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Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Curso Internacional de Estimaciones TributariasSanto Domingo, 9-13 de mayo de 2005

2

PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico

Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados

3

Índice de la presentación

I. El ContextoII. Principios para un pacto fiscalIII. Algunos problemas (de difícil solución)

4

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.

1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

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Estados Unidos Japón UE-15 América Latina

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América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

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Gastos

Ingresos

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Evolución de la deuda pública según cobertura institucional

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(en

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Gobierno central Sector público no financiero

Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

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América Latina: Evolución del Gobierno Central

Cuando la base de comparación es 1990: El aumento es generalizado; Y más intenso cuanto menor el punto de partida

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Gasto público / PIB (1990)

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02)

Promedio (1990): 16.9% de PIB

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América Latina: Evolución del Gobierno Central

Cuando la base de comparación es 1980: El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

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Gasto público / PIB (1980)

Cam

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02)

Promedio (1980): 19.8% de PIB

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Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional

Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

Gasto público en porcentaje de PIB

(2001)

Variación respecto a 1990 en puntos de PIB

Gobierno

central Gobierno

General

Sector público no financiero

Gobierno central

Gobierno General

Sector público no financiero

Argentina 18.2 22.7 1/ 32.6 6.4 2.4 5.3 Bolivia 28.1 30.8 32.8 10.6 8.9 -2.4 Brasil 20.2 39.1 ... 1.5 -0.5 2/ ... Chile 23.5 25.4 35.6 3.3 3.9 -2.1 Colombia 20.0 ... 39.3 10.5 ... 18.3 Costa Rica 16.6 25.5 25.1 1.7 4.0 -0.3 Cuba 6/ ... 49.6 ... ... -18.5 ... Ecuador 23.4 ... 25.6 9.0 ... -0.7 El Salvador 15.6 18.2 18.6 1.2 2.2 1.7 Guatemala 12.9 15.1 ... 2.7 3.8 3/ ... Haití 10.1 ... ... -1.4 ... ... Honduras 26.0 ... 36.3 3.3 ... 0.3 México 18.9 18.6 22.7 -1.8 -3.4 4/ -4.9 Nicaragua 38.8 44.5 46.1 2.8 7.0 6.9 Panamá 20.7 ... 30.7 2.7 ... 3.5 Paraguay 22.0 ... 34.1 11.3 ... 14.1 Perú 17.3 19.4 ... -1.9 -1.4 ... Rep. Dominicana 16.3 ... ... 3.8 ... ... Uruguay 24.2 38.6 ... 8.1 0.9 5/ ... Venezuela 24.5 ... 31.1 -0.5 ... -3.6 América Latina 20.9 30.5 31.6 3.9 5.1 3.0

10

El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...

Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual

Supuestos macroeconómicos prudentes

Técnicas de agregación del presupuesto

Transparencia

Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)

Flexibilidad gerencial

Gestión por resultados

11

...y buenas prácticas de transparencia presupuestaria

Informes presupuestarios El presupuesto Informe pre-presuestario Informes de ejecución y de cierre Informe pre-electoral Informes de largo plazo

Que contengan: • Pasivos pensionales• Gastos tributarios• Riesgos fiscales (Pasivos contingentes)• Hoja de Balance (financiero y no financiero)

12

Dos principios para un pacto fiscal...

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)

"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

13

... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución)

I. El pecado fiscal (políticas asimétricas)II. El sesgo de optimismoIII. La crónica debilidad de los ingresos tributariosIV. El pecado original

14

I. Asimetría de la política fiscal...Déficit público en la UE, 70-97

Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.

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Brecha de PIB

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PIB

)

Componente cíclico Componente estructural Saldo efectivo

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Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

I. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

y = -0.2721x - 0.1029

R2 = 0.2133

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Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)

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)Política fiscal restrictiva pro-cíclica

Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica

Política fiscal restrictiva contra-cíclica

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I. En busca de la simetría de la política fiscal

Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos

(75/25)Ganancia

(50/50)

-0.75%-3%

(50/50) (75/25)

Pérdida

-3% -1.75%

Saldo público (% del PIB)

(saldo público / impuestos)

Saldo público (% del PIB)

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I. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?

Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda

Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB

Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

18

II. La crónica debilidad de los ingresos tributarios.. Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentaje de PIB)

Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2002. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2003.Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igualque Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Panamá. Los datos de los países OECD corresponden al año 2001, así como los de Corea eIndonesia. Los de Filipinas, Singapur y Tailandia corresponden al año 2002, mientras que los de Malasia pertenecen a 1997. Los de América Latina corresponden al año 2003,excepto Ecuador, que corresponde al año 2002, y México y Panamá, que corresponden al año 2000.

15.7 17.1 17.2

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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)

AL (19) Argentina Brasil Chile

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

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II. Carga tributaria 2003 (%PIB)

Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Nota: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Gobierno General para Chile y Ecuador corresponden al año 2002.

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PIB per cápita (US$)

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de

PIB

)

II. Carga tributaria y PIB per capita, 2002

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: 1/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995. 2/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la Seguridad Social y tienen cobertura de gobierno general en: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Pánama.

21

II. Presión tributaria y renta per capita

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Renda per capita ( US$ )

Carga Tributária (% do PIB)

Brasil Polônia

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Japão

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Coréia do Sul

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SuéciaDinamarca

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África do Sul

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Renda per capita ( US$ )

Carga Tributária (% do PIB)

Brasil Polônia

Hungria

Singapura

Japão

Venezuela

Argentina

México

Chile

Coréia do Sul

EUA

SuéciaDinamarca

Israel

África do Sul

Portugal

França

HolandaItália

Austria

Austrália

Espanha

Alemanha

Reino Unido

Canadá

Bolívia

Fuente: Amir Khair, sobre la base de FMI

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II. Carga Tributaria del Gobierno Central por País, 1990-2002 (en % de PIB)

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3% 7% 11% 15% 19% 23%

1990

2002

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

23

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.

II. América Latina: Productividad del IVA, 2002

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Prom. AL (36.8)

24

Participación Seguridad Social sobre Total Ingresos Tributarios, 1990 y 2003

0%

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1990 2003

II. América latina y el Caribe: Composición de los ingresos

tributarios

25

II. Carga y Composición de Ingresos Tributarios,2002 (% de PIB)

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

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Comercio y Transacciones Internacionales Renta y Ganancias de Capital P ropiedad

Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Otros Directos

Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social

26

III. El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria

Error sobre las condiciones económicas

Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

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1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96

FSBRMar 88

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Outturn

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Error fiscal

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00

Crecimiento del PIB Elasticidad tributaria (Gobierno Central)

III. El sesgo de optimismo: La magnitud de la incertidumbre de la recaudación

tributaria

28

III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

Argentina

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos tributarios netos

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Ingresos tributarios netosPIB

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Ingresos tributarios netosPIB

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Ingresos tributarios netos

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Ingresos tributarios netosPIB

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos tributarios netosPIB

III. Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

30

Promedio Tasas de variación Desviación estándar

Ingresos tributarios

PIB RelaciónIngresos

tributariosPIB Relación

Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2

Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6

Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4

Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7

México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8

Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4

III. El sesgo de optimismo

31

III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria

INGRESOS PREVISTOS

Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real

DÉFICIT SOSTENIBLE

GASTO PROGRAMADO

Control de gastoCalendarizaciónEficiencia/eficacia

DÉFICIT EFECTIVO

32

III. Errores de proyección en el proceso presupuestario

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)

Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15

Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia

Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02

un año -0.12 -0.32

tres años -0.35 -1.17

Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84

33

IV. La brecha de impuestos (Tax gap)

.

)1( BrBTG

Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

bbnrtg )()2(

0)()4( bnrsp0)3( b

bnrt )(*)6( bnrsp )(*)5( Deuda inicial: 60%

r/n -5% -3% 0% 3% 5% 8% 10%1% -3.6 -2.4 -0.6 1.2 2.4 4.2 5.45% -6.0 -4.8 -3.0 -1.2 0.0 1.8 3.08% -7.8 -6.6 -4.8 -3.0 -1.8 0.0 1.2

10% -9.0 -7.8 -6.0 -4.2 -3.0 -1.2 0.020% -15.0 -13.8 -12.0 -10.2 -9.0 -7.2 -6.0

34

IV. Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

Ar

Bo

Br

Cl

Co

Cr

Ec

Sv

Gt

Ht

Hn

Mx

Ni

Pa

PyPe

Rd

Uy

Ve

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

-8 -6 -4 -2 0 2 4

Saldo Primario

Sto

ck D

eud

a P

úb

lica

35

IV. Redención con reglas macro-fiscales?

Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo.

Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes)

Camino largo…

36

IV. Qué explica la dinámica de la deuda?

SFbnrsb

“pecado original” “media década perdida” (1998-2002)

Efecto “bola de nieve”

“pecado fiscal”

Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

37

IV. El efecto bola de nieve SFbnrsb

Máximo del Efecto bola de nieve

Deuda pública asociada al máximo del efecto bola de

nieve

Efecto bola de nieve acumulado

Variación de la deuda pública

1990-2002 1998-2002

Países de América Latina 4.1 54.6 9.1 16.0

Argentina 8.8 (2002) 145.9 24.0 108.3 Bolivia 1.4 (2001) 71.7 2.6 17.5 Brasil 5.2 (1999) 30.1 16.7 10.6 Chile 0.5 (1999) 13.8 0.5 3.2 Colombia 4.3 (1999) 29.5 16.7 28.4 Costa Rica 4.4 (1996) 33.2 10.5 1.3 Ecuador 12.2 (1999) 83.6 21.5 -5.2 El Salvador 0.9 (1996) 37.8 2.4 2.7 Guatemala 1.0 (2001) 18.0 3.5 1.8 Honduras 5.7 (1994) 94.6 4.5 -1.6 México 6.4 (1995) 40.8 9.8 -3.4 Panamá 3.9 (2001) 83.3 10.0 0.2 Paraguay 1.4 (2002) 39.3 5.0 26.5 Perú 4.7 (1992) 59.6 6.2 7.0 República Dominicana 0.4 (2002) 24.0 -1.9 0.9 Uruguay 4.7 (2002) 76.8 14.0 53.6 Venezuela 7.9 (2002) 41.0 18.0 12.6

Países europeos 3.8 72.8 3.2 -7.2

Bélgica 7.2 (1993) 138.2 13.5 -13.5 Dinamarca 6.4 (1993) 78.0 11.6 -10.7 Alemania 2.7 (1996) 59.8 9.7 -0.1 Grecia 2.8 (1993) 110.1 0.3 -1.1 España 1.7 (1996) 68.1 -3.6 -10.8 Francia 3.0 (1993) 45.3 5.4 -0.5 Irlanda 1.1 (1992) 100.2 -19.5 -22.5 Italia 9.9 (1993) 118.1 11.0 -9.6 Portugal 5.1 (1993) 59.1 -1.6 3.1 Finlandia 3.9 (1993) 55.9 2.0 -5.9 Suecia 4.7 (1996) 73.5 7.5 -15.3 Reino Unido 1.7 (1992) 39.2 2.4 -9.1

38

IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

-30

-10

10

30

50

70

90

110

130

Argentina Brasil Colombia Perú Uruguay Venezuela

Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low

39

IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

Chile Ecuador El Salvador México Panamá R. Dominicana

Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low

40

IV. Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

C – Países que no emiten bonos soberanos

-25

-15

-5

5

15

25

35

Bolivia Costa Rica Guatemala Haití Paraguay Honduras

Cambio en saldo deuda pública Contribución balance primarioEfecto bola de nieve Ajuste Stock-f low

41

IV. Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)

Means of variables Results of regressions

All

Non-crisis

Crisis Marginal

effect Logit

coefficient z-value

Fiscal variables Total Public Debt/GDP (1990-2002) 38.7 30.8 47.5 External public debt / GDP 35.1 25.4 42.1 0.009 0.09 2.03 Debt interest payments on total public debt / GDP

2.9 2.1 3.5 0.060 0.33 2.01

External short term debt / GDP 9.1 7.6 10.2 0.012 0.07 1.82 External short term interest /GDP 0.5 0.5 0.6 Primary balance / GDP 1.0 0.6 1.3 External variables Current account balance / GDP -2.4 -3.2 -1.8 Financial account balance / GDP 0.9 3.7 -1.1 -0.029 -0.16 -2.71 Foreign Direct Investment (net inflows) / GDP

1.9 2.6 1.3

Reserves / GDP 7.7 8.8 7.0 -0.023 -0.12 -2.64 Interest on external debt / GDP 3.3 2.9 3.7 Interest on external debt / XGS 15.2 13.2 16.6 Other variables Openness / GDP 52.2 53.9 50.9 -0.003 -0.02 -2.98 Real growth GDP (%) 2.4 2.8 2.1 -0.024 -0.13 -1.72 Inflation (%) 138.0 20.2 226.5 Constant -2.44 -2.60 Lagged crisis indicator 0.762 4.42 7.30

42

Caminos para la redención…

Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo)

Metas de superávit primarioAjustes cíclicosMecanismos de indexación de deuda (al PIB,

a una canasta de monedas)Reglas para el dividendo del crecimientoCon ayuda, camino un poco más corto…

43

Muchas gracias...

Curso Internacional de Estimaciones TributariasSanto Domingo, 9-13 de mayo de 2005