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8/20/2019 Lecciones 1-4 D. Administrativo
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LECCION 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACIONGENERAL 1. APROXIMACION AL CONCEPTO DE DERECHOADMINISTRATIVO :
El derecho administrativo es el derecho de la administración pública, en
otras palabras, la disciplina del derecho que regula la organización yfuncionamiento de la administración publica, su actividad y sus relaciones
con los particulares. La administración publica, es un complejo organizativo
personicado de car!cter público dispuesto para el cumplimiento de
determinados nes. "e trata de una organización instrumental propia del
estado que resulta necesaria para la consecución de los nes que le son
consustanciales. El estado se articula y maniesta a trav#s de la
administración. $unto a esta, coe%isten otras organizaciones o estructuras
organizativas, que no son sino concreción de los diversos poderes del
estado. El parlamento como manifestación de la función legislativa y
representación de la voluntad popular... La administración esta dirigida porel gobierno pero no esta sometida sin m!s al designio del gobierno, sino
ante todo, y en primer lugar, a la ley. &s' establece la (E en el art. )* el
gobierno dirige la administración civil y militar, pero a+ade que la
administración sirve con objetividad los intereses generales con
sometimiento pleno al derecho y a la ley. La administración pública
desarrolla la función administrativa. Los nes y las actividades de la
administración son contingentes y var'an en el tiempo. Las nalidades de la
administración son cambiantes, ampli!ndose o reduci#ndose,
complement!ndose o sustituy#ndose, en función de las transformaciones
económicas, pol'ticas, sociales, t#cnicas, que a lo largo del tiempo vansucedi#ndose. Los intereses generales a los que sire la administración a
tenor de lo establecido en la (E tambi#n evolucionan y se transforma, lo
que requiere una constante adaptación de la administración que se
representa como garante de los mismos. Es por esto que la pretensión de
denir la administración desde criterios funcionales y materiales,
atendiendo a las actividades que desarrolla resulta inadecuada por
insuciente. La gran variedad de nes en continuo desarrollo y
transformación y por ello mismo, no susceptibles de ser reconducidos de
manera segura a un catalogo cerrado de funciones o manifestaciones de
una mas gen#rica función administrativa, no permite descubrir por completo
la esencia de la administración y con ello la del derecho administrativo. e
este modo, y sin perjuicio de la utilidad de las sistematizaciones descriptivas
de las diversas formas o modalidades del actor de la administración publica
con directa incidencia en el estatuto jur'dico de los particulares, entre las
mas desatacadas, polic'a, fomento y servicio publico, a la cual e han
a+adido la gestión industrial o económica, función arbitral o la función
reguladora...
-. LA ADMINISTRACION PÚBLICA COMO PERSONA JURIDICA Y LACONCEPCION SUBJETIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :
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La (E establece que los órganos de la administración del estado son
creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. El te%to constitucional
establece aun m!s algunos criterios a los que debe sujetarse esa
organización: en el art. /0. (E, La &dministración 1ública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
ecacia, jerarqu'a, descentralización, desconcentración y coordinación, consometimiento pleno a la Ley y al erecho. La administración pública es una
persona jur'dica que se estructura a trav#s de órganos jerarquizados y a
cuya disposición se ponen diversos medios personales y materiales. 2na
conguración que se e%plica y justica por razón de los nes y actividades
que ha de desarrollar. Esta personicación de las organizaciones públicas
tambi#n se ha venido utilizando como un mecanismo de fortalecimiento del
poder ejecutivo. La 3eor'a 4eneral de la 1ersonalidad $ur'dica ha coadyuvado
decisivamente a la conguración misma del estado moderno. La aplicación
de la t#cnica de personalidad jur'dica al poder publico, ha propiciado entre
otros efectos o consecuencias fundamentales, su sometimiento al derecho,ya que con ello asumen la condición de sujeto de derechos y de
obligaciones en las relaciones jur'dicas que surjan de su propia actividad. En
el ordenamiento jur'dico espa+ol, durante los primeros a+os de la d#cada de
los a+os ochenta del siglo pasado, se produjo un importante debate
doctrinal acerca de si la t#cnica de la personicación deb'a alcanzar solo a
la administración publica o si mas bien seria al estado en su globalidad a
quien deb'a atribuirse esa personalidad. e manera que, en este caso,
administración, parlamento y poder judicial no serian otra cosa que órganos
o parte de ese conjunto total que es el estado, única persona jur'dica. La
cuestión, que contaba con importantes antecedentes en la dogm!ticaiuspublicista alemana de nales del siglo 565, generó una pol#mica, que al
menos en sus l'neas generales, debe ser recordada. 7&lgún sector de la
doctrina, estimó, en efecto, que la personalidad jur'dica deb'a atribuirse y
corresponder al estado en su conjunto, el cual se manifestar'a en su
actuación trav#s de las organizaciones parlamentaria, judicial y
administrativa, sin que, por ello mismo, la actividad de esas organizaciones
u órganos pudiera imputarse a otra persona que no fuese la del estado. La
principal razón pr!ctica de esa construcción es que con ello se daba
respuesta al problema del control jurisdiccional de los actos de gestión de
esas organizaciones o entes estatales que no se encuentran personicados.72na nalidad tambi#n presente en aquella otra tesis que sin recurrir a la
personalidad de estado, vino a proponer la personicación de todos y cada
uno de los órganos jurisdiccionales, si quiera lo fuera a los efectos de su
gestión interna y sin afectar para nada a las funciones constitucionales que
les son propias. "in embargo, el problema que de esa forma se trataba de
solventar encontró respuesta suciente a trav#s del simple e%pediente de
atribuir e% legue el conocimiento y enjuiciamiento de dichos actos de
gestión a la jurisdicción contencioso8administrativa. 3ras la (E de )*9, se
optó por reconducir la scalización de las actividades instrumentales de
esas organizaciones no administrativas al !mbito de dicha jurisdicción, apesar de estar la misma circunstancia, en principio, al control de la
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administración pública. Ej. L3( respecto de los actos y resoluciones que el
3( adopte en relación con el personal a su servicio, L(41$, respecto del
(41$ e igualmente por el E1(4 en lo atinente al personal al servicio de las
cortes generales.
La jurisdicción de lo contencioso8administrativo se caracteriza por conocerde las pretensiones que se deduzcan en relación con las actuaciones de las
administraciones públicas sujetas al derecho administrativo, si hay que
a+adir que e%cepcionalmente, esta jurisdicción puede conocer de las
materias que le atribuya e%presamente la ley. La L$(& de );
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misma de aquellos otros que, pudiendo asimilarse materialmente, proceden,
sin embargo, de otros poderes del estado y que por esa razón, no quedan
sujetos al derecho administrativo, ni por tanto al control jurisdiccional
especico que se ha visto previsto para la administración. La cuestión es
m!s compleja, al referirse al ejercicio privado o por particulares de
funciones públicas, o el de la llamada CautoadministraciónC que vienen amodular en ciertos aspectos el alcance de la concepción subjetiva de
erecho &dministrativo. Day personas f'sicas y jur'dicas de car!cter privado
y entes asociativos cualicados que ejercen y ejercitan determinadas
funciones públicas, es el llamado Cejercicio privado de funciones publicasC.
La autoadministración de algunas funciones publicas por los propios
interesados suscita el problema de la posible e%istencia de relaciones
jur'dico administrativas entre particulares, con lo que, de ser as', la propia
concepción subjetiva del derecho administrativo tambi#n resultar'a, cuando
menos, insuciente por parcial. & este problema se le ha intentado dar
solución apelando al criterio de la delegación institucional o singular de lospoderes o facultades propias de la administración, de manera que el
ejercicio por particulares de estas facultades no lo ser! sino en virtud de
una delegación por parte de la propia administración, o en otros casos, en
virtud de una atribución directa de la ley. esde la perspectiva del control
judicial de los actos y actuaciones provenientes de la admiración publica, la
jurisdicción de lo contencioso8administrativo, solo puede conocer de
aquellos casos que est#n sujetos al derecho administrativo, con lo que se
viene a reconocer que aun cuando el derecho administrativo sea el derecho
de la administración publica, este no siempre rige en su actuación. "e
habr!n de aplicar por tanto, las instituciones propias del derechoadministrativo en los casos en los que la administración realiza una función
t'pica, es decir, una actividad propiamente administrativa, entendi#ndose
que esa actividad es giro o traco del instituto administrativo en cuanto tal.
