ANÁLISIS REGIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA Y
PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTE
Fideicomiso para el Desarrollo de la región Centro Occidente (FIDERCO)
Av. Niños Héroes #2905-4 Col. Jardines del Bosque 44520 Guadalajara, Jalisco Tel / Fax (33) 3647 7637 Correo electrónico: [email protected] Elaborado con el apoyo del:
Mtro. Guillermo Raúl Zepeda Lecuona Correo electrónico: [email protected]
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 2
1. INTRODUCCIÓN
Indicadores delictivos altos y percepción ciudadana de inseguridad, son apenas la parte
más visible del denominado “problema de la seguridad pública”. Determinar las causas,
dimensiones y estructura del fenómeno delictivo requiere de un análisis cuidadoso de
las diversas aristas del problema. Este trabajo presenta una visión sistémica e integral,
que aborde el mayor número posible de los aspectos de este complejo problema social.
Como punto de partida puede plantearse la pregunta ¿Qué causa o provoca el
incremento en el número de los delitos? Los estudios comparados y la literatura sobre
sociología criminal están de acuerdo en que el aumento de la delincuencia y la
inseguridad, están estrechamente vinculados con variables socioeconómicas. Por
ejemplo, indicadores de desempleo y bajos ingresos se asocian a la comisión de delitos
patrimoniales (como el robo); en tanto que variables como desigualdad social se
reflejan en crímenes violentos como las lesiones y el homicidio1.
En gran medida este planteamiento es cierto para México y la región: las denuncias
comenzaron a incrementarse notablemente durante la crisis económica y financiera de
1994-1995, en la que las tasas de interés se dispararon y la economía tuvo serios
retrocesos que se reflejaron en el empleo y en el ingreso de millones de familias.
No obstante, llama la atención el que a pesar de que México y el centro occidente del
país presentan indicadores económicos menos desalentadores que los que
predominaron entre 1994 y 1997, los niveles delictivos se mantienen altos. ¿Es que la
delincuencia llegó para quedarse? ¿Cómo se podría revertir esta tendencia de
inseguridad y violencia?
1 Fajnzylber, Pablo, Daniel Lederman y Norman Loayza, What Causes Violent Crime? Office of the Chief Economist Latin America and the Caribbean Region, The World Bank, sin lugar de publicación, marzo de 1998, 32 pp.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 3
El análisis de las experiencias de otras sociedades que han experimentado incrementos
en sus niveles delictivos a raíz de inestabilidad política y/o crisis económicas, muestra
que se da una “inercia delictiva” que perdura a pesar de que las condiciones
socioeconómicas mejoren. Así mismo, los estudios comparados coinciden en que la
diferencia entre la posibilidad de que esas sociedades se precipiten en una espiral de
impunidad y violencia o, por el contrario, puedan contener y revertir las inercias
delictivas, depende, en gran medida, de la efectividad y solidez de las instituciones
encargadas de combatir al crimen2.
Desde luego es fundamental que las sociedades atiendan las causas socioeconómicas
y políticas de la inseguridad ciudadana (pretender sólo concentrarse en las variables
institucionales, equivaldría a privilegiar el castigo sobre la prevención y el combate a las
causas de los problemas sociales); pero también es muy importante que, tanto durante
las crisis como una vez que los detonantes sociales del crimen hayan disminuido, el
crimen organizado y los delincuentes potenciales perciban que se enfrentan a sólidas
instituciones encargadas de procurar e impartir justicia. Por eso es muy importante el
diagnóstico y el análisis de las instituciones encargadas de brindar los servicios de
seguridad ciudadana y de procuración e impartición de justicia penal en nuestro país.
En este análisis se presentan ambos términos de la problemática: dimensión y
tendencia del fenómeno delictivo en la región, y la capacidad de respuesta de las
instituciones de la seguridad ciudadana y la justicia penal.
En el abatimiento de la incidencia delictiva y el incremento de los niveles reales y
percibidos de seguridad en la ciudadanía deben atenderse frontalmente las raíces
socioeconómicas del crimen, pero también debe incrementarse la capacidad de
2 Fajnzylber, Pablo, Daniel Lederman y Norman Loayza, “Crimen y victimización, una perspectiva económica”, en Crimen y violencia en América Latina, editado por Pablo Fajnzylber, Daniel Lederman y Norman Loayza, pp.1-62, Banco Mundial y Alfaomega, Bogotá, 2001, 252 pp.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 4
reacción y disuasión de las instituciones encargadas de la vigilancia y protección de la
ciudadanía, así como de la investigación y persecución del delito.
El trabajo intersectorial contemplado en este programa de desarrollo considerará en su
visión integral, la incidencia de las variables socioeconómicas en los niveles de
criminalidad. En este análisis y propuesta se dan algunos elementos en este sentido,
particularmente en el análisis del diagnóstico al mostrar los factores criminógenos
vinculados con variables socioeconómicas.
El resto del análisis y la propuesta está orientado a impulsar el incremento en la
efectividad institucional y la adecuada comunicación para incrementar la percepción y
participación ciudadanas. La propuesta establece objetivos, estrategias y líneas de
acción, así como los criterios e indicadores de seguimiento y evaluación de las políticas
instrumentadas en este sector.
En la denominación de este trabajo se opta por el termino “seguridad ciudadana”, para
subrayar que se percibe que entre los bienes lacerados por la delincuencia se da un
lugar predominante al derecho ciudadano a una coexistencia pacífica y a la seguridad
de su integridad física y patrimonial; en tanto que referirse a “seguridad pública” da
preponderancia al interés del Estado en el control de la delincuencia.
Se incorpora también la noción de “justicia penal”, por el enfoque sistémico del análisis
y la relevancia de la capacidad de respuesta institucional frente al desafío de la
delincuencia, el crimen organizado y la violencia.
Este trabajo, se ha beneficiado de los amables comentarios y observaciones realizados
por los asistentes a las diversas reuniones convocadas por FIDERCO, así como con
aportaciones de consultores, funcionarios y organismos que analizaron el documento.
De igual manera, se dio seguimiento al proceso de consulta, en el que se vertieron
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 5
tanto elementos de diagnóstico, como propuestas de gran calidad3, que enriquecieron
sustancialmente el documento. Se agradecen los amables comentarios, las sugerencias
y propuestas.
2. CONDICIONES ACTUALES
SÍNTESIS: Definición del problema
Uno de los temas fundamentales de la agenda política y de gobierno en los estados de
la región centro occidente del país es la seguridad ciudadana. Aunque en descenso
hasta 2000, la incidencia delictiva y la violencia en la región se mantienen en niveles
50% superiores a los registrados hace diez años. Por otra parte, los sondeos de opinión
registran una elevada percepción ciudadana de inseguridad, violencia, así como de
impunidad e ineficacia de la autoridad para enfrentar el problema.
Algunas fortalezas y debilidades
Aunque los indicadores de incidencia delictiva y violencia están por debajo de la media
nacional y el desempeño de policías y procuradurías es mejor al promedio del país, los
problemas delictivos en zonas urbanas, la creciente participación de crímenes de
competencia federal, la conflictividad y violencia potencial de algunas microregiones,
una ciudadanía demandante y severa en sus apreciaciones y evaluaciones del sistema
de seguridad ciudadana y de justicia penal, así como algunas ineficiencias en el
desempeño de las organizaciones del sistema, constituyen algunos de los desafíos que
deben abordarse para lograr mejorar los indicadores de seguridad ciudadana reales y
percibidos en la Región Centro Occidente.
3 En las diversas etapas del proceso de consulta, se recibieron aproximadamente 45 aportaciones en el tema de seguridad pública y Estado de derecho.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 6
a) El fenómeno delictivo: incidencia criminal y violencia en la Región Centro
Occidente
Como en el resto del país, la Región Centro Occidente los indicadores de incidencia
delictiva y violencia se dispararon a partir de 1994. Como puede apreciarse en la gráfica
1, el comportamiento de la incidencia delictiva regional sigue el patrón general de la
incidencia nacional con un decrecimiento entre 1998 y 2000 y un ligero aumento en
2001, aunque en un nivel de incidencia promedio, 20% inferior a la media nacional.
En 2001 se registraron en el país más de millón y medio de denuncias, 1’443,568 del
denominado fuero común o de competencia local y 74,335 de competencia federal. En
tanto que, según información preliminar, en la región se registraron en ese mismo
periodo 275 mil denuncias de competencia local y 13, 500 reportes en el ámbito federal.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 7
Gráfica 1
FUENTE: Para indicador nacional Base de datos del CIDAC con información de las procuradurías de justicia estatales divulgadas por el INEGI y el sistema Nacional de seguridad Pública (SNSP); para el
indicador regional 1996-2000, CIDAC y 1991-1995 y 2001 (para este años la información es preliminar), base de datos FIDERCO.
Cuadro 1. Denuncias de competencia local por cada 100 mil habitantes
FUENTE: Idem.
ESTADO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Aguascalientes 1330 1286 1320 1321 1162 1166Colima 1386 2679 2883 2890 1054 846 Guanajuato 1193 1286 1154 1130 1048 1033 1305Jalisco 1591 1502 1524 1408 1376 1360 1501Michoacán 1050 1015 903 765 611 Nayarit 974 998 876 716 1020 1053Querétaro 1441 1890 1953 1300 1136 San Luis Potosí 1308 1477 1574 1934 2107 Zacatecas 1117 807 863 906 934 922MEDIA REGIONAL 1310 1326 1282 1184 1161 1232MEDIA NACIONAL 1641 1661 1564 1535 1434 1481
Denuncias por cada 100 mil habitantes
14811434
15351564
16611641
1456
1272
10291038996
1253
1310 13261282
1184 1161
1114
867
824799
1232
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
MEDIA NACIONAL MEDIA REGIONAL
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 8
Para poder comparar a los dos ámbitos de competencia y a los estados entre sí,
presentamos los indicadores respecto de cada 100 mil habitantes. Todos los estados,
con la excepción de San Luis Potosí4, se han mantenido por debajo de la media
nacional (ver cuadro 1 y gráfica 2) Con esta información se puede apreciar que si bien
la región centro occidente está por debajo de la media nacional, los indicadores están
en niveles inusuales o desacostumbrados en la región en décadas pasadas.
Gráfica 2.
FUENTE: Elaborado con información de Idem.
El contenido del cuadro 1 se presenta en la gráfica 2, para ilustrar que mientras que
cinco entidades siguen un patrón de cambio similar (Jalisco, Guanajuato,
Aguascalientes, Zacatecas y Nayarit), los otros cuatro presentan un desarrollo peculiar.
4 Llama la atención el delito de lesiones en los que se duplica la media regional.
Denuncias por cada 100 mil habitantes
1232116111841282
13261310
500
1000
1500
2000
2500
3000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
AGSCOLGTOJALMICHNAYQROSLPZACREGIÓN
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 9
Colima llama la atención por su abrupto incremento en 1996 que prácticamente significó
duplicar el número de sus denuncias respecto de la población, para decrecer con
idéntica brusquedad 64% en 1999. Debido a que la mayoría de las variables (robo.
Homicidio, lesiones, estafa, fraude, amenaza, etc.) presentan estos cambios intensos
en su reporte, atribuimos una parte significativa de ese abrupto incremento durante los
años 1996-1998 a una inconsistencia en el registro y cómputo de las denuncias, sin que
esto quiera decir que no hubiese un incremento real en el número de ilícitos. Querétaro
también presentó una gran escalada durante 1997 y 1998, pero parece que el descenso
a partir de 1999 se acerca al comportamiento de los demás estados. San Luis Potosí
llama la atención por que, contrario a la mayoría de los estados del país, no ha dejado
de presentar incrementos en las tasas delictivas; particularmente llama la atención la
gran incidencia del delito de lesiones. Michoacán muestra un descenso continuo en sus
indicadores a partir de 1998.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 10
Gráfica 3.
FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit.
Los indicadores que se han presentado corresponden a los delitos reportados ante las
agencias del ministerio público. Existe una proporción muy significativa del fenómeno
delictivo que no llega a conocimiento de las autoridades, la denominada “cifra negra”,
es decir los delitos no reportados. Éstos sólo pueden ser captados por encuestas de
victimización. En 2002 el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad A.C.
(ICESI) realizó una encuesta con significación estatal. Incluso considerando la totalidad
del fenómeno delictivo (tanto delitos denunciados como los no reportados captados por
la encuesta) la región, con excepción de Nayarit, está por debajo de la media nacional
(cuadro 2).
2107
1360
1162 1136 1033 1020
934 846
611
0
500
1000
1500
2000
2500
San
Lu
is P
oto
sí
Jalis
co
Ag
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Qu
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Gu
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o
Nay
arit
Zac
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Co
lima
Mic
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Denuncias por cada 100 mil habitantes, 2000
Media nacional: 1434
Media regional: 1161
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 11
Cuadro 2
FUENTE: Primera Encuesta Nacional sobre Inseguridad pública en las Entidades Federativas: resultados finales, ICESI, México, mayo de 2002, 40 pp.
Entre las denuncias recibidas, el delito más significativo tanto en el ámbito nacional
como en el regional es el robo que representa el 37.2% y 32.75% respectivamente del
fenómeno delictivo denunciado, le siguen las lesiones, fraude, amenazas y violación5.
También se muestra de manera desagregada el delito de homicidio. Es importante
describir este ilícito que representa 2.3% de los reportes, debido, en primer lugar, a su
alto impacto social. Por otra parte, es el delito que menor cifra negra tiene, es decir, la
gran mayoría de estos ilícitos son registrados en virtud de que las autoridades de salud
y del servicio médico forense deben dar aviso a la autoridad del levantamiento de un
5 Para el resto de los ilícitos tenemos cifras aproximadas, pues no existe información desagregada para todos los delitos en todos los estados, ya que en algunas de las entidades el resto de delitos, por su número escaso, respecto del total de denuncias (a pesar de la relevancia social de algunos de ellos) suelen ser presentados dentro del residuo “otros delitos”. Aquí se presenta el porcentaje promedio para los estados que presentan ese ilícito de manera desagregada. Daño en las cosas (4.5%); Estafa y abuso de confianza (4%), despojo (2%) y allanamiento de morada (1.3%), atentados al pudor y estupro (1.4%) y secuestro (0.04%).
Estado
Delitos por cada 100 mil habitantes
efectivamente cometidos en 2002
(ICESI)
Nayarit 4642 Jalisco 4272
Querétaro 2445 San Luis Potosí 2356 Aguascalientes 2316
Guanajuato 2206 Colima 1704
Michoacán 1471 Zacatecas 1453
Nacional 4412
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 12
cadáver y debe iniciarse la averiguación correspondiente. Por ello, esta variable nos
permite aproximar, de manera confiable, los indicadores de violencia.
Cuadro 3. Participación de los diversos delitos reportados en el ámbito de competencia local
FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit.
En lo que se refiere al homicidio como indicador de violencia, ningún estado de la
región rebasa la media nacional de homicidios intencionales. De hecho en la región se
encuentra la entidad con menor incidencia de homicidios intencionales por cada 100 mil
habitantes en 2000: Aguascalientes (1.5), así como Zacatecas (5.2), Querétaro (4.3);
contrastando con los estados con más altos valores de este indicador: Oaxaca,
Guerrero y Chiapas, que presentan, respectivamente, 54, 45 y 31 homicidios
intencionales por cada 100 mil habitantes.
Delito
Nacional
Por cada 100 mil habitantes
Porcentaje
Región
Por cada 100 mil habitantes
Porcentaje
Robo 520,119 533.5 37.2 85,293 380.2 32.75 Homicidio 32,786 33.6 2.34 7,377 32.9 2.83 Lesiones 258,958 265.6 18.52 47,076 209.8 18 Fraude 48,733 50 3.49 12,974 57.8 4.98
Amenazas 37,520 38.5 2.68 11,518 51.3 4.42 Violación 17,22 1.8 0.12 395 1.8 0.15
Total 1'398,249 1,434.30 100.00 260,460 1,161 100.00
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 13
Cuadro 4. Homicidios intencionales por cada 100 mil habitantes
FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit. N.D. Información No Disponible.
Estado
1996
1997
1998
1999
2000
Aguascalientes 3.3 4.1 6.6 3.1 1.5 Colima 26.2 37.5 18.0 11.3 8.3
Guanajuato N.D. 8.3 6.7 6.1 4.9 Jalisco 12.8 13.4 10.2 9.1 7.7
Michoacán 24.7 49.3 20.6 14.9 12.2 Nayarit 10.8 14.6 15.4 9.4 8.2
Querétaro 11.0 2.6 3.1 3.9 4.3 San Luis Potosí N.D. N.D. 9.0 11.6 11.1
Zacatecas
N.D.
8.0
7.3
4.9
5.2
Media nacional 13.9 17.0 15.2 14.9 14.7 Media regional 14.5 16.7 10.9 9 7.7
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 14
Gráfica 4.
FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC, Op. Cit.
Sin embargo resulta inquietante el indicador de homicidios no intencionales en la
región, que supera en 33% la media nacional, pero particularmente la cifra de Jalisco,
que excede el doble de la media nacional. La principal razón es la alarmante cantidad
de jaliscienses y, particularmente tapatíos que fallecen en accidentes. La incidencia de
muertes accidentales por cada 100 mil habitantes en la Zona Metropolitana de
Guadalajara es tres veces superior a la del Distrito Federal. Aquí asoma ya uno de los
desafíos que referiremos en el balance de este diagnóstico.
Homicidios por cada 100 mil habitantes en 2000
1715.4
18.6
12.6
19.717.919.124.725.218.9
44.5
1.55.24.9
11.1
4.38.312.2
8.27.714.7
7.7
0
10
20
30
40
50
60
Jalis
co
Nac
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al
Reg
ion
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Nay
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Mic
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Co
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Gu
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s
Homicidio no intencional Homicidio intencional
52.2
32.931.3
26.2
32.8
24.1 23.6 23.420.6
18.4
33.6
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 15
Por lo que se refiere al delito de robo, el más significativo del fenómeno delictivo
denunciado, el promedio regional (380 robos por cada 100 mil habitantes) es también
muy inferior a la media nacional (534 robos por cada 100 mil habitantes). Sólo Jalisco
supera este indicador (ver gráfica 5).
Gráfica 5.
FUENTE: Idem.
En el rubro de lesiones también los estados de la región, con la única excepción de San
Luis Potosí que duplica la media regional), presentan una incidencia inferior a la media
nacional (ver cuadro 5).
Por todos los indicadores señalados, es lógico que cuando se considere en su conjunto
el fenómeno delictivo de la región, los estados que la componen aparezcan como
541
460414
397
332 314271
232
182
0
100
200
300
400
500
600
Jalis
co
Qu
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aro
Nay
arit
San
Lu
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sí
Ag
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nte
s
Gu
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o
Zac
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Co
lima
Robo por cada 100 mil habitantes, 2000
Media regional: 380
Media nacional: 534
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 16
entidades con bajos indicadores de incidencia delictiva y violencia. Por ejemplo tanto en
el índice desarrollado por el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. para 1999 y
para 20006, así como en un índice elaborado con los promedios de los indicadores
delictivos del último lustro, las entidades de la región aparecen con bajos niveles de
incidencia delictiva.
Cuadro 5.
FUENTE: Idem.
En el cuadro 6 se puede apreciar la ubicación de las entidades federativas del país de
acuerdo con un índice obtenido con el promedio 1996-2000 de variables delictivas
como delitos reportados, delitos estimados con base en la cifra negra, robo, homicidio
intencional, así como la variable de opinión ciudadana de proporción de los delitos no
reportados, que suele asociarse con desconfianza en la autoridad y percepción de mal
6 Zepeda, Guillermo, "Inefficiency at the Service of Impunity: Criminal Justice Organizations in Mexico", en Transnational Crime and Public Security: Challenges to Mexico and the United States, editado por John Bailey y Jorge Chabat, Center for U.S. - Mexican Studies, University of California, San Diego, La Jolla, California, 2002, 473 pp., pp. 71-107; “Entre la delincuencia y la impunidad: el desempeño de las instituciones de procuración de justicia penal de México frente a los desafíos de la seguridad ciudadana”, Revista del Instituto Jalisciense de Investigaciones Jurídicas, Número 2, enero-junio de 2002, pp. 171-191 y una versión periodística con el mismo título en El Universal, 6 de agosto de 2002, primera plana y p.10.
Estado
Lesiones por cada 100 mil habitantes
(2000)
San Luis Potosí 418
Jalisco 217 Nayarit 199 Colima 198
Zacatecas 196 Aguascalientes 195
Guanajuato 193 Querétaro 180 Michoacán
121
Media nacional 266 Media regional 209
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 17
desempeño. Ningún estado de la región centro occidente aparece entre los estados con
mayor incidencia.
Cuadro 6. Índice de incidencia delictiva con promedios 1996-2000 de delitos por cada 100 mil habitantes y variable de percepción (cifra negra)
FUENTE: Tomado de Magaloni, Beatriz y Guillermo Zepeda, " Democratization, Violent Crime and the Rule of Law: Law Enforcement Institutions in Mexico ", en Dilemmas of Change in Mexican Politics,
Center for U.S. - Mexican Studies, University of California, San Diego, 46 pp. En preparación editorial.
Delitos
reportados Cifra negra
Total estimado
Robo
Homicidio intencional
Índice
Grupo
Guerrero 1002.83 72 2578.70 322.16 45.06 64.87 4 Distrito Federal 2694.01 76 8531.02 1684.79 10.32 61.45 4
Morelos 2015.90 72 5183.73 693.46 19.73 52.20 4 México 1515.33 73 4097.00 612.23 25.46 52.14 4 Oaxaca 1216.69 64 2163.00 256.81 28.77 44.45 4 Chiapas 893.44 61 1397.44 204.48 32.46 44.03 4 Tabasco 2534.06 65 4706.12 644.18 12.66 41.59 4
Chihuahua 2408.82 60 3613.22 958.41 17.88 40.94 4 Colima 2070.30 54 2430.35 579.35 20.26 36.63 3
Quintana Roo 2446.28 63 4165.28 1042.32 11.00 36.59 3 Michoacán 868.80 55 1061.87 288.91 24.33 33.09 3
Yucatán 3028.74 63 5157.05 716.34 1.47 31.89 3 Tamaulipas 1557.18 61 2435.58 614.21 15.71 31.63 3
Baja California 4671.56 50 4671.56 1945.37 18.49 31.50 3 San Luis Potosí 1679.83 64 2986.37 384.47 10.56 29.18 3
Campeche 1520.64 69 3384.64 398.02 9.58 28.32 3 Sinaloa 728.01 63 1239.58 403.19 18.02 27.16 2 Puebla 1049.84 64 1866.39 358.41 14.33 26.77 2 Sonora 1656.01 45 1354.92 560.17 14.77 24.25 2 Nayarit 916.86 67 1861.50 321.06 11.67 23.80 2
Durango 1395.25 62 2276.46 418.27 8.56 22.81 2 Jalisco 1433.95 55 1752.61 626.17 10.62 22.01 2
Nuevo León 1660.13 63 2826.71 515.24 4.45 21.50 2 Baja California S. 3177.00 43 2396.69 1351.70 8.35 21.44 2
Veracruz 900.81 63 1533.81 239.36 10.83 20.96 1 Tlaxcala 814.12 56 1036.16 217.09 13.37 20.84 1 Coahuila 1056.51 62 1723.77 409.95 7.20 18.07 1 Querétaro 1543.86 58 2131.99 551.99 4.98 18.01 1
Guanajuato 1091.22 58 1506.92 344.64 6.49 16.00 1 Aguascalientes 1283.84 56 1633.98 444.72 3.70 13.68 1
Hidalgo 854.42 54 1003.02 230.67 5.66 12.13 1 Zacatecas 925.35 52 1002.46 275.94 5.07 11.48 1
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 18
En el grupo 3 o de incidencia delictiva superior a la media, aparecen tres de los nueve
estados de la región: Colima (en virtud de la inusitada cantidad de ilícitos reportados
entre 1996 y 1998, que ya se ha referido), Michoacán (principalmente por la elevada
incidencia de homicidio intencional reportado entre 1996 y 1998) y San Luis Potosí (que
entre delitos reportados y no reportados acumula una incidencia delictiva elevada).
Como estados con incidencia delictiva y violencia inferior a la media o grupo dos
aparecen Nayarit (el indicador de mayor peso es su significativa proporción de delitos
no denunciados de 67%) y Jalisco (con un promedio de robo superior a la media
nacional: 626). Los cuatro estados restantes de la región aparecen entre los de menor
incidencia delictiva y violencia o grupo uno, Zacatecas con muy baja tasa de denuncias
(además de que la proporción de delitos no reportados es moderada: 52%),
Aguascalientes con la tasa de homicidios intencionales más baja del país, Guanajuato y
Querétaro con indicadores bajos en todas las variables consideradas.
Cuadro 7.
FUENTE: Segunda Encuesta Nacional sobre Inseguridad, Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad A.C. (ICESI), México, diciembre de 2002, 37 pp.
Estado
Porcentaje de hogares que dijeron sentirse algo
o muy inseguros
Jalisco 45 Zacatecas 38 Michoacán 35 Guanajuato 30
Nayarit 27 Querétaro 25
Aguascalientes 23 San Luis Potosí 23
Colima 10
Nacional 44
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 19
Estos bajos indicadores de incidencia delictiva también se reflejan en la percepción
ciudadana. En la Segunda Encuesta Nacional sobre Inseguridad del ICESI (agosto de
2002) a la pregunta de si la persona se sentía segura o insegura en su localidad, 44%
de los encuestados en el país manifestó sentirse algo o muy inseguro. De los estados
de la región, sólo Jalisco estuvo por encima de ese promedio, con 45% de las
respuestas en el sentido de una percepción de inseguridad. Colima fue la entidad con
mayor percepción de seguridad, pues sólo 10% de los encuestados manifestó sentirse
algo o muy inseguro. De igual forma en San Luis Potosí, Aguascalientes y Querétaro,
más de 3 de cada cuatro encuestados manifestó sentirse seguro en su localidad (ver
cuadro 7).
b) La capacidad de respuesta de las instituciones de la Región Centro
Occidente frente al crimen
Como se hizo referencia en la introducción de este documento, además de las causas
socioeconómicas de la criminalidad, se señaló que la capacidad o incapacidad de
respuesta es una variable fundamental para determinar si en una sociedad podrá
reducir la incidencia delictiva que le aqueja o, por el contrario, si es probable que la
delincuencia se perpetúe.
Para enfrentar la incidencia delictiva y proteger la integridad física y patrimonial de la
ciudadanía el marco legal mexicano ha creado procedimientos y un andamiaje
institucional, cuya descripción puede simplificarse separándolo en cuatro etapas o
segmentos en los que interactúan e interrelacionan los diversos actores de las políticas
de seguridad ciudadana y del proceso penal. Estas etapas son: I. Medidas Preventivas
o de seguridad ciudadana (integrada por las políticas preventivas y de vigilancia
policiaca); II. Averiguación Previa (una vez que se han cometido actos aparentemente
delictivos, el ministerio público, la policía judicial y los peritos, bajo el mando del
primero, comienzan las investigaciones correspondientes); III. Proceso Penal o
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 20
Administración de justicia (el juez considera y emite las órdenes de aprehensión y
determina si existe sustento en los señalamientos del ministerio público. Después de las
diversas etapas de presentación de pruebas y alegatos, condena o absuelve al
procesado); y IV. Sistema de ejecución de sanciones y readaptación social (el conjunto
de instituciones encargadas de ejecutar y administrar las condenas, así como de velar
por la readaptación del reo).
Gráfica 6. El subsistema penal mexicano y el sistema social
Fuente: Tomado del estudio La procuración de justicia penal en México de Guillermo Zepeda Lecuona, CIDAC, México, 2002, en prensa.
Estos distintos eslabones no están separados, tienen mucha interacción recíproca y de
su desarrollo se desprenden repercusiones para el resto de los eslabones; por ejemplo,
los poderes judiciales tienen la función constitucional de revisar que las condiciones en
� Ciudadanía � Medidas del
Estado�Policía preventiva
en particular
Medidas de autoprotección de
ciudadanos y grupos (como vecinos)
Medidas legislativasPolicía preventiva
(patrullaje, difusión, etc.)
El M.P. debe determ inar y acreditar:
�Existencia del ilícito(cuerpo del delito)
�Probable responsabilidaddel indiciado (persona
señalada durante la investigación)
Investigación de los hechos a cargo del m inisterio público
(M.P.) y sus auxiliares (policía
judicial, peritos, etc.)
PROCESO PENAL
EJECUCIÓN DE SENTENCIA
CONDENATORIA
Carga de la prueba del M.P. Frente a
presunción de inocencia a favor del
procesado
Hechos aparentemente delictuosos reportados
La defensa del consignado y el
M.P. ante el juez penal
Se cumple la condena en los
centros de readaptación social a cargo del Poder
Ejecutivo
MEDIDAS PREVENTIVAS
AVERIGUACIÓN PREVIA
SISTEMA SOCIAL: Factores socioeconómicos que inciden en el fenómeno delictivo, la seguridad ciudadana y la justicia penal
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 21
las que se detenga a un ciudadano reúnan los requisitos exigidos por la Constitución
para que una persona sea privada de su libertad, por lo que esta etapa tiene vital
importancia para controlar, anular y, en su caso, castigar, cualquier desvío de los
poderes públicos de la policía preventiva, la policía judicial o los ministerios públicos. De
igual forma, si la readaptación social no se da en el sistema carcelario, se establecerá
un antecedente que significaría una fuerte adversidad para las medidas preventivas del
sistema de seguridad ciudadana, pues podrían registrarse altas tasas de reincidencia.
En general el desempeño de las organizaciones mexicanas encargadas de investigar
los delitos y acusar a los probables responsables es muy pobre. En términos globales
sólo 7% de los delitos denunciados terminan con una sentencia condenatoria; si
consideramos el total de los delitos ocurridos, no sólo los denunciados, los asuntos que
arriben a una condena sólo representarán apenas más del uno por ciento. El promedio
nacional del desahogo de asuntos de competencia local durante 2000 se puede ilustrar
en el siguiente diagrama:
Gráfica 7.
De cada 100 delitos que se cometen en
México, sólo se denuncian 25
PROCESO PENAL
EJECUCIÓN DE SENTENCIA
CONDENATORIA
Hechos aparentemente
delictuosos
MEDIDAS PREVENTIVAS
AVERIGUACIÓN PREVIA
100
De los 25 ilícitos que sí se reportan, sólo se
concluye la investigación en 4.55, poniéndose a
disposición de los jueces sólo a 1.6
25De ese 1.6% del
fenómeno delictivo que llega ante un juez, 1.2 llega a sentencia, condenándose a 1.06
1.6
De ese 1.06 condenado, 0.66 reciben menos de
dos años de prisión (que en algunos casos puede conmutarse con pena no privativa de libertad) y 0.4 recibe más de dos años
de prisión
1.06
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 22
Desde luego, esta es la ponderación muy agregada para evaluar la efectividad de un
sistema penal, pues no sólo los casos que terminen en condena son “efectivos”7.
Muchos casos podrán concluir con que no hay delito que perseguir o bien, casos en los
que la ley permita que la víctima otorgue el perdón a su victimario, que el asunto no sea
de competencia penal o corresponda a otra autoridad integrar la averiguación, etc.
Además la autoridad no puede directamente rendir cuentas sino de los asuntos que
llegan a su conocimiento8.
7 Este indicador se utiliza mucho en la comparación internacional de sistemas penales, en virtud de las grandes diferencias entre los sistemas legales y procesales; por ejemplo, en algunos países la investigación la hace la policía, en otros se debe ejercer necesariamente la acción penal, en otros existe juez de instrucción. Por ello suele tomarse el número de condenas y ponderarlas por los delitos registrados, pues son los extremos del subsistema penal, su inicio (la denuncia) y su final (la sentencia), independientemente del número de instancias, procedimientos y actores intermedios. Sin embargo en un sistema legal homogéneo como el de las entidades federativas mexicanas, se pueden desarrollar indicadores de efectividad más refinados. 8 Aunque como mostraremos una parte significativa de los delitos no reportados refleja desconfianza de los ciudadanos y una percepción de ineficacia por parte de las autoridades.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 23
Cuadro 8. Índice de desempeño institucional con promedios 1996-2000
FUENTE: Tomado de Magaloni, Beatriz y Guillermo Zepeda, Op. Cit.
Por ello, se toma un indicador que incorpore variables tanto cuantitativas como
cualitativas. En el cuadro 8 se presenta un índice en el que se considera la “capacidad
instalada” (índice de recursos destinados a la procuración de justicia) o estructura de
Estado
Impunidad ponderada
Índice de recursos
Efectividad en averiguaciones
previas
Órdenes de aprehensióncumplidas
Índice de Desempeño
Grupo
Baja California S. 17.98 89.61 16.28 47.54 78.86 4
Coahuila 18.05 69.63 16.12 46.87 72.91 4 Nayarit 26.12 72.95 20.97 7.49 70.71 4 Colima 19.26 45.26 23.49 29.79 68.17 4
Veracruz 14.98 57.18 20.85 36.73 67.41 4 Guanajuato 12.10 59.76 21.08 40.94 67.33 4
Sonora 16.48 54.54 20.95 33.35 66.84 4 Aguascalientes 15.56 56.68 18.51 32.40 63.57 4
Puebla 8.37 51.85 14.65 61.51 63.07 3 Durango 13.36 64.30 12.70 43.61 61.96 3
Querétaro 15.28 51.40 20.61 26.93 61.84 3 Campeche 14.64 66.20 12.31 37.47 60.81 3 Tabasco 18.69 51.49 11.29 39.36 60.26 3
Chihuahua 16.08 59.96 12.33 35.61 59.71 3 Michoacán 17.86 63.68 15.94 19.39 59.71 3 Zacatecas 16.34 67.19 14.25 24.68 59.58 3
Jalisco 6.54 58.46 13.96 53.79 59.29 2 Nuevo León 13.27 27.93 20.44 37.50 57.49 2
Hidalgo 9.29 53.15 16.53 38.74 57.05 2 Sinaloa 15.92 61.11 14.81 21.84 56.92 2
San Luis Potosí 14.64 64.46 13.45 16.15 52.87 2 Morelos 7.38 65.92 13.67 31.30 52.72 2
Distrito Federal 16.12 44.91 9.32 33.12 51.34 2 Tamaulipas 15.26 59.12 8.60 25.89 50.77 2
Quintana Roo 5.98 63.41 9.01 42.08 50.10 1 Baja California 15.39 33.77 15.30 22.88 49.74 1
México 4.58 20.68 18.32 41.70 46.59 1 Tlaxcala 8.64 53.23 2.85 49.41 46.23 1 Chiapas 9.92 66.03 11.32 11.97 44.82 1 Guerrero 5.76 70.85 7.30 21.17 41.66 1 Oaxaca 9.71 67.91 4.18 15.43 38.96 1 Yucatán 17.65 15.06 8.81 19.11 38.24 1
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 24
las procuradurías (agencias del ministerio público por cada 100 mil habitantes, carga de
trabajo promedio de un ministerio público y personal por cada 100 mil habitantes), la
impunidad ponderada (condenas respecto de denuncias en general, promediada por las
condenas por homicidio sobre el total de homicidios reportados), órdenes de
aprehensión cumplidas (para evaluar a la policía judicial) y la efectividad en la
conclusión de averiguaciones previas por parte del ministerio público. Siete de las
nueve procuradurías de justicia de la región están por encima de la media, cuatro de
ellas entre las más efectivas del país.
Colima aparece como la procuraduría más efectiva en el desahogo de averiguaciones
previas, al concluir satisfactoriamente, en promedio, el 23.49% de las investigaciones
iniciadas durante el último lustro; aunque con baja proporción de cumplimiento de
órdenes de aprehensión, Nayarit tiene la tasa promedio más baja de impunidad (74%);
Guanajuato combina una proporción de cumplimiento de órdenes de aprehensión de
40% con una efectividad promedio de casi 21% en el desahogo de averiguaciones
previas; y Aguascalientes muestra un desempeño por encima de la media en todas las
variables consideradas.
Querétaro, Michoacán y Zacatecas tienen un desempeño apenas por encima de la
media; en tanto que San Luis Potosí con indicadores por debajo de la media en todas
las variables, excepto recursos destinados a la procuración de justicia, y Jalisco con el
contraste de tener la mejor tasa de aprehensiones de la región, al mismo tiempo de
presentar la impunidad ponderada y la efectividad en el desahogo de averiguaciones
previas más bajas, están en el grupo de desempeño dos con una efectividad por debajo
de la media nacional.
Una de las variables contempladas en el índice, que es fundamental pues constituye un
punto crítico en el sistema es el desarrollo de la investigación penal realizada durante la
averiguación previa. Como puede verse en el gráfico 8, en México apenas el 18.2%
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 25
averiguaciones previas del fuero común (delitos de competencia local, que representan
95% del total de ilícitos registrados en el país) llega a resolverse efectivamente, en
tanto que en el 81.8% restante nunca se concluye la investigación, quedando
defraudada la expectativa de justicia de los denunciantes. Efectivamente, más de una
de cada tres averiguaciones previas no se atendió (pendientes: 38.6%); una de cada
cuatro se archivó porque no pudieron obtenerse evidencias suficientes para esclarecer
el caso (“archivadas con las reservas de ley”: 25.4%); no se capturó al presunto
responsable (consignados sin detenido: 5%); o terminaron archivados definitivamente
por prescripción (murieron jurídicamente porque el término legal para que se
esclareciera el caso concluyó: 12.8%).
Gráfica 8.
Tomado del estudio La procuración de justicia penal en México, Op. Cit.
Averiguaciones Previasvigentes en 1999:
100
(2’353,186 =100)
tramitadas:56.8
pendientes:43.2
Archivadas con lasreservas de ley:
24.9
Concluidas:31.9
Archivadas en definitiva:
16.4
Incompetencias:4.3
Consignadas:11.2
Sin detenido:4.8
FUENTE: Anuarios estadísticos de los estados del INEGI 1998-2001. No se incluye Durango.
Iniciadas durante1999:57.5
pendientesdel año anterior:
42.5Efectividad:
18.5 %
* Sólo incluye rezago de 1999
otras:7.8
Prescritas:(estimada)
8.6
Averiguaciones previas en México durante 2000
Con detenido:3.3
Presentados:(estimada)
3.1
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 26
Las averiguaciones que se consideran como concluidas satisfactoriamente (señaladas
con gris en el gráfico) son aquellos asuntos en los que: a) hay un delito que perseguir
(se consignó la averiguación), logrando, además, capturar al presunto responsable (con
detenido o presentado 3.3% y 3.1% respectivamente); b) no hubo competencia (casos
que correspondían a la PGR o al consejo tutelar para menores: 4.4%); y c) se
archivaron definitivamente porque se determinó que no hubo delito que perseguir o que,
a pesar de que probablemente existía un delito, la ley permitió que (por perdón de la
víctima, por ejemplo) pudiera cerrarse el caso: 7.4%.
De esta forma, sólo llegan a proceso penal, es decir a platear ante un juez la posible
responsabilidad de una persona respecto de una conducta delictiva en 6.4% de los
casos reportados: 3.3% detenidos al momento de cometer el delito o en su fuga (en
flagrancia) y 3.1% capturados con orden de aprehensión o “presentados” que pueden
enfrentar su proceso en libertad en virtud de gozar de libertad provisional bajo caución
(con fianza) o de una suspensión de la orden de captura, derivada de un proceso de
amparo.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 27
Gráfica 9.
FUENTE: Elaborado con información de la Base de datos del CIDAC * El promedio nacional de 15.1 corresponde a la efectividad presentada en la gráfica 8 de 18.2% menos 3.1% de los”presentados”, debido a que la proporción de presentados sólo se ha estimado para el agregado nacional, más no se ha concluido la estimación para cada uno de los estados.
Durante 2000 todas las procuradurías de justicia de los estados de la región centro
occidente, excepto el caso de Zacatecas están por encima de la media nacional de
15.4% de efectividad en el desahogo de averiguaciones previas. La Procuraduría
General de Justicia de Colima fue la más efectiva en este rubro durante 2000.
Porcentaje de efectividad en el desahogo de averiguaciones previas (2000)*
29.6
20.219.1
18.217.4
16.0 15.9 15.6
13.4
0
5
10
15
20
25
30
Co
lima
Gu
anaj
uat
o
Jalis
co
Mic
ho
acán
Qu
erét
aro
Ag
uas
calie
nte
s
Nay
arit
San
Lu
is P
oto
sí
Zac
atec
as
Media nacional:
15.1
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 28
3. ANÁLISIS DEL DIAGNÓSTICO:
FORTALEZAS Y LAS DEBILIDADES; OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA PENAL EN LA REGIÓN CENTRO
OCCIDENTE DE MÉXICO
Al presentar la evidencia empírica de la trayectoria y magnitud del fenómeno delictivo,
así como al mostrar algunos indicadores que ilustran la capacidad de respuesta de las
instituciones del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal, se hizo referencia a
que la región centro occidente tiene indicadores positivos en el contexto nacional: los
indicadores de incidencia delictiva y violencia están por debajo del promedio del país,
en tanto que el desempeño de las instituciones de la región, particularmente las
procuradurías, está por encima de los indicadores promedio.
Sin embargo, estar por encima de la media nacional, y en algunos indicadores, ser
líderes del país (como en menos homicidios intencionales: Aguascalientes, o mayor
efectividad en desahogo de averiguaciones previas: Colima, entre otros), no debe ser
motivo para conformarse con la incidencia delictiva y el desempeño institucional
actuales.
Debe admitirse que aunque en menor medida que el promedio nacional, los estados de
la región siguen mostrando una incidencia delictiva al menos 50% superior que hace
diez años. En 2001 se registraron en la región más ilícitos que el año anterior,
terminando con tres años de tendencia decreciente. La inercia delictiva amenaza con
estabilizar el número de ilícitos en niveles muy superiores a los que estaban habituadas
nuestras sociedades.
En indicadores de violencia, como el homicidio intencional, no puede ser tranquilizador
estar por debajo de la media en el contexto de un país que ocupa la décima posición
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 29
entre los países con más asesinatos con 14.7 por cada 100 mil habitantes. En
Latinoamérica sólo nos superan Colombia (54), El Salvador (60) y Brasil (20)9.
La media regional de homicidios intencionales es de 7.7 por cada 100 mil habitantes,
casi de la mitad de la nacional (14.7), pero dos entidades de la región todavía superan
los 10 homicidios por cada 100 mil habitantes: Michoacán (12.2) y San Luis Potosí
(11.1). Como país y región estamos muy distantes de los indicadores de países como
España (0.7), Chile (1.7)10 o Japón (1.5)11. Incluso Aguascalientes, que tiene el
indicador más bajo del país, pasó de 1.5 homicidios por cada 100 mil habitantes en
2000, a 2.3 en 2001.
Por lo que se refiere al desempeño de nuestras instituciones, tampoco es un parámetro
alentador el estar por encima de la media en un país con poca fortaleza y efectividad
institucional. Indicadores internacionales señalan como los países con menor impunidad
a Azerbaiján (37.5%), Bielorrusia (60.6%), Grecia (74%) o Inglaterra (77.4%); en tanto
que México (93%), aparece entre las naciones con mayor impunidad junto con Portugal
(95%)12 o Argentina (98.7%)13.
En la variable de averiguaciones concluidas satisfactoriamente se presenta gran
variedad en el desempeño de las procuradurías en las diversas entidades federativas,
pues así como en nuestros mejores casos, Colima y Sonora, se atiende efectivamente
29.6% y 24.5% de las averiguaciones; estados como Yucatán y Oaxaca reportan una
9 Como se refirió en el diagnóstico Oaxaca, Guerrero y Chiapas tienen 54, 45 y 31 homicidios intencionales por cada 100 mil habitantes. 10 López Regonesi, Eduardo, Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseño de una política, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, División de Desarrollo Social, Serie políticas sociales, N° 44, Santiago de Chile, noviembre de 2000, 49 pp. 11 Fajnzylber, Pablo, et al., What Causes Violent Crime? Op. Cit. 12 Para las cifras de Europa aquí citadas, Crime and Criminal Justice in Europe and North America, Op. Cit. 13 Dammert, Lucía, Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación en Argentina, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, División de Desarrollo Social, Serie políticas sociales, N° 43, Santiago de Chile, noviembre de 2000, 47.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 30
bajísima efectividad de 3.6% y 3.2% respectivamente. Sin embargo, aun las
procuradurías estatales mexicanas con mejor desempeño en este rubro, están lejos de
la efectividad de países europeos, en los que se concluye entre 45% y 55%14 de sus
investigaciones, o de Japón, donde se resuelve aproximadamente el 60%15 de los
expedientes. En países de nuestra región sólo disponemos de información para la
ciudad de Lima, Perú, que duplica nuestra efectividad promedio (18.2%), al concluir el
36% de sus investigaciones16.
Este entorno delictivo e institucional es una debilidad que debe revertirse. A
continuación se presenta puntualmente algunos desafíos, fortalezas, amenazas y
oportunidades.
Fortaleza: margen de maniobra frente al fenómeno delictivo. Si bien como se ha
señalado el estar por encima de la media nacional en los indicadores de seguridad
ciudadana no es motivo de tranquilidad, sí da una fortaleza en el sentido de que se
tiene margen de maniobra. Las instituciones y las sociedades de la región no están
desbordadas por la delincuencia y la violencia, por lo que pueden tomarse aún muchas
medidas preventivas y focalizar políticas hacia las amenazas y requerimientos más
apremiantes. Al mismo tiempo que se continúan los programas particulares en marcha,
se pueden realizar nuevos diagnósticos en áreas delictivas y en microregiones
relevantes para no perder terreno frente a la delincuencia ni ofrecer nichos de desarrollo
a grupos criminales en expansión o desplazados.
Oportunidad: coordinación y articulación de esfuerzos para el combate efectivo al
crimen organizado. En el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública se ha
14 Cfr. Fionda, Julia, Public Prosecutors and Discretion: A Comparative Study, Clarendon Press, Oxford, New York, 1995, 268 pp. 15 Intervención del Dr. Rafael Ruiz Harrel sobre pena de muerte, ITESM, campus estado de México, abril de 2000. 16 Cfr. Violencia criminal: estudio en las ciudades de América Latina, el caso de Perú, Informe Final, Instituto Apoyo, Banco Mundial, Washington D.C., 1999, 59 pp.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 31
avanzado en los sistemas de registro e información sobre recursos humanos,
infraestructura, equipamiento, así como de inteligencia y política criminal entre las
entidades federativas. Se requiere continuidad en estas políticas tanto para la
efectividad de los programas en marcha, como para disponer de mejor información para
nutrir los diagnósticos, mejorar las políticas y los instrumentos de monitoreo y
evaluación de los programas.
Por otra parte, en instancias como la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia,
se han reconocido desafíos y problemáticas compartidos por las regiones y se han
dado pasos significativos en la coordinación y articulación de esfuerzos. De igual
manera, en el Programa Nacional de Seguridad Pública y en el programa Nacional de
Procuración de Justicia, se ha dado gran relevancia a la coordinación regional17. Se han
firmado convenios de colaboración con la Procuraduría General de la República y las
procuradurías de justicia de los estados de la región participan activamente en las
instancias nacionales y regionales de coordinación. Así mismo, se ha desarrollado un
Programa Regional de Procuración de Justicia y se ha integrado una instancia
encargada de dar seguimiento y evaluar la instrumentación de dicho programa. En este
programa regional se ha señalado:
“Las experiencias han demostrado la dificultad de que un solo gobierno ya sea federal o
local, logre disminuir de manera determinante la delincuencia, situación que se agudiza
por la especialización de las técnicas delictivas y los métodos de evasión de las
autoridades, moviéndose de una localidad a otra y de una entidad federativa a otra...
Gracias a la aplicación de criterios e indicadores sociales, culturales y económicos se
han detectado tendencias delictivas por regiones o zonas del país, los cuales
constituyen factores criminógenos determinados en cada una de éstas. Es por ello que
se ha considerado importante trabajar por regiones, facilitando el análisis de la
17 En materia de seguridad pública la Región Centro Occidente se compone de ocho estrados; Querétaro está considerado dentro de la Región Centro.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 32
problemática y sus soluciones, tomando en consideración las necesidades de las
entidades federativas correspondientes”18.
Por lo expuesto en estos párrafos puede señalarse como una fortaleza y oportunidad el
que exista en el ámbito regional voluntad política, así como normatividad, políticas e
instancias de seguimiento y evaluación en materia de seguridad ciudadana y
procuración de justicia penal.
Potencialidad y debilidad: la distribución de la población, infraestructura y
marginación. Como muestra el diagnóstico de otros sectores, la dispersión de la
población es mayor y, por consiguiente la tasa de urbanización es sensiblemente menor
en el centro occidente, que en el resto del país. Con excepción de la concentración de
la Zona Metropolitana de Guadalajara, las demás aglomeraciones urbanas de la región,
particularmente en el bajío, presentan una distribución de ciudades medias que puede
brindar apoyo a un desarrollo regional más armónico y mejor planeado. Sin embargo,
también la dispersión en el ámbito rural se ha traducido lamentablemente en
marginación.
De aquí se derivan dos grandes vertientes de análisis del diagnóstico que deben
trascender la agregación por estados para fortalecer el diagnóstico por microregiones
(ver mapa y estadísticas municipales del anexo). Por una parte la delincuencia de
zonas urbanas, y por otra los desafíos del ámbito rural19.
18 Programa Regional de Procuración de Justicia, Región Centro Occidente, citas de pp. 134 y 137, respectivamente. 19 El Plan Nacional de Desarrollo del sector hace una breve referencia a esta clara distinción en la región en cuanto algunas entidades con preponderancia rural (Zacatecas, San Luis Potosí, Nayarit y Michoacán) y otras con desafíos propios de ámbitos urbanos (el plan señala a Jalisco y Aguascalientes, y podríamos agregar las zonas urbanas medias de Guanajuato, particularmente León- Silao). Cfr. Diario Oficial del 14 de enero de 2003, primera sección, p. 17.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 33
Los desafíos de seguridad en zonas urbanas. En las aglomeraciones urbanas de
más de 35 mil habitantes se pueden destacar tres subsectores:
a) Manifestaciones de la delincuencia organizada. En este ámbito destaca el robo
de vehículos, que a pesar de que ha decrecido en los últimos dos años (20% en
Jalisco durante 2002), sigue teniendo gran incidencia, y por regiones, la centro
occidente sólo está por debajo de la región centro en la que se ubica la capital y
el Estado de México. Un delito que mantiene alta incidencia y se relaciona
también con bandas criminales es el robo de casa habitación (ver cuadro 9).
También las concentraciones urbanas son atractivo mercado para la venta de
estupefacientes y la incidencia del secuestro se mantiene en niveles muy
significativos particularmente con bandas que actúan en Michoacán, Jalisco y
Colima. Como se sabe el crimen organizado tiende a incursionar en diversas
modalidades delictivas y su operación e interacción va acompañada de violencia
como ejecuciones, así como robo con violencia, del que pueden derivarse
lesiones y homicidios.
b) La saturación de espacios, la imposibilidad de la economía de brindar empleos y
expectativas a los habitantes más pobres, también se refleja en modalidades
delictivas como el robo a transeúntes, robo de autopartes y accesorios, asalto de
negocios, así como despojos.
c) Las agencias del ministerio público en zonas urbanas se ven saturadas de
asuntos derivados de la fricción entre conciudadanos. Cada vez se registran más
consignaciones de hechos, amenazas, injurias, difamaciones, que son
indicadores de conflictos que amenazan con transformarse en modalidades
delictivas de mayor peligrosidad. Por ello, es de gran importancia que estos
casos sean abordados antes de que evolucionen hacia conductas violentas (ya
se planteará la potencialidad y oportunidades de la justicia cívica en este
ámbito). Otra modalidad “urbana” es la proliferación de asuntos de “daño en las
cosas”, principalmente derivadas de accidentes de tránsito. Otra vertiente de la
demanda de servicios de procuración de justicia en las ciudades son
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 34
modalidades de “penalización” de transacciones civiles. Una parte muy
significativa de los fraudes y despojos corresponden a asuntos que no son
propiamente penales, pero son parte de la estrategia de litigantes en búsqueda
de utilizar la capacidad coactiva del Estado en materia penal, para presionar a
sus contrapartes. Estas modalidades serán abordadas en el planteamiento de las
propuestas y líneas de acción.
En el cuadro 9 puede apreciarse la distribución de la victimización en la región
respecto del promedio nacional de la Segunda Encuesta del ICESI. El robo a
transeúnte es inferior al porcentaje de incidencia nacional; en tanto que el robo de
vehículos y de accesorios y robo a casa habitación (con notable excepción de
Jalisco) el promedio regional supera al del país. Lo que se ha referido sobre las
modalidades delictivas propias del entorno urbano y rural pueden apreciarse en este
listado.
Cuadro 9. Delitos de que fueron víctimas los encuestados por el ICESI en 2002
FUENTE: Segunda Encuesta Nacional, ICESI, Op. Cit. p. 17. Los porcentajes suman más de 100, en virtud de que varios encuestados señalaron haber sido víctimas de dos o más delitos en el periodo
comprendido por la encuesta.
Delito Nacional Aguascalientes Colima Guanajuato Jalisco Michoacán Nayarit Querétaro San Luis Potosí Zacatecas
A transeúnte 61 41 40 42 48 51 78 33 47 24 Vahículo/accesorios 20 27 19 33 39 19 10 36 23 46
Casa habitación 18 25 34 20 12 25 9 19 28 27 Comercio 5 2 9 9 7 2 2 6 5 7 Ganado 1 1 2 0 1 3 2 5 0 2 Celular 1 5 0 1 1 0 1 0 1 2
Lesiones 4 3 2 2 4 4 0 8 3 24 Abuso de autoridad 2 0 5 2 3 3 1 4 1 3 Daño en propiedad
ajena 2 2 0 2 1 4 1 3 6 2 Amenaza 1 1 0 0 5 0 3 0 3 5 Fraude 0.7 2 2 0 1 0 3 1 2 2
Secuestro 0.6 0 3 0 1 0 0 1 0 2 Delito sexual 0.5 1 2 0 0 4 0 2 0 2
Abuso de confianza 0.5 2 0 2 0 3 0 2 0 0 Secuestro express 0.5 0 0 0 1 0 0 0 0 0
Homicidio 0.4 0 0 2 0 1 0 0 1 0
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 35
Los desafíos en materia de seguridad de la Zona Metropolitana de Guadalajara. En
la mayor concentración urbana de la región centro occidente, se enfrentan indicadores
delictivos y de violencia muy elevados, que es fundamental analizar de manera
separada respecto del resto del fenómeno delictivo del estado de Jalisco. La
victimización en la zona metropolitana de la capital jalisciense es 68% superior a la del
resto del estado. Uno de cada tres ilícitos se realiza con violencia. Se registran 740
robos por cada 100 mil habitantes (sólo superados por el Distrito Federal, Tijuana,
Cancún y Cuernavaca).
Los niveles de violencia en la Zona Metropolitana de Guadalajara son inquietantes. Las
lesiones intencionales han aumentado en más de 100%. Anualmente se registran 54.3
homicidios por cada 100 mil habitantes, cifra muy superior a la media nacional (33.6) y
tres veces el indicador del Distrito Federal (17.7). Un foco rojo es la gran cantidad de
tapatíos que muere en accidentes (alrededor de 40 de cada 100 mil habitantes).
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 36
Gráfica 10. Incidencia delictiva en Jalisco y en la Zona Metropolitana de Guadalajara
FUENTE: Tomado del Estudio Seguridad Ciudadana y Justicia Penal en Jalisco, del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)
Homicidios en Jalisco. En la preparación de este estudio se preparó una base de
datos con desagregación a nivel municipal (ver mapa 1 y anexo con información
municipal). Al contemplar la distribución del fenómeno delictivo en los municipios y
regiones de los estados salta a la vista Jalisco, que en materia de homicidios presenta
altos indicadores en toda la entidad. Ocho de las diez regiones en que está dividida la
entidad presentan más de 35 homicidios por cada 100 mil habitantes (110 por cada 100
mil habitantes en el municipio de Guadalajara), lo que las coloca por encima de la
media nacional (33.6) y se muestran en color rojo. Las otras dos regiones también
tienen altos indicadores, aunque se encuentran en el segundo rango de la escala
propuesta (entre 20 y 35 homicidios por cada 100 mil habitantes) y se presentan en
color naranja.
D e lito s re p o r ta d o s p o r c a d a 1 0 0 m il h a b ita n te s
1 3 6 2 .4 1 3 1 8 .2 5 1 3 6 0 .1
1 4 9 1 .41 4 8 5 .61 4 3 0 .6
1 2 5 9 .51 2 3 6 .5
1 6 6 7 .0
1 5 8 6 .31 6 3 5 .9
1 7 3 3 .3
9 8 8 .99 3 6 .7
9 6 8 .6
1 0 9 5 .3
0
2 0 0
4 0 0
6 0 0
8 0 0
1 ,0 0 0
1 ,2 0 0
1 ,4 0 0
1 ,6 0 0
1 ,8 0 0
2 ,0 0 0
1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0
E s ta ta l Z M G R e s to d e m u n ic ip io s
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 37
Mapa 1. El Homicidio en Jalisco
Los homicidios no intencionales en la región. Además del inquietante caso de
Jalisco, también el mapeo de la incidencia delictiva, particularmente del homicidio nos
permite detectar zonas críticas en Colima, Nayarit, San Luis Potosí, Guanajuato, y
Michoacán (ver anexo de distribución municipal y regional de denuncias y homicidios).
La gran mayoría de estas muertes se deben a accidentes de tránsito en las redes
carreteras y en las calles de las ciudades, accidentes domésticos y en menor medida,
tragedias derivadas de contingencias metereológicas (inundaciones y deslaves por
lluvias) y asentamientos irregulares (incendios, derrumbes). Algunas de estas
desgracias están vinculadas con la mala regulación, la intermitencia en la aplicación de
la ley, la falta de una cultura de organización y protección civil, inexistencia o
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 38
deficiencias del mapeo de puntos críticos o de alto riesgo e ineficacia de medidas
preventivas.
En lo referente a los accidentes tiene gran incidencia el mal estado de la infraestructura
vial y mala señalización; pero la inmensa mayoría se derivan de la imprudencia y
negligencia criminal de los conductores, de la violación sistemática de las normas de
tránsito, de la corrupción, la inexistencia de mínimos de educación vial, así como del
nulo control sobre conductores y vehículos.
La amenaza de la desaceleración económica. Como señalan otros diagnósticos
sectoriales del Programa de Desarrollo de la Región Centro Occidente, la tendencia de
urbanización seguirá en aumento en los próximos años. Sin embargo la marginación
urbana y rural va en aumento y los centros urbanos no han tenido en los últimos años la
capacidad de incorporar al mercado de trabajo y ofrecer expectativas económicas
favorables a los inmigrantes y a los jóvenes que se incorporan a la fuerza laboral. Este
escenario se complica ante la desaceleración económica en Norteamérica, que además
de incidir en las expectativas económicas del país, significa la reducción de
oportunidades para los emigrantes hacia los Estados Unidos, un número muy
significativo de ellos, como se sabe, son originarios de la región20. Por ello las variables
económicas podrían establecer condiciones que posiblemente incidan en el fenómeno
delictivo. Las acciones en el ámbito de la promoción económica y en la prevención y
disuasión en el ámbito de lo penal, serán fundamentales para hacer frente a esta
amenaza.
Amenaza alta incidencia de delitos federales en la región, particularmente delitos
contra la salud. Cuatro estados de la región superan la media nacional de participación
de delitos federales en el fenómeno delictivo total de la entidad (4.9% es la media
20 Otras implicaciones criminógenas de la migración en la Región Centro Occidente, es la vinculación de la desintegración familiar con adicciones, violencia intrafamiliar y conductas delictivas.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 39
nacional): Colima (10.9%), Michoacán (9.8%), Nayarit (7%) y Zacatecas (5.2%). De la
misma forma todos los estados, excepto Aguascalientes (27%) superan la proporción
promedio de los delitos contra la salud como parte de la incidencia delictiva federal
(29.4%). En Nayarit, Michoacán, Jalisco y Zacatecas los delitos contra la salud superan
el 40% de los delitos federales de la entidad y Nayarit, Colima, Michoacán y Jalisco
superan los 26 delitos contra la salud por cada 100 mil habitantes (la media nacional es
de 21.8).
Si bien la abrumadora mayoría de los casos se refiere a posesión de enervantes y sólo
en Jalisco y Michoacán se han realizado arrestos significativos (más del 4%) por
producción y tráfico (modalidades propias del crimen organizado), la creciente
presencia de enervantes implica mayor consumo, así como la existencia de una red de
distribución. Ambos elementos están asociados con incremento en delitos violentos que
ya desarrollaron su potencial en los años ochenta en Jalisco, Michoacán y Colima; y
que están reapareciendo en esa subregión (particularmente con agrupaciones delictivas
como la de los Amezcua en Colima y la de los Valencia en Michoacán).
Cuadro 10. Delitos federales y delitos contra la salud
FUENTE: Base de datos del CIDAC, Op. Cit.
Estado
Delitos federales por cada 100 mil
habitantes
Delitos federales como porcentaje del
total de delitos
Delitos contra la salud por cada
100 mil habitantes Aguascalientes 38.34 3.2 10.5
Colima 103.57 10.9 33.2 Guanajuato 51.36 4.7 19.8
Jalisco 62.75 4.4 26.9 Michoacán 66.34 9.8 29.2
Nayarit 77.05 7.0 34.8 Querétaro 39.24 3.3 12.2
San Luis Potosí 56.84 2.6 18.4 Zacatecas 50.75 5.2 20.5 Regional 58.77 4.8 23.4 Nacional 74.17 4.9 21.8
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 40
Riesgos de violencia rural. En la región está latente un elevado potencial de violencia
rural (por ejemplo Michoacán presentaba todavía en 1999 tasas de homicidios similares
a los de Jalisco y homicidios intencionales por encima de la media nacional).
Michoacán, Jalisco, Nayarit y en menor medida Aguascalientes y San Luis Potosí están
entre los estados con mayores indicadores de conflictividad agraria (recientemente se
ha señalado un conflicto entre núcleos agrarios de Durango y Zacatecas). Este foco
amarillo debe enfrentarse mapeando las zonas de riesgo con apoyo de las autoridades
agrarias y desactivar los posibles conflictos, velando por que se utilicen las vías
institucionales y se facilite la instrumentación de los fallos y laudos.
Desafío: mejorar la percepción de seguridad y la confianza de los ciudadanos. Se
ha puntualizado que a pesar de que los indicadores de desempeño institucional de la
región están por encima de la media nacional, debe mejorarse mucho en la efectividad
de las organizaciones encargadas de vigilar, investigar los delitos, acusar y juzgar a los
posibles responsables y readaptar a los individuos que han recibido una condena. Los
resultados de encuestas de victimización muestran la percepción de la ciudadanía en la
región. Aquí tomamos las realizadas por el ICESI, pero debería impulsarse encuestas
regionales con mayor significación estadística para dar seguimiento a las variables y
evaluar la inseguridad y el desempeño percibido.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 41
Cuadro 11. Cifra negra
FUENTE: Primera Encuesta del ICESI, OP. Cit.
Un primer elemento de percepción ciudadana es la denominada cifra negra (ver cuadro
11). El promedio nacional de la encuesta del ICESI indica que en el país no se
denunciaron en 2001 el 66% de los delitos. Sólo Nayarit está ligeramente por encima de
ese promedio nacional. También se presenta la información de algunas encuestas
realizadas en ciudades por la Fundación Rosenblueth.
Estado
Proporción de delitos no reportados
Nayarit 67
San Luis Potosí 64 Guanajuato 58 Querétaro 58
Aguascalientes 56 Jalisco 55
Michoacán 55 Colima 54
Zacatecas 52
Nacional 66
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 42
Cuadro 12. Cifra negra de algunas ciudades mexicanas
Ciudad
Proporción de delitos no
denunciados
Distrito Federal
82% Monterrey 80% Zona conurbada del D.F. 79% León 70% Morelia 63% Guadalajara 61% Tijuana 52% Aguascalientes 27%
FUENTE: Fundación Rosenblueth, citado en El Almanaque Mexicano, editado por Sergio Aguayo
La proporción de delitos no denunciados en países como México, está asociada con la
percepción de inefectividad en las instituciones, así como en la poca confianza y
credibilidad de la ciudadanía en el sistema penal21. Esto puede apreciarse en las
razones por las que los ciudadanos optaron por no denunciar el ilícito (cuadro 13):
21 En otras sociedades con mayor nivel de confianza en las instituciones, la cifra negra se compone principalmente por la discriminación que hacen los ciudadanos de que se trataba de un caso no grave. Por ejemplo en Estados Unidos en la encuesta de victimización de 1999, los ciudadanos no denunciaron el ilícito principalmente porque el objeto fue recuperado o el delincuente fracasó en su intento (24%); porque el reporte se hizo ante una autoridad diversa (12%); por falta de pruebas (10.5%); en tanto que apenas 2.8% no denunció por considerar que la policía era ineficiente; 7.7% por considerar molesto el trámite, y 1.2% por temor a represalias.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 43
Cuadro 13.
Porcentaje de las respuestas de la encuesta del ICESI a la pregunta “¿Cuál fue la principal razón por la que no denunció el delito?”
ESTADO Pérdida Desconfianza Trámites largos No tenía Delito de poca
de tiempo a la autoridad y difíciles pruebas importancia
Aguascalientes 47 4 8 4 14
Colima 46 3 9 18 9
Guanajuato 41 13 6 10 8
Jalisco 45 20 2 14 10
Michoacán 41 21 10 3 3
Nayarit 33 18 19 14 8
Querétaro 36 18 11 6 12
San Luis Potosí 48 10 4 14 14 Zacatecas
48
14
3
17
7
Nacional 39 19 11 9 9 FUENTE: Primera Encuesta del ICESI, OP. Cit.
Como puede apreciarse la principal causa de no denuncia en la región es la pérdida de
tiempo, entendido principalmente como molestias de denunciar, pero también implica la
percepción de mal desempeño, pues se considera en vano realizar la denuncia. En lo
referente a la confianza, Aguascalientes y Colima salen bien evaluadas, pues
respectivamente sólo 3% y 4% de quienes decidieron no reportar el ilícito argumentaron
desconfiar de la autoridad. En Jalisco Zacatecas y San Luis Potosí no se percibe que
los trámites sean largos o difíciles. Estas respuestas y el seguimiento de indicadores
similares permiten guiar en cada estado la política de comunicación, así como revisar
los mecanismos y costos para los denunciantes y demás usuarios de los servicios de
procuración e impartición de justicia.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 44
Cuadro 14.
Percepción de usuarios sobre el desempeño de las procuradurías (% de respuesta a la pregunta: “¿Cuál fue el resultado de la denuncia?”)
FUENTE: Idem.
También se puede obtener información valiosa de analizar la percepción de los
ciudadanos que sí denunciaron el ilícito. En la referida encuesta del ICESI a quienes
reportaron el delito se les preguntó sobre el resultado de su reporte. La proporción de
las respuestas se presenta en el cuadro 14. Su distribución es heterogénea entre los
estados de la región, aunque la mayoría de las respuestas (excepto Nayarit) fueron en
el sentido de que no había ocurrido nada. Las cifras deben analizarse de manera
acuciosa y probar la hipótesis que deriven de su exploración. Por ejemplo, el que no
haya procedido, puede implicar que la investigación se concluyó y dictaminó (aunque el
sentido de la decisión no satisfaga al denunciante).
Puede apreciarse que la mayoría de los usuarios percibió que no hubo resultado de la
denuncia (Colima, Guanajuato, Jalisco y Michoacán superan la media nacional). Del
mismo modo el hecho de estar en proceso la investigación (principalmente por la
cercanía de la encuesta que explora el último semestre), puede significar que el
denunciante percibe atención o conoce que está dándose trámite a su denuncia. Por
último es destacable el hecho de que, con excepción de Michoacán, todos los estados
ESTADO Nada No procedió Está en Consignaron
proceso al delincuente
Aguascalientes 33 33 17 14
Colima 58 11 5 21
Guanajuato 60 11 6 20
Jalisco 65 4 18 11
Michoacán 52 22 13 4
Nayarit 34 17 38 11
Querétaro 33 28 18 13
San Luis Potosí 33 30 19 19
Zacatecas 42 4 31 19 Nacional 45 23 17 11
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 45
de la región están en la media o por arriba de ésta en la respuesta de que logró
consignarse al presunto responsable (en Colima y Guanajuato uno de cada cinco
casos), que implica la percepción de efectividad por parte del usuario.
4. IMAGEN OBJETIVO: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA JUSTICIA PENAL EN LA
REGIÓN CENTRO OCCIDENTE DE MÉXICO EN EL 2025
Se visualiza a la Región Centro Occidente de México como un conjunto de
comunidades que han alcanzado niveles delictivos bajos y en el que los delitos de alto
impacto social se han reducido a su mínima expresión. La tasa regional de homicidios
intencionales es de 3 por cada 100 mil habitantes, y el secuestro y el robo de infantes
es prácticamente inusual.
La capacidad de respuesta de las instituciones del sistema de seguridad ciudadana y
de justicia penal es efectiva y se caracteriza por su independencia y autonomía;
profesionalismo, honestidad, efectividad y eficiencia, así como por el apego a la
legalidad y el respeto y promoción de los derechos humanos de las víctimas del delito y
de los probables responsables. La víctima recibe asistencia, orientación y asesoría legal
de las instancias gubernamentales y sus costos son poco significativos.
La efectividad y calidad del desempeño de los organismos estatales se evidencia en los
bajos indicadores de incidencia delictiva y violencia, así como en la percepción de
seguridad ciudadana y la aprobación y confianza de la ciudadanía hacia las instancias
policíacas y de procuración y justicia penal.
La Región Centro Occidente al enfrentar bajas tasas de delincuencia, puede concentrar
sus inversiones en los procesos productivos, sin distraer recursos en seguridad. La
seguridad es un bien público por lo que los particulares no destinan demasiados
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 46
recursos en protección y vigilancia, las primas de seguro son muy inferiores a las
experimentadas hace cinco lustros y los riesgos de descontar de las ganancias
pérdidas por posibles robos son muy bajos. Esta certidumbre y seguridad se reflejan en
los niveles de bienestar e indicadores de calidad de vida, y permiten la planeación de
largo plazo, la productividad y la competitividad de la región.
5. LA ESTRATEGIA Y LAS LÍNEAS DE ACCIÓN PARA ALCANZAR LA IMAGEN OBJETIVO
Para que la región comience su transformación hacia la imagen objetivo esbozada en el
apartado anterior se pueden establecer siete objetivos generales que guiaran la
concepción e instrumentación de las estrategias en el sector de seguridad ciudadana y
justicia penal. Estos objetivos son:
a) Mejorar los diagnósticos de seguridad ciudadana y justicia penal en todas las
unidades de análisis: región, estados, microregiones, aglomeraciones urbanas.
b) Reducir los indicadores de incidencia delictiva y violencia, particularmente los de
mayor impacto social.
c) Mejorar la capacidad de respuesta institucional (reacción inmediata, atención y
resolución de expedientes).
d) Creación de esquemas legales, institucionales y sociales de atención y protección a
la víctima del delito.
e) Incrementar las actividades de prevención de conductas parasociales y antisociales,
y de fortalecimiento de una cultura de no victimación.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 47
f) Creación y consolidación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos
penales.
g) Incentivar la participación ciudadana en el sector y mejorar su percepción sobre el
fenómeno delictivo y la capacidad de respuesta de la autoridad.
Para lograr y llegar a los objetivos planteados se han establecido las siguientes
estrategias y líneas de acción.
Estrategias Líneas de Acción
1. Mejora y homologación del marco legal.
a) Homologar la normatividad en materia penal entre los estados de la región, para erradicar la impunidad y facilitar el trabajo coordinado.
b) Crear una base de datos radicada en un sistema de información geográfica, de acceso generalizado en todos los estados de la república.
c) Homologar legislaciones adjetivas, en las que se unifiquen los procesos legales no solo en la región, sino en todo el territorio nacional.
d) Modificación a los marcos jurídicos de la región para erradicar la desigualdad normativa entre hombres y mujeres.
e) Revisión y modernización del marco legal sustantivo y procesal.
f) Redimensionar los alcances legales de la actuación del ministerio público y de la averiguación previa.
g) Divulgar los resultados de las instancias de coordinación regional.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 48
Estrategias Líneas de Acción
2. Sistemas de coordinación regional para la prevención y persecución del delito, y para la procuración de justicia.
a) Creación de un banco de datos de delincuentes y equipo de consulta en todas las corporaciones.
b) Sistemas interestatales integrados que monitoreen las 24 horas las carreteras federales, estatales, avenidas urbanas y caminos rurales para la prevención y atención del delito.
c) Integración de redes de comunicación entre las diferentes corporaciones policiales para compartir la actuación preventiva y oportuna en la atención de delitos federales y estatales.
d) Mecanismos de coordinación entre las diferentes corporaciones policiales de la región: aduana, seguridad pública, agencias de investigación, policía ministerial, estatal, federal y fuerzas armadas.
e) Establecimiento de una red interestatal de telecomunicaciones y del servicio telefónico de emergencias para atender de manera expedita, accidentes y situaciones de peligro.
f) Programa de coordinación, mejoramiento, capacitación y adiestramiento de los integrantes de los servicios forenses de la región.
g) Instrumentación de sistemas de digitalización y automatización de los servicios del sistema de justicia penal.
h) Programas de investigación para el desarrollo de la ciencia jurídico penal, y de la práctica del sistema.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 49
Estrategias Líneas de Acción
3. Estrategias para la prevención y combate al delito.
a) Realización de convenciones periódicas (3 veces al año) entre los representantes de primer y segundo nivel del gobierno estatal y municipal, y los representantes y líderes de la población civil y sectores productivos, con la finalidad de consensar las políticas de erradicación del delito.
b) Programa de coordinación regional de prevención y atención a mujeres victimas de violencia.
c) Rediseñar la organización interna de las procuradurías, distribución de la carga de trabajo y la administración de expedientes para mejorar la capacidad de gestión y esclarecimiento de los casos.
d) Fortalecer y mejorar la actuación del ministerio público como vigilante de la legalidad y protector del interés público.
e) Sistema de evaluación del desempeño institucional (expedientes enviados a reserva, órdenes de aprehensión obsequiadas y presentación cumplimentadas, autos de formal prisión dictados, sentencias condenatorias).
f) Programa permanente de prevención del delito, dirigidos a la población infantil y juvenil.
g) Fortalecimiento de las actividades de profesionalización, formación y capacitación de los servicios públicos.
h) Mejoramiento de procesos de reclutamiento y selección de servidores públicos.
i) Implementación del servicio civil de carrera.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 50
Estrategias Líneas de Acción
4. Fomentar la participación de la ciudadanía en la prevención del delito.
a) Desarrollo de una investigación sobre formas viables de la participación social y realizar un programa consecuente.
b) Programa de difusión de los alcances y resultados de las políticas instrumentadas en materia de seguridad ciudadana y justicia penal.
c) Programas de vinculación con la sociedad, organizaciones sociales, universidades, medios de comunicación, grupos de vecinos y organizaciones de víctimas.
5. Mecanismos de coordinación regional para una mejor impartición de justicia.
a) Sistema de comunicación interestatal que apoye la labor del sistema judicial.
b) Creación de programas de apoyo interestatales y federales para el eficaz funcionamiento del sistema judicial.
Para concretar en el mediano plazo los lineamientos descritos en la imagen objetivo se
requiere una política integral y continua que articule esfuerzos y permita dar
seguimiento a los indicadores claros de referencia y evaluación.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 51
Gráfica 11. La estrategia del cambio: Política integral para la prevención, capacidad de respuesta
y cercanía con la ciudadanía
Tratando de subrayar tres ámbitos fundamentales en los que se debe dar la profunda
transformación de las políticas para revertir los indicadores delictivos y de gestión, se
propone una política integral para la prevención, capacidad de respuesta y cercanía con
la ciudadanía. De esta visión integral se derivan seis estrategias de las que provienen
programas o líneas de acción específicas.
5.1 Revisión del diseño institucional y el marco legal
o Revisión y transformación del marco institucional del sistema de seguridad
ciudadana y justicia penal. De acuerdo con la evidencia y argumentación de
este estudio, el punto crítico del sistema de seguridad ciudadana y justicia penal,
Política integral para la prevención, capacidad de
respuesta y cercanía con la ciudadanía
Revisión del diseño institucional y el
marco legal
Procuración de justicia penal
Legalidad y efectividad de las corporaciones
policiacas
Prevención del delito
Impartición de justicia y la
readaptación social
Participación ciudanana y
comunicación social
Política integral para la prevención, capacidad de
respuesta y cercanía con la ciudadanía
Revisión del diseño institucional y el
marco legal
Procuración de justicia penal
Legalidad y efectividad de las corporaciones
policiacas
Prevención del delito
Impartición de justicia y la
readaptación social
Participación ciudanana y
comunicación social
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 52
es la procuración de justicia. La saturación y agotamiento de este eslabón del
sistema, hacen deseable que, además de los cambios orgánicos e institucionales
para mejorar la capacidad de respuesta, se someta el sistema a una profunda
transformación. La magnitud de los cambios institucionales requeridos
trascienden en ámbito de competencia de los gobiernos locales, al implicar
reformas a la Constitución Federal. Sin embargo, aquí se refieren las principales
iniciativas de reformas que se están perfilando en el país, en virtud de que su
posible aprobación impactaría directamente la seguridad ciudadana y la justicia
penal en el ámbito local.
El Gobierno del Distrito Federal viene integrando una propuesta (realizada
fundamentalmente por el equipo del Secretario de Seguridad, Marcelo Ebrard)
que pretende descargar al ministerio público de su abrumadora carga, a través
de trasladar atribuciones de las procuradurías al eslabón preventivo, ya sea
estableciendo cierta clase de asuntos menores en los que la policía pueda
intervenir, como en problemas vecinales, amenazas, injurias, entre otras, así
como las consignaciones de hechos respectivas. Incluso se ha planteado la
posibilidad de que instancias policíacas o administrativas puedan sancionar y
hacer cumplir acuerdos vecinales, o imponer multas u otras sanciones como
trabajo comunitario.
Coahuila ha adoptado la “vía de falta penal” que implica la resolución simplificada
y conciliada de delitos menores durante la averiguación previa. Por este
procedimiento se puede imponer una multa al presunto responsable y se repara
el daño de la víctima. De las multas se conforman fondos para mejorar la
procuración de justicia y para la reparación del daño y apoyos a víctimas. Con
esta vía se resuelve alrededor de 30% de las denuncias realizadas a la
procuraduría general de justicia de ese estado.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 53
Otros (Como el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad) se han
pronunciado, por incrementar las atribuciones legales de los denunciantes,
víctimas y ofendidos por el delito, al grado de darles el derecho a interponer
recursos y ejercer acción supletoria en ciertas circunstancias (no ejercicio de la
acción penal por el M.P. o si se archiva el caso por más de determinado tiempo)
y para cierto tipo de delitos (algunos de los de querella o a algunos de naturaleza
patrimonial). Estos mecanismos deberían de contar con mecanismos de
seguimiento y control, así como de una cuidadosa instrumentación, pues de lo
contrario no haría sino incrementar los costos de los denunciantes y legitimar lo
que ya ocurre en la práctica: que las víctimas enfrenten altos costos para
acceder a la justicia y reciban servicios oficiales de baja calidad.
Desde hace décadas se ha planteado también la necesidad de darle
independencia al ministerio público, fortalecer su autonomía y establecer
mecanismos de control y rendición de cuentas eficaces22. En la actualidad,
diagnósticos como los del Centro de Investigación para el Desarrollo, el ICESI, el
Centro de Investigación y Docencia Económicas, El Instituto Nacional de
Ciencias Penales, entre otros, presentan recomendaciones en este sentido.
Estas líneas de reforma no son excluyentes y las transformaciones podrían
incluir mecanismos y procedimientos de estos enfoques.
o Revisión y modernización del marco legal sustantivo y procesal. Debe
impulsarse la realización de diagnósticos sobre la legislación vigente, para
detectar anacronismos, lagunas o problemas de aplicación en el marco
normativo penal. Debe acudirse a expertos en reformas judiciales y penales, así
como a jueces, funcionarios de las procuradurías, abogados litigantes,
22 Aunque no hay consenso sobre las figuras concretas por las que se pueden lograr estos atributos. Por ejemplo, para algunos bastaría con que el ministerio público fuera un organismo descentralizado de la administración pública; en tanto que otros señalan que debe optarse por un órgano constitucional autónomo.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 54
académicos, organizaciones civiles y ciudadanía en general para nutrir el
diagnóstico e impulsar las reformas. También debe acudirse al derecho
comparado y a las mejores prácticas que se estén realizando en otros países y
en otras entidades federativas. Algunos analistas consideran que debe
homologarse la legislación penal. El autor de este estudio no considera que la
homologación legislativa implique, necesariamente, mejoras en la seguridad
ciudadana y la justicia penal de las entidades. Otra acción sugerida durante las
consultas fue el análisis de la legislación desde el punto de vista de la equidad
legal entre los géneros en materia penal, así como el estudio de los costos
adicionales de acceso a las instituciones de grupos vulnerables o de alto riesgo
de victimización.
o Redimensionar los alcances legales de la actuación del ministerio público y
de la averiguación previa. El diagnóstico del marco institucional del sistema de
seguridad ciudadana y justicia penal muestra las facultades desorbitadas del
ministerio público, así como el sistema de control ineficaz bajo el que ejerce sus
amplias facultades. En el derecho comparado destaca el caso mexicano por la
preminencia del ministerio público aún frente al juez y de la trascendencia y
fuerza probatoria de sus actos durante la averiguación previa. Esta etapa
procedimental, que por sus alcances legales ha devenido de gran trascendencia
en el sistema debe ser objeto de una profunda revisión. De igual manera, el
ministerio público debe ser objeto de una revisión y transformación orgánica y en
lo referente a sus atribuciones y el alcance legal de éstas. Se ha colocado este
tema como una línea de acción particular, debido a la trascendencia de este
punto, tanto en el diagnóstico, como en las opiniones vertidas durante la consulta
regional.
o Coordinación y articulación de esfuerzos en la región. Una línea de acción
presente en todas las estrategias es la coordinación en los diversos ámbitos de
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 55
competencia en este trascendental sector. Se ha señalado como una fortaleza y
oportunidad, la voluntad política y la existencia de instancias regionales de
participación y coordinación. En estas instancias pueden compartirse
diagnósticos y experiencias así como mejores prácticas de la región (por
ejemplo, nivel nacional se refieren mucho los avances organizacionales y
tecnológicos de Aguascalientes), el país y en el ámbito internacional.
o Divulgar los resultados de las instancias de coordinación regional. La
población en general conoce poco de las tareas (como sus reuniones periódicas)
y de las instancias de coordinación regional y nacional, en las que participan los
estados (en los sistemas y subsistemas de seguridad pública y de procuración
de justicia), por lo que debería divulgarse los acuerdos y resultados de estas
instancias.
5.2 Participación ciudadana y comunicación social. Como se planteó en el
diagnóstico, un reto fundamental de la región es comunicar mejor a la ciudadanía los
logros de las dependencias encargadas de la seguridad ciudadana y la justicia penal.
Además de los cambios que aquí se proponen que comenzarán a modificar la
percepción de efectividad, debe comunicarse los resultados para incrementar la
percepción de seguridad así como la confianza y aprobación ciudadana.
o Es importante comunicar que se tiene una visión integral en el diagnóstico,
en la propuesta y en las políticas particulares de seguridad ciudadana y
justicia penal, no sólo en las causas, dimensión y características del fenómeno
delictivo, así como de la trascendencia de la variable del desempeño
institucional. Además debe transmitirse que se tienen claros los fines sociales y
constitucionales del sistema (legalidad, derechos de víctimas y procesados,
efectividad, honestidad) y que se promueven simultáneamente, así como que se
consideran a todos los actores (víctimas, presuntos responsables, interés social,
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 56
grupos criminales organizados, policías, ministerio público y sus auxiliares,
jueces, organizaciones no gubernamentales, reos, medios de comunicación,
entre otros).
o Es fundamental subrayar la necesidad de articulación entre esfuerzos
públicos y privados. Las iniciativas de ambos sectores interactúan
determinando el ámbito de acción de los criminales. Por ejemplo, de poco
servirán medidas de auto protección de los ciudadanos, como alarmas y
vigilancia privada, si la autoridad, a su vez, no corresponde con mayor capacidad
de reacción de inmediata y presenta a los delincuentes una mayor probabilidad
de captura. Sólo coincidiendo en una concepción fundamental del problema de la
inseguridad pública y articulando esfuerzos, la sociedad y las autoridades podrán
presentar un frente común frente a la delincuencia.
o Promover y fortalecer la participación ciudadana y la difusión de
información para la prevención de accidentes e ilícitos. Impulsar medidas de
autoprotección complementadas con eficacia policiaca. Programas vecinales,
comunitarios, de seguridad en centros de trabajo, educativos y de recreación,
policía de barrio, evaluación ciudadana, entre otros, son valiosos instrumentos
para vincular a la ciudadanía en la prevención, articular esfuerzos y devolver la
legitimidad y confianza ciudadana a las corporaciones policiacas.
o Difundir, promover y garantizar la esfera de derechos fundamentales de las
víctimas, y la instrumentación legal de los derechos recientemente establecidos
en la Constitución.
o Programas de vinculación con la sociedad, organizaciones sociales,
universidades, medios de comunicación, grupos de vecinos, organizaciones de
víctimas.
o Divulgar los resultados de las dependencias oficiales y los avances en materia
de seguridad ciudadana, la posición de los estados y de la región por encima de
la media nacional.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 57
o Un programa de gran impacto en la percepción, sería notificar al denunciante
de los avances de la investigación y agradecer su colaboración para el registro
del ilícito, esclarecimiento de los hechos, la captura del presunto responsable o
condena del delincuente.
5.3 Prevención del delito
o Actuar en las variables socioeconómicas estructurales. Ya se señaló que el
fenómeno delictivo y la respuesta institucional del Estado están inmersas y
determinadas por el entorno social, por lo que la justicia penal no puede
concebirse sin justicia social. Así, muchas de las medidas preventivas de la
criminalidad en el mediano y largo plazo deben darse en las variables
estructurales de la economía y de la sociedad, como en la mejora en los
indicadores de crecimiento económico, educación, normas sociales, empleo y
distribución del ingreso.
En esto serán fundamentales los diagnósticos particulares para las zonas
metropolitanas, ciudades medias, microregiones, así como para delitos en
particular (Por ejemplo, robo en carreteras en regiones específicas como podría
ser los límites entre Jalisco y Michoacán, conflictividad agraria, secuestro, etc.),
dedicando parte del diagnóstico a determinar las variables socioeconómicas
relevantes y las políticas de mayor impacto para reducir las condiciones propicias
para la incidencia delictiva.
o Impulsar la realización de un diagnóstico sobre la violencia y victimización
de grupos vulnerables como mujeres, niños, adultos mayores y minorías
étnicas. La consulta impulsó de manera sobresaliente la necesidad de conocer
mejor y diseñar programas particulares en materias como violencia intrafamiliar y
victimización de mujeres. De igual forma existen grupos vulnerables o con mayor
riesgo de diversas modalidades de victimización. Por ejemplo el robo de infantes
que es uno de los ilícitos de mayor impacto social en la región.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 58
o Sistema de Información y Coordinación Regional. Además de los sistemas
informáticos en los que se participa en el contexto del sistema Nacional de
Seguridad Pública, deben establecerse más y mejores sistemas de información y
comunicación entre las diversas organizaciones de la región, así como trabajo de
inteligencia y política criminal, diagnósticos particulares y diseño y aplicación de
estudios de opinión y encuestas de victimización para informar el diseño de las
políticas públicas del sector. Con frecuencia la valiosa información de las
denuncias, que pueden nutrir la actualización del mapeo delictivo de las ciudades
y microregiones, así como el conocimiento de las redes criminales y modus
operandi de las diversas bandas no es aprovechada. En las procuradurías de
justicia de un estado se pueden conocer las zonas críticas; en tanto que la policía
preventiva del propio estado y procuradurías de estados vecinos las desconocen
al definir sus programas y acciones.
o Debe de impulsarse un programa regional de prevención de accidentes, que
es uno de los rubros en los que la región, particularmente la Zona Metropolitana
de Guadalajara y Jalisco y, en menor medida San Luis Potosí (ver distribución
regional y municipal de homicidios en anexo estadístico). Para reducir
significativamente los accidentes de tránsito en zonas urbanas, carreteros,
domésticos y los derivados de ausencia de prevención y acción oportuna ante
contingencias de infraestructura o climatológicas (deslaves, inundaciones, etc.).
Debe hacerse un diagnóstico y mapeo de los factores de infraestructura,
información, regulación, monitoreo y prevención para reducir significativa y
rápidamente la gran cantidad de accidentes que se presentan actualmente.
o También se hizo referencia a la potencialidad que representa la justicia cívica y
la atención adecuada de conflictos potenciales o incipientes hechas del
conocimiento de la autoridad derivados de problemas vecinales o de las
denominadas “consignaciones de hechos”. Es muy recomendable establecer
programas de clasificación de estos asuntos y actuar en aquellos en los que la
oportuna intervención y mediación de la autoridad pueden conciliar a las partes.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 59
Que los involucrados sepan que sus diferencias no están ante un vacío
institucional y que sus denuncias no han caído en saco roto. Pueden
establecerse procedimientos sencillos y accesibles, no formalizados, dirigidos por
un trabajador social, mediador o facilitador, y no por un abogado. Por ejemplo,
ante un trabajador social o representante de la autoridad los vecinos pueden
llegar a acuerdos para terminar con uan fuente de conflicto. El acuerdo es
monitoreado y su incumplimiento sancionado administrativamente. Además de
ser un programa eficaz en resolver tempranamente situaciones conflictivas antes
de que evolucionen hacia auténticos delitos, tiene gran impacto social y en la
percepción ciudadana.
o Es fundamental subrayar la necesidad de articulación entre esfuerzos
públicos y privados. Las iniciativas de ambos sectores interactúan
determinando el ámbito de acción de los criminales. Por ejemplo, de poco
servirán medidas de auto protección de los ciudadanos, como alarmas y
vigilancia privada, si la autoridad, a su vez, no corresponde con mayor capacidad
de reacción de inmediata y presenta a los delincuentes una mayor probabilidad
de captura. Sólo coincidiendo en una concepción fundamental del problema de la
inseguridad pública y articulando esfuerzos, la sociedad y las autoridades podrán
presentar un frente común frente a la delincuencia.
o Coordinación en la vigilancia y persecución del delito en las redes
carreteras de la región. Las autoridades entrevistadas y los participantes en las
consultas, coincidieron en que esta acción es una de las áreas en las que existe
gran potencial y en la que se han logrado buenos resultados. Se ha registrado
reducción en la incidencia de delitos como el asalto en carretera y robo de
autotransporte de carga. Deben fortalecerse los programas de coordinación,
patrullaje carretero, así como la coordinación para la persecución de los
presuntos responsables a través de la red de caminos y carreteras de los tres
niveles de gobierno.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 60
5.4 Legalidad y efectividad en las corporaciones policíacas. Las policías, además
de su papel central en la vigilancia y prevención, son las instancias del sistema penal
mas cercanas a la población, por lo que su incidencia en la disuasión y en la cercanía y
confianza de la ciudadanía en la autoridad es preponderante.
o Avanzar al 100% las altas y actualización de registros del Sistema Nacional de
Información sobre Corporaciones Policiales y personal que se desempeña en
las distintas organizaciones del subsistema.
o Depuración de los cuerpos policíacos.
o Brindar mejores condiciones de trabajo (salarios, turnos, servicios médicos y
asistenciales, seguros de vida, así como mejores prestaciones para los policías y
sus familias), para atraer y retener a mejores elementos (la mayoría de las
corporaciones de la región tienen problemas para cubrir sus vacantes).
o Profesionalización de las policías, tanto en la formación y capacitación inicial
(que sea una formación sólida, desplazando la actual improvisación),
especialización y actualización, que les permita enfrentar en mejores condiciones
al crimen organizado, que dispone de procedimientos más complejos y
sofisticados, y sepan responder en circunstancias críticas.
o La adecuada selección y reclutamiento, así como la capacitación y
profesionalización son los mejores instrumentos para reducir las ineficiencias y
las violaciones a derechos humanos por parte de los policías. La acción policíaca
de línea tiene por definición una esfera de discreción (no de arbitrariedad) y es el
discernimiento y los valores de los profesionales de la seguridad los que nutren
el autocontrol y el uso eficaz y lícito de la discreción y el uso legítimo de la
fuerza. En los programas de selección y capacitación deben incorporarse estas
premisas23.
23 Un excelente manual cuyas estrategias y contenido permite aspirar sólidamente a disponer de mejores profesionales para los servicios de seguridad ciudadana es el que ha editado el Gobierno del Estado de Guanajuato: Delattre, Edwin J., Integridad policial: la actitud del policía frente a su comunidad, Instituto
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 61
o Las propuestas anteriores no podrían ser instrumentadas si no las acompaña la
existencia de una carrera policial que además de garantizar una mejor
formación, represente certidumbre laboral y estímulos para que los buenos
policías tengan incentivos en permanecer en las corporaciones y las
promociones y ascensos obedezcan a criterios transparentes y vinculados al
buen desempeño, calidad de servicio y profesionalismo. Es preferible tener una
fuerza policíaca menor, pero más efectiva, profesional y mejor pagada y
estimulada.
o Establecer mecanismos transparentes de supervisión y evaluación,
aplicados por instancias independientes y autónomas (regulados por la ley y
en estructuras preferentemente descentralizadas). Estas instancias también
podrían encargarse de la instrumentación de programas anticorrupción,
aplicación de estímulos derivados de la carrera policial y de los programas de
control de confianza.
o Incluir en los programas de formación y profesionalización, así como en los
criterios de supervisión, promoción y evaluación del desempeño, la variable del
apego a la legalidad el respeto de los derechos humanos, así como la
atención a la víctima del ilícito y servicios comunitarios y a la ciudadanía.
o Mejorar la calidad y cobertura de los servicios de reacción inmediata.
5.5 Procuración de justicia penal. De acuerdo con el diagnóstico presentado, la
procuración de justicia es un punto crítico del sistema de seguridad ciudadana y justicia
penal en el que queda varado el 80% de las expectativas de justicia de los ciudadanos,
por ello, es imprescindible incrementar la efectividad en este eslabón clave del sistema.
Los servicios que prestan las procuradurías de justicia son altamente especializados y
el alcance legal de sus actuaciones es trascendental. También las procuradurías a
Cultural Ludwig Von Mises, A.C., Gobierno del Estado de Guanajuato, Instituto para la Formación de los Cuerpos de Seguridad Pública del Estado, México, 448 pp.
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 62
través de los agentes del ministerio público realizan acciones de gran importancia y de
naturaleza cuasi jurisdiccional, como es la valoración de pruebas y el ejercicio de la
acción penal. La autonomía, discreción y arbitrio de los funcionarios son fundamentales
en la eficacia del sistema penal. