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PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZCORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIÓNDEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LASECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLOADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LANUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVASDE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LAMISMA SECRETARÍA, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 21 DEMAYO DE 2002.
EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DELOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA
SUPLETORIEDAD PROCESAL.Diferenciar es conveniente.
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“Un poder situado por encima de todaresponsabilidad humana debe estar fueradel alcance de todo ser humano.”
Charles Caleb Colton.
I. La Responsabilidad administrativa de losServidores Públicos.
Es un principio general del derecho que todo aquél
que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta
obligación de reparar el daño puede tener distinta
naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar
dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o
penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que
tiene el servicio público, la responsabilidad que tienen
quienes se desempeñan en él es de tal envergadura que
ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a
las tradicionales.
Así, la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos surge como consecuencia del actuar
ilícito de un funcionario, diferenciando esa
responsabilidad de las penales y civiles a que también
está sujeto.
Por una parte, la responsabilidad civil del servidor
público se traduce en la obligación de reparar el daño
por parte de su causante frente a la persona
concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en
la que responde frente a la sociedad representada por el
Estado. De manera que un mismo hecho puede dar
lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la
responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se
dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las
instituciones, puesto que las personas jurídicas
públicas actúan mediante voluntades humanas que se
ponen a su servicio.
Aunque hoy existe una tendencia académica que
parece haber tenido eco en la legislatura respecto a que
el Estado debe ser solidariamente responsable respecto
a los daños y perjuicios ocasionados por sus
funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos
actúen dolosamente.
Por lo tanto, al hablar de responsabilidad
administrativa sólo se hace referencia a la
responsabilidad civil de las personas públicas.1
Conforme a esta idea, se considera que un servidor
público debe responder por sus actos indebidos o
ilícitos, según lo establezcan las leyes.
I.1. AntecedentesPero la responsabilidad de los servidores públicos
ha sido siempre motivo de preocupación en las
sociedades políticas de todos los tiempos y hoy nuestro
país no es la excepción, por lo que he considerado
necesario reseñar brevemente algunos antecedentes.
Se pueden encontrar diversas referencias del
sistema de responsabilidades que ha regulado a la
1 Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10ª edición, Temis, Bogotá, 1998, p.369.
burocracia desde el derecho romano2 y los sistemas
jurídicos que le siguieron en el continente europeo,
hasta en disposiciones del derecho náhuatl, que sería
ocioso reseñar.
Sin embargo, cabe destacar que durante la época
colonial hay una permanente preocupación por esta
cuestión, evidenciada principalmente en las normas
relativas al juicio de residencia, mismo que experimentó
una continua evolución, presentándose con variadas
modalidades. Así, puede decirse que su finalidad
consistía en radicar o arraigar a un funcionario público
que hubiese terminado su cargo, hasta en tanto no se
recibieran y resolvieran por un juez las quejas que,
contra su desempeño, tuvieran los gobernados o el
poder público.
Adicionalmente, en el México independiente se
comenzó a desarrollar un sistema de responsabilidades,
que recogía y rebasaba al juicio de residencia, no
2 Un buen ejemplo de ello es la llamada acción popular, que podía ejercitarse por cualquier ciudadano (civisde populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teoría general. 2ªedición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780.
obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX
fueron conservados algunos vestigios de éste.
I.2. Bases constitucionales.Por otra parte, cabe recordar que no obstante que
las constituciones políticas del siglo XIX hacen
referencia a las responsabilidades de los servidores
públicos de manera no muy sistemática, la constante
preocupación de la sociedad mexicana por establecer
un régimen de responsabilidades era clara y evidente.3
Primeramente, cabe recordar que el constituyente
de 1917 dedicó el título cuarto de la Carta Magna a “las
responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de
la Federación, del Departamento y Territorios
Federales”, mismo que fue abrogado por una ley
publicada en diciembre de 1979, la cual, a su vez, fue
suplida por la de 1982.
En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue
reformado el título cuarto de la Constitución en materia
3 Vid. Barragan, Barragan José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824; (antecedenteinmediato del amparo). Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978.
de responsabilidades de los servidores públicos, al
establecer el actual sistema de responsabilidades en
sus artículos 108 a 114, y la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
estableciéndose, con ello, un esquema legislativo que
solamente hasta fechas recientes ha sido
sustancialmente modificado.
Dicho esquema constitucional es el siguiente:
“DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORESPUBLICOS.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a quealude este Título se reputarán como servidores públicosa los representantes de elección popular, a los miembros delPoder Judicial Federal y del Poder Judicial del DistritoFederal, los funcionarios y empleados, y, en general, a todapersona que desempeñe un empleo, cargo o comisión decualquier naturaleza en la Administración Pública Federal oen el Distrito Federal, así como a los servidores del InstitutoFederal Electoral, quienes serán responsables por losactos u omisiones en que incurran en el desempeño desus respectivas funciones.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El Presidente de la República, durante el tiempo de suencargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria ydelitos graves del orden común.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a lasLegislaturas Locales, los Magistrados de los TribunalesSuperiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembrosde los Consejos de las Judicaturas Locales, seránresponsables por violaciones a esta Constitución y a lasleyes federales, así como por el manejo indebido defondos y recursos federales.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las Constituciones de los Estados de la Repúblicaprecisarán, en los mismos términos del primer párrafo deeste artículo y para los efectos de sus responsabilidades, elcarácter de servidores públicos de quienes desempeñenempleo, cargo o comisión en los Estados y en losMunicipios.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas delos Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivascompetencias, expedirán las leyes de responsabilidadesde los servidores públicos y las demás normasconducentes a sancionar a quienes, teniendo estecarácter, incurran en responsabilidad, de conformidadcon las siguientes prevenciones:
I. Se impondrán, mediante juicio político, las sancionesindicadas en el artículo 110 a los servidores públicosseñalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio desus funciones incurran en actos u omisiones que redunden enperjuicio de los intereses públicos fundamentales o de subuen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidorpúblico será perseguida y sancionada en los términosde la legislación penal; y
III. Se aplicarán sanciones administrativas a losservidores públicos por los actos u omisiones queafecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad yeficiencia que deban observar en el desempeño de susempleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sancionesmencionadas se desarrollarán autónomamente. Nopodrán imponerse dos veces por una sola conductasanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstanciasen los que se deba sancionar penalmente por causa deenriquecimiento ilícito a los servidores públicos quedurante el tiempo de su encargo, o por motivos delmismo, por sí o por interpósita persona, aumentensubstancialmente su patrimonio, adquieran bienes o seconduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencialícita no pudiesen justificar. Las leyes penales
sancionarán con el decomiso y con la privación de lapropiedad de dichos bienes, además de las otras penasque correspondan.
