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Planificaciónturística de laAdministración:nuevasestrategiasPID_00273935
Juan Antonio Duro
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© FUOC • PID_00273935 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Juan Antonio Duro
Es doctor en Economía por la UABy catedrático de Economía del De-partamento de Economía de la Uni-versitat Rovira i Virgili. Asimismo, di-rige desde 2011 la Cátedra de Eco-nomía Local y Regional, dedicadaa la transferencia de conocimientoen el ámbito de la economía cen-trada en el seguimiento de les Te-rres de l'Ebre. En el ámbito de la in-vestigación se ha especializado en laeconomía del turismo y la economíadel medio ambiente. En particular,y por lo que respecta al turismo, es-tá interesado en las macromagnitu-des turísticas (estimación del PIB),la modelización de la demanda y eltamaño y el análisis de la estaciona-lidad. En el ámbito del turismo hapublicado diversos trabajos en re-vistas de gran prestigio internacio-nal como Tourism Management, Tou-rism Economics, Journal of DestinationMarketing and Management y Revis-ta Internacional de Investigación deViajes. Es miembro del consejo edi-torial de la revista Economía del Turis-mo. Ha trabajado para diferentes ad-ministraciones en proyectos relacio-nados con la estimación de la activi-dad turística, el impacto económicoo los planes estratégicos.
El encargo y la creación de este recurso de aprendizaje UOC han sido coordinadospor el profesor: Joan Miquel Gomis
Primera edición: septiembre 2020© de esta edición, Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC)Av. Tibidabo, 39-43, 08035 BarcelonaAutoría: Juan Antonio DuroProducción: FUOCTodos los derechos reservados
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño general y la cubierta, puede ser copiada,reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio, sea este eléctrico,mecánico, óptico, grabación, fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorización escritadel titular de los derechos.
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Índice
1. El sector público y el turismo. La fundamentación
económica............................................................................................. 5
1.1. El sector público y sus funciones en la economía ...................... 5
1.2. La función asignativa y los fallos del mercado ........................... 7
1.2.1. Mercados no competitivos ............................................ 7
1.2.2. Externalidades ................................................................ 8
1.2.3. Bienes públicos .............................................................. 9
2. Políticas presupuestarias................................................................. 11
2.1. Gastos e ingresos ......................................................................... 12
2.1.1. Gasto .............................................................................. 12
2.1.2. Ingresos .......................................................................... 14
2.2. Tasa turística ................................................................................ 15
2.2.1. ¿Por qué impuestos turísticos? ...................................... 15
2.2.2. La experiencia en España .............................................. 17
2.2.3. Polémicas y problemas de aplicación ............................ 18
2.2.4. ¿Y en el ámbito internacional? ..................................... 19
3. La cuestión de la evaluación de las políticas turísticas........... 21
4. Planificación turística en España y Cataluña. Tendencias
recientes................................................................................................ 23
4.1. Elementos iniciales ...................................................................... 23
4.2. Propuestas estratégicas para España y Cataluña ......................... 25
4.3. Otros planes estratégicos regionales y locales ............................ 27
Bibliografía................................................................................................. 31
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1. El sector público y el turismo. La fundamentacióneconómica
1.1. El sector público y sus funciones en la economía
Para nosotros, la intervención del sector público en la economía y los diversos
sectores nos resulta muy familiar. Y estamos hablando de regulaciones, gastos,
impuestos, que se extienden a todas las actividades económicas. De hecho,
cuando vienen crisis es cuando exigimos más al sector público, como una es-
pecie de colchón de seguridad de toda la economía. El�sector�púbico�tiene
principios�de�acción�que�lo�hacen�esencialmente�diferente�del�sector�pri-
vado: en primer lugar, se basa típicamente en la universalidad. En otras pala-
bras, su ámbito de actuación potencial es general, pensando tanto en términos
de ciudadanos como de agentes socioeconómicos, territorios, etc. El sector pri-
vado no es universal. En segundo lugar, el sector público basa su desempeño
en el principio de coerción, es decir, el cumplimiento debido. En este sentido,
tiene un poder diferencial sobre los demás agentes privados, que proviene de
las leyes básicas de cada país y territorio.
De hecho, y como vemos en la tabla adjunta, hay claras diferencias entre am-
bos sectores, más allá de estos dos principios, en cuanto al objetivo principal
de sus acciones. En el caso del sector público, lo que lo mueve, o más bien
debería moverlo, sería el retorno social y no el beneficio monetario a corto o
medio plazo, como lo hace en el sector privado. Esta distinción es esencial para
entender las decisiones estratégicas de uno y otro. En cualquier caso, en am-
bos sectores se trataría de maximizar algo y, por lo tanto, de comportamientos
racionales. En el caso del sector público, maximizar el beneficio social (que
posiblemente incorpora una variable política) y el negocio de beneficios, en el
sector privado. Por otro lado, el sector público no toma como variable estra-
tégica los precios, simplemente porque no funciona para el mercado. Su pro-
ducción se suministra sin tener en cuenta, como instrumento de asignación,
los mercados y los precios correspondientes. En cambio, lo que lo caracteriza
son las transferencias, es decir, las transacciones sin contrapartida. En particu-
lar, este hecho causa complicaciones adicionales al tiempo que cuantifica la
producción pública.
Tabla 1: Diferencias entre el sector público y el sector privado
Sector público Sector privado
Objetivo Retorno social Beneficios privados
Principio Coerción (puede ser) Voluntariedad
Fuente: elaboración propia
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Sector público Sector privado
Transacciones Transferencias Precios
Fuente: elaboración propia
La pregunta ahora es: ¿por qué ha de haber un sector público que intervenga y
que tenga un papel en la economía? Así, y más allá de planteamientos dogmá-
ticos o ideológicos, técnicamente, ¿cómo se podría justificar la intervención
pública en la economía y los sectores productivos, como el turismo? Aquí la
literatura académica lo tiene muy claro desde Musgrave y Musgrave (1973).
Para estos autores, el sector público tiene tres funciones básicas que el mercado
y la iniciativa privada no pueden alcanzar apropiadamente. Estas serían tres: la
función�asignativa,�la�función�redistributiva�y�la�función�estabilizadora.
La función asignativa tiene que ver, fundamentalmente, con el hecho
de que los mercados libres, en determinadas circunstancias, no asignan
bien los recursos.
Dicho de otro modo, a veces el libre mercado o produce demasiado o produce
muy poco de acuerdo con el interés público y colectivo. Estos son los llamados
técnicamente «fallos del mercado» y son, como decíamos, uno de los grandes
argumentos económicos que justifican la intervención pública. Debido a su
importancia, lo detallaremos en un apartado posterior. En el caso del turismo,
y por no esperar, por ejemplo, una prueba sería la imposición diferencial en el
transporte de aviones debido a la emisión diferencial de contaminantes.
La función redistributiva está asociada a las preocupaciones del sector
público para evitar diferencias excesivas entre personas, territorios y
agentes de la competencia del mercado y la iniciativa libre.
De esta manera, el mercado no tiene entre sus objetivos la ecuación y la nive-
lación. El sector público debe encargarse de mitigar las diferencias generadas.
Los gobiernos decidirán redistribuir más o menos, ahora sí, de acuerdo con
sus inclinaciones y aproximaciones a la economía. Típicamente, los gobiernos
muy liberales no darán mucho peso a esta función, que terminará determinan-
do, entonces, una proporción menor del sector público en la economía. Un
claro ejemplo es el de la economía estadounidense. Por el contrario, en otras
regiones se cree que es especialmente importante reducir las desigualdades y,
por lo tanto, esta función, y las acciones consistentes desempeñan un papel
importante en la economía, como el modelo europeo (especialmente el nór-
dico). La redistribución puede materializarse mediante el aprovisionamiento
directo (el sector público produce el bien o servicio) y mediante transferencia
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(el sector transfiere recursos y otros los gestionan). En el caso del turismo, un
ejemplo paradigmático son los viajes del IMSERSO, destinados a favorecer que
los grupos con menos potencial económico puedan viajar.
