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transcript
Modernización
sistema de
transferencias en
Uruguay
Jorge Martínez Vázquez, Axel Radics y Hernán Viscarra
VIII Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local
Ciudad de México, octubre 2019
Contenido
Contexto
Diagnóstico
Propuestas
Contexto
3
ObjetivoIdentificar avances y retos de la
descentralización en Uruguay, con foco en transferencias: Art. 214
(generales) y Art. 298 (FDI)
4
Uruguay: características regionales en el marco de ALC- En relación a países C&D, país grande
con poca población
- Montevideo, mayor aglomeraciónurbana de ALC (50% población)
- 19 departamentos, mezcla de municipio y estado/provincia
- Municipios, incipientes5
Uruguay: desigualdad territorial
GER
DIN
US
FIN
HOL
JAP
NOR
PORUK
SUE SWI
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000
Raz
ón
Máx
imo
/ M
ínim
o P
RB
pc
PIB per cápita
Razón Máximo Mínimo, Producto Regional Bruto per cápitaALC vs. OECD, 2010
(Porcentaje)
MEXARG
ECU
PER
CHICOL
BOL
HON
URU
BRA
CHN
INA
IND
6
Fuente: Bone, Muñoz y Radics (2016)
Gasto gobiernos departamentales
10.0%
10.5%
11.0%
11.5%
12.0%
12.5%
13.0%
2.9%
3.0%
3.1%
3.2%
3.3%
3.4%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Gasto GGDD/PIB Gasto GGDD/SPNF primario
Evolución del gasto de los GGDD en relación al PIB (eje izquierdo) y en relación al gasto primario del sector público no financiero (SPNF) (eje derecho)
Fuentes: Para gasto GGDD, OPP – Observatorio Territorial Uruguay (OTU); para PIB, Banco Central de Uruguay (BCU); para gasto SPNF, MEF. 7
Ingresos GGDDEvolución de ingresos GGDD como porcentaje del PIB
Fuentes: Para ingreso GGDD, OPP – OTU; para PIB, BCU.
0.3%
0.8%
1.3%
1.8%
2.3%
2.8%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Ingresos propios Transferencias
8
Transferencias Art. 214
• Similar definición quinquenal desde 2005
• 3,33% anual Presupuesto Nacional 2016-20
• Deducciones:
– Montevideo (12,9%)
– Caminería Departamental
– PDGS
– FIGM
9
Asignación transferencias Art. 214Departamento
Porcentaje
Art. 214
Artigas 5,68
Canelones 10,09
Cerro Largo 5,83
Colonia 4,89
Durazno 5,13
Flores 2,78
Florida 4,52
Lavalleja 4,42
Maldonado 7,92
Paysandú 6,44
Río Negro 4,74
Rivera 5,32
Rocha 5,03
Salto 6,81
San José 4,19
Soriano 5,34
Tacuarembó 6,29
Treinta y Tres 4,58
Ley de Presupuesto 2001-05 -Asignación a todos los departamentos en función de criterios de superficie, población, inversa del PIB/cápita, % hogares con carencia vivienda
10
Deducciones y condiciones adicionales Art. 214
• Cuota anual Congreso de Intendentes
• Seguridad Social, IRPF, FNV
• Prestaciones de servicios
• Cumplimiento de metas de gestión
11
Transferencias Art. 298 (FDI)• 11% de tributos recaudados fuera de
Montevideo en 1999 (a valores 2015)
• Dos tercios para GC, un tercio para GGDD
• Para GGDD, 70% requiere contrapartida
• Asignación a GGDD, criterios similares a Art. 214 (Presupuesto 2000), sin Montevideo.
12
Otras transferencias
• Subsidio alumbrado público
• Compensación SUCIVE
• Partida de infraestructura Montevideo y Canelones
• Ley de Remates y Semovientes
13
Distribución por tipo de transferencias (2017)
Fuente: OPP - OTU
72%
6%
5%
5%
4%4%
2%2%
Art. 214
FDI
Caminería
FIGM
Remate y semovientes
Alumbrado
PDGS
Unificación de patente
14
-
200,000,000.0
400,000,000.0
600,000,000.0
800,000,000.0
1,000,000,000.0
1,200,000,000.0
1,400,000,000.0
1,600,000,000.0
1,800,000,000.0
2,000,000,000.0
Monte
video
Cane
lones
Maldo
nado
Salto
Tacu
aremb
ó
Paysa
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Cerro
Largo
Colon
ia
Artig
as
Rivera
Soria
no
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Treint
a y Tr
es
Florid
a
Río Ne
gro
Lava
lleja
San J
osé
Flores
Art214 FDI Caminería FIGM Rem y Semo Alumbrado PDGS UnificaciónPatente
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Mo
nte
vid
eo
Can
elo
nes
Mal
do
nad
o
Salt
o
Tacu
arem
bó
Pay
san
dú
Cer
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Sori
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Ro
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o
Trei
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y T
res
Flo
rid
a
Río
Neg
ro
Lava
lleja
San
Jo
sé
Flo
res
Art214 FDI Caminería FIGM Rem y Semo Alumbrado PDGS UnificaciónPatente
Fuente: OPP - OTU15
Diagnóstico
16
Arquitectura del sistema
Buena práctica en definición de transferencias:
- Participación de ingresos (origen)
- Transferencias de igualación
- Transferencias condicionadas (corrientes y de capital, incluyendo fondos de convergencia)
17
Arquitectura del sistemaMapeo del sistema de transferencias actual en comparación con un sistema convencional
Fuente: elaboración propia en base a legislación vigente
18
FIGM (Literal A) - Municipios
Deducción para Montevideo (12,9%)
Compensación SUCIVE
Remates y semovientes
Artículo 214 (menos deducciones y
monto no condicionado: 2,9%)
FIGM (Literal B)
Artículo 214 (diferencia entre el 2,9% y
3,33%)
Caminería
Ministerios (tramo nacional del FDI)
PDGS
Alumbrado público
FIGM (Literal C)
Partida Área Metropolitana
FDI Transferencias desarrollo regional
Participación de ingresos
Transferencias de igualación
Transferencias condicionadas
Transferencias Art. 214
19
- Flujo de fondos estable y predecible, preservando correspondencia fiscal, pero…
- Múltiples objetivos para un solo instrumento
- Deducciones complejizan el sistema
- Distribución entre GGDD poco justificada
- Escasa capacidad de igualación fiscal
Transferencias FDI
20
- Asignación de fondos a GGDD progresiva (aúncon fórmula desactualizada), pero…
- Exclusión Montevideo resta relevancia fiscal y partida Área Metropolitana complejiza sistema
- Asignación contable de proyectos al FDI nacional mayor a 2/3, con distribución regresiva
- Espacio para mejorar gestión de la inversiónpúbilca departamental
Capacidad igualatoria – Art. 214
Fuente: OPP – OTU.
21
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
Florida
Lavalleja
Maldonado
Montevideo
Paysandú
Río Negro
Rivera
Rocha
Salto
San José
Soriano
Tacuarembó
Treinta y Tres
-
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
300 350 400 450 500 550 600 650 700
Transferencias per cápita Art. 214 en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)
Capacidad igualatoria – FDI GGDD
Fuente: OPP – OTU.
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Transferencias per cápita FDI-33% en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
FloresFlorida
Lavalleja
Maldonado
Paysandú
Río Negro
Rivera
Rocha
Salto
San José
Soriano
TacuarembóTreinta y Tres
0
200
400
600
800
1,000
300 350 400 450 500 550 600 650 700
Capacidad igualatoria – FDI total
23
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
Florida
Lavalleja
Maldonado
Paysandú
Río Negro
Rivera
Rocha
Sal to
San José
Soriano
Tacuarembó
Treinta y Tres
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
300 350 400 450 500 550 600 650 700
Transferencias per cápita FDI total en 2017 (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal)
Fuente: OPP – OTU.
Capacidad igualatoria todas las transferencias
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Indicador\Concepto Ing Prop (IP) IP + Art 214IP + Art 214 +
Cond
IP + Art 214 +
Cond + FDI 33%
IP + Art 214 +
Cond + FDI 33%
+ FDI GC
Gastos totales
(GT)
Coeficiente de
variación0.46 0.33 0.32 0.31 0.30 0.32
Razón
máximo/mínimo4.15 3.25 3.14 3.04 3.02 3.33
Coeficiente de Gini 0.21 0.17 0.16 0.16 0.16 0.16
Efecto de transferencias sobre dispersión y desigualdad en ingresos propios (2017)
Dispersión y desigualdad entre GGDD se reducen, pero relativamente poco en la comparacióninternacional, tanto respecto a países de ALC como(especialmente) respecto a países de la OCDE
Fuente: OPP – OTU.
Propuestas
25
Art. 214 – Prioridades de diseño
26
A mediano plazo:
- Separar instrumentos: participación de ingresos y transferencia de igualación
- Reducir deducciones y afectaciones: separarlas como transferencias condicionadas
- Construir capacidad para estimar brecha fiscal
A corto plazo:
- Transparentar y actualizar fórmula de distribución entre los GGDD, mejorando sucapacidad de igualación fiscal
Opciones para rediseño Art. 214
27
Transferencia de igualación – qué considerar:
- ¿Cuántos fondos asignar? (estándar de equidad)
- ¿Qué igualar y con qué metodología?
- ¿Cómo distribuir entre GGDD elegibles?
- ¿Cómo compensar a los perdedores?
