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Política Federal de Seguridad Pública en México: convergencias y divergencias
-México es un país federal con una historia larga de policías descentralizadas.
-Desde 1917 existe una división entre policías investigadoras y policías preventivas.
-Hasta hace pocos años existió una policía judicial federal.
-No existió hasta los últimos años una policía federal preventiva.
-Tenemos innumerables policías estatales y municipales (al menos en cada entidad, 32 organizaciones estatales, más cerca de 2,300 municipales).
-Caso D. F. La policía más grande del país (nómina de c.35mil preventivos, más PBI, más auxiliares= cerca de 70mil)
Temas• ¿Cuáles son la capacidad y los intereses efectivos de la
clase política para combatir la delincuncuencia? • El reto es político, organizacional y de relaciones cívico
militares• ¿Policía nueva? Cambios frente a la evolución: la
historia que determina (path dependence)– El problema con los antecedentes: Policía judicial y AFI– Relación con los militares
• Temas Coordinacióni. Interinstitucional federal (PGR vs SSP vs Ejército) ii. Con los estadosiii. ¿Qué hacer con las policías municipales?
– Traslape de funciones Convergencia y divergencias– Problemas de organización de los políticos, de las policías y
de las políticas.
Tratamiento de los temas• Retos de la actual política federal en materia de seguridad pública:
– 1. orden político y
– 2. organizacional.
• Describiremos de las relaciones entre policías-militares y régimen político (y sus implicaciones para la evolución del Estado).
• Abordaremos algunas ideas sobre la relación entre policías, militares, los presidentes y las autoridades del Sistema y del Consejo Nacional de Seguridad Pública (Ministros federales, gobernadores, Jefes de Gobierno del Distrito Federal, procuradores).
• Influencia de factores externos (E.U.A. Y crimen organizado transnacional).
La cadena (im)productiva de la justicia en México
SISTEMA SOCIAL Factores socioeconómicos que inciden en el fenómeno delictivo, la seguridad ciudadana y la justicia penal
MEDIDAS PREVENTIVAS
AVERIGUACIÓN PREVIA
PROCESO PENAL
EJECUCIÓN DE SENTENCIA
CONDENATORIA
Ciudadanía Medidas del
Estado Policía preventiva
en particular
Investigación de los hechos a cargo del ministerio público
(M.P.) y sus autoridades (policía judicial, peritos, etc.)
La defensa del consignado y el M.P. ante el juez penal
Se cumple la condena en los centros de readaptación social a cargo del Poder Ejecutivo
Medidas de Autoprotección de
ciudadanos y grupos (como vecinos)
Medidas legislativas Policía Preventiva
(patrullaje, difusión etc.)
El M.P. debe determinar y
acreditar: Existencia del ilícito (cuerpo del delito)
Probable responsabilidades del indiciado (persona señalada durante la investigación
Carga de la prueba del M.P. frente a presunción de inocencia a favor del procesado
Fuente: Tomado del estudio: La procuración de justicia penal en México de Guillermo Zepeda Lecuona, IIJ, UNAM-CIDAC, 2002.
Comisión Nacional de Derechos Humanos
Órganos del Poder Federal en Seguridad Pública
- Sistema Nacional de Seguridad Pública.- Consejo Nacional de Seguridad Pública- Conferencia Nacional de Procuración de Justicia
(titulares de las Instituciones de Procuración de Justicia de la Federación, el Distrito Federal y los Estados; presidida por el Procurador General de la República)
- Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública
- Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario - Conferencia Nacional de Seguridad Pública
Municipal - Consejos Locales e Instancias Regionales de
Coordinación.
El presupuesto de federal de seguridad públicaDos componentes:1. El que ejerce el Gobierno Federal en cuatro Ramos
Administrativos: Procuraduría General de la República, Secretaría de Marina, Secretaría de Defensa Nacional y Secretaría de Seguridad Pública.
2. Corresponde a recursos que el Gobierno Federal asigna de manera etiquetada a las entidades federativas, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), perteneciente al Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, para el apoyo de las tareas relacionadas con la función de seguridad pública.