Por último, la función estabilizadora tiene que ver con el papel de esta-
bilizar la economía agregada y evitar variaciones.
El caso más claro está relacionado con la necesidad de mitigar las crisis mun-
diales. Este objetivo, más macro, debe expresarse en objetivos relacionados
con el crecimiento económico y la inflación. Por ejemplo, imaginemos una
situación de crisis económica en un territorio, región o país, o, si se desea, tu-
rismo global. Dada la importancia del sector y la necesidad de reposicionar el
ciclo económico, se establecerían ayudas y discriminación positiva, por ejem-
plo, mediante deducciones fiscales generales para el sector turístico.
De hecho, la�atribución�de�estas�funciones�se�guiaría�por�los�dos�criterios
fundamentales�de�rendimiento�del�sector�público:�eficiencia�y�equidad.
La eficiencia implicaría maximizar los resultados con recursos mínimos. Y la
equidad estaría vinculada a la disminución de las diferencias. Claramente, la
función asignativa tiene que ver con el criterio de eficiencia, y redistribuyén-
dola con la de equidad.
1.2. La función asignativa y los fallos del mercado
Como hemos dicho, hablar de la función asignativa del sector público es ha-
blar de los errores del libre mercado como asignador de recursos. A este respec-
to, los fallos de mercado tienen que ver con situaciones en las que no se pro-
ducen los resultados óptimos del mercado competitivo perfecto, ya que hay
algunas condiciones o propiedades que no se dan. Básicamente, y para no ex-
tender demasiado el material, hablamos de tres tipologías de fallos de mercado
en el turismo, que reclamarían la intervención del sector público (Sinclair y
Stabler, 1997).
1.2.1. Mercados no competitivos
Los mercados competitivos perfectos (si los hay) se caracterizan por diferentes
propiedades. Entre otras, cabe destacar las siguientes:
• muchos compradores y vendedores (atomización de los licitadores y los
demandantes),
• producto homogéneo,
• mercado, libertad de entrada y salida,
• información perfecta.
© FUOC • PID_00273935 8 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Si se produjeran estas circunstancias, y otras, los mercados asignarían recursos
de manera óptima, en términos de producciones y precios, en beneficio no so-
lo de los productores, sino, fundamentalmente, de los consumidores (precios
bajos). El problema viene cuando algunas de las suposiciones anteriores no
están ocurriendo. En particular, por ejemplo, muchos mercados están domi-
nados por pocas empresas (que se llaman oligopolísticos). Por ejemplo, pen-
semos en los mercados de los principales operadores turísticos europeos, ale-
manes o ingleses. La mayor parte de los flujos que se envían a los hoteles des-
de el Reino Unido o Alemania son gestionados por algunas empresas. De es-
ta manera, el dominio del mercado proviene de un lado y, por lo tanto, da
resultados subóptimos. En el caso extremo en el que una sola empresa es bási-
camente el proveedor tendría un monopolio (por ejemplo, Renfe). Cabe tener
en cuenta el caso de un hotel en el que la mayor parte de las reservas de verano
proceden de un solo operador. Esta situación de dependencia extrema, que
se llama técnicamente monopsonio, desnivela el funcionamiento del mercado
en favor del comprador y puede establecer condiciones finales de operaciones
excesivamente gravosas que amenazan la rentabilidad hotelera y la eficiencia
en la asignación. Por lo tanto, en�el�caso�de�los�mercados�no�competitivos,
los�mercados�pueden�no�funcionar�de�manera�óptima�y�reclamar�la�inter-
vención�pública.�De hecho, muchos de los mercados actuales (turismo) tie-
nen esta característica.
1.2.2. Externalidades
Los llamados efectos externos o externalidades constituyen otro ejem-
plo de fracaso del mercado que reclamaría la intervención pública.
En este caso el problema es que un agente socioeconómico, en virtud de su
actuación, causa una consecuencia en otro agente, y el primero no considera
esta consecuencia en sus actuaciones. Este efecto externo puede ser positivo
o negativo. El ejemplo académico típico, en este sentido, tiene que ver con la
contaminación asociada a las actividades productivas. Imaginad, por ejemplo,
el sector del transporte aéreo, que es uno de los segmentos clave del sector
turístico y su desarrollo y su consolidación en los diferentes destinos. Este sec-
tor, fruto de su funcionamiento, genera una gran cantidad de emisiones de
CO2 por pasajero. Pero, para la empresa operadora del vuelo, les emisiones son
un hecho externo en términos de competitividad y función de costes. La em-
presa, de manera natural, no se enfrenta automáticamente a ningún coste, ya
que la atmósfera es un bien colectivo sin propietario claro. En este escenario,
los incentivos naturales de la empresa operadora del vuelo es proveer la máxi-
ma producción posible pese a la clara derivada negativa en la contaminación.
¿Qué pasa? Lo que pasa es que la racionalidad individual de la empresa (la ope-
radora del vuelo) no coincide con la racionalidad social (mitigar emisiones).
Estamos ante un caso claro de fallo de mercado, por medio de la externalidad
negativa. Dicho de otra manera, si como sociedad, o como sector público, no
© FUOC • PID_00273935 9 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
se hace nada, se producirán demasiados viajes en comparación con el óptimo
social. Nuestra empresa no considera, pues, todos los costes asociados con la
producción. Técnicamente, se dice que el coste privado (el de producir los via-
jes) no coincide con el coste social (donde haría falta incorporar el valor de la
pérdida de calidad del aire y sus efectos sobre el cambio climático).
Sin embargo, podemos ver más ejemplos de externalidades aplicables al turis-
mo y que de alguna manera reclamarían la intervención del sector público.
Imaginemos que se ha creado un museo de prestigio y una gran capacidad
para atraer un destino. Ahora pensemos abstractivamente. La capacidad del
museo para atraer demandas turísticas beneficiará a otras actividades como la
restauración e incluso la hostelería (si genera pernoctaciones). Este sería un
ejemplo de externalidad positiva. Otros ejemplos de externalidades pueden
ser la apertura de un establecimiento de ocio que, debido a la ubicación y la
afluencia, causa molestias en el barrio, lo que, por ejemplo, puede afectar a los
precios del alojamiento cercano (o a la imagen del destino). Esta externalidad
negativa natural no debe considerarse necesariamente el operador de ocio.
En todos estos casos, el sector público podría intervenir para corregir los fallos
de mercado. Una parte importante de la corrección pública puede provenir de
la regulación, la fijación de leyes o los gerentes, pero también la aplicación de
instrumentos económicos.
1.2.3. Bienes públicos
Los productos privados se caracterizan por dos propiedades: rivalidad e inele-
gibilidad. En el primer caso, significa que cuando compramos una mercancía
no puede haber otra persona que pueda comprar el mismo bien. En otras pa-
labras, su compra ha reducido el stock disponible. La segunda característica
implica que se puede excluir en aquellos agentes que no quieren pagar el bien.
Si se dan las dos propiedades, los productos en cuestión pueden ser financia-
dos por el mercado y proporcionados eficientemente. Pensemos, por ejemplo,
en las noches de hotel. Sin embargo, en algunos casos algunas mercancías no
cumplen una o ambas condiciones. En el caso de que no cumplan, se dice que
son bienes públicos. Pensemos, por ejemplo, en el clima (limpio). El clima es
un bien público. Es porque, por ejemplo, no hay rivalidad. En otras palabras,
si una persona consume una parte del clima, no reduce el stock de otra. Por
lo tanto, se pueden consumir conjuntamente. Por otro lado, no se puede ex-
cluir a nadie que quiera pagar por un clima limpio. De esta manera, la finan-
ciación privada de un clima limpio normalmente no sería óptima, ya que no
habría ningún incentivo. El comportamiento estratégico de los agentes (por
qué pagar si puedo beneficiarme del mismo) produciría, en equilibrio, la in-
frafinanciación y, por lo tanto, el bien encubierto en cuestión. Una vez más,
los mercados fracasarían.