La sujeción o no al derecho administrativo queda dependiente de una mera
determinación jur'dico positiva, es decir, de lo que establezca a ley o incluso
dentro del marco de la misma, de lo que la propia administración decida en
cada caso. ueda abierta entonces lo que se conoce como la Chuida del
derecho administrativoC, es decir, que la administración escapa de la
aplicación del derecho administrativo y al propio control de la jurisdicción de
lo contencioso8administrativa. Esta huida del derecho administrativo sematerializa de manera mas radical y denitiva cuando se procede lisa y
llanamente a la e%ternalización de los servicios, sin que el l'mite de la
prohibición legal de delegación de particulares de servicios que implique el
Cejercicio de autoridadC sea, dada su relativa antigFedad, del todo efectivo.
3. EL CRITERIO DE PRERROGATIVA DE LA ADMINISTRATIVA :
La administración est! dotada de unos medios e%traordinarios para poder
servir debidamente los intereses generales. 2nos medio que proveen de
poderes e%cepcionales, por cuanto ninguna otra persona jur'dica puede
disponer de ellos. 1or tanto, indisolublemente vinculado al concepto deadministración pública aparece el concepto de potestad administrativa o
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prerrogativa, desarrollada por D&2?62. GLa administración en sentido
estricto no es otra cosa que el ejercicio de la puissance publique por el
poder ejecutivo y el derecho administrativo el conjunto de reglas especiales
aplicables a la actividad de dicho poder en tanto que se utiliza esa
puissance publique.H Las potestades de la administración son poderes
jur'dicos que la dotan de medios de actuación para crear, modicar oe%tinguir situaciones o relaciones jur'dicas, o para mantener o tutelar
situaciones jur'dicas pre%istentes y que solo est!n a su alcance, es decir, de
unos poderes e%orbitantes que caracterizan a la administración y dan
especicidad a derecho administrativo. La formula legal que se ha adoptado
es la de considerar que la persona jur'dico8publica queda sujeta al derecho
administrativo cuando disponga y ejercite Cpotestades administrativasC.
Estas potestades de la administración, enmarcada por la llamada autotilia
declarativa y ejecutiva de la administración, presentan muy diversos
contenidos y funcionalidades Ipotestad organizadora, inspectora,
disciplinaria y sancionadora, e%propiatoria...J.
4. GARANTIAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LAADMINISTRACION:
(omo parte del signicado del derecho administrativo cabe se+alar las
garant'as de los ciudadanos, frente a su actuación y los limites que sobre
ella pesan, en contrapartida con los poderes e%cepcionales que ostenta la
administración. En primer lugar, la actuación de la administración esta
enmarcada dentro del principio de legalidad, de manera que es la ley la que,
adem!s de atribuir las potestades, ja y determina el sentido, forma y
manera de su ejercicio. La actuación de la administrativa no es fruto de una
autónoma voluntad de la administración, sino que trae causa de la ley. "olo
en ella se encuentra fundamento y justicación. En segundo lugar, el actuar
de la administración est! sometido a una jurisdicción especializada, que se
encarga de enjuiciarlo. &s' la administración esta sometida al control de los
tribunales de justicia, suponiendo esto un l'mite esencial del poder
administrativo. El art. /
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tambi#n requiere que se le apliquen condicionamientos y controles
espec'cos. En ello radica la esencia del derecho administrativo.
5. LA CONFORMACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA DESDE LAPERSPECTIVA HISTORICA:
El concepto moderno de la administración publica de derecho administrativo
aparece indisolublemente vinculado en la Europa continental, al fenómeno
revolucionario franc#s de nales del s. 5K666. Los conceptos de
administración publica y de derecho administrativo surgen y se consolidan
propiamente a lo largo del s. 565, en intima relación con el entendimiento y
desarrollo del principio de división de poderes. el CtriunfoC del poder
ejecutivo sobre el judicial provienen los privilegios y prerrogativa que
caracterizan al derecho administrativo. El derecho administrativo se
caracteriza por el juego combinado de un conjunto de prerrogativas y de
l'mites y garant'as. El derecho administrativo no es solo un derecho de
privilegio, pues las derogaciones del derecho común que se producen en las
regulaciones administrativas no siempre son derogaciones en m!s sino que
tambi#n son derogaciones en menos.
. LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :
En la actualidad la doctrina iuspublicista sigue insistiendo, incluso con tanto
intensidad que se ha llegado a hablar de cambio de paradigma, supone el
necesario reajuste de la administración y del derecho administrativo como
consecuencia de la profunda transformación de los nes y cometidos del
estado. La nueva estructura territorial del estado, con una fuertedescentralización del poder a favor de las ((&&, ha introducido importantes
dosis de complejidad en el sistema jur'dico8administrativo, lo que ha
desencadenado en numerosos problemas. La necesaria interrelación de una
pluralidad de subordenamientos jur'dicos y de administraciones públicas ha
dado lugar, a la entrada en juego de nuevos conceptos y t#cnicas jur'dicas
para la articulación y mantenimiento de la unidad del sistema. & esto se
suma el transvase de poderes estatales a favor de instancias
supranacionales, concretamente, las instituciones y órganos de la 2E, como
consecuencia de la integración comunitaria en )9;. &mbos procesos,
autonómico y comunitario, en un doble proceso de traslación de poderes del
estado hacia arriba y hacia abajo, han cambiado profundamente los
contenidos sustantivos del derecho administrativo. tras causas de las
transformaciones son el desarrollo económico y los notables progresos
tecnológicos, as' como el fenómeno de globalización y la subsiguiente crisis,
económica, social, y cultural. 1or todo esto cabe decir que le derecho
administrativo, por un lado puede presentar cierta estabilidad conceptual, al
congurarse como derecho común de la administración publica
personicada, pero por otro no deja de ser un derecho en constante
evolución, siempre en función de los cambios de la sociedad y del propio
estado. Es un derecho que ha de dar respuesta a la transformación del
estado, tanto en sus nes como en su misma organización y estructura
territorial, lo que obliga a una revisión y actualización de muchas de sus
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tradicionales t#cnicas y conceptos, construcciones e interpretaciones, a n
de hacer viable y efectivo todo el amplio cúmulo de nuevos objetivos y
e%igencias sociales.
LECCION !. LA ADMINISTRACION PÚBLICA "I#. LAS
ADMINISTRACINES TERRITORIALES Y SU ESTRUCTURAORGANIZATIVA
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1. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
>o e%iste una única administración pública, sino una pluralidad de ellas que
est!n reejadas en la (E, como consecuencia de la estructura territorial del
estado y el reparto del poder publico entre diversas instancias y tambi#n en
muy diversas leyes.
La &4E aparece referida en el art. )* (E, El 4obierno dirige la pol'tica
interior y e%terior, la &dministración civil y militar y la defensa del Estado.
Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la
(onstitución y las Leyes.
&rt. */.. bJ . La Ley electoral determinar! las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de los iputados y "enadores, que comprender!n, en todo
caso: cJ & los altos cargos de la &dministración del Estado que determine la
Ley, con la e%cepción de los miembros del 4obierno.
&rt. /0.- (E, Los órganos de la &dministración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
= en el art. ;M (E, 2n delegado nombrado por el 4obierno dirigir! la
&dministración del Estado en el territorio de la (omunidad &utónoma y la
coordinar!, cuando proceda, con la &dministración propia de la (omunidad.
Las administraciones de las ((&& se mencionan en el art. ;M (E, con el n
de establecer que la jurisdicción contencioso8administrativa ejercer! el
control de la Cadministración autónoma y sus normas reglamentariasC.
1or ultimo, dentro de la administración local territorial, a la administración
municipal se reere el art. M/ (E al disponer que el gobierno y la
administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados
por los alcaldes y concejales.N a la administración provincial, el art. M.- (E
que as' mismo establece que el gobierno y la administración autónoma de
las provincias estar!n encomendados a iputaciones u otras (orporaciones
de car!cter representativo, y en e caso de las islas el eart. M0.M (E
e%presamente se+ala que tendr!n su administración propia en forma de
(abildos o (onsejos.
Esta pluralidad de administraciones públicas aun se presenta m!s complejaen tanto que para el cumplimiento de sus nes, las mismas disponen de una
e%tensa red de entes a los que se les dota de personalidad Ipública o
privadaJ, y con ello, de un cierto grado de autonom'a para la gestión de las
funciones que les son asignadas.
1ara una adecuada comprensión de los fenómenos de la pluralidad de
administraciones publicas, conviene distinguir entre las llamadas
administraciones de car!cter territorial, de car!cter institucional y de
car!cter corporativo.
