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Estudio de caso temático
Apoyo a la política integral anti-
corrupción en Colombia: sector
privado y acceso a la informa-
ción
Área Temática: Institucionalidad Democrática
Socio Operativo: CEDDET
Institucionalidad Democrática – pág. 2
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 3
ANTECEDENTES .................................................................................................................................................... 4
Descripción de la experiencia ........................................................................................................................ 5
Contexto ............................................................................................................................................................. 8
ANÁLISIS DEL CASO ........................................................................................................................................... 10
Análisis del área del sector privado ............................................................................................................ 10
Análisis del área de acceso a la información ............................................................................................. 13
CONCLUSIONES .................................................................................................................................................. 17
ANEXOS .................................................................................................................................................................. 19
Institucionalidad Democrática – pág. 3
INTRODUCCIÓN
El presente estudio de caso del programa EUROsociAL II se inscribe en la acción “Fortaleci-
miento de la colaboración social e institucional en la lucha contra la corrupción” del Área Te-
mática de Institucionalidad Democrática. Esta acción tiene como objetivo general “Contribuir a
mejorar los mecanismos de colaboración institucional y social para la reducción de la corrup-
ción en América Latina”. En esta acción participan actualmente 5 países de la región de manera
activa: Colombia, Ecuador, El Salvador, Perú y Paraguay, cuyas demandas de país se concentran
en los tres objetivos específicos de la acción: a) fortalecimiento de la transparencia y el acceso
a la información pública; b) mejora de la colaboración social y empresarial; y c) mejora de los
mecanismos de denuncia y queja de los ciudadanos. La acción es coordinada por la Unidad
Técnica de la FIIAPP y se ejecuta a través de la Fundación CEDDET, socio operativo responsa-
ble de la gestión económica administrativa y de la movilización de los expertos.
En este documento se analiza el apoyo de EUROsociAL al gobierno colombiano y específica-
mente a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República (de aquí en adelante
“la Secretaría”), con respecto a su misión de asesorar y apoyar directamente al Presidente en
el diseño de una Política Integral de Transparencia y Lucha contra la Corrupción (de aquí en
adelante “la Política Integral”) y coordinar su implementación. La Secretaría inició en junio de
2012 un proceso participativo de construcción de la Política Integral para lo cual cuenta con el
apoyo técnico permanente del PNUD. Frente a los múltiples temas por abordar en este pro-
ceso y tomando en cuenta la oferta de colaboración de EUROsociAL en las áreas específicas
mencionadas arriba, la Secretaría tomó en octubre 2012 la iniciativa de pedirle a EUROsociAL
apoyo técnico para el desarrollo de la Política Integral en lo que concierne las áreas del sector
privado y transparencia y acceso a la información (ver sección II para antecedentes del proceso
de formulación de demanda país). Desde entonces EUROsociAL ha provisto una amplia gama
de apoyos técnicos en respuesta a las demandas concretas de la Secretaría en ambos temas,
incluyendo la elaboración de estudios sobre buenas prácticas, visitas de intercambio, y la orga-
nización de un encuentro regional (ver sección II para detalles). Estos insumos y experiencias
de otros países han sido orientados tanto para alimentar la Política Integral como para ayudar
al gobierno colombiano a ir cumpliendo con sus compromisos internacionales, particularmente
en cuanto a la implementación de las convenciones anticorrupción e iniciativas globales como
la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). Cabe resaltar que se trata de apoyo técnico de
iniciativas recientes, ya que la mayoría inició entre mitades y finales del año 2012, y el grueso
del apoyo técnico fue brindado por EUROsociAL desde octubre 2012.
Frente a esta situación, el propósito del presente estudio de caso es revisar críticamente la
utilidad de las distintas actividades apoyadas por EUROsociAL para la Política Integral y los
compromisos internacionales de Colombia poniendo énfasis en los aprendizajes para la fase del
diseño de la política y de nuevas normas. Un análisis más detallado de los resultados esperados
se hará en 2014, posiblemente al inicio del nuevo gobierno (agosto 2014) a fin de proveer lec-
ciones aprendidas y recomendaciones con miras a fomentar una continuación de las políticas e
iniciativas encaminadas en el gobierno actual. Este caso es particularmente interesante porque
explora el apoyo a políticas públicas de transparencia y anticorrupción en dos ámbitos temáti-
cos (sector privado y transparencia y acceso a la información) y en tres ámbitos geográficos
(nivel nacional, nivel de América Latina y nivel OCDE).
El documento presenta en la sección 2 los antecedentes de este caso, describe las actividades
concretas y provee un breve análisis de los principales indicadores sobre la corrupción y
transparencia en Colombia. La sección 3 analiza los aprendizajes preliminares ya que las activi-
dades son de reciente data y expone algunas sugerencias para las etapas posteriores, mientras
que la sección 4 presenta las principales conclusiones.
Institucionalidad Democrática – pág. 4
ANTECEDENTES
En 2011, siguiendo la ruta trazada por el Plan Nacional de Desarrollo (2010-1014) y el nuevo
Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 del 2011), el Gobierno de Colombia decidió darle un giro a
la estrategia de lucha contra la corrupción y en reemplazo del Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupción creó mediante el decreto 4637 el 9 de diciembre de 2011 la Secretaría
de Transparencia. La Secretaría concentra su gestión en cuatro grandes estrategias: 1) fortale-
cer la política nacional de transparencia y lucha contra la corrupción; 2) promover la imple-
mentación de los compromisos internacionales de lucha contra la corrupción; 3) promover la
cultura de control en las entidades públicas; 4) propiciar la coordinación interinstitucional y
ciudadana.1
Para este estudio de caso cobran especial relevancia las primeras dos estrategias. En cuanto al
área temática del sector privado, la Política Integral se basa en el concepto de la corresponsa-
bilidad de todos los actores de la sociedad en la lucha contra la corrupción y prevé en una de
las cinco líneas estratégicas “Promover la integridad y la cultura de la legalidad” una serie de
objetivos y actividades orientadas al sector privado. Por el otro lado, en cuanto a los compro-
misos internacionales de Colombia en esta área destacan las obligaciones adquiridas a través
de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transac-
ciones Comerciales Internacionales de la OCDE (de aquí en adelante “Convención Anticohe-
cho”)2 ya que contienen normativas muy concretas para el sector privado.3 A su vez al interior
del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra
la Corrupción (MESICIC) se definieron áreas de interés especial, entre otros dirigidas al sector
privado.