Cualquier ciudadano, bajo su más estrictaresponsabilidad y mediante la presentación deelementos de prueba, podrá formular denuncia ante laCámara de Diputados del Congreso de la Unión respectode las conductas a las que se refiere el presente artículo.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político lossenadores y diputados al Congreso de la Unión, losMinistros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, losConsejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios deDespacho, los Jefes de Departamento Administrativo, losDiputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe deGobierno del Distrito Federal, el Procurador General de laRepública, el Procurador General de Justicia del DistritoFederal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, losMagistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal,los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, elconsejero Presidente, los Consejeros Electorales, y elSecretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, losMagistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generalesy sus equivalentes de los organismos descentralizados,empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades yasociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,Magistrados de los Tribunales Superiores de JusticiaLocales y, en su caso, los miembros de los Consejos de lasJudicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juiciopolítico en los términos de este título por violacionesgraves a esta Constitución y a las leyes federales que deella emanen, así como por el manejo indebido de fondosy recursos federales, pero en este caso la resoluciónserá únicamente declarativa y se comunicará a lasLegislaturas Locales para que, en ejercicio de susatribuciones, procedan como corresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones consistirán en la destitución del servidorpúblico y en su inhabilitación para desempeñarfunciones, empleos, cargos o comisiones de cualquiernaturaleza en el servicio público.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere esteprecepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusaciónrespectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaraciónde la mayoría absoluta del número de los miembrospresentes en sesión de aquella Cámara, después de habersustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia delinculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores,erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sancióncorrespondiente mediante resolución de las dos terceraspartes de los miembros presentes en sesión, una vezpracticadas las diligencias correspondientes y con audienciadel acusado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras deDiputados y Senadores son inatacables.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTODE 1996)Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputadosy Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados dela Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de laJudicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefesde Departamento Administrativo, los Diputados a laAsamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno delDistrito Federal, el Procurador General de la República y elProcurador General de Justicia del Distrito Federal, asícomo el Consejero Presidente y los Consejeros Electoralesdel Consejo General del Instituto Federal Electoral, por lacomisión de delitos durante el tiempo de su encargo, laCámara de Diputados declarará por mayoría absoluta desus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar aproceder contra el inculpado.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Si la resolución de la Cámara fuese negativa sesuspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello noserá obstáculo para que la imputación por la comisióndel delito continúe su curso cuando el inculpado hayaconcluido el ejercicio de su encargo, pues la misma noprejuzga los fundamentos de la imputación.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujetoquedará a disposición de las autoridades competentes paraque actúen con arreglo a la ley.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrálugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en lostérminos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara deSenadores resolverá con base en la legislación penalaplicable.
(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Para poder proceder penalmente por delitos federalescontra los Gobernadores de los Estados, DiputadosLocales, Magistrados de los Tribunales Superiores deJusticia de los Estados y, en su caso, los miembros de losConsejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismoprocedimiento establecido en este artículo, pero en estesupuesto, la declaración de procedencia será para elefecto de que se comunique a las Legislaturas Locales,para que en ejercicio de sus atribuciones procedan comocorresponda.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras deDiputados (sic) Senadores son inatacables.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El efecto de la declaración de que ha lugar a procedercontra el inculpado será separarlo de su encargo entanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina ensentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir sufunción. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de undelito cometido durante el ejercicio de su encargo, no seconcederá al reo la gracia del indulto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)En demandas del orden civil que se entablen contracualquier servidor público no se requerirá declaraciónde procedencia.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lodispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitospor cuya comisión el autor obtenga un beneficioeconómico o cause daños o perjuicios patrimoniales,deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido ycon la necesidad de satisfacer los daños y perjuicioscausados por su conducta ilícita.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantosde los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicioscausados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de laCámara de Diputados cuando alguno de los servidorespúblicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentreseparado de su encargo.
Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funcionespropias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otrocargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111,se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dichoprecepto.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 113. Las leyes sobre responsabilidadesadministrativas de los servidores públicos,determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar lalegalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficienciaen el desempeño de sus funciones, empleos, cargos ycomisiones; las sanciones aplicables por los actos uomisiones en que incurran, así como los procedimientosy las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,además de las que señalen las leyes, consistirán ensuspensión, destitución e inhabilitación, así como ensanciones económicas, y deberán establecerse deacuerdo con los beneficios económicos obtenidos por elresponsable y con los daños y perjuicios patrimonialescausados por sus actos u omisiones a que se refiere lafracción III del artículo 109, pero que no podrán excederde tres tantos de los beneficios obtenidos o de losdaños y perjuicios causados.
(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 114. El Procedimiento de juicio político sólo podráiniciarse durante el período en el que el servidor públicodesempeñe su cargo y dentro de un año después. Lassanciones correspondientes se aplicarán en un período nomayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante eltiempo del encargo por cualquier servidor público, seráexigible de acuerdo con los plazos de prescripciónconsignados en la Ley penal, que nunca serán inferioresa tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen entanto el servidor público desempeña alguno de los encargosa que hace referencia el artículo 111.
La ley señalará los casos de prescripción de laresponsabilidad administrativa tomando en cuenta lanaturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a quehace referencia la fracción III del artículo 109. Cuandodichos actos u omisiones fuesen graves los plazos deprescripción no serán inferiores a tres años.” (énfasisañadido)
Como puede observarse, nuestra Constitución
establece un régimen de responsabilidades que busca
tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función
administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos,
principios rectores de la función pública que se
traducen en un derecho subjetivo, en una garantía a
favor de gobernados y servidores públicos, para que
estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los
principios constitucionales de honradez, lealtad,
imparcialidad, y eficiencia en el servicio público.
La existencia de sistemas de control y fiscalización
de la Administración Pública es indispensable para la
eficiencia y buen funcionamiento de cualquier régimen
democrático.