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!. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: RASGOS YCARACTERISTICAS COMUNES:
. El territorio como elemento constitutivo:
El territorio es un elemento sustancia en este primer grupo de
administraciones publicas en el que se integran la &4E, las administraciones
de las ((&& y las administraciones locales. 3odas estas &1 son el rasgo
común de que el territorio ocupa un lugar central en su conguración
jur'dica, marc!ndose con ello una diferencia esencial con otros tipos de
entidades administrativas. El territorio para estas administraciones es algo
m!s que el mero !mbito o espacio f'sico en el que se ejercitan las
competencias y se desarrollan las funciones que a la correspondiente
administración le han sido encomendadas por ley.
El territorio es por tanto el elemento constitutivo esencial de la
administración. "ucede, que la verdadera sustancia de las administracionesse localiza, m!s que en el territorio como simple espacio f'sico, en la
población que, de manera permanente o transitoria, radica en el mismo.
Las administraciones territoriales se distinguen, por la generalidad de nes
frente a la especialidad de los mismos que se observa en otros tipos de
entidades administrativas de ellas dependientes o a ellas adscritas. Esto
supone que o poderes de unas y otras administraciones y entidades no
pueden ser los mismos.
Los entes territoriales constituyen la primera y fundamental categor'a e
entidades o administraciones publicas, con unos perles y caracter'sticas
especicas que las diferencian de todas las dem!s.
-. la relación entre 4obierno y &dministración. "u particularidad en el caso
de las &dministraciones locales
el art. )* se desprende que la administración y el gobierno no son
intercambiables o equiparables. El gobierno dirige la administración para
concluir que el gobierno no puede ser e%actamente lo mismo que
administración. "in embargo el gobierno tiene un car!cter dual o bifronte
puesto que culmina la organización administrativa en determinadosaspectos, y en esos aspectos puede decirse que tambi#n es administración
publica. 1rueba de ello es la "3(, M;A))/ de ; de marzo, en la que el 3(
reconoce el car!cter bifronte o dual del gobierno con respecto a la
administración.
La reacción entre 4obierno y administración no es propiamente dicha, una
relación de absoluta dependencia, como si la administración fuera una
simple prolongación del gobierno, puesta e%clusivamente a su servicio,
instrumental.
&s' la administración esta regulad en la L@&4E y la actividad del gobiernoen la ley ;/A))* de -* noviembre de gobierno.
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dictar reglamentos. La conguración de las administraciones locales esta en
la Ley reguladora de las bases del r#gimen local.
(omo novedad a esta conguración de las administraciones locales cabe
decir que la ley reguladora de bases de )9; en -//0 fue objeto de reforma
una ley de modernización del r#gimen local, que ahora esta incorporada a laLO?L, vino a introducir determinadas peculiaridades organizativas en los
municipios que reúnen determinadas caracter'sticasN los municipios de gran
población mas de -;/./// habitantes, o sean capitales de provincia con
mas de *;./// habitantes o presenten circunstancias especiales superen
los *;./// habitantes y as' lo decidan las ((&& correspondientes. La
singularidad organizativa b!sica y fundamental, es que pueden en estos
casos atribuirse la titularidad de algunos órganos de gobierno y
administración del municipio a personas que no ostenten la condición de
concejales. "e asimila a la formula del gobierno de la nación y al gobierno
autonómico.
&lguna variante organizativa y funcionamiento se ha establecido para dos
municipios, Badrid y Oarcelona. 3odo ello regulado en leyes de -//
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Las administraciones públicas, se estructuran org!nicamente a partir de
unos elementos b!sicos. Estos elementos son las llamadas unidades
administrativas, que a tenor de lo establecido en el art. *. L@&4E,
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y org!nicamente por una
jefatura común. $ustamente a partir de esos elementos b!sicos que son lasunidades administrativas se constituyen los órganos administrativos que,
como regla general, e%teriorizan frente a terceros la acción de la
administración8persona.
El art. . L?$1&(, establece que corresponde a cada administración publica,
delimitar en su propio !mbito competencial, las unidades administrativas
que conguran los órganos administrativos propios de las especialidades
derivadas de su organización. = de manera m!s clara el art. ;.- L@&4E
dene los órganos de la &4E como las unidades administrativas a las que se
les atribuyan funciones que tengan efectos jur'dicos frente a terceros o cuyaactuación tenga car!cter preceptivo.
"e reconocen una serie de facultades auto organizativas.
Los órganos administrativos tienen asignado un !mbito material de
actuación dentro de las competencias propias de la administración de la que
forman parte, quedando adscritos a los mismos las correspondientes
unidades administrativas que hacen posible el ejercicio de esas funciones y
atribuciones.
A. ORGANOS UNIPERSONALES Y ORGANOS COLEGIADOSLa diferencia radica en que el titular del órgano unipersonal es una persona
f'sica, mientras que en los órganos colegiados la titularidad corresponde a
un conjunto de personas f'sicas, concurriendo todas ellas a la formación de
la decisión del órgano. En los órganos unipersonales, solo una persona toma
las decisiones mientras que en los órganos colegiados son necesarias reglas
espec'cas que ordenen la necesaria concurrencia de una pluralidad de
personas en la adopción de decisiones. 3odo esto esta regulado en los art.
-- a -* L?$1&(, art. 09 a M/ L@&4E y art. M< y M* LO?L.
B. ORGANOS SUPERIORES Y DIRECTIVOS
En el caso de la &4E, los órganos superiores de los Binisterio son los
Binistros y los "ecretarios de Estado, siendo los órganos directivos los
"ubsecretarios, los "ecretarios 4enerales, los "ecretarios 4enerales
3#cnicos, los irectores 4enerales y los "ubdirectores 4enerales.
C. ORGANOS TERRITORIALES: CENTRALES Y ORGANOS PERIFERICOS
En la &4E junto a los órganos centrales e%iste una red de órganos
perif#ricos y órganos territoriales. & nivel territorial autonómico, los
elegados del 4obierno en las ((&& y nivel provincial e insular, los
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"ubdelegados del 4obierno en las 1rovincias y los irectores 6nsulares de la
&4E, respectivamente.
Las delegaciones de gobierno quedan adscritas org!nicamente al ministerio
de las administraciones públicas, mientras que las subdelegaciones del
gobierno se constituyen en órganos de la respectiva delegación delgobierno.
D. ORGANOS ACTIVOS CONSULTIVOS Y DE CONTROL
La clasicación atiende a las diversas funciones que pueden tener
encomendadas los órganos administrativos. Los activos tienen competencia
para adoptar resoluciones, acuerdos o decisiones pudiendo ser tanto
unipersonales como colegiados.
Los órganos consultivos se ci+en a emitir informes o dict!menes para
apoyar las decisiones que han de adoptar los órganos activos. "on portanto, órganos colegiados de car!cter especializado por sus conocimientos
jur'dicos o t#cnicos. >ormalmente los dict!menes e informes que emiten en
cumplimiento de la función consultiva que tienen encomendada son
meramente preceptivos y no vinculan al órgano que ha de resolver.
Los órganos de control supervisan y scalizan las resoluciones de los
órganos activos que hayan sido adoptadas o vayan a serlo, pudiendo
determinar esa supervisión que la resolución no llegue a ser dictada en los
t#rminos inicialmente previstos, siendo sustituida por otra, o en su casi
pudiendo generar la correspondiente responsabilidad de quien la haya
dictado.
E. ORGANOS CUYOS ACTOS PONEN FIN A LA VIA ADMINISTRATIVA
Los actos que ponen n a la v'a administrativa no son susceptibles de
scalización en v'a de recurso administrativo por los órganos
jer!rquicamente superiores. La estructura jer!rquica de las administraciones
públicas es la razón determinante de esa clasicación. Los actos de los
órganosinferiores, antes de ser impugnados ante la jurisdicción de lo
contencioso8administrativa, deben ser revisados por los órganos
administrativos superiores, por lo que el recurrente debe interponer elllamado recurso de alzada ente el superior jer!rquico del que lo ha dictado.
"olo tras este recurso administrativo ser! viable el recurso de lo
contencioso8administrativo.
D&*/*&6&,% ('&6&/%( 15, 1onen n a la v'a administrativa, salvo lo quepueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras
cJ y dJ del art'culo /) de la Ley de ?#gimen $ur'dico de las
&dministraciones 1úblicas y del 1rocedimiento &dministrativo (omún, los
actos y resoluciones siguientes:
. Los actos administrativos de los miembros y órganos del 4obierno.
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-. En particular, en la &dministración 4eneral del Estado:
• Los emanados de los Binistros y los "ecretarios de Estado en el
ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los
que son titulares.
Los emanados de los órganos directivos con nivel de irector generalo superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
0. En los rganismos públicos adscritos a la &dministración 4eneral del
Estado: los emanados de los m!%imos órganos de dirección unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por
Ley se establezca otra cosa.