En cuanto al área temática de transparencia y acceso a la información, la Política Integral le da
gran prioridad al enfocar una de las cinco líneas estratégicas sobre este tema “Mejorar la in-
formación pública y la Rendición de Cuentas”. Por parte de los compromisos internacionales,
destaca en adición a las provisiones sobre el acceso a la información pública de la Convención
Interamericana contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (CNUCC), la mencionada iniciativa global Alianza para el Gobierno Abierto
(AGA) la cual refuerza el compromiso del gobierno colombiano con la transparencia y el acce-
so a la información.4 Cabe resaltar, por otro lado, que la Corte Constitucional está revisando
la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobada por el Congreso de la Re-
pública en 2012 y la cual se espera que entre en vigor a mitades de 2013. La Secretaria de
Transparencia tiene la obligación de coordinar el proceso de implementación de esta ley y
junto con otras entidades adelantar la construcción de una política de Acceso a la Información
Pública. La Secretaría está indagando mecanismos que faciliten la articulación de todos los ac-
tores involucrados en la ley de transparencia y acceso a la información, teniendo en cuenta que
1 Ver http://wsp.presidencia.gov.co/secretaria-transparencia/Paginas/default.aspx 2 Ver Ley 1573 de 2012 que entró en vigor el 19 de enero 2013 http://www.oecd.org/daf/anti-
bribery/antibriberyconventionratification.pdf 3 La Convención tiene como objetivo principal penalizar a las empresas y personas que, en sus transac-
ciones comerciales, ofrezcan, prometan, den dinero o gratificaciones a funcionarios públicos extranjeros,
con el fin de beneficiarse en sus negocios 4 Ver
http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/country_action_plans/actio
n%20plan%20Colombia%20OGP_1.pdf
Institucionalidad Democrática – pág. 5
las funciones que en otros países se encuentran centralizadas en un órgano independiente, en
Colombia están divididas en distintas entidades públicas autónomas.5
En cuanto a la formulación de la demanda país cabe resaltar lo siguiente: en 2010 unos consul-
tores contratados por la UE mantuvieron reuniones con altas autoridades de los gobiernos de
la región para identificar las demandas preliminares de los países. En julio – agosto de 2011
siguieron misiones, ya por parte de EUROsociAL, de validación de las demandas con el fin de
formalizar los compromisos previos. Y finalmente en encuentros regionales de intercambio y
programación en cada una de las líneas de trabajo se definieron las áreas concretas de apoyo.
En el caso de la línea de acción de Transparencia y Lucha contra la Corrupción este encuentro
regional tuvo lugar en noviembre de 2011 en Lima, en el cual participó un representante del
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción (PPLCC) de Colombia junto a represen-
tantes de otros cinco países cuyos gobiernos habían demandado el apoyo de EUROsociAL en
este área. Los temas prioritarios definidos en el encuentro regional se centraron en sistemas
de denuncias y protección al denunciante, colaboración social e interinstitucional y la transpa-
rencia y acceso a la información.
Es en mayo de 2012 cuando se recibió luz verde desde la Comisión Europea para lanzar las
diferentes acciones del programa, de tal forma que se desarrollaron las misiones de puesta en
marcha de la acción entre julio y septiembre de 2012. En este momento el PPLCC ya había
sido sustituido por la Secretaría de Transparencia lo cual implicó una cierta ruptura tanto con
respecto a los interlocutores colombianos como a las prioridades y demandas del gobierno
colombiano en la materia.
Durante la misión a Bogotá del verano de 2012, la Secretaría solicitó a CEDDET / EUROso-
ciAL que se adaptara a su nuevo contexto y que complementara la ayuda del PNUD para el
desarrollo de la mencionada Política Integral con un intercambio de experiencias con otros
países de América Latina y de la Unión Europea. La Secretaría solicitó apoyo urgente de EU-
ROsociAL para identificar las experiencias en el ámbito de colaboración pública-privada y de
transparencia y acceso a la información. A pesar de la relación general de estas demandas con
lo definido en Lima en 2011, el ajuste a las demandas concretas implicó un intercambio intenso
entre las partes.
Descripción de la experiencia
> Apoyo para el rol del sector privado en la lucha contra la corrupción
El plan de acción de EUROsociAL de 2013 para Colombia en el área Transparencia y Lucha
contra la Corrupción y el tema específico sobre el sector privado fue concretado a finales de
2012 en respuesta a las demandas de la Secretaría. En este proceso, la contratación de un es-
tudio sobre buenas prácticas de lucha contra la corrupción en el sector empresarial y una visita
de intercambio a Brasil (ver a continuación), permitieron a la Secretaría concretar sus deman-
das en este ámbito para 2013 con mayor claridad. El plan de acción prevé el siguiente resulta-
do: “Fortalecimiento de las políticas de colaboración público-privada en la lucha contra la co-
rrupción mediante la elaboración de 1) una estrategia; 2) una normativa sobre responsabilidad
penal de las personas jurídicas; 3) un manual de lucha contra la corrupción en el sector empre-
sarial y sobre medidas de ética corporativa; 4) un registro de citas (lobby empresarial); 5) un
registro pro ética para las empresas”. Dentro de esto marco, EUROsociAL organizó o apoyó
las siguientes actividades concretas:
5 Si bien, la estructura normativa e institucional asigna funciones de capacitación, jurisprudencia, indica-
dores y archivos a distintas entidades, la articulación de todas las acciones demanda un gran esfuerzo de
la Secretaría.
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Estudios sobre buenas prácticas
Siguiendo la demanda de la Secretaría, EUROsociAL contrató un estudio sobre buenas prácti-
cas en América Latina y la Unión Europea titulado “Programas y políticas públicas para la pre-
vención de la corrupción en el ámbito privado”. La Fundación ECODES con sede en España
elaboró este trabajo analítico, cubriendo una serie de temas priorizados por la Secretaría tales
como acuerdos de auto-regulación, mecanismos de medición de la corrupción en el sector
privado, instrumentos de información para desincentivar la corrupción en el sector privado,
políticas de regulación de grupos de presión (lobby), redes regionales de intercambio. El estu-
dio fue entregado a la Secretaría en octubre de 2012 y presentado públicamente en Encuentro
Regional Sobre Sector Privado y Lucha Contra La Corrupción (ver abajo) en marzo 2013.
EUROsociAL promovió además un estudio comparado sobre los marcos normativos en Amé-
rica Latina y la Unión Europea respecto a la responsabilidad de personas jurídicas ante actos de
corrupción. Este tema cobra especial relevancia para Colombia en el marco de implementar la
Convención Anticohecho. La coautora del estudio, Silvina Bacigalupo de la Universidad Autó-
noma de Madrid, presentó los hallazgos en el encuentro regional de Bogotá (ver abajo) y está
actualmente finalizando el estudio. Este estudio se usará además para una asistencia técnica
para la Secretaría en mayo 2013 a fin de apoyar el proceso de elaborar una propuesta de nor-
ma jurídica para Colombia con la cual cumpliría legalmente con la Convención Anticohecho.
Visitas de intercambio
En el mes de noviembre 2012, se organizó una visita de intercambio de una delegación de Co-
lombia (dos profesionales de la Secretaría y uno del Ministerio de Justicia) y Perú a Brasil con
el fin de i) participar en la 15 International Anti-Corruption Conference (IACC) en Brasilia
donde además de asistir a las conferencias del propio programa, se llevaron a cabo una serie
de reuniones bilaterales establecidas con anterioridad con instituciones de interés presentes en
la Conferencia,6 y ii) para conocer de primera mano los proyectos de colaboración público –
privada y la estructura funcional de la Contraloría General de la Unión de Brasil.
En el mes de abril 2013, se organizó una visita de intercambio de una delegación de Colombia
(una profesional de la Secretaría, una de la Fiscalía y una de la Superintendencia de Sociedades),
Ecuador, El Salvador y Perú a Gran Bretaña y Suecia con el fin de conocer de primera mano i)
iniciativas del sector privado y alianzas públicas-privadas en el área de ética empresarial, inte-
gridad y transparencia; ii) mecanismos de denuncias y protección a denunciantes y iii) legisla-
ción comparada de responsabilidad e personas jurídicas y tipificación de otros delitos de co-
rrupción (UK Bribery Act, legislación de conflicto de intereses Suecia).