I.3. Naturaleza de la responsabilidad.Esta garantía a favor de los gobernados se
establece en distintos ámbitos de responsabilidad. Así,
pueden distinguirse los siguientes:
1. Política o constitucional.
2. Penal.
3. Civil.
4. Laboral; y
5. Administrativa.
Así ha sido interpretado por el Poder Judicial de la
Federación en las tesis siguientes:
RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES
PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO
CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De
acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al
114 de la Constitución Federal, el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos se
conforma por cuatro vertientes: A).- La
responsabilidad política para ciertas categorías de
servidores públicos de alto rango, por la comisión
de actos u omisiones que redunden en perjuicio de
los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho; B).- La responsabilidad penal para los
servidores públicos que incurran en delito; C).- La
responsabilidad administrativa para los que falten a
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia en la función pública, y D).- La
responsabilidad civil para los servidores públicos
que con su actuación ilícita causen daños
patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa
en un principio de autonomía, conforme al cual
para cada tipo de responsabilidad se instituyen
órganos, procedimientos, supuestos y sanciones
propias, aunque algunas de éstas coincidan desde
el punto de vista material, como ocurre tratándose
de las sanciones económicas aplicables tanto a la
responsabilidad política, a la administrativa o
penal, así como la inhabilitación prevista para las
dos primeras, de modo que un servidor público
puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por
lo mismo, susceptible de ser sancionado en
diferentes vías y con distintas sanciones.
Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca y
otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once
votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria:
Adriana Campuzano de Ortiz.4
“SERVIDOR PÚBLICO, LA RESPONSABILIDAD
DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE
APLICACIÓN (ADMINISTRATIVA, LABORAL,
POLÍTICA, PENAL, CIVIL). El vínculo existente entre
el servidor público y el Estado, acorde al sistema
constitucional y legal que lo rige, involucra una
diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones,
entre los que destacan ámbitos legales de
naturaleza distinta, como son el laboral, en su
carácter de trabajador, dado que efectúa una
especial prestación de servicios de forma
subordinada, el administrativo, en cuanto a que el
desarrollo de su labor implica el de una función
pública, ocasionalmente el político cuando así está
previsto acorde a la investidura, y además el penal
y el civil, pues como ente (persona), sujeto de
derechos y obligaciones debe responder de las
conductas que le son atribuibles, de manera que al
servidor público le pueda resultar responsabilidad
4 Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Abrilde 1996, Tesis: P. LX/96, Página 128.
desde el punto de vista administrativo, penal, civil e
inclusive político en los supuestos que establece la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, o la Constitución Local
correspondiente y así mismo la laboral, y por lo
tanto, no se incurre en la imposición de una doble
sanción cuando éstas, aunque tienen su origen en
una misma conducta, sin embargo tienen su
fundamento y sustento en legislación de distinta
materia (administrativa, laboral, penal, etc.).
Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la
Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999.
Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano
González. Secretario: José Manuel de la Fuente
Pérez.5
Esta diversidad de aspectos jurídicos en las
relaciones que los servidores públicos desarrollan en lo
fáctico, implica necesariamente la distinción de los
actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para
determinar la aplicación del procedimiento que
5 Tesis IV.1º.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajodel Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de1999, página 799.
corresponda y, por consecuencia, la legislación que
resulta aplicable al hecho concreto.
De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando
menos, una apretada explicación de algunos de los más
importantes aspectos que a cada ámbito de
responsabilidad corresponden.
I.3.1. Responsabilidad penalExiste responsabilidad penal cuando el servidor
público incurra en actos u omisiones tipificados como
delitos por la legislación federal o local, por lo que
únicamente las conductas que estén tipificadas como
delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta
naturaleza.
Excepción a lo anterior lo constituye el caso del
Presidente de la República, quien, durante el tiempo
que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición
a la patria y por delitos graves del orden común (Tal
como aparece en la tesis que pueden ustedes apreciar
en pantalla).
JUICIO POLÍTICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SÓLO
EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER
LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE
LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El título
cuarto de la Constitución Federal excluyó al
presidente de la República de responsabilidad
oficial y de la procedencia del juicio político en su
contra, porque sólo puede ser acusado por traición
a la patria y delitos graves del orden común, de
conformidad con lo dispuesto por sus artículos 108
y 110. Este sistema de responsabilidad no puede
ser emulado por las Constituciones Locales para
asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley
Fundamental los señala expresamente como
sujetos de responsabilidad política, de conformidad
con los artículos 109, fracción I y 110, párrafo
segundo, lo que debe ser establecido y regulado
por las leyes de responsabilidad federal y de cada
Estado, además de que no puede existir analogía
entre el presidente de la República y los
gobernadores de las entidades federativas que
sustente una forma de regulación similar por las
Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el
carácter de representante del Estado mexicano, por
lo que aparece inadecuado, en el ámbito de las
relaciones internas e internacionales, que pueda
ser sujeto de juicio político, situación que no
ocurre con los depositarios del Poder Ejecutivo de
los Estados, por no tener esa calidad.
Controversia constitucional 21/99. Congreso del
Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.
Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús
Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Secretario: Humberto Suárez Camacho.6
La acusación, en este caso (presidente), se hará
ante la Cámara de Senadores, la que resolverá al
respecto.
Ante la comisión de delitos por parte de cualquier
otro servidor público, se actuará conforme dispongan el
Código Penal o la ley que tipifique el acto u omisión.
Aunque, en algunos casos,7 se requiera previamente
que la Cámara de diputados, por mayoría de sus
miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el
inculpado.
6 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, página: 628.7 Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, secretariosde Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal,Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
Si la resolución de la Cámara es negativa, se
suspenderá todo procedimiento; pero ello no será
obstáculo para que la imputación por la comisión del
delito reanude su curso cuando el inculpado haya
concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga
los fundamentos de la acusación. Sin embargo, si la
Cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado
deberá quedar a disposición del órgano competente
para que se actúe conforme a derecho.
Por su parte, para proceder penalmente por delitos
federales contra los gobernadores de los Estados,
diputados locales y magistrados de los tribunales
superiores de justicia de las entidades federativas, se
seguirá el procedimiento establecido para los
funcionarios federales, pero la declaración de
procedencia se hará para el efecto de que se comunique
a la legislatura local a fin de que esta, en el ejercicio de
su competencia, actúe como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
diputados y senadores en materia de responsabilidades,
no admiten recurso alguno.
La responsabilidad por delitos cometidos durante
su encargo por cualquier servidor público, será exigible
según los plazos de prescripción establecidos en la
legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres
años. Los plazos de prescripción se interrumpen cuando
el servidor público desempeñe algún cargo con fuero
constitucional en los términos del artículo 111 de la Ley
Suprema.