>o son por tanto susceptibles de recurso de alzada por agotar la v'a
administrativa los actos administrativos de los miembros u órganos del
gobierno, los emanados de los ministros y secretarios de estado y losemanados de los órganos directivos con nivel de director general o superior.
Estas mismas reglas se reproducen por las correspondientes leyes
autonómicas en el seno de las administraciones de las ((&&, dada su
similar conguración organizativa.
En el caso de las entidades locales, el art. ;- LO?L, se+ala que como regla
general, ponen n a la v'a administrativa las resoluciones del pleno del
ayuntamiento, del alcalde o del presidente de la diputación provincial y de
las juntas de gobierno as' como las de las autoridades y órganos inferiores
en los casos que resuelvan por delegación de los anteriores.
77 Day casos en los que quiebra esta regla y se reconoce que los actos de
los órganos de los organismos públicos no agotan la v'a administrativa, se
recurrir!n ante el órgano superior de la administración territorial de tutela.
Esto es un recurso de alzada impropia, porque no responde al principio de
jerarqu'a, porque son personas jur'dicas distintas.
LECCION 3. LA ADMINISTRACION PÚBLICA. "II#. LASENTIDADES INSTITUCIONALES Y LAS ENTIDADESCORPORATIVAS
1. EL FENOMENO DE LA LLAMADA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL.NATURALEZA JURIDICA
$unto a las administraciones de car!cter territorial, las leyes pueden crear o
permitir a las administraciones territoriales la constitución de otras personas
jur'dico8publicas para la gestión de asuntos que son de su competencia.
Esas personas jur'dico8publicas y privadas, con mayor o menor grado de
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autonom'a funcional cada una de ellas, se vinculan o adscriben a las
correspondientes administraciones territoriales, asumiendo la gestión de
determinados asuntos que solo a estas corresponden. Este grupo de entes
personicados es la &dministración institucional.
El recurso a la creación de entes institucionales, que se generalizo a partirde la segunda mitad del siglo pasado, responde a dos causas:
. (reciente complejidad y especialización de las funciones y prestaciones
administrativas.
-. La búsqueda de una mayor ecacia en la gestión de esas funciones y
prestaciones.
En la teor'a general de las personas jur'dicas, se encuentra asentada la
distinción fundamental entre universitas personarum y universitas rerum,
una distinción que aplicada al !mbito del derecho administrativo ha llevadoa distinguir entre corporaciones e instituciones. Las corporaciones est!n
constituidas por un grupo de personas organizadas en el inter#s común de
todas ellas y con la participación de las mismas en su administración y
gestión, las entidades institucionales no pasan de ser un conjunto de medios
materiales y personales afectados a la gestión de una nalidad determinada
por quien las crea. La nalidad remite a un inter#s situado fuera de la propia
entidad institucional y cuya organización y funcionamiento quedan
determinados por la voluntad del creador, aunque siempre de acuerdo a la
ley.
!. M(-6/ %/-0(&2/
La L@&4E constituye el marco normativo general de referencia para las
entidades institucionales de la &4E, mientras que para las dependientes de
las entidades locales hay que estar a lo dispuesto en la LO?L, sin perjuicio
de lo determinado en las normas autonómicas o de r#gimen local.
@ormalmente no se cuenta con una regulación común que je el modelo
organizativo de las referidas entidades y sus condicionamientos jur'dicos
b!sicos.
!. CLASES DE ENTIDADES Y R7GIMEN JUR8DICO DE CADA TIPO DEENTIDAD
Las entidades institucionales dependientes o adscritas a la &4E son
denominadas organismos públicos. En el !mbito local las entidades
institucionales dependientes de las administraciones municipales y
provinciales se les ha denominado con frecuencia fundaciones públicas del
servicio. Las ((&& tambi#n han previsto este tipo de entidades
institucionales adscritas a sus respectivas administraciones territoriales.
Este conjunto de entidades institucionales engloba diversos tipos de entes,
dotados todos ellos de personalidad jur'dica propia y diferenciada de la
administración8persona jur'dica a la que quedan adscritos.
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En relación a los entes institucionales dependientes de la &4E, la L@&4E
congura y regula dos tipos b!sicos:
. Los organismos autónomos.-. Las entidades publico empresariales.
La isposición adicional 9P, )P y /P L@&4E hacen referencia a un tipo de
organismo público, que tiene una autonom'a mas fuerte e intensa que son
los organismos reguladores. La isposición &dicional -P L@&4E, se reere
a un cuarto tipo de entidades, las sociedades mercantiles estatales,
diferenciadas de las anteriores porque su personalidad jur'dica es jur'dico8
privada.
La Ley -9A-//< de 9 de $ulio, ha a+adido un nuevo tipo de ente
institucional, las agencias estatales, que aspiran a sustituir a los organismos
públicos.
tro tipo de entidad de base institucional son los consorcios sobre los que
hace referencia el art.
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administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos espec'camente
regulados para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislación
presupuestaria.
"egún el art. M;. L@&4E, se les encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de inter#spublico susceptibles de contraprestación. El r#gimen de organización y
funcionamiento, as' como los medio s personales y materiales, de cada
entidad esta determinado por sus estatutos.
C. LAS AGENCIAS ESTATALES
Estas se rigen por la Ley de &gencias Estatales de -//
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Lo m!s caracter'stico de estos es que se conguran como una organización
independiente de la de los entes que se asocian, si bien la titularidad de las
competencias de los miembros que lo integran no se asume por la
organización consorcial, sino que es lo relativo a la gestión de las mismas lo
que se traspasa total o parcialmente. El consorcio viene por tanto a
gestionar duciariamente los intereses, que, en otro supuesto, solomediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados
podr'a ser alcanzado.
La LO?L de )9; ha introducido una modulación en el tradicional principio
de que los consorcios agrupaban e%clusivamente a las administraciones
publicas, por cuanto, según el referido precepto, las entidades locales
puedan constituir consorcios con otras administraciones publicas para nes
de inter#s común o con entidades privadas sin animo de lucro que persigan
nes de inter#s publico concurrentes con los de las administraciones
publicas.
1or otra parte el art. * L?$1&(, ha incorporado la novedad de que puedan
constituirse consorcios integrados por diversas administraciones públicas
sin que ninguna de ellas tenga ya la condición de entidad local. 1osibilidad,
por tanto, de constituir consorcios para la gestión y desarrollo de convenios
entre el estado y las ((&& que a pesar de su singularidad, ha de
reconocerse plenamente viable, si bien la determinación de su r#gimen
org!nico, funcional y nanciero, corresponde nuevamente a los estatutos
del consorcio.
F. LAS FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO
"on fundaciones que se constituyen con la aportación patrimonial
mayoritaria, directa o indirecta de las administraciones publicas territoriales,
sus organismos públicos o dem!s entidades del sector publico estatal, o
aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un car!cter de
permanencia, esta formando a mas de un cincuenta por cien por bienes o
derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.
"on personas jur'dico8privadas que actúan con arreglo al derecho privado.
e acuerdo a los art. MM a M< de la Ley ;/A-//-, de -< de diciembre, de
@undaciones, estas fundaciones est!n sujetas a una serie de limitaciones: enmateria de presupuestos, contabilidad y auditoria de cuentas, se regir!n por
las disposiciones que les sean aplicables del te%to refundido de la L41,
correspondiendo a la realización de la auditoria e%terna, cuando sea
obligada, al a intervención general del estado, adem!s se deber!
seleccionar a su personal con sujeción a los principios de igualdad, merito,
capacidad y publicidad salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea
incompatible con estos principios. 6ncluso cuando la actividad e%clusiva o
principal de la fundación sea la disposición dineraria de fondos, sin
contraprestación directa de los beneciarios, para la ejecución de
actuaciones y proyectos espec'cos, dicha actividad de ajustara a los
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Las corporaciones sectoriales de base privada agrupan a determinadas
personas en atención a concretas y especicas nalidades. La cualidad de
miembros de estas corporaciones esta determinada por una condición
objetiva que guarda directa relación con el n corporativo especico
perseguido: as', una cualidad profesional Icolegios profesionalesJ, la
condición de regento o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguaspublicas Iusuarios de aguasJ, la condición de comerciante o industrial
Ic!maras ociales de comercioJR todas estas agrupaciones de personas
vinculadas por la correspondiente condición objetiva forman el sustrato de
unos entes a los que el ordenamiento jur'dico les dota de personalidad
jur'dica publica y les encomienda la gestión de determinados asuntos.
&suntos que, no son de su único y e%clusivo inter#s, en cuanto inciden
tambi#n en los intereses de terceros y en otros bienes jur'dicamente
protegidos.
