Post on 14-Oct-2018
transcript
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES
ESTATALES
HOLGER VANEGAS PLATA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TERRITORIAL NORTE
DE SANTANDER - ARAUCA
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSTGRADOS
SAN JOSÉ DE CÚCUTA
2006
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
2
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES
ESTATALES
HOLGER VANEGAS PLATA
TRABAJO PRESENTADO COMO REQUISITO PARA OBTENER EL TÍTULO DE
ESPECIALISTA EN GESTIÓN PÚBLICA
Tutor de ensayo: Dr. Ramón Espinosa Bonilla
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TERRITORIAL NORTE
DE SANTANDER - ARAUCA
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSTGRADOS
SAN JOSÉ DE CÚCUTA
2006
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
3
1. “GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES
ESTATALES”
2. INTRODUCCIÓN
En materia de contratación estatal, se presenta durante cada vigencia fiscal la
necesidad de acudir al contrato de Seguro como medio de protección patrimonial,
variando su complejidad según el tama ño de la entidad, sus activos, riesgos e
intereses. Con el presente trabajo pretendemos resaltar los aspectos relevantes
en su planeación y aportar a los empleados públicos, servidores de los niveles
directivo, asesor y profesional encargados de la guarda del patrimonio estatal,
bases conceptuales y he rramientas jurídi cas necesarias para proveer a la
protección de contingencias que pueden derivar en detrimento patrimonial de la
entidad y, eventualmente, responsabilidad suya por causa de hechos propios de
las relaciones con los administrados; ó por causa de hechos, actos u operaciones
que afectan a terceros sin que exista relación directa con ellos.
Durante el presente trabajo se dará, en primer lugar, el planteamiento del
problema, su ubicación contextual y justificación, para luego explicar los objetivos
generales y específicos; finalmente, se aportarán definiciones, requerimientos,
estrategias de solución, conclusiones y recomendaciones a quienes deben
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
4
encargarse del tema de la contratación y tal vez no son conscientes de las
exigencias del Estatuto Contractual Estatal y las herramientas que el mismo
otorga. Todo, con base en las normas y procedimientos establecidos en la Ley.
Las bases y herramientas que se requieren están plasmadas ya en el
ordenamiento jurídico. El problema radica en su desconocimiento, aunado ello a
que la materia de Seguros no ha sido difundida aún, reservada sin justificación
alguna, ni siquiera entre los alumnos de pregrado en Derecho o Administración
Pública; Ello se presenta sin tener en cuenta que la contratación de amparos de
seguro se requiere en todas y cada una de las instancias estatales y particulares , y
en el ejercicio diario de cualquier profesión y oficio . Y al interior de la vida familiar
misma, amparando contingencias o riesgos propios de la vida privada .
El Gestor Público debe acudir a toda herramienta que el medio y el ordenamiento
concede para el correcto ejercicio de la función administrativa. Así como acude al
presupuesto, deberá acudir al Seguro como institución y herramienta útil a efectos
de protección del patrimonio estatal. Encontrará expresiones de la figura en la
protección de sus bienes e intereses y en los de terceros por los cuales responda
ó ante los cuales se encuentre sometido.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
5
Es por lo anteriormente expuesto que, con el apoyo de la tutoría, fue escogido el
tema de la Gestión Pública y la contratación de seguros en entidades estatales
como objeto del presente ensayo.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
6
3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
3.1 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
Es un problema puntual del funcionamiento, propio de todos los nive les de la
administración (del nacional al local) y que atañe a toda entidad pública, a todo
servidor público con funciones administrativas, a los entes de control,
partic ularmente los de control fiscal, y a los administrados, éstos como principales
beneficiarios de una acción estatal eficiente ó víctimas de errores administrativos
de magnitudes algunas veces impresionantes.
Así las cosas, el tema de la protección económica del patrimonio estatal y su
problemática interesa a todos por igual, relacionándose con los factores político,
jurídico y social, que se manifiesta y pesa constantemente sobre la ejecución de
políticas públicas, no sólo en las fiscales. Incide apenas presupuestalmente el
pago de primas de seguros, en los casos y entidades donde existe al guna
planeación al respecto, pero pesa enormemente económica, política y socialmente
cuando ocurre el evento, contingencia o hecho dañino que debió ser previsto y
ante el cual tiene oportunidad de protegerse la entidad.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
7
3.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿El tema de los planes de seguros es fundamental en la nueva administración
pública y en la gestión que de los recursos públicos emprenden sus colaboradores
y administrados ?. Sí. Es un tema que, de no revisarse minuciosamente, amenaza
con convertirse en un problem a para la entidad y su administrador: El servidor
público puede no detectar el problema, pero existe. Lamentablemente, muchas
veces sólo tendrá consciencia de él cuando se produce el daño ó amenaza, tal vez
ya sin remedio y con consecuencias patrimoniales para sí mismo.
Es necesario propender por una guía para quienes, en cumplimiento de mandato
constitucional y legal, deben y pueden acudir a las herramientas de planeación
para diseñar un proceso correcto y ajustado a las necesidades de su entidad,
conociendo los riesgos propios de la actividad de ésta y los riesgos a los que se
somete al iniciar un proceso contractual que, en últimas, es la vía por la cual logra
los objetivos trazados en la misión y visión del ente público que representa.
Se analizarán cuatro interrogantes del tema: Cuáles son los deberes en la materia,
cuál es la base legal de la institución del seguro, cuál es el medio de acceder a él
y en qué aspectos debe fijarse la entidad estatal como contratante o asegurado.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
8
3.3 DELIMITACIÓN Y ALC ANCES
3.3.1 Delimitación espacial
El presente ensayo se dirigirá al análisis de los seguros oficiales y la
correspondiente contratación de los mismos por las entidades estatales, más
enfocado a una investigación cualitativa que cuantitativa, esto es, un enfoque
hacia datos descriptivos del tema, tomados del desarrollo legal en materia de
contratación, y el desarrollo de la figura del Seguro como tal, y del Seguro Estatal
como derivación especial, atendiendo la naturaleza y condiciones de la parte
contrat ante.
3.3.2 Delimitación temporal
Como tiempo para la elaboración de este ensayo, se tiene programado un plazo
máximo de ocho (8) meses, con diez (10) sesiones con el Tutor designado y una
entrega final para sustentación ante la Escuela Superior de Administración Pública.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
9
4. JUSTIFICACIÓN
Es un hecho notorio la falta de planeación al interior de las entidades estatales y la
existencia de innumerables casos de pérdidas y detrimento patrimonial al interior
de ellas, sea por hechos de la naturaleza ó del mismo hombre, en este último
evento por infidelidad ó yerro de sus colaboradores (servidores, particulares con
funciones públicas ó contratistas). A partir de la promulgación de la Constitución
Política de 1991, se ha desarrollado el tema de la Acción de Repetición contra las
personas que a título doloso ó gravemente culposo han generado con su conducta
daños o pérdidas a las entidades. Sin embargo, no obstante haberse avanzado en
términos de perseguir al causante del daño, las posibilidades de éxito son mínimas
en el remoto evento de acudir a instancia judicial con el fin de obtener la
indemnización de perjuicios. Son por ello útiles la planeación, la previsión, la
anticipación y la prevención del daño: aquí cobra importancia la figura del Seguro,
tan antigua como eficaz en la búsqueda de amparar en términos económicos a
quien tiene un interés asegurable.
Profesionalmente, se detectan al interior de las entidades estatales dificultades
que se presentan en esta materia. Por lo general, no se encuentran contratados
amparos de seguro, ó los que existen son insuficientes ó, aún cuando existe
consciencia de su necesidad, no hay recursos presupuestados para ello; en casos
extremos, ha habido ocasiones en que los servidores desconocen las coberturas
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
10
de los amparo s de seguro con que sí cuentan, aunque ellos mismos adelantaron
los procesos de contratación correspondientes. ¿La razón? Contratan casi al azar,
por cumplir normas o advertencias de los Órganos de Control , ó simplemente por
favorecer a algún amigo “intermediario”; en ocasiones se limitan a repetir y copiar
términos de referencia ó pliegos de condiciones de otras entidades, en las cuales
probablemente se ha hecho lo mismo anterior y sucesivamente. Ante el siniestro,
ocurre que no había amparo, o que no se reclaman los valores a que la entidad
tiene derecho ó se percatan de ese derecho cuando ha operado ya la caducidad
de la acción ó la prescripción de ese derecho. Sucede aún cuando cuentan con los
servicios de un intermediario, seleccionado muchas veces por criterios de amistad,
más no técnicos.
Las razones de tipo académico se encuentran en que en el tema de los seguros
es propio de la gestión pública, de desarrollo reciente y con el cual coincidimos
desde puntos de vista diferentes (es materia multidiscipl inaria y compleja); A
efectos de este trabajo, desde dos de ellos: comercial (la visión del intermediario
de seguros) y jurídico (la visión del Abogado asesor).
