relaciones otan-unin europea a la vista del nuevo concepto

estratgico de la alianza

Marzo de 2012

MINISTERIO DE DEFENSA

DOCUMENTOS DE SEGURIDAD Y DEFENSA46

CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE LA DEFENSA NACIONAL

NIPO: 083-12-051-6 (edicin en papel)NIPO: 083-12-050-0 (libro e)ISBN (papel): 978-84-9781-731-8

Depsito Legal: M-

Imprime: Imprenta del Ministerio de Defensa

Tirada: 500 ejemplaresFecha de edicin:

NIPO: 083-12-052-1 (edicin en lnea)

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Edita:

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ISBN (libro-e): 978-84-9781-732-5

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NDICE

Pgina

INTRODUCCIN........................................................................................................ Por Eduardo Zamarripa Martnez

LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA.................................................................................................................

Por Jos Luis Figuero Aguilar

UNA ASOCIACIN ESTRATGICA GENUINA: LA VISIN DE LA UNIN EUROPEA DESDE LA OTAN..........................................................

Por Mara Angustias Caracuel Raya

CONCLUSIONES.........................................................................................................Por Eduardo Zamarripa Martnez

COMPOSICIN DEL GRUPO DE TRABAJO..................................................

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INTRODUCCIN

El Concepto Estratgico de la Alianza Atlntica es un Documento p-blico de gran trascendencia. No establece precisiones sobre las fuerzas aliadas ni determina acciones concretas para su cumplimiento por los or-ganismos de la Alianza, pero expone las tareas fundamentales de la misma y su percepcin del panorama actual de la seguridad internacional. Tam-bin, y esto es lo ms importante, proporciona las directrices necesarias para orientar la actividad de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) en el tiempo de vigencia del Documento y gua su futuro poltico y el desarrollo de su estrategia militar.

El pasado 19 de noviembre la Alianza Atlntica, en su cumbre de jefes de Estado y de Gobierno en Lisboa, aprob el nuevo Concepto Estratgico que ha sustituido al acordado en la cumbre de Washington de 1999. Previ-siblemente, y siempre que las circunstancias de la seguridad internacional no cambien excesivamente, el nuevo Documento estar vigente durante toda la presente dcada.

Por otra parte tan slo un ao antes, el 1 de diciembre de 2009, haba entrado en vigor el nuevo Tratado de la Unin Europea (TUE) que haba sido ya acordado en la cumbre de la Unin Europea del 13 de diciembre de 2007, tambin en Lisboa. Este Tratado, que actualiza los Tratados de Maastricht y de msterdam, expone en su Ttulo V las disposiciones relati-vas a la accin exterior de la Unin y las especficas referentes a su Pol-tica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). En cuanto a estas ltimas, el Documento en su artculo 24 establece que:

La competencia de la Unin en materia de la PESC abarcar todas (la redonda es ma) las cuestiones relativas a la seguridad de la Unin.

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INTRODUCCIN

El artculo 38 del nuevo TUE contempla que el Comit Poltico y de Seguridad ejercer el control poltico y la direccin estratgica de las ope-raciones de gestin de crisis contenidas en el artculo 43: misiones huma-nitarias y de rescate, de asesoramiento en cuestiones militares, de preven-cin de conflictos y de mantenimiento de la paz, de gestin de crisis, de restablecimiento de la paz y de estabilizacin al trmino de los conflictos. Hasta cundo las ambiciones de la Unin en el campo de la Seguridad y la Defensa se van a limitar a las misiones de Petesberg y no van a sentirse responsables los pases europeos de su defensa en comn?

As las cosas, es sin duda el artculo 42 del nuevo Tratado (el antiguo 17 del de Maastricht) el que en cuestiones de Seguridad y Defensa tiene ms trascendencia de todo el Documento. Establece este artculo que:

La Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PCSD) incluir la definicin progresiva de una poltica comn de defensa de la Unin Europea. sta conducir a una defensa comn una vez que el Con-sejo Europeo lo haya decidido por unanimidad.

Esta declaracin abre la puerta a la posibilidad de que la Unin Eu-ropea tome las responsabilidades en el terreno de la Defensa que corres-ponden a una entidad integrada polticamente, marca una ruta a seguir, y seala un requisito a superar: la decisin por unanimidad del Consejo Europeo, que cuenta entre sus miembros con algunos no tan partidarios de la integracin poltica como otros.

En relacin con la Alianza Atlntica, el artculo 42 expone que la pol-tica de la Unin Europea:

Respetar las obligaciones derivadas del Tratado del Atlntico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa comn se realiza dentro de la OTAN y ser compatible con la PCSD establecida en dicho marco.

Con un mayor nivel de compromiso, el punto sptimo del mismo ar-tculo establece que:

Si un Estado miembro es objeto de una agresin armada en su territorio, los dems Estados miembros le debern ayuda y asisten-cia con todos los medios a su alcance.

Por qu no incluye este punto especficamente una mencin a los me-dios militares?

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INTRODUCCIN

En cualquier caso, el punto citado del artculo 42 termina mencionan-do de nuevo a la OTAN con una expresin similar a la anteriormente trans-crita, aceptando que:

Los compromisos y la cooperacin en este mbito (el de la Defensa) seguirn ajustndose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirn siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colecti-va y el organismo de ejecucin de sta.

sta es una formulacin complicada con la que los miembros de la Unin no pertenecientes a la Alianza Atlntica no deberan sentirse total-mente satisfechos.

Otro punto del mismo artculo, y de particular importancia practica para el futuro, el punto sexto, afirma que:

Los Estados miembros que cumplan criterios ms elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos ms vin-culantes en la materia para realizar las misiones ms exigentes es-tablecern una Cooperacin Estructurada Permanente en el marco de la Unin.

Ms adelante, en el artculo 46, se determina que los Estados que de-seen posteriormente participar en esta Cooperacin Estructurada Perma-nente notificarn su intencin al Consejo. La decisin de ste ser tomada por mayora cualificada de nicamente los miembros del Consejo que representen a los Estados participantes en esta Cooperacin Estructura-da Permanente. Por este motivo se puede deducir que una vez establecido este grupo, slo tendrn posibilidad de entrar en l mismo aquellos que el propio grupo decida. En cualquier caso, y no queda bien claro en el texto del Tratado, la pregunta es si el grupo de Cooperacin Estructurada Per-manente es un instrumento para la ejecucin de las misiones que decida el Consejo en sesin plenaria o nicamente de las que decida el propio grupo de Cooperacin Estructurada Permanente

Volvamos de nuevo al Concepto Estratgico de la Alianza Atlntica re-cientemente aprobado. Al igual que sus versiones de los aos 1991 y 1999, y como se ha apuntado anteriormente, no slo pretende orientar la activi-dad de la Alianza, sino que constituye, al ser un Documento no clasificado y tener una gran difusin internacional, una declaracin pblica de cmo se ve la OTAN a s misma, de cmo percibe la situacin internacional, y de

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INTRODUCCIN

las misiones que se atribuye para desarrollar sus objetivos, bsicamente los de preservar la paz y la estabilidad. Tambin el Concepto Estratgico constituye un aviso a navegantes para evitar posteriores equvocos o falsos clculos de las naciones ajenas a la Alianza con respecto a la mis-ma. Con ello, el Documento es tambin indirectamente un instrumento de disuasin contra potenciales conflictos originados por percepciones err-neas de pases potencialmente hostiles.

En este Concepto Estratgico, como no podra haber sido de otra ma-nera, se mantienen las lneas bsicas de los documentos homlogos que le precedieron. En cuanto a las tareas fundamentales de la Alianza, el nuevo Concepto Estratgico mantiene las de defensa colectiva y la de gestin de crisis y, haciendo particular hincapi a lo largo de su texto transforma la de Asociacin (partnership) en la de Seguridad Cooperativa (cooperative se-curity), que recoge todos los aspectos que pueden enmarcarse en esta tarea con una formulacin ms atractiva, y por tanto ms inteligente y til, para la percepcin que sobre la OTAN puedan tener desde el exterior a la misma.

En la lnea del prrafo anterior, el nuevo Concepto hace pblica su decisin de intensificar la colaboracin con todos los pases que lo deseen (Asociacin para la Paz, Dilogo Mediterrneo y otra iniciativas) y man-tiene la poltica de puertas abiertas para permitir la incorporacin a la Alianza de todas las democracias europeas que cumplan los requisitos de la Organizacin, entendiendo que esta poltica contribuye a una Europa ms unida, ms estable y ms libre. En este asunto el Documento se marca un objetivo concreto en su prrafo 35: facilitar la integracin euroatln-tica de los Balcanes Occidentales. Primer aviso de que quizs a medio plazo veamos a Kosovo entrar en la OTAN.

La necesidad de adoptar una aproximacin global poltica civil y mi-litar (Comprehensive Approach) para poder interactuar eficazmente con otros actores internacionales en el tratamiento de las crisis, la posibilidad de sufrir ataques informticos y las amenazas a la seguridad energtica y a las vas de comunicacin del comercio mundial reciben una atencin ms detallada en este Documento que en sus versiones anteriores. En cuanto a los desafos y riesgos actuales quizs la mayor diferencia es la preocu-pacin actual de la OTAN por la proliferacin de misiles balsticos, mos-trando el nuevo Concepto Estratgico su inters en establecer un sistema de defensa contra los mismos y en ofrecer a Rusia su incorporacin a este proceso para establecer con ella una lnea de colaboracin de indudable gran transcendencia estratgica.

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INTRODUCCIN

Desde el punto de vista del objetivo de este Documento de Seguridad y Defensa, la diferencia ms importante del nuevo Concepto Estratgico con el anterior se refiere al tratamiento de las relaciones de la OTAN con la Unin Europea. El Documento de 1999 reconoce que una nueva Eu-ropa de mayor integracin est emergiendo, y aborda las relaciones de la OTAN con la Unin Europea Occidental (UEO) en varios de sus prra-fos con el casi comn denominador de impulsar una Identidad Europea de Seguridad y Defensa dentro de la Alianza. El nuevo Concepto Estrat-gico dedica a su relacin con la Unin Europea un nico prrafo (nme-ro 32) que da la bienvenida al nuevo TUE, pero que no se pronuncia so-bre el papel que, coordinadamente con la OTAN, pudiera desempear la Unin Europea como tal en la defensa de Europa (no en gestin de crisis o misiones de mantenimiento de la paz sino en el terreno puramente de la defensa). El nuevo TUE, como se ha expuesto anteriormente, habla del posible desarrollo en el futuro de la defensa europea en el seno de la Unin, pero en cambio el Concepto Estratgico deja este tema como si ni siquiera existiese.