3. Del primer componente, el Subsidio Municipal para la Seguridad Pública, asigna recursos a varios municipios, conforme a las bases para la elegibilidad publicadas por la SSP.
La organización policialFORMAS MIXTAS
Tipo Federal Estatal Municipal Internacional
Nacionales, Estatales, Locales Estatales Local (municipal) "Corporativa"
Polic’a Investigadora
AFI (?), anteriorPolic’a JudicialFederal, nuevaPolic’a FederalPreventiva
Nuevas polic’asestatales (EdoMex, NuevoLe—n, Polic’asJudiciales oministeriales estatales
Municipal Police,some local policetask forces (GB)
Interpol, Polic’a militar
Unipol? Cuerpos Internacionales
Est‡n organizadas como empresaprivada
Cuerpos deseguridad en elmetro porejemplo
Formalmente no haypero algunosmunicipios tienencuerposde resguardo(por ej. El Municipiode Cuautitl‡n Izcalli)
Cuerpos deseguridad enempresas, bancos ycentros comerciales
POLICźA PREVENTIVA
Polic’a FederalPreventiva (MilitaryPolice in Brazil)
Polic’as estatales(cantidad desconocida) (Military Police inBrazil (385,600members in 27states); 115,000Civil Police inBrazil StatesPolic’a Auxiliar ypreventiva del D.F. (c.35000)
Polic’as municipales (ejemplos: C.Neza: 1800 aproxefectivos)
Polic’a Naciones Unidas
Polic’a Bancariae industrial;algnsector de lanueva Polic’aFederal Preventiva
Servicios deresguardo
Polic’a bancariaeindustrial en elDF
Empresas privadasnacionales einternacionales
Otras polic’aspblicas
Polic’a Fiscal, deaduanas, demigraci—n; sanitaria;
Algunas polic’asespeciales, Unipol; EI Estadode Mexico yNuevo Le—n,Mˇxico
Polic’a comunitaria (Gro, Mexico)
Militares Investigaci—n, dise–o e inteligencia; operativos, estrategias de combate; combate a narcotr‡fico, crimen organizado,
Investigaci—n de actividades il’citas, reemplazo y supervisi—n estatal
vigilancia en calles
POLICźAS PRIVADASPOLICźAS PņBLICAS MXICO
Firmas de protecci—n,guardianesde seguridad,seguridaden casas y empresas;de vigilancia e investigaci—n;investigaci—nprivada; respuestas armadas;rompehuelgas;seguridad industrial; espionaje; antisecuestros y protecci—nderiesgos; negociacion de
ORGANIZACIÓN DE LAS POLICÍAS EN MÉXICO
Poder de operación de los cuerpos de seguridad
FORMAS MIXTAS
Tipo Federal Estatal Municipal Internacional
Nacionales, Estatales, Locales Estatales Local (municipal) "Corporativa"
Fuerza operativa(plazas= c.350milpolic’as, m‡s 150militares, m‡s 350fuezas de seguridadprivadas)
350,000 Mexico;
Espacios "protegidos"
publicos y privados ambos privados y pblicos
PODER PERATIVO CONJUNTO DE LAS FUERZAS POLICIALES Y MILITARES EN MÉXICO
POLICźAS PņBLICAS MXICO POLICźAS PRIVADAS
Sistemas estatales• Reformas (o adecuaciones) del sector de seguridad
pública a nivel estatal:
• 1. Medidas introducidas para mejorar la provisión de seguridad pública estatal a lo largo de toda la cadena, en especial, reformas administrativas y de gestión dentro de los cuerpos policiales y evaluaciones sobre la efectividad de las reformas implementadas.
• 2. Inserción en el SNSP y en el secretariado de procuradores.
Aspectos nuevos de los sistemas estatales
• (Para una evaluación del funcionamiento del sistema de seguridad pública):
a. Problemas generales de la cadena productiva, coordinación, obstáculos institucionales, políticos, capacidad de los actores. Evaluación y participación ciudadana.
b. Coordinación con el Sistema Nacional de Seguridad Pública (eficiencia, invasión de atribuciones estatales; influencia en las políticas persecutorias federales y las estatales; distribución de recursos a los estados y municipios, criterios.
c. Conferencia de Procuradores y secretario empleado de la SSP-Federal; acuerdos y presiones políticas; coordinación real, operativa.
d. Desempeño (criterios).