Encuentro regional sobre lucha contra la corrupción y sector privado en Bogotá
EUROsociAL jugó un rol clave en apoyar financiera y técnicamente el Encuentro Regional Sobre
Sector Privado y Lucha Contra La Corrupción los días 7 y 8 de marzo 2013, evento convocado por
la Secretaría honrando su compromiso con el MESICIC al haber sido seleccionada en septiem-
bre 2012 para presidir las reuniones dicho mecanismo. El evento fue organizado en estrecha
colaboración con la OEA y el Grupo de Trabajo de la OCDE con el objetivo de intercambiar
experiencias sobre políticas públicas que desde el sector público promueven el sector privado
a asumir un mayor compromiso en la lucha contra la corrupción. En particular, el evento se
enfocó en cuatro temas: i) la responsabilidad de las personas jurídicas ante actos de corrup-
6 Instituto Ethos (Brasil); European Public Affairs Consultancies´ Association (Bélgica); Basel Institute of
Governance (Suiza); Business Keeper AG (Alemania); Neourbanismo (Chile); AMARRIBO (Brasil);
Transparency International UK por su proyecto internacional de integridad en el sector de defensa
(Reino Unido); Sherpa (Francia); EITI (Noruega).
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ción, ii) sistemas de denuncia y protección de denunciantes especialmente provenientes del
sector privado; iii) estándares internacionales para promover la ética empresarial y programas
de cumplimiento, y iv) listados y registros pro-ética. El público objetivo eran principalmente
expertos de los organismos públicos encargados de impulsar y/o coordinar el trabajo antico-
rrupción de los respectivos países en América Latina y el Caribe. Adicionalmente participaron
expertos de distintas instituciones colombianas tanto públicas como privadas y de la sociedad
civil.
> Apoyo para la transparencia y acceso a la información
En cuanto a la transparencia y acceso a la información, el plan de acción de EUROsociAL para
Colombia prevé el siguiente resultado: “Fortalecimiento de las políticas de transparencia y
acceso público a la información mediante 1) reforma de la estructura institucional de la Secre-
taría de Transparencia para garantizar la implementación de la Ley de Transparencia y acceso a
la información; 2) creación de un sistema de información para la gestión y vigilancia de la in-
formación de los sujetos obligados, en el marco de la transparencia activa; 3) programa de
capacitación a funcionarios públicos en temas de transparencia y acceso a la información.” Se
espera además que se pueda iniciar la sistematización y divulgación de jurisprudencia que per-
mita tener claridad al ciudadano y a las entidades públicas sobre qué información pueda ser
solicitada y cual es reservada. Dentro de esto marco, EUROsociAL organizó las siguientes
actividades concretas:
Visitas de intercambio
En el mes de octubre 2012, EUROsociAL organizó una visita de intercambio para una delega-
ción de Colombia (dos profesionales de la Secretaría), Ecuador, El Salvador y Perú a Chile con
el fin de conocer experiencias y buenas prácticas en materia de transparencia y acceso a la
información como derecho fundamental. La visita al Consejo para la Transparencia de Chile
(CPLT) se focalizó principalmente en el aprendizaje sobre la implementación de la Ley de
Transparencia y su institucionalidad en un organismo autónomo garante del cumplimiento de
dicha ley. La visita se complementó con dos actividades adicionales: i) una reunión de inter-
cambio con la Comisión de Probidad y Transparencia, órgano asesor y coordinar del Ejecutivo
que a la vez se encarga de la participación de Chile en el AGA; y ii) la asistencia al seminario
sobre "Los archivos en el acceso a la información pública, el gran desafío" que fue organizado
por el CPLT.
Relacionado con el intercambio anterior, EUROsociAL organizó en noviembre 2012 otra visita
de intercambio para una delegación multi-país de Colombia (dos profesionales de la Secreta-
ría), Ecuador, El Salvador y Perú a México con el objetivo de conocer de primera mano el otro
referente regional más destacado en materia de acceso a la información y transparencia: el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Específicamente se buscó i) cono-
cer el contexto histórico, ii) conocer los mecanismos de coordinación entre las diferentes
instituciones del gobierno, la sociedad civil y la ciudadanía; iii) aprender las estructuras y meca-
nismos organizacionales que permitan una respuesta efectiva al principio de Transparencia
Activa; y iv) intercambiar las experiencias con los países participantes en la visita.
Finalmente, y como seguimiento a las actividades mencionadas, EUROsociAL apoyará a finales
de abril 2013 la participación de las instituciones participantes en las visitas de intercambio en
un encuentro regional de la Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA) de Améri-
ca Latina en Chile. En este evento se definirán las responsabilidades de cada institución partici-
pante en la RTA. A la vez se establecerán las hojas de ruta para el trabajo posterior con cada
uno de los países apoyados.
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Contexto7
Las demandas de la Secretaría de Transparencia se desarrollan contra el siguiente contexto de
la corrupción en Colombia. La información existente se basa en estudios cualitativos y encues-
tas de diferentes organizaciones que intentan recoger tanto percepciones como experiencias
de corrupción. Si bien los resultados varían en algunos aspectos, y es preciso mantener cierta
distancia crítica por las dificultades inherentes de la medición de la corrupción, es posible pre-
sentar algunos hechos estilizados sobre el patrón de la corrupción en Colombia y su evolución
durante la última década:
Pequeña corrupción: Existe una brecha entre la percepción y las experiencias vividas
(victimización) confirmada en varias encuestas (Latinobarómetro, LAPOP)8. También es intere-
sante notar que en Colombia, Seligson (2001) encuentra que las victimas vienen sobre todo de
estratos socio-económicos altos. Esto parece apuntar a que el problema de la corrupción es
más bien uno de alto nivel (“grand coruption”).
Corrupción de alto nivel9: Los estudios coinciden que la corrupción de alto nivel es el
problema de mayor importancia en Colombia. Algunos estudios confirman el predominio de la
corrupción de alto nivel para el ámbito empresarial que impide una competencia justa. Varios
estudios (Encuestas a Empresas, Índice Global de Competitividad, Índice de Libertad Económi-
ca, Encuesta Probidad) resaltan que los empresarios perciben la corrupción como un impedi-
mento importante, y en muchos casos el más importante, a la hora de hacer negocios. La 3ra
Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Privadas de 2013, muestra
p.e. que el 94,4% de los empresarios encuestados consideran que se ofrecen sobornos en el
entorno de los negocios en Colombia; se percibe un aumento en los sobornos en todas sus
manifestaciones igual que en las contribuciones privadas para campañas políticas (54% en
2012). La encuesta Probidad del 2006 de Confecámaras muestra que la corrupción en Colom-
bia es previsible: en el 33% de los casos se sabe con anterioridad tanto el monto como la mo-
dalidad de pago.
Justicia y Órganos de Control: La justicia es un cuello de botella en Colombia y no goza
de la mejor reputación. Efectivamente, el nivel de confianza en las cortes es muy bajo (Gran
Encuesta de la Revista Semana 2012, Encuesta de Empresas 2010). Este problema es particu-
larmente grave, ya que de hecho, una de las razones principales para no denunciar actos de
7 Esta sección se basa en un diagnóstico exhaustivo de la corrupción en Colombia que se hizo en junio
2012 para el proyecto bilateral de la Unión Europea para apoyar la Política Integral Anti-Corrupción del
Gobierno Colombiano.