Las corporaciones de derecho público, a diferencia de las corporaciones dederecho privado son creadas directamente por ley, caso por caso, o bien por
resolución administrativa con arreglo a la ley reguladora del correspondiente
g#nero corporativo. La ley ja el n especico y las funciones a desarrollar
por la corporación, de manera que, aun cuando se llegue a e%igir alguna
iniciativa previa de los futuros miembros de la corporación, esa iniciativa no
es la determinante de la constitución del ente. Las corporaciones de
derecho público no son fruto del pacto asociativo, a diferencia de lo que
ocurre con las corporaciones de derecho privado, que son resultado del
ejercicio mismo del derecho constitucional de asociación que reconoce y
garantiza el art. -- (E.
tra diferencia es la personalidad jur'dico8publica frente a personalidad
jur'dico8privada, pertenencia o adscripción obligatoria frente a pertenencia
voluntaria, tambi#n dieren las funciones y potestades, as' como las
actividades que desarrollan.
En general no son consideradas propiamente administraciones públicas.
"olo se equipararan a las mismas en cuanto son titulares de funciones
públicas atribuidas por ley o por delegación de las administraciones. La
jurisprudencia del 3" as' como la del 3( as' lo ha entendido.
Las administraciones públicas en la medida en que cumplen determinadas
funciones públicas, las cuales son determinantes de que su creación lo sea
en virtud de un acto público y que a ellas quedad vinculados
obligatoriamente todo el colectivo de personas al que se reere. En el
ejercicio de esas funciones son administraciones públicas y se sujetan al
r#gimen propio del derecho administrativo. "in embargo en todas las dem!s
actuaciones espec'cas de lo que son intereses particulares y privativos de
sus miembros, se rigen por el derecho privado.
Los dos tipos m!s caracter'sticos son los (olegios 1rofesionales y las
(!maras ciales. 2nos y otras tienen cobertura constitucional, art, 0< y ;-(E. Los primeros se regulan en la Ley -A)*M de 0 de febrero de (olegios
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1rofesionales y tambi#n en las correspondientes leyes autonómicas de
(olegios 1rofesionales y las segundas en la Ley 0A))0 de -- de marzo de
c!maras de comercio, industria y navegación.
4. CAPACIDAD JURIDICA DE LAS PERSONAS JURIDICO PÚBLICAS
3anto las administraciones públicas territoriales, como las entidades
institucionales en sus variados tipos, y los entes corporativos, se conguran
como personas jur'dicas. (omo consecuencia de esa personalidad, todos
esos entes tienen reconocida capacidad jur'dica, dado que la capacidad
jur'dica es consecuencia natural del atributo de la personalidad. "e
distingue entre capacidad jur'dica de derecho público y capacidad jur'dica
de derecho privado.
La capacidad jur'dica del derecho público de una administración coincide
con el conjunto de potestades que le son atribuidas por ley. = es en el
ejercicio de las mismas cuando se maniesta su capacidad jur'dica y deobrar de derecho publico. El art. -.M L@&4E lo se+ala claramenteN las
competencias administrativas que en cada momento tengan atribuida la
&4E y sus organismos públicos por el ordenamiento jur'dico, determinad la
capacidad de obrar de una y otros. 1or tanto, la capacidad var'a de unos a
otros entes, aunque todos ellos ostenten id#ntica personalidad jur'dica. Las
administraciones territoriales est!n legitimadas para actuar en servicio de
una pluralidad de nes, mientras que los entes institucionales se rigen por
el llamado principio de especialidad de los nes ya que son creados
procesalmente para la gestión de cuestiones concretas y con potestades
tasadas. 3odo ello se traduce, en denitiva, en que su capacidad jur'dica noes siempre la misma.
Las entidades públicas disponen adem!s de capacidad de derecho privado y
pueden, en consecuencia entablar relaciones jur'dico8privadas. Esta
capacidad jur'dica de derecho privado tambi#n tiene l'mites.
3ambi#n hay que tenerse en cuenta que con arreglo al derecho civil, la
capacidad jur'dica y la capacidad de obrar coinciden, de manera que no hay
personas jur'dicas incapaces. La falta o deciencia de capacidad de obrar en
determinados asuntos se da en alguna de ellas, se suple con la necesaria
actuación de otras. >o otra cosa sucede cuando se prev#n en determinadasaprobaciones previas o autorizaciones para dictar el correspondiente acto
resolutorio, lo que e%plica que, por ejemplo, el art. -.- L$(& de ))9, a los
efectos de jar cual es la administración demandad en el proceso
contencioso8administrativo, establezca que, cuando se trate de la
impugnación de actos de organismos o corporaciones publicas sujetos a
scalización de una administración territorial, se considere como
administración demandada al organismo o corporación autores del acto o
disposición scalizados, si el resultado de la scalización es aprobatorio, o
por el contrario, al que ejerza la scalización si mediante ella no se aprueba
'ntegramente el acto o disposición.
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LECCION 4. LA ADMINISTRACION PÚBLICA "III#. PRINCIPIOS DE
LA ORGANIZACI9N Y DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA1. LA POTESTAD AUTOORGANIZATIVA Y LOS PRINCIPIOSORGANIZATIVOS
&l igual que sucede con todo ente personicado, la conguración de las
administraciones publicas como personas jur'dicas conlleva que el
ordenamiento les reconozca capacidad para auto organizarse. Las
administraciones públicas, en efecto, tienen reconocido un poder de auto
organización que les permite decidir acerca de su concreta estructura
org!nica y su funcionamiento.
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(omo sucede con toda potestad, su ejercicio queda vinculado a la ley. El art.
/0.- (E lo advierte claramente: los órganos de la administración del
estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. (on todo,
conviene advertir que esa vinculación a la ley no determina el
establecimiento de una reserva de ley propiamente dicha. "i as' fuera
quebrar'a por completo esa capacidad de auto organización consustancial atoda persona jur'dica. La ley, por tanto, esta llamada a marcar unos l'mites,
dentro de los cuales habr! de desenvolverse con plenitud la potestad de la
administración para auto organizarse. Esos limites, ciertamente, podr!n ser
mas i menos amplios, de lo que depender!, en consecuencia, que el
ejercicio de la potestad autoorganizatoria disponga de un mayor o menos
margen de desenvolvimiento.
En todo caso y sin perjuicio de otras precisiones, suele ser habitual que las
leyes enuncien con car!cter general algunos principios a los que habr!n de
adecuarse la organización administrativa. &s' por ejemplo, para la &4E, elart. 0. L@&4E enumera los principios de jerarqu'a, descentralización
funcional y territorial, econom'a, suciencia y adecuación estricta de los
medios a los nes institucionales, simplicidad, claridad y pro%imidad a los
ciudadanos y coordinación.
EL PRINCIPIO DE JERARUIA
La estructura interna de la administración persona jur'dica descansa en la
jerarqu'a de los órganos que la componen y del personal al servicio de los
mismos. El art. /0. (E alude e%presamente a la jerarqu'a como uno de los
principios que la caracterizan. = lo mismo hace el art. 0. L@&4E, al jar los
principios con arreglo a los cuales se organiza y actúa la &4E. 6ncluso, la
referencia al art. -.- de la misma ley es inequ'voca, al aludir a la
organización jer!rquica de los órganos administrativos.
Los órganos administrativos actúan jer!rquicamente, de manera
subordinada unos respecto de otros. Esta jerarqu'a solo se e%cepciona por
relación a los órganos de car!cter consultivo y de asesoramiento, as' comoen los casos de órganos que deben adoptar decisiones estrictamente
t#cnicas y por lo que se reere e%clusivamente al contenido material de sus
decisiones. 1or tanto, a trabes de la jerarqu'a se asegura la coherencia y
ecacia de la actuación administrativa, razón por la cual los órganos
superiores disponen de un poder de dirección y mando sobre los inferiores,
lo que, entre otras manifestaciones, se reeja en que los actos de estos,
como regla general, son susceptibles de ser revisados por aquellos en v'a de
recurso administrativo.
El art. -. L?$1&( espec'camente se reere a las instrucciones y ordenes
de servicio que los órganos jer!rquicamente superiores podr!n dirigir a los
inferiores. 2nas órdenes e instrucciones que pueden llegar a ser publicadas,
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cuando as' lo establezca una disposición espec'ca o se estime conveniente
por razón de los destinatarios o de los efectos que produzcan. En todo caso,
el incumplimiento de esas instrucciones y órdenes de servicio no
determinan sin m!s la invalidez de los actos dictados por los órganos
destinatarios de las misas, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en
la que pueden incurrir. La jerarqu'a opera en el seno de una mismaadministración8persona y no en las relaciones entre unas y otras
administraciones. 3anto es as' que ni siquiera en las relaciones entre la
administración matriz y las entidades de car!cter institucional adscritas o
dependientes de las mismas, cabe hablar de jerarqu'a en sentido estricto.
