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7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
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[.-COMENTARIOS
MONOGRAFIGOS
EFICACIA
DEL
ACTO
ADMINISTRATIVO
SUMARIO:
1.
INTRODUCCIN.2.
MBITO
PERSONAL
:
PARTES
Y
TERCEROS
INTERESA-
DOS.3. MBITO TEMPORAL:
A
Momento nidalde laeficacia,
a
Aplazado,b Adelan-
tado. B Fin
de laeficacia.
C
Suspensin del acto adm inistrativo:
al
Princ ipios generales.
b Suspensinpor losrganos a dmin istrativos,c Suspensinpor losTribunales,
d
Sus-
pensindeacuerdosdelas Corporaciones
locales,
e Fin de la
suspensin. 4.
EJECUTIVIDAP
ntL ACTO ADMINISTRATIVO: A Principio general. B Fundamento 5.
E J E C U C I N
FOR-
Z O S A , 6 . VA DEHECHO.7. EFICACIA CONTRA IUDICM DE LOSACTOS ADMINISTRATIVOS.
1.INTRODUCCIN.
Es evidente
que
todo acto
humano,
expreso
o
tcito, est vertebrado
por
su
sentido teleolgico^
por su
direccin finalista,
por su
intencin;
que
todo acto humano,
de la
causa
al fin,
busca
la
produccin
de
unos efectos
leterminados;
que
todo acto hum ano,
en
suma, postula
una
singular
y
concreta eficacia.
Y esto,
que se
predica
do
cualquier acto,
es
particularmente aplicable
al acto administrativo. No-poda
ser de
otro modo, cuando
la
A dministra-
cin
es
esencialmente actividad, cuando
la
Administracin
se
desgrana,
siempre
y en
todas p artes,
en un
nm ero incontable
de
actos,
de
realiza-
ciones, para
la
consecucin
de los
intereses pblicos
que
tiene confiados.
La extensin
y
complejidad, siempre
n crescendo, de los
fines
que
sirve,
la
inaplazabilidad
de su
cum plimiento,
el
carcter pblico
que
ofre-
cen, obligan
a la
Adm inistracin
a
actuar,
y a
actuar
sin
dilaciones, incluso
con escaso
o
ningn tiempo para
la
premeditacin, para
la
reflexin.
No
es azar
que de
labios
de
Bonaparte,
el
mximo poltico
de la
Administra-
cin
moderna,
brotara
lafrasf : abotd
jem engage,
puisjf'v pense- Y
parece escrito para
la
Administracin
el
famoso dicho goethiano
:
Im
Amfang war die.
Tat, en el
principio
era la
accin.
Ahora bien,
esa
insoslayable necesidad
de
actuar,
esa
afirmacin
ro-
tunda
de la
primaca
de la
accin frente
al
quietismo, supone cabalmente
el
que
esos actos
no
queden
en
pura especulacin, gravitando
en el
vaco,
desarraigados
del
mundo real
fiel
Derecho; supone
que la
produccin
de
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Al REUO GIJMTA
esos actos ha de incidir, directa e inmediatamente, sobre la realidad jur-
dica; en
ma
palabra, que esos actos son eficaces..
. . .
Prescindiendo de los reglamentos (en este punto se parecen ms a las
leves que a los actos administrativos concretos), se suelen distinguir tres
clases de actos :
1) Prim ero , aquellos que no obligan ni a la Adm inistracin ni a los
particulares atingue comportamiento determinado, por agotar su eficacia
en una declaracin, en una calificacin : tales, por ejemplo, las certifica-
ciones, los dictmenes e informes, muchas inscripciones y actos de
reeis-
tro y la mayora de los? actos
administrativos
no negocales.
2) Otro grupo pu ede hacerse, con los actos que otorgan derechos a
los particulares frente a Ja Administracin. Si sta niega o desconoce tales
derechos, el particular tiene a su disposicin la va del recurso adminis-
trativo
y.
en
;u
caso, del contencioso.
3)
Po r ltim o, los actos ms interesantes, a efectos de la eficacia, los
que establecen deberes para los particulares o administrados: stos han
de acatarlos y cumplirlos
sin
perjuicio tambin de los posibles recur-
sos,
pues de lo contrario, la Administracin, que no conoce ni reconoce
obstculos a su actividad, buscar, coercitivamente si es preciso, el modo
adecuado para que aquellos actos sean eficaces y alcancen el fin para el
que fueron dictados.
2.-MBITO PERSONAL : PARTES Y TERCEROS INTERESADOS.
Como
toda manifestacin jurdica, el acto
administrativo
se encuadra
y localiza en el mundo del Derecho en la doble coordenada del espacio
y del tiempo.
Por lo que al primer aspecto se refiere mbito espacial del acto admi-
nistrativo, habra que examinar la competencia del autor del acto ratio-
ne
loci,
mas esto, que tiene gran trascendencia para verificar la validez
del acto, la tiene menor cuando se trata de
la
eficacia del mismo. Ms que
desplegar su eficacia en un territorio, el acto administrativo afecta a una
persona determinada, a un sujeto individualizado, es decir, a la parte, al
destinatario formal de la declaracin de voluntad y a cuyo favor o dem-
rito se dirige el acto (auto de 20 de mayo de 1908, sentencia de 1 de di-
ciembre de 1923).
Ahora bien, puesto que la Administracin puede establecer en el acto
administrativo una carga modal por la que se obliga al destinatario del
acto a hacer algo en favor de otro, es claro que el acto administrativo
puede tener eficacia no slo para la parte, sino tambin para terceros de-
terminados o indeterminados : es el
caso,
por ejemplo, de la subvencin
otorgada a un centro de enseanza con la obligacin de conceder cierto
nmero de becas para escolares necesitados.
La repercusin desfavorable frente a terceros
s
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EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Jas figuras concesionales, otorgadas siempre salvo iure tertii (sentencia
de 26 de septiembre de 1957) porque la concesin realiza a favor de] par-
ticular una transferencia de poderes o facultades originariamente admi-
nistrativas (sentencia de 20 de diciembre de 1954) que al tiempo de la
concesin siguen eu mano pblica : ni puede concederse lo de un tercero
ni lo ya y an concedido.
Pero en muchos otros supuestos, nada se opone a que los actos admi-
nistrativos afecten desfavorablemente a terceros : v. gr.,si a causa de una
reclamacinescalafonaria se estima el recurso de un funcionario, la sub-
siguiente rectificacin producir tambin efectos para otros funcionarios
del mismo cuerpo.
No es de este momento analizar in concreto el concepto de parte, por
lo dems bien caracterizado en las decisiones jurisprudenciales antes ci-
tadas.
No lo es tampoco analizar el concepto de tercero, propio tambin de la
teora del procedimiento administrativo. Para dejar expedito el camino
y proseguir en el tema de la eficacia, bastar consignar que por terceros
tercero interesado se entiende toda persona que. sin ser parte, viene
afectada en su esfera jurdica por un determinado .acto del procedimiento
(y. gr., artculos 44 y 45 del Reglamento de procedimiento administrativo
del Ministerio de la Gobernacin de 31 de enero de 1947; artculo 20 del
de Trabajo de 2 de abril de 1954; artculo 21 del de Industria de 7 de
septiembre de 1954).