8 Ver referencias en Anexo. 9 The United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) Anti-Corruption Unit define la gran co-
rrupción política como “los actos de corrupción que a menudo implican personalidades de los sectores público
y privado que ejercen influencia sobre los grandes contratos del gobierno. En las decisiones tomadas a su favor
están involucrados grandes sumas de dinero y otras remuneraciones. Se ha argumentado que la gran corrupción
tiene un impacto más negativo sobre la economía que la corrupción menor y prospera donde hay poderes dis-
crecionales y una falta de control de los fucionarios de alto nivel sin la transparencia y la rendición de cuentas
correspondiente. La gran corrupción puede ser difícil de detectar, ya que puede llevarse a cabo con el pretexto
de los procesos legalmente constituidos, por lo que es menos visible para las personas común y corrientes hasta
que se producde una crisis o después de haber sido expuesta”. Fuente:
http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-
1315337528748/LitSurveyAnticorruptionStateCapture.pdf
Institucionalidad Democrática – pág. 9
corrupción es la desconfianza en hacia los órganos de control, además del temor a represalias
(Confecamaras, 2006).
Administración pública: Varios estudios apuntan a debilidades e ineficiencias en los pro-
cesos de la administración pública y a la corrupción percibida o vivida en estos procesos (En-
cuesta Transparencia por Colombia y Externado, Encuesta de Empresas, Índices de Transpa-
rencia por Colombia).
Corrupción política y clientelismo: Varios estudios (Transparencia por Colombia y Univer-
sidad Externado, 2013); Confecamaras, 2006; Banco Mundial, 2002) e informes (Freedom Hou-
se 2010 – 2013) muestran que el clientelismo y la manipulación de elecciones y de los proce-
sos electorales tantos nacionales como territoriales (compra de votos, extorsión a través de
amenazas, manipulación de resultados etc.) es bastante común.
Captura y estructuras de crimen organizado: Aquí la evidencia es sobre todo basada en
estudios de casos e informes de escándalos en los medios. Sin embargo una encuesta llevada a
cabo por el Banco Mundial en el 2002 (ver anexo) resaltala influencia indebida que grupos de
interés de diferentes naturalezas (criminales, empresarios etc.) ejercen sobre el aparato de
gobierno y que distorsionan seriamente el proceso de decisión políticas desde la expedición de
las leyes como, en su reglamentación mediante decretos o actos administrativos de las distintas
entidades del ejecutivo.
Finalmente, llama la atención, e inspira esperanza, el resultado de la encuesta LAPOP que
muestra que el porcentaje de personas que justifican el pago de sobornos en ciertas circuns-
tancias bajó constantemente de 25% en 2009 a 19% en 2010 y a 15% en 2011.
Además de un panorama sobre tipos y prácticas de corrupción es importante analizar las insti-
tuciones que fomentan la buena gobernabilidad en Colombia.
Los resultados del Índice de Integridad Global muestran que si bien Colombia es un
país con una estructura legal anticorrupción bien elaborada (94/100), la implementa-
ción es bien inferior (67/100), aunque se puede observar que la brecha de implementa-
ción empezó a cerrarse entre el 2005 y el 2011. La escasa participación y la falta de ac-
cesibilidad a información de carácter pública, son las dos principales debilidades en Co-
lombia.
Según el Índice de Presupuesto Abierto se entrega información suficiente al público, sin
embargo, Colombia podría mejorar publicando el Informe de Auditoría y una serie de
otros aspectos. Básicamente, la conclusión es que aumentar la transparencia facilitaría
un control más efectivo del gobierno.
El nuevo Índice de Gobierno Abierto del gobierno para el 2010-2011 y enfocado en las
entidades territoriales revela que la totalidad de las entidades territoriales evidenció un
incumplimiento de normas estratégicas de lucha contra la corrupción. Por ejemplo, es
preocupante que menos del 4% de las entidades territoriales implementaron la Ley de
Archivos. Además, el 66% de las gobernaciones y el 80% de las alcaldías no reportó in-
formación fiscal y financiera completa, de calidad u oportuna.
Los índices de transparencia de Transparencia por Colombia confirman los resultados
anteriores. A nivel departamental, ninguno de los 32 departamentos se ubicó en el
rango de bajo riesgo de corrupción. Con relación a los índices a nivel nacional se han
presentado mejoras, sin embargo. En cuanto a contratación, los índices de Transpa-
rencia siguen detectando importantes debilidades. Por ejemplo el 52% de las entidades,
contratan más del 20% de su contratación vía contratación directa. Y el 46% de las en-
tidades no tienen procedimientos para establecer responsables de asignar riesgos en
los procesos contractuales.
Finalmente, según las Encuestas de Ambiente y Desempeño Institucional del DANE, el
instrumento más efectivo según la percepción de los funcionarios encuestados es el
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fortalecimiento del control interno y del MECI, seguido por la publicidad de la infor-
mación referente a la gestión y la selección de funcionarios por mérito.
Este breve análisis del fenómeno de la corrupción en Colombia permite apreciar la gran rele-
vancia que tiene la transparencia y el acceso a la información como estrategias claves para re-
ducir las oportunidades para prácticas corruptas. De igual manera muestra el rol clave que
tiene que asumir el sector privado, basado sobre el principio de corresponsabilidad, para cam-
biar los incentivos a fin de actuar de manera más transparente y apegado a la ley y para pro-
mover una nueva cultura empresarial de ética.
ANÁLISIS DEL CASO
Tal como se ha mencionado anteriormente, las actividades de apoyo de EUROsociAL en el
área de Transparencia y Lucha contra la Corrupción son muy recientes y se han centrado en la
fase de diseño de políticas, normas legales y medidas anti-corrupción y de transparencia. La
principal institución beneficiaria ha sido la Secretaría de Transparencia en cuanto a su mandato
de impulsar y coordinar políticas y medidas de transparencia y anti-corrupción.10 El apoyo de
EUROsociAL a las distintas demandas de la Secretaría ya ha generado algunos resultados al
incidir en la fase de formulación de la Política Integral. Hay algunas acciones encaminadas para
preparar su implementación, como es el caso con el registro pro ética cuya implementación
está diseñando con la Superintendencia de Sociedades y el proceso de reforma legal de la res-
ponsabilidad de personas jurídicas ante actos de corrupción, cuyo texto ya está listo como
parte de la reforma para ser presentada. Por otro lado, siendo el tema de transparencia y ac-
ceso a la información un eje principal de la Política Integral, los aprendizajes en los distintos
intercambios de experiencia han permitido a la Secretaría prepararse para dos escenarios para
la implementación de este eje: uno con Ley de Acceso a la Información (si lo aprueba la Corte
Constitucional) construyendo sobre los aprendizajes de Chile y México, uno sin esta ley (en
caso que la Corte no la apruebe) trabajando con la normativa y los procedimientos existentes
tal como lo hace la Provincia de Santa Fe.