Por lo anterior, estimamos pertinente este tema a efectos de realizar un trabaj o de
grado, considerándolo de gran interés y afín con las materias de Administración de
Recursos Físicos y Contratación Estatal, y por ello con la Gestión Pública, ésta
también en constante desarrollo y estrechamente relacionada con él.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
11
5. OBJETIVOS
5.1 Objetivo General
Exponer el deber legal de proveer a la protección del patrimonio estatal en cabeza
del servidor público y el seguro oficial como tal, sugiriendo amparos básicos y
afines a la función estatal, que deben tomarse necesariamente y no obstante las
limitaciones de tipo presupuestal .
5.2 Objetivos específicos
5.2.1 Describir la figura del contrato de seguro como una herramienta útil,
enunciando los amparos básicos requeridos según el tipo de entidad de que se
trate, montos de los valores asegurados, suficiencia del seguro, precio del mismo
y forma de pago.
5.2.2 Describir algunas dificultades para su contratación y la prueba del contrato,
la imposibilidad de amparar con suficiencia todo bien, riesgo e interés de la
entidad y ante toda contingencia posible, el costo y control de los aseguradores y
contratistas, dificultades para recibir el pago de indemnizaciones.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
12
5.2.3 Aportar elementos básicos de análisis al servidor que emprenda el diseño del
plan de seguros de su entidad, presentando una alternativa que estimo útil a ese
efecto, no obstante el corto margen de acción que permite al servidor público el
Estatuto Contractual Estatal.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
13
6. MARCO TEÓRICO
El problema que se plantea se ubica dentro de un conjunto normas vinculadas
entre sí, nuestro marco referencial, que se ocupan del deber de protección del
patrimonio estatal, el deber de responsabilidad del servidor público y de la entidad
frente a los administrados, la capacidad y criterios para la selección de
contratistas, el contrato de seguro como tal y el contrato de seguro estatal como
tipo especial. En el plan de trabajo se citarán definiciones legales y doctrinarias de
éstos y se indica u orienta con respecto del trabajo de integración de normas que
el servidor público ó particular en ejercicio temporal de funciones administrativas
debe realizar para el amparo frente a contingencias, dentro del marco
metodológico que a continuación se explica.
6.1 ANTECEDENTES
El Seguro, como tal, tiene su primera expresión en los seguros funerarios para los
comerciantes viajeros de la antigua Europa, hacia el siglo XVI; se mencionan
figuras similares, con alguna precariedad frente a la definición del Seguro actual,
con nombres como Guildas y seguros colectivos con nombres como Montepiros,
más como apuestas en caso de muerte en viaje; posteriormente, se encuentra la
figura de las Tontinas, donde el banco estatal alemán licitaba para suscribir rentas
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
14
vitalicias (más parecida a la figura del ahorro programado de hoy) y el seguro de
rescate en caso de captura en viajes, tomado por el patrono o fletador del
transporte. Ya en Inglaterra se empezará a dibujar la definición actual,
imponiéndose el concepto del interés asegurable del tomador del Seguro, como
titular del patrimonio susceptible de detrimento, y definiéndose la clasificación de
los seguros en marítimos (origen y fuente de su desarrollo) y terrestres, éstos
últimos subdivididos en seguros de personas y seguros de daños, todas éstas
definiciones que, a nuestros días, siguen evolucionando con rigor técnico y
jurídico.
La actividad aseguradora en Colombia inició como resultado de la Misión
Kemmerer, de la cual resultó el primer estatuto de la actividad bancaria y
aseguradora del país, la Ley 105 de 1927, imponiéndose un modelo restrictivo, sin
libertad contractual, uniformidad de productos de seguro y de tarifas,
preaprobados y con procedimientos poco sustanciales. A las entidades
aseguradoras les fue impuesto un régimen de reservas que, lejos de garantizar su
solvencia para el pago de eventuales sinies tros y estabilidad financiera, establecía
un control rígido a las inversiones y estaba dirigido al financiamiento estatal con
bonos redimibles sólo al largo plazo (produciendo iliquidez y bajo rendimiento al
Asegurador). Para la época regía el modelo proteccionista en la economía
nacional, por lo cual había un control de cambios estricto y se restringía la
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
15
inversión extranjera en este sector, a la cual se le permitía un máximo control
accionario equivalente al cuarenta y nueve por ciento (49%) del total.
En el caso del seguro estatal, el cual se fue desarrollando de manera paralela y a
costa de lo anterior, existió monopolio del mismo en cabeza de La Previsora,
aseguradora del Estado, la cual manejó el seguro estatal oficial y de cumplimiento.
Todo esto, producto del poder exagerado que el numeral 14 del artículo 120 de la
Constitución Política de 1886 radicaba en el Ejecutivo en materia de captación y
manejo de ahorros privados. Los estudios y manejo del seguro oficial quedan
durante este largo período en manos de la Contraloría General de la República,
entidad que para la época ejercía control previo de la contratación y moldeó con
exclusividad la figura del Seguro Estatal que hoy se conoce en nuestro país.
Llega en 1990 la Ley 45 y el cambio de Modelo de Desarrollo Económico de la
actual Carta Política: se inicia un proceso acelerado de desregulación y apertura
de éste y todos los sectores de la economía nacional. El nuevo Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero, Bursátil y Asegurador permite todo lo que estaba
restringido, reduce el control estatal previo a la autorización de inicio de
actividades en el sector asegurador y al simple registro de productos, tarifas y
clausulados de innumerables amparos de seguro que se introducen y dinamizan el
mercado; ha y, entonces, libertad empresarial. Se introducen pautas que deben ser
atendidas con responsabilidad por los propios aseguradores, propias de su función
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
16
social , como el concepto del Margen de Solvencia y la suficiencia de las primas
(valor o precio del segu ro), equidad y cálculos que las soporten. La Ley 35 de
1993 reglamentará el poder del Ejecutivo en la materia, limitando definitivamente
el poder discrecional del Presidente. Y, de especial interés para este trabajo, se
señalará que se termina el monopolio de La Previsora, entrando los aseguradores
privados a participar de los ramos estatales, no obstante señalarse que sigue
rigiendo un Estatuto Contractual Estatal, el cual aplica también para la contratación
de seguros no obstante su naturaleza especial.
6.2 MARCO CONTEXTUAL
El tema que nos ocupa, y el pro blema que se plantea, atañe a los órganos de
todos los niveles que integran las tres ramas tradicionales del poder público,
ejecutiva, legislativa y judicial, y a otros órganos autónomos e independientes
contemplados por la actual Carta Política (Órganos de Control, Organización
Electoral , Banco de la R epública, Comisión Nacional de Televisión y Universidades
Públicas), integrantes todos de la estructura del Estado y cuyos servidores
cumplen funciones administrativas . En general, diremos que el tema de este
ensayo aplica para todas y cada una de las entidades estatales, órganos y
entidades territoriales a que se refiere el Régimen de la Contratación
Administrativa, artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
17
Así mism o , atañe a los servidores públicos, esto es, miembros de las
corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, ó particulares que la detentan y
desempeñan temporalmente, quienes lo hacen en los términos de la Constitución
y la Ley al servi cio de los intereses generales, todos ellos con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
6.3 MARCO LEGAL
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA (Deberes de los titulares de la
función administrativa y marco general del sector asegurador):
Artículo 6º . Los particulares sólo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la
misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.
(…)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
18
Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno
de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.
(…)
Artículo 113. Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
(…)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
19
Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;
ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.
Artículo 124. La ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva.
(…)
Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
20
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control
sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así
mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.
25. Organizar el crédito públi co; reconocer la deuda nacional y
arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el
comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del
ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
(…)
Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
21
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública,
en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los
términos que señale la ley.
(…)
Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del
artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización
del crédito.
(…)
Artículo 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una
parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
22
económica, soci al y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan
de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada
entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los
planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte
estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
(…)
Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados. (…)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
23
(…)
C ÓDIGO DE COMERCIO (Desarrollo legal del Contrato de Seguro)
TÍTULO V, DEL CONTRATO DE SEGURO (seguros terrestres), artículos
1036 a 1162.
TÍTULO XIV, DEL CORRETAJE, Sección II, Corredores de Seguros,
artículos 1347 a 1353
LEY 80 DE 1993, RÉGIMEN DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
ARTÍCULO 25. — Del principio de economía.
En virtud de este principio: (…)
12. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o
de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios,
diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de
referencia. (…)
19. El contratista prestará garantía única que avalará el cumplimiento de
las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendrá vigente durante
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
24
su vida y liquidación y se ajustará a los límites, existencia y extensión del
riesgo amparado. Igualmente, los proponentes prestarán garantías de
seriedad de los ofrecimientos hechos.
ARTÍCULO 26. — Del principio de responsabilidad.
En virtud de este principio:
1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los
fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado
y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que
puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
2. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones
antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de
ellas.
3. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren
abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los
correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños,
estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los
pliegos de condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados en
forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o
decisiones de carácter subjetivo por parte de aquéllos.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
25
4. Las actuaciones de los servidores públicos estarán presididas por las
reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y
postulados que gobiernan una condu cta ajustada a la ética y a la justicia.
5. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y
la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad
estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos di rectivos de la
entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores,
ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.
6. Los contratistas responderán cuando formulen propuestas en las que se
fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas con el
propósito de obtener la adjudicación del contrato.
7. Los contratistas responderán por haber ocultado al contratar,
inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado
información falsa.