En
resumen:
el acto administrativo concreta su eficacia subjetiva en
un destinatario o parte en el procedimiento
Empfnger
y, posible-
mente, en otros sujetos
terceros
interesados ajenos en principio al ex-
p'ediente. (Es un caso anlogo al del coadyuvante en el proceso adminis-
trativo : en el recurso contencioso son siempre partes la Administracin
y un particular u otra
Administracin-;
puede, sin embargo, suceder
que la sentencia que all se dicte alcance con sus efectos a terceros, y a
stos,
cuando estn directamente interesados en el asunto, nuestra Ley de
lo Contencioso -artculo 30 de la de 27 de diciembre de 1956 les per-
mite intervenir en el proceso en calidad de coadyuvantes).
3.MBITO TEMPORAL:
A)
Momento inicial de la eficacia.
Ms complejidad presenta el estudio de la eficacia temporal del acto
administrativo.
En principio, coinciden en el tiempo, perfeccin y comienzo de la
eficacia del acto admin istrativo : perfecto ste por reu nir todos sus ele-
mentos esenciales, despliega ya su eficacia.
Sin embargo, este principio de la eficacia ab initio falla por dos rde-
nes de motivos :
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EFICACIA BEL ACTO ADMINISTRATIVO
ni resolucin pueden producir efecto, ni causar perjuicio a otro, sino a
partir de la
notificacin
: sentencia de 2 de diciembre de 1955; el acuerdo
que restringe los derechos del concesionario y
que
no se le ha notificado
es una declaracin totalmente balda e inoperante : sentencia de 20
d
marzo de 1956; aunque el Ayuntamiento declare ruinosa una finca, no se
resuelve el contrato de arrendamiento mientras no se le notifique al arren-
datario : sentencia de la Sala 1.
a
del Tribunal
Supremo
de 30 de noviembre
de 1948.
Se trata en todos esos casos de actos perjudiciales para los interesa-
dos, es decir, de actos que restringen su esfera jurdica, que en efecto, no
deben afectarle mientras el acto no les haya sido notificado, mientras el
acto,
aunque ya dictado, no se haya exteriorizado propiamente; de
all
el
principio general de que el cmputo de los plazos para recurrir contra los
actos administrativos comienza precisamente a partir de la notificacin;
ste es, en efecto, un captu lo prop io del tema de la eficacia (como la pu-
blicacin lo es de la vigencia de la ley o del reglamento), si bien por su vo-
lumen y problemas peculiares pueda ser objeto
y
lo suele
ser
de un
tratamiento autnomo; por esas mismas consideraciones, en las pginas que
siguen se prescinde deltema de la notificacin de los actos administrativos.
4) Si el acto confiere derechos al part icu lar , la eficacia com ienza desde
la aceptacin por ste; por supuesto, la aceptacin puede ya haber tenido
lugar
a priori,
es decir, antes de dictarse el acto,
a]
instar para conseguirlo
(licencias, autorizaciones y permiso, exenciones tributa rias, etc.), pero pue-
de tener lugar
a
posteriori mediante una determinada conducta o una de-
claracin formal expresa del interesado: por ejemplo, el Tribunal Supre-
mo ha declarado que los derechos propios del funcionario pblico se os-
tentan, no desde el nombramiento como tal, sino desde la toma de posesin
de la plaza correspondiente: sentencia de 24 de junio de 1946.
La variedad de contenido de los actos administrativos, prcticamente
ilimitada, hace difcil dar en esta materia reglas universales, pero los ejem-
plos anteriores son sin duda los ms importantes de cuantos suponen un
comienzo de la eficacia posterior al momento en que se dictan los actos.
En todos estos casos en que falta la sincrona entre perfeccin y eficacia del
acto administrativo, existen ya. aunque
todava
ineficaces, una serie de re-
laciones jurdicas que podemos denominar latentes.
b)
Com ienzo adelantado.
A la inversa, la eficacia del acto administrativo puede anticiparse en
relacin a su perfeccin, a su nacimiento a la vida jurdica, dando lugar a
la llamada retroactiyidad del acto.
:
Tal eficacia retroactiva puede tener lugar en estos supuestos:
1) En primer
lugar,
existen actos que son ordinariamente retroactivos
por naturaleza; es lo que sucede, por ejemplo, con los actos meramente
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AUBEUO CUAITA
declarativos, limitados a constatar una situacin jurdica o un hecho ante-
rjr,
por ejemplo, las certificaciones; son tambin, como regla general, re-
troactivos los actos que
con
terminologa deliberadamente amplia cabe
llamar interpretativos de actos anteriores, si bien conservndose en ocasio-
nes algunos efectos ya producidos por stos : la rectificacin; la anulacin :
anulado un nombramiento, el funcionario tiene derecho a percibir los suel-
dos devengados y a retener los ya percibidos; la confirmacin, por la que
se aclaran y resuelven las dudas sobre la validez de un acto anterior; la
conversin: un nombramiento en propiedad hecho sin los requisitos lega-
les,
puede convertirse, con eficacia retroactiva, en un nombramiento inte-
r ino;
la aprobacin y la revocacin pueden tener tambin eficacia re-
troactiva.
2) Con carcter gene ral, una ley o un reglamento pued en conferir la
retroactividad a
determiados
actos, por ejemplo, el reconocimiento de pen-
siones, ascensos, etc.
3) Po r ltim o, la eficacia retroac tiva puede proceder, en las figuras
bilaterales
(contratos y concesiones) del mutuo
consenso
de la Administra-
cin y el particular.
La doctrina comn entiende, por supuesto, que toda retroactividad ha
de estar establecida o reconocida en una norma general, y de ah que se
hable de una presuncin o regla de la no retroactividad de los actos admi-
nistrativos y se sealen los derechos de los particulares cuando se apoyan
en un ttulo legtimo, como un lmite a la retroactividad. El fundamento
de esta regla, como en el caso de la anulacin (o revocacin, segn ter-
minologa tan extendida como incorrecta) es la seguridad jurdica y el res-
peto debido a los derechos de los particulares.
Sin perjuicio de las contadas excepciones referidas, existe, pues, un
principio general de no retroactividad de los actos administrativos, que
nuestro Tribunal Supremo ha consagrado repetidamente: sentencia de
3 de diciembre de 1948 resolviendo un caso de rectificacin de liquidacio-
nes tributarias; sentencias de 12 de marzo de 1953 y 20 de febrero de
1956
sobre revisin de precios de aprovechamientos forestales, en las que se
sienta la doctrina d e que celos actos adm inistrativos,
como
la legislacin que
los regula, son obligatorios y producen efectos para el porvenir mientras
no se consigne expresamente su vigencia para el pasado.
B) Fin de la eficacia.