Estando en la etapa en la cual la Secretaría está usando los aprendizajes e insumos facilitados
por EUROsociAL para diseñar las mencionadas medidas, el presente estudio de caso refleja
principalmente i) las opiniones y juicios de los profesionales de la Secretaría, incluyendo los
dos Secretarios de Transparencia, ii) las observaciones de EUROsociAL (FIIAPP y CEDDET) y
de algunos expertos que han colaborado con el programa, y iii) las reflexiones de la Delegación
de la Unión Europea. El enfoque del estudio se centra, por lo tanto, en revisar los aprendizajes
de la formulación de las demandas, la capacidad de respuestas, la utilidad percibida de las mis-
mas, los resultados preliminares que se atribuyen al apoyo de EUROsociAL y el valor agregado
de este último. Una revisión crítica de los resultados logrados en términos de haber incidido
en políticas públicas en este área se hará a mediados de 2014.
Análisis del área del sector privado
La formulación inicial de la demanda país se enfrentó con dos retos: por un lado, la “ruptura”
institucional como consecuencia de la creación de la Secretaría a finales de 2011 en reemplazo
10 En cuanto a las visitas de intercambio, la Secretaría coordinó con el Ministerio de Justicia, la Fiscalía y
la Superintendencia de Sociedades para facilitar la participación de estas entidades en las visitas relevan-
tes para el trabajo respectivo de las mencionadas entidades.
Institucionalidad Democrática – pág. 11
del PPLCC, y por el otro lado, el retraso de la luz verde para las líneas de acción de EUROso-
ciAL por parte de la Comisión Europea. Estos factores llevaron a un cambio en las prioridades
de demanda del gobierno de Colombia. En cuanto al área de sistemas de denuncia, incluido en
el plan inicial de Lima, ya se había conseguido un apoyo por parte de los Estados Unidos. Por
otro lado, la adhesión de Colombia a la Convención Anticohecho de la OCDE y el proceso de
formulación de la Política Integral llevaron a la Secretaría a considerar apoyo para el desarrollo
de medidas anti-corrupción dirigidas hacia el sector privado como un área prioritario, esto en
un contexto de país que cuenta con un creciente número de tratados de libre comercio y un
crecimiento importante de la inversión extranjera. Llegar a un acuerdo acerca de la reorienta-
ción de las demandas concretas de la Secretaría fue percibido inicialmente como dificultoso,
tanto debido al desfasado arranque de actividades de EUROsociAL como a la insistencia de
CEDDET de mantener el enfoque inicial acordado en Lima. Sin embargo, las conversaciones
entre la Secretaría y la Unidad Técnica de la FIIAPP y las misiones de puesta en marcha en
verano 2012 de CEDDET con diferentes expertos fueron fundamentales para un mayor cono-
cimiento entre los actores y para aclarar las demandas concretas de la Secretaría al igual que la
capacidad de respuesta de EUROsociAL.
Una vez llegado a los nuevos acuerdos, el apoyo de EUROsociAL es considerado fluido, ágil y
muy útil para las necesidades identificadas por la Secretaría. Destaca lo siguiente:
A partir del intercambio de experiencias con Brasil se están desarrollando adaptaciones de
las prácticas conocidas en este país al contexto colombiano. Tal es el caso del registro pú-
blico de empresas con prácticas éticas lo cual la Secretaría persigue en colaboración con la
Superintendencia de Sociedades en Colombia y cuyo lanzamiento se prevé para septiem-
bre 2013. Tanto la visita como el estudio de buenas prácticas de ECODES ayudaron a co-
brar conciencia de que se requerirá un registro diferencial para grandes empresas, por un
lado, y PYMES, por el otro. Además los manuales de cumplimiento conocidos en Brasil son
considerados un insumo importante para una iniciativa similar para Colombia, la cual ha si-
do integrado como actividad de la Política Integral.
El apoyo para el tema de la responsabilidad de personas jurídicas ante actos de corrupción
es especialmente valorado. En este sentido el encuentro regional de marzo 2013 en Bogo-
tá ha permitido que la Secretaría de Transparencia, el Ministerio de Justicia – ambas insti-
tuciones involucradas en desarrollar la normativa al respecto – y otros actores colombia-
nos hayan podido entender con mayor detalle la temática y sus retos de implementación.
El estudio de derecho comparado de América Latina y la Unión Europea sobre este tema y
el apoyo de la experta española Silvina Bacigalupo son considerados de gran utilidad para el
desarrollo de una propuesta de ley a fin de cumplir con los requerimientos de la Conven-
ción Anticohecho.
Finalmente el encuentro regional es considerado en términos generales como muy valioso
por distintas razones y para distintos procesos nacionales e internacionales:
o Por un lado está el aporte de este evento al desarrollo de medidas normativas y
políticas públicas acerca de la responsabilidad de personas jurídicas, lo cual es par-
ticularmente relevante en el contexto de la Convención Anticohecho. Este evento
multi-país permitió no solamente difundir el estado del arte y lecciones aprendidas
de otros países sino permitió también, y tal vez de manera más importante, el in-
tercambio entre pares acerca de las preocupaciones y retos enfrentados a la hora
de desarrollar las normas e implementar los sistemas sancionadores. En adición al
intercambio sobre los detalles jurídicos, el encuentro permitió identificar perspec-
Institucionalidad Democrática – pág. 12
tivas y retos políticos en los países participantes en general y en Colombia en par-
ticular, lo cual es útil a la hora de construir un discurso adecuado dirigido a los su-
jetos obligados de las normas y a la opinión pública en general. Este discurso debe-
ría asegurar que el tema no sea amenazante sino que subraye el carácter preventi-
vo y las intenciones de apoyar la creación de una nueva cultura ética empresarial.
o Por otro lado está el valor para el MESICIC de la OEA. De tal forma el encuentro
permitió a Colombia, teniendo la Presidencia de las reuniones de este mecanismo,
hacer un aporte importante a las iniciativas del MESICIC tanto en el área de siste-
mas de denuncias y protección al denunciante como en el área de interés especial
acerca del rol del sector privado en la lucha contra la corrupción. El esquema del
evento, que permitió el intercambio de experiencias entre pares, fue especialmen-
te valorado, ya que son pocos este tipo de espacios y en el contexto de las rondas
de evaluación de la CICC no se dan por lo general. La definición del perfil de los
asistentes de la región con ayuda de la OEA, poniendo énfasis en que fueran per-
sonas involucradas en políticas públicas y no necesariamente los expertos jurídicos
participando en el MESICIC, ha sido subrayado como elemento importante. La
OEA va a trabajar sobre los resultados del encuentro en futuras actividades.
o Por último, es importante mencionar la buena cooperación entre varias organiza-
ciones internacionales en apoyo a este evento. La Secretaría coordinó exitosamen-
te la participación activa y los aportes de la OCDE, OEA y EUROsociAL igual que
el apoyo financiero del PNUD. Este aspecto fue también subrayado por el repre-
sentante de la Delegación de la Unión Europea en Colombia en la inauguración.
Asimismo, cabe resaltar que la presentación de experiencias y buenas prácticas de
la Unión Europea en una reunión relacionada con un mecanismo de la OEA permi-
tió generar un valioso diálogo euro-latinoamericano en la temática.