© FUOC • PID_00273935 10 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Imaginemos otro ejemplo que se puede catalogar como un bien público: la
promoción turística de un destino. La idea inicial sería financiar de forma pri-
vada el activo mediante contribuciones de los stakeholders como grandes be-
neficiarios de la afluencia de turistas y de la actividad económica generada por
la demanda en el territorio. La promoción es un bien colectivo: se ve todo el
destino, sus recursos y atractivos. Si pedimos financiación privada, puede ha-
ber incentivos para no financiar. ¿En qué sentido? Obviamente puede haber
agentes que digan que no quieren pagar por la promoción, pensando que se
beneficiarán de ella igualmente si otros pagan. Es el comportamiento que se
llama free rider. Conclusión: el bien no está excluido y no hay un mercado óp-
timo. Nueva oportunidad de intervención pública para corregir el problema.
Por lo tanto, los�bienes�públicos�dan�un�nuevo�impulso�a�la�intervención
pública�en�el�turismo.
En realidad, un�destino�turístico�puede�ser�visto�como�un�fracaso�del�mer-
cado.�Esto se debe a que el producto ofrecido es una suma de productos priva-
dos (alojamiento, restaurantes) y públicos (paisajes, playas, museos). De esta
manera, toda esta oferta está interrelacionada a modo de red, generada sobre
la base de una gran cantidad de externalidades positivas, entre los agentes pri-
vados y entre lo privado y lo público. En este punto, el sector público entraría
en juego, por utilidad colectiva, coordinando toda esta oferta con el objetivo
de la competitividad territorial.
Sin�embargo,� la� industria�del� turismo�es�un�campamento�de�abonados
para�la�intervención�pública, y no solo porque es un sector prioritario, sino,
como se ha defendido, debido a los numerosos ejemplos de fallos de mercado.
Figura 1: Fallos de mercado e intervención pública.
Fuente: elaboración propia
Reflexión
¿Cuántos ejemplos encontra-réis de destinos que han inten-tado financiar privadamente lapromoción pero no lo han lo-grado? ¿Qué pensáis de ello?¿Hay esperanzas?
© FUOC • PID_00273935 11 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
2. Políticas presupuestarias
Cuando hay errores de mercado anteriores, toca intervenir y corregir. La lite-
ratura (Musgrave y Musgrave, 1973), por ejemplo, ha hecho una primera cla-
sificación sobre este tipo de mediciones. Primero, están�las�medidas�de�tipo
presupuestario, dado el impacto sobre los ingresos y el gasto de una manera
más o menos significativa. Estas medidas implicarían, por ejemplo, en el ám-
bito que nos concierne, el gasto en infraestructuras públicas como aeropuer-
tos o puertos, lo mismo que la promoción turística, que suele ser uno de los
más importantes en términos de gastos o fiscalidad. En�segundo�lugar,�hay
acciones�no�presupuestarias�basadas�básicamente�en�la�regulación. Tales
medidas pueden ser imprescindibles (aplicables), como la regulación del ho-
rario comercial o incentivadoras (o desincentivadoras), como es el caso de la
coordinación.
Aunque las medidas reguladoras no suelen tener un impacto presupues-
tario significativo, sí tienen una gran relevancia para la economía y, en
este caso, para el turismo.
Tened en cuenta que, cuando hablamos de políticas –en este caso, turismo–,
podemos hacer una nueva clasificación que diferencie a las que son específi-
camente turísticas, es decir, diseñadas estrictamente para afectar al turismo
(regulación de la etiqueta del municipio turístico) de las generales con impac-
to turístico. En el segundo caso, de indudable relevancia sectorial, podemos
hablar de todas las regulaciones laborales y contractuales, de consumo, me-
dioambientales o de protección costera, por poner algunos ejemplos.
Figura 2: Una taxonomía de los tipos de intervenciones públicas generales y turismo.
Fuente: elaboración propia
© FUOC • PID_00273935 12 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
2.1. Gastos e ingresos
2.1.1. Gasto
Una parte importante de las políticas turísticas públicas se llevará a cabo
a partir del presupuesto de las diferentes administraciones y, en parti-
cular, de los gastos.
Su magnitud depende de factores como el peso del turismo en la economía, las
prioridades políticas de la Administración o los recursos disponibles, ya sea de
ingresos propios, transferencias recibidas y/o endeudamiento (déficit público).
Una buena manera de estructurar las políticas de gasto es ir directamente a los
presupuestos públicos y a su contabilidad. En este sentido, hay diferentes ma-
neras de clasificar las diferentes acciones presupuestarias; la más conocida es
probablemente la económica. En virtud de esto, el gasto se divide fundamen-
talmente en el gasto corriente, de capital y financiero. En la tabla siguiente
se proporcionan los capítulos que se distinguen en la clasificación económica
de los gastos.
Tabla 2: Clasificación económica de los presupuestos de gasto público
Observaciones
Operaciones�actuales
Capítulo 1: gastos de personal Sueldos y salarios
Capítulo 2: gastos corrientes en bienes y servi-cios
Compra de bienes y servicios
Capítulo 3: costes financieros Intereses
Capítulo 4: transferencias actuales Transferencias a otros agentes
Operaciones�de�capital
Capítulo 6: inversiones reales Inversiones
Capítulo 7: transferencias de capital Financiación de inversiones de terceras perso-nas
Financieras
Capítulo 8: activos financieros Inversiones financieras
Capítulo 9: pasivos financieros Amortización de deuda
Fuente: elaboración propia
El capítulo 1 y una parte del 2 tienen que ver con el funcionamiento interno
de la propia Administración. En este caso, la política turística de una adminis-
tración podría medirse desde el tamaño, y la tipología, el aparato técnico y de
personal para la gestión pública turística que, como se verá en un módulo pos-
© FUOC • PID_00273935 13 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
terior, se puede canalizar a través de estructuras autónomas como los consejos
turísticos. Por lo general, la política presupuestaria para el gasto en el sector
turístico se mostrará en los capítulos 2, 4, 5 y 6. El capítulo 2 puede incluir
la contratación de servicios externos como, por ejemplo, el mantenimiento
del sitio web de turismo. El capítulo 4, por su parte, se refiere a las transferen-
cias actuales a otros agentes, y suele ser un componente muy importante de
los presupuestos públicos. Por ejemplo, esto incluiría todos los envíos de sub-
venciones a los agentes. El capítulo 6 incluye las inversiones ejecutadas por la
Administración (por ejemplo, sobre activos) y las subvenciones del capítulo 7
para financiar otras inversiones (por ejemplo, remodelación de hoteles).
Por otro lado, para estudiar y analizar los gastos presupuestarios destinados
al turismo, existe la posibilidad de realizar una clasificación alternativa de los
gastos, que sería funcional y para los programas. En la siguiente tabla se re-
producen los principales códigos y detalles de los programas más relacionados
con las actividades turísticas. Como se puede ver, el turismo aparece en el pro-
grama para promover y regular los sectores productivos. Sin embargo, el ca-
rácter sectorial de la actividad turística significa que habrá gastos relacionados
con otros programas como el desarrollo empresarial, la cultura, el deporte, las
acciones medioambientales, la ordenación del territorio e incluso los servicios
centrales de la Administración. De este modo, utilizar en cualquier análisis
solo el programa de turismo implicaría despreciar la importancia general del
turismo en los presupuestos públicos.
Tabla 3: Clasificación funcional (programas) del gasto en los presupuestos públicos
Funcionamiento�de�las�instituciones�y�la�administración�general
Servicios�públicos�generales
Protección�y�promoción�social
-Fomento de la ocupación
Producción�de�bienes�públicos�de�carácter�social
-Educación
-Vivienda
-Cultura
-Deportes
Producción�de�bienes�públicos�de�carácter�económico
-Ciclo del agua
-Planificación territorial y urbanismo
-Acciones ambientales
Promoción�y�regulación�de�los�sectores�productivos
-Turismo (organización, promoción y promoción turística)
Fuente: elaboración propia
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-Desarrollo de negocios
-Promoción y defensa de la competencia
Apoyo�financiero�a�las�autoridades�locales
Fondos�de�contingencia
Deuda�pública
Fuente: elaboración propia
En cualquier caso, la�lista�de�políticas�turísticas�con�impacto�presupuestario
en�el�lado�de�los�gastos�es�enorme. En general, entre las principales partidas,
las actividades relacionadas con la comercialización y promoción turística de-
ben incluirse en todos sus canales. Pensad en que un componente importante
de estos programas tiene que ver con los mercados internacionales y la situa-
ción de los destinos. A veces, estos gastos, por la misma organización de la Ad-
ministración, se describen en los presupuestos de los organismos autónomos.
Otros elementos importantes pueden estar relacionados con el mantenimien-
to y la inversión en recursos e instalaciones turísticas (por ejemplo, museos,
playas y sobre todo infraestructuras públicas) o la financiación de inversiones
privadas (por ejemplo, remodelación de hoteles, digitalización).
2.1.2. Ingresos
La gestión pública del turismo, y las políticas asociadas, se pueden hacer por-
que hay ingresos que las permiten. Pero más allá de los ingresos globales co-
mo instrumentos de financiación global, existe la posibilidad de implemen-
tar ingresos y cifras estrictamente de impuestos turísticos, de lo cual ya esta-
mos empezando (a escala global) a tener cierta experiencia. Si, en primer lu-
gar, nos centramos en los ingresos públicos bajo la óptica presupuestaria, po-
demos reutilizar la clasificación económica. A este respecto, las administracio-
nes asociadas a los destinos turísticos –y hablamos en clave local–� tendrán
fundamentalmente�dos�fuentes�principales�de�financiación:�en�primer�lu-
gar,�los�impuestos�directos (capítulo 1). En el ámbito local (municipios, con-
sejos provinciales, etc.) se trata básicamente de impuestos inmobiliarios y de
vehículos. Si el análisis lo hacemos para una administración regional, en los
impuestos directos aparecen entonces con fuerza los impuestos sobre la renta
y los beneficios. La�segunda�gran�fuente�de�financiación�local�proviene�de
las�transferencias�corrientes�por�parte�de�las�administraciones�superiores
(si hablamos de municipios, serían la región y el estado). Las transferencias
pueden ser condicionales, vinculadas a proyectos específicos (por ejemplo, un
centro de interpretación) o no condicionadas (el grueso). En este último caso,
se suele utilizar una fórmula con un peso especial de la población registrada.
Y�aquí�es�donde�aparece�uno�de�los�principales�problemas�de�financiación
de�los�municipios�turísticos, que deben prestar servicios a toda la población
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(residente y flotante), pero fundamentalmente recibir recursos para la pobla-
ción registrada. Ya sabemos que es necesario revisarlo. La Ley de reforma de
financiación local tendrá que llevar a cabo esta revisión.
Tabla 4: Clasificación económica de los presupuestos de ingresos públicos
Observaciones
Operaciones�corrientes
Capítulo 1: impuestos directos Sobre renta, beneficios
Capítulo 2: impuestos indirectos Valor añadido, especial
Capítulo 3: tasas, precios públicos y otros in-gresos
Intereses
Capítulo 4: transferencias corrientesCapítulo 5: ingresos patrimoniales
Transferencias a otros agentes
Operaciones�de�capital
Capítulo 6: Venta de inversiones reales Inversiones
Capítulo 7: transferencias de capital Financiación de inversiones de terceras perso-nas
Financieras
Capítulo 8: activos financieros Inversiones financieras
Capítulo 9: pasivos financieros Amortización de la deuda
Fuente: elaboración propia
Si los ingresos públicos son insuficientes para financiar el gasto, aparece el
déficit público y, por lo tanto, la deuda. Esta situación es muy normal en las
regiones, pero no lo es tanto en el caso de los municipios.
2.2. Tasa turística
2.2.1. ¿Por qué impuestos turísticos?
En�el�caso�de�los�ingresos,�los�impuestos�estrictamente�turísticos�merecen
una�atención�especial. Estos han aparecido en los últimos años como formas
de resolver los fallos de mercado turístico, y han servido como instrumentos
reglamentarios, o simplemente como un medio de recolección.
En el ámbito económico, hay dos motivaciones básicas que podrían jus-
tificar los impuestos turísticos. En primer lugar, se les permitirá finan-
ciar los costes diferenciales causados por los turistas en el territorio y
que no pagan con las cifras fiscales y los ingresos públicos tradicionales.
© FUOC • PID_00273935 16 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Hablamos, por ejemplo, de la utilización de infraestructuras, de servicios de
limpieza, de vigilancia y de los costes sociales vinculados a la aglomeración.
Este diferencial, en un contexto de falta de atención por parte de los meca-
nismos de financiación tradicionales (recordemos la financiación local), sería
coherente para impulsar cifras específicas de pago por parte de los turistas/ex-
cursionistas. En�segundo�lugar,�sería�coherente�utilizar�los�impuestos�para
resolver�las�deficiencias�del�mercado. Ya hemos visto, en un apartado ante-
rior, que una parte importante de las necesidades turísticas tiene un carácter
de bien público (la promoción). Debido a los efectos de la falta de incentivos
para la financiación privada y a la necesidad de corrección por parte del sec-
tor público, sería razonable que un impuesto permitiera esta financiación. Del
mismo modo, la intervención correctiva de la Administración puede basarse
en la presencia de externalidades que pueden reclamar la intervención pública
(pensemos en las necesidades de coordinación para la creación de productos
territoriales).
Una vez aclarado que la imposición turística específica está justificada econó-
micamente, se�tendría�que�indicar�qué�área�de�la�Administración�es�la�más
eficiente�para�implantarla. La literatura de Hacienda muestra algunos de los
factores que debemos tener en cuenta para evitar distorsiones que causen in-
eficiencias (Duro, 2014): en primer lugar, el ámbito de la Administración que
se encargue de ello debe ser aquel en el que se produzca el grueso de los impac-
tos del impuesto. En segundo lugar, debe ser un ámbito en el que se produz-
can externalidades mínimas hacia otros territorios (fugas). En tercer lugar, hay
que elegir un área de la Administración lo más cercana posible a los agentes
sujetos al impuesto (el principio de subsidiariedad). Y, en cuarto lugar, que la
implantación se realice al coste mínimo.
En relación con lo anterior, y cuando planteamos la implantación fiscal en
un área territorial u otra, debe tenerse en cuenta que el hecho de aplicarlo en
un lugar específico, y no en un lugar cercano en el que pueda competir, pue-
de provocar el traslado del turista a los destinos turísticos sin tributo, lo que
cancelaría la operatividad del impuesto. Si este movimiento es relevante, en el
equilibrio la recaudación será muy baja y la medida completamente ineficien-
te. Obviamente, este factor aumentaría una atribución territorial agregada.
Con el fin de mirar los impactos, como una forma de estructurar ya no solo
el ámbito, sino el diseño específico, debe verse si este se puede trasladar sig-
nificativamente a los precios y reducir la competitividad y, por lo tanto, los
flujos de turistas. En este punto, parece un concepto que hemos aprendido en
los cursos introductorios a la economía: la elasticidad-precio de la demanda
(cualquier manual lo explica).
Si lo recordáis, este concepto –y el indicador en cuestión– se refiere a cuando
varía la demanda de un producto (turista) al variar el precio de este. Este indi-
cador suele ser negativo. Si es mayor que 1 indica que la demanda es elástica
con el precio (reacciona más que proporcionalmente). Si es menor que 1 indi-
© FUOC • PID_00273935 17 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
ca que es inelástico y, por lo tanto, es bastante insensible. Pensemos, entonces,
en un escenario de aumento de precios en un destino para un traslado al pre-
cio final del producto (noches de hotel, por ejemplo) del impuesto turístico.
Si la demanda es elástica se reducirán los turistas y la demanda en el hotel y
el destino. Entonces, cobraremos el impuesto a las personas que vengan, pero
vendrán menos. Nuestro hotelero no estará muy contento (ved las polémicas
en las islas Baleares) (Amer, 2003) o en Sevilla (García et al., 2018). Puede ser
políticamente interesante si los objetivos de las políticas públicas son demasi-
ficar. En este escenario, y más allá que nos interese reducir el número global,
sería deseable que la elasticidad del precio sea baja. Por lo tanto, de�cara�al�di-
seño�del�impuesto�debe�considerarse�la�elasticidad-precio�de�la�demanda
turística. ¿Y cuando esta elasticidad es baja? Sabemos que hay ciertos factores
que la reducen, comoa la estandarización del producto turístico y el tipo de
producto, el perfil de la demanda turística o el grado de competencia de otros
destinos
Si el producto está suficientemente estandarizado, y no es muy diferente, es
más probable que transfiera turistas a otros destinos. Si el perfil de la deman-
da es muy sensible al precio (por ejemplo, la capacidad económica reducida)
también aumentará la probabilidad de alta elasticidad de los precios; y, por úl-
timo, también se reducirá si hay una gran presión competitiva de otros desti-
nos. Estos elementos, entre otras cosas, hacen aconsejable modular el impues-
to según las características internas del destino.
2.2.2. La experiencia en España
Reflexión
¿Tiene sentido (económico) unimpuesto turístico específicoen un municipio costero? ¿Es-tablecer un impuesto de baseregional? ¿Nacional?
En el ámbito nacional hay dos referencias claras, y diferentes movimientos
para extender su aplicación (García et al., 2018). En primer lugar, de los que
hay actualmente, debemos mencionar el impuesto�sobre�estancias�en�esta-
blecimientos�turísticos�de�Cataluña�aprobado�por�la�Ley�5/2012�de�20�de
marzo�en�un�momento�de�crisis�económica�y�presupuestaria�muy�grave.
Este impuesto, que es un impuesto regional y no local, recae en los estable-
cimientos de alojamiento regulados, y es un impuesto fijo de un importe de
euros por noche de hotel (impuestos por pernoctar). Pero no tiene un nivel
uniforme en todo el territorio. Así, se barema según el destino específico (Bar-
celona frente al resto del territorio) y de acuerdo con la calidad del estableci-
miento. Este baremo permite tener en cuenta las posibles discrepancias con
respecto a la elasticidad-precio de la demanda (superior al resto del territorio
y en los alojamientos de menor calidad). Aparte del baremo, el impuesto es-
tablece exenciones (criterios de equidad) para estancias largas, edad (niños y
ancianos), etc.
Un�segundo�ejemplo�son�las�islas�Baleares,�que�han�adoptado�un�diseño
similar�al�de�la�figura�catalana. En 2016, el Gobierno de las islas Baleares
estableció un impuesto turístico denominado impuesto sobre las estancias tu-
rísticas en las islas Baleares y de medidas para promover el turismo sostenible.
Este impuesto se define como un tributo finalista que pretende, por un lado,
Reflexión
¿No creéis que el baremo delimpuesto está demasiado agre-gado? ¿Lo detallaríais más?¿Hacia dónde?
© FUOC • PID_00273935 18 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
mitigar la huella que la actividad turística produce en el entorno de las islas
y, por otro, obtener recursos para fomentar un cambio en el modelo turístico
balear y favorecer el aumento de la sostenibilidad ambiental, socioeconómica
y cultural. Así, los recursos recaudados a través del impuesto turístico se in-
vertirán en la realización de acciones que favorezcan la consecución de estos
objetivos. En este caso, y como novedad con respecto al impuesto catalán, la
tasa se diferencia por temporadas –más bajas en temporada baja– para favore-
cer una reducción de la estacionalidad, que es muy alta en Baleares (Duro y
Farré, 2015).
Por�lo�tanto,�estas�tasas�son�regionales.�Pero�esto�no�es�lo�normal�en�el
análisis�comparativo�global. En efecto, por lo general, en todo el mundo, la
figura es local o nacional, y se deja que cada municipio decida si la establece o
no. Una de las repercusiones prácticas del hecho de que el impuesto es regional
es que introduce en el debate técnico y político la asignación territorial del
dinero recaudado y, por lo tanto, los aspectos de la distribución, que es un
tema que introduce tensiones.
2.2.3. Polémicas y problemas de aplicación
Asimismo, uno de los problemas en los que consiste este diseño fiscal es la
discriminación negativa contra la oferta ilegal residencial. Por otro lado, cabe
señalar que solo se registran pernoctaciones y no turistas.
La�controversia�de�establecer�este�impuesto�ha�tenido�lugar�en�ambas�ex-
periencias. En el caso de las islas Baleares, la polémica fue de tanta magnitud
que, en el momento que se aplicó por primera vez (2002), favoreció el cambio
de gobierno, y el nuevo gobierno la abolió (Amer, 2003). En el caso catalán, la
polémica también existió, pero algunos empresarios defendieron el impuesto,
que finalmente siguió su curso. Ahora, en Cataluña, nadie se acuerda de ello
y se ha dado por buena la tasa (¿caso de éxito?).
Amer (2003) estudió muy bien la controversia en el caso de las islas Baleares,
que ahora se reproduce en el enfoque que se ha hecho, por ejemplo, en el
Ayuntamiento de Sevilla (García et al., 2018), en forma de dejà vu. Básicamente,
la controversia se centra en los empresarios de alojamientos regulados que
consideran que:
• las tasas aumentan los precios y hacen perder demanda (en favor de des-
tinos a los que no se aplica el impuesto) y, por lo tanto, alteran artificial-
mente el grado de competitividad del destino;
• las tasas crean discriminación si solo pagan unos alojamientos y no otros.
¿Qué pasa con la oferta ilegal? ¿Y las webs de intermediación? De hecho,
¿por qué pagan solo los establecimientos? ¿Y las otras actividades turísti-
cas?
© FUOC • PID_00273935 19 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
• En una respuesta más liberal, se diría que ya hay demasiados impuestos en
la economía, y la Administración debería intervenir lo menos posible.
Un�tema�que�tiene�que�ver�con�el�impuesto,�y�que�también�es�importante,
es�el�propósito�de�la�recaudación,�es�decir,�el�vínculo�entre�la�recaudación
y�los�gastos. Hay varias posiciones. En primer lugar, las personas que abogan
por que los ingresos deben servir para financiar todo; en segundo lugar, quie-
nes consideran que los ingresos deben utilizarse para financiar las políticas
turísticas, por ejemplo, la promoción, que es la más fructífera en términos de
gastos; y en tercer lugar, los que piensan que básicamente con el dinero se han
de financiar proyectos de sostenibilidad. Por ejemplo, en el texto jurídico del
impuesto en Cataluña, se detalla la creación de un fondo para la promoción
del turismo, cuyos recursos deben dedicarse a mejorar la competitividad tu-
rística. Se supone que los recursos recogidos están destinados a la promoción
turística, aunque de una manera muy amplia (abstracta). Es decir, incluye, en
efecto, la promoción, pero también el apoyo al turismo sostenible y a la cali-
dad, los productos turísticos y las infraestructuras conexas. El municipio don-
de se recauda el impuesto forma parte de la recaudación, con un porcentaje
más alto para la ciudad de Barcelona (que también establece un recargo). En
las islas Baleares, se dedica en gran medida a la sostenibilidad.
2.2.4. ¿Y en el ámbito internacional?
Con respecto a la experiencia internacional, como describen Duro (2014), Font
et al. (2018) o García et al., (2018) hay muchos ejemplos.�De�hecho,�la�fisca-
lidad�del�turismo�tiene�una�amplia�tradición�en�los�países�europeos, por
ejemplo. La primera tasa que se aplicó fue la tasa de sejour francesa. En este
caso, es un impuesto de tipo nacional, pero que deja libertad de aplicación
a los municipios. De hecho, el grueso de las tarifas se aplican/diseñan/gestio-
nan en el área local y, en particular, municipal, aunque existe una regulación
nacional básica (por ejemplo, Roma, Ámsterdam, Berlín, Venecia, Florencia).
De hecho, hay pocos casos en los que el diseño y la ejecución sean nacionales
o regionales, como es el caso de Cataluña o las islas Baleares, precisamente
por la variedad de destinos y los peligros asociados con las elasticidades-alto
precio de la demanda turística (en Croacia también es nacional). De hecho, se
aplica típicamente en potentes ciudades turísticas, sin extensión a todos los
lugares del país. Siguiendo a Duro (2014), algunas características generales de
estos impuestos son las siguientes:
• Por lo general, los impuestos se refieren a estancias.
• Pueden ser a tanto alzado (ad quantum), es decir, un coste por unidad, o
ad valorem, un porcentaje del precio. En cualquier caso, normalmente se
fija una cantidad por noche (y no por porcentaje del precio).
© FUOC • PID_00273935 20 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
• Las tasas de impuestos suelen variar dependiendo de los establecimientos
y a veces dependiendo de la ubicación o la temporada.
• Por lo general, incluye exenciones, para dar una respuesta distributiva al
diseño del impuesto (criterio de equidad).
• A veces, establece un número máximo de estancias imponibles.
• Como impuestos locales (es decir, municipales), no incluyen ninguna re-
ferencia para las entregas territoriales y administrativas (como en el caso
catalán).
• Por lo que se refiere a la utilización de los recursos recaudados, dado que el
criterio del beneficio prevalece como justificación (costes diferenciales no
pagados), tiende a ser bastante abierto y, por lo tanto, incluso es posible
financiar gastos generales (integración de los ingresos en los presupuestos
mundiales).
© FUOC • PID_00273935 21 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
3. La cuestión de la evaluación de las políticasturísticas
Al igual que el uso de los recursos públicos, sería necesario, como instrumento
de transparencia y rendición de cuentas, realizar�evaluaciones�periódicas�del
retorno�social�de�los�gastos�e�ingresos�implementados�por�la�Administra-
ción�pública, especialmente los de un tamaño más grande. Esta información
es útil no solo como elemento informativo para la sociedad en general, sino
también como elemento para evaluar las medidas y, si es necesario, cambiar-
las. Si no evaluamos nada, estamos condenados a caer siempre en los mismos
errores y gestionar el dinero público de manera ineficiente socialmente.
En España, y en muchos países, no hay mucha tradición en el estudio de la
evaluación de las políticas económicas. En algunos países, por ejemplo Aus-
tralia, incluso hay centros de evaluación de políticas públicas. En el caso del
turismo, nos puede interesar como gestores públicos de muchos proyectos e
instalaciones, como grandes eventos, museos, parques temáticos, infraestruc-
turas públicas o promoción.
Metodológicamente hablando, podríamos sintetizar tres grandes metodolo-
gías cuantitativas/cualitativas para la evaluación (con las limitaciones de espa-
cio que tenemos). En particular, la�más�conocida�por�los�agentes�es�el�análisis
de�impacto�económico cuando hablamos de gastos. A este respecto, sería ne-
cesario cuantificar los aumentos de la actividad económica asociada a un pro-
yecto, ya sea la construcción o la explotación. Es una técnica en la que solo hay
flujos positivos. Por lo general, se utiliza cuando un proyecto/equipo/progra-
ma tiene un impacto económico o una incidencia territorial suficientemente
amplia. Imaginad, por ejemplo, un museo que tiene una inversión y un gasto
de mantenimiento. El gestor puede estar interesado en conocer la actividad
económica territorial que se ha generado. Esta información puede servir como
herramienta para conocer su importancia, promover u obtener subvenciones
y ayudas de otras administraciones. Para sintetizar, el método identifica tres
componentes principales para cuantificar el impacto global (por ejemplo, en
euros totales o euros en el PIB).
• El�primer�componente�es�el�llamado�componente�directo, que, en el
caso del museo, estaría vinculado al gasto directo realizado por los turis-
tas/excursionistas atraídos por el establecimiento, que compran las entra-
das, comen o compran en él, por ejemplo. Todo esto es una demanda di-
recta creada que aumenta el PIB territorial.
• En�segundo�lugar,�el�componente�de�impacto�indirecto, y que recoge
cómo todas las empresas directas compran bienes y servicios a otros (el
restaurante, por ejemplo, productos agroalimentarios), que a su vez com-
pran a otros y, así, hasta el infinito. Esto es lo que se conoce como cade-
© FUOC • PID_00273935 22 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
nas de entrada/salida. Estos componentes indirectos pueden afectar a gran
parte de los sectores productivos del destino.
• Por�último,�se�introduce�el�componente�inducido, que incluye la de-
manda efectiva de todos los ingresos, directos e indirectos, creados en el
territorio y sus cadenas de entrada/salida.
Por lo tanto, el primer impacto directo se multiplica. De hecho, uno de los
resultados finales de los cálculos es precisamente el multiplicador, indicando
el impacto total vinculado a cada euro generado de forma directa. El impacto,
y el multiplicador final, dependerá de la magnitud y tipología de la demanda
directa capturada, de la riqueza y diversificación del territorio, y de la ocupa-
ción generada y su patrón de consumo. El cálculo no suele ser fácil y se de-
ben realizar diferentes suposiciones. Una de las principales desventajas tiene
que ver con el volumen y el tipo de información necesaria, que no siempre
está disponible con la calidad deseada, como la información sobre las cadenas
de entrada/salida territoriales. En Murillo et al. (2008) se puede encontrar un
ejemplo del cálculo del impacto para la Alhambra de Granada, aunque hay
muchos ejemplos en internet.
Menos masivos que los estudios de impacto, pero probablemente más relevan-
tes son los análisis�de�coste-beneficio�sociales. En este caso, se trata de calcu-
lar todos los costes asociados a un proyecto/equipo/programa, tanto privado
como social (congestión, medio ambiente) y los beneficios socioeconómicos.
La parte de los beneficios socioeconómicos puede parecerse a los flujos con-
tabilizados en estudios de impacto anteriores. En este sentido, el método es
equivalente al ACB privado (proyectos empresariales como inversión hotelera,
por ejemplo), pero ahora incluye flujos sociales (costes y beneficios). Este tipo
de metodología se realiza durante un período temporal y, en consecuencia,
debe incluir flujos de costes y beneficios durante un período de tiempo. Este
calendario requiere la homogeneización de los flujos monetarios sobre la base
de tipos temporales de descuento (un euro en el futuro valdría menos que un
euro hoy en día). En Cals et al. (1993) se puede encontrar un buen manual
sobre la aplicación de esta metodología en el turismo.
Finalmente, en�el�análisis�del�proyecto,�se�puede�utilizar�el�análisis�mul-
ticriterio. Este análisis cualitativo consiste en incluir diferentes dimensiones
que pueden permitir evaluar un proyecto y dar una valoración o clasificación.
Se puede utilizar para evaluar diferentes opciones.
© FUOC • PID_00273935 23 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
4. Planificación turística en España y Cataluña.Tendencias recientes
4.1. Elementos iniciales
La Organización Mundial del Turismo ofrece una referencia del establecimien-
to de objetivos por parte de la Administración pública en el ámbito del turis-
mo. En concreto, habla de maximizar turistas, fomentar el crecimiento eco-
nómico y los ingresos, el empleo, el equilibrio territorial, la competitividad o
la sostenibilidad.
Figura 3: Objetivos referentes de la política turística
Fuente: elaboración propia
Un�instrumento�central�para�que�la�Administración�alcance�estos�objeti-
vos�tiene�que�ver�con�la�planificación�estratégica. Básicamente, y como se
ha escrito en detalle en el material del curso, se trata de diseñar una hoja de
ruta, a medio y largo plazo (normalmente un periodo de más de cuatro años),
que establece el modelo del futuro destino y las grandes acciones para lograrlo.
La estática de los antiguos planes estratégicos ha llevado ahora a una mayor
concreción de las acciones, con un feedback más intenso con los agentes, una
intensa participación de la ciudadanía, más conexión en la gestión política y
Reflexión
¿Sabíais que, de acuerdo conalguna información, no se eje-cutan ni el 10 % de los obje-tivos estratégicos? De hecho,una buena parte termina en elcajón.
© FUOC • PID_00273935 24 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
más importancia en la concreción presupuestaria y el seguimiento y ejecución
de los planes. Un plan no sirve para nada si no se pone en marcha y se ejecuta
claramente.
Figura 4: Elementos importantes actuales (diferenciales) en la preparación de planes
Fuente: elaboración propia
En�cualquier�caso,�y�a�pesar�del�deseo�de�concreción,�un�plan�sigue�siendo
el�boceto�de�un�modelo,�estructurado�en�torno�a�prioridades. Por lo tanto,
no es un plan de acción o inversión. Expresa algunos valores, un compromiso
entre la Administración, las empresas y los ciudadanos. De hecho, hay que
subrayar que un plan estratégico es solo el comienzo de un proceso, en el que
se toman decisiones, basadas en un debate y conocimientos rigurosos, y una
gobernanza compartida. Debe ser un proceso que ha de ser continuo en el
tiempo y lejos de las dinámicas políticas y los ciclos electorales típicos. No es
fácil. Y no lo es porque un plan requiera mucho trabajo y un personal técnico
preparado para seguirlo.
Bajo el nombre de planes estratégicos, de hecho, aparecen diferentes figuras
relacionadas. Desde los planes estratégicos de turismo, el más grande y general,
hasta los planes de competitividad turística (centrados en el impulso de la
oferta y sus factores), planes de comercialización (centrados en la demanda y
los mercados) o planes de desarrollo sostenible, por dar algunos ejemplos.
© FUOC • PID_00273935 25 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
4.2. Propuestas estratégicas para España y Cataluña
En el caso de España, el documento estratégico, hasta ahora basal, es el plan
Horizonte 2020, vigente durante el periodo 2007-2020, que se actualizará.
Su principal objetivo ha sido alcanzar los máximos grados de competitividad
y sostenibilidad, conjugables con el bienestar social, estructurados en cinco
grandes programas:
• Nueva economía turística
• Evaluación del cliente
• Sostenibilidad del modelo (crecimiento): desestacionalización y recualifi-
cación de los destinos
• Competitividad
• Liderazgo compartido
Con este marco de planificación se han implementado otros planes estratégi-
cos parciales que lo han especificado. Este es el caso, por ejemplo, del Plan na-
cional e integral del turismo (PNIT), 2012-2015, que se impone los siguientes
objetivos basales:
• aumentar la actividad turística y la rentabilidad,
• generar empleo de calidad,
• lograr la unidad del mercado,
• situarse en el ámbito internacional,
• lograr la cohesión de la marca,
• promover la colaboración pública y privada,
• lograr la desestacionalización.
Otro ejemplo de concreción estratégica es el Plan estratégico de marketing,
2018-2020, que se ha impuesto como objetivo la atracción de turistas de cali-
dad y sostenibles. Los objetivos tácticos se centran en la atracción del turismo
cosmopolita de Europa y Estados Unidos y de los mercados lejanos. En térmi-
nos generales, los objetivos se unirían en el entorno de diversificación y son
los siguientes:
• aumento de los ingresos,
• diversificación geográfica,
• temporal,
• motivacional,
• mercados de origen.
Asimismo, hay que mencionar la estrategia de turismo sostenible en España,
2030, alineada con los objetivos medioambientales de la Unión Europea, cen-
trándose, como hilo conductor y justificación, en la sostenibilidad, en su tri-
ple lectura, ambiental, social y territorial.
© FUOC • PID_00273935 26 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Figura 5: Planes estratégicos recientes para España.
Fuente: elaboración propia
En�el�caso�de�Cataluña,�el�actual�Plan�estratégico�para�el�turismo�en�Ca-
taluña,�2018-2022�(PETC). En su visión, se trata de uno de los tres primeros
destinos del Mediterráneo con la etiqueta de turismo responsable. Los objeti-
vos cuantitativos para 2025 tienen que ver con el aumento de los turistas y
gastos internacionales, la desconcentración temporal y territorial, el aumento
de la competitividad y el turismo inteligente. Los ejes fundamentales de la es-
trategia se articulan en el marco de siete, que tienen que ver con la experiencia
turística internacional, la retención y atracción de turistas, el atractivo de las
inversiones, el turismo inteligente, la mejora de las condiciones competitivas
y la gestión turística en el territorio, y el replanteamiento de la gobernanza.
Figura 6: Ejes de la estrategia catalana, 2018-2022.
Fuente: elaboración propia
© FUOC • PID_00273935 27 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
De acuerdo con las estrategias del Plan general de Cataluña, la Generalitat
cuenta con un plan de marketing turístico para el mismo periodo (PMTC),
gestionado por la Agencia Catalana de Turismo. El resultado de objetivos es-
tratégicos anteriores es monitorizar mejor al turista, diseñar una buena arqui-
tectura de marca, promover el uso de las TIC y aumentar el generador poten-
cial de los mercados.
Otro�ejemplo�de�plan�podría�ser�el�Plan�general�de�turismo�sostenible�de
Andalucía. Los principios de actuación de este plan tratan de combinar el
desarrollo competitivo del destino con un carácter inclusivo, lo que reduce, en
la medida de lo posible, las posibles externalidades negativas de la dinámica
del turismo en términos de espacios, recursos e ingresos.
La inclusión y la preocupación por la equidad, desde diversos enfoques,
aparece en todos los principios rectores, que son la columna vertebral
conceptual de la planificación propuesta.
Por lo tanto, el crecimiento del turismo debe ser equitativo, debe preservar
la identidad local sin desnaturalizarla, debe favorecer a todos los territorios
(desarrollo territorialmente equilibrado) y a todos los grupos, que también tie-
nen que participar en la gobernanza del plan y de la política turística en Anda-
lucía. La igualdad de género desempeña un papel destacado en el documento,
con una amplia batería de medidas.�Uno�de�los�temas�que�parece�interesante
subrayar�es�el�apartado�de�seguimiento, que otorga veracidad a la propues-
ta, y nos permite visualizar la necesidad de evaluar las políticas públicas y de
«rendir cuentas» a la sociedad y a los participantes. En este sentido, se define
un sistema de indicadores de evaluación relevantes con las fuentes de infor-
mación. La supervisión se estructura en dos dimensiones; una, la comparación
del momento de inicio y fin; y, dos, las evaluaciones intermedias. La metodo-
logía de los indicadores consiste en una arquitectura basada en la selección
de áreas clave, temas clave e indicadores clave, en este caso guiada por la re-
presentatividad y la disponibilidad. El sistema se compone de 300 indicadores
que recogen la demanda y la oferta, la administración y la población local.
4.3. Otros planes estratégicos regionales y locales
Si miráis la página web encontraréis muchos planes económicos estratégicos
y, en particular, de turismo. Detrás de esta proliferación habría un sector con
mucho potencial económico, así como las necesidades de intervención, justi-
ficadas a lo largo de este documento. También es cierto que «queda muy bien»
decir lo que vas a hacer, o que estás aplicando un plan estratégico.
Reflexión
¿Cómo veis la utilidad de losplanes estratégicos de turis-mo? ¿Son un puro eslogan po-lítico? ¿Son útiles pero no sa-bemos cómo aplicarlos?
© FUOC • PID_00273935 28 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
De hecho, gran parte de los destinos turísticos «potentes» tienen o han
tenido un plan estratégico de turismo, cuya redacción técnica está ge-
neralmente a cargo de un consultor. Además, gran parte de los destinos
emergentes hacen las conocidas hojas de ruta. En el primer caso, se trata
de planes que tienen como objetivo consolidar el crecimiento sosteni-
ble, priorizando aspectos relacionados con el impacto (calidad del mo-
delo) y los resultados sociales (bienestar para los residentes, equidad,
etc.). En el segundo caso, la priorización está orientada hacia el desa-
rrollo, hacia la atracción de flujos. Obviamente, según el tamaño del
territorio en cuestión, las demandas en relación con los planes pueden
diferir.
Territorialmente hablando, los planes se referirán básicamente a municipios
turísticos, provincias (las administraciones son las diputaciones provinciales)
y regiones (en España, las comunidades autónomas). A veces se pueden encon-
trar, también, planes para las áreas supramunicipales. En las tres áreas coinci-
den con las unidades administrativas territoriales básicas. Las regiones de Es-
paña han transferido gran parte de las competencias turísticas y, por lo tanto,
es lógico que prácticamente todas tengan planes turísticos estratégicos. En el
caso de las provincias (consejos provinciales), también es lógico, ya que tie-
nen presupuestos relevantes y gestionan, por ejemplo, marcas turísticas. Y en
el caso de los municipios también es lógico, ya que estas administraciones es-
tán más cerca de los ciudadanos y turistas, y también gestionan importantes
competencias turísticas (marca local, información turística, recursos y equipa-
miento) o generales (urbanismo, seguridad del destino, limpieza, agua, etc.).
En la siguiente tabla se enumeran (no exhaustivos) los planes recientes o ac-
tuales de las diferentes administraciones en España. Los planes internaciona-
les no se han incluido debido a limitaciones de espacio. Hay ejemplos de todos
los ámbitos territoriales, junto con el período de referencia y algunas observa-
ciones diferenciales.
En el caso de los municipios hay una mezcla de capitales y ciudades turísti-
cas costeras. Por ejemplo, en la primera categoría podemos mencionar los ca-
sos de Barcelona, Valladolid o Santiago de Compostela que, sin embargo, son
muy diferentes, dada su situación y evolución. Así, en el caso de la ciudad
de Barcelona, el equilibrio urbano, la planificación del alojamiento, la soste-
nibilidad, la gobernanza integrada o los beneficios sociales, factores asociados
en parte a los problemas de la capital catalana, se ven afectados en términos
de concentración territorial de los flujos, masificación y percepción social. En
esencia, Valladolid pretende reforzar su papel como capital urbana interior.
Los principales aspectos son la gobernanza público-privada, la situación de los
productos locales y la comercialización. En el caso de Santiago, destino estre-
chamente ligado al Camino, se reiteró su compromiso con la sostenibilidad,
que incorpora la desconcentración de los flujos del centro (como Barcelona),
© FUOC • PID_00273935 29 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
la gobernanza (principio omnipresente en todos los planes) y la lucha contra
la estacionalidad. En el caso de Pamplona, los principios son compartidos y
quizás los más diferenciales, en términos de visibilidad estratégica, tienen que
ver con el diálogo con la población local o la mejora del impacto socioeconó-
mico del turismo en la ciudad. En Benicasim, un destino costero consolidado
de la Comunidad Valenciana, los principios rectores, a pesar de las diferencias,
coinciden en algunos casos. Como se puede ver, la sostenibilidad aparece en
todos los lugares, un fiel reflejo de la sensibilidad global, así como la gober-
nanza. En este caso, y dado el destino, hay una visibilidad diferencial en los
principios de calidad.
Además, se han incluido algunos ejemplos en la tabla relativos a las estrategias
regionales, que son fácilmente consultables. Si analizamos en detalle observa-
remos diferencias, pero a pesar de las discrepancias productivas y la posición,
podemos identificar un cuerpo común en los principales retos y objetivos.
De este modo, aparecen la gobernanza (público-privada), la sostenibili-
dad (en sentido amplio, es decir, medioambiental, social y económico),
la innovación (en sentido más amplio, en producto, mercados, big data,
etc.) o el posicionamiento (imagen, comunicación, etc.).
Figura 7: Dimensiones generales que aparecen en los planes estratégicos recientes.
Fuente: elaboración propia
Tabla 5: Lista (no exhaustiva) de planes estratégicos recientes y previstos con principios, retosestratégicos u objetivos globales
Período Aspectos destacados
Local
Barcelona 2016-2020 Equilibrio social, sostenibilidad y gestión de aloja-mientos.
Valladolid 2016-2019 Actualmente se está desarrollando para el período2020-2023. Gobernanza, posicionamiento y comer-cio.
Benicasim 2016-2020 Sostenibilidad, innovación, gobernanza y calidad.
Santiago C 2017-2022 Sostenibilidad, gobernanza, desconcentración y esta-cionalidad.
Fuente: elaboración propia
Nota: Planes estratégicos accesibles
© FUOC • PID_00273935 30 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
Período Aspectos destacados
Pamplona 2017-2019 Posicionamiento, sostenibilidad, gobernanza, calidadde vida, local.
Lugo (PROV) 2017-2020 Gobernanza. Oferta, demanda, competitividad e in-novación.
Ca
Navarra 2018-2025 Gobernanza, áreas naturales, calidad de suministro,senderismo y rutas.
Castilla-León 2019-2023 Equidad y sostenibilidad. ODS.
C-LM 2020-2023 Sostenibilidad, digitalización, inteligencia, internacio-nalización, posicionamiento.
Extremadura 2017-2020 Gobernanza, promoción, negocio e innovación.
Comunidad V. 2010-2020 Gobernanza, competitividad, sostenibilidad, innova-ción, promoción.
Murcia 2015-2019 Estacionalidad, imagen, internacionalización, aloja-miento regulado.
Aragón 2016-2020 Gobernanza, producto, comunicación, conocimiento.
Fuente: elaboración propia
Nota: Planes estratégicos accesibles
© FUOC • PID_00273935 31 Planificación turística de la Administración: nuevas estrategias
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Enlaces de interés
Tasa turística catalana: <http://empresa.gencat.cat/es/treb_ambits_actuacio/emo_turisme/emo_impost_establiments_turistics/>
Tasa turística balear: <https://www.caib.es/sites/impostturisme/es/impost/>