En cuanto al fin de la eficacia, procede tambin distinguir diversos su-
puestos :
a Si se trata de un acto instantneo, el fin de la eficacia se produce
con slo su cumplimiento; v. gr., el pago de una indemnizacin.
b)
En cuanto a los actos, ms numerosos e importan tes, de tracto suce-
sivo,
el fin de la eficacia se produce por diversas causas :
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EFICACIA DEL ACTO AD MINISTRATIV O
1) En realidad no hay ningn acto administrativo pe rpetu o, como no
hay tampoco leyes perpetuas, pero ciertos actos pueden dictarse con una
eficacia temporal indefinida, como ocurre con las concesiones mineras (la
Jey de 19 de julio de 1944 dice que se otorgan a perpetuidad, pero seria
ms exacto decir que se otorgan por tiemp o inde finido): si el fin de la
eficacia no se contiene explcita o im plcitamente en el acto,stese extingue
al dictarse otro contrario e incompatible con
:
concesin perpetua y
caducidad o expropiacin.
2) Si el acto se dicta para determ inado plazo o hasta que se produzca
o mientras no se produzca tal o cual circunstancia, el cumplimiento de
aqul o de sta determina el fin de la
eficacia:
reversin respecto de una
concesin, jubilacin, nombramiento de funcionarios temporales, etc., a
no ser que las leyes o reglamentos prevean la posibilidad de una prrroga
tcita o expresa : un ejemplo de la primera, en ciertas concesiones de trole-
buses (Ley de 5 de octubre de 1940), y de la segunda, segn el reglamento
de Contratacin de las Corporaciones locales de 9 de enero de 1953, en de-
terminados contratos de suministros y de servicios.
3) En el supuesto de las concesiones preca rias y de m uchas autoriza-
ciones y permisos de polica, la extincin de la eficacia queda al arbitrio
dela Administracin, que la declara cuando el mantenimiento del acto se
considera perjudicial para los intereses pblicos; lo mismo en el caso de los
funcionarios temporales e interinos.
4) Como norma gen eral, la voluntad del particular no basta para ex-
tinguir la eficacia de los actos administrativos, pues estando stos vinculados
a los intereses pblicos, esla
Administracin,
si acepta la renuncia del par-
ticular, la nica que puede poner fin a un acto administrativo, como tam-
bin slo ella puede dictarlo: sentencia de 18 de mayo de 1954; nada se
opone, sin embargo, a que una ley admita la renuncia autnoma del par-
ticular, en cuyo caso claro es que no se requie re aceptacin alguna por parte
de la Administracin : sentencia de 7 de octubre de 1955, sobre renuncia a
beneficios fiscales otorgados a una vivienda.
5) Por ltim o, y adems de la renuncia autnoma a que se acaba de
aludir, diversos actos y hechos jurdicos, pueden anticipar el fin del acto
respecto del plazo original de eficacia : muerte del interesado en las rela-
ciones jurdicas personales, destruccin
de-la
cosa en las relacionesob rem,
y en general, todas las figuras sancionadoras y rev ocato rias: concesin y
sancin de caducidad o rescate, nombramiento y
destitucin,
resolucin y
rescisin en caso de incum plimiento de relaciones bilaterales, etc El De-
recho positivo y la naturaleza de los diversos actos determinan cules pue-
den ver anticipado el fin de su eficacia por alguna de las causas a que se
acaba de aludir.
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AURKUO CUMIA
C) S uspensin del acto adm inistrativo.
Los problemas de la eficacia temporal del acto administrativo no se
agotan con los ya examinados del comienzo y del f in de su vigencia.
Hemos visto antes a lgunos ejemplos de acrona entre la emanacin de
un acto y el despliegue de su eficacia. Pero existen otros actos a los que
cier tamente e l Derecho posi t ivo reconoce ab initio su eficacia y que, no
obstante , admite pueden ser pr ivados de e l la temporalmente en un momen-
t o ulterior: las leyes y la doctrina reservan para este caso el nombre
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EFICACIA DEX ACTO ADMINISTRATIVO
los propios lmites de la revocacin son aplicables a la suspensin, por idn-
ticas razones, y concretamente los derechos legtimamente adquiridos por
los particulares
:
por eso la Administracin
Ministerio
de Obras
Pblicas
en
este
caso
no puede
suspender
un acto declaratorio de derechos para
un particular,aqu contrato con la
RENFE
para la explotacin de un ferro-
carril : sentencia de 22 de junio de 1951; por eso tambin declara el Tri-
tunal
Supremo que una suspensinsine
die.
de acuerdo municipal en este
caso,
equivale a una revocacin y ha de anularse : sentencia de 28 de octu-
bre
de 1955.
2) Po r un segundo princip io, se niega todo valor suspensivo a los re-
cursos interpuestos contra los actos administrativos, excepto en los casos
en que expresamente una disposicin general establezca lo contrario; la
jurisprudencia es constante en este sentido : sentencias de 4 de enero de
1952
y 11 de octubre de 1955 y, en agravios, Orden de 20 de m arzo de 1950
(B. O.
E.
del 29), sobre recursos administrativos; y sobre la ineficacia
suspensiva del extinguido recurso de agravios, las Ordenes de 18 de di-
ciembre de 1958 (B. O.
E.
3 de enero de 1949), 28 de febrero de1950
(B.O.
E.
de 18 de m arzo), 25 de abril de 1950(B.O.
E.
de 5 de mayo),
9 de enero de 1951 (B. O.
E.
del 13), 15 de enero de 1951 (B. O.
E.
del 23) y 3 d febrero de 1954 (B. O. E. del 20 de enero de 1955).
Lo mismo se proclama en diversas disposiciones vigentes : artculo 34
de la Ley de Rgimen Jurdico de la Adm inistracin del Estado, texto refun-
dido de26 de julio de 1957; artculo 361 de la de Rgimen Local, texto
refundido de 24 de junio de 1955; Lev de locontencioso-administratvo de
27 de diciembre de 1956, artculo 122; Reglamento del Ministerio de la
Gobernacin, artculo 156; de Industria, artculo 79; de Marina de 25 de
abril de 1890, artculo 55.
Slo en aquellos casos en que se disponga expresamente producen efec-
tos suspensivos los recursos (artculo citado de la Ley de Rgimen Jurdi-
co). Algunos ejemplos : recursos de reposicin contra multas impuestas por
la Fiscala de la Vivienda, Decreto de 27 de febrero de 1948; recursos de
alzada contra la autorizacin de apertura de farmacias, Decreto de 31 de
mayo de
1957:
y con carcter general, desacertadamente por supuesto, tie-
nen efectos suspensivos los recursos interpuestos contra acuerdos adoptados
por Autoridades u Organismos dependientes del Ministerio de Trabajo
(Reglamento ya citado, artculo 34).
b) Suspensin por los rganos administrativos.
Ya se ha visto que la regla general sobre e carcter no suspensivo de
los recursos no es tan rgida que no admita excepciones, y de ella ya se han
dado algunos ejemplos concretos, pero es que. adems, el rgano adminis-
trativo que ha de decidir el recurso puede suspender el acto impugnado
cuando de su ejecucin pudieran derivar daosde difcil o imposible repa-
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AUREUO CUAITA
racin, bien para el inters pblico, bien para el de los particulares afec-
tados (artculos citados de los
Reglamentos
de Gobernacin e Industria y
de la Ley de Rgimen Jurdico; intencionadamente, sta no sujeta la po-
sibilidad de la suspensin, siempre discrecional, a caucin alguna, a dife-
rencia de lo previsto en aquellos Reglamentos).
c)
Suspensin por los Tribunales.
Idntica facultad de suspensin de los actos impugnados poseen los Tri-
bunales econmico y contencioso-administrativos, a peticin del interesado
y oda la Administracin, cuando la ejecucin hubiere de ocasionar daos
o perjuicios de reparacin imposible o difcil (se ha atenuado con ello la
exigencia de los daos irreparables que contena el artculo 100 de la Ley
de lo contencioso de 22 de jun io de 1894); en tales casos, el T ribu nal pod r
exigir la caucin que estime suficiente para responder de los daos o per-
juicios que pudieran resultar de
Ja
suspensin para los intereses pblicos
o de tercero (artculos 122 y 124 de la Ley de lo contencioso-adm inistrativo;
artculos 367 y 728 de la Ley de Rgimen Local).
Es interesante la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto de la
suspensin de que se trata, que, por supuesto, no puede acordarse sin or
a la Administracin (Ayuntamiento)interesada:anlode 2 de marzo de 1949.
El Tribuna] ha estimado que habra daos de difcil reparacin, sus-
pendiendo en consecuencia los actos impugnados, en los siguientes casos:
acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao sobre demolicin de un monumento
al Sagrado Corazn de Jess, auto de 3 de enero de 1936; procedimiento
ejecutivo contra los bienes de los Concejales de la Corporacin anterior de-
clarados responsables de ciertos descubiertos en los fondos municipales por
los inevitables trastornos y
daos
a q ue es ocasionado un procedim iento que
lleva consigo el embargo y la venta de los inmuebles, auto de 22 de junio
de 1936; demolicin de inmuebles salvados del incendio de Santander de
1941, lo que vendra a agravar la escasez de viviendas y de materiales de
construccin, autos de 10, 14 y 20 de diciembre de 1949; cobro de impues-
tos derivados de un padrn de contribuyentes defectuoso y que se anula,
sentencia de 22 de junio de 1954; demolicin de ciertas obras, pues de su
suspensin no puede derivar perjuicio alguno para los intereses pblicos*
auto de 28 de enero de 1955; concesin de ap rovecham iento de pastos corres-
pondientes a determinado perodo dadas las condiciones de la ganadera
en aquel ao, y las fluctuaciones y alteraciones que el mercado de reses y
las condiciones climatolgicas influyentes en los pastos, habran de produ-
cir a lo largo de la tramitacin del litigio, lo cual hara intrincada y no
fcil la determinacin y valoracin de los perjuicios retrospectivos aludi-
dos, auto de 4 de febrero de 1956; lanzamiento de vivienda expropiada
para derribarla y proceder a la venta del solar, pues es evidente lo irrepa-
rable del dao que con ello se producira, aparte de la escasez de viviendas
en esta ciudad (Oviedo), auto
ile
24 de enero de
1937.
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EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Por el contrario, estimando que no habra dao de difcil reparacin
y haciendo aplicacin del apotegma
fiscus semper locuplex
elMunicipio
es una Corporacin pblica permanente, siempre solvente, el Tribunal
ha denegado la suspensin en los siguientes casos : demolicin de la parte
de un edificio que rebasa la altura permitida por
la*
Ordenanzas, sentencia
de 14 de enero de 1936; imposicin de contribuciones especiales, auto de
10 de abril de
1936,
revocando el del inferior; ocupacin en expropiacin
de urgencia, auto de 26 de junio de 1947; negativa a la prrroga dearrien?
do de contribuciones, auto de 29 de septiembre de 1949; procedimiento de
apremio, sentencia de 26 de enero de 1954, que revoca la del Tribunal Pro-
vincial; demolicin de un edificio cuyo valor cifra el interesado en cuarenta
y cinco mil pesetas, pues tratndose del Municipio de Barcelona, es claro
que no hay amenaza de ningn perjuicio de difcil reparacin, auto de
11 de junio de 1954; derribo de una construccin modesta, auto de 5 de
octub re de 1954. '
Por lo que respecta a la caucin, el
Tribunal
Supremo ha declarado quetambin puede exigirse en los procesos en que son demandadas las Corpo-
raciones municipales (autos
de
30 de octub re de 1952 y
3
de octub re de 1954),
si bien el Tribunal sentenciador puede eximir de ella cuando de la suspen-
sin no puedan derivar perjuicios para los intereses de la Administracin
por haber bienes embargados suficientes del demandante (auto de 22 de
junio de 1936) u otra causa cualquiera (auto e 3 de enero de 1936).
d)
Susjjensin
de acuerdos de/as Corporaciones locales.
Tradicionalmente, nuestro Derecho municipal y provincial conoce otros
caaos de suspensin adems de los ya examinados, y que recogen los ar-
tculos 362-66 y 728 de la Ley de Rgimen Loca). No se trata aqu de pro-
teger en primer lugar los intereses de los particulares recurrentes, sino de
la proteccin del inters pblico representado por el Estado, como ponen
de manifiesto tanto los rganos que pueden adoptar la suspensin de los
acuerdos de las Corporaciones locales-su Presidente y, en su defecto, el
Gobernador civil como las causas mismas de la suspensin de los acuer-
dos : que se adopten con incompetencia, que sean contrarios al orden p-
blico,
que constituyan delito o infraccin manifiesta de las leyes. (La Ley
del Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de
12
de mayo de 1956, ar-
tculo 212, ha reproducido parcialmente las citadas disposiciones de la Ley
de Rgimen Local, atribuyendo facultades suspensivas al Gobernador civil
en su calidad de Presidente de la Comisin Provincial de Urbanismo, cuan-
do los acuerdos municipales constituyan infraccin de disposiciones urba-
nsticas. Ya se comprende que tal reiteracin era y es absolutamente in-
necesaria.)
Es escasa la jurisprudencia sobre la suspensin que nos ocupa : el Al-
calde no puede suspender un acuerdo adoptado por el Ayuntamiento
COD
169
7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
12/22
AURELIO
GUAITA
evidente competencia,
como
es la
licencia
de obras, sentencia de
19
de no-
viembre de
1952; y
es
facultad
discrecional
del Gobernador civil suspender
un acuerdo no suspendido por el Alcalde de un municipio adoptado
:
Or-
den, en agravios, de 28 de enero de 1948
(B.
O.
E.
de 27 de julio).
Mayor importancia reviste la sentencia de 11 de diciembre de 1956. Los
hechos fueron, en sntesis, los siguientes : el Alcalde de Viana (Navarra),
como consecuencia de ciertas faltas cometidas por un guarda de campo,
decidi su destitucin; interpuesto p or el guarda recurso ante la Diputacin,
sta lo estim, ordenando se repusiera en su cargo al agente destituido, en-
tendiendo que era el Ayuntamiento y no el Alcalde quien poda adoptar
aquella destitucin; conocido el acuerdo provincial po r el G obernador civil,
lo suspendi por haberse adoptado, a su juicio, con manifiesta infraccin de
las leyes, que atribuyen al Alcalde el nombramiento y separacin de los
agentes armados; conforme con lo prevenido en l.i Ley de Rgimen Local,
el Gobernador remiti las actuaciones al
Tribunal
de lo contencioso-admi-nistrativo para que declarara la nulidad del acuerdo
de
la Diputacin por
l suspendido; sin embargo, el Tribunal
contencioso-administrativo
revoc
la suspensin decretada por el Gobernador por entender que el acuerdo de
la
Diputacin no haba incurrido en manifiesta
infraccin
de las leyes apli-
cables, ya que para estimarla o desestimarla es necesario un estudio mi-
nucioso de antecedentes legislativos y jurisprudenciales que excluyen esa.
visible, clara y perceptible infraccin que requiere el artculo
362
[de la
Ley de Rgimen Local] para que los acuerdos de las Corporaciones locales
puedan suspenderse; (algo de complejidad haba, en efecto, por tratarse
de una provincia en la que la tutela estatal, sobre los municipios est ordi-
nariamente sustituida por la de la Diputacin); por ltimo, apelada la sen-
tencia del Tribunal provincial, el Supremo la revoc, as como el acuerdo
de la Diputacin, confirmando, en consecuencia, la tesis mantenida por el
Gobernador civil y la destitucin llevada a cabo por el Alcalde de Viana.
En la citada sentencia, declara el Tribunal Supremo : a que el hecho
de que se aduzcan prolijos antecedentes, legislacin y resolucionc" mlti-
ples,
no resta virtualidad a la existencia de la infraccin, que no por ello
pierde su carcter de
manifiesta,
clara y
notoria;
y
b)
que en materia de
agentes armados, que lo son de la autoridad del Alcalde y del orden pbli-
co , son aplicables en Navarra las disposiciones generales, que atribuyen pre-
cisamente al Alcalde
la
facultad de destituirlos, sin que esto contradiga lo
ms mnimo las disposiciones pactadas entre el Estado y Navarra, y con-
cretamente
la
Ley de 16 de agosto de 1841 y el Real Decreto-ley de 4 de no-
viembre de 1925. Por ltimo, y aunque el Tribunal Supremo no sienta doc-
trina general sobre la materia, se yecon esta sentencia que tambin en Na-
varra pued e el Gobernad or civil suspender
los
acuerdos de las Corporaciones
locales.
7
7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
13/22
EFCACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
e) Fin de la susp ensin.
La suspensin es por naturaleza una figura precaria : toda suspensin
est dest inada, bien a conver t irse en revocacin o anulacin segn los casos,
bien a ser ella misma revocada o anulada : en este caso, el acto antes en
suspenso recobrar todo su vigor ejecutivo, toda su eficacia.
El punto f inal de esta suspensin, tanto puede poner lo la Administra-
c in como los Tr ibunales Contencioso-administra t ivos : s i se t ra ta de cual-
quiera de los t res pr imeros motivos incompetenc ia , orden pbl ico , de l i -
to y la suspensin la acord e l Presidente de la Corporacin, e l Gober-
nador civil la confirmar o la revocar en el plazo de ocho das, transcu-
rridos los cuales sin que recaiga decisin, el acuerdo recobrar su fuerza
ejecutiva; s i la suspensin la acord e l Gobernador , puede interponerse
recurso de a lzada en quince das (ar t culo 332
del
Reglamento de Rgimen
Jur dico de las Corporaciones locales de 17 de mayo de 1952) ante e l Mi-
nister io de la G o b e r n a c i n : s i no recayere acuerdo ministerial dent ro de
los treinta das siguientes a
la
interposic in del recurso, se entender revo-
cada la suspensin.
Cuando se tra te del cuar to motivo
infraccin manifiesta"
de las leyes,
el rgano que haya adoptado la suspensin dar traslado a l Tr ibunal de lo
Contencioso-administra t ivo. quien revocar la suspensin o declarar la nu-
l idad del acuerdo (sentencia de 4 de jul io de 1955; ar t culo 118 de la Ley
de lo Contencioso-administra t ivo) .
Para terminar con e l tema que nos ocupa, bastar indicar que, inexpli-
cablemente , existe la posibi l idad.de una suspensin
in adternum
en nuestra
Ley de Rgimen Local y que se da cuando e l Gobernador c ivi l suspende un
acuerdo por cualquiera de los t res pr imeros motivos ya refer idos, s in que
ta l suspensin sea impugnada ni por e l Presidente de la Corporacin ni
por par t iculares interesados. (El Reglamento de 17 de mayo de. 1952, que
dedica sus ar t culos 327-33 a esta mater ia , ha olvidado puntualizar este
ext remo) .
4.EjECUTIYIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
H e m o s
7Lsto
y a diversos aspecto s de la eficacia d e los actos ad m in ist ra-
tivos. Todos ellos pueden condensarse en la regla segn la cual los actos
administra t ivos son inmediatamente e jecutivos, sa lvo los casos en que una
disposic in establezca lo contrar io o requieran aprobacin super ior (ar-
tculo 33 de la Ley de
Rgimen
Jur d ico; a r t cu lo
361
de la Ley de Rgi-
m en Loca l : artculo 210 de Ja Ley del Suelo).
171
7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
14/22
AURU.IO CliAITA
A)
Principio general.
Es este un principio general en los pases,como el nuestro, de rgimen
administrativo, consagrado en textos positivos, proclamado reiteradamen-
te por nuestra jurisprudencia, y reconocido tambin por la doctrina cient-
fica espaola y extra njera . (Tal clusula general falta en otros Ordenamien-
tos, el norteamericano por ejemplo, donde la Administracin requiere, caso
por caso, estar autorizada p or una ley p ara proceder sin intervencin, jud i-
cial a la ejecucin de. sus actos; cierto es tambin que actualmente casi to-
das las leyes que ha de ejecutar la Administracin confieren expresamente
a sus actos el carcter ejecutivo, por lo que la situacin es cada vez ms
parecida a la del Derecho espaol.)
En realidad, la regla, as formulada, es excesiva, pues el carcter de
ejecutividad no puede predicarse de todos los actos administrativos, sino
slo de aquellos que entraan una resolucin; no teniendo este carcter
no son tampoco ejecutivos ni, en consecuencia,
recurribles
en lo conten-
cioso : sentencia de 7 de julio de 1947.
El principio de ejecutividad de las resoluciones administrativas est
consagrado por nuestra jurisprudencia (sentencias de 11 de octubre de 1950
y 20 de junio de 1952, auto de 5 de octubre de 1954, Orden en agravios de
15 de enero de 1951, B.
O.E.
del 23), y alcanza tambin a los que no
hayan causado estado en va administrativa (sentencia de 4 de enero de
1952),
a no ser que hayan sido revocadas o anuladas en esta misma va,
pues en tal caso la eficacia del acto revocatorio se sobrepone a la del acto
revocado por ser aqul posterior en el tiempo (Decreto resolutorio de una
cuestin de competencia, de 22 de noviembre de 1952).
Claramente se advierte la importancia
de
este principio, que ha llevadoa algn autor a elevarlo a nota esencial y definitoria del Derecho adminis-
trativo : sistema de normas con las que el Estado tiende a conseguir los
fines colectivosutilizando el privilegio de ejecucin previa.
B)
Fundamento de la ejecutkdccd.
El fundamento poltico de esta regla es claro : la necesidad de satisfa-
cer los fines generales que la Administracin tiene encomendados, como se-
alaban
ya nuestros clsicos del xix. Al menos en el Estado moderno esto
es consustancial a la institucin administrativa, y no, como se ha preten-
dido,
una reminiscencia del
Antiguo
Rgimen, como lo demuestra el ejem-
plo actual de Anglosajonia.
Ms discutida es la fundamentacin jurdica : un a primera direccin,
que arranca de Alemania, la basa en la luego llamada por los italianos
presuncin de legitimidad del acto administrativo : ste emana, por defi-
nicin, de un rgano pblico, por lo que en principio puede presumirse
legtimo; esto supuesto, claro es que sobra en este momento toda interven-
172
7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
15/22
EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
cien
judicial; quiz esta presuncin quiebra en el terreno de la realidad,
pero no importa, pues el posible perjudicado por aquel acto puede impug-
narlo ante la jurisdiccin competente, aunque, eso s, sin mengua de la
eficacia del acto en cuestin.
Nuestro Tribunal Supremo se ha hecho eco de esa doctrina en diversas
ocasiones: sentencias de 12 de marzo de 1947 (extraviado el expediente,
no puede el Tribunal anular el acto impugnado), 12 de mayo de 1950 y 14
de junio de 1957. Tambin el Consejo de Ministros resolviendo recursos
de agravios : se presume que el tribunal de unas oposiciones acta correc-
tamente si no se demuestra lo contrario : Orden de 18 de junio de 1952
(B. O.
E.
de 29 de julio); la misma presuncin alcanza a las certifica-
ciones que expiden los rganos administrativos : Orden de 16 de octubre
de 1954
(B.
O. E. de
25
de noviembre); y a la convocatoria de un con-curso, dado el principio general de nuestro Ordenamiento de que el acto
adm inistrativo se presum e legtimo : Orden de 20 de julio de 1953
(B. O. E. de 6 de octubre).
Por el contrario, se agrega, los particulares no pueden ejecutar sus pro-
pias decisiones cuando sean controvertidas habr que estarse a lo que el
juez resuelva- no slo por la inseguridad y elpeligro para la tranquilidad
y el orden pblico que ello supondra, sino tambin y precisamente por-
que el acto de un particular, discutido por otro, en modo alguno cabe repu-
tarlo como legtimo ni ms legtimo que el de su contradictor, y si ni si-
quiera puede presumirse que tal acto es legtimo, tampoco puede ser eje-
cutivo o eficaz.
Otra direccin, comenzada en Italia, fundamenta la ejecutividad en el
carcter pblico del Poder, sea legislativo, judicial o administrativo. Segn
esto,
la ejecutividad no deriva de la presuncin de legitimidad .mejor ser
decirlegalidad, sino que una y otra son consecuencias paralelas y distin-
tas del carcter pblico del acto administrativo; la ejecutividad no es con-
secuencia del acto administrativo, sino sta condicin de aqulla, y tam-
poco son dos cualidades fundidas, pues de otromodo la suspensin del acto
supondra su anulacin o revocacin, y no es as.
Sin negar la dosis de verdad que contienen ambas teoras, no es menos
cierto que son explicaciones insuficientes y que dejan algn resquicio para
la duda. Bastar observar,
recordando
lo ya dicho, que no todos los actos
son ejecutivos, por requerir, v. gr., la aprobacin de un rgano de tutela
o jerrquico; ahora bien, tal control es frecuentemente un control de opor-
tunidad, es decir, no supone en absoluto sospecha alguna acerca de la legi-
timidad del acto sometido a aprobacin, que, no obstante, no es ejecutivo.
De otra parte, veremos ms adelante que un acto anulado por el Tribunal
Supremo, en el que se ha venido abajo la presuncin de legitimidad, sigue
en ciertos casos desplegando toda su eficacia, es decir, aun ilegtimo-yno
slo que se presume
tal
sigue caracterizndole la nota de ejecutividad.
Hay tambin, aunqueexcepoionalmente, ac.tosjurdico-priyados ejecutivos,
sin que pueda hablarse en tales casos de la presuncin de legitimidad. Y,
73
7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
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AURELIO GUAITA
por lt imo, como regla general , en cuanto a las sentencias judiciales, slo
las firmes son ejecutivas; es que la presuncin de legitimidad, propia de
los actos administrat ivos, no caracteriza tambin a las sentencias no firmes,
dictadas tambin por rganos pbl icos?
Por lo tanto, si el carcter ejecutivo slo conviene como regla general
A los actos de la Administracin y no a los de la Justicia, y
no
obs tan te
los de ambas son actos pblicos y que se presumen legt imos, el fundamento
ha br q ue buscarlo en un a nota pecu liar de. la
Admin i s t rac in ,
y no es otra
que el propio fundamento pol t ico antes sealado: los in tereses pbl icos ,
piedra cardinal sobre la que se asienta toda la construccin del Derecho
adminis t rat ivo. Las Ordenes , en agravios , de 28 de febrero y 25 de abri l
de 1950 ( B . O. E. de 18 de marzo y de 4 de mayo) hablan precisamente
del carcter regular y continuo de los servicios pblicos, que quedaran de
otra forma entorpecidos o in terrumpidos .
As se explica tambin que ciertos actos, siempre dictados por rgano
publ ico, s iempre presumibles leg t imos, pueden, s in embargo, no ser eje-
cut ivos , in icialmente (por ejemplo, cuando es tn somet idos a aprobacin
poster ior) , o que se produzca una suspensin in itinere (por e j emplo , por
temor a al teraciones de orden pbl ico) , o que se suspendan en vi r tud de
un recurso (el ejemplo antes ci tado de la Fiscala de la Vivienda). En re-
sumen, los actos administrat ivos son ejecutivos o no, independientemente
de la
presuncin
de legit imidad, y en atencin a las exigencias del concreto
inters pblico en juego; como regla general los intereses pblicos no son
dem orables , y en, consecuencia, los actos de la Adm inis tracin son tam bi n,
como regla general ,
inmediatamente
ejecutivos; en ciertos casos, sin em-
bargo, el in ters pbl ico admite el aplazamiento, conjugable adems con
el inters de un part icular, y de ah la suspensin consecuencia de un re-
curso; y en otros casos, es el propio inters pblico el que exige la suspen-
s in (pel igro para el orden pbl ico) .
A la inversa, fuera del Derecho adminis t rat ivo la doctr ina ha sealado
diversos ejemplos de actos ejecutivos; de los que se suelen aducir, algunos
no son parangonables al tema que nos ocupa, v . gr . , re laciones in ternacio-
nales, relaciones laborales, part idos pol t icos, legt ima defensa y estado de
necesidad, etc., casos todos de autodefensa lato
senm;
incluso- se ha ha bl a-
do del poder marital y sobre los hijos como vestigios de la antigua sobera-
na familiar. El Derecho civil s nos suministra algunos ejemplos ms cer-
canos de la ejecut ividad que es tudiamos: la facul tad de cortar las races
de los rboles del predio vecino a que se refiere
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EFICACIA DEL ACTO A DMINISTRATIV O
5 . E J E C U C I N F O R Z O S A .
La eficacia de los actos administrativos tiene otras vert ientes , adems
de la ya expuesta de la ejecutividad : sta se predica de toda resolucin
adm inis t rat iva; p ero las resoluciones puede n en traa r deberes para los admi-
nistrados, para los part iculares : en este caso se nos presenta de nuevo la
eficacia del acto, ahora como una potestad administrat iva de proceder di-
rectamente a la ejecucin de aqul, sin intervencin judicial y venciendo
si es preciso toda resistencia del part icular obligado. Es, para decirlo con
las palabras clsicas de COVARRUBIAS pn su Tesoro de la Lengua castellana,
al defini r e l verbo apremiar ,
forqar
a que uno haga lo que rehusa hazer
de su voluntad. (Entre nosotros suele conocerse esta potestad con el nom-
bre de accin de oficio, pero usndose esta expresin en nuestro Derecho
como opuesta a la de instancia de parte, parece preferible prescindir de
aquel trmino y hablar , por ejemplo, de
ejeeutoriedad
del acto adminis-
trat ivo o de ejecucin forzosa.)
La nota caracterstica de esta figura es, por consiguiente, la ejecucin
(potencialmeute
forzosa) frente al obligado; y su presupuesto t pico, que
se trata de un acto restrict ivo de la esfera jurdica del part icular.
La doctrina seala tambin, y el Derecho posit ivo lo ha refrendado or-
dinariamente, que a la ejecucin forzosa debe preceder el aviso y conmi-
nacin de que se l legar a ella caso de que el obligado no cumpla de g r ad o .
Los otros dos presupuestos que se pueden advertir son comunes a la eje-
cutoriedad y a la ejecutividad general de los
actos
admin i s t ra t ivos : p r i -
m e r o , que se trate de resoluciones actualmente ejecutivas, es decir, no su-
jetas a suspensin ni a aprobacin; y segundo, que se trate, en efecto, de
actos administrat ivos, pues los de Derecho civil , salvo precepto expreso de
una Ley, no son ejecutorios, estando, por el contrario, sujetos a un rgimen
jurdico-privado : un Ayuntamiento no puede emplear la v a de apremio
para hacer efectivos crditos a su favor derivados
dn
contratos civiles : sen-
tencias de 18 de diciembre de 1947 y 22 de diciembre de. 1950 (venta de
basuras y estercoleros); Decreto de competencia de 21 de mayo de 1955
(B. O. E. del 24, contrato de arrend am iento) .
La ejecutoriedad del acto administrat ivo se nos presenta as como la
cspide del rgimen jur dico propio de la Adminis t racin. Esta dispone de
una variada gama de medios para ejecutar sus actos, pero en sntesis se pue-
den reducir a dos : la sancin y la ejecucin forzosa o apremio: y no puede
decirse, como se ha pretendido, que ambas se excluyen por ser las dos
coactivas y perseguir el mismo objeto, pues es claro que la Administracin
puede, s imul tneamente, sancionar con un recargo a un contr ibuyente mo-
roso y apremiarle por fal ta de pago.
No toda medida coercit iva t iene carcter de sancin, como lo demuestra,
por ejemplo, la obligacin de desalojar,un edificio ruinoso, o la de sacrifi-
car
animales
afectados por una epizootia, o la prohibicin de arrendar cier-
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AU RELI O CUATIA
tas viviendas en tanto no se las dote de
determinados
servicios sanitarios:
sentencia de 2 de diciembre de 1946.
Cuando la ejecutoriedad adopta la modalidad de una conminacin san-cionadora,puede quiz todava el particular evitar sus efectos mediante una
conducta contraria a la que haya provocado aqulla, pero cuando no se tra-
ta de sanciones, sino de medidas puramente coercitivas, la ejecucin de
sta aparece jurdicamente irresistible.
Una y otra, es decir, sancin y ejecucin forzosa, se resuelven en ltimo
trmino en prdida de libertad o de patrimonio.
Cuando el acto obliga al particular a realizar una conducta
personal-
sima, una prestacin
subjetivamente
infungible, claro es que la Adminis-
tracin, ante el incumplimiento, no puede forzar la ejecucin sino por la
va indirecta de las sanciones : el
inozo
a quien sorprendi Sancho en su
ronda nocturna por la nsulaBaratara replic al Gobernador que no dor-
mira en la crcel aunque ste lo mandara, pues estaba dispuesto a no
dormir en toda la noche aunque all le encerrase. Si un particular se
obliga con la Administracin a pintar un cuadro, a realizar un estudio o
proyecto, y no cumple, no otra cosa qu e sancionarle es lo que le podra ha-
cer la Administracin.
Pero en los dems casos, y junto con las sanciones,
la
Administracin
dispone de distintos
medios
para conseguir la eficacia de sus actos : uno
de los ms caractersticos es la subrogacin de la Administracin en la
actividad del particular cuando se trate de prestaciones materiales, por
ejemplo, repoblacin de un monte
:
en caso de incumplimiento lo llevar
a cabo la Administracin a costa del infractor; en esta figura, realmente
lo que se opera es una transformacin de la prestacin de hacer en una
prestacin de dar; si sta fuera tambin incumplida, la Administracin la
exigira coactivamente por la va de apremio, con embargo y subasta de
los bienes del infractor; el apremio, al que se acaba de aludir, es otro de
los medios, utilizable en caso de incumplimiento de deberes tributarios,
pago de
multas,
etc., bien sea originariamente, bien como consecuencia
de incumplimientos anteriores (por ejemplo, el ya puesto de la subroga-
cin); un medio de coaccin indirecta es el de las llamadas penas coacti-
vas,
impuestas a un particular mientras dure su incumplimiento, sanciones
que a veces pueden degenerar en una verdadera desviacin de poder.
Prescindiendo de otras figuras de menor inters, llegamos a la ejecu-
cin material (por ejemplo : demolicin de un edificio) y la coaccin di-recta e inmediata, el uso de la fuerza por la Administracin (la fuerza
pblica), al procedimiento manu
militari
: disolver una manifestacin,
recluir un individuo, etc. En estas figuras extremas, la Administracin no
da ya ningn rodeo y busca rectilnea el fin propuesto, mas por su misma
gravedad, la doctrina le asigna una naturaleza de
ultima
rato : slo cuan-
do las otras medidas sean o hayan resultado ineficaces puede la Adminis-
tracin hacer uso de la fuerza; por lo dems, el uso de sta es posible
siempre que no lo prohiba una ley y se trate de dar cumplimiento a la
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EFICACIA DEL ACTO A DMINISTRATIV O
misma;
algunos autores sealan un tercer requisito: que se trate de un
caso urgente.
Las medidas materiales de ejecucin no son jurdicamente eludibles,
a no ser mediante el arbitrio provisional de la suspensin por daos de
reparacin difcil, ya analizado, o que se trate de actos inexistentes o vi-
ciados de nulidad radical, equiparable ala inexistencia del acto, por ejem-
plo, incompetencia absoluta o ausencia total de las reglas de procedimien-
to.