Con respecto a las preguntas de qué podría haberse hecho mejor y que debería hacerse de
manera distinta en el futuro, vale mencionar los siguientes puntos:
En cuanto a las buenas prácticas del sector privado, ya sea el registro pro-ética, los pro-
gramas de cumplimiento o las prácticas identificadas en el estudio de ECODES, es llamativa
la ausencia de evidencia documentada sobre la efectividad de dichas prácticas Reconocien-
do que la evaluación de resultados o impacto puede ser desafiante, al menos una revisión
de las lecciones aprendidas, positivas y negativas, tanto en el diseño como en la implemen-
tación de las medidas sería importante. La disponibilidad de evaluaciones de casos específi-
cos y de tendencias que den cuenta de la efectividad comparada de ciertos modelos es
considerado por los entrevistados muy relevante para el futuro.
Con respecto al intercambio de experiencias, especialmente relacionado con la responsa-
bilidad de personas jurídicas y programas de cumplimiento, la Secretaría valoraría la posibi-
lidad de contar con pares de países que se encuentran en una situación más similar a la
realidad colombiana. Por ejemplo, se habría valorado, p.e. la participación de Brasil, Chile,
México y Argentina en el programa EUROsociAL en la línea de colaboración empresarial a
fin de poder tener un diálogo de aprendizaje mutuo más fructífero para Colombia en el
área del sector privado. Hay que resaltar que el deseo es entendible pero se enfrenta con
el hecho de que estos países no han solicitado ayuda en esta línea temática. Otro detalle
con respecto a las visitas de intercambio está relacionado con las personas acompañantes
en las visitas, en las cuales se valora especialmente si esta persona es un(a) experto(a) en
los temas por tratar.
Finalmente, respecto al encuentro regional hay varios aprendizajes para el futuro: tratán-
dose de un encuentro regional es deseable un mayor tiempo de preparación; hacer aún
Institucionalidad Democrática – pág. 13
más esfuerzos para que encuentros regionales de esta naturaleza sean hitos de procesos
en curso el esquema de tales eventos debería incluir suficiente tiempo para preguntas y
respuestas en plenaria a fin de aprovechar más la presencia de expertos, menos interven-
ciones con contenidos más coordinados podrían ayudar.
Análisis del área de acceso a la información
En el área de transparencia y acceso a la información, la Secretaría desarrolló sus demandas
actuales a partir del segundo semestre de 2012. En el Encuentro de Programación de Lima el
representante del Programa de la Presidencia de Lucha contra la Corrupción (PPLCC) se adhi-
rió a los planteamientos generales de la acción ya que estaban en la línea de la demanda que
había confirmado Colombia (octubre de 2011) basada en conocer experiencias y lecciones
aprendidas internacionales para poner en marcha una Política Nacional de Lucha Contra la
Corrupción.
En este área la “ruptura” institucional entre PPLCC y la Secretaría se hizo al parecer también
presente. Gracias a la coordinación e iniciativa del área del sector privado de la Secretaría, la
oferta de apoyo de EUROsociAL en el área de transparencia y acceso a la información se so-
cializó más detalladamente al interior de la Secretaría. Finalmente, la Secretaría se pudo sumar
a las visitas de intercambio a Chile y México las cuales ya estaban en proceso de ser organiza-
das para los otros países participantes en esta línea de acción. En otras palabras, la Secretaría
se sumó tarde pero a tiempo, gracias a la flexibilidad de EUROsociAL. Los factores que guían
esta línea de trabajo son la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (de aquí en
adelante “la ley de acceso a información”), la Política Integral, y AGA.
En esta área temática, el apoyo de EUROsociAL también es considerado fluido, ágil y muy útil
para las necesidades identificadas por parte de la Secretaría. Destaca lo siguiente:
> Las visitas de intercambio han sido de gran valor para entender mejor la ley de acceso
información, más que todo con respecto al contexto y los factores relevantes para su im-
plementación efectiva. Los profesionales de la Secretaría habían participado en la elabora-
ción y tramitación de la ley en cuyo proceso se enfocaron mucho en los detalles de la
norma mientras que una mirada más allá orientada hacia la implementación había sido au-
sente en este proceso.
o La visita a Chile permitió conocer cómo se monta un sistema para llevar a la prác-
tica la ley de manera legítima, clara y garantizada. En términos generales ha consti-
tuido un gran aprendizaje, especialmente sobre la transparencia activa. Se valoró
que la visita fue muy bien organizada, reconociendo la gran seriedad de las autori-
dades chilenas, en particular del CPLT. Además la Secretaría consideró casi un
100% de lo presentado como relevante.
o La visita a México fue importante especialmente para entender mejor los cuatro
grandes temas para una efectiva implementación de la ley de acceso (indicadores;
capacitación, jurisprudencia; archivos) y se dieron cuenta que Colombia no está
tan mal en algunas de estas áreas. La visita ha sido también un gran aprendizaje, en
particular respecto a la transparencia pasiva. Por otro lado, la Secretaría consideró
que la visita fue demasiada corta – México siendo un país de referencia más rele-
vante que Chile debido a su tamaño y estructura federal – y no tan bien preparada
por parte del IFAI con aproximadamente un 50% de lo presentado siendo relevan-
te para las necesidades de la Secretaría.
o Estas dos visitas fueron complementadas por otra a la Provincia de Santa Fe, Ar-
gentina, por invitación directa de esta provincia a la Secretaría de Transparencia.
Institucionalidad Democrática – pág. 14
En este caso destaca que Argentina no tiene ley de acceso a la información y que la
Secretaría de Santa Fe trabaja con la normativa existente, incluyendo el mecanismo
de peticiones, informes de gestión, etc. El caso es de gran relevancia para Colom-
bia no solamente para inspirarse a trabajar “con lo que hay” en el caso en que la
Corte Constitucional no aprobara la ley colombiana. En la actualidad la Secretaría
ha cursado una demanda específica a EUROsociAL para poder contar con un dia-
logo regular y asistencia técnica de parte de la Secretaría de Transparencia de San-
ta Fe en el marco del Plan Anual de 2013 y que está siendo valorada.
La Secretaría resaltó los siguientes puntos adicionales en cuanto a las visitas:
o Ha sido excelente que las visitas terminaron con talleres de sistematización de ex-
periencias por parte de participantes.
o Las visitas en grupos han permitido complementar el aprendizaje de las entidades
visitadas con el intercambio en el grupo. Además permite construir redes entre
pares.
o Con más tiempo de preparación en el futuro, la Secretaría haría un esfuerzo para
incluir personas de otras instituciones relevantes para la implementación de la ley.
o Sería deseable construir una red de intercambio regular entre la Secretaría y otras
entidades similares en la región, incluyendo especialmente la Secretaría de Santa
Fe.
> Los aprendizajes de las tres visitas de intercambio permitieron a la Secretaría trazar una
hoja de ruta preliminar para ir preparando el terreno para dos escenarios: uno en el cual
tendrán que coordinar la implementación de la ley de acceso esperada para mediados de
año, y el otro en el cual tendrían que promover la transparencia y el acceso a la informa-
ción con la normativa existente. De tal forma se organizaron reuniones de coordinación e
intercambio con las entidades relevantes en Colombia, las cuales incluyen para ambos es-
cenarios la Procuraduría, el Ministerio de Tecnologías de Información, la Función Pública, y
la Alta Consejería de Buen Gobierno por su rol primordial en el AGA. Estas reuniones
permitieron establecer que el Estado Colombiano tiene mucha información disponible so-
bre los sujetos obligados por la ley y descubrir que el Modelo Integrado de Planeación y
Gestión es un buen vehículo para la implementación de la ley a nivel nacional. Este modelo
basado sobre un decreto de 2012 establece un formulario único de reporte de informa-
ción de todo tipo, centralizando la información existente en un solo formulario del cual un
80% será relevante para cumplir con ley de acceso. Los informes unificados serán enviados,
entre otros, al Observatorio para así servir de base para desarrollar y monitorear los indi-
cadores de implementación de la ley. Como es un mecanismo que se implementa con o sin
ley por fines de monitorear el desempeño del Estado, podría ser usado también en caso
que la ley de acceso no pase la revisión de la Corte.
