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7/17/2019 Acto, Hecho, Operaciòn
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ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos /
OPERACION ADMINISTRATIVA – Concepto / OPERACION ADMINISTRATIVA
– Clasificación / HECHO ADMINISTRATIVO – Concepto / RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO – Regulación / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Mejoras
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA
Bogotá, catorce (14) de junio de mil novecientos sesenta y uno (1961)
Radicación número:
Actor: JOSE DEL CARMEN CARVAJAL MALDONADO
Demandado:
En 28 de mayo de 1949 se suscribió un contrato entre el Jefe de la Zona Técnico
administrativa de Norte de Santander y el señor José Carvajal Maldonado, por
medio del cual éste dio en arrendamiento al Gobierno, con destino al
establecimiento de un vivero de frutales, un lote de terreno de diez hectáreas de
extensión situado en el Municipio de Chitagá. Se estipuló que el término del
convenio sería el de cinco meses comprendidos entre el 1° de enero de 1949 y el
31 de mayo del mismo año. El Gobierno se reservó el derecho de resolver el
contrato y entregar el terreno cuando lo estimara conveniente, dando aviso
anticipado de quince días. El pago de los cánones de arrendamiento quedó
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subordinado a las apropiaciones presupuéstales y la validez de la convención
sujeta a la aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Ese despacho se
la impartió en 14 de junio del mismo año.
En 22 de octubre de 1949 se suscribió un nuevo acuerdo entre las mismas partes
y sobre bases semejantes a las anteriores. En la cláusula séptima se estipuló que
serían de propiedad del arrendador las mejoras que se hicieran en el predio.
Concluido el término del arrendamiento, el Gobierno hizo entrega al propietario. El
30 de noviembre de 1949, fecha de la entrega del inmueble, existían en el lote no
menos de once mil (11.000) árboles frutales que quedaron de propiedad del
arrendador en razón de la cláusula séptima citada. Cuando ya el señor Carvajal
Maldonado estaba en regular y legítima posesión de los árboles que habían
quedado plantados en el inmueble, algunos funcionarios del Ministerio de
Agricultura y Ganadería despojaron de tales bienes al arrendador en los meses de
enero a abril de 1950. Tan pronto se consumaron estos actos, el señor Carvajal
pidió al Ministerio de Agricultura el pago del valor de los árboles retirados. Por
resolución de 29 de febrero de 1952, ese despacho no negó los hechos
constitutivos del atropello, pero con base en informaciones y probanzas
deficientes, solamente reconoció el valor de unos pocos árboles en mal estado de
producción. El doctor José J. Gómez R., apoderado especial del arrendador,
interpuso el recurso de reposición contra el proveído anterior y éste fue desatado
por el Ministerio de Agricultura y Ganadería por medio de la resolución de 31 de
marzo de 1954, negando la revocación impetrada. La anterior es la síntesis de los
hechos del libelo.
Con base en los hechos relatados, el doctor Alberto Preciado Peña, obrando en
representación de José del Carmen Carvajal Maldonado y de Emma García de
Carvajal, presentó el 27 de agosto de 1954 demanda ante el Consejo de Estado
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en ejercicio de la acción de plena jurisdicción para que se hiciesen las siguientes
declaraciones:
"1° Que se declaren nulas las resoluciones proferidas por el Ministerio de
Agricultura con fechas 28 de febrero de 1952 y 31 de marzo de 1954, que en
copias auténticas acompaño a esta demanda;
"2° Que se declare que los demandantes tienen derecho, conjunta o
separadamente, o uno solo de ellos, a que el Estado Colombiano, por conducto
del Ministerio de Agricultura o el que corresponda, les pague, dentro del término
que señale el fallo, el valor de los perjuicios a que se hace referencia en el
presente escrito; y
"3° Que el valor de los perjuicios en cuestión se fije en una suma líquida concreta,
de acuerdo con las pruebas que obren en autos".
Estima el actor que las decisiones administrativas acusadas quebrantan los
artículos 16, 17, 20 y 30 de la Constitución Nacional y para demostrar sus
aseveraciones adelanta algunas apreciaciones sobre el contenido de tales reglas
en relación con los hechos enumerados.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia y excepciones. En el desarrollo de este juicio aparecen dos etapas
perfectamente demarcadas: la que se cumplió hasta abril de 1950 y durante la
cual se arrancaron los árboles frutales, acaecimientos que sugieren la posibilidad
de un hecho administrativo o de una operación administrativa material, y la que se
surtió posteriormente ante la administración pública para gestionar la
indemnización, y que culminó con la expedición de los actos administrativos
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acusados. De allí que el señor Agente del Ministerio Público haya conceptuado
que, de acuerdo con la constante jurisprudencia de la Sala, los perjuicios alegados
por el demandante se produjeron a consecuencia de hechos administrativos y no
de actos, y que haya opuesto las siguientes excepciones:
1° La de prescripción. Estima que la acción ha debido intentarse antes de los
cuatro meses que fija la ley contra el hecho de la administración. Si el retiro de los
árboles ocurrió en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1950 y la
demanda sólo vino a presentarse el 27 de agosto de 1954, para esta fecha había
transcurrido en exceso el término de caducidad;
2° La de inepta demanda. Considera que la acción procedente en este caso es la
que otorga el artículo 68 de la Ley 167 de 1941 por tratarse de un hecho
administrativo, y que ella ha debido ejercitarse ante la jurisdicción especial
directamente sin necesidad de provocar la decisión previa de la administración
activa. Como se procedió de manera inversa, la excepción es procedente.
Las dos excepciones parten del supuesto de que los hechos generadores del
derecho revelan que el daño ocasionado por la administración tuvo su origen, no
en los actos acusados, como lo estima el demandante, sino en un hecho
administrativo.
La controversia, tal como se ha planteado, se desarrolla en torno de dos tesis
antagónicas: la de la responsabilidad estatal por razón del acto administrativo, y la
de la responsabilidad estatal por razón del hecho administrativo. La primera lleva a
la conclusión de que el recurso jurisdiccional fue ejercitado en debida forma y
dentro de la oportunidad procesal, y la segunda conduce a la aceptación de las
excepciones de ineptitud de la demanda y de caducidad de la acción. Para la Sala,
los dos planteamientos extremos están apoyados en bases erróneas.
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El derecho positivo colombiano estructura tres categorías jurídicas relacionadas
entre sí pero con características diferentes: el acto administrativo, la operación
administrativa, y el hecho administrativo. Los puntos esenciales de la litis se
estudiarán teniendo en cuenta las analogías y discrepancias que hay entre esos
conceptos, pero siguiendo como derrotero principal el que indican nuestros
estatutos.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
En los artículos 118, 119, 120, primera parte del 121 y en algunas otras
disposiciones adicionales de la Constitución se reglamenta la función
administrativa del Estado, y en las normas 2° y 16 se señalan los límites de su
ejercicio. La Ley 167 de 1941, en armonía con esos textos, desarrolla idénticos
principios y organiza las acciones aplicables.
Nuestro sistema jurídico concibe la función administrativa como una actividad
propia del órgano ejecutivo del poder público encaminada a la realización del
derecho, y el acto administrativo como la resultante directa e inmediata de esa
función. Entre el órgano, la función y el acto hay una relación que marca la
orientación seguida en nuestros estatutos. En principio, es acto administrativo el
expedido por la administración con el fin de producir efectos jurídicos. La Ley 167
de 1941 desarrolla la misma orientación organicista. La denominación de su
capítulo séptimo, por sí sola, acusa una aguda concepción formalista, cuando
identifica las nociones jurídicas de acto administrativo y de acto de la
administración para los efectos jurisdiccionales. En los artículos 62 y siguientes se
releva más aún esa marcada tendencia. Allí se enumeran los actos administrativos
acusables en razón del sujeto que los expide y no de su contenido jurídico. La
única excepción es la consagrada por la ley en su artículo 189.
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El acto jurídico, como concepto genérico, es una manifestación de voluntad, y el
acto jurídico administrativo, como noción específica, es una manifestación de la
voluntad administrativa. Constituye una decisión que, como tal, es siempre
voluntaria. La aplicación del derecho es una actividad consciente dirigida por la
voluntad. Su finalidad concreta es la de producir efectos jurídicos. Todo acto
administrativo es el desarrollo o la culminación del querer de la administración
dirigido a obtener determinadas consecuencias de derecho. Como los mandatos
constitucionales y legales que aplica el órgano ejecutivo dentro de la órbita de su
competencia no tienen objetivo distinto que el de crear situaciones de derecho, la
decisión que los aplica ha de perseguir idénticas finalidades y ha de generar las
mismas consecuencias jurídicas.
Así, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos
requisitos: que haya una decisión de la administración, y que ella produzca efectos
de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa formalidad se
exige para los ordenamientos de carácter general y abstracto, y para los de
contenido particular y subjetivo que deban notificarse.
Ciertamente que la función administrativa se cumple ordinariamente por medio de
decisiones escritas: reglamentación de las leyes, nombramientos y remociones,
celebración de contratos administrativos, permisos, etc. La estabilidad de las
situaciones jurídicas que esos actos crean, la correcta organización del servicio
público y las circunstancias normales en que actúa el gobierno al expedirlos,
aconsejan y hacen necesaria la utilización de los procedimientos escritos. La
misma ley impone la obligación de apelar a ellos cuando expide decisiones que
deban publicarse o notificarse. Pero el artículo 120 de la Constitución incluye
algunas atribuciones que por su misma naturaleza y por las circunstancias
especiales en que se ejercitan, en muchas ocasiones imponen la necesidad de
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acudir a sistemas más expeditos y rápidos. Disponer de la fuerza pública en
situaciones de emergencia, conservar y restablecer el orden alterado, dirigir las
operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la República, etc., son
actividades que en la mayor parte de los casos sólo se pueden desarrollar por
medio de procedimientos verbales. Las decisiones que en tales momentos de
urgencia se toman, son actos administrativos, no sólo porque así se infiere del art.
120 núms. 6º, 7º, 8° y 9º sino porque las profiere la administración con la
finalidad de producir efectos de derecho. La naturaleza jurídica del ordenamiento
no se altera por la existencia o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye
espontáneamente de los textos constitucionales y de la índole propia de la función
que se ejercita. Es evidente que el uso de los procedimientos escritos o verbales
tiene trascendencia jurídica desde el punto de vista probatorio y especial
importancia para ciertos efectos jurisdiccionales, como se verá posteriormente,
pero ello no implica que el acto administrativo tácito pierda necesariamente esa
calidad intrínseca para trocarse en un hecho administrativo, como parece
desprenderse de la tesis sostenida por el señor Agente del Ministerio Público.
De las anteriores premisas se deduce esta conclusión aplicable al caso
controvertido: en la primera etapa del negocio estudiado se produjo un acto
administrativo no escrito, constituido por la orden de retirar los árboles del predio
arrendado, y en la segunda etapa un acto administrativo escrito formado por las
resoluciones acusadas.
LA OPERACION ADMINISTRATIVA
Los conceptos de acto administrativo escrito y de acto administrativo no escrito
tienen incidencia directa en la noción de operación administrativa. Entre aquellos y
ésta existen estrechas relaciones de causalidad. Son categorías jurídicas
complementarias. Constituyen procedimientos de aplicación de la ley vinculados
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entre sí, o sistemas concatenados de poner en movimiento la función
administrativa. En ambos casos hay una actividad voluntaria del Estado que se
exterioriza de manera diferente. En el acto, el querer de la administración se limita
a establecer la situación jurídica; en la operación, la voluntad estatal aplica los
derechos y las obligaciones ya reguladas por el acto, los realiza en su totalidad y
los hace producir la plenitud de sus efectos, empleando para ello procedimientos
escritos, verbales o simplemente materiales.
La operación administrativa, tal como surge de los artículos 68 y 83, es,
generalmente, el proceso de ejecución de la ley y de un acto. La norma organiza
el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la operación lo ejecuta. De
allí que la operación sea la culminación de la actividad estatal encaminada a la
realización plena del derecho y que siempre esté vinculada mediatamente a la ley,
e inmediatamente a un acto de la administración expreso o tácito. Desde este
punto de vista puede clasificarse en dos tipos:
1° La operación dependiente de un acto escrito. La decisión administrativa que le
sirve de apoyo, aisladamente considerada, aplica el estatuto superior de derecho y
establece una relación jurídica entre el Estado y los particulares afectados por ella.
Una vez que ese acto se ha perfeccionado, queda amparado por una presunción
de legalidad que engendra para la administración pública el privilegio de la
ejecución oficiosa. El ordenamiento es ejecutorio y oponible. Si la persona
interesada lo acata, no habrá oportunidad a actuaciones ulteriores. Pero si hay
renuencia a cumplir el mandato administrativo, el poder público podrá utilizar los
procedimientos legales de compulsión, escritos o verbales, y realizar los actos
materiales indispensables para ejecutar el ordenamiento. Este sistema de
imposición unilateral y de actuación material es lo que constituye la operación
administrativa. Los actos escritos o materiales que se realicen en el desarrollo de
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este proceso de ejecución, carecen, en realidad, de autonomía jurídica. Son la
consecuencia necesaria de la decisión previa y están subordinados a ella.
2° La operación dependiente de un acto no escrito. La Constitución y las leyes
confieren al órgano ejecutivo ciertos poderes jurídicos para actuar en las
situaciones de emergencia pública. Esas circunstancias especiales imponen, en
algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rápidos y expeditos de
decisión y ejecución. Ocasiones hay en que los ordenamientos serán
necesariamente verbales, y materiales los sistemas para cumplirlos. Para efectos
de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, el gobierno
profiere actos administrativos de ejecución inmediata. La decisión no se escribe,
se realiza. Pero el acto o la sucesión de actos materiales de ejecución, no son
más que la consecuencia forzosa y necesaria del ordenamiento verbal que les
precede. No constituyen actos jurídicos autónomos e independientes, sino
realizaciones materiales subordinadas a un mandato previo.
Configura la ley un tercer tipo de operación administrativa que no se estudiará en
esta oportunidad por carecer de incidencia en el negocio analizado, pero que
confirma la tesis sostenida de que en toda operación hay una decisión que le sirve
de base: es la operación administrativa de liquidación tributaria, denominada así
por los artículos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Está constituida por una
serie de decisiones concatenadas que encajan dentro de la concepción del acto
administrativo complejo.
Los dos tipos de operación administrativa que anteriormente se analizaron tienen
una característica común: en ambos hay siempre una decisión verbal o escrita,
una exteriorización de la voluntad administrativa del Estado enderezada a producir
determinados efectos de hecho y de derecho. Los actos materiales de ejecución
que siguen al ordenamiento, son la resultante del querer y del obrar de la
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administración. No tienen autonomía jurídica. Su causa determinante es la
decisión verbal o escrita, vale decir, el acto administrativo previo.
La jurisprudencia anterior, aplicada al caso estudiado, lleva a la observación
siguiente: los hechos fundamentales de la demanda, en la primera etapa de su
desarrollo, revelan la existencia de una operación administrativa dependiente de
un acto no escrito, y no la de un hecho administrativo, como lo asevera el señor
Agente del Ministerio Público.
EL HECHO ADMINISTRATIVO
El acto y la operación, en sus diversas modalidades, constituyen siempre
manifestaciones de la voluntad administrativa del poder público. Los actos
materiales que forman la operación, no son más que el fruto de la actividad
voluntaria y del obrar de la administración. En razón de que se realizan
materialmente, pudieran catalogarse como hechos administrativos, pero
semejante apreciación llevaría a confundir dos conceptos que los estatutos
diferencian.
Es la misma Ley 167 la que sugiere que entre las ideas de operación y hecho
existen diferencias de índole jurídica. Aunque para efectos jurisdiccionales se les
someta a idéntico régimen procesal, en los artículos 68 y 83 se les enuncia como
categorías jurídicas distintas. El criterio seguido por el legislador para diferenciar la
operación del hecho, no pudo ser exclusivamente el de la materialidad de los
actos, porque ese elemento es común a ambos y sólo serviría para establecer una
identidad que los textos repelen.
El criterio de distinción no puede ser otro que el aceptado universalmente por la
ciencia del derecho para diferenciar el acto jurídico del hecho jurídico: la
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voluntariedad del agente. En principio, la idea de hecho jurídico sólo está limitada
por la fuerza que las normas le otorguen para generar efectos de derecho.
Cualquier suceso determinado por simples fenómenos físicos, por la conjunción de
elementos, naturales y humanos, o por la sola intervención del hombre, es un
hecho jurídico in genere, siempre que la ley le asigne consecuencias de derecho.
Pero esa concepción general ha sido desarrollada por la filosofía y la ciencia
jurídica en el sentido de estructurar dos categorías diferenciadas: el acto jurídico,
como fruto de la voluntad humana. Es esta la causa generadora, directa y
necesaria el fenómeno de derecho; y el hecho jurídico específico, como producto
de las fuerzas naturales solamente, de la intervención mediata o indirecta del
hombre, o de ambos factores coaligados. La voluntad no actúa como el elemento
principal y determinante del suceso.
Estos principios básicos explican las diferencias que la legislación colombiana
quiso establecer entre los actos jurídico materiales que integran la operación
administrativa, y los acaecimientos igualmente materiales que forman el hecho
administrativo. En los primeros siempre interviene, como causa generadora, la
voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de la administración
no actúa directamente. Es cierto que la actividad estatal es la ocasión para que se
produzca el hecho, pero también es evidente que éste ocurre a pesar de que no
se desea. Con motivo del ejercicio de la función administrativa, de la construcción
de obras públicas, de las actividades de defensa nacional, de la prestación de un
servicio, o de la ejecución de una operación, etc., pueden ocurrir hechos contrarios
a la voluntad de la administración, como el derrumbe de una obra, el estallido de
un polvorín, o un accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por
razón de un riesgo creado por la administración o por faltas en la organización o
en la prestación del servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad
administrativa del Estado. Esa nota característica impide que se les identifique con
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aquellos otros actos materiales que forman parte de la operación y que fueron
realizados voluntariamente por la administración.
Las consideraciones anteriores, aplicadas al caso controvertido, conducen a esta
observación: los actos materiales ejecutados por orden del Ministerio de
Agricultura en el inmueble arrendado, no constituyen un hecho administrativo, sino
realizaciones materiales anexas a una operación administrativa.
La operación, lo mismo que el acto, puede ser regular o irregular. La decisión
escrita o no escrita que no se ajuste a derecho, conllevará el vicio de ilegalidad a
todas las actuaciones ulteriores que desarrolle la administración para ejecutarla.
De la misma manera, los actos de realización que no se ciñan a los
procedimientos establecidos por la ley, serán irregulares aunque el ordenamiento
que pretenda aplicarse sea legal en sí mismo. El principio básico que debe
orientar las actividades de la administración cuando emplea los sistemas
coercitivos, es el de la proporcionalidad entre la necesidad de imponer el
acatamiento al derecho y la resistencia ofrecida por los particulares. Los
procedimientos que desborden esos linderos son generalmente irregulares. De
acuerdo con esta doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos
y operaciones administrativos se aprecia en razón de dos factores: la ilegalidad y
el daño.
ACTOS, OPERACIONES, HECHOS Y ACCIONES
En los artículos 67 y 68 se estructura el contencioso privado de plena jurisdicción
o de la responsabilidad estatal sobre estas bases: la ilegalidad y la lesión
patrimonial. Ambos elementos se coligan y complementan para generar el derecho
a la acción y a la indemnización, pero la ley, en consideración a los diversos
sistemas de actuación del poder público, a la viabilidad de los procedimientos
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aplicables, y a la conducencia de las pruebas, establece ciertas modalidades
jurídicas diferenciadas en sus matices, en las cuales predominan en mayor o
menor grado los conceptos de violación y de daño. Como contrapartida lógica, se
desarrollan las ideas de nulidad, de nulidad con restablecimiento, y de
indemnización sin anulación.
El artículo 67 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón del acto
administrativo escrito. En ese precepto se parte de la base de que existe la prueba
preconstituida de la decisión, de la violación y del daño. Como el acto debe estar
publicado, notificado, ejecutado, o comunicado, se cumplen todos los requisitos
legales que le dan vida y que lo hacen oponible. El ordenamiento adquiere
autonomía y fuerza reguladora. En sí mismo encierra toda una situación que no
requiere de elementos distintos de los que él mismo contiene en su texto para
crear derechos y obligaciones. De consiguiente, la acción se dirige contra un acto
que en sí mismo lleva la prueba de su existencia y de su posibilidad, de la
infracción legal y del perjuicio. Todos los elementos de juicio indispensables para
el juzgador están contenidos en un documento y en su correspondiente
notificación. De allí que el artículo 86 exija que se presente copia del acto con las
constancias de su publicación, notificación o ejecución.
Pero esta regulación de orden procesal no establece diferencias sobre la
naturaleza jurídica del acto administrativo escrito y del acto administrativo verbal.
Simplemente se limita a reglamentar, para efectos jurisdiccionales y probatorios,
un procedimiento expedito y sencillo, compatible con las decisiones escritas, pero
incompatible con aquellos ordenamientos cuya existencia real no se conoce sino a
través del acto material que los ejecuta. En uno y otro caso, las situaciones
creadas para el particular, para la administración y para el juzgador, son distintas
y, de consiguiente, la regulación ha de ser diferente.
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De conformidad con esta interpretación, el artículo 67 autoriza el contencioso de
plena jurisdicción contra toda decisión escrita de la administración que lesione
derechos de los particulares, bien sea un acto administrativo simple y autónomo, o
un acto administrativo complejo. Con apoyo en esa norma se pueden atacar
también aquellas operaciones administrativas que tienen su origen directo o
inmediato en una decisión escrita, porque al obtenerse la nulidad del acto
principal, causa y razón de los actos materiales de ejecución, se puede alcanzar el
objetivo esencial de la acción. El restablecimiento del derecho implicaría la
indemnización de los daños ocasionados por los actos materiales de cumplimiento
de la decisión anulada. No obstante, para acusar la operación administrativa de
liquidación tributaria existe la regla especial del artículo 271.
El artículo 68 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón de la
operación administrativa no escrita y del hecho administrativo. La figura jurídica
que ese precepto designa con el nombre de operación administrativa, no es más
que una decisión no exteriorizada, seguida de los actos materiales de ejecución.
Esa resolución no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha notificado.
Simplemente se ha ejecutado. Sólo en virtud de su realización material es
conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la etapa decisoria y la
de la ejecución.
A la inversa de lo que ocurre con el acto administrativo escrito, en el cual aparece
en forma clara la situación jurídica de la administración y del particular, los motivos
que se han tenido para crearla y todos los demás factores que sirven para valorar
su ilegalidad y el daño que genera, su forma de cumplimiento y los procedimientos
de su ejecución, en el acto administrativo tácito no se contiene elemento de juicio
alguno y el único punto de referencia que ofrece es el acto material que lo ejecuta.
Consiguientemente, la posición de la administración y del individuo es distinta no
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sólo en cuanto a la valoración jurídica de la decisión, sino en cuanto a la prueba
de su existencia.
Es esa la razón para que la ley estructure el contencioso contra las operaciones
administrativas materiales sobre la base del acto físico de cumplimiento, único
elemento demostrable, y del consiguiente daño. Sólo a través de ese acto material
se puede configurar la acción y la responsabilidad. De allí que no sea necesario
solicitar ni decretar la nulidad de una decisión que sólo se conoce parcialmente y
por los efectos que originó su ejecución, aunque ese ordenamiento haya sido
realmente contrario al derecho.
El acto administrativo escrito o tácito, la operación administrativa en todas sus
fases, y los actos materiales de ejecución, conllevan la idea de voluntariedad y de
intención. Hay en ellos siempre un propósito determinado. Distintas son las
características del hecho administrativo involuntario, porque éste carece de
relación directa con una decisión o acto administrativo escrito o tácito, y sólo surge
con ocasión del cumplimiento de un acto, de una operación o de la prestación de
un servicio, pero sin que la voluntad administrativa del Estado haya intervenido
como elemento generador inmediato del suceso. De allí que en estos casos la
doctrina jurídica y el artículo 68 estructuren la responsabilidad estatal sobre la
base objetiva de la falta de servicio o del riesgo creado. No hay decisión alguna
qué atacar, legal o ilegal, ni nulidad qué proferir.
Dos períodos comprende este proceso: 1º La operación administrativa material
constituida por la decisión que ordenó arrancar los frutales y por los actos
sucesivos de ejecución, realizados hasta abril de 1950; y, 2° Las gestiones
directas adelantadas por los interesados ante el Ministerio de Agricultura para
obtener la indemnización y la consiguiente expedición de los actos administrativos
escritos. Esta segunda etapa se inició en 7 de julio de 1951.
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Reiteradamente ha dicho el Consejo de Estado que cuando la violación de la ley
se produce a consecuencia de una operación material, la acción debe intentarse
ante la jurisdicción especial, sin necesidad de impetrar la anulación. El recurso
debe apoyarse en el artículo 68 y la caducidad se opera en el término de cuatro
meses. ¿Pero esta reiterada jurisprudencia excluye toda posibilidad de reclamo
indemnizatorio ante la administración activa? ¿Podría el poder público por gestión
de parte interesada transformar su operación material en un acto administrativo
escrito? La doctrina vigente, fundada sobre la interpretación aislada de los
artículos 68 y 83, parece que no admite estas hipótesis. Esa jurisprudencia tiene
estas fallas: sacrifica los derechos particulares por razón de la brevedad de los
términos, y se funda en la apreciación aislada de estas normas, como si ellas
constituyeran reglas jurídicas autónomas y sin vinculación alguna con el resto de
nuestros estatutos.
Dice el artículo 45 de la Constitución Nacional que toda persona tiene derecho a
presentar peticiones a las autoridades por motivos de interés general o de interés
particular, y a obtener pronta resolución. Se consagra así un derecho y se impone
una obligación. Esa relación jurídica, una vez que el ciudadano la pone en
movimiento, da lugar a una actuación administrativa que culmina con la
providencia en que se accede o se niega la solicitud. Pero nuestros estatutos no
se limitan a establecer ese vínculo, sino que señalan los procedimientos a seguir
para hacerlo efectivo. En los artículos 74 y siguientes de la Ley 167 de 1941 se
consagró el sistema de reclamación y se otorgó el derecho al recurso, y en el
Decreto 2.733 de 1959 se perfeccionó ese régimen procesal. Hay, pues, un
derecho y un procedimiento, distintos de los que regulan los artículos 68 y 83,
cuyas modalidades es preciso tomar en consideración para efectos de apreciar
toda la estructura jurídica de conjunto.
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Ni el artículo 45 de la Carta, ni los preceptos legales y reglamentarios que lo
desarrollan, ni disposición alguna, señalan términos para ejercitar el derecho de
petición por motivos de interés privado. Si ello es así, sería preciso concluir que el
constituyente y el legislador han querido que la vía de acceso al reclamo
administrativo esté abierta permanentemente. En principio, no hay restricción
alguna para ejercer el derecho, ni para cumplir la obligación correlativa. De
acuerdo con estos planteamientos, se presentan dos situaciones distintas,
gobernadas por regímenes jurídicos diferentes: el derecho a la acción, es
restringido; el derecho a la petición, es ilimitado. Para armonizar estos dos
sistemas aparentemente contradictorios e incompatibles, es indispensable tomar
en consideración no solamente la naturaleza de esos derechos y sus
regulaciones, sino también la índole de las obligaciones que de ellos surgen, y el
comportamiento de la administración frente a este complejo jurídico.
El artículo 68 compromete la responsabilidad del Estado e impone la obligación de
reparar el daño. El artículo 45 y las disposiciones que lo desarrollan sólo fuerzan a
la administración a resolver el caso que se le plantee de manera afirmativa o
negativa, pero no a acceder necesariamente al reclamo. Ella es libre para acogerlo
o rechazarlo, según estime que se ajuste a derecho o no, y aun en el primer
evento puede aprovecharse lícitamente de que la acción esté caducada, o de que
carece de facultad para reconocer el crédito. La única obligación que le impone la
norma constitucional es la de responder al interesado.
De acuerdo con las ideas expuestas, si un ciudadano exige directamente de la
administración pública la justa reparación del daño ocasionado por una operación
material cuya acción está prescrita, el órgano ejecutivo se encontrará ante dos
caminos a seguir: o se aprovecha de la circunstancia favorable de que los
recursos jurisdiccionales han caducado o de que carece de facultad para
reconocer el crédito, o renuncia a esa situación jurídica privilegiada, reconoce la
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constituyeron la operación administrativa material, se truecan, en virtud de la
petición y del reconocimiento del derecho, en un acto administrativo escrito que
necesariamente ha de producir efectos jurídicos.
Consecuencias varias han de tener esa transformación intencionada y consciente
hecha por la administración. La situación de derecho creada por la operación
original se desplaza hacia una nueva situación de derecho regulada por el acto
administrativo escrito. El elemento principal que era inicialmente la operación, se
transforma en factor accesorio y dependiente. Ciertamente que el vínculo jurídico
originado en la operación no desaparece totalmente, ya que es la causa
generadora de la decisión administrativa posterior, pero pasa a ocupar un segundo
plano. Se convierte en elemento de juicio para apreciar de la legalidad o ilegalidad
del acto administrativo que la sustituyó y para estimar el valor de los perjuicios,
pero esta última decisión adquiere fuerza reguladora preponderante.
De las consideraciones que se han formulado anteriormente se desprende la
conclusión de que las excepciones propuestas por el señor Agente del Ministerio
Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido contra la operación
administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio, pero que no son
procedentes en un juicio seguido contra los actos administrativos dictados por el
Ministerio de Agricultura y Ganadería, porque la demanda fue presentada
oportunamente y con apoyo en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941, norma que
autoriza y reglamenta la acción de plena jurisdicción contra los actos
administrativos escritos. De consiguiente, debe entrarse a decidir el fondo de la
litis.
Al expediente no se trajeron las copias del contrato o contratos celebrados por el
Ministerio de Agricultura y Ganadería con los demandantes con anterioridad al año
de 1949, circunstancia que impide a la Sala conocer si en realidad se estipuló
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desde esa época cláusula sobre mejoras. Sólo aparecen los convenios suscritos
en 28 de mayo de 1949 y 22 de octubre del mismo año. En el primero nada se
expresa sobre ese punto, pero en el segundo sí se dice que "una vez terminado el
contrato, por voluntad expresa de las partes contratantes, los cercados de alambre
que el Gobierno construya para la utilización del terreno y demás mejoras
quedarán de propiedad del contratista".
En los antecedentes administrativos del negocio aparece claramente establecido
cuál fue el alcance que el Ministerio de Agricultura y Ganadería dio a la cláusula
séptima de ese convenio. En efecto, a folios 42 y 43 del cuaderno de
antecedentes figura el oficio de 25 de mayo de 1953, dirigido por el doctor Jorge
Ortiz Méndez, Jefe de la División Nacional de Agricultura al Secretario General del
Ministerio, en el cual se expresa lo siguiente:
"2º Como mejora en este caso se entiende la plantación de árboles frutales,
sembrados en sitio definitivo. Lo otro son plantas pequeñas sembradas en
semillero o vivero, para injertar y repartir al público, ya injertadas".
"4° Según el informe 'oficiar que rindió el práctico agrícola, señor Rafael Lozano,
como encargado del Vivero, al Jefe de la Zona, con fecha mayo 5 de 1949 y que
como 'Informe anual de labores' es la información más completa y exacta de que
pueda disponerse como antecedente, el número de árboles plantados en sitio
definitivo y que es lo único que puede considerarse, en mi concepto, como
mejoras, suma entre las diferentes especies, la cantidad total de 270.
"5º La Dirección de Agricultura, en aquella época a mi cargo, pudo haber ordenado
que se continuaran repartiendo los árboles de semillero, y si así lo hizo, fue de
acuerdo con instrucciones y conceptos de sus superiores y del Departamento
Legal del Ministerio, pues en realidad era ese y no otro el destino que debía darse
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a los arbolitos de semillero, porque, repito, la mejora en ese caso es una
plantación sembrada en sitio definitivo; así como en una casa la mejora es un
techo, una pared y no un mueble o una mata sembrada en una jardinera como
adorno. . .
"Por lo anterior, me parece muy fácil aclarar cuántos árboles se encuentran
sembrados en sitio definitivo. (Si en mayo había 270 y en esa época ya se sabía
que el Ministerio debía entregar el lote, es lógico suponer que no se sembraran
más árboles). Estos árboles, sembrados en sitio definitivo, son lo único que
constituye mejora a la propiedad. Es fácil también comprobar cuántos de esos se
arrancaron o destruyeron irresponsablemente, y por lo tanto, llegar a un acuerdo
sobre su valor, para efectos del reconocimiento de perjuicios a que pudiera tener
derecho el señor Carvajal".
Además, en la segunda de las resoluciones demandadas se lee lo siguiente:
"Por otra parte, el reclamante no ha demostrado, ni el Ministerio acepta, que la
forma concentrada de árboles de un vivero constituya por sí una mejora del
terreno que ocupan". La misma idea se expresa en el primero de los actos
administrativos acusados, cuando dice: "Tampoco se ha demostrado que la forma
concentrada de arbolitos de un vivero, constituya mejora permanente del terreno
que ocupan".
La interpretación dado por el Ministerio de Agricultura a la cláusula séptima del
último contrato se ajusta estrictamente a la naturaleza de esa convención y al
texto de la estipulación mencionada. En efecto, el objeto del convenio no fue otro
que el de dedicar el terreno arrendado al establecimiento de un vivero de frutales.
Los árboles que allí se plantaran estaban destinados a ser repartidos entre el
público para fomentar el cultivo de esa clase de plantas. Esta conclusión se infiere
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no solamente del texto del contrato, sino también de la aplicación continua que se
le dio. Existen en el expediente pruebas de que durante el curso de la ejecución
del convenio, los funcionarios retiraban del predio arrendados las cantidades de
árboles que estimaban conveniente para distribuirlos entre los particulares.
De esta manera se llega a la conclusión obvia de que el Ministerio de Agricultura y
Ganadería y los propietarios del inmueble arrendado sabían, desde la iniciación
del contrato, que esas plantas tenían un destino especial, que no era propiamente
el de quedar arraigadas en el predio, sino el de retirarlas cuando el gobierno lo
juzgara oportuno. En tales condiciones, no se podría sostener con razón valedera
que los árboles se sembraron con el criterio distinto. Por el contrario, el propósito
que se perseguía con la plantación de los frutales descarta esa posibilidad, Si el
arrendador conocía la destinación que tenían las plantas, y si a pesar de ello
contrató, no puede alegar que todas las unidades existentes en el momento de la
entrega del inmueble le pertenecieran por concepto de mejoras y en razón de la
aplicación de la cláusula 7° del acuerdo. Por otra parte, la cláusula sobre mejoras
sólo se introdujo en el último convenio celebrado entre las partes.
La destinación que tenían las plantas no desaparece por el hecho de que el
gobierno las hubiese dejado transitoriamente en el sitio en que estaban arraigadas
y con posterioridad a la fecha de vencimiento del contrato de arrendamiento,
porque la imposibilidad de retirarlas oportunamente no podía trocar en mejoras lo
que jamás había tenido esa calidad jurídica.
De esta manera, el criterio a seguir por la Sala para efectos de la interpretación de
la cláusula séptima del contrato es el de la destinación que en el convenio se dio a
las plantaciones hechas en el vivero. Si los árboles estaban sembrados en sitio
definitivo, ellos tenían la calidad de mejoras del terreno y pertenecían al
arrendador; pero aquellos que no estaban plantados en lugar fijo y que estaban
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destinados a distribuirlos entre los particulares para fomentar su cultivo, no
constituían mejoras y el gobierno podía sacarlos en cualquier tiempo, aún después
de terminado el contrato de arrendamiento.
Hay en el juicio prueba suficiente del número de árboles que al tiempo de la
terminación del contrato estaban sembrados en sitio fijo. En el cuaderno que
contiene los antecedentes administrativos se encuentra la copia del informe oficial
rendido por el práctico agrícola encargado del vivero, señor Rafael Lozano C. al
Jefe de la Zona Técnico Administrativa del Norte de Santander con fecha 5 de
mayo de 1949, en el cual se hace un análisis discriminado de la cantidad total de
plantas y de sus cifras parciales, con especificación de la destinación que ellas
tenían. Las informaciones suministradas en ese documento son las siguientes:
Número total de árboles propagados 15.401
Número de árboles injertados distribuidos en el año 3.342
Número de patrones para propagaciones futuras 22.311
Número de árboles listos para la distribución 3.594
Número de árboles injertados en desarrollo para
repartir el año entrante 407
Número de árboles en sitio definitivo 270
Una vez más se pone de presente en el informe oficial analizado que el Ministerio
de Agricultura y Ganadería entendió siempre que los árboles del vivero estaban
destinados al reparto entre los particulares y que sobre ellos no tenía derecho
alguno el dueño del predio, ni durante el término del contrato de arrendamiento, ni
una vez vencido ese convenio. En cada uno de los apartes del documento
estudiado se puede verificar esa aseveración.
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En un estudio técnico hecho por el Director de la División de Investigación del
Ministerio de Agricultura, señor Daniel Mesa Bernal, se analizan las cifras
anteriores con especificación del destino que tenían los árboles y se acepta que
en el vivero existían 270 plantas sembradas en sitio definitivo.
Los datos que aparecen en los informes oficiales referidos no han sido
desvirtuados con pruebas valederas en el curso del juicio, especialmente en el
punto relacionado con el número de plantas sembradas en lugar fijo. Los
testimonios de Ricardo Moreno, Lorenzo Mogollón, Sixto Rodríguez Saavedra,
Vicente Camargo, Manuel J. Riveros y del Presbítero Ismael Suárez Parada nada
dicen sobre este punto.
En la declaración rendida por el señor Rafael Lozano C. en 29 de abril de 1955 se
dice que en 1° de diciembre de 1949 quedaron en el predio "no menos de
doscientos ochenta árboles fijos en una especie de carretera o avenida que allí se
construyó, en peros, duraznos y ciruelos; b) No menos de tres mil árboles
permanentes para huerto, especialmente duraznos; c) En un sector aislado (sic),
no menos de seis mil perales fijos para huerto....". El testigo continúa enumerando
otras cifras, pero sin especificar si las plantas estaban sembradas en sitio
definitivo. Por esa circunstancia, y para efectos de esta sentencia, sólo se tomarán
en consideración las cantidades dadas de árboles fijos.
El testimonio del señor Lozano no ofrece mayores garantías de credibilidad por las
siguientes razones: 1° En testimonio rendido ante el Juez Municipal de Chitagá en
10 de julio de 1950 manifiesta que en el mes de octubre de 1949 fue destituido del
cargo que desempeñaba en el vivero, pero que en vista de que la persona
designada en su reemplazo no aceptó, se le pidió por el gobierno que
permaneciera en el puesto hasta el día 30 de noviembre, fecha en la cual se haría
entrega del inmueble al arrendador. Agrega que en el mes de febrero de 1950 se
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encontraba viviendo "en la casa que tiene el lote donde funcionaba el vivero
Posteriormente dice el testigo: "Asimismo quiero hacer constar que cerca a donde
se encontraban las parcelas de perales y duraznos, tenía un cultivo de papa el
cual fue pisoteado, no sé si en forma accidental o de adrede, habiendo sido
perjudicado notablemente…". Sí el testigo estuvo al servicio del Ministerio sólo
hasta el 30 de noviembre de 1949; si en su calidad de ciudadana particular
continuó viviendo en la casa de habitación de los demandantes; y si en un terreno
que no le pertenecía tenía sus propios cultivos de papa en la época del retiro de
los árboles, puede presumirse que entre los señores Carvajal y Lozano existía
algún contrato de sociedad, de arrendamiento o de cualquiera otra naturaleza o
que aquel había permitido a éste, por mera liberalidad, utilizar su terreno. En todo
caso, sus propias declaraciones revelan que entre Lozano y Carvajal había una
situación que no garantizaba la suficiente independencia y libertad que debe tener
el testigo al formular su declaración. 2° Entre el informe suministrado por el señor
Lozano al Ministerio de Agricultura en su calidad de funcionario, y los datos que
dio como particular y con posterioridad a sus vinculaciones personales o de
negocios con el demandante, existe una total y ostensible contradicción en cuanto
a las cifras y destinación de los árboles. En el primer documento se dice que el
número de plantas sembradas en sitio fijo era de 270, y en la declaración esa
cantidad sube a 9.280. Hay, pues, una diferencia de 9.010 unidades. Ciertamente
que entre la fecha del informe (5 de mayo de 1949) y la de la entrega del inmueble
(30 de noviembre del mismo año) transcurrió un lapso de 5 meses y 24 días, pero
no cabe suponer que en tan corto tiempo y en circunstancias de que el gobierno
estaba para entregar la finca, se hubiese cambiado la destinación inicial que
tenían las plantas.
En su declaración rendida ante el Juez Municipal de Chitagá en 8 de julio de 1950,
asevera el señor Luis Eduardo Antolinez que en los meses de febrero, marzo y
abril de ese año se sacaron del predio arrendado "más o menos unos once mil
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árboles. . .". No especifica edades, estado y calidades de las plantas, ni dice
cuántas estuvieran sembradas en sitio fijo. Posteriormente, en declaración rendida
el 13 de enero de 1951 ante el mismo funcionario, afirma lo siguiente: "En el lapso
comprendido de febrero a abril del mencionado año de mil novecientos cincuenta
(1950) yo presencié el arranque de trece mil doscientos árboles (13.200)....". En
esta ocasión, el testigo tampoco hace discriminación alguna, ni expresa el número
de plantas sembradas definitivamente. En una tercera declaración rendida ante el
Consejero ponente en 4 de marzo de 1955, es. decir, 5 años, 3 meses y 4 días
después de entregado el terreno, sí da cuenta de los detalles que anteriormente
se echaron de menos, así: "... ...quedaron plantados unos catorce mil árboles de
peros, duraznos, ciruelos y albaricoques en las cantidades antes dichas, o sea
seis mil peros en sitio fijo, tres mil duraznos de diversas clases también en sitio fijo
y cinco mil ciruelos y albaricoques de cuatro a seis años, en sitio fijo, lo mismo que
los doscientos ochenta árboles que estaban fijos en las avenidas". En esa misma
diligencia declaró el testigo Antolinez que a fines de 1949 estaban plantados en el
vivero 23.280 unidades, de las cuales se sacaron en los últimos días de noviembre
de 1949 unos 5.000 árboles. Be acuerdo con este dato, debieron quedar cerca de
18.280 plantas en el predio del señor Carvajal.
Se puede verificar así, que el señor Antolinez, en sus tres declamaciones
suministra informaciones distintas. Primero fija la cantidad de árboles en 11.000,
poco después en 13.000, posteriormente en 14.000 y por ultimo en 18.280. Estima
la Sala que no ofrece serios motivos de credibilidad un testigo que con tanta
ligereza y volubilidad va cambiando los datos que dice poseer y aumentándolos a
medida que se le toman nuevas declaraciones. Esta circunstancia sería suficiente
para descartar el testimonio de Antolínez como prueba valedera en lo relacionado
con el número de plantas, pero no sobra anotar que él manifiesta que los datos
suministrados en su última deposición los recogió del inventario que se hizo (no
recuerda si fue en mayo o en septiembre de 1949), inventario que sólo arroja la
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cifra de 270 árboles plantados en sitio definitivo, en tanto que el declarante dice
que esa cantidad subía a 14.000 unidades. Es posible que el inventario a que se
refiere Antolínez sea el mismo que consta en el informe rendido por Rafael Lozano
al Ministerio de Agricultura, ya que hay coincidencia entre la fecha de este último
documento (5 de mayo de 1949) y una de las que supone el testigo (mes de mayo
de 1949), pero no se puede descartar totalmente la hipótesis de que hubiese un
inventario posterior. Sea cual fuere la verdad, hay algo que es a todas luces
inaceptable: que en el término de seis meses escasos que faltaban para entregar
el inmueble, el Ministerio hubiese plantado en sitio definitivo 13.730 unidades, o
sea la diferencia entre los 270 árboles de que da cuenta el informe oficial y los
14.000 de que habla el testigo. Antolínez.
Es oportuno observar que el dictamen de los peritos apoya sus conclusiones sobre
el número de plantas en la información global que dio el señor Antolínez en su
primera declaración. Pero si ese testimonio no constituye prueba valedera, como
ya se demostró, menos la constituirá el experticio que en esa declaración se basa.
Por otra parte, en el informe pericial no se establece discriminación alguna entre
los árboles plantados en sitio fijo y aquellos que no lo estaban, dato que es de
capital importancia en la decisión del juicio. Por tales circunstancias es preciso
concluir que las pruebas allegadas al expediente carecen de suficiente valor
demostrativo para destruir el informe oficial de 5 de mayo de 1949, en el cual se
señala cuál era la destinación especial que tenían los árboles y se limita a 270 la
cantidad de plantas sembradas en sitio fijo.
Pero el dictamen de los expertos sí contiene un dato que sirve para complementar
las cifras suministradas en el informe oficial ele 5 de mayo y al cual sí se le puede
dar toda credibilidad por razón de que fue obtenido directamente y en el propio
terreno por los peritos. Es el siguiente: ellos verificaron "la existencia de ciento
diez árboles de las mismas variedades, que forman parte de dos avenidas, casi
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extinguidas, que confluyen hacia el centro del predio". Esta información de los
expertos acredita que no todas las plantas fueron arrancadas y sacadas del
inmueble y que las que quedaron deben deducirse de la cantidad de 270 a que se
ha hecho alusión.
De acuerdo con los planteamientos anteriores, el Ministerio de Agricultura tenía
derecho a sacar del predio arrendado todos los árboles del vivero que estaban
destinados al reparto. Esas unidades pertenecían al Estado aún después de
cumplido el contrato de arrendamiento, porque no tenían la calidad de mejoras y
no estaban, de consiguiente, incluidas dentro de la cláusula séptima del convenio.
Los demandantes no eran propietarios de esas plantas y mal podía la
administración pública reconocerles indemnización alguna por ese concepto. Pero
igual razonamiento no cabe hacer con relación a los 270 árboles frutales que
estaban sembrados en sitio fijo. Al tenor de la cláusula séptima del contrato de
arrendamiento, ese número de unidades accedían al terreno y sobre ellas tenían
los actores pleno derecho. Como en los actos administrativos enjuiciados sólo se
reconoció la indemnización por la cifra máxima de 50 árboles, las resoluciones
acusadas deben ser anuladas por haber desconocido el derecho de propiedad que
tenían los actores sobre todas las plantas sembradas en sitio fijo (artículos 16 y 30
de la Constitución).
Para efectos del restablecimiento del derecho quebrantado, la Sala tendrá en
cuenta que de los 270 árboles que pertenecían a los demandantes, quedaron en
el inmueble arrendado 110 unidades, de acuerdo con el dicho de los peritos. Esta
última cifra habrá que deducirla de la anterior. La reparación cubrirá, pues, las 160
plantas restantes. Para la apreciación del lucro cesante y del daño emergente, se
tomará en consideración que las plantas de propiedad de los actores no se
sembraron en la forma concentrada que se cultivan los árboles de vivero y que, de
consiguiente, su valor por unidad y su capacidad de producción corresponde más
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bien a los de los árboles de huerto. Los peritos hicieron el siguiente avalúo: Valor
de un árbol de huerto, $ 14.00; producción anual de cada uno, tres (3) arrobas de
fruta; valor de cada arroba, $ 8.00.
Como el inmueble fue vendido por los demandantes en 21 de marzo de 1953, la
indemnización sólo llegará hasta esa fecha.
De acuerdo con las apreciaciones anteriores, se fija el valor de los perjuicios (lucro
cesante y daño emergente), así:
Valor de 160 árboles, a $ 14.00 cada uno $ 2.240.00
Valor de la producción de 160 árboles a razón
de 3 arrobas Anuales de fruta, durante tres años 11.520.00
TOTAL $ 13.760.00
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la ley, oído el concepto de su colaborador Fiscal.
FALLA
1°. SON NULAS las Resoluciones de 29 de febrero de 1952 y 31 de marzo de
1954, dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en cuanto por ellas se
dejó de reconocer la totalidad de los perjuicios ocasionados a José del Carmen
Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal.
2° Como consecuencia de la nulidad decretada en el punto anterior, José del
Carmen Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal, conjuntamente, tienen
derecho a que el Estado Colombiano, por conducto del Ministerio de Agricultura y
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Ganadería, les pague la suma de trece mil setecientos sesenta pesos ($
13.760.00) moneda legal, dentro de los términos señalados en el artículo 121 del
Código Contencioso Administrativo.
Copíese, notifíquese y archívese.
CARLOS GUSTAVO ARRIETA. RICARDO BONILLA GUTIERREZ, R
ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA. FRANCISCO ELADIO GOMEZ G.
SALVANDO EL VOTO, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. JORGE A.
VELASQUEZ D. ALVARO CAJIAO ROLAÑOS, SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ
ALVARO CAJIAO B
Me aparto respetuosamente de la providencia mediante la cual se decide este
juicio, por considerar que no porque "el derecho a la acción es restringido y el
derecho a la petición ilimitado", como allí se expresa, la petición hecha en
cualquier tiempo pueda revivir la acción prescrita. Con esta conclusión se dará
vida a todas las acciones que han caducado, pues cualquier decisión
administrativa, sea favorable al peticionario o contraria a éste, dará lugar al
recurso jurisdiccional, sin que la excepción de prescripción prospere.
Expresa el fallo que las excepciones propuestas por el señor Agente del Ministerio
Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido contra la operación
administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio; pero que no son
procedentes contra los actos administrativos dictados por el Ministerio de
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Agricultura y Ganadería, porque la demanda fue presentada oportunamente y con
apoyo en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941.
Creo, en cambio, que la excepción de prescripción propuesta contra la acción del
señor Carvajal Maldonado por el señor Fiscal del Consejo, debe prosperar porque
dicha acción debió dirigirse contra la operación administrativa cumplida en la
primera de las dos etapas que el fallo claramente distingue, y no contra la
Resolución del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Temo que este
procedimiento del litigante y su aceptación por el Juez, esto es, el de querer revivir
las acciones mediante el derecho de petición, haga aquellas imprescriptibles. La
acción del señor Carvajal prescribió porque debía dirigirse contra la operación
administrativa de que habla la providencia, y no revivió porque haya sido pedida la
nulidad de las Resoluciones ministeriales.
Por otra parte al resolverse por la Administración la solicitud del señor Carvajal
Maldonado no era el momento en que por aquella se pudiera alegar la
prescripción de la acción. Esta palabra se refiere al ejercicio de un recurso
jurisdiccional para el reconocimiento de un derecho, y como ese recurso se ejerce
ante los Jueces, es ante estos mismos ante quienes puede alegarse su caducidad.
Por eso se ve que en este juicio, y en la debida oportunidad, el señor Agente del
Ministerio Público alegó la prescripción de la acción.
La acción está prescrita porque ella debió haberse ejercitado dentro de los cuatro
meses siguientes a la ocurrencia de los hechos ordenados por el Ministerio de
Agricultura en la finca de Chitagá. Sin que valga la pena considerar como último
argumento en favor del demandante, el de que lo expuesto en el artículo 78 del C.
C. A. se presta a duda porque pueda entenderse que cuando la causa de la
violación sea un hecho o una operación administrativa, lo que se deba hacer sea
demandar directamente de la Administración, las indemnizaciones
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correspondientes. Si eso fuera así significaría que la ley que vino a organizar la
jurisdicción contenciosa administrativa, priva de la acción correspondiente a quien
tenga que pedir el restablecimiento de su derecho. Pero la disposición significa
simplemente que mediante el recurso jurisdiccional han de formularse las
pretensiones contra el Estado.
Fue esto lo que no hizo el actor oportunamente, por lo que no cabía otra decisión
que la de declarar prescrita su acción, conforme a lo pedido por el señor Fiscal del
Consejo.
Bogotá, D. E., junio catorce de mil novecientos sesenta y uno.
GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. ALVARO CAJIAO B., SECRETARIO