Lo que s hace el nuevo Concepto Estratgico es exponer su voluntad de reforzar la asociacin estratgica con la Unin Europea:

En el espritu de respeto por la autonoma y la integridad ins-titucional de ambas Organizaciones.

De realzar la colaboracin prctica entre ambas instituciones en ope-raciones dentro del espectro de gestin de crisis, y de aumentar la colabo-racin, minimizar la duplicacin y maximizar el coste-eficacia. Otra idea que podra tener una doble lectura es la mencin a la contribucin de los pases aliados que no pertenecen a la Unin Europea a los esfuerzos de sta por reforzar sus capacidades para hacer frente a los desafos de segu-ridad. Textualmente el Concepto Estratgico afirma que:

Los aliados no pertenecientes a la Unin Europea hacen una significativa contribucin a estos esfuerzos y valora como esen-cial su mxima implicacin en los mismos.

Para los que hemos participado en alguna vez en un documento de este tipo en la OTAN esta formulacin podra reflejar el inters particular de algunos pases en tener visibilidad respecto a este asunto.

En resumen, el tratamiento de las relaciones entre la OTAN y la Unin Europea en el Concepto Estratgico se caracteriza por no mencionar nin-

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INTRODUCCIN

gn posible inters en alcanzar algn compromiso o acuerdo futuro con-creto y profundo entre ambas Organizaciones, afirmando tan slo que:

La OTAN reforzar su asociacin estratgica con la Unin Europea respetando la autonoma y la integridad institucional de ambas Organizaciones.

Demasiado respeto quizs en un momento en que la Unin avanza en este campo al dejar abierta explcitamente en su nuevo Tratado la posibi-lidad de definir una poltica comn de defensa de la Unin Europea, que podra conducir a una defensa comn.

En el sentido expuesto en el prrafo anterior, y teniendo en cuenta que el objetivo de la OTAN en el momento de su creacin fue la defensa de Eu-ropa y su unin estratgica con Estados Unidos, y que la inmensa mayora de los pases aliados son europeos y pertenecen a la Unin Europea, cabe preguntarse por qu el Concepto Estratgico no aborda el papel que estima corresponde a la Unin Europea respecto a la defensa de su propio territo-rio (no a la cooperacin ni a las operaciones de mantenimiento de la paz). Precisamente ese papel es uno de los asuntos que trata esta publicacin del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) que el lector tiene ahora entre sus manos.

Podramos tambin preguntarnos sobre la forma en que los 21 pases que simultneamente pertenecen a la Unin Europea y son miembros de la OTAN coordinan sus posturas, si es que lo hacen, en los foros que elaboran las formulaciones en el campo de Seguridad y Defensa de ambas Organiza-ciones. Surgen adems otras cuestiones de mayor calado: es que algunos pases de la OTAN, pertenecientes o no a la Unin, consideran a sta tan slo una asociacin para favorecer el desarrollo econmico de Europa, pero no para su integracin en el terreno poltico, o por lo menos quieren limitar los objetivos de integracin de la Unin? Quizs algn pas de la OTAN pero no de la Unin Europea pretende utilizar su participacin en la Alianza para presionar a la primera en su proceso de incorporacin a la misma?

Son muchas las preguntas que podramos hacernos y las respuestas seran siempre muy complejas. Quizs convenga para entender algunas de ellas remontarnos por un momento a los primeros aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

La guerra la haban ganado bsicamente Estados Unidos, Unin So-vitica y Reino Unido, Europa estaba devastada y la situacin era muy

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INTRODUCCIN

complicada. Reino Unido haba perdido su condicin de potencia mundial y de muidor del equilibrio del poder en el continente, y se encontraba con graves problemas para mantener su Imperio. Estados Unidos, que termin la contienda con una economa pletrica el gasto blico haba casi du-plicado su producto interior bruto, reclamaba la vuelta de sus soldados a casa, dispona en exclusiva del arma atmica y se debata entre el aisla-cionismo y su participacin activa en la poltica mundial y en particular en Europa. La Unin Sovitica haba emergido como segunda potencia mundial y, aun habiendo sufrido ms de 20 millones de bajas durante la contienda, mantena su ejrcito ocupando la mitad oriental de Europa e impona dictaduras comunistas en los pases que ocupaba.

Los primeros que se dieron cuenta de la debilidad de Europa ante la Unin Sovitica fueron los britnicos. Podemos concretar an ms, fueron Winston Churchill y Ernest Bevin. Ambos se fijaron como objetivo alcanzar una ntima alianza entre Reino Unido y Estados Unidos, e involucrar a es-tos ltimos en la defensa de Europa. Lograron ambas cosas. El detonante que marc el comienzo de la definitiva implicacin de Estados Unidos en Europa fue el asesinato del ministro de Exteriores checoslovaco, Jan Ma-saryk, el 10 de marzo de 1948 y el subsiguiente golpe de Estado comunista en este pas.

Tan slo dos das ms tarde del asesinato de Masaryk, el secretario de Estado norteamericano George Marshall, con la aprobacin del presiden-te Truman, respondi a una nota del ministro de Exteriores britnico Bevin a travs de su embajador en Washington lo siguiente:

Por favor, informe a mster Bevin que de acuerdo con su nota de 11 de marzo estamos preparados para proceder inmediatamente a discusiones conjuntas sobre el establecimiento de un sistema de seguridad atlntico. Sugiero la urgente llegada de representantes britnicos al comienzo de la prxima semana.

Por ms dificultades internas que pudieran surgir, ya no haba marcha atrs. La delegacin britnica lleg 10 das ms tarde. Los britnicos ha-ban propuesto que se incluyese en las reuniones a los canadienses y esto fue acordado rpidamente con Ottawa.

Muy revelador es el hecho de que el 17 de marzo (cinco das despus de la convocatoria norteamericana) los ministros de Exteriores del Reino Unido, Francia, Holanda, Blgica y Luxemburgo se reunieron en Bruselas para firmar el Tratado de la Unin Occidental, y que Bevin, representante

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INTRODUCCIN

britnico y firmante del Tratado, no inform a sus nuevos socios de que haba recibido el acuerdo norteamericano para celebrar reuniones trila-terales sobre un pacto de naturaleza similar al que en ese da firmaban, y que comenzaran a celebrarse cinco das ms tarde!

Las conversaciones tripartitas duraron hasta el 1 de abril, da en que los soviticos pararon los trenes francs, ingls y norteamericano que unan Alemania Occidental con Berln. Tras ste y otros incidentes de este estilo, el 18 de junio la Unin Sovitica impuso el completo bloqueo de Berln. Stalin ayud de esta manera a vencer escrpulos y dificultades internas norteamericanas colaborando as al establecimiento de la OTAN. Antes de que terminara el bloqueo de Berln se haba firmado ya el Pacto Atlntico.

De los prrafos anteriores se deduce que la OTAN en sus orgenes tuvo una gestacin eminentemente anglosajona. Su raz fue la voluntad comn de Estados Unidos, Reino Unido y Canad, con el objetivo de la defensa de Europa y de unir los intereses estratgicos de Estados Unidos con los de sus aliados. Teniendo en cuenta que los tres pases citados mantienen en la OTAN un grado particularmente estrecho de entendimiento entre ellos, y poniendo por delante que a la vez son tres magnficos e imprescindibles aliados en el conjunto de la Alianza Atlntica, podra entenderse perfecta-mente que su inters en lograr una Europa unida en el terreno poltico no fuera el mismo que el de otros pases miembros de la Unin.

En este Documento de Seguridad y Defensa que publica el CESEDEN, el coronel Jos Luis Figuero Aguilar, consejero de Defensa de la Repre-sentacin de Espaa en la Unin Europea, desarrollara el tema de La Unin Europea en el terreno de la Seguridad y la Defensa y su relacin con la Alianza Atlntica. El coronel Figuero, es diplomado en Operaciones Especiales, ha sido jefe del Escuadrn de Apoyo al Despliegue Areo del Ejrcito del Aire, profesor en la Academia de la Fuerza Area de Estados Unidos en Colorado (Springs), y ha estado destinado entre otros puestos en los gabinetes del jefe del Estado Mayor del Aire y del ministro de Defen-sa, y tambin en la Direccin General de Poltica de Defensa. Su amplia experiencia internacional garantiza de antemano la validez y el inters de su ponencia.

A continuacin del captulo anterior, doa Mara Angustias Caracuel Raya, doctora en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Com-plutense de Madrid, abordara la visin institucional que la OTAN tiene de la Unin Europea en el terreno de la Defensa, cerrando as el crculo de cmo se consideran mutuamente estas dos Organizaciones vitales para

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la poltica y la defensa de nuestro pas. La doctora Caracuel Raya es di-plomada por la Escuela Europea de Seguridad y Defensa de la Unin Eu-ropea, la Escuela de la OTAN de Oberammergau y el Colegio Interameri-cano de Defensa. Actualmente desempea el cargo de consejera tcnica en el gabinete del secretario general de Poltica de Defensa. Su preparacin y experiencia tambin garantizan en este caso la profundidad y calidad de su anlisis.

Desde el ao 1949, el mundo ha cambiado mucho, la guerra fra ha terminado, la Unin Sovitica ha dejado de existir, y el comunismo se ha convertido en una ideologa marginal que ya no es atractiva ni para los pases en vas de desarrollo. Por otra parte, detectadas desde los aos no-venta y trgicamente manifestadas en la primera decena de este siglo, han aparecido nuevas amenazas contra las cuales, y a favor de la estabilidad y de la paz en el mundo, la OTAN sigue siendo necesaria tanto en trminos militares como polticos

A juicio de los que defendemos la integracin de Europa alrededor de la Unin Europea como nica frmula para mantener nuestra identidad y para no quedar relegados a un papel secundario en este siglo que aho-ra comienza, debera llegarse a un reparto razonable y comprometido de los cometidos a desempear en la defensa de Europa por nuestros alia-dos norteamericanos, la Unin Europea y los pases individuales que no pertenecen ms que a una de las dos Organizaciones, de forma que estos cometidos fueran compatibles e incluso apoyaran el proceso de integracin de la Unin Europea. Todos debemos comprender la oportunidad histrica de Europa de continuar con este proceso y entender que es perfectamen-te compatible con el mantenimiento de un fuerte vnculo transatlntico. En este sentido podramos recordar el apoyo de Estados Unidos en los aos cincuenta a la Comunidad Europea de Defensa y retomar la idea (hasta hace algo ms de una dcada muy utilizada) de los dos pilares de la Alianza, uno a cada lado del Atlntico.

Eduardo Zamarripa martnEZTeniente general del Ejrcito del Aire (R)

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

Los antecedentes: el nacimiento de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD)

La EvoLucin dE La pESd hacia EL tratado dE LiSboa

No es sino a partir del comunicado conjunto de 1998 por el presiden-te Chirac y el primer ministro Blair1, en plena crisis de Kosovo, que se dan los primeros pasos de lo que hemos conocido como PESD, que se materializara posteriormente en el Consejo Europeo de Helsinki de 1999. Este proyecto trataba de responder a la necesidad de la Unin Europea de contribuir de forma eficaz con los esfuerzos de Organizacin de Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) para llevar a cabo la defensa, gestin de crisis y operaciones de paz en el mbito internacional.

Los antecedentes previos de la PESD se remontan a conceptos como el pilar europeo de la OTAN, que se discuta en las Escuelas de Estado Mayor de los ejrcitos aliados en los aos ochenta2. Ms tarde, con la en-trada en vigor del Tratado de Maastricht en el ao 1993, la Unin Europea aborda por primera vez cuestiones de Seguridad y Defensa, todava a travs de la Unin Europea Occidental (UEO). Pero todava el conflicto de Yugos-lavia vendra a mostrar que las carencias eran enormes, y como reaccin

1 Saint-Malo: La Unin ha de contar con capacidad para actuar autnomamente, apoyada en fuerzas militares crebles, los medios para decidir su empleo y el alistamiento necesario, para res-ponder a las crisis internacionales.

2 Por entonces en Espaa todava no exista la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, sino las Escuelas de Estado Mayor de Tierra, Mar y Aire, respectivamente.

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

desde la Alianza Atlntica, dentro del pilar europeo de la Alianza, surge como respuesta el concepto de Identidad Europea de Seguridad y Defensa, en combinacin con el Concepto Fuerzas Operativas Conbinadas-Conjun-tas (CJTF), que podra permitir el empleo de fuerzas de la Unin Europea en operaciones en las que la OTAN no quisiera intervenir. De esta forma, se podra lograr un empleo flexible del los medios, que por el que sera posible desplegar una fuerza adecuada a la contingencia que requiera una operacin de gestin de crisis o de apoyo a la paz.

Pero la realidad no tardara en demostrar la necesidad de desarrollar una PESD de la Unin Europea, gestada como ya se ha dicho, en Saint-Malo, que constituye una poltica intergubernamental basada en el con-senso, en la que la unanimidad es necesaria. A lo largo de sus 10 aos de existencia, la PESD se ha traducido en una capacidad institucional que ha permitido a los Estados miembros de la Unin Europea llevar a cabo operaciones civiles y militares de alcance limitado all donde lo han con-siderado necesario, independientemente de la OTAN cuando as lo han decidido, siendo un elemento bsico para el desarrollo de la poltica exte-rior de la Unin. En sus comienzos (quizs todava hoy en cierta medida) la PESD hubo de superar el escepticismo de algunos, particularmente del otro lado del Atlntico. Nos queda como frmula de referencia de estos planteamientos las tres Des de la secretaria de Estado Albright3, que resuman perfectamente los temores de que el Desarrollo de la PESD poda debilitar la OTAN al desconectarla de la Unin Europea, mediante la duplicacin de estructuras y medios, y Discriminando a los aliados no- Unin Europea.

El posterior desarrollo de la PESD se configura principalmente por el Tratado de msterdam de 1997, que introduce estructuras y procedi-mientos para articularlas, desarrolladas posteriormente en el Consejo de Niza de 20004, en el que se aprueban las estructuras de gestin de crisis. En el ao 2004 se adoptan nuevos Objetivos Generales, HG (Headli-

3 Decoupling, Duplication, Discrimination.4 En el Consejo Europeo de Helsinki de diciembre 1999, los Estados miembros definen los

Objetivos Generales conocidos como HHG (Helsinki Headline Goal) como sigue: Coopearando voluntariamente en operaciones lideradas por la Unin Europea, los Estados miembros deben po-der, en el ao 2003, desplegar en 60 das y mantener durante al menos un ao, fuerzas militares de hasta 50.000-60.000 efectivos capaces de asumir las misiones Petersberg. En el Consejo de Niza se aprueban las estructuras de toma de decisin de la PESD, Comit Poltico de Seguridad (COPS), Comit Militar de la Unin Europea (CMUE) y el Estado Mayor de la Unin Europea (EMUE).

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

ne Goals 2010)5, y se coloca el nfasis en interoperabilidad, capacidad de despliegue y sostenibilidad. Junto a ello, se produce la creacin de la Agencia Europea de Defensa (AED), y desde Estados Unidos cambia la percepcin y deja de verse la Unin Europea como un competidor a la OTAN, comenzando a considerar que la PESD como til y necesaria6. Una nota pendiente clave para comprender el desarrollo de la PESD es la limitacin en el gasto en Defensa, cuestin clave a resolver particular-mente en situacin de crisis financiera. El gasto en Defensa en Europa comienza a estabilizarse a mediados de los aos noventa, con escasas perspectivas de crecimiento (negativo en la actualidad) y llamando por tanto a una cooperacin ms estrecha en defensa y a la necesidad de abordar la industria europea de defensa.

Desde el ao 2003, la PESD ha desarrollado diversas operaciones y mi-siones (militares y civiles) en Bosnia, antigua Repblica Yugoslava de Ma-cedonia, Repblica Democrtica del Congo, Georgia, Irak, Sudn, Indone-sia, Territorios Palestinos, mares del ndico y costas de Somalia, Uganda hasta la que actualmente se planea para Libia. Las actividad desarrollada abarcan una variedad de cometidos, desde vigilancia de alto el fuego e imposicin de la Ley, hasta labores de seguridad y proteccin, gestin de crisis humanitaria y tareas de escolta y proteccin y vigilancia en la mar.

La poLtica ExtErior y dE SEguridad comn (pESc): EL SErvicio EuropEo dE accin ExtErior (SEaE)

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa trae consigo cambios sustan-ciales en materia de la PESC de la Unin Europea, muchos de los cuales ya haban sido recogidos en la fallida Constitucin para Europa. Como ele-mento destacado, se crean dos nuevas figuras para garantizar la coherencia de la accin exterior de la Unin, unidas a los cambios institucionales. Por una parte est la Presidencia permanente del Consejo Europeo (el belga Herman van Rompuy); por otro lado la figura de Alta Representante para

5 Como antecedente, en el ao 2003 se aprueba la Estrategia Europea de Seguridad, y se acuer-da un plan para abordar las reas opacas del HHG. En junio de 2004 se aprueban los nuevos HG 2010, en los que se expande la referencia a las misiones Petesberg, con el compromiso de hacer frente a las carencias en desarrollo de capacidades con el horizonte en el ao 2010. Se enfatiza la actuacin preventiva de conflictos, e incluye un programa con determinados hitos en capacidades para solventar las carencias.

6 Presidente Bush, cumbre de Bucarest de 2008.

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

la Poltica Exterior y de Seguridad (AR/VP, la britnica Catherine Ashton), cargo que comparte con la Vicepresidencia de la Comisin.

Esta figura aglutina la accin exterior que anteriormente llevaban a cabo autnomamente la Comisin y el Consejo. Nace, por tanto, con vocacin de dar coherencia a la accin exterior de la Unin Europea en su ambicin por ser un actor global. La AR/VP tiene un triple cometido, uniendo a los dos ya enunciados la Presidencia permanente del Consejo de Asuntos Ex-teriores de la Unin Europea.

Para cumplir con sus cometidos cuenta con el tambin nuevo SEAE que viene a ser el cuerpo diplomtico europeo compuesto por las unidades del Consejo, la unidad relaciones exteriores de la Comisin y las delegaciones en el exterior, as como diplomticos de los Estados miembros.

El SEAE es una entidad autnoma que cuenta inicialmente con unas 2.000 personas, del que se sirve la AR/VP para dirigir la accin exterior de la Unin Europea y la Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PCSD), en el que se incluyen las delegaciones exteriores de la Unin Europea7. Como estructuras de gestin de crisis cuenta con el EMUE, la Direccin para el Planeamiento y Gestin de Crisis, la Capacidad de Planeamiento y Conduccin Civil y las Presidencias permanentes del Comit de Asuntos Civiles y del Grupo Poltico-Militar. El presidente del CMUE ejerce como principal asesor militar de la AR/VP. Otros elementos de singular impor-tancia en la gestin de crisis son el Centro de Situacin, con una relacin directa con el director de Respuesta a Situaciones de Crisis, y los elementos con estatuto de agencia: Centro de Satlites y AED. Todava nos encon-tramos ante la puesta en marcha del servicio, por lo que los cambios en el organigrama son casi habituales en un proceso en el que parece que casi cuenta tanto la posicin relativa como la sustancia del cargo.

dE La pESd a La pcSd

Por su lado, en el mbito de la Seguridad y la Defensa, la transicin de la PESD a la PCSD ha sido mucho menos brusca que lo que se antici-paba. Las principales diferencias nacen de la necesidad de cierta flexibili-

7 Antes delegaciones de la Comisin Europea. Se compone de una Junta Corporativa que rene a la AR/VP con el secretario general ejecutivo, el oficial jefe ejecutivo y dos adjuntos al secretario general. Cuenta con seis Direcciones Generales que se encargan de asuntos por regiones o temti-cas, adems de la presidencia permanente del COPS y el director general de Respuesta a Crisis y Coordinacin Operativa.

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

dad para acometer por la Unin Europea las tareas cada vez ms exigentes para la gestin de crisis civiles y militares; al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que no todos los Estados miembros estn en igual disposicin para poder efectuarlas. Efectivamente, con el Tratado de Lisboa aparecen frmulas que posibilitan la participacin en la Seguridad y la Defensa a diferentes velocidades, como son la posibilidad de emplear el modelo de cooperacin reforzada8 en asuntos de defensa, as como la nueva figura de la Cooperacin Estructurada Permanente9.

No podemos dejar de citar dos elementos singulares que consagra el Tratado de Lisboa: por un lado la clusula de asistencia mutua10 por la cual los Estados miembros se obligan a dar asistencia por todos los medios dis-ponibles a aquel que sea vctima de una agresin armada en su territorio, obligacin semejante a la del artculo V del Tratado de Washington que constituye la OTAN; por otro, la clusula de solidaridad11 que obliga a los Estados a apoyarse mutuamente en caso de ataque terrorista o desastre na-tural, o producido por accin humana. Este apartado, que en principio est consagrado a la respuesta con medios de proteccin civil, va a poder tener un desarrollo en la direccin del uso de los medios militares para respuesta a emergencias, que puede vincular las capacidades de respuesta rpida de la Unin Europea con estos cometidos.

Y en el proceso de mejorar y racionalizar el desarrollo de capacidades militares europeas, el Tratado de Lisboa contempla el establecimiento de la AED, que paradjicamente ya es una realidad desde el ao 2004, pero que deber ser refundada de acuerdo con lo dispuesto en el Tratado. La AED,

8 Procedimiento que permite una relacin ms estrecha entre los Estados miembros que lo deseen, para progresar segn ritmos u objetivos diferentes en materias incluidas en los Tratados (ncleo duro).

9 La Cooperacin Estructurada Permanente es un mecanismo por el que los Estados miembros interesados se comprometen a acometer de forma ms intensa el desarrollo de las capacidades de defensa, desarrollando sus capacidades nacionales y participando en su caso en fuerzas multina-cionales, en los principales programas europeos de equipos de defensa y en la actividad de la AED.

10 Si un Estado miembro es objeto de una agresin armada en su territorio, los dems Estados miembros le debern ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artculo 51 de la Carta de Naciones Unidas (artculo 42, apartado sptimo del Tratado de la Unin Europea).

11 La Unin y sus Estados miembros actuarn conjuntamente con espritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o vctima de una catstrofe natural o de origen humano. La Unin movilizar todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios milita-res (artculo 222 del Tratado Fundacional de la Unin Europea).

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en la que los Estados miembros pueden participar si as lo desean, tiene la misin de apoyar a los Estados y al COPS en la mejora de las capacidades de defensa para la gestin de crisis, as como apoyar el desarrollo de la PESD. Para ello acta como catalizador, promueve la colaboracin, lan-zamiento de iniciativas y soluciones para la mejora de capacidades.

Sus funciones comprenden el desarrollo de capacidades de defensa, la promocin de la Investigacin y Tecnologa en Defensa, as como la coope-racin en armamentos, y por ltimo, a la creacin de un Mercado Europeo de Equipos de Defensa que sea competitivo, fortaleciendo la base europea industrial y tecnolgica de defensa.

Realidad actual de la PCSD

En pleno proceso de implantacin del nuevo modelo derivado del Tra-tado de Lisboa, es preciso ver la foto del momento actual para tratar de imaginar el cuadro al que queremos llegar. No ser tanto el cmo sino el dnde queremos llegar, pero la forma en que transcurran los prximos aos marcarn las aspiraciones de un modelo que, sin ningn gnero de dudas, est en construccin.

Por la naturaleza de este trabajo hemos elegido destacar algunas de las principales lneas por las que discurre el desarrollo de la PCSD, sin nimo de presentar una relacin exhaustiva, as como algunas de las incgnitas que han de encontrar respuesta ms pronto que tarde.

nuEvoS dESarroLLoS En EL mbito dE LaS capacidadES: mS aLL dEL 2010

El ao 2010 era la fecha establecida como referencia en el desarrollo de capacidades civiles y militares por los HG 2010. La declaracin del Conse-jo, en diciembre del pasado ao, aprob un documento que proporciona la Gua Poltica para el Desarrollo de Capacidades. Comienza por sealar que en el 2010 no supone la culminacin de un proceso sino una referencia, y da indicaciones para lo que debe ser la bsqueda de valor aadido en logros concretos para copar con las carencias.

Ciertamente, como ya vena ocurriendo con la PESD, nos encontramos en una situacin presupuestaria adversa para el desarrollo de capacidades, que exige soluciones para progresar y mantener las capacidades, sin dejar de lado la industria de defensa. La ecuacin se presume muy compleja,

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pues los desarrollos en Defensa tienen una estrecha vinculacin con la In-vestigacin y Tecnologa, lo que hace que el mercado sea costoso.

Esta Gua se inclina por una aproximacin ambiciosa y a la vez realista, con una dimensin cvico-militar. Por su inters, se incluyen a continuacin algunos de los elementos clave para el desarrollo de capacidades conteni-dos en la gua:

Desarrollar capacidades civiles y militares mviles, desplegables, con alto grado de cualificacin e interoperabilidad.

Identificar sinergias entre las capacidades civiles y militares, as como estrechar la coordinacin entre la PCSD y el rea de Libertad, Se-guridad y Justicia, que se ocupa de la seguridad interior de la Unin Europea.

Fortalecer el desarrollo de la aproximacin integral, particularmente en el desarrollo de directrices y conceptos.

Mejorar la capacidad de evaluar las situaciones de crisis y de respon-der, incluyendo ayuda en situaciones de desastre con el empleo de medios PCSD, y las situaciones posconflicto.

Mejorar la anticipacin y reaccin a situaciones de crisis, mediante sistemas de informacin, inteligencia y comunicaciones, incluyendo informacin procedente de satlites.

En la obtencin de capacidades civiles los elementos clave son un nme-ro suficiente de personal cualificado y disponer de los elementos posibili-tadores, dotados de los conceptos e instrumentos de apoyo que incorporan las enseanzas de misiones anteriores. En el caso de las capacidades milita-res, los elementos fundamentales son proyeccin, proteccin y apoyo de la fuerza, superioridad de informacin, y la optimizacin de las capacidades de planeamiento y conduccin al nivel operacional.

Como elemento de singular importancia en los procesos de desarro-llos de capacidades destaca el papel que asume la AED, a travs del Plan de Desarrollo de Capacidades, en el que los Estados miembros determi-nan aquellas capacidades que hay que abordar prioritariamente. Para la AED tambin es prioritario actuar en el fortalecimiento de la base eu-ropea industrial y tecnolgica de la Defensa, que debe ser ms integrada y competitiva. Con ello, se persigue la creacin de un mercado europeo de equipos de defensa, con transparencia, ms competicin y tambin ms coordinacin.

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Con ello vemos que el modelo de referencia para el desarrollo de ca-pacidades sigue siendo vlido, no se trata de definir nuevos HG sino de nuevos (no tan nuevos) mtodos de desarrollo, con el acento en la coo-peracin y en las sinergias. Particular importancia puede tener el desarrollo del mecanismo de Cooperacin Estructurada Permanente, como va para mejorar las capacidades y fortalecer la respuesta a crisis de la Unin Eu-ropea. No obstante, todava no se ha encontrado el consenso bsico que permita generar el deseo poltico de su puesta en marcha.

agrupar y compartir

El nivel de ambicin acordado en la declaracin sobre fortalecimiento de capacidades12 en el Consejo Europeo de diciembre de 2008 qued con-firmado, sin que sea necesaria su revisin. Es ste un elemento importante para el planeamiento, mxime en vistas del entorno financiero y presupues-tario en que nos encontramos. Como nos temamos, la progresiva disminu-cin de las disponibilidades presupuestarias para la Defensa ciertamente no viene acompaada de una disminucin de los riesgos y amenazas. Por ello, para hacer frente a esta situacin surge la que se dado a conocer como iniciativa de Gante13, que cobr una fuerza singular en la reunin informal de ministros de Defensa celebrada en esta histrica ciudad belga en sep-tiembre de 2010.

Efectivamente, la idea de Agrupar y Compartir14 para mantener ciertas capacidades puede implicar ciertas renuncias de independencia en el empleo, y exige una confianza plena en los socios para poder llegar a acuerdos, pero tambin puede significar ahorros sustanciales. Se plante la idea como una diversidad de proyectos que, en conjunto, podran llegar materializar la Cooperacin Estructurada Permanente, segn propuesta del director ejecutivo de la AED. Al este debate se uni la propuesta germano-

12 Declaracin de 11 de diciembre de 2008, que contempla, entre otros, el despliegue de una fuerza de 60.000 efectivos en 60 das para una operacin principal, dentro de los escenarios del HG 2010, as como una serie de operaciones y misiones variables: dos operaciones de estabilizacin y reconstruccin con elemento civil, apoyadas por 10.000 efectivos durante al menos dos aos.

13 En Gante se plantea agrupar y compartir como medio para mantener las capacidades. Se logra un debate poltico intenso y una amplia coincidencia en la necesidad de explorar vas de coope-racin. Es tambin aqu dnde el ministro alemn Zu Guttenberg presenta su propuesta de anlisis de capacidades para determinar campos de cooperacin.

14 Pooling & Sharing en su denominacin inglesa, tambin conocida como mutualizacin de capacidades en la traduccin de la idea al francs.

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sueca para elaborar un anlisis de sus capacidades militares y estructuras de apoyo, y la potencialidad para aplicar el concepto Agrupar y Compar-tir a la clasificacin as elaborada. De este punto se derivan dos lneas de trabajo: una de la que se ocupa el Comit Militar, que se encargar de analizar y compendiar todas las respuestas de los Estados miembros para determinar posibles reas en las que puedan germinar proyectos concretos, y otra en la AED, que prosigue con los trabajos para identificar posibles reas de cooperacin y actuar como catalizador, combinando impulso top-down y bottom-up.

La AED ha incorporado este tema a sus contactos staff to staff con OTAN, que explora por su parte un proyecto similar, denominado solucio-nes multinacionales. Es poca la sorpresa, pues no en vano las capacidades pertenecen a los Estados que impulsan su desarrollo y, aunque la expresin se gaste de tanto repetirla, slo existe un conjunto de fuerzas, que los Es-tados pueden poner a disposicin de una u otra organizacin para cumplir sus cometidos.

Los primeros resultados recogidos por el Comit Militar dan una buena seal, de entrada hacia la transparencia. El proceso ser largo, tiene poten-cial de convertirse en un multiplicador de fuerzas para abordar retos estra-tgicos. Se han identificado ms de 300 proyectos, principalmente dirigidos a reas no vinculadas directamente a medios de combate, particularmente aspectos de apoyo logstico, enseanza y formacin, con posibilidad de incluir capacidades espaciales y transporte estratgico.

Pero ahora qu? El siguiente paso requiere del compromiso e ini-ciativa de los Estados, el compromiso de no permitir que el proyecto lan-guidezca y pierda energa, y la iniciativa de mantener contactos (bilaterales o multilaterales) para determinar proyectos que puedan llevarse adelante. Ya se han producido anuncios respecto al deseo de promover proyectos concretos: Italia anunci su deseo de promover proyectos en formacin de pilotos y apoyo mdico a las operaciones, y Alemania respecto de Cuar-tel General Multinacional y pool de aviones de patrulla martima. Por su parte, Francia ha puesto sobre la mesa una propuesta de crear un grupo de sabios de alto nivel para impulsar los contactos y facilitar la toma de decisiones. Pero seguirn siendo los Estados los que, en ltimo trmino, deban mover ficha y renunciar a parte de su autonoma para crear estas agrupaciones. En ello influirn factores como el tamao, la percepcin de la amenaza no compartida y otros factores que pueden favorecer o dificul-tar la idea de cooperar.

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Para comprender con mayor precisin el potencial de esta iniciativa es justo sealar un aspecto que la diferencia de las soluciones multinacionales de la OTAN, que consiste incluir la dimensin industrial y de Investigacin y Tecnologa, que la AED se encarga de estudiar.

iniciativa dE WEimar: capacidad pErmanEntE dE pLanEamiEnto y conduccin dE opEracionES civiLES y miLitarES. grupoS dE combatE

Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa los asuntos de la PESD contaban con el impulso de la Presidencia de turno del Consejo, en particu-lar de los llamados grandes. Ahora se pretende lograr mayor continuidad y coherencia con la Presidencia permanente del Consejo15, y el liderazgo corresponde a la AR/VP, si bien siguen siendo los Estados miembros a quie-nes corresponde animar y orientar este impulso. La Iniciativa de Weimar16 se plasma en una carta a la AR/VP de los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de Alemania, Francia y Polonia proponiendo una serie de medidas para impulsar la consolidacin y el desarrollo de la PCSD. La pro-puesta recibi el respaldo del Consejo en las conclusiones de enero 2010.

Entre sus propuestas aborda los mbitos clave para el desarrollo de la PCSD, es decir, la asociacin estratgica con la OTAN, ahogada por los problemas polticos entre Turqua y Chipre, la posibilidad de contar con una capacidad permanente cvico-militar de conduccin de operaciones y misiones, que es un elemento indispensable para dotar de credibilidad a la gestin y respuesta a crisis de la Unin Europea, y el desarrollo de capaci-dades, orientado hacia una mayor cooperacin entre los Estados (agrupar y compartir, y especializacin de funciones militares):

En cuanto a la cooperacin entre Unin Europea y OTAN no hay otra alternativa que animar a estrechar la relacin. Para ello van a ser cla-ve las relaciones entre los respectivos staff, al tiempo que se buscan avances concretos, pero sin cejar en buscar un modelo que supere las barreras actuales. La actuacin en Libia de una y otra organizacin da idea de la insuficiencia de esta relacin y pone de manifiesto el largo camino por recorrer17.

15 Precisamente entr en vigor a escasos das del inicio de la Presidencia espaola de 2010.16 Se debe promover la cooperacin entre los tres pases mediante cumbres en formato jefe de

Estado o ministros de Exteriores. 17 El Comit del Atlntico Norte (CAN) y el COPS de la Unin Europea no se reunieron para

tratar la crisis de Libia, en sesin informal, hasta el 6 de mayo de este ao.

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En el terreno de la gestin de crisis se plantea la mejora de la capa-cidad de planear y conducir operaciones y misiones en el nivel estra-tgico, sobre la base de las estructuras ya existentes. Esta propuesta sigue contando con la oposicin frontal de aquellos que slo admiten la primaca de la OTAN en las operaciones militares. En el nivel ope-racional propone la mejora de las capacidades de conduccin milita-res, y por ltimo, ya en el nivel tctico, sugiere adaptar los Grupos de Combate18 a las complejas necesidades operacionales incluyendo la creacin de mdulos civiles-militares.

Sobre estos ejes precisamente la baronesa Ashton elabor su Informe PCSD, del que present un avance intermedio sobre los aspectos militares al Consejo de Asuntos Exteriores en formacin de ministros de Defensa en el mes de mayo. Resta por incorporar los elementos civiles si bien lo mostrado hasta ahora indica que los avances en la Seguridad y la Defensa son ms bien tmidos.

coopEracin EStructurada pErmanEntE

Sobre esta disposicin del Tratado de Lisboa, la cuestin sera plantear-se si se trata de una idea del pasado19 o bien si tiene cabida como impul-sor de una PCSD a dos velocidades en el panorama actual. La Presidencia espaola fue el primer impulsor del debate de cara a su puesta en marcha, debate que prosigui durante la Presidencia belga, sin que se detectara un verdadero entusiasmo en ello. Se puso pronto de manifiesto que el meca-nismo concebido para fomentar el desarrollo de capacidades y atender a las necesidades de fuerzas sobre la base del compromiso real (y diferente) de los Estados miembros careca de madurez poltica. A la hora de discutir las condiciones de acceso, se descubre que hay un deseo de centrarse ms en compromisos que en criterios, dando un valor superior a la idea de la in-clusividad, que privilegia la pertenencia de todos los Estados miembros, y deja de hecho sin efecto las ideas de criterios ms elevados de capacidades militares como condicin previa.

18 Con respecto a los Grupos de Combate, propone la revisin de los principios de financiacin, contemplando la financiacin comn de determinados aspectos.

19 El artculo estableciendo la Cooperacin Estructurada Permanente y el correspondiente Pro-tocolo ya figuraban en el texto de la Constitucin para Europa, rechazado en el ao 2006, prctica-mente en los mismos trminos en que aparecen en el Tratado de Lisboa.

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Esto puso de momento en pausa un proceso que quizs pueda verse re-vitalizado por la va de las ideas pragmticas. Efectivamente, puede haber un camino ms prctico para desarrollar iniciativas en un marco flexible, que permita su impulso por un grupo de Estados que no sea necesariamen-te a 27, pero que tampoco se encuentre prximo al modelo bilateral. Se podra plantear avanzar tambin en el empleo de los Grupos de Combate o la vinculacin de las fuerzas multinacionales a la PCSD, en paralelo a la iniciativa Agrupar y Compartir. En este camino la AED tiene un papel que desarrollar, y se pueden lograr verdaderos progresos hacia la puesta en comn de capacidades y recursos, as como a dotar de ms posibilidades a la PCSD.

Una reciente iniciativa de Italia y Espaa en este mbito plantea abor-dar desde esta frmula de cooperacin, la capacidad de planeamiento y conduccin de operaciones civiles y militares, a partir de los elementos ya existentes en Bruselas. Ser un nuevo estmulo para la puesta en marcha de un mecanismo que cuenta con la fuerza que otorga la aprobacin por los 27 en el Tratado, que confiere una solidez aadida sobre cualquier otro mecanismo de cooperacin.

Si bien hay que ser conscientes que sea cual sea la frmula de coope-racin que se establezca, siempre va a imponer ciertos lmites sobre los derechos de cada Estado respecto de la decisin de utilizar-desplegar sus fuerzas. Esta idea, ya constatada con las fuerzas multinacionales, puede actuar de ancla ante cualquier forma de cooperacin, por lo requerir de frmulas adicionales de compromiso poltico para permitir que una fuerza o estructura multinacional sea verdaderamente operativa, que quizs slo puedan darse en un mecanismo en que el criterio de acceso sea parte del compromiso.

rELacionES intErinStitucionaLES. unin EuropEa-otan

Las relacin entre la Unin Europea y la OTAN evoluciona al tiempo que la Unin Europea reflexiona internamente sobre el modelo de organi-zacin que quiere ser, debatindose entre una actuacin en lnea con las organizaciones defensivas tradicionales orientado a la Europa de la Defen-sa, frente a aquellos que, aludiendo a su propia tradicional neutralidad, ven ms adecuado el modelo de gestin de crisis a travs de las capacidades civiles, o con el empleo de instrumentos que limiten la actuacin militar. En todo caso, por el Tratado de Lisboa, la defensa de la Unin Europea

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queda vinculada tanto a sus propios medios como al recurso a la OTAN, para los 21 Estados miembros de la Unin Europea que lo son tambin de la Alianza. Podemos decir, por ello, que la Europa de la Defensa quedar unida estrechamente al vnculo transatlntico.

Esto no impide que existan diferencias (ms o menos tirantes) entre ambas Organizaciones. En el ao 2003, la armona en la OTAN se vio dis-torsionada por el conflicto de Irak, en el que Gran Bretaa, Italia y Espaa siguieron el camino de Estados Unidos, divergente de la postura de Francia y Alemania. El conflicto libio mostr que, a pesar de los distintos posicio-namientos en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en este caso de Francia y Alemania, la OTAN ha podido hacerse cargo de las operaciones en aplicacin del mandato de Naciones Unidas20. Esta vez la relacin entre OTAN y Unin Europea fue menos fluida de lo deseable, y el concurso de bellezas slo dej abierto a la Unin Europea el desarrollo de una opera-cin de apoyo21 a la accin de asistencia humanitaria dirigida tambin por agencias ONU.

El problema poltico de fondo entre ambas Organizaciones nace de la disputa entre Turqua y Chipre. Por un lado, est el sentimiento turco de maltrato por la Unin Europea, con la que no logra establecer el deseado acuerdo de seguridad para establecer el acuerdo administrativo con la AED por el bloqueo chipriota; esto a su vez resulta en el bloqueo de un posible acuerdo de seguridad de Chipre con la OTAN. Como trasfondo, la situa-cin de Chipre, a cuya unificacin22 somete Turqua la normalizacin de relaciones.

Mientras se trata de evolucionar en el terreno poltico, en el que no es posible predecir con exactitud cundo y cmo variar la situacin, la lnea adoptada por la Unin Europea, siguiendo las conclusiones del Consejo Europeo de septiembre 2010, es concretar una serie de acciones que per-mitan mejorar los aspectos prcticos de cooperacin entre OTAN y Unin Europea en la gestin de crisis, que podran dar paso a una relacin Orga-

20 Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas 1970 y 1973.21 La operacin EUFOR Libia, de apoyo a la asistencia humanitaria es prcticamente inviable

en los trminos que se plante a su inicio (limitada a una peticin de OCHA y constreida bajo estrictas limitaciones de empleo de los medios militares). El papel de la Unin Europea parece estar en la imposicin de sanciones y planear las actuaciones posconflicto, en el marco de la reforma del sector seguridad.

22 Carta de 18 mayo del ministro de Asuntos Exteriores turco Davutoglu a la AR/VP y al secre-tario general de la OTAN.

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nizacin a Organizacin. La AR/VP y el secretario general de la OTAN han acordado mantener contactos peridicos para trabajar en la mejora de la relacin estratgica entre ambas Organizaciones, con un enfoque pragm-tico y poltico para logar objetivos operativos, preservando y manteniendo la cooperacin en operaciones. A esta lnea se circunscriben los trabajos en el campo del apoyo mdico y la lucha contra los dispositivos explosivos improvisados, en los que se han producido documentos conjuntos y ya se habla de ganancias inmediatas, con la oferta de empleo de los centros de excelencia OTAN por la Unin Europea. Esta iniciativa se espera extender en breve a la defensa nuclear, radioactiva, biolgica y qumica.

Sin embargo, el camino para vencer las dificultades polticas existentes no es sencillo, y vale quizs aplicar la regla de las tres Pes, Pragmatis-mo y Pasito a Pasito. Por supuesto, todas las actuaciones que se planteen deben estar regidas por los principios de autonoma de decisin de cada Organizacin, inclusividad y reciprocidad, para asegurar que la toma de decisiones en una organizacin no condiciona a ningn Estado miembro en la que no participa. La lnea roja definitiva es trabajar con informacin clasificada OTAN.

En este sentido, se puede avanzar sobre la base del informe del Consejo de Niza, que ya estableca las reuniones entre CAN y COPS, y proponer una serie de modelos que puedan facilitar los contactos concretos entre organizaciones. Veamos algunas posibilidades:

A nivel ministerial, reuniones de la AR ms siete, es decir, con los aliados europeos OTAN no Unin Europea y otros pases candida-tos al acceso. La frmula, AR ms nueve, dara cabida a los aliados transatlnticos, con posibilidad de extender los temas ms all de las operaciones civiles y militares, a cuestiones de inters como puede ser terrorismo o desarrollo de capacidades. Estas frmulas de contacto se pueden desarrollar paralelamente a nivel CAN-COPS23 y de Comits Militares respectivos. Un posible punto de refuerzo a tener tambin en cuenta podra ser los Comits de Contribuyentes en los que se da ca-bida a los terceros Estados que participan en operaciones y misiones de la Unin Europea.

En el mbito prctico, los contactos directos entre el personal y unida-des componentes de una y otra organizacin permiten lograr acuerdos prcticos concretos tanto para la cooperacin en teatros de operacio-

23 La ltima tuvo lugar el 6 de mayo, tratando sobre las operaciones en Libia.

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nes como para el desarrollo de capacidades. Este procedimiento se ha puesto en marcha durante la Presidencia espaola en el ao 2010, y dio como resultado documentos conjuntos en dos reas24. Estos con-tactos incluyen reuniones peridicas, sobre las que se debe informar internamente en ambas organizaciones para asegurar que se mantiene la transparencia y se registran los progresos.

Sin duda, el paso fundamental en el camino de la relacin estratgica entre Unin Europea y OTAN es la promocin de una cultura estrat-gica compartida. Para ello son necesarios muchos elementos, desde la formacin inicial. A nivel prctico concreto, la promocin debe pasar por el desarrollo de acuerdos apropiados entre el Colegio de Defensa de la OTAN y la Escuela Europea de Seguridad y Defensa, con capa-cidad para influir dentro de sus respectivos mbitos, en el desarrollo de una cultura comn de Seguridad y Defensa y fundamentar sobre ella la relacin entre ambas organizaciones.

aLgunoS ELEmEntoS dEL nuEvo concEpto EStratgico dE La otan y La pcSd

El Concepto Estratgico de la OTAN aprobado en la cumbre de Lisboa ha supuesto, sin duda, una puesta al da ms que necesaria, que sin duda debe mostrar una valoracin de riesgos y amenazas que no puede sorpren-der a los socios europeos. Sin embargo, es preciso estudiar la relacin con algunos aspectos de la Seguridad y Defensa que han tenido un desarrollo importante en la Unin Europea, particularmente desde el ao 1999, fecha de la que databa el anterior Concepto Estratgico. Quisiera llamar la aten-cin sobre cuatro elementos del Documento suscrito en Lisboa:

Enlace transatlntico y distribucin de esfuerzos (p. 3). No representa una idea nueva, pero ahora aparecen perfectamente delimitados. Los Estados miembros de ambas Organizaciones tendrn que asumir el compromiso en toda su extensin.

El Enfoque Integral (Comprehensive Approach) (p. 25), en el que la OTAN se dota de una capacidad civil de gestin de crisis apropia-da pero modesta, con voluntad de empleo para planear, emplear y

24 Apoyo mdico y lucha contra dispositivos explosivos improvisados. Han permitido dar una solucin al acceso a documentacin por todos los Estados Mayores, as como lograr avances inme-diatos, como poner a disposicin de ambas los Centros de Excelencia.

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coordinar actividades civiles. Esta nueva capacidad podra hasta cier-to punto entraar un riesgo de duplicar la gestin civil de crisis con que cuenta la Unin Europea. Y esto no nos debera llevar a una com-peticin entre Organizaciones cuando se precisa una intervencin con componentes de gestin civil de crisis.

Reforma de la Estructura de Mandos de la OTAN (p. 37). La trans-ferencia de responsabilidades a estructuras de la fuerza podra in-crementar la carga sobre los Cuarteles Generales Nacionales, lo que sin duda tendr repercusiones sobre su disponibilidad para la PCSD. Queda del lado de la Unin Europea estudiar cmo va a evolucionar un elemento (mando y control) tan esencial como insuficientemente resuelto para el desarrollo de la PCSD, como ya hemos abordado.

Relaciones con Rusia. Este es un elemento no tan evolucionado en el mbito de la PCSD, si bien la Unin Europea y Rusia mantienen una asociacin estratgica desde 1997, y Rusia ha participado en opera-ciones PESD (EUFOR Chad-Repblica Centroafricana)25. Reciente-mente se ha suscrito un acuerdo de intercambio de informacin cla-sificada y contactos Unin Europea-Rusia, iniciados el pasado otoo, dirigidos a la modernizacin de la relacin estratgica en los cuatro espacios que se definieron en el ao 2003.

La aplicacin

El concepto Seguridad y Defensa de la Unin Europea, con poco ms de 10 aos, es como un nio a esa edad, nos hemos acostumbrado a verlo crecer y nos agrada ver sus logros. Pero es mucho ms lo que tiene por delante para desarrollarse y para encontrar cmo servir a la Unin Europea en su afn por ocupar el puesto de actor global en la escena internacional. Y poco despus de cumplir los 10 aos, ha sufrido un cambio de referencia que debe permitir una evolucin ms integral, pero que al mismo tiempo exige atravesar las dificultades inherentes a la adaptacin al nuevo modelo. Por delante se enfrenta a la necesidad de responder a expectativas impor-tantes, porque estar preparado para dar respuesta a los desafos del mbito de la seguridad, nuevos y cambiantes, es precisamente lo que se espera de

25 Ante la cumbre Unin Europea-Rusia de junio 2011, los rusos parecen haber abandonado sus postulados de simetra en la participacin en operaciones de la Unin Europea, para favorecer la fir-ma de un acuerdo marco, espoleados quizs por la firma del acuerdo Unin Europea-Estados Unidos.

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un actor global. Esta tarea est lejos de ser sencilla, en un entorno en que la situacin de crisis hace que la mayor parte de los Estados miembros se planteen la reduccin de los presupuestos de Defensa.

La integracin de instrumentos de gestin de crisis Diplomticos, Mi-litar (EUNAVFOR), Financieros (instrumentos de estabilidad y de desarro-llo) ha permitido hasta ahora el desempeo de operaciones PESD-PCSD y misiones a satisfaccin de los objetivos:

La respuesta en el cuerno de frica, mediante la operacin naval Ata-lanta y la Misin EUTM Somalia trata de dar una respuesta integral a una situacin en que, dentro del marco estratgico global que debe-mos definir con claridad, la Unin Europea plantea desplegar los ins-trumentos diplomticos, PCSD y financieros necesarios para abordar los sntomas y las causas profundas de la piratera, tratando de contri-buir a la estabilidad y la creacin de condiciones de gobernabilidad en la zona. Uno de los logros ms valiosos ha sido la cooperacin con los socios estratgicos: Naciones Unidas, OTAN, Unin Africana y Es-tados Unidos estn trabajando juntos. Pero estamos lejos de alcanzar el resultado final que permita dar por finalizada la operacin. Ahora se plantea ms que nunca la necesidad de una estrategia de seguridad para la regin que haga posible la integracin real de las actuaciones, cuando se est estudiando una accin PCSD para el fortalecimiento-creacin de capacidades martimas regionales que ayude a los Estados de la regin a hacer frente al problema de la piratera.

En relacin a Bosnia-Herzegovina, en lo que a la PCSD se refiere podramos estar prximos a una transicin que ponga fin al mandato ejecutivo y seguir con la misin no ejecutiva de asesoramiento y for-macin, que ya ha comenzado a actuar en el fortalecimiento y forma-cin de las estructuras de seguridad del Estado. Cabe pensar que los cometidos militares se han cumplido y que todo est listo para la tran-sicin, con lo que ser necesario articular el mecanismo de activacin de reservas fuera del teatro para el caso que fuera preciso su empleo.

En el mbito de la PCSD civil, en la actualidad hay 10 misiones (dos en frica, cuatro en Asia y cuatro en Europa) que actan como res-puesta a necesidades relacionadas con la seguridad, que va desde for-talecimiento del Estado de Derecho, reforma del sector seguridad, mi-siones de polica o la misin ms amplia, EULEX Kosovo, que cubre un amplio espectro de lo mencionado en el proceso de independencia de Kosovo.

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Sin embargo, situaciones como la crisis Libia nos pueden llevar a re-flexionar sobre cul es el papel que ocupa la PCSD en relacin con la OTAN, en la gestin de esta crisis, y pueden hacer que se aada un elemen-to de duda sobre la validez de la Unin Europea para gestionar crisis que requieran una aportacin militar significativa. En el caso de Libia, dentro del concepto de aproximacin integral, la Unin Europea ha respondido con provisin de ayuda humanitaria, evacuacin de ciudadanos, adopcin de paquetes de sanciones, y aportando la activacin de los componentes de gestin de crisis, incluido el mecanismo de proteccin civil. Se ha proce-dido a planear el lanzamiento de una operacin PCSD, EUFOR Libia, en apoyo de la asistencia humanitaria, cuya puesta en marcha est sujeta a la peticin en este sentido por la OCHA26 (Naciones Unidas) que acta como coordinador de ayuda humanitaria.

Y ya est comenzando la evaluacin de necesidades del posconflicto, con vistas a las acciones necesarias en el marco de la Reforma del Sector de la Seguridad, y dentro de los procesos de Desarme, Desmovilizacin y Reintegracin, una vez finalicen las hostilidades. La Unin Europea ya ha abierto una Oficina Tcnica en Bengasi, que muestra el compromiso con el Consejo Nacional de Transicin, cuyo objetivo es ayudar a la evaluacin de las necesidades de asistencia.

Pero hay quien se pregunta si es este el esquema vlido para el futuro: la OTAN lleva a cabo la operacin Unified Protector, dando cumplimiento a las resoluciones del COPS de Naciones Unidas, mediante la imposicin de la zona de exclusin area, el embargo martimo y lleva a cabo los ataques para la proteccin de la poblacin civil, y a la Unin Europea le correspon-de planear el apoyo a los agentes humanitarios y las fases del posconflicto.

Una vez ms, en la fase previa27 a la intervencin se produjeron diver-gencias en el seno de la Unin Europea, particularmente entre los gran-des. Efectivamente, la posicin de Francia y Reino Unido ante el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas dist de la de Alemania en los primeros momentos de la crisis. Tras el inicio de las operaciones bajo liderazgo de Estados Unidos, pronto se acord por los pases participantes ceder la di-reccin a la OTAN y constituir un grupo de contacto para la direccin pol-

26 Organizacin para la Coordinacin de la Ayuda Humanitaria.27 Tras numerosas gestiones, en las que sobresale la actividad de Francia ante el Consejo de

Seguridad de Naciones Unidas, una vez con el mandato de Naciones Unidas y el apoyo rabe, tuvo lugar una reunin extraordinaria en Pars entre Europa, Estados Unidos, Naciones Unidas y los pa-ses rabes en la que se acuerda la intervencin militar.

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tica. Traducido todo ello a los esquemas del Tratado de Lisboa, cabe plan-tearse si el impulso de ciertos temas va por fuera de la Unin, si es preciso un grupo de vanguardia que lidere las actuaciones y si, verdaderamente, la Unin Europea tiene una posicin de actor global frente a otras organiza-ciones como Naciones Unidas, Estados Unidos o la OTAN.

Qu cuEStionES SE noS pLantEan, y cmo LLEgamoS a La pcSd dE dEntro dE 10 aoS?

Desde un plano estructural, adems de la credibilidad, podemos afirmar que la PCSD precisa de mayor visibilidad y claridad. Una propuesta clara en este sentido fue la que apunt la Presidencia espaola del Consejo, la creacin de una formacin del Consejo de Defensa. Se logr slo a medias, pues aunque ahora los ministros de Defensa se renen en el Consejo de Asuntos Exteriores, esto no supone mucho ms de lo que ya exista antes del Tratado de Lisboa. Si queremos avanzar en la definicin de una poltica de defensa comn ser preciso poner los medios necesarios para que, sin per-der la coherencia de la accin exterior, la defensa en la Unin Europea pueda estar al nivel que est en los Estados miembros.

La relacin Unin Europea-OTAN debe dar paso a una verdadera vin-culacin estratgica, una vez superados los problemas polticos que las-tran las posibilidades de entendimiento. La armonizacin de los procesos de planeamiento y desarrollo de capacidades permitirn una vinculacin de las respectivas estructuras de mando y desarrollo de capacidades. Esta asociacin estratgica debe permitir verdaderamente profundizar en las relaciones de cooperacin entre los Estados miembros y respectivas or-ganizaciones, avanzar en la especializacin por pases y concluir con un planeamiento de la defensa europea, que perfectamente podra sustentar el embrin de las fuerzas de defensa europeas, ms giles, desplegables e interoperables.

El sustento del planeamiento comn de la Defensa ser un Libro Blanco de la Defensa, que debera proporcionar una gua para el desarrollo de la PCSD. La Estrategia Europea de Seguridad supone un buen marco de refe-rencia, pero es claramente insuficiente cuando pensamos en una estrategia de seguridad que gue la actuacin. El concepto seguridad progresivamente va evolucionando hacia una concepcin por capas, en la que cada vez entran elementos nuevos (veamos por ejemplo la inclusin de la seguridad financie-ra en la estrategia espaola de seguridad, lo que puede llevarnos a la necesi-

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LA UNIN EUROPEA EN EL TERRENO DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA

dad de dotarnos de elementos de inteligencia econmica). El estudio de las amenazas es necesario plantearlo en base a escenarios, que comprenden los elementos que pueden intervenir en una situacin compleja, en la que el concepto tradicional de riesgos y amenazas queda sobrepasado.

Una de las carencias que habr que resolver es la existencia de una fuer-za militar europea de respuesta a emergencias, con capacidad para respon-der en cualquier Estado miembro. Su concepto no se aleja mucho del que se ha empleado para la puesta en marcha del Mando Europeo de Transporte Areo, y se justifica plenamente en la necesidad de responder a eventos que requieren capacidades muy especializadas, como puede ser la respuesta a incidentes nucleares, radiolgicas, biolgicos y qumicos.

Por qu tendra que ocuparme del futuro, al fin y al cabo, qu ha hecho el futuro por m?28 Es verdad que resulta difcil predecir (particularmente el futuro), pero slo repasar los avances de los ltimos 10 aos nos da idea de que, por conservador que sea el escenario en que decidamos plantear-nos, va a haber importantes desarrollos a nivel europeo, y debern tener su proyeccin en el esquema de la Seguridad y la Defensa comn europea. Es previsible una demanda importante de capacidades-instrumentos de ges-tin de crisis, en los que la ventaja tecnolgica, incluyendo el desarrollo de la poltica espacial y los nuevos modelos de gestin en general influi-rn considerablemente en las soluciones a aplicar. En este escenario, la ventaja residir en aquel que disponga de visin estratgica en la toma de decisiones. Por ello, la reflexin sobre lo que se ha hecho y lo qu hay por hacer son ejercicios fundamentales. Al final, no hay otra alternativa que el conocimiento.

JoS LuiS FiguEro aguiLarCoronel del Ejrcito del Aire

28 Groucho Marx (1895-1977), actor cmico norteamericano.

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UNA ASOCIACIN ESTRATGICA GENUINA: LA VISIN DE LA UNIN EUROPEA DESDE LA OTAN

Introduccin

The EU is a unique and essential partner for NATO.

Concepto Estratgico de la OTAN, 2010

El nuevo Concepto Estratgico de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), adoptado en la cumbre de Lisboa de noviembre de 2010, ha abierto una nueva etapa en la historia de la Alianza, especialmente en sus relaciones con la Unin Europea. El hecho de alcanzar este nue- vo consenso poltico aliado un ao despus de la entrada en vigor de un nuevo instrumento jurdico de la Unin, el Tratado de Lisboa, supone un importante logro para revigorizar una asociacin estratgica entre ambas, que necesita ser reformada, profundizada y ampliada

El nuevo Concepto Estratgico subraya que la OTAN y la Unin Eu-ropea pueden y deben jugar un papel complementario y reforzarse mutua-mente en su apoyo a la paz y seguridad internacionales, y establece un con-junto de pautas para ello: respetar la autonoma e integridad institucional de ambas Organizaciones, aumentar la cooperacin prctica en operaciones, ampliar las consultas polticas en asuntos de inters comn y cooperar en el desarrollo de capacidades, minimizando la duplicacin y maximizando su coste-eficacia.

En este contexto, las preguntas que surgen son varias: cmo se han de-sarrollado las relaciones entre la OTAN y la Unin Europea hasta la fecha? En qu medida la asociacin estratgica puede ser reforzada? Quin debe liderarla? Y, lo ms importante, cmo alcanzarla?

Una primera aproximacin a estas cuestiones parece confirmar que las relaciones OTAN-Unin Europea distan de ser mutuamente satisfactorias

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a la hora de abordar los desafos comunes en materia de seguridad, a pesar del importante nmero de miembros que comparten 21 y los principios y valores sobre los que descansan unas sociedades, que representan como se dice en el argot anglosajn one set of taxpayers y disponen de one set of armed forces.

Tambin es cierto que la OTAN y la Unin Europea son instituciones distintas, con diferentes culturas, normas de funcionamiento y liderazgos. As, resulta difcil disociar las relaciones entre ambas instituciones de las que mantienen sus Estados miembros, sean ms atlantistas o firmemen-te europestas, lo que viene dificultando la convergencia hacia posiciones compartidas en el seno de estas Organizaciones.

Ahora bien, tras el inicio de la posguerra fra y el nacimiento de un es-cenario estratgico globalizado donde ambas Organizaciones interactan, no es posible abordar ya sus relaciones desde una visin tradicional, basada en la autonoma de la Unin Europea respecto a la OTAN o de la pri-maca de sta respecto a aqulla en el tratamiento de las cuestiones que afectan a la paz y la seguridad de sus pases miembros. Resulta ms opor-tuno, en cambio, estudiar y planificar la necesaria coordinacin y sinergia en la utilizacin de sus recursos y medios para alcanzarlas, incluso, llegado el caso, ms all de sus fronteras.

Este captulo pretende realizar una aproximacin a las relaciones OTAN-Unin Europea desde la ptica que aportan los Conceptos Estra-tgicos aliados, aprobados en Roma (1991), Washington (1999) y Lisboa (2010), y otros documentos de menor entidad pero tambin relevantes para entender esta relacin, como la Gua Poltica General (2006) y la Declara-cin de Seguridad Aliada (2009). Como resultado, ser posible plantear po-sibles vas para articular un nuevo compromiso poltico interinstitucional que permita avanzar por esa senda.

El comienzo de la relacin OTAN- Unin Europea va Unin Europea Occidental (UEO)

Cuando se adopt el Concepto Estratgico de la Alianza en 1991, la Unin Europea ni exista ni se le esperaba como actor internacional en el mbito de la Seguridad y la Defensa.

Entonces, el Documento aliado abog por el fortalecimiento de las re-laciones entre la Alianza y la Conferencia de Cooperacin y Seguridad en

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Europa (CSCE), la Comunidad Europea, la UEO y el Consejo de Europa sobre la base de una nueva arquitectura de seguridad europea, basada en el concepto de instituciones interdependientes, con el fin de afrontar los enor-mes retos de la posguerra fra, como la superacin de la divisin histrica entre las naciones europeas y la insercin plena de las nuevas democracias en una Europa unida y libre.

De todas estas organizaciones, la OTAN enfoc su atencin en la UEO al considerar que se estaba reconfigurando como componente defensivo del proceso de integracin europea. Es ms, a medida que la Alianza asumi un enfoque ms amplio del concepto de seguridad, su cooperacin con la UEO estaba destinada a crecer, especialmente en el campo de la gestin de crisis y la prevencin de conflictos.

No se hablaba entonces de una asociacin stricto sensu entre la OTAN y la organizacin defensiva europea en su proceso de adaptacin externa. La aproximacin institucional entre la UEO y la OTAN se enfoc desde el mbito interno de la adaptacin de la Alianza para reforzar as su pilar europeo. En este sentido, el Concepto Estratgico de Roma recogi dos principios-gua para lograr la emergente Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) que se quera desarrollar en su seno, a saber: la necesaria complementariedad y flexibilidad a la hora de compartir responsabilidades y reforzar an ms la solidaridad transatlntica.

Esta incipiente relacin biunvoca OTAN-UEO evolucionara pronto hacia una relacin triangular de ambas con la Unin Europea, tras la firma del Tratado de Maastricht en febrero de 1992 y la adopcin de la Declara-cin de Petersberg de la UEO en junio de ese mismo ao. As, con el nuevo Tratado de la Unin Europea (TUE), la UEO se convirti en parte integran-te del desarrollo de una Unin Europea, que aspiraba a convertirse en un nuevo actor en materia de seguridad, aunque sin asumir an obligaciones ms vinculantes en el campo de la defensa. Mientras, la UEO se dispona a ser operativa para llevar a cabo nuevas misiones de gestin de crisis1 all donde la OTAN decidiera no actuar.

De esta manera, la Alianza tuvo que adaptarse para favorecer la compa-tibilidad de esfuerzos en la defensa de intereses estratgicos comunes con la UEO, apoyando ms decididamente las aspiraciones de esta Organiza-

1 Este acuerdo supuso la determinacin de la UEO de llevar a cabo las llamadas misiones Pe-tersberg: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones de combate para la gestin de crisis, incluido el establecimiento de la paz.

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cin defensiva. Entre las medidas ms relevantes acordadas destacaron la aprobacin del Concepto de Fuerzas Operativas Combinadas-Conjuntas, CJTF (Combined Joint Task Forces) en el ao 1994, los Acuerdos de Berln de 1996 para el control poltico y la direccin estratgica de la UEO en misiones donde la OTAN no se involucrara militarmente y la aprobacin de una nueva estructura de mando de la Alianza en diciembre de 1997. En este contexto, la OTAN tambin reconoci la importante funcin que aportaban las fuerzas multinacionales a la seguridad europea, disponibles para su em-pleo tanto en la Alianza como en la UEO. Para la OTAN, estos importantes progresos eran necesarios para aumentar su eficacia militar en todas sus misiones, incrementar su capacidad para reaccionar ante una variedad de contingencias y fortalecer el vnculo transatlntico.

La culminacin de las relaciones OTAN-UEO coincide con otro mo-mento histrico en el proceso de construccin europea: la firma del Tratado de msterdam el 2 de octubre de 1997, que finalmente entr en vigor dos aos ms tarde. Con la asuncin de las misiones Petersberg en el nuevo TUE, la OTAN comenz a aproximarse a la Unin Europea con la misma flexibilidad demostrada en esos aos hacia la UEO, toda vez que la Unin Europea se preparaba para hacer or su voz como nuevo actor estratgico en la escena internacional.

Aunque las siguientes declaraciones ministeriales de la Alianza dejaban entrever el deseo de continuar la IESD dentro de la OTAN, an no haba en ellos referencias al posible papel a jugar por la Unin Europea en Se-guridad y Defensa. El debate, en este sentido, se traslad a los discursos y reflexiones de algunos dirigentes aliados sobre este particular.

Entre ellos, destac el posicionamiento de la secretaria de Estado nor-teamericana, Madeleine K. Albright, manifestado tres das despus del acuerdo franco-britnico en Saint-Malo del 4 de diciembre de 1998. Poltica-mente, Estados Unidos favoreca el reforzamiento de la poltica exterior y de seguridad europea, siempre y cuando se dieran unas condiciones, conocidas como las tres Des: la no Desvinculacin de los Estados del vnculo tran-satlntico, la no Duplicacin de sus recursos y la no Discriminacin a pa-ses OTAN no miembros de la Unin Europea2. Militarmente, era necesario modernizar las fuerzas de la OTAN y desarrollar las capacidades adecuadas para garantizar la defensa comn y responder adecuadamente a las crisis.

2 ALbright, Madeleine: The right balance will secure NATOs future, Financial Times, 7 de diciembre de 1998.

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Y es que, como recordaba la secretaria de Estado, los conflictos de Bos-nia-Herzegovina y Kosovo estaban demostrando la necesidad de compartir riesgos y responsabilidades entre todos. Para ello, era necesario tambin trabajar con otras naciones y organizaciones, a travs de otra herramienta las asociaciones a fin de aumentar la seguridad del rea transatlntica. Ser en este mbito donde, desde el punto de vista de la Alianza, acabar encontrando su espacio sus relaciones con la Unin Europea. As comienza una nueva era, casi revolucionaria, de compromisos polticos con impli-caciones militares, si se compara con los lentos progresos de las etapas precedentes del proceso de construccin europea.

La reconfiguracin de la relacin OTAN-Unin Europea

Cuando se celebr la cumbre de Washington de 1999, conmemorativa de su quincuagsimo aniversario, la Unin Europea no era an operativa en el campo de la Seguridad y la Defensa, pero comenzaba a prepararse para ello. De hecho, las referencias al significado del Tratado de msterdam fueron constantes en la Declaracin, el Comunicado Final y el nuevo Con-cepto Estratgico, adoptados en dicha cumbre.

En general, la visin de la OTAN hacia la Unin Europea segua des-cansando en la idea de que un mayor protagonismo europeo en asuntos de Seguridad y Defensa contribuira a dar mayor vitalidad a la Alianza, pero segua circunscribiendo la IESD al mbito de la adaptacin interna de la OTAN. En este contexto, el Concepto Estratgico de 1999 nicamente explicitaba que el desarrollo de este proceso requerira la estrecha coopera-cin entre la OTAN, la UEO y if and when appropiate la Unin Europea. Por su parte, la Iniciativa de Capacidades de Defensa, aprobada tambin en la capital norteamericana, slo haca referencia al requerimiento de que hubiera una mejor coordinacin respecto al planeamiento de defensa entre la UEO y la OTAN.

Entre las cinco tareas que contempla el Concepto Estratgico de 1999 para la Alianza (la seguridad, las consultas, la disuasin y defensa y en el rea euroatlntica la gestin de crisis y la asociacin), no se considera a la Unin Europea en este ltimo mecanismo de cooperacin externo. La aso-ciacin slo sera posible entre Estados de esa indefinida rea euroatlntica y desarrollarse en el marco de las iniciativas de cooperacin creadas por la pro-pia Alianza, especialmente el Consejo de Asociacin Euroatlntico (CAEA),

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la Asociacin para la Paz (PfP), el Acta Fundacional sobre Relaciones Mu-tuas OTAN-Rusia, la Carta OTAN-Ucrania y el Dilogo Mediterrneo.

Ni siquiera se nombra a la Unin Europea en el apartado que dedica el Concepto Estratgico de 1999 a la prevencin de conflictos y gestin de crisis. Solamente se menciona de forma vaga e imprecisa el posible dilogo y cooperacin que puede tener la OTAN con otras organizaciones en la prevencin de crisis.

En aquel tiempo, la Unin Europea sufra el trauma vivido por su inaccin durante la dcada de la fragmentacin de la antigua Yugoslavia, en general, y las consecuencias de la intervencin aliada en Kosovo ese mis-mo ao, en particular. De hecho, la crisis de Kosovo supuso para muchos analistas el despertar de los europeos y su justificacin para crear la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), de tal forma que, desde el Conse-jo Europeo de Colonia a Helsinki de ese ao, la Unin Europea va a adoptar importantes decisiones que se plasmarn en el desarrollo institucional de la PESD y en el establecimiento de un Objetivo General, HG, (Headline Goal) para llevar a cabo operaciones militares lideradas por la Unin.

As pues, haba llegado el momento de trabajar en la bsqueda de unos acuerdos permanentes entre la OTAN y la Unin Europea, a semejanza de los acordados entre la Alianza y la UEO, cuya Declaracin de Marsella de noviembre de 2000 haba formalizado las funciones y estructuras resi-duales que marcaron un futuro obsoleto para esta organizacin. El Tratado de Niza3 lo certific finalmente al suprimir toda referencia a la UEO como parte integrante del desarrollo de la Unin Europea.

Los terribles atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 no hi-cieron ms que precipitar los acontecimientos para alcanzar nuevos acuer-dos entre la OTAN-Unin Europea. Las guerras en Irak y Afganistn, y el inicio de la misin naval antiterrorista Active Endeavour, desarrollada en aplicacin del artculo V del Tratado de Washington por primera vez en la historia de la Alianza, pusieron de relieve la conveniencia de reorientar las relaciones entre ambas, enfocndolas no tanto en el mbito de la adap-tacin interna de la OTAN sino en el campo de los desafos comunes que comparten en el exterior de sus fronteras.

A partir de entonces, desaparece el acrnimo IESD de los textos de la OTAN y comienza a hablarse de la necesidad de lograr una asocia-

3 El Tratado de Niza fue acordado en el Consejo Europeo de diciembre de 2000 y entr en vigor el 1 de febrero de 2003.

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cin estratgica genuina entre la Alianza y la Unin4. Hubo varias razones para ello: la necesidad de armonizar los trabajos de la Fuerza de Respuesta (NRF) de la OTAN con el HG de la Unin, por un lado, y entre el Com-promiso de Capacidades de Praga (PCC) y el Plan de Accin Europeo de Capacidades (ECAP), por otro, as como los esfuerzos concertados que tanto la Unin Europea como la OTAN estaban realizando en los Balcanes en su avance hacia sociedades prsperas y democrticas.

El compromiso final entre Javier Solana, alto representante para la Po-ltica Europea de Seguridad Comn (PESC), y lord Robertson, secretario general de la OTAN, se produjo el 13 de diciembre de 2002, quedando plasmado en Bruselas tres das ms tarde mediante la Declaracin Unin Europea-OTAN sobre la PESD. Con el nuevo acuerdo sobre informacin clasificada de marzo de 2003, culminaron los Acuerdos Berln Plus. Para algunos analistas, la presin estadounidense, las decisiones sobre las am-pliaciones de ambas Organizaciones y la llegada al poder del partido de Ta-yyip Erdogan en Turqua fueron determinantes para llegar a estos acuerdos tras varios aos de negociacin, abriendo as una nueva etapa de asociacin estratgica entre ambas en el campo de la gestin de crisis.

Las consecuencias fueron inmediatas. Adems del desarrollo de las relaciones interinstitucionales entre ambas, la Unin Europea asumi la Misin Armona Aliada, liderada por la OTAN en la antigua Repblica Yu-goslava de Macedonia, pasando a denominarse Concordia. De esta manera, haba quedado establecida la dimensin atlntica de la PESD en el plano operativo. En el