> Por otro lado, las visitas de intercambio han sido importantes para la Secretaría a darse
cuenta de la importancia de adecuar la estructura interna de la Secretaría para operaciona-
lizar la implementación de la ley o promover la transparencia y acceso a la información sin
ley, según el caso. En este contexto nació la solicitud para contar al respecto con una ase-
soría técnica de EUROsociAL.
> Además fue identificada otra demanda para una asistencia técnica apoyada por EUROso-
ciAL: una asesoría para desarrollar una verdadera estrategia de implementación de la ley
tomando en cuenta los recursos limitados de la Secretaría y la necesidad de no solo emitir
metodologías sino de pilotearlas y acompañar su implementación en una serie de institu-
ciones prioritarias. Al respecto se mencionó el potencial de sinergia con el proyecto bila-
Institucionalidad Democrática – pág. 15
teral de la Unión Europea para apoyar la implementación de la Política Integral en Colom-
bia.
A partir de las entrevistas realizadas para este estudio de caso se pueden resaltar unas suge-
rencias importantes para las etapas futuras del apoyo de EUROsociAL en la línea de Transpa-
rencia y Lucha contra la Corrupción en Colombia. Mientras que una buena parte de estas su-
gerencias deberá estar reflejada en las demandas del país, para EUROsociAL es relevante con-
tar con estos insumos para el acompañamiento y respuesta a las demandas:
> La necesidad de contar con análisis de impacto de las buenas prácticas y experiencias de
otros países, lo cual hoy en día constituye un importante vacío en la lucha contra la co-
rrupción, y no solamente en el área del sector privado. En adición a estudios de caso sobre
experiencias específicas se requiere de “fotografías aéreas” construidas sobre un análisis
comparado de experiencias con objetivos similares que permiten dar cuenta de modelos
que funcionan o que no funcionan. En ausencia de un conocimiento al respecto existe el
riesgo real de seguir diseñando medidas y políticas de manera intuitiva más no basadas en
evidencia lo cual tiende a impactar negativamente en la generación de resultados sosteni-
bles.
> En cuanto al intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo, se valora especialmente
la cooperación y el intercambio de experiencias Sur-Sur, y en este sentido especialmente
para el área del sector privado sería deseable intensificar un acompañamiento de países
como Brasil, Chile y México. Por otro lado, es valioso contar con análisis comparado de
experiencias, tanto normativas como de prácticas, de Europa ya que permite mirar más allá
del contexto inmediato.
> Uno de los aportes valorados de EUROsociAL es la identificación de experiencias compa-
radas de otros países, especialmente en áreas con escasa información disponible o accesi-
ble públicamente. En este sentido, se consideraría útil si EUROsociAL desarrollara un cen-
tro de información sobre los temas apoyados por el Programa – para empezar – que con-
tenga información sobre el estado del arte de los temas en cuestión, los documentos más
relevantes. Esto beneficiaría no solo Colombia sino todos los todos los países de la región.
El Programa acaba de dar recientemente los primeros pasos al documentar ya en su página
web (http://www.eurosocial-ii.eu/) las diferentes actividades de la acción con los documen-
tos asociados a las mismas (ver área temática de Institucionalidad Democrática).
> Sería valioso optimizar el intercambio entre pares y para tal fin hacer más uso de las tecno-
logías de información. Esto se podría hacer a través de redes o foros especializados en te-
mas concretos, p.e. responsabilidad de personas jurídicas, programas de cumplimiento,
etc., haciendo uso de conferencias o foros virtuales con expertos invitados, presentando
las experiencias específicas de entidades en la región, entre otros. Esta sugerencia está
asociada a minimizar los eventos presenciales ya que son muy costosos e intensos en dedi-
cación de tiempo de las entidades involucradas, las cuales en muchos casos cuentan con
pocos recursos humanos. Si se opta por eventos presenciales estos deberían ser un hito
en un proceso concreto resultando en acciones y compromisos por parte de los partici-
pantes. Recientemente se ha avanzado en el diseño de una sección de foros virtuales en el
portal de EUROsociAL II. CEDDET es especialista en este tipo de temas y podría aportar
en el futuro dinámicas interesantes.
Institucionalidad Democrática – pág. 16
> Finalmente, la Secretaría sugirió que se ponga más énfasis en que todas las entidades bene-
ficiarias tengan tanto derechos como también obligaciones en el marco del Programa EU-
ROsociAL (y otros de cooperación internacional). EUROsociAL debería ayudar a las enti-
dades a llevar a cabo una mayor rendición de cuentas a lo largo de su participación en las
acciones, lo cual se podría hacer a través de levantar y compartir información sobre lo que
hacen las entidades, qué hacen bien y qué hacen no tan bien, actualizar esta información
periódicamente y así fomentar el aprendizaje mutuo.
Institucionalidad Democrática – pág. 17
CONCLUSIONES
Las demandas de la Secretaría de Transparencia en Colombia han sido fundamental-
mente relacionadas con cuatro grandes procesos, dos de carácter nacional y dos de carácter
internacional: a nivel nacional se trata del desarrollo de una Política Integral Anti-Corrupción y
la preparación de implementar la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y a
nivel internacional se trata del cumplimiento de los tratados internacionales, en particular la
Convención Anticohecho de la OCDE, y de los compromisos asumidos con la Alianza de Go-
bierno Abierto.
El proceso de concretizar la demanda país y acordar la respuesta de EUROsociAL se
enfrentó inicialmente al doble reto de una ruptura institucional en Colombia y unos retrasos
en arrancar las actividades por parte de EUROsociAL. Para la superación de ambos desafíos
fueron claves los primeros encuentros cara a cara en Colombia entre la Secretaría y CEDDET
y las diferentes conversaciones con la Unidad Técnica FIIAPP para aclarar las expectativas mu-
tuas y construir la base para un diálogo franco y basado en la confianza. También fue importan-
te la definición cada vez más clara de la Secretaría de áreas de interés que complementaran el
apoyo técnico de otras agencias de cooperación, especialmente del PNUD en cuanto al desa-
rrollo de la Política Integral.
Con respecto a los aspectos positivos de la colaboración de EUROsociAL destacan los
siguientes:
> La cooperación de EUROsociAL es ágil y flexible lo cual permite responder a necesidades
de manera oportuna y poco burocrática; en este caso complementó el apoyo de otras
agencias de cooperación, como el PNUD, USAID, y otros, especialmente con respecto a
las necesidades inmediatas de la Secretaría;
> El esquema de proveer asistencia técnica basado en la demanda es bien valorada por parte
de la entidad beneficiaria ya que se adapta a las necesidades de la entidad (no al revés) y ha
contribuido de manera importante a la definición del área sector privado de la Política In-
tegral Anticorrupción de Colombia;
> El enfoque en promover el intercambio de experiencias entre pares es una ventaja compa-
rativa frente a proyectos de cooperación bilateral de Unión Europea. El intercambio y co-
nocimiento de cómo están otras entidades de la región y de la Unión Europea en temas
afines permite aprender y evitar que se “reinvente la rueda”;
> Los estudios comparados son de valor porque llenan vacíos de información fácilmente
accesible sobre el panorama internacional de buenas prácticas y derecho comparado;
> El diálogo entre EUROsociAL y la Delegación de la Unión Europea ha mejorado mucho en
el área de transparencia y anti-corrupción, lo cual ha permitido una buena coordinación
entre las actividades de EUROsociAL y el proyecto bilateral de la Unión Europea para
apoyar la Política Integral. El conocimiento de cara a cara de las personas encargadas ha si-
do, sin duda, un factor importante en este contexto.
Con respecto a aspectos a mejorar destacan los siguientes:
> Las visitas de intercambio, a pesar de su gran valor, tienen el riesgo que el conocimiento se
quede con los participantes de las delegaciones sin integrarlo en la memoria institucional.
Abordar este desafío requiere de capacidad institucional y mecanismos concretos para di-
seminar los aprendizajes. Además es un tema estrechamente relacionado con el desafío de
institucionalizar las líneas de trabajo en la Secretaría lo cual en parte se pretende trabajar
en el área de transparencia y acceso a la información con la asistencia técnica demandada.
Institucionalidad Democrática – pág. 18
Esto podría ser un piloto para otras líneas de trabajo y el proyecto bilateral podría com-
plementar este ejercicio al inicio de su puesta en marcha;
> La identificación y descripción de buenas prácticas no cuenta, por lo general, con evidencia
documentada sobre los resultados, efectividad y lecciones aprendidas. Este es un área en el
cual EUROsociAL podría y debería hacer énfasis en el futuro, p.e. a través de los linea-
mientos y términos de referencia para los estudios comparados;
> A pesar de las experiencias identificadas en América Latina y Europa, este enfoque puede
llevar a limitaciones en cuanto a la identificación de experiencias relevantes de otros paí-
ses, en particular algunos en Asia que han trabajado temas afines a la demanda colombiana,
como el manejo de denuncias de grandes actos de corrupción, la relación pública-privada,
etc. Sería útil evaluar la posibilidad de contar con acceso a estas experiencias;
> El énfasis “puramente” en la demanda puede dificultar la asesoría y retroalimentación más
integral acerca de las políticas y medidas promovidas por parte de le entidad beneficiaria.
Las entidades están muchas veces consumidas por el día a día con pocos espacios de refle-
xión tanto sobre las líneas de trabajo concretas como a nivel más estratégico y macro.
Abordar este desafío es importante con miras a generar resultados sostenibles e impacto
al final del Programa;
> En términos conceptuales el enfoque del Programa EUROsociAL de incidir en políticas
públicas es en teoría interesante. Sin embargo emergen una serie de preocupaciones acer-
ca de cómo se puede llevar esto a la práctica, especialmente con un enfoque fuerte sobre
responder a las demandas de los países. Los potenciales riesgos incluyen: i) la respuesta a
las demandas pueden corresponder más a coyunturas políticas e intereses legítimos de los
líderes institucionales de turno, mientras que no necesariamente se cuenta con la capaci-
dad institucional para asegurar la sostenibilidad y el impacto; ii) el enfoque sobre la inci-
dencia en políticas públicas parece concentrarse en el desarrollo de las mismas, mientras
que los mayores desafíos en la región y Colombia se encuentran en la implementación y
evaluación – de allí la pregunta como incidir en estas etapas.
Institucionalidad Democrática – pág. 19
ANEXOS
Entrevistas realizadas
- Carlos Fernando Galán, Secretario de Transparencia (dic 2011 – marzo 2013)
- Rafael Merchán, Secretario de Transparencia actual
- Alice Berggruen, Secretaría de Transparencia
- Mónica Rueda, Secretaría de Transparencia
- Daniel García, Secretaría de Transparencia
- Maria Alejandra Baquero, Secretaría de Transparencia
- Manuel de Rivera, Unión Europea Colombia
- Silvina Bacigalupo, Universidad Autónoma de Madrid.
Resumen de Indicadores Internacionales de Corrupción
Indicador/Pregunta
(Nota: Las preguntas han sido edi-
tadas para captar la esencia)
Fuente Año Valor
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) Transparency
International
2011 3,4/10 (80/182
países)
Control de la Corrupción Indicadores de
Gobernabilidad,
Banco Mundial
2010 43/100
De 100 funcionarios, ¿cuántos diría Ud. que
son corruptos?
Latinobarómetro 2008 66,10/100
% de la población que cree que se ha pro-
gresado “mucho” o “algo” en reducir la
corrupción en las instituciones del Estado en
estos últimos 2 años
Latinobarómetro 2010 47%
% de la población que supieron de algún
acto de corrupción en los últimos doce meses
Latinobarómetro 2010 8%
¿Qué tan transparente, en una escala de 0 a
100, considera usted el estado?
Latinobarómetro 2011 39
promedio región:
47
% de la población que considera que ha
aumentado el nivel de corrupción en los
últimos 3 años
Barómetro Glo-
bal de la Corrup-
ción, TI
2010 56 %
promedio región:
51%
% de la población que considera que la co-
rrupción está muy generalizada
LAPOP 2011 81%
% de la población que ha sido víctima de
alguna de las formas de corrupción
LAPOP 2011 11,2%
% de la población que considera la corrup-
ción como el mayor problema
LAPOP 2009 2,9%
2011 12%
Institucionalidad Democrática – pág. 20
% de la población que justifica el soborno LAPOP 2009 25%
2011 15%
% de empresas que hacen pagos informales
para que las cosas se hagan
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 11,99%
2010 2,81%
% de empresas que identifican la corrupción
como una restricción seria o muy seria
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 48,93%
2010 53,24%
% de empresas que enfrentan la exigencia
de sobornos para obtener un contrato gu-
bernamental
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 5,04%
2010 32,76%
% de empresas que enfrentan la exigencia
de sobornos para obtener una conexión de
agua.
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 57,46%
2010 3,57%
Valor del soborno para obtener un contrato
gubernamental (como % del contrato)
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 0,44%
2010 2,60%
% de empresas que opinan que el funcio-
namiento de las cortes es justo, imparcial o
incorrupto
Encuestas a Em-
presas, Banco
Mundial
2006 34,28%
2010 32,72%
Fuentes de información sobre corrupción en Colombia:
Índice de Ambiente y Desempeño Institucional Nacional y Departamental –
www.dane.gov.co
Informe Global Integrity 2011, www.globalintegrity.org/report/Colombia/2011/scorecard
Índice de Gobierno Abierto (IGA)
http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/FINAL_IGA_NAL2010-2011_06.pdf
Índice de Desempeño Fiscal municipal, 2000-2010 www.dnp.gov.co
Índice de Percepción Corrupción (IPC), www.transparency.org
Índice de Presupuesto Abierto para Colombia http://internationalbudget.org/what-we-
do/open-budget-survey/
Índices de Transparencia por Colombia
http://www.transparenciacolombia.org.co/INDICES/tabid/61/language/es-ES/Default.aspx
LAPOP: Proyecto sobre Opinión Pública en América Latina, patrocinado por la Universi-
dad de Vanderbilt. www.vanderbilt.edu/lapop