Asimismo, cabe señalar que cuando se presente
una nueva denuncia contra un servidor público de los
mencionados en los artículos 110 y 111
constitucionales, se deberán acumular hasta agotar la
instrucción de los diversos procedimientos, de los que
se formularán en un solo documento las conclusiones
que comprenderán el resultado de todos ellos.
I.3.2. Responsabilidad civilPor otra parte, la responsabilidad civil se da por
causar daños y perjuicios, que puedan ser
cuantificables en dinero.
En efecto, cuando se trata de demandas que se
entablen contra cualquier servidor público por
cuestiones que causen daños y perjuicios, se estará en
presencia de una responsabilidad civil. Dicha demanda
no requerirá declaración de procedencia o desafuero y
se regirá por los principios del derecho común.
El sistema de regulación de este tipo de
responsabilidad se encuentra contenido, esencialmente
en los artículos del Código Civil Federal que a
continuación aparecen:
C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas.
TÍTULO TERCERO. Del domicilio.
Artículo 31. Se reputa domicilio legal:
VI. De los servidores públicos, el lugar donde
desempeñan sus funciones por más de seis meses;
C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones.
PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general.
TÍTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones.
CAPÍTULO V. De las obligaciones que nacen de los
actos ilícitos.
Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de
mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias
peligrosas por sí mismos, por la velocidad que
desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,
por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o
por otras causas análogas, está obligada a responder
del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no
ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa
o negligencia inexcusable de la víctima.
Artículo 1916. Por daño moral se entiende la
afectación que una persona sufre en sus sentimientos,
afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida
privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la
consideración que de sí misma tienen los demás. Se
presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o
menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad
física o psíquica de las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un
daño moral, el responsable del mismo tendrá la
obligación de repararlo mediante una indemnización en
dinero, con independencia de que se haya causado
daño material, tanto en responsabilidad contractual
como extracontractual. Igual obligación de reparar el
daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad
objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado
y sus servidores públicos, conforme a los artículos
1927 y 1928, todos ellos del presente código.
La acción de reparación no es transmisible a
terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los
herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la
acción en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el
Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el
grado de responsabilidad, la situación económica del
responsable, y la de la víctima, así como las demás
circunstancias del caso.
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima
en su decoro, honor, reputación o consideración, el
Juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al
responsable, la publicación de un extracto de la
sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y
alcance de la misma, a través de los medios
informativos que considere convenientes. En los casos
en que el daño derive de un acto que haya tenido
difusión en los medios informativos, el Juez ordenará
que los mismos den publicidad al extracto de la
sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido
la difusión original.
Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder
del pago de los daños y perjuicios causados por sus
servidores públicos con motivo del ejercicio de las
atribuciones que les estén encomendadas. Esta
responsabilidad será solidaria tratándose de actos
ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en
los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del
Estado cuando el servidor público directamente
responsable no tenga bienes o los que tenga no sean
suficientes para responder de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos.
Artículo 1928. El que paga los daños y perjuicios
causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y
operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere
pagado.
Este tipo de responsabilidad se ha venido
incrementando en cantidad y complejidad, debido,
principalmente, a los fenómenos inéditos y nuevos retos
que nuestra modernidad afronta.
Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido una
transformación que ha venido a romper con muchos de
los paradigmas que le han sustentado durante siglos, el
primero de ellos, considero, la diferenciación del
contrato de trabajo como un contrato no civil y, los más
recientes, los retos que la biotecnología le plantea.
La defensa de la persona humana, las nuevas
aristas que derivan de la responsabilidad profesional,
las nuevas tecnologías, el cambio de concepción en la
defensa de los derechos de las víctimas y los nuevos
derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional
como el derecho a la intimidad, entre tantas otras
cosas, han transformado la óptica de la rama más
tradicional del derecho privado.
I.3.3. Responsabilidad política ó constitucional.Ahora bien, se estará en presencia de
responsabilidad política cuando, en el desempeño de
sus funciones, los servidores públicos incurran en actos
u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Las sanciones se impondrán mediante juicio político y
consistirán en la destitución o inhabilitación para
desempeñar función pública de cualquier índole.
Para aplicar sanciones mediante juicio político, la
Cámara de diputados procederá a la acusación
respectiva ante la de senadores, previa decisión de la
mayoría absoluta del número de los miembros
presentes en sesión de aquella Cámara, después de
haber substanciado el procedimiento respectivo y
escuchado al inculpado.
Conociendo de la acusación, la Cámara de
senadores se erigirá en jurado de sentencia, aplicará la
sanción procedente mediante resolución de las dos
terceras partes de los miembros presentes, una vez
practicadas las diligencias correspondientes y
otorgándole audiencia al acusado.
Además, cabe señalar que las declaraciones y
resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores
no admiten ningún medio de defensa y que sólo durante
el desempeño de su encargo y hasta un año después,
podrá iniciarse el procedimiento de juicio político contra
algún servidor público. Las sanciones que deriven del
mismo se deberán aplicar en un período máximo de un
año a partir de iniciado el procedimiento
correspondiente.
Cabe hacer notar que los gobernadores de los
Estados responden no solo por violaciones a los
principios contenidos en los ordenamientos locales, sino
que son sujetos de responsabilidad en los términos de
la Constitución Federal, como lo ilustra la
jurisprudencia que a continuación aparece:
JUICIO POLÍTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO
DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD
OFICIAL, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA
CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIÓN
CON LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo
dispuesto por los artículos 109 y 110 de la
Constitución Federal, los gobernadores de los
Estados son sujetos de juicio político, en el ámbito
local, por actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas
Estatales corresponde emitir las normas tendientes
a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad
oficial. Por su parte, el artículo 135 de la
Constitución del Estado de Morelos, remite a los
postulados del título cuarto de la Carta Magna
Federal, que comprende a los preceptos señalados
en primer término, con lo cual reproduce su
contenido y alcance en cuanto al señalamiento de
la responsabilidad de los servidores públicos
estatales, reconociendo al citado funcionario como
servidor público que puede ser sometido al
procedimiento para resolver sobre su
responsabilidad política, lo que se corrobora con lo
dispuesto en ese sentido por el artículo 6o. de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos de la entidad. No es óbice a lo anterior
que los artículos 134 y 137 de la referida
Constitución Local dispongan que al depositario
del Ejecutivo Estatal sólo se le podrá exigir
responsabilidad por violación a ese ordenamiento,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del
orden común, excluyéndolo de la relación de
servidores públicos que pueden ser sometidos a
juicio político, porque de las exposiciones de
motivos de la iniciativa y decreto de reformas de
tales numerales, cuando introdujeron el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos
estatales, se aprecia que su intención fue ajustar
esa normatividad a lo dispuesto en los artículos
109 y 110 de la Constitución Federal, siendo
además que los primeros resultan incongruentes
con la remisión hecha por el artículo 135, la cual
debe prevalecer, con apoyo en lo que dispone el
artículo 41 de la Carta Magna Federal, que expresa
la obligación de las entidades federativas de
ajustarse a las prevenciones consagradas en esta
Norma Suprema.8
Controversia constitucional 21/99. Congreso del
Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.
Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús
Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.
Secretario: Humberto Suárez Camacho.
I.3.4. Responsabilidad laboralRespecto a la responsabilidad laboral,
consideramos que se incurre en ésta, por el
incumplimiento de las obligaciones derivadas de la
relación patrón trabajador, es decir de las derivadas de
la prestación de servicios personales de forma
subordinada. Por lo que no podrá demandarse ninguna
acción en la vía laboral cuando se trate de
8 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,
responsabilidad administrativa. Así ha sido definido en
la tesis siguiente:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO
PUEDE PLANTEARSE UN PROBLEMA DE
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN LABORAL PARA
DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA
INDEMNIZACIÓN DE LEY CUANDO LA
DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE
UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS,
YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE
LA VÍA LABORAL. De lo dispuesto por los
artículos 1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y
70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, deriva que la resolución
por la que se impone a un servidor público la
suspensión o destitución del empleo como sanción
por la comisión de faltas y responsabilidades
administrativas, es materialmente de naturaleza
administrativa y sólo es impugnable ante la propia
autoridad que la impone a través del recurso de
revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal
de la Federación, ante el que también puede
combatirse la resolución que recaiga al recurso de
febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, página: 515.
revocación, en el entendido de que de obtenerse la
nulidad de la sanción en resolución que cause
ejecutoria, se tiene que restituir al servidor público
en el goce de todos los derechos de que hubiere
sido privado con la ejecución de la sanción
anulada. Por tanto, tratándose del despido, cese o
suspensión de un trabajador burocrático derivado
de una falta o responsabilidad administrativa, no
puede plantearse el problema de prescripción de la
acción laboral para demandar la reinstalación, o
bien, la indemnización de ley por despido o
suspensión injustificada ante el Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje, en virtud de que esta vía
no procede respecto de un acto que no tiene
naturaleza laboral sino administrativa, como lo es
el cese o suspensión como sanción administrativa
y, además, porque la ley burocrática resulta
inaplicable.
Contradicción de tesis 2/98. Entre las sustentadas
por el Quinto y el Séptimo Tribunales Colegiados
en Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de
diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano
Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela Ferrer Mac
Gregor Poisot.9
La diferenciación de la falta, en este caso, es
imprescindible para determinar el ordenamiento que
debe ser aplicado, la competencia y la vía correcta para
ejercitar derechos, así como los criterios para la
aplicación de sanciones y los recursos. Cabe mencionar
que se ha establecido en jurisprudencia firme un sólo
caso de excepción respecto a la naturaleza de la
relación de trabajo que tiene que ver no con la falta,
sino con lo dispuesto por la fracción XIII del apartado B
del artículo 123 constitucional que, en su parte
conducente, señala:
Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo
digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán
la creación de empleos y la organización social
para el trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las
bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el
trabajo, las cuales regirán:
9 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Página: 298.
B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno
del Distrito Federal y sus trabajadores:
XIII. Los militares, marinos, personal del
servicio exterior, agentes del Ministerio Público y
los miembros de las instituciones policiales, se
regirán por sus propias leyes.
El Estado proporcionará a los miembros en
el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las
prestaciones a que se refiere el inciso f) de la
fracción XI de este apartado, en términos similares
y a través del organismo encargado de la seguridad
social de los componentes de dichas instituciones.
Los miembros de las instituciones policiales
de los Municipios, entidades federativas, del
Distrito Federal, así como de la Federación, podrán
ser removidos de su cargo si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes en el momento de
la remoción señalen para permanecer en dichas
instituciones, sin que proceda su reinstalación o
restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de
defensa para combatir la remoción y, en su caso,
sólo procederá la indemnización. La remoción de
los demás servidores públicos a que se refiere la
presente fracción, se regirá por lo que dispongan
los preceptos legales aplicables.
Como se observa, la propia Constitución ha hecho
una excepción al régimen general establecido en el
artículo 123, apartado B, que genera una diferenciación
entre el común de los Trabajadores al Servicio del
Estado y los militares, marinos y cuerpos de seguridad
pública que se mencionan en dicha fracción. Lo anterior
se corrobora con la lectura de la jurisprudencia
siguiente:
POLICIAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL
SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE
MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION
JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.
La relación Estado-empleado fue, en principio de
naturaleza administrativa, pero en derecho positivo
mexicano, en beneficio y protección de los
empleados, ha transformado la naturaleza de dicha
relación equiparándola a una de carácter laboral y
ha considerado al Estado como un patrón sui
generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general
se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los
militares, los marinos, los cuerpos de seguridad
pública y el personal del servicio exterior, para los
cuales la relación sigue siendo de orden
administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si
los miembros de la policía municipal o judicial del
Estado de México, constituyen un cuerpo de
seguridad pública, están excluidos por la fracción
XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los
artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116,
fracción V, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, de la determinación
jurídica que considera la relación del servicio
asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a
un patrón, de donde se concluye que la relación
que guardan con el gobierno del Estado o del
Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige
por las normas también administrativas de la ley y
reglamentos que les correspondan y que, por lo
tanto, las determinaciones que dichas entidades
tomen en torno a ésta no constituyen actos de
particulares, sino de una autoridad, que en el caso
particular referente a la orden de baja del servicio,
hace procedente el juicio de amparo ante el juez de
Distrito.
Contradicción de tesis 11/94. Entre las sustentadas
por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados
del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995.
Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V.
Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez
Villalba.10
I.3.5. Responsabilidad administrativa.Por su parte, los actos u omisiones de los
servidores públicos que vayan en demérito de la
legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia
en el desempeño de sus cargos, empleos o comisiones,
darán lugar a responsabilidad administrativa, la cual,
como hemos venido señalando en cada uno de los
ámbitos de responsabilidad hasta ahora explicados, es
independiente respecto de cualquier otro tipo de
responsabilidad. Así ha sido establecido por la tesis de
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la
10 Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: II,Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Página: 43
Federación y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, página
132, que pueden ustedes leer en la pantalla:
“RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, ESINDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia deque cierta conducta no haya configurado un delito,no es obstáculo para que pueda ser estimadaindebida desde el punto de vista civil oadministrativo, y para que, por consiguiente, seexija el resarcimiento del daño ocasionado con ella,sin que quepa argüir en contrario que la absolucióndecretada por el Juez de la causa penal alcanza a laexigencia de índole administrativa formulada por lasautoridades fiscales al través de las resoluciones cuyanulidad se demande. Ciertamente la reparación deldaño, como resultado de la comisión de un delito y dela comprobación de la responsabilidad de aquel a quiense condena al respecto, forma parte de la pena, por loque si el Juez de la causa absuelve del delito,necesariamente tendrá que absolver también de talreparación, sin prejuzgar desde luego acerca de sidicha reparación es o no exigible separadamente porlas vías civil o administrativa, en relación con las cualesno se haya ejercitado acción alguna ante dicho Juez.No hay, pues, que confundir la responsabilidadproveniente de delito, que puede acarrear laconsiguiente obligación de reparar el daño comoconsecuencia de la sentencia pronunciada por elJuez Penal que haya conocido del caso, con laresponsabilidad derivada de un ilícito civil, quepuede válidamente exigirse sin vinculación con aquella.Así lo establecen los artículos 47 y 48 de la LeyOrgánica de la Contaduría de la Federación, queestatuyen, respectivamente, que "Lasresponsabilidades que se constituyan a losfuncionarios, empleados y agentes de la Federacióncon manejo de fondos, valores o bienes... tendrán porobjeto indemnizar al fisco por los daños y perjuicios quele ocasionen los mismos como resultado de lasirregularidades que cometan en su actuación...", y quedichas responsabilidades "se constituirán y exigiránadministrativamente, con independencia de las decarácter penal en que también se incurriere y de las
determinaciones que llegaren a dictar las autoridadesjudiciales acerca de los hechos que la originen... ".
Amparo en revisión 1055/61. Carlos Bejarano y García.5 de octubre de 1961. Mayoría de cuatro votos.Ponente: Felipe Tena Ramírez.
Las sanciones administrativas previstas para este
tipo de infracciones son la suspensión o la destitución
del puesto, la inhabilitación para desempeñar un
empleo, cargo o comisión en el servicio público, la
amonestación pública o privada de los servidores
públicos y sanciones económicas.
Los medios de defensa contra las resoluciones
administrativas que se dicten contra el servidor público
que resulte responsable por la comisión de alguna de
las conductas establecidas en la ley que dan lugar a
responsabilidad administrativa, son optativos entre
interponer el recurso de revocación o impugnar ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
dicha resolución.
Como han podido observar, diferenciar la
naturaleza de la infracción es fundamental para
determinar proceso, autoridad, sanción, ley aplicable y
muchos otros detalles que tienen que ver con la
responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera
entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal, que
esta muy vinculado precisamente al hecho de
diferenciar.
II. La supletoriedad procesal.
II.1. GeneralidadesInicialmente, cabe recordar que, como ustedes
saben, anteriormente era en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos que se
encontraba regulado todo lo relativo a la
responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de
marzo fue publicada la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, que entró en vigor al día siguiente de su
publicación.
Dicha Ley, derogó lo relativo a las
responsabilidades administrativas que se encontraban
establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, y pretende reglamentar, de
acuerdo al texto de su artículo 1, el Título Cuarto de
nuestra Carta Magna.
Habrán de preguntarse ¿porqué hago este
comentario respecto a la expedición de la ley? Pues
precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran
parte lo que quiero señalar respecto a la supletoriedad
procesal y a la innovación que hace respecto del sistema
establecido en la antigua ley. Pero antes quisiera hacer
algunos breves comentarios generales respecto a la
supletoriedad.
II.1.2 Porqué la supletoriedad.La supletoriedad procesal se refiere a la carencia de
alguna disposición que regule cierto hecho o
procedimiento en un cuerpo normativo. Es una cuestión
de aplicación para dar debida coherencia al sistema
jurídico. “Las referencias a leyes supletorias son la
determinación de las fuentes a las cuales una ley
acudirá para deducir sus principios y subsanar sus
omisiones”11.
Para precisar la importancia de la supletoriedad
procesal en la legislación aplicable, se hace necesario
hacer un poco de historia.
11 Gónzalez Oropeza, Manuel. “Ley Supletoria”. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM- Porrúa, México, 2001.
En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios
públicos se establecía la supletoriedad de Código
Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como se
adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento
contenido en éste, resultaba muy largo y complejo y
toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue
siendo, el correcto desempeño del servicio público y
evitar la corrupción, pues el cumplimiento de este
objetivo se entorpecía.
En consecuencia, con la expedición de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
(31 de diciembre de 1982) se modificó el régimen
supletorio incorporando, en su artículo 45 al Código
Federal de Procedimientos Penales como ordenamiento
supletorio en todas las cuestiones relativas a
procedimiento y apreciación de pruebas, señalando,
además que, en lo conducente, serían aplicables las
normas del Código Penal.
La expedición de la nueva Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos (artículo 47), modificó el ordenamiento
supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa ley
lo será el Código Federal de Procedimientos Civiles.
La supletoriedad, es necesaria, entonces, para
llenar los vacíos de la ley en materia de procedimiento y
apreciación de pruebas.
II.2. La interpretación de la Corte.