De ah la regla tradicional en nuestro Derecho de la inadmisibilidad
de interdictos contra los actos de la Administracin dictados en materia
-de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente esta-
blecido : Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, artculo 252; Ley de Ex-
propiacin Forzosa de 10 de enero de 1879, artculo 4; dem vigente de
16 de diciembre de 1954, artculo 125; Ley de Rgimen Local, artcu-
lo 403; Ley de Rgimen Jurdico, artculo 38.
6.VA DE
HECHO.
Si pese a faltar los requisitos ya dichos la Administracin hace uso de
la fuerza, nos encontramos con la va de hecho, es decir, una va no de
Derecho, un empleo ilegal de la fuerza y de las prerrogativas de la Admi-
nistracin.
En principio no es fcil que se d esta posibilidad, toda vez que el
acto administrativo es ejecutivo y ejecutorio incluso por la fuerza. Con
todo, la va de hecho existe, no slo por la que pueden provocar ciertos
funcionarios de
fado,
sino tambin los regularm ente investidos de su
funcin.
Hay va de hecho cuando se ejecuta un acto inexistente o que jur-
dicamente hay que reputar como tal, cuando no es ejecutivo por pender
de suspensin o aprobacin, cuando se trate de un acto jurdico privado:
por ejemplo, ocupacin de una finca sin que haya precedido procedi-
miento expropiatorio alguno, en cuyo caso hay raa simple actuacin de
hecho y, por consiguiente, es admisible el interdicto contra la
misma:
Decreto de competencia de 31 de enero de 1957 (B. O. E. 5 de febrero);
la recuperacin de bienes patrimoniales posedos ms de un ao por un
particular (R.
O.
de 10 de mayo de 1884; Ley de Rgimen Local, artcu-
lo 404; Reglamento de bienes de las Corporaciones locales de 27de mayo
de 1955, artculo 55) o durante ms de treinta si se trata de montes cata-
logados (Ley de Montes de 8 de junio de 1957. artculo 14); inejecucin
ilegal de sentencias contencioso-administrativas, etc.
El particular afectado puede defenderse con medios jurdicos
recur-
sos e interdictos principalmente, pero tendr tambin a su favor la
misma va de hecho empleada por la Administracin? Por supuesto, ha
de excluirse la oposicin a la ejecucin con actos positivos y materiales
de violencia, la resistencia activa, que no tendra apoyo jurdico
alguno,
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AURELIO
CUAITA
de una parte porque es inconcebible ese forcejeo con la Administracin,
de otra porque el particular dispone de los medios jurdicos antes dichos,,
as como, en su caso, de la posibilidad de indemnizacin y de acciones-
de responsabilidad frente a los rganos culpables de la va de hecho
:
nuestro Cdigo Penal (artculo 237) sanciona con las penas de arresto
mayor y multa a quienes resistan o desobedezcan gravemente las rdenes-
de la Autoridad y sus agentes.
En cuanto a la resistencia pasiva, entraa sin duda la posibilidad de
una sancin administrativa, y en los casos lmites entra en el citado ar-
tculo del Cdigo segn la jurisprudencia de la Sala Segunda del Tribunal
Supremo.
7.EFICACIA
CONTRA
IUDICEM
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Acabo de referirme a una especial y grave eficacia
contra
ius
de los,
actos administrativos, la que representa la va de hecho.
Entre otras cuestiones que podran tratarse, hay una de indudable in-
ters en el Derecho espaol: la particular eficacia, legal sta, que puede
denominarse
contra iudicem.
En ciertos casos, el Consejo de Ministros puede suspender o declarar
inejecutables las sentencias de los Tribunales contencioso-administrativos-
por las que se anula el acto impugnado (artculo 105 de la Ley de lo Con-
tencioso. Por cierto, el prrafo 5 de ese artculo, modificando la legisla-
cin anterior, dice que no podrn suspenderse ni dejar de ejecutarse
las sentencias confirmatorias de actos o disposiciones de la Administracin,
salvo las dictadas sobre
recursos
interpuestos por la misma contra sus actos
declarados lesivos.
La innovacin se justifica en el prembulo de la Ley, insuficientemente
a mi juicio, pues admitido y consagrado el proceso de lesividad, y con
l
la
necesidad
de que la Administracin solicite de los Tribunales la anu-
lacin de un acto que le est vedado a aqulla por ser declaratorio de de-
rechos, es absurdo que si fracasa en su pretensin pueda entonces la Admi-
nistracin no ejecutar la sentencia, es decir, anular contra la cosa juz-
gada y despus de cuatro aos de haberse dictado, un acto que no pudo-
anular dentro de aquel plazo. Para qu, entonces, seguir hablando del
proceso de lesividad? Prcticamente, y por lo que se refiere a la Admi-
nistracin del Estado, ha acabado con ese proceso el artculo 37 de la Ley
de Rgimen Jurdico, a tenor del cual la Administracin no podr anu-
lar de oficio sus propios actos declarativos de derechos,
salvo cuando di-
chos actos infrinjan manifiestamente a ley, segn dictamen del Consejo?
de Estado,
y
no hayan transcurrido cu atro aos desde que fueron adop--
tados-a.
Ahora bien, anulado un acto administrativo por el tribunal fiscaliza-
dor en Derecho de la actividad de la Administracin, es evidente que se
178
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EFICACIA DEL ACTO ADM INISTRATIV O
trata de un acto ilegal, de un acto en el que se ha desvanecido la llamada
presuncin de legitimidad y que, no obstante, va a seguir desplegando toda
su eficacia. Con ello se comprende, al menos para el Derecho espaol, loque antes
deca
: que el verdadero fundamento jurdico de la ejecutividad
de los actos administrativos es un fundamento poltico, no la presuncin
de legitimidad, sino los
intereses
pblicos que la Administracin tiene
confiados : mientras stos no padezcan gravemente, el Derecho adminis-
trativo consiente en la anulacin judicial de los actos, o lo que es lo mis-
mo, en su definitiva ineficacia: pero si por esta anulacin los intereses
pblicos han de sufrir notorio quebranto, el Ordenamiento positivo sigue
amparando y prolongando la eficacia de unos actos que ante l mismo son
ilegales, arbitrndose el sencillo expediente de la indemnizacin para hacer
compatibles los derechos de los particulares con los intereses pblicos.
Aqu se evidencia una vez ms, plsticamente, que la Administracin
es esencialmente actividad; que para
ella
el Derecho no es su fin, sino
un instrumento, un medio de actuacin, y aun ni esto si se comprueba
con la piedra de toque de la eficacia de los actos administrativos, que era
un medio inidneo para la consecucin de los fines pblicos.
Im
Anfang war
die Tat,
escribi Goethe. Y el final, en la Administra-
cin no parece que pueda ser muy distinto :
Im Ende
st auch
die Tat.
AURELIOGUAITA
Profesor del Estudio General de Navarra.
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7/25/2019 Eficacia Del Acto Administrativo - Guaita
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