Polic’a Estatal Polic’a FederalProcuradur’a
EstatalProcuradur’a
Federal Municipal
SSPDF SSP PGJ Estatal PGR
Secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal
Secretario de Seguridad Pblica
Procurador General de Justicia de cada uno de los Estados
Procurador General de la Repblica
Subsecretario de Seguridad Pblica
Subsecretario de Pol’tica criminal
Subprocuradur’a de averiguaciones previas desconcentradas
Subprocuradores, SIEDO, Fiscales especiales (electoral)
Subsecretar’a de Participaci—n Ciudadana y Prevenci—n del Delito
Subsecretario de Prevenci—n y Participaci—n Ciudadana
Subprocuradur’a de atenci—n a v’ctimas del Delito y servicios a la comunidad
Direcci—n General de Atenci—n a V’ctimas del Delito
Oficial’a Mayor Oficial’a Mayor Oficial’a Mayor Oficial’a Mayor
Direcci—n Ejecutiva de Comunicaci—n Social
Direcci—n General de Comunicaci—n Social
Direcci—n General de la Unidad de Comunicaci—n Social
Direcci—n General de Comunicaci—n Social
Direcci—n General de Asuntos Jur’dicos
Coordinaci—n General de Asuntos Jur’dicos
Subprocuradur’a Jur’dica y de Derechos
Direcci—n General de Asuntos Internos
Coord. Gral. de Asuntos Internos
Jefatura General de la Polic’a Judicial
Direcci—n General de Inspecci—n Interna
Direcci—n Ejecutiva de Tecnolog’as de Informaci—n
Dir. Gral. Desarrollo Tecnol—gico
Coordinaci—n General de Servicios Periciales
Direcci—n General de Estad’stica e Informaci—n Policial
Coordinaci—n General de Informaci—n Criminal Estratˇgica
Direcci—n General de Pol’tica y Estad’stica Criminal
Centro Nacional de Planeaci—n, An‡lisis e Informaci—n para el Combate a la Delincuencia
Direcci—n Ejecutiva de Derechos Humanos
Coord. Gral. de Part. Ciudadana y Derechos Humanos
Direcci—n General de Derechos Humanos
Subprocuradur’a de Derechos Humanos, Atenci—n a v’ctimas y Servicios a la Comunidad
Coordinador de Control y gesti—n institucional
īrgano Interno de Control
Contralor’a Interna
Fuente: www.pgr.gob.mx, www.sspdf.gob.mx, www.ssp.gob.mx, www.pgjdf.gob.mx.
Ejemplos de organigrama de las Instituciones de seguridad en Mˇxico
PERSONAL
% que representa la n—mina del gasto de la Secretar’a
PROPORCIīN PERSONAL
PROPORCIīN NOMINA
Personal de Estructura 999 2.65 8.17
Personal de Base (incluye polic’as) 36,678 97.35 91.83
SUMA 37,677 67.3
Personal de Estructura 949 6.80 14.56
Personal de Base (incluye C. 4,000
polic’as judiciales) 13,001 93.20 85.44
SUMA 13,95 68.7
2. PGJDF
FUENTE: N—mina del mes de abril de 2004 GDF-SSP y PGJDFNota, la proporci—n de personal en la n—mina de todo el D. F. es 94.4% para personal de base y 5.5% Para personal de estructura.
DISTRIBUCIīN DEL PERSONAL DE LA SSP Y PGJDF DEL DISTRITO FEDERAL (ABRIL, 2004)
1. SPP
Ejemplo de un sistema estatal: el D. F.
Tabla 22 Aspectos considerados positivos y negativos por parte de los integrantes de la policía vecinal y la policía sectorial en el Municipio de Nezahualcóyotl, participantes en los grupos focales.