Bajo la vigencia de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos (en
materia de responsabilidades administrativas, porque
cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a las
demás materias de su regulación) se suscitaron
diversas contradicciones de criterios respecto al
ordenamiento que debería considerarse supletorio en
tratándose de responsabilidades administrativas, dando
lugar al establecimiento de las jurisprudencias
siguientes:
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS. EL CÓDIGO FEDERAL DE
PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL
CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES
SUPLETORIAMENTE A TODOS LOS
PROCEDIMIENTOS QUE ESTABLECE LA LEY
FEDERAL RELATIVA. De la interpretación literal de
lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, se
advierte que los citados ordenamientos penales
son aplicables supletoriamente "En todas las
cuestiones relativas al procedimiento no previstas
en esta ley, así como en la apreciación de las
pruebas ...", por lo que dicha expresión debe
entenderse en términos generales, esto es, al no
referirse a un título o capítulo de aquélla en
concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace
alusión a cualquier procedimiento que se
establezca en este ordenamiento jurídico, como lo
es el de responsabilidad administrativa, ya que si la
ley no distingue, tampoco, en aras de la
interpretación de la norma, puede hacerse
diferenciación alguna, en donde no existe, en
cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si
se toma en consideración que esta interpretación
es congruente con la naturaleza jurídica
sancionadora de la ley de la materia y con los
principios generales que con ésta se relacionan,
pues si las normas de derecho común que la rigen,
son las relativas al orden penal, se justifica
plenamente que ante la ausencia de un cuadro
normativo general respecto de situaciones jurídicas
que exigen su imperiosa regulación, como son las
cuestiones relativas a alguno de los
procedimientos que en la ley citada se establecen,
así como en la apreciación de pruebas, por
seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de
manera supletoria las disposiciones de los
ordenamientos penales señalados.
Contradicción de tesis 47/2001-SS. Entre las
sustentadas por el Décimo Tercer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de
octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita
García Galicia. 12
12 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo:XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Página: 279
RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO
PÚBLICO, POLICÍAS JUDICIALES Y PERITOS DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS
PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL
FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE
A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE
DICHA PROCURADURÍA. En los artículos del 50 al
55 de la citada ley orgánica se regula un específico
sistema de responsabilidades, complementario del
sistema general previsto en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
mediante el cual se establecen obligaciones a
cargo de los agentes del Ministerio Público Federal,
de los policías judiciales y de los peritos de la
Procuraduría General de la República, a fin de
salvaguardar la legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez en el desempeño de su
función, así como las sanciones aplicables por los
actos u omisiones en que incurran y los
procedimientos y las autoridades para aplicarlas,
ello en atención a la especial naturaleza de las
funciones desempeñadas por esos servidores
públicos, que constituye una reglamentación de lo
dispuesto en el título IV de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente
de su artículo 113. De esta manera, para colmar el
vacío legislativo que se advierta en las normas que
integran aquel contexto normativo, deberá estarse
a lo dispuesto en el artículo 45 del último
ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el
Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo
conducente, a lo señalado en el Código Penal
Federal, normas supletorias en materia de
responsabilidades administrativas de los
servidores públicos de la Federación, en virtud de
que si la finalidad de los procedimientos previstos
en la señalada ley orgánica es determinar la
responsabilidad administrativa de los referidos
funcionarios, para lo cual es necesario conocer la
verdad real de los actos u omisiones que se les
atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con
el sistema previsto por el referido código procesal
penal que, alejado de las formalidades y
solemnidades que rigen en otras materias,
pretende por encima de las actitudes procesales de
las partes, indagar sobre la realidad de los eventos
materia de examen.
Contradicción de tesis 50/2001-SS. Entre las
sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales
Colegiados en Materia Administrativa y el Décimo
Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de
noviembre de 2001. Cinco votos. Ponente:
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto
Díaz Díaz.13
Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación estableció la
supletoriedad absoluta del Código Federal de
Procedimientos Penales, debido a que la ley no hacía
distinción alguna respecto de esta materia aludiendo al
criterio de distinción de la naturaleza de la
responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que
en aquél entonces, si no mal recuerdo, presidía el Señor
Ministro Ortíz Mayagoitia con quien hoy tengo el honor
de compartir este foro, no atendieron, como
correspondía dada la naturaleza del asunto
(contradicción de tesis), a otro criterio que no fuera la
legalidad.
13 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:
En consecuencia, establecieron que para todos los
procesos regulados por esa ley, fueran de la naturaleza
que fueran, debía tenerse como ordenamiento
supletorio al Código Federal de Procedimientos Penales.
II.3. Diferencias en la regulación.Ahora bien, cabe hacer notar que los
procedimientos que se contemplan en ambos códigos
federales, contienen distintos elementos, más o menos
formales y solemnes, lo cual genera diferencias
importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y
demás cuestiones relacionadas estrechamente con el
procedimiento.
Vale la pena distinguir, mediante su análisis los
procedimientos que se establecen en cada Código, por lo
que, brevemente, en la medida que el tiempo lo
permita, (en caso contrario señalar que pueden
apreciarse en pantalla los elementos de distinción)
procederemos a dicho análisis solamente en algunos
aspectos de muestra, como la valoración de las
pruebas, términos y procedimiento.
CÓDIGO FEDERAL DE CÓDIGO FEDERAL DE
XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Página: 278
PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES1.Admite como pruebas lasseñaladas en el art. 20, fracción Vconstitucional, siempre y cuandosea conducente a la verdad y novaya en contra del derecho, a juiciodel juez o tribunal.
2. Cuando la autoridad judicial loestime necesario podrá por algúnotro medio de prueba establecer laautenticidad del acto.
3. En la prueba confesional, esnecesario que sea mayor de 18años, y que sea realizada ante elMinisterio Público, o autoridadjudicial de la causa, en cualquiertiempo hasta antes de dictarsentencia.
4. En la inspección ocular solopodrán acudir a la hora, día y lugarseñalado las personas autorizadaspara ello, acompañadas de peritos,para la reconstrucción de loshechos, apreciar declaraciones.
5. En la documental, se atenderá ala presentada por las partes hasta undía antes de la audiencia de vista.
6. Se podrá solicitar la copia de
1.La autoridad judicial puedevalerse de cualquier persona (parteo tercero) y de cualquier cosa odocumento, sin más limitacionesque las previstas en la Ley, y quetengan relación con los actoscontrovertidos.
2. Se limita a las partes en laaportación de pruebas.
3. El actor debe probar los hechosde su acción, y el reo los de suexcepción.
4. Las partes pueden ofrecer laspruebas reconocidas por la ley, ylas autoridades judiciales puedeninvocar hechos notorios, noobstante no hayan sido ofrecidoscomo pruebas por las partes.
5. Se reconoce como pruebas laconfesional, pericial, testimonial,presuncional, documental pública yprivada, inspección judicial,fotográfica y elementos aportadospor la ciencia.
6. La Inspección ocular se da de
constancias que obren en entidadesfederativas.
7. Si el documento se encuentrafuera de jurisdicción de podrásolicitar copia de la documental víaexhorto.
8. Análisis de correspondencia yseñalar si es propia del dueño.
9. Deben estar en idioma español.
10. Derecho de nombrar peritos enel proceso, mismos que deberán sertitulados en el arte o ciencia.
11. Facultad de la autoridad judicialde señalar peritos distintos a efectode aclarar los hechos.
12. Presentación y ratificación deldictamen pericial.
13. Medidas de apremio porincumplimiento del peritonombrado.
14. La testimonial será a petición departe.
15. Preguntas al testigorelacionadas a los hechos, y se
oficio o a petición de parte, a lacual podrán acudir las partes paraprecisar hechos.
7. En la inspección ocular no serequiere de conocimientos técnicosespeciales, lo que resulta imprecisala inspección.
8. Distingue entre la documentalpública y la privada.
9. Deben estar en idioma español.
10. Petición de documentales queobren en entidad federativa.
11. Solicitud de cotejo de firmas.
12. Objeción de documentales 3días antes de su notificación.13. Ofrecimiento de fotografías odescubrimientos aportados por laciencia.
14. El perito debe ser titulado en elarte o ciencia.
15. Nombramiento de perito paraprobar posturas.
16. Términos para formular,adicionar y objetar preguntas.
objetarán por la autoridad judicialúnicamente las impertinentes.
16. No obligación de declarar aparientes o con vínculos deamistad.
17. Examinar testigosseparadamente.
18. Apercibimiento de incurrir enfalsedad de declaraciones yconducirse con la verdad
19. Aclaración de testimonio,ratificación y firma del mismo.
20. Existe la confrontación depersonas y de dichos a efecto dereconocer al autor y su acto.
21. Existencia de careos depersonas para obtener la verdad delos hechos.
22. En cuanto a la valoración depruebas se atenderá a lo siguiente:
a)La confesional debe reunirrequisitos
b) Documental pública, inspecciónocular y careos forma prueba plena.
c) Las demás pruebas forman meros
17. Pago de daños y perjuicios porincumplimiento del perito.
18. Recusación pericial yhonorarios.
19. Un honorario alto del peritohace incosteable la prueba.
20. Obligación de declarar lostestigos que tengan conocimientodel acto.
21. Limitación de 5 testigos porhecho o acto.
22. Medida de apremio a lostestigos que una vez citados adeclarar no asistan.
23. Los gastos y perjuicios quederiven de los testigos por ladeclaración correrán a cargo delsolicitante, lo que hace inconsteableen algunos casos dicha prueba.
24. Los funcionarios públicos noestán obligados a declarar, salvoque la autoridad considere que esindispensable.
25. Término de 15 días para rendirprueba.
25. Preguntas verbales, claras,
indicios y se atenderán según lascircunstancias.
23. Las autoridades judiciales estánobligadas a la motivación de susrazonamientos en cuanto a lavaloración de pruebas.
directas y precisas al testigo.
27. Datos del testigo, explicacionesy razón de su testimonio.
28. Obligación de valorar la pruebay su justificación.
29. Presunciones forma pruebaplena.
30. Se deja a la autoridad judicialamplia libertad de valoración depruebas y fijación de reglas.
a)Confesional forma prueba plenasi cumple con requisitos.
b) Hechos propios de las partes,documentos públicos, inspecciónocular y presunciones formanprueba plena.
c) La confesional ficta, la existenciade precedentes, medios de pruebaópticos, electrónicos otecnológicos, pericial, testimonial,fotografías y descubrimientos de laciencia, quedan al arbitrio deljuzgador.31. Se dejan al arbitrio del juzgadorla mayoría de las pruebas.
Del cuadro expuesto, claramente se puede apreciar
que, por una parte, el procedimiento penal es más
inquisitorio y a la autoridad le es dable investigar de
oficio, allegándose de todos los medios de prueba para
resolver.
Por el contrario, el procedimiento civil es un
procedimiento dispositivo, donde las partes establecen
las reglas, entre otras, la interposición o no de recursos
y, estando en tránsito el pleito, lo pueden dar por
terminado en cualquier momento.
En este procedimiento dispositivo, el juez es
prácticamente un rector, un espectador del proceso y
un tercero objetivo que no tiene interés en que el caso
se resuelva de una u otra manera; es una litis formal
sobre la base de excepciones y defensas, por lo que, en
todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza de la
infracción.
Por tanto, no puede equipararse un procedimiento
penal con un procedimiento civil, y señalar que las
ventajas o inconveniencias de uno u otro sean
determinantes en la resolución de los asuntos, pues
como señalábamos al inicio de esta ponencia: la
responsabilidad administrativa es la responsabilidad
civil de las personas en su actuación pública.
Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la
supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del
Código Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza la
defensa del servidor público y, por otra parte, entorpece
la aplicación de procedimientos y sanciones para efectos
de prevenir actos corruptos y sus respectivas
correcciones. Sin embargo, lo anterior es aparente,
puesto que, si bien es cierto existen diferencias entre
ambos procedimientos que los hacen tener
características diversas, ello no significa que alguno de
los códigos en cuestión tenga más ventajas o
inconveniencias respecto del otro, ya que su naturaleza
es distinta.
Así las cosas, pareciera ser que el Congreso de la
Unión consideró conveniente, al expedir la nueva ley,
establecer la supletoriedad del Código Federal de
Procedimientos Civiles para los procedimientos de
responsabilidad administrativa. Y, al respecto,
consideramos que la intención del legislador no es
privilegiar a un Código por sobre otro, ni señalar
ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la
aplicación de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos
querido decir durante esta charla; esto es, que en
muchos sentidos la diferenciación de la naturaleza de la
responsabilidad no es sólo es conveniente, sino
necesaria.
III. A modo de conclusión.
Actualmente, las sentencias de los jueces
adquieren mayor importancia y es precisamente en ese
sentido que considero que la expedición de la nueva ley,
y en particular el establecimiento del Código de
Procedimientos Civiles como ordenamiento supletorio,
responden a la interpretación del Poder Judicial de la
Federación que, como ya lo señalamos, estableció en
pocas palabras que “donde la ley no distingue no
tenemos porqué distinguir”.
La complejidad de nuestra vida moderna exige de la
legislación mayor especificidad y mejores respuestas a
los retos que enfrentamos. Las leyes deben atender
reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que
deben atender reclamos jurídicos y prácticos. Demos
entender, todos, que muchas veces, diferenciar es
conveniente.
Muchas Gracias.