Opciones para rediseño Art. 214
28
Metodologías consideradas:
- Brecha fiscal entre necesidades de gasto y capacidad fiscal estimadas
- Capacidad fiscal por población ajustada
- Índice ponderado con proxis para necesidades de gasto y capacidad fiscal
Opciones para rediseño Art. 214
29
Brecha fiscal:
- Metodología preferida, pero…
- …no se cuenta con bases tributarias de los principales impuestos departamentales; y
- No hay una clasificación funcional del gasto de los GGDD
Opciones para rediseño Art. 214
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Capacidad fiscal por población ajustada:
- Intermedia entre brecha fiscal e índice ponderado: estimación de capacidad fiscal y proxi de necesidades de gasto
- GGDD con más necesidades de gasto tienen mayor población y capacidad fiscal ajustada
- Misma limitación de información que brecha fiscal para estimación de capacidad fiscal
Estimación capacidad fiscal
31
1. Se estimó los ingresos potenciales corriendo regresiones para
cada componente de ingresos propios como variable
dependiente en términos per cápita y logaritmos: contribuciones
por mejoras, impuestos, tasas, precios, actividades industriales y
otros ingresos
𝐶𝑜𝑛𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑥 𝑚𝑒𝑗𝑜𝑟𝑎 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡𝐼𝑚𝑝𝑢𝑒𝑠𝑡𝑜𝑠 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡
𝑇𝑎𝑠𝑎𝑠 𝑝𝑐𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑉𝐴𝐵𝑝𝑐𝑖𝑡 + 𝜇𝑖𝑡. …
2. El ingreso potencial es la suma de las predicciones de los componentes de ingreso estimados en el punto anterior
Estimación capacidad fiscal
32
3. El siguiente paso fue realizar el ajuste por población
para corregir la estimación usando variables que
aproximen o reflejen las necesidades de gasto de los
departamentos (transporte, infraestructura vial,
saneamiento, etc.)
4. Los pesos (wj) se multiplicaron por la proporción de esta variable (para cada GGDD (k) con respecto al total).
Estimación capacidad fiscal
33
6. El índice Global de Necesidades de
Gasto (IGNG) se calculó como la suma
ponderada de valores relativos de las
variables seleccionadas.
7. La población ajustada se calculó
como la multiplicación de IGNG por la
población total
8. La capacidad fiscal se dividió por la
población ajustada y se obtuvieron los
resultados que se muestran a
continuación.
𝑃𝑜𝑏_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘 = 𝐼𝐺𝑁𝐺𝑘 ∗𝑝𝑜𝑏𝑘
𝐶𝐹_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘 = 𝐶𝐹𝑘 ∗ 𝑃𝑜𝑏_𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑘
Opciones para rediseño Art. 214
34
Índice ponderado:
- Variables proxy de capacidad fiscal (PIB) y necesidades de gasto (población, superficie, NBI)
- Más simple y fácil de comunicar
- Pero selección de variables y sus pesos relativos es arbitraria
Aplicación índice ponderado
35
- Variables similares a ley de presupuesto 2000: población, superficie, NBI, inversa PIB regional/cápita
- Pesos relativos ad hoc (mismo peso / mayor peso población y NBI / otras variantes)
- Montevideo incluido en la distribución
Aplicación índice ponderado
36
Resultados índice ponderado pesos iguales:
- Mejores características distributivas y de dispersión
- En ajuste estático, minimiza perdedores (8) y cambio por GGDD (14%) respecto a status quo
- Simple, transparente, con arraigo histórico y mejores resultados…pero sigue siendo ad hoc
Aplicación índice ponderado
37
Transferencias per cápita propuestas con ponderadores iguales (eje vertical) e IAE de 2016 (eje horizontal) (en miles de pesos)
Fuente: OPP – OTU.
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
FloridaLavalleja
Maldonado
Montevideo
Paysandú
Río Negro
RiveraRocha
SaltoSan José
Soriano
Tacuarembó
Treinta y Tres
0
2
4
6
8
10
12
14
300 350 400 450 500 550 600 650 700
Recomendaciones para Art. 214
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- Período de transición: opción gradual y “manteniendo indemnes” a los GGDD
- Mejorar capacidades OPP para estimar y actualizar brecha fiscal: estadísticas fiscales y capacitación
- Mientras se mejora la estimación de la brecha fiscal, asignar a GGDD con índice ponderado, considerando la fórmula aquí utilizada
FDI – Recomendaciones
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A mediano plazo:
- Incluir a Montevideo en origen y destino de fondos, eliminando “Partida Área Metropolitana”
- Definir FDI como transferencia de capital, estimando disparidades de infraestructura GGDD
- Posible fondo de convergencia regional: ejemplos de Unión Europea, España, Chile y Perú
FDI – Recomendaciones
40
A corto plazo:
- Fórmula actual más distributiva que alternativas, pero actualizar indicadores
- Ampliar participación de GGDD en FDI total
- Mejorar capacidades departamentales en gestión de la inversión pública
Modernización
sistema de
transferencias en
Uruguay
Jorge Martínez Vázquez, Axel Radics y Hernán Viscarra
VIII Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local
Ciudad de México, octubre 2019