POLICÍA VECINAL ASPECTOS COMUNES POLICÍA
SECTORIAL
Prevención Entrenamiento y capacitación (no parecen distinguirlo más mencionan que hay cursos y capacitación)
Reacción
Más diálogo con los ciudadanos (Participación en reuniones vecinales, comunicación). Visión positiva
Un solo uniforme de trabajo. Si bien algunos elementos conocen que cambió, manifiestan que un solo uniforme no permite distinguirlos
Más patrullaje (No participación en eventos con ciudadanos). Sistema de apoyo (positivo)
Presencia en un área pequeña Existen problemas para la adquisición de equipo de trabajo
Presencia en un área más grande
Permanencia en el mismo cuadrante. Visión ambivalente
Estímulos y recompensas. No hay distinción, lo cual es valorado negativamente por los vecinales.1
Permanencia en el sector (negativa)
Turno de 18/30 hrs. Visto negativamente Relación con los mandos. En ambos casos manifiestan que las decisiones de la autoridad prevalecen sobre cualquier programa (visto negativo por los vecinales)
Patrullas iguales (valoran que es difícil diferenciarlos)
Turno de 12/24 hrs. (mejor valorado)
Confianza entre los policías y con los mandos. Algunos policías marcaron este problema y el de la discreción en la asignación a los programas (negativo)
Necesidad común de asignar más recursos (debido a la escasez de patrullas y a las faltas de policías)
Fuente: Cuadro elaborado por las y los autores, en base a la información recopilada durante los grupos focales con policías del municipio.
1 Durante el estudio solicitamos reiteradamente información para conocer cómo era aplicado el programa de estímulos y poder corroborar esta percepción de los policías vecinales, en el sentido que los programas eran discrecionales y que los vecinales no percibían los mismos estímulos.
Caso municipal: Ciudad Nezahualcóyotl
• Otros repertorios de la participación
en seguridad pública
• (MUCD y PCMG)
¿Coordinación?El Sistema Nacional de Seguridad Pública
Reunión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Noviembre de 2008, en donde fue firmado el Acuerdo Nacional para la Seguridad, justicia y la legalidad.
Qué es, quienes son y dónde están los responsables de la política en seguridad
Lógica legal y lógica política del sistema• La cooperacion y la coordinación entre distintos órdenes
de gobierno opera con doble lógica de cooperación (incentivos) y de conflicto (castigos, agencia, vetos). Esto produce problemas tipicos de acción colectiva y de actos legales e ilegales que inlcuyen la discrecionalidad, el abuso del ejercicio de funciones y la corrupción.
• Todos los miembros del sistema (Presidente hasta policías) tienen incentivos para combatir los delitos como también para hacer acciones que los involucran en delitos, de acuerdo con un conjunto de normas formales e informales de la organización, bases legales y de coyuntura.
El sistema de Seguridad Pública y la gobernanza (Que no es capacidad institucional)
1. Acciones ineficientes y desarticuladas.2. Policía insuficiente, con labores inadecuadas, corrupta, viola D.H.
Ilegal 3. Corrupción de todos los niveles4. Maltrato, discriminación y violación de Derechos Humanos5. Administración y recursos humanos si preparación necesaria6. Manipulación informativa7. Impunidad8. Desconfianza 9. Incapacidad para atender demandas y responder a la población10. Hacinamiento11. Discriminación a menores, jóvenes, mujeres trato selectivo12. Incapacidad institucional (léase capacidad legal municipal) para
definir, programar y ejecutar planes13. Recursos inadecuados (no sólo insuficientes, sino gasto excesivo,
mal ejecutado y sin rendición de cuentas)14. Uso discrecional y abusivo de la ley y las instituciones (Cárceles)15. Falta de acceso a la justicia16. Desigualdad institucional, política y económica
Discusión• Sistema abigarrado• Gigantismo• Burocracia enorme y voraz• Presupuesto sin controles• Jerarquías en conflicto y • Coordinación e incentivos para cooperar-vs-vetos• Relaciones intergubenamentales• Relaciones policías-militares y relaciones cívico
militares.• Capacidad institucional (instalada) y gobernanza• ¿Reto de seguridad nacional?