!. ASIGNACION DE COMPETENCIAS A LOS ORGANOSADMINISTRATIVOS Y REGLAS ORDENADORAS DE SU EJERCICIO
La articulación org!nica de las administraciones 1úblicas determina que a
los diversos órganos de las mismas se les asignen las funciones que han de
desarrollar para el cumplimiento de los nes globales que aquellas deben
cumplir. El cumulo de potestades y competencias de cada administración
pública territorial se desglosa en las correspondientes atribuciones
espec'cas de cada órgano, determinando los !mbitos materiales y
territoriales en los que pueden y deben actuar. La actuación de los órganos
administrativos queda predeterminada, en consecuencia, por la
competencia que se les asigna, la cual no pasa se der sino la al'cuota parte
de la competencia global de la administración correspondiente.
Esta operación de concreción de las competencias que han de ser
ejercitadas por unos u otros órganos es, en principio, una cuestión internade la propia administración que, sin embargo, no deja de tener
transcendencia desde la consideración de la legalidad misma de la
actuación administrativa. = es que esta depender! de que la competencia
se ejercite efectivamente por el órgano que la tiene atribuida, órgano
competente, y no por cualquier otro. e ah' que el art. o obstante, la referida regla
queda e%ibilizada al admitirse la posibilidad de delegar ese ejercicio. La
delegación de competencias a que se reere el art. 0 L?$1&( es la
delegación llamada 6>3E??4&>6(&, por cuanto se produce entre órganos
de la misma administración. El mismo art'culo prev# que la delegación
tambi#n pueda recaer en órganos de las entidades de derecho público
vinculadas o dependientes de dicha administración, justic!ndose en quecon ello se facilita la descentralización y por tanto, una mayor ecacia y
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mejor servicio a los ciudadanos. (on todo la posibilidad que se abre no deja
de ser anómala desde una estricta e%plicación conceptual de la t#cnica de
la delegación interorganica ya que en este caos la delegación deja de
producirse entre órganos de una misma administración y se e%tiende a la
que se realiza entre entes administrativos dotados de personalidad jur'dica
propia y diferenciada. 1or eso, este segundo supuesto constituye mas bienuna delegación 6>3E?"2O$E36K&.
La delegación interorg!nica queda presidida por las siguientes reglas:
8 El ejercicio de cualquier competencia es en principio susceptible de
delegación, salvo en los supuestos previstos por el art. 0.- y ; L?$1&(: en
concreto, cuando se trate de delegar la adopción de disposiciones de
car!cter generalN as' mismo, la resolución de recursos en órganos que hayan
dictado los actos que se recurrenN tambi#n, cuando la delegación se reera
a asuntos relativos a las
. ?elaciones con la $efatura de estado.-. 1residencia de 4obierno de la >ación.0. (onsejos de gobierno de las ((&&.4. (ortes generales y asambleas legislativas autonómicas,
3ampoco seria posible la delegación en los casos en que una norma con
rango de ley lo proh'ba ni cuando la competencia que pretende delegarse se
ejerza por delegación, a no ser que una ley lo autorice e%presamente. Los
titulares de la potestad sancionadora a partir de la reforma de la L?$1&( de
))), pueden delegar su ejercicio, no cabe confundirlo con la delegación de
rma que el art.
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ministeriales, ser! preceptiva la autorización del órgano superior del que
dependa el órgano delegado.
1or otra parte, junto con la delegación de competencia interorganica, debe
tenerse en cuenta la posibilidad de articular delegaciones de competencia
intersubjetivas entre administraciones territoriales distintas. El supuestomas destacado es el de la transferencia o delegación de competencias del
estado a favor de las ((&&, previsto en el art. ;/.- (E.
B. AVOCACION
"i el órgano titular de una competencia puede delegar su ejercicio en un
órgano inferior, ese órgano superior tambi#n puede asumir el ejercicio de la
competencia que corresponde como propia al órgano jer!rquicamente
inferior. El art. M L?$1&( regula la avocación, que es el t#rmino con el que
se denomina esa traslación del ejercicio de la competencia de un órgano
inferior al órgano superior, si bien lo sea para la resolución de un casoconcreto.
La avocación puede referirse a una competencia propia o delegada. (uando
se trate de una competencia delegada a favor de un órgano no
jer!rquicamente dependiente del delegante, la avocación solo podr! ser
acordada por el órgano delegante. &dem!s, en la &4E, toda avocación debe
ser puesta en conocimiento del superior jer!rquico ministerial del órgano
que avoca la competencia.
Da de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser noticado a los
interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolución que se
dicte en ejercicio de la competencia avocada, art. M.- L?$1&(. (ontra tal
acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, sin perjuicio de que pueda
impugnarse con ocasión del recurso que, en su caso, se interponga contra la
resolución del procedimiento.
C. SUPLENCIA
El titular del órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el
titular de otro órgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la
competencia, ya que únicamente queda afectado el elemento subjetivodeterminante del ejercicio de la misma. La suplencia, por tanto, se reere
e%clusivamente al titular del órgano que por razón de vacante, ausencia o
enfermedad, es sustituido temporalmente por el titular de otro órgano, art.
* L?$1&(.
D. DELEGACION DE FIRMA
La delegación de rma afecta al elemento formal del ejercicio de la
competencia. (omo dice el art.
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dependientes la rma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio
de su competencia. En consecuencia, la delegación de rma no altera la
competencia del delegante.
El art.
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; in ne L?$1&(. 1or eso, la encomienda es una forma de ejercer las
propias competencias sin necesidad de transferir su titularidad o el ejercicio
de las mismas.
En el caso de que la encomienda de gestión se produzca entre órganos y o
entidades de derechos publico pertenecientes a distintas administracionesel art. ;.0 L?$1&( se limita a prever que la encomienda se formalizara
mediante rma del correspondiente convenio entre ellas. &s' pues, la
encomienda entre la administración estatal y las administraciones
autonómicas requiere la celebración de un convenio al que le ser!n de
aplicación las normas generales que para los convenios de colaboración han
establecido el art. < y 9 L?$1&(.
ueda por a+adir que el r#gimen de la encomienda de gestión no se puede
aplicar cuando la actividad instrumental vaya a recaer sobre personas
f'sicas o jur'dicas sujetas a derecho privado, ya que si as' se pretendiera
ser! preciso estar en lo que proceda, a la legislación correspondiente de
contratos del estado. =, asimismo, tampoco es posible encomendar a dichas
personas actividades que hayan de realizarse con sujeción al derecho
administrativo, art. ;.; L?$1&(.
F. DESCONCENTRACION
3ambi#n la titularidad de la competencia, y por tanto, su ejercicio, puede ser
objeto de desconcentración en otros órganos jer!rquicamente dependientes
del órgano que la tiene atribuida, siempre en los t#rminos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias,art. -.- L?$1&(. La diferencia con los anteriores supuestos es que con la
desconcentración se produce una transferencia de la titularidad de la
competencia y no el mero ejercicio de la misma.
La desconcentración puede ser:
1. 8 @uncional, cuando se produce entre órganos centrales.!. 8 3erritorial, cuando se realiza por órganos centrales a favor de
órganos perif#ricos.
G. CONFLICTOS DE ATRIBUCIONESEn torno a quien es el titular de la competencia pueden surgir discrepancias,
lo que puede dar lugar al planteamiento del correspondiente conicto de
atribuciones. Esos conictos de atribuciones se producen entre órganos de
una misma administración y mas en concreto, de acuerdo con los dispuesto
por el art. -/.0 L?$1&(, entre órganos no relacionados jer!rquicamente y
siempre que no haya nalizado el procedimiento administrativo. "e trata
pues, de controversias internas en el seno de una misma administración
que, para el caso de la &4E, cuando se produce entre órganos de un mismo
ministerio, se resolver!n por el órgano jer!rquicamente superior común,
mientras que si se producen entre órganos de distintos ministerios, se
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resolver!n por el presidente del gobierno previo, dictamen del (onsejo de
Estado, art. -.-. L4.
Los conictos pueden ser:
1.8 1ositivos, disposición adicional MP L@&4E, el órgano que se
considere competente requerir! de inhibición al que conozca del
asunto y este deber! pronunciarse sobre si acepta o no el
requerimiento. e no aceptarlo, por no considerarse incompetente,
remitir! las actuaciones al superior jer!rquico común para que este
resuelva.!. >egativos, el órgano que conoce del asunto y estima que es
incompetente para hacerlo, remitir! directamente las actuaciones al
que considere competente, el cual, en caso de considerarse,
asimismo, incompetente, las remitir! a su vez al superior jer!rquico
común para que decida sobre la controversia.
1or lo dem!s, el conicto puede plantearse de ocio o a instancia de
interesado en el procedimiento, art. -/.- L?$1&( y disposición adicional MP
L@&4E.
3. PRINCIPIOS ORDENADORES DE LA ACTUACI9N ADMINISTRATIVA
El art. 0 L1( sanciona un conjunto de principios generales a los que las
administraciones públicas han de ajustar su funcionamiento. "e reitera as' lo
dispuesto en el art. /0. (E y se a+ade e%presamente que las
administraciones publicas en su actuación se rigen por los criterio de
eciencia y servicio a los ciudadanos. Estos principios se complementan con
estas otras reglas: de una parte, se arma que en sus relaciones con los
ciudadanos las administraciones publicas actúan de conformidad con los
principios de transparencia y de participación y de otra se establece que las
administraciones publicas deber!n respetar en su actuación los principios
de buena fe y de conanza legitima, art. 0. p!rrafo -Q.
1or otra parte, espec'camente ya para la &4E, el art. 0 L@&4E enumera
como principios de funcionamiento los de ecacia en la asignación y
utilización de recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y
control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestiónpublica, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y
de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a los ciudadanos,
objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y
coordinación con las dem!s administraciones publicas.
. 1rincipio de ecacia
El art. /0. (E entre los principios informadores de la actuación de la
administración publica, se reere al principio de ecacia. =, desde la
perspectiva del gasto publico, el art. 0.- (E dispone que la programación y
ejecución del mismo se ha ajustado a los criterios de eciencia y econom'a.ado, pues, que la actuación de las administraciones publicas debe ser
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ecaz, los medios de que se sirven habr'an de ser ajustados o
proporcionados a los nes que deben cumplir. Las administraciones deben
satisfacer las prestaciones a las que est!n obligadas, pero no es indiferente
la manera y forma en como lo hacen, ni el coste en que incurren. 1or eso, la
actuación solo ser! ecaz en tanto medie una razonable relación entre los
medios utilizados y los resultados alcanzados.
La proyección del principio de ecacia en el !mbito de las administraciones
públicas requiere tener bien presente que estas se encuentran sujetas a
determinados condicionamientos y limites. 2nos limites que, en no pocas
ocasiones, se presentan como obst!culos que dicultan que sus actuaciones
sean ecaces, o, al menos, tan ecaces como, en caso distinto, podr'an
serlo. La ecacia, por tanto, puede y debe ser tenida en cuenta a la hora de
congurar esos condicionamientos y l'mites, pero no es menos cierto que
estos responden a otras e%igencias que tambi#n deben preservarse. e ah'
que en la valoración de la ecacia no pueda prescindirse de lascircunstancias en las que, por su propia naturaleza, obligadamente se tiene
que desenvolver la acción administrativa.
En cualquier caso, su operatividad jur'dica a la hora de controlar
materialmente las decisiones organizativas de las administraciones resulta
muy escasa. Day inevitablemente un componente de oportunidad en este
tipo de decisiones que las hace dif'cilmente controlables en estrictos
t#rminos jur'dicos.
-. 1rincipio de coordinación y de colaboración o cooperación.
3anto el art. /0. (E como el art. 0. L1(, aluden a la coordinación como
principio al que debe ajustarse el funcionamiento de las administraciones
publicas. En particular, para la &4E, tambi#n lo menciona el art. 0.fJ
L@&4E, a lo que a+ade el principio de coordinación con las otras
administraciones Iart. 0.hJ.
En realidad, coordinación y colaboración son principios que encuentran su
razón de ser fundamentalmente en las relaciones interadministrativas. En el
seno de una misma administración, los resultados que se buscan con la
coordinación y la colaboración o cooperación pueden lograrse en muy buena
medida con el uso mismo de la jerarqu'a que preside su organización yfuncionamiento. 1or el contrario, cuando se trata de administraciones
distintas, la ine%istencia de jerarqu'a entre ellas obliga a dar entrada a
t#cnicas de coordinación y colaboración.
(oordinación y cooperación o colaboración, tienen signicados distintos.
(ooperar o colaborar signica que una administración ejerce sus
competencias teniendo en cuenta las de las dem!s administraciones a n
de lograr un ejercicio conjunto coherente y bien articulado, mientras que
coordinar signica concertar el ejercicio de las competencias de las plurales
administraciones a n de evitar que se produzcan decisionescontradictorias. @!cilmente se pretende entonces que la coordinación
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presupone que a una de las administraciones se le atribuye una especica
competencia que, en ultima instancia, le permite imponer la decisión nal,
algo que, sin embargo, no se produce con la colaboración o cooperación, ya
que, en estos casos, no se impone el criterio de una administración al de las
dem!s, de manera que las decisiones respectivas en la misma dirección y
sentido no son sino fruto de la concentración.
La (E atribuye al estado la competencia de coordinación en determinadas
materias mientras que ha sido el legislador estatal, al amparo de la
competencia que le atribuye el art. M)..9Q (E para establecer las bases
del r#gimen jur'dico de las administraciones publicas, quien ha concretado
el alcance del principio de colaboración y cooperación, con el signicado y
alcance que mas adelante veremos.
0. 1rincipios de transparencia y de participación
La efectividad jur'dica de los principios de transparencia y participaciónnecesita de medidas complementarias, que, progresivamente, han
encontrado la plasmación en diversas leyes y reglamentos sectoriales.
La transparencia impone a la administración el deber de informar sobre el
desarrollo de la actuación que desarrolla, permitiendo el acceso de los
ciudadanos a los documentos, archivos y registros de las administraciones
públicas. "in aparecer enunciado como tal, se encuentra impl'cito en la
previsión constitucional de que la ley regulara el acceso de los ciudadanos a
los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la
seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidadde las personas, art. /;. OJ (E.
&hora bien, como pone de maniesto el referido precepto constitucional, la
transparencia administrativa se enfrenta a l'mites y condicionamientos que
por razón de la protección de otros bienes e intereses jur'dicos no pueden
dejarse de establecer. = as' lo hacen las normas que concretan en cada
sector su contenido y alcance. e este modo, entre otras muchas normas, el
art. 0;.hJ en relación con el 0*, ambos de la L1(, en relación con el acceso
de los ciudadano a los archivos y registros administrativos, no deja de
establecer e%cepciones y limites en la propia regulación del derecho , y todo
ello sin perjuicio de los resultantes de otras leyes como la Ley )A)
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recordar, por ejemplo, el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a
participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, previsto en
la Ley -*A-//< de 9 de julio, que incorpora el derecho nacional las
directivas -//0AMA(E y -//0A0;A(EN o la tradicional habilitación a cualquiera
vecinos para intervenir en la defensa de los bienes y derechos de las
entidades locales, prevista en el art.
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1or otra parte, aunque la conanza legitima guarda directa relación con el
principio Snon venire contra factum propiumT y ambos son manifestaciones
del principio de la buena fe, lo cierto es que, a diferencia de este, aquel se
proyecta mas en el plano directo de los actos jur'dicos que en el !mbito de
los hechos propiamente tales. 1or eso mismo, mientras que la prohibición de
ir contra los actos propios no alcanza la potestad reglamentaria, la conanzaleg'tima actúa con l'mite de las potestades innovadoras de la
administración. En denitiva, el non venire tiene por cometido y nalidad
mantener la congruencia en la conducta de la administración, como
garant'a de la seguridad jur'dica, proyect!ndose sobre aquellos supuestos
en los que no media una clara contradicción entre la actuación anterior y la
posterior que viene a desconocerla. 2na contradicción que, sin embargo, no
es presupuesto para la entrada en juego de la conanza legitima, para lo
cual basta una divergencia entre los nes del acto primero y del acto
posterior.
4. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
La actual estructura territorial del estado ha potenciado
e%traordinariamente las llamadas relaciones interadministrativas, e%presión
esta con la que se quiere referir un conjunto de mecanismos y t#cnicas al
servicio de la articulación de la pluralidad de organizaciones públicas
territoriales dotadas de autonom'a para la gestión de sus respectivos
intereses. La necesidad de que, a partir de esa autonom'a, tales
organizaciones no actúen como compartimentos estancos, ya que todas
ellas forman parte del estado en un sentido amplio y complejo del mismo,
ha obligado al legislador a arbitrar diversas t#cnicas que, desde una
perspectiva general, faciliten la homogeneidad y coherencia de la actividad
de unas y otras.
La L1( en su 3itulo 1rimero, bajo la rubrica general Se las administraciones
publicas y sus relacionesT, establece un conjunto de reglas ordenadoras de
las relaciones entre las administraciones publicas, art. M. En ese mismo
titulo 1rimero se regulan las llamadas (onferencias "ectoriales, art. ;, los
(onvenios de (olaboración, art. < y 9 y los (onsorcios, art. *N se alude a las
relaciones entre la &4E y las entidades que integran la administración local,
art. )N y en el art. / se aborda un aspecto muy concreto y especico de lasrelaciones entre las diversas administraciones publicas por relación, a su
vez, con los órganos e instituciones de la 2E.
En lo sustancial estas previsiones de la L1( relativas a las relaciones
interadministrativas no hacen otra cosa que reiterar los principios y reglas
que ya se establecieron en la Ley -A)90, de M de octubre, del 1roceso
&utonómico, y posteriormente, en la LO?L. 1rincipios y reglas, en n, que la
propia jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de ir deniendo
en una amplia doctrina.
. El principio de lealtad institucional como criterio rector de la colaboracióny cooperación interadministrativa
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El principio de lealtad institucional, como criterio rector que ha de presidir la
colaboración y cooperación entre las diferentes administraciones publicas
en el ejercicio de las competencias en el desarrollo de sus actuaciones,
queda enunciado en el art. M. L1(. Este principio obliga a que las
administraciones públicas asuman un conjunto de deberes, tanto negativos
como positivos.
e acuerdo con las previsiones de las letras aJ y bJ del referido art. M., las
administraciones públicas deber!n respetar el ejercicio leg'timo por las
otras administraciones de sus competencias, y asimismo, tendr!n que
ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este
encomendada a otras administraciones. El principio de lealtad y de
colaboración se traduce, pues, en la imposición de unos deberes negativos o
de abstención.
esde una perspectiva ahora positiva, los apartado cJ y dJ del mismo
articulo M. L1( sancionan un gen#rico deber de au%ilio y cooperación entre
las administraciones publicas, lo que se traduce en una serie de
obligaciones. En concreto de las siguientes:
1. @acilitar a otras administraciones la información que precisen sobre laactividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
Ila administración que requiera o suministre la información tiene que
estar actuando en su !mbito de competencias o al menos, en la
esfera de los intereses que gestionaJ.
!. 1restar, en el !mbito propio, la cooperación y asistencia activas quelas otras administraciones pudieran recabar para el ecaz ejercicio de
sus competencias. Iart. M.0 ja los supuestos en los que la
administración requerida podr! denegar la asistencia que le sea
solicitadaJ.3. &dem!s, el art. M.M L1( a+ade que las administraciones publicas
deber!n colaborar y au%iliarse para aquellas ejecuciones de sus actos
que hayan de realizarse fuera de sus respectivos !mbitos territoriales
y competencias.
-. Las (onferencias "ectoriales y otros órganos de colaboración.
El art. ; L1( en la redacción dad tras la reforma de ))) y bajo la rubrica de
conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación, congura las
conferencias sectoriales como órganos de cooperación de composición
multilateral y de !mbito sectorial que reúnen a representantes del 4obierno
de la >ación y de la &4E, y a miembros de los (onsejos de 4obierno de las
((&& y representantes de sus respectivas administraciones.
El r#gimen de cada conferencia sectorial ser! el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno,
art. ;.0, pero no por ello se dejan de establecer una serie de reglas relativasa la convocatoria y a la adopción y formalización de los acuerdos adoptados
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en el seno de las mismas. &dem!s el art. ;.9 prev# que, cuando la materia
del !mbito sectorial de un órgano de composición multilateral afecte o se
reera a competencias de las entidades locales, el pleno del órgano puede
acordar que la asociación de !mbito estatal con mayor implantación de la
que formen parte sea invitada a asistir a sus reuniones, con car!cter
permanente o según el orden del d'a.
La e%istencia de (onferencias "ectoriales no descarta la posibilidad de
articular otras formulas organizativas al servicio de la colaboración
interadministrativa. 1or ello, tambi#n se ha dispuesto que, con la misma
nalidad y en !mbitos materiales espec'cos, la &4E y las administraciones
de las ((&& podr!n construir otros órganos de cooperación que reúnan a
responsables de la materia. e este modo, ha venido a darse cobertura a
las llamadas (omisiones Oilaterales, de !mbito general o sectorial, tal como
e%presamente concreta el art. ;.- L1(.
1or ultimo, conviene tener en cuenta que distintos a los referidos órganos de
cooperación son, tal como precisa el p!rrafo -Q del art. ;. L1(, los órganos
colegiados creados por la &4E para el ejercicio de sus competencias,
aunque en su composición se prevea que participen representantes de la
administración de las ((&& con la nalidad de consulta.
0. Los (onvenios de (olaboración: naturaleza, efectos y control
Los convenios de colaboración quedan referidos en el art. < L1( a los que
celebren la &4E y los organismos públicos vinculados o dependientes de la
misma con los órganos correspondientes de las administraciones de las((&&. &dem!s, a disposición adicional 0P L1(, reitera que, en el !mbito de
la &4E, los titulares de los departamentos ministeriales y los presidentes o
directores de los organismos públicos vinculados o dependientes podr!n
celebrar los convenios previstos en el art. o obstante,
cuando se limiten a establecer pautas de orientación pol'tica sobre la
actuación de cada administración en una cuestión de inter#s común, ovengan a jar el marco general y la metodolog'a para el desarrollo de la
colaboración en un !rea de interrelación competencial o en un asunto de
mutuo inter#s, adoptaran la denominación de protocolos generales, art.
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la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, para lo
cual se abre la posibilidad de crear consorciosN el plazo de vigencia del
convenio, sin perjuicio de que pueda ser prorrogado si as' lo acuerdan las
partesN y las causas de e%tinción y, en tal caso, forma de terminar las
actuaciones en curso. 1or lo dem!s, el art.
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Las aportaciones de medios personales y materiales de cada una de
ellas
Los compromisos de aportación de recursos nancieros y la duración
Becanismos de seguimiento, evaluación y modicación.
Los acuerdos aprobatorios de los planes y programas conjuntos tendr!necacia vinculante para las administraciones que los suscriban, sin perjuicio
de que puedan ser complementados mediante convenios de colaboración
bilateral, art. *.M, debiendo ser objeto de publicación ocial.
;. ?#gimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y
resoluciones a los órganos comunitarios.
El art. / L1( establece el tr!mite interno a seguir para la posterior
comunicación a los órganos comunitarios de los proyectos de disposiciones
y resoluciones que, con arreglo al derecho de la 2E, deber!n serlo. La
comunicación de disposiciones de car!cter general y resoluciones deber!n
remitirse al órgano competente de la administración estatal en el plazo de
; d'as, y el plazo para la comunicación de proyectos de disposiciones de
cualquier otra información, en ausencia de plazo especico, deber! hacerse
Sen tiempo útil a los efectos del cumplimiento de esa obligaciónT.
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tambi#n puede plasmarse en la constitución de órganos mi%tos de
colaboración, respecto de los cuales el art. ;9. LO?L puntualiza Sser!n
únicamente deliberantes o consultivosT, con los que una vez mas se viene a
reconocer que la vinculación que para las diversas actuaciones puedan
dimanar de los acuerdos de dichos órganos adopten solo puede
fundamentarse en la voluntariedad de las partes. 3ales órganos podr!ntener !mbito autonómico o provincial y car!cter general o sectorial y en los
mismos podr!n participar tanto la administración estatal como las de las
((&&. La propia LO?L establece directamente algunos órganos de esta
naturaleza, como es el caso de la (omisión >acional de &dministración
Local.
istinto es el alcance de la coordinación obligatoria, congurada como una
alternativa subsidiaria a la cooperación voluntaria. La coordinación se puede
establecer obligatoriamente para las entidades locales. & este respecto, el
art. ;) LO?L prev# que las leyes estatales y autonómicas reguladoras de losdistintos sectores de la acción publica pueden atribuir al 4obierno de la
>ación o a los 4obiernos autonómicos, según proceda, la facultad de
coordinación la actividad de las Entidades locales y, en especial, la de las
iputaciones 1rovinciales en el ejercicio de sus competencias. &s', a trav#s
de planes sectoriales, pueden quedar jadas determinadas directrices de
actuación a las que deber!n ajustarse en el ejercicio de sus competencias,
art. ;)., aunque para que esa coordinación pueda hacerse efectiva es
preciso que la actividad o servicio local trascienda del inter#s propio de la
entidad local, incidiendo de forma relevante en los intereses de las otras
administraciones.
1or otra parte, quedan igualmente encuadrados como relaciones
interadministrativas todos aquellos supuestos en los que la legislación prev#
un r#gimen de ejercicio conjunto de sus competencias. El art.