8. Los contratistas responderán y la entidad velará por la buena calidad del
objeto contratado.
(…)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
26
ARTÍCULO 30. — De la estructura de los procedimientos de selección.
La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:
1. El jefe o representante de la entidad estatal ordenará su apertura por
medio de acto administrativo motivado.
De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 25 de esta ley,
la resolución de apertura debe estar precedida de un estudio realizado por
la entidad respectiva en el cual se analice la conveniencia y oportunidad del
contrato y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o
compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso. Cuando sea
necesario, el estudio deberá estar acomp añado, además, de los diseños,
planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad. (…)
(…)
ARTÍCULO 63. — De las visitas e informes.
La procuraduría adelantará visitas a las entidades estatales oficiosamente y
con la periodicidad que demande la pr otección de los recursos públicos y el
imperio de la moralidad, legalidad y honestidad en la administración pública.
Durante las visitas, cuya realización se divulgará ampliamente, se oirá a las
asociaciones gremiales y comunitarias del lugar y se dará oportunidad a los
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
27
administrados para que hagan las denuncias y presenten las quejas que a
bien consideren.
Las conclusiones de las visitas se dejarán en informes escritos que se
pondrán en conocimiento de la comunidad respectiva y de ellos se correrá
traslado a los jefes de las entidades y a quienes aparezcan implicados en la
comisión de conductas antijurídicas.
Copias de tales informes se enviarán a la Fiscalía General de la Nación o a
la delegada respectiva para que éstas, si es del caso, den cumplimiento a la
función de que trata el artículo siguiente.
El visitador exigirá a los administrados identificarse y les advertirá de las
consecuencias de la formulación de denuncias temerarias.
(…)
DECRETO 2170 DE 2002, “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se
modifica el Decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la
Ley 527 de 1999” .
Artículo 8°. De los estudios previos.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
28
En desarrollo de lo previsto en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80
de 1993, los estudios en los cuales se analice la conveniencia y la oportunidad
de realizar la contratación de que se trate, tendrán lugar de manera previa a la
apertura de los procesos de selección y deberán contener como mínimo la
siguiente información:
1. La definición de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la
contratación.
2. La definición técnica de la forma en que la entidad puede satisfacer su
necesidad, que entre otros puede corresponder a un proyecto, estudio,
diseño o prediseño.
3. Las condiciones del contrato a celebrar, tales como objeto, plazo y lugar de
ejecución del mismo.
4. El soporte técnico y económico del valor estimado del contrato.
5. El análisis de los riesgos de la contratación y en consecuencia el nivel y
extensión de los riesgos que deben ser amparados por el contratista.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
29
DECRETO 1496 DE 1998, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de
1993 en materia de selección de intermediarios de seguros”.
ARTÍCULO 2º. TERMINOS DE REFERENCIA.
De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 24 numeral 5º y 30, numeral
2º de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales elaborarán los términos de
referencia para los concursos de intermediarios de seguros, teniendo en
cuenta los criterios que para tal efecto establece el presente decreto.
Conjuntamente con los pliegos o términos de referencia, la entidad estatal
suministrará una relación de los bienes y/o personas objeto de
aseguramiento, detallando los aspectos que se consideren relevantes para
tal efecto. Así mismo, indicará los criterios de selección y los porcentajes de
participación relativa asignada a cada uno de ellos y a los elementos que
los componen.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
30
7. METODOLÓGIA UTILIZADA
7.1 TIPO DE INVESTIGACIÓN
E n este ensayo se aplica el tipo de investigación cualitativa, esto es, impl ica
interpretación, descripción de las figuras jurídicas existentes en el ordenamiento
legal, relacionadas a efectos de la provisión de protección de bienes e intereses
de las entidades estatales.
7.2 MÉTODO DE INVESTIGACIÓN
El método será deductivo, partiendo de conceptos generales que, en la medida
que se relacionan o aplican al caso particular de la contratación estatal de
S eguros, dan respuesta y alternativas de solución al problema planteado.
7.3 EL DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
Se trata en este caso de una investigación temática, partiendo de definiciones
definidas por la Ley y el reglamento, constituyendo un diseño bibliográfico .
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
31
8. RECURSOS
8.1 RECURSOS PERSONALES
TALENTO HUMANO.
Tutor del ensayo: Doctor Ramón Espinosa Bonilla
Autor: Holger Vanegas Plata
MATERIALES.
Libros de texto legal y manuales para la elaboración de investigaciones.
FINANCIEROS.
Con recursos propios, se obtienen:
Textos bibliográficos (medios magnético y físico) $470.000,oo
Papelería y costos de impresión $225.000,oo
Total $695.000,oo
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
32
8.2 RECURSOS INSTITUCIONALES
Material bibliográfico e instalaciones de la Escuela Superior de Administración
Pública –ESAP -, Territorial Norte de Santander - Arauca.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
33
9. CRONOGRAMA
Actividad / Fecha 23 – 2 5
de julio
de 2005
30 de
julio
de
2005
6 d e
agosto
de 2005
13 de
agosto
de 2005
20 de
noviembre
de 2005
26 de
noviembre
de 2005
Diciembre
12 de 2005
Enero
28 de
2006
Febrero
20 de
2 0 0 6
Recepción del proyecto
aprobado, indicación de
bibliografía metodológica y
corrección de forma.
X
Formulación del problema
(presentación, identificación,
objetivos y justificación del
trabajo, con delimitación y
alcances)
X
Desarrollo de los Marcos
Teórico y Metodológico,
explicación de recursos
X
Desarrollo del plan de trabajo
(Introducción)
X
Desarrollo del plan de trabajo
(Conceptos, El Contrato Estatal
y El Estatuto Contractual y el
Contrato de Seguro)
X
Desarrollo del plan de trabajo
(La Planeación y el presupuesto
c o m o herramientas, coberturas
o amparos sugeridos)
X
Desarrollo del plan de trabajo
(Dificultades y obstáculos en
c o n tratación de Seguros
Estatales, alternativas de
contratación, conclusiones)
X
Presentación final a tutoría
(Revisión final)
X
Presentación del Informe Final
a la ESAP
X
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
34
10. EXPOSICIÓN DE RESULTADOS
TABLA DE CONTENIDO
10.1. INTRODUCCIÓN 35
10.2. CONCEPTOS 37
10.3. EL CONTRATO ESTATAL 44
10.4. EL ESTATUTO CONTRACTUAL ESTATAL Y EL CONTRATO DE
SEGURO 48
10.5. LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO COMO HERRAMIENTAS 52
10.6. COBERTURA Y AMPAROS DE SEGURO NECESARIOS 58
10.7. DIFICULTADES Y OBSTÁCULOS EN LA CONTRATACIÓN DE
SEGUROS 77
10.8. ALTERNATIVAS DE CONTRATACIÓN 78
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
35
10.1. INTRODUCCIÓN
Expone la Federación de Aseguradores de Colombia –FASECOLDA- en su página
Web, www.fasecolda.com, que la actividad aseguradora se ha constituido en una
de las principales manifestaciones económicas de nuestro país. “Su gran
desarrollo evidencia la indudable importancia que tienen hoy las sociedades
aseguradoras colombianas” . A medida que se presenta el avance cultural y
tecnológico, se incrementa la necesidad del seguro y se estima la gran
importancia de este intangible que representa "protección".
Es un hecho que el éxito y mantenimiento en el mercado de cualquier actividad
económica depende, hoy en día, del seguro, ya que él garantiza la compensación
del perjuicio económico experimentado por un patrimonio a consecuencia de un
infortunado suceso que, de no estar debidamente asegurado, llevaría a quien lo
sufre, sin duda alguna, a la bancarrota.
Por ejemplo, gracias al seguro es posible reanudar, relativamente pronto, la
actividad económica, recuperar los bienes perdidos o dañados, continuar nuestras
labores después de una larga incapacidad o reparar o siquiera compensar el vacío
económico que genera la muerte de un ser querido.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
36
La necesidad de disponer lo pertinente para que los daños ocasionados por
múltiples actividades o hechos peligrosos puedan ser debidamente atendidos ha
encontrado respuesta positiva en el seguro.
Para los servidores públicos no constituirá sólo necesidad sino deber de
protección del interés público, del interés general , según lo expuesto en el marco
legal y principios citados atrás, derroteros de la función administrativa . Han jurado
cumplir la constitución y las leyes, incluido ahí el deber de propender por el
adecuado manejo y protección de la res publica , los bienes de todos.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
37
10.2. CONCEPTOS
10.2.1. ¿Qué es un contrato de seguro?
No definido por el Código de Comercio, haremos su definición doctrinaria: Es un
contrato en virtud del cual una parte (el tomador) se hace prometer de otra
(asegurador) el pago de una prestación para sí o para un tercero en caso de
ocurrir determinado riesgo, a cambio de una remuneración (prima).
El antiguo código comercial lo definía en forma incompleta en su artículo 634, así:
“El seguro es un contrato bilateral, condicional y aleatorio, por el cual una persona,
natural o jurídica, toma sobre sí por un determi nado tiempo, todos o alguno de los
riesgos de pérdida o deterioro que corren ciertos objetos pertenecientes a otra
persona obligándose, mediante una retribución convenida, a indemnizarle la
pérdida, o cualquier otro daño estimable que sufran los objetos as egurados ”.
Incompleta definición, pues en ella se excluían los seguros personales y los
patrimoniales. Por otra parte, la naturaleza jurídica de los aseguradores de hoy es
la de personas jurídicas conformadas en forma societaria anónima, únicamente.
Sin ahondar en la polémica de las definiciones, tomaremos una definición general
para este trabajo, entendiendo el seguro como un contrato donde el
asegurador asume un riesgo amparable en el que tenga interés el asegurado,
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
38
con el fin de indemnizarlo o compensarle si ocurre un siniestro previsible, a
cambio de una prima convenida. Igualmente, diremos que se trata de un
contrato consensual (con formalidades probatorias únicamente), bilateral (las
partes se obligan recíprocamente), oneroso (representa utilidad para cada uno de
ellos), aleatorio (la prestación acordada a favor del asegurado – beneficiario
consiste en una contingencia de ganancia o pérdida), de ejecución sucesiva
(ejecución en un plazo de tiempo) y de estricta o ubérrima buena fe (con
respecto al riesgo, su conservación y posibilidades de ocurrencia del siniestro).
10.2.2. ¿Quiénes son parte en el contrato de seguro?
1. El asegurador : persona jurídica autorizada al efecto, la cual asume los
riesgos a cambio de un precio o prima.
2. El tomador : Quien contrata en nombre propio o ajeno (puede él no ser el
asegurado o beneficiario), trasladando los riesgos. Es importante resaltar
que puede n o no coincidir en él las posiciones de tomador (contratante del
seguro), asegurado (titular del interés asegurable) y beneficiario (quien
recibe total o parcialmente la indemnización). Diremos, entonces, que la
“contraparte” del asegurador puede estar conformada por tres (3) personas
o intereses diferentes, como más adelante retomaremos a efectos de tratar
un tema de especial importancia para las entidades estatales.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
39
10.2.3. ¿Cuáles son sus elementos esenciales?
A la luz de lo dispuesto por el artículo 1045 del Código de Comercio, son cuatro
(4) los elementos del contrato de seguro:
1o) El interés asegurable: En seguros de daños, asegurable es todo
interés licito y susceptible de estimación de dinero, y lo tendrá sólo la
persona cuyo patrimonio pueda resultar afectado por el siniestro; en los
seguros de vida, tendrá interés asegurable toda persona con respecto a su
propia vida, a la de quienes pueda reclamar alimentos ó a la de quienes,
por causa de su muerte o incapacidad, podría derivarse un perjuicio
económico (v. gr., la muerte de su deudor), aunque no éste no se haya
definido. Por otra parte, enunciaremos que sobre una misma cosa puedan
concurrir distintos intereses, independientes, simultánea (un mismo contrato
con diversos asegurados o intereses) o sucesivamente (varias pólizas o
contratos que amparan diversos intereses en relación con el bien), por vía
de ejemplo, los intereses diversos que sobre un inmueble pudieran tener el
propietario, el poseedor, el acreedor hipotecario, el usuario o usufructuario,
etc., etc.
2o) El riesgo asegurable: Sobre lo que recae el seguro, lo asegurado. Lo
define el artículo 1054 como “… el suceso incierto que no depende
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
40
exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del
beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador…”
No será riesgo el hecho cierto, salvo la muerte en los seguros de vida. La
exigencia con respecto a que no dependa exclusivamente de la voluntad del
tomador, asegurado o beneficiario se desdibujaría en mate ria de Seguros
de Cumplimiento, donde el contratista presta garantía con respecto a su
propia conducta, donde su voluntad pudiera originar el siniestro, por lo cual
este especial seguro tiene un régimen diferente, más parecido a una
estipulación a favor de otro.
3o) La prima o precio del seguro: Retribución a favor del Asegurador que,
por norma general, debe pagarse dentro del mes siguiente al
perfeccionamiento del contrato, so pena de terminación automática del
contrato, con contadas excepciones dispuestas a favor de terceros . Según
expone la doctrina, “…responde esa prima o precio del seguro a cálculos
basados en probabilidad de ocurrencia del siniestro y su cuantía posible,
(sic) esta obligación de pago debe guardar, con la prestación del
asegurador, el equilibrio que corresponde a los contratos bilaterales” .
4o) La obligación condicional del asegurador : Se hace exigible su
obligaci ón de indemnización con la ocurrencia del siniestro, es decir, con la
realización del riesgo asegurado. Esa es el alea del contrato: depende de la
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
41
realización de un hecho incierto, “…acontecimiento futuro, que puede
suceder o no”.
Finaliza el artículo 1045 del Código de Comercio : “En defecto de cualquiera de
estos elementos, el contrato de seguro no producirá efecto alguno” , que no es otra
que una advertencia de inexistencia, en caso de que no se cumpla íntegramente la
definición de la figura, donde el contrato de que se trate degenerará en otra figura
diferente a la del Seguro.
10.2.4. ¿Qué es un intermediario de seguros y cuál es su papel?
Ha dicho la Corte Constitucional en fallo C-479/99: “Los intermediarios de seguros,
en cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir
pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las
compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta es, por esencia, la
actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de seguros no se reduzca
a ella sino que se proyecte más allá de la simple colocación de pólizas, en una
serie de operaciones complementarias de tipo técnico como pueden serlo, v.
gr., la inspección de riesgos o la intervención en salvamentos. (…) dichos
int ermediarios no pueden considerarse instituciones financieras o aseguradoras,
por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten dineros captados del público.
Al no llevar a cabo las actividades de manejo, aprovechamiento o inversión de
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
42
recursos captados del público, que es lo que determina el ejercicio de la actividad
financiera, bursátil o aseguradora, los intermediarios de seguros no necesitan
cumplir con las normas especiales relativas a niveles de patrimonio adecuado que
garanticen su solvencia frente a los usuarios del sistema”1.
Son personas naturales ó sociedades de intermediación de seguros legalmente
constituidas y con domicilio en Colombia, autorizadas y vigiladas por la
Superintendencia Bancaria (corredores) y/o Compañías de Seguros (agencias o
agentes), con quienes se recomienda contratar el servicio de intermediación de
seguros para el adecuado diseño, manejo integral y contratación del plan de
seguros de la entidad.
Los Corredores son empresas constituidas como sociedades anónimas, cuyo
objeto social es exclusivamente ofrecer seguros, promover su celebración y
obtener su renovación a título de intermediarios entre el asegurado y el
asegurador, vigilados por la Superintendencia Bancaria y que no representan a
ninguno de aquellos en el contrato respectivo; y Agentes o Agencias
independientes, como aquellas personas naturales o jurídicas que representan al
cliente ante la aseguradora, promoviendo la celebración del contrato. Finalmente,
los Agentes dependientes , quienes prestan sus servicios bajo subordinación y
1 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 479/99, expediente D-2285. Magistrado Ponente: VLADIMIRO NARANJO MESA.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
43
dependencia de las aseguradoras, por contrato de trabajo, figura casi en desuso
hoy día.
Los anteriores, entonces, conceptos que giran alrededor de la figura del Seguro y
concluyen la base legal y doctrinaria de este trabajo.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
44
10.3. EL CONTRATO ESTATAL
En primera instancia, diremos que se trata de la contratación propia de las
entidades estatales, para diferenciarla de la contratación particular. Describe el
numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 a las entidades con capacidad de
contratación:
Para los solos efectos de esta ley:
1. Se denominan entidades estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito
capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones
de municipi os, los territorios indígenas y los municipios; los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado, las sociedades de economía mixta, en las que el Estado tenga
participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como l as entidades
descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista
dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que
ellas adopten, en todos los órdenes y niveles, y
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría
General de la República, las contralorías departamentales, distritales y
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
45
municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos
administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas
especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los
que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.
El parágrafo de la norma citada concluye:
PAR. —Para los solos efectos de esta ley también se denominan entidades
estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades
territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente
estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios
interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.
Constituye la disposición citada una norma especial que confiere capacidad de
contratación a entidades que, incluso, pudieran no contar con personería jurídica
aunque sí puedan ejercer derechos y contraer obligaciones.
La planeación, la ejecución de programas y proyectos de inversión a través del
presupuesto y los gastos de funcionamiento mismo no tienen manera diferente de
realizarse que a través de la contratación estatal. Así las cosas, recurren las
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
46
entidades estatales al mercado de bienes y servicios para satisfacer sus
necesidades y las de los administrados. ¿Bajo qué reglas? Las del Estatuto
Contractual Estat al y los principios que enuncia: las del Derecho Civil y Comercial
en lo no regulado por aquel y siempre bajo los principios de la Función
Administrativa que rigen la actividad del servidor público. Amplio y dinámico en su
concepción, el Estatuto Contractual señala que la contratación realizada en el
exterior puede seguir las reglas del país de que se trate, salvo que se deba
cumplir en Colombia. Y de la misma manera se pronuncia finalmente la norma,
artículo 13 de la Ley 80, con respecto de la contratación financiada con fondos de
los organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de
derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales,
podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con
procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución,
cumplimiento, pago y ajustes.
En este punto es útil recordar el texto del artículo 40 de la ley 80 de 1993, del
contenido del contrato estatal , cuyo tercer inciso señala la posibilidad de incluirse
en la contratación estatal modalidades, condiciones y, en general, cláusulas o
estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, “…siempre
que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y
finalidades de esta ley y a los de la buena administración”. Su parágrafo, casi
desapercibido en primera lectura, señala la posibilidad limitada de adicionar los
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
47
contratos vigentes y la utilización de pagos anticipados y anticipos, con el
cincuen ta por ciento (50%) como límite, evento ante el cual también habrá de
ampararse la entidad.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
48
10.4. EL ESTATUTO CONTRACTUAL ESTATAL Y EL CONTRATO DE SEGURO
El extenso artículo 25 de la Ley 80 de 1993, del Principio de Economía, determina
en su numeral 19 la obligación por parte del contratista de prestar garantía de
cumplimiento de sus obligaciones para con la entidad. En materia de garantías,
expresa ó tácitamente el Estatuto Contractual acude principalmente a las garantías
o cauciones expedidas por compañías aseguradoras legalmente constituidas en
Colombia y, apenas tangencialmente, a las garantías bancarias para la protección
del patrimonio estatal. El mercado ha dado gran desarrollo a la Garantía Única
contratada con Aseguradoras, mientras la poca dinámica de las entidades
bancarias ha hecho prácticamente imposible prestar una garantía respaldada por
ellas , sumamente gravosa por sus condicionamientos .
En el artículo 6 del Decreto 2170 de 2002, de la consulta de precios o condiciones
del merc ado, el Legislador llama la atención con respecto del pago primas de
seguros como relevante a efectos de la contratación estatal .
En materia de contratación de seguros para proteger bienes de la entidad y
contratación de intermediación, es el Decreto 2170 de 2002 el que se ocupa de
ello; señala, en sus artículos 18 y 19 la forma de contratación directa de Seguros e
intermediarios en caso de menor cuantía, en reemplazo del Decreto 855 de 1994.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
49
Será el Decreto 1436 de 1998 el que reglamente la selección de intermediarios,
cuyos criterios objetivos de selección se determinan así:
1. La administración de riesgos: comprenderá tanto el análisis de los
riesgos como la propuesta para el manejo de los mismos, teniendo en
cuenta los siguientes factores:
a) Propuesta de cobertura y condiciones;
b) Programas de seguridad industrial , que se complementará con el
programa de contingencia de Riesgos Profesionales correspondiente;
c) Propuesta de prevención de pérdidas.
2. En la capacidad técnica , entendida como recurso humano puesto a
disposición de la entidad estatal, se considerará:
a) El tipo de vínculo con el intermediario (laboral, no laboral,
ocasional, permanente);
b) El nivel de formación (profesional universitario, técnico, tecnólogo);
c) La experiencia en seguros o en la actividad de la entidad estatal,
relacionada con las pólizas a contratar;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
50
d) El tiempo y clase de dedicación al servicio de la entidad estatal,
expresada en horas/hombre/mes (permanente, compartida,
exclusiva).
3. La infraestructura operativa, entendida como el conjunto de recursos,
distintos al humano, que el intermediario ofrece tener al servicio de la
entidad estatal en función directa de sus necesidades.
4. En la experiencia del intermediario, se considerará:
La experiencia en el manejo del programa de seguros igual o similar
al requerido por la entidad estatal, independientemente de que se
haya prestado en el sector público o privado, detallando:
– Ramos
– Primas y
– Nombre del asegurado.
¿Qué se busca con ello? Un concurso con parámetros técnicos, para dejar a un
lado la selección de intermediarios no profesionalizados, los cuales no prestan un
servicio adecuado a efectos de seleccionar al asegurador mismo, mucho menos
cuando se presenta un siniestro.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
51
Recordaremos que, por norma especial, l e son aplicables a los intermediarios de
seguros las inhabilidades e incompatibilidades previstas en las normas vigentes
para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las
entidades estatales, aún cuando no haga parte del Contrato de Seguro.
Las obligaciones de asegurar el patrimonio estatal se deducen a partir de las
normas citadas en el marco legal. Inclúyase allí la de compaginar las normas
relativas al cumplimiento de los fines estatales con las de la función administrativa
y tendremos clara la necesidad de la planeación como base de cualquier
actuación y el presupuesto como herramienta de ejecución de ello.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
52
10.5. LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO COMO HERRAMIENTAS
El derrotero del Estatuto Anticorrupción lo constituye la modificación de la cultura
contractual estatal. A ese efecto, señala que las entidades estatales divulgarán
con anticipación sus programas y presupuestos de contratación e inversión y las
características de los proyectos que vayan a adelantar, a través de medios
tecnológicos. Cada entidad implementará auditorías de calidad y prestación de
servicios al ciudadano. Se estimulará el control ciudadano mediante veedurías que
velen por la transparencia en la gestión estatal. Por otra parte, reitero lo expresado
anterior mente con respecto de que la planeación constituye una herramienta
necesaria, es un deber y el mejor medio para protegerse el Administrador Público
ante cualquier contingencia.
Un estudio previo de contratación que plasme a cabalidad la necesi dad y
justificación del contrato que se pretende celebrar, es la garantía de éxito de su
acción. En ese sentido, cualquiera que sea el objeto a contratar, sea un gasto de
inversión o de funcionamiento, se impone actuar conforme al Plan de Desarrollo,
al Presupuesto de Gastos, al Plan de Acción de la entidad , al Plan de Compras y a
los proyectos correspondientes. A continuación, sugiero un formato que contiene
las guías básicas al efecto, cuyo diligenciamiento será de mayor o menor
extensión, dependiendo de la entidad, la materia, las especificaciones técnicas y
las necesidades a satisfacer:
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
53
ESTUDIO PREVIO Y SOLICITUD DE CONTRATACION
El presente documento debe diligenciarse con anterioridad al inicio de todo proceso contractual ó de celebración de convenio interadministrativo y reflejar el análisis y estudio previo ordenado por el artículo 8 del Decreto 2170 de 2002, reglamentario de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. En el evento de tratarse de recursos de inversión, tendrá como anexo copia del correspondiente proyecto, inscrito y con registro vigente en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la Secretaría de Planeación Departamental. FECHA DE SOLICITUD:
DEPENDENCIA SOLICITANTE:
RUBRO(S) AFECTADO(S): Sección , Artic ulo, denominación
NECESIDAD Y JUSTIFICACIÓN
Definición de la necesidad y definición técnica de la forma a satisfacer la misma; proyecto, estudio, plan de acción ó de compras al cual corresponda:
OBJETO DEL CONTRATO Ó CONVENIO
Objeto, plazo y lugar de ejecución del mismo:
VALOR Y FORMA DE PAGO
v Valor Total: v Forma de Pago: Describa el soporte técnico y económico del valor:
ACTIVIDADES A DESARROLLAR, RIESGOS Y AMPAROS A EXIGIR
Análisis de los riesgos de la contratación, extensión y nivel de los riesgos que debe amparar el contratista: Firma Secretario de Despacho (ó responsable del proceso)
Firma del jefe de la entidad (ó delegado para la contratación)
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
54
Nótese cómo en el último ítem a diligenciar, ACTIVIDADES A DESARROLLAR,
RIESGOS Y AMPAROS A EXIGIR , se deja un espacio dirigido a analizar los
riesgos de la contratación y la extensión y nivel de los riesgos que puede correr la
entidad al contratar, por lo cual es allí donde el amparo de Seguro, para este caso
la Garantía Única de Cumplimiento, adquiere especial importancia y debe quedar
plasmado con total precisión.
Sólo en materias especialísimas, como la regulada en la Ley 142, los estudios
técnicos podrían determinar que es más conveniente la cobertura de los riesgos
con reservas públicas que con seguros comerciales, por vía de ejemplo, cuando
los estudios técnicos permitan establecer que determinados bienes no son
asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la
relación costo - beneficios del aseguramiento es negativa, ó que los recursos para
autoprotección mediante Fondos de A seguramiento son de tal magnitud que no es
posible o conveniente su uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos
bienes y no asegurarlos ni ampararlos con tales fondos. Por demás, no
encontramos hoy día excepción alguna frente a la obligación de asegurar la
actividad estatal . No existe ya aquella excepción con respecto a la mínima
cuantía, donde el representante legal podía determinar la ausencia de riesgo en
algunos tipos de contratación. Reiteramos: útil en contratos de valores ínfimos,
pero que no se encuentra vigente.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
55
E n la contratación específica de Seguros G enerales, hay previsiones básicas que
tomar. Deben considerarse, en primera instancia, las normas específicas pero
difusas en todo el Estatuto Contractual Estatal, v. gr., el parágrafo del artículo 14
de la Ley 80, el cual señala que en los contratos de seguro tomados por las
entidades estatales se prescindirá de la utilización de las cláusulas o
estipulaciones excepcionales; el texto del artículo 24 ibídem, el cual prescribe que
los contratos interadministrativos se celebran directamente, con excepción del
contrato de seguro (recordando el fin del monopolio del Seguro Estatal en cabeza
de La Previsora); y las excepciones especiales, como que l as garantías no serán
obligatorias en los contratos de empréstito, in teradministrativos y en los de los
S eguros mismos. Prescriben los artículos 18 y 19 del Decreto 2170 de 2002,
citados en el marco legal del presente trabajo, que, para efectos de determinar la
cuantía y por consiguiente el procedimiento para celebrar los contratos de
seguros, se tomará en cuenta el valor de las primas a cargo de la respectiva
entidad, reiterando la sujeción de esta contratación a los términos y cuantías
generales, aun cuando el contrato se celebre con entidades aseguradoras de
carácter estatal. Y, por otra parte, para la contratación directa de intermediarios de
seguros, remisión establecida en segundo inciso del artículo 1° del Decreto 1436
de 1998 al artículo 3° del Decreto 855 de 1994 (derogado por éste), establece que
deberá aplicarse lo dispuesto en él.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
56
Toda contratación de seguros debe estar precedida de inventarios o censo de
personas a asegurar. El Decreto 1436 de 1998, artículo 2º, de los términos de
referencia, señala que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 24 numeral 5º
y 30, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales elaborarán los
términos de referencia pa ra los concursos de intermediarios de seguros, teniendo
en cuenta los criterios que para tal efecto establece ese decreto; y que,
conjuntamente con los pliegos o términos de referencia, la entidad estatal
suministrará una relación de los bienes y/o personas objeto de
aseguramiento, detallando los aspectos que se consideren relevantes para
tal efecto. Así mismo, que indicará los criterios de selección y los porcentajes de
participación relativa asignada a cada uno de ellos y a los elementos que los
componen.
Corresponde al costo previsto en los contratos o pólizas para amparar los bienes,
muebles e inmuebles . La Administración deberá adoptar las medidas que estime
necesarias para garantizar que en caso de siniestro se reconozca la
indemnización pertinente. E sto incluye las pólizas que amparan los riesgos
profesionales, a empleados de manejo, ordenadores y cuentadantes, cuyo valor
debe ser proporcional a la responsabilidad de su manejo.
Mírese cómo herramientas como el SICE, regulado entre otras normas por el
Decreto 3512 de 2003, tienen como uno de sus objetivos “…Mejorar
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
57
sustancialmente los procesos relacionados con la planeación, elaboración de
planes de compras y presupuesto de las entidades públicas...” y “…Optimizar los
estudios de mercado en los proceso s de contratación, mediante la utilización de
tecnología informática” . Hoy día, los servidores cuentan con herramientas y guías
suficientes a efectos de lograr procesos de contratación exitosos que se traducen
en gestiones exitosas y exentas de riesgos.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
58
10.6. COBERTURA Y AMPAROS DE SEGURO NECESARIOS
Debe tenerse especial cuidado al contratar en una materia tan especializada como
los Seguros. La falta de previsión y planeación puede derivar en vacíos que la Ley
llenará, posiblemente con condiciones favorables sólo para el Asegurador. Es un
contrato de adhesión, donde única y excepcionalmente las entidades estatales
podrían discutir su contenido; pero en caso de silencio en los pliegos ó términos
de condiciones, prevalecerá la voluntad del Asegurador: En ese sentido es útil
recordar la previsión que hace el parágrafo del artículo 2 de la Ley 389 de 1997,
Por la cual se modifican los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio, que
señala: En los casos en que no aparezca expresamente acordadas, se tendrán
como condiciones del contrato aquellas de la póliza o anexo que el asegurador
haya depositado en la Superintendencia Bancaria para el mismo ramo, amparo,
modalidad del contrato y tipo de riesgo.
Las necesidades de Seguro variarán según el tipo de entidad estatal de que se
trate. No es igual el cumplimiento de la misión y visión de una Empresa Industrial y
Comercial que el de una Entidad Territorial. Tampoco es posible hacer una
definición técnica y extensa de cada amparo y condición o garantía. Sin embargo,
daremos a continuación una explicación de los amparos más comunes y algunas
condiciones especiales que pudieran resultar útiles para el gerente o administrador
público, basados en las condiciones de contratación diseñadas y constantemente
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
59
perfeccionadas por múltiples profesionales e intermediarios para el Departamento
Norte de Santander en materia de contratación de seguros generales y de vida de
su Gobernación:
AMPAROS BÁSICOS , ESPECIFICACIONES Y AMPAROS ESPECIALES
SUGERIDOS
10.6.1. SEGURO DE AUTOMOVILES
Destinado a a mparar los daños y/o pérdidas que sufran los vehículos de propiedad
de la entidad ó por los que sea legalmente responsable; ó aquellos daños a
bienes; ó lesiones o muerte a terceros.
10. 6.1.1. AMPAROS A EXIGIR:
• Responsabilidad Civil Extracontractual;
• Pérdida Total por Daños;
• Pérdida Parcial por Daños ;
• Pérdida Parcial o Total por Hurto o Hurto Calificado;
• Perdidas por Actos mal Intencionados de terceros (incluido los actos
de movimiento s subversivos o terroristas);
• Terremoto, Temblor y/o Erupción Volcánica;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
60
• Amparo patrimonial;
• Asistencia Jurídica;
• Gastos de Transporte por Pérdidas Totales ;
• Asistencia en viaje.
10. 6.1.2. CONDICIONES ESPECIALES ÚTILES: Excepciones a las reglas
generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial:
• Siniestros por actos de autoridad;
• Aviso de siniestro a 90 días (término gen eral: tres (3) días);
• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);
• No revocación del seguro;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de siniestro.
10.6.2. SEGURO DE CORRIENTE DÉ BIL (“TODO RIESGO” EQUIPOS
ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS).
D estinado a amparar pérdidas y los daños materiales de los equipos eléctricos,
electrónicos y de procesamiento de datos, así como sus accesorios y elementos
periféricos, de propiedad de la entidad y aquellos que estén bajo su
responsabilidad. Se requiere incluir inventarios y avalúos actualizados.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
61
10. 6.2.1. RIESGOS O TIPO DE AMPARO:
Todo riesgo, sin exclusiones:
• Actos mal intencionados de terceros (terrorismo);
• Anegación;
• Asonada, motín, conmoción civil o popular y huelga;
• Daños por agua;
• Errores de diseño;
• Errores de fabricación ;
• Explosión;
• Extended coverage (cobertura extendida);
• Hurto y hurto calificado (según definición legal);
• Incendio y/o rayo ;
• Pérdidas de datos o portadores externos de datos;
• Sabotaje;
• Terremoto, temblor o erupción volcánica.
10. 6.2.2. CONDICIONES ESPECIALES ÚTILES: Excepciones a las reglas
generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial:
• Siniestros por actos de autoridad;
• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante deban
reportarse con posterioridad a su adquisición);
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
62
• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);
• No revocación del seguro;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de siniestro;
• Definición de bienes;
• Errores, omisiones e Inexactitudes no intencionales;
• Extensión de Cobertura;
• Gastos de extinción del siniestro;
• Gastos para la preservación de los bienes;
• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y contadores;
• Labores y materiales;
• Inaplicación de infraseguro;
• No revocación del seguro;
• Reposición y reemplazo;
• Traslado temporal de bienes.
10.6.3. INCENDIO Y/O RAYO
Destinado a amparar pérdidas y daños materiales de todos los bienes y
contenidos de propiedad de la entidad y aquellos que se encuentren bajo su
responsabilidad. Se requiere incluir inventarios y avalúos actualizados.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
63
10. 6.3.1. AMPAROS:
• Incendio y/o rayo
• Actos Mal Intencionados de Terceros –Terrorismo
• Anegación
• Asonada, Motín Conmoción Civil o Popular y Huelga
• Daños por Agua
• Explosión
• Extended Coverage (Huracán, Vientos Fuertes, Granizo,
Aeronaves, Vehículos y Hum o)
• Incendio y/o rayo en Aparatos Eléctricos (Incendio Inherente)
• Rotura de Vidrios Interiores y Exteriores
• Terremoto, Temblor y/o Erupción Volcánica (incluyendo
cimientos, muros de contención y escaleras exteriores que
hagan parte de la edificación.)
10. 6.3.2. CONDICIONES ESPECIALES ÚTILES: Excepciones a las reglas
generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial para su
obtención:
• Siniestros por actos de autoridad;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
64
• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante
deben reportarse con posterioridad a su adquisición
o recibo);
• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);
• No revocación del seguro;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por
pago de siniestro;
• Definición de bienes;
• Errores, omisiones e Inexactitudes no intenci onales;
• Extensión de Cobertura;
• Gastos de extinción del siniestro;
• Gastos para la preservación de los bienes;
• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y
contadores;
• Labores y materiales;
• Inaplicación de infraseguro;
• No revocación del seguro;
• Reposición y reemplazo;
• Traslado temporal de bienes.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
65
10.6.4. SEGURO GLOBAL DE MANEJO PARA ENTIDADES OFICIALES.
Destinado a amparar a la entidad contra riesgos que impliquen menoscabo de su
patrimonio, causados por sus servidores en ejercicio de sus cargos ó sus
reemplazantes, por actos que se tipifiquen como delito contra la administración
pública ó fallos con responsabilidad fiscal. Se requiere relación de la Planta de
Cargos y censo de servidores.
10. 6.4.1. AMPAROS:
• Delitos contra la Administración Pública;
• Alcances Fiscales;
• Gastos de reconstrucción de cuentas;
• Gastos de Rendición de Cuentas;
• Empleados no identificados ;
• Amparo de Cajas menores .
10. 6.4.2. CONDICIONES ESPECIALES ÚTILES: Excepciones a las reglas
generales, a las cuales podría asignarse una calificación especial para su
obtención:
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
66
• Amparo automático de nuevos servidores y cargos con aviso de 60 -
90 días;
• Aviso del siniestro a 60 o 90 días;
• Conocimiento del Riesgo;
• Designación de ajustadores por mutuo acuerdo;
• Errores, Omisiones e inexactitudes no intencionales;
• Gastos para demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la
perdida;
• Honorarios profesionales;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por pago de
siniestro;
• No revocatoria del contrato (ó revocatoria con aviso superior a 60 –
90 días).
10.6.5. SEGURO DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL.
Destinado a amparar los perjuicios patrimoniales que la entidad deba pagar en
razón de su responsabilidad civil, por lesiones a terceras per sonas o daños a
propiedades de terceros; y las costas del juicio a que sea condenada. Debe fijarse
una suma como límite de valor asegurado.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
67
10. 6.5.1. AMPAROS A EXIGIR:
• Predios, Labores y Operaciones (P.L.O.);
• Contratistas y subcontratistas independientes;
• Responsabilidad civil como empleador;
• Avi sos y Vallas ;
• Gastos Médicos ;
• Uso de armas de fuego vigilantes, errores de punterí a;
• Vehículos propios (en exceso de los limites de la póliza de
Automó viles) ;
• Maquinas y equipos de trabajo, de cargue, descargue y transporte
dentro de los predios del asegurado, incluyendo traslado temporal de
equipos;
• Actividades deportivas y recreativas;
• Restaurantes y cafeterías;
• Parqueaderos;
• Incendio, explosión y derrumbes ;
• Eventos sociales organizados dentro o fuera de los predios.
10. 6.5.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPEC IALES ÚTILES:
Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una
calificación especial para su obtención:
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
68
• No revocatoria del contrato (ó revocatoria con aviso superior a 60 –
90 días);
• Amparo automático de nuevos predios, servidores y op eraciones;
• Aviso de siniestro a 60 – 90 días;
• Restablecimiento automático del limite asegurado por pago de
siniestro;
• Conocimiento del riesgo;
• Designación de ajustadores por mutuo acuerdo;
• Errores, omisiones e inexactitudes no intencionales;
• Pago de indemnizaciones sin necesidad de sentencia judicial;
• Costos de desplazamientos de servidores.
10.6.6. SEGURO DE ROTURA DE MAQUINARIA
Destinado a amparar los daños internos sufridos por los equipos y maquinaria
propias de la entidad, en funcionamiento o no, y los que hayan sido desmontados
para reparación, limpieza, revisión, montados o probados en otros lugares; ó por
los que sea legalmente responsable. Se requiere incluir inventarios y avalúos
actualizados.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
69
10. 6.6.1. AMPAROS A EXIGIR:
“Todo riesgo”, sin limi tación por:
• Daños internos producidos por i mpericia, descuido y sabotaje individual;
Acción directa de energía eléctrica, a título enunciativo: Corto circuito,
arco voltaico y otros efectos similares al igual que la acción di recta de la
electricidad atmosférica.
• Errores de diseño y defectos de construcción;
• Defectos de mano de obra, fabricación, construcción y montaje
incorrecto;
• Rotura debida a fuerza centrifuga, cuerpos extraños que se introduzcan;
Tempestad, inundación, anegación y enlodamiento;
• Incendio interno;
• Explosión quí mica interna;
• Rayo.
10. 6.6.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:
Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una
calificación especial para su obtención:
• Siniestros por actos de autoridad;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
70
• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante
deben reportarse con posterioridad a su adquisición
o recibo);
• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);
• No revocación del seguro;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por
pago de siniestro;
• Definici ón de bienes;
• Errores, omisiones e Inexactitudes no intencionales;
• Extensión de Cobertura;
• Gastos de extinción del siniestro;
• Gastos para la preservación de los bienes;
• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y
contadores;
• Labores y materiales;
• Inapl icación de infraseguro;
• No revocación del seguro;
• Reposición y reemplazo;
• Traslado temporal de bienes.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
71
10.6.7. SEGURO DE SUSTRACCIÓN
Destinado a amparar pérdidas y daños materiales que sufran los bienes
susceptibles de hurto o hurto calif icado y todo ri esgo de sustracción, de propiedad
de la entidad, y aquellos que estén bajo su responsabilidad. Se requiere incluir
inventarios e indicaciones del estado del riesgo, actualizados. Se sugiere la
fijación de una suma máxima.
10. 6.7.1. AMPAROS A EXIGIR:
• Hurto Calificado;
• Hurto Simple;
• “Todo riesgo sustracción ” (equipos médicos, odontológicos, de
laboratorio, de ingeniería, de comunicación fijos y móviles, dineros y
títulos valores, billetes de lotería, obras de arte y demás objetos
valiosos dentro o fuera de los predios del asegurado).
10. 6.7.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:
Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una
calificación especial para su obtención:
• Siniestros por actos de autoridad;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
72
• Amparo automático para nuevos bienes (no obstante
deben reportarse con posterioridad a su adquisición
o recibo);
• Conocimiento del riesgo (declaración expresa);
• No revocación del seguro;
• Restablecimiento automático del valor asegurado por
pago de siniestro;
• Definición de bienes;
• Errores, omisiones e Inexactitudes no intencionales;
• Extensión de Cobertura;
• Gastos de extinción del siniestro;
• Gastos para la preservación de los bienes;
• Gastos por Honorarios de auditores, revisores y
contadores;
• Labores y materiales;
• Inaplicación de infraseguro;
• No revocación del seguro;
• Reposición y reemplazo.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
73
10.6. 8. SEGURO “TODO RIESGO CONTRATISTAS” ó T.R.C.
10. 6.8.1. AMPAROS BÁSICOS A EXIGIR:
• Cobertura básica;
• Terremoto, temblor y/ o erupción volcánica;
• Hurto simple y Hurto C alificado;
• Responsabilidad Civil Extracontractual ;
• AMIT y HMCC (sigla utilizada para describir amparos
frente a Actos Mal Intenciones de Terceros y Huelga, Motín
y Conmoción Civil).
10. 6. 8.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:
Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una
calificación especial para su obtención:
• Movilización radio de operación (distancia a la redonda
predeterminada);
• Amparo automático de nuevos bienes (hasta por una
suma predeterminada);
• Designación de bienes;
• No revocatoria del seguro ó amparos específicos (ó
revocatoria con aviso superior a 30, 60 ó 90 días);
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
74
• Restablecimiento del valor asegurado por pago de
siniestro (aún con cobro de prima adicional). Nota:
Existen en el mercado excepciones, como que no
opera para HMCC – AMIT (debe consultarse con el
intermediario de la entidad correspondiente).
10.6.9. SEGURO DE VIDA GRUPO
Seguro de vida destinado a amparar a los sucesores o personas que indiquen
ciertos altos directivos y miembros de la Corporación Administrativa
correspondiente, v. gr. Secretarios de Despacho, interventores de obras y
Concejales, Diputados ó Congresistas. Deben fijarse sumas de dinero como valor
asegurado.
10. 6.9.1. AMPAROS BÁSICOS
• Vida (pérdida);
• Incapacidad total y permanente;
• Gastos médicos por accidente;
• Indemnización por muerte accidental;
• Beneficios por desmembración;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
75
• Gastos funerarios;
• Gastos de traslado (ambulancia).
10. 6.9.2. CONDICIONES Y AMPAROS ESPECIALES ÚTILES:
Excepciones a las reglas generales, a las cuales podría asignarse una
calificación especial para su obtención:
• Aviso de siniestro con posterioridad (60 - 90 días);
• Amparo automático (sucesores en el cargo o curul, con aviso
dentro de los treinta (30) días siguientes o posterior);
• Continuidad del riesgo;
• Muerte presunta;
• No recargo por tipo de actividad;
• Permanencia hasta los 80 años (para algunos servidores no
aplica el retiro forzoso por edad superior a 65 años).
10.6.10. SEGURO DE RES PONSABILIDAD CIVIL SERVIDORES PÚBLICOS
Destinado a amparar los perjuicios causados a terceros y/o a la entidad como
consecuencia de las acciones o actos imputables a uno o varios servidores que
desempeñen los cargos asegurados, así como por perjuicios por causa de
responsabili dad fiscal y los gastos de defensa en los que incurran quienes
desempeñen los cargos asegurados para su defensa.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
76
10. 6.10.1. AMPAROS A EXIGIR: Los propios de este seguro especial. Es
un amparo relativamente nuevo y ofrecido por escasos aseguradores.
Clausulado por adhesión.
10. 6.10.1. AMPARO ESPECIAL: Al cual podría asignarse una calificación
especial para su obtención: cobertura retroactiva, es decir, con respecto de
actos u operaciones administrativas ocurridas dentro de la vigencia de
contratos anteriores; lo anterior , en caso de renovaciones sucesivas.
La técnica y experiencia de los seguros en entidades estatales ha llevado a la
implementación o creación de nuevos amparos, condiciones, exigencia de
garantías y exclusiones que hacen muy dinámica su contratación. Los amparos y
condiciones exigidas constituyen apenas un parámetro general, siendo
recomendable asesorarse de un intermediario calificado que emita
recomendaciones más técnicas para esta contratación en el diseño que le
corresponde dentro de su asesoría para la elaboración del Plan de Seguros de la
entidad. Es por ello que la propia ley indica que la selección de intermediario(s)
(un segundo intermediario, sólo por excepción) debe hacerse con anterioridad a la
contratación de Asegurador, con el fin de que su intervención no se limite al
acompañamiento de la invit ación pública y cobro de primas, si acaso a la atención
y acompañamiento de reclamaciones ante la realización del siniestro.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
77
10.7. DIFICULTADES Y OBSTÁCULOS EN LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS
Como queda claramente planteado, existen normas suficientes para soportar la
protección patrimonial de las entidades y sus servidores. Los principios de
moralidad, eficacia y economía, para este caso, se desarrollan a través de las
herramientas de planeación. Planear, formar procesos de contratación afines a los
planes de desarrollo, a los programas y proyectos de inversión, previendo riesgos
y salvaguardando el patrimonio estatal.
Lamentablemente, muchos de los servidores de las entidades, particularmente los
directivos, poca formación acumulan en el momento de su vinculación,
aprendiendo sólo durante el período de sus servicios. Además, en un Estado como
el nuestro no existe posibilidad de asignar r ecursos económicos suficientes para
cada necesidad, sea de funcionamiento o de inversión. Es así como se castigan
las apropiaciones “menos urgentes”, como los Seguros, quedando desprovista de
protección gran parte de los inventarios y actividades que se desarrollan.
Sin embargo, la optimización de los recursos asignados para estos rubros y la
contención del detrimento propio de los siniestros podrían verse fortalecidos con
capacitación a los servidores públicos, con aprovechamiento del conocimiento de
los intermediarios y con exigencia a las Aseguradoras.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
78
10.8. ALTERNATIVAS DE CONTRATACIÓN
Es evidente la debilidad de las entidades estatales frente al Asegurador. Si alguien
tiene una mejor posición y posibilidad de determinación de las condiciones del
contrato de Seguro es una entidad estatal. Pero existe desconocimiento del tema,
como se ha explicado a lo largo de este ensayo.
No obstante ello, ya en el país ha habido intentos por mejorar las condiciones de
contratación. En materia de Seguros de Cumplimiento, garantías que por Ley
deben exigirse a los Contratistas, las entidades estatales deben someterse al
dispendioso proc eso de reclamación a que las someten algunos aseguradores: el
Contratista asegura su propia conducta a través de compañías sobre las cuales no
tiene control alguno el Contratante. Fracasaron intentos por restringir pólizas
expedidas por algunos aseguradores de comportamiento “dudoso” en el pago de
siniestros, pues por vía de Tutelas se protege el derecho a la igualdad de todos
ellos. Pero existe una alternativa, planteada desde hace algunos años por
doctrinantes, que se refiere a la posibilidad de que la entidad estatal, en su Plan de
Seguros, incluya el Seguro de Cumplimiento. Esta tesis es rechazada por algunos
por considerar que la entidad asumiría costos que corresponden al Contratista. Sin
embargo, pensar así es pretender desconocer que el Presupuesto Oficial de cada
proceso contractual incluye el costo de Estampillas, retenciones, impuestos o
gravámenes de toda clase, incluido el de las Garantías de Cumplimiento. Es decir:
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
79
La propia entidad tiene a su cargo los costos de la contratación, los cuales le s on
trasladados. Los valores por conceptos tributarios y pagos de publicación de
Gaceta trasladan el dinero “de un bolsillo del Estado a otro” y en el mismo sentido
ocurre con otros gastos como la prestación de garantías, donde el presupuesto
oficial financia todo ello.
Es por eso que se ha planteado la posibilidad de establecer los gastos de
inversión de la respectiva Vigencia Fiscal y de allí calcular el valor que
correspondería, al menos, a amparos de cumplimiento por vía de Seguro;
determinada esa suma, incluirla en el rubro correspondiente y en los Seguros a
contratar con el Asegurador propio seleccionado. ¿Qué se obtiene con ello? Un
mayor control al Asegurador y el Contratista, un menor costo de aseguramiento y
mejores condiciones para el pago de eventuales siniestros (incluso con respecto
de los que no se hayan determinado con claridad y no se puedan soportar de la
mejor manera ante un tercero sin voluntad de pago). No es igual recibir y aprobar
una garantía contratada por el asegurado, cuya conducta constituye el riesgo
mismo de la entidad y quien a su vez contrata con otro tercero con ánimo de lucro,
a contratar directamente, al menos, el amparo básico que requerirá esa entidad y
que, en cualquiera de los eventos paga con cargo a sus propios recursos. Es una
alternativa válida que, como ocurre con el tema general de contratación, requiere
de un proceso serio de análisis y planeación.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
80
11. CONCLUSIONES
Como se plantea y expone en este ensayo, la principal vía de acción
administrativa estatal es la contrataci ón, regida ella hoy día por el estatuto
contenido en la Ley 80 de 1993 y su reglamento. Y constituyen sus procesos un
riesgo para la entidad y las personas que la representan. Se somete pasivamente
el Estado a la conducta de su directivo; éste, a su vez, se somete a la conducta de
quien designe supervisor ó interventor de la acción de otra: un tercero denominado
Contratista, conformado por persona(s) natural(es), jurídica(s) o la asociación de
ellas en las figuras de Unión temporal o Consorcio. Una cadena de
responsabilidades que representa riesgos y se traduce muchas veces en daños o
detrimento denominados siniestros, ante los cuales debe procurarse amparo.
Se requiere, entonces, de servidores que comprendan el objeto de la
administración pública, que apliquen en su gestión los principios que rigen la
función administrativa; que profundicen en el tema y apliquen las herramientas que
les competen como gestores públicos.
Se requiere también de procesos contractuales completos, precisos, antecedidos
de estudios de viabilidad y justificación que obedezcan a criterios de planeación
integral, la cual debe plantear la forma de proveer a la satisfacción de la necesidad
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
81
sin riesgos ó con la disminución de los mismos al mínimo tolerable, trasladándolos
o repartiendo cargas entre los actores.
En ese mismo orden de ideas, es necesario amparar esas actividades, conductas
o personas que interactúan en los procesos propios del funcionamiento de las
entidades estatales, encontrando la figura del Seguro como las más propicia a
efectos de contener hechos dañinos que redundan en detrimento económico
estatal.
Las herramientas están plasmadas ya en el estatuto legal, restando únicamente su
difusión entre los actores, señalando a los servidores su utilidad más que su
obligatoriedad. La dinámica pública es supremamente compleja: hoy día, es más
difícil el ejercicio del empleo público, incluso riesgoso, pero existen procesos
reglamentados cuya regulación favorece el cumplimiento de funciones.
Es así como la capacitación permanente fomentará procesos de formación que
fomenten ese conocimiento de lo público, la res publica, bienes y responsabilidad
de todos. En este aspecto es importante señalar que la Ley 489 de 1998, en su
capítulo IV, describe el Sistema de Desarrollo Administrativo como el conjunto de
políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter
administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los recursos humanos,
técnicos, materiales, físicos, y financieros de las entidades de la Ad ministración
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
82
Pública, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño
institucional , fundamentado en políticas de desarrollo y en el Plan de Formación y
Capacitación que formule por el Departamento Administrativo de la Función
Pública en coordinación con nuestra Escuela Superior de Administración Pública –
ESAP-, reglamento que esperamos fortalezca aspectos como el tratado en el
objeto del presente trabajo de grado.
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
83
12. BIBLIOGRAFÍA
Constitución Política de Colombia, artícul os 63, 78, 102, 124, 209, 267, 277, 268,
300, 352, 355;
Código de Comercio, Títulos V y XIV;
Estatuto contractual estatal: Ley 80 de 1993, Decreto 679 de 1994, 1436 de 1998,
2170 de 2002 y demás normas de su reglamento;
Estatuto Orgánico del Presupuesto: Decreto 111 de 1996, modificado por la Ley
225 de 1995 y normas que lo adicionen o modifiquen;
Ley 489 de diciembre 29 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones
previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones” ;
Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” ;
GESTIÓN PÚBLICA Y LA CONTRATACIÓN DE SEGUROS EN ENTIDADES ESTATALES. Holger Vanegas Plata, 2005.
84
Ley 617 de 2000, normas presupuestales, sobre descentralización y
racionalización del gasto público;
Ley 678 de 2001, sobre Acción de Repetición;
Ley 734 de 2002, Código Disciplinari o Único;
Ley 45 de 1990, artículos 62 y 63 (artículo 101 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, Asegurador y Bursátil);
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Contrato de Seguro, Dupré Editores, 3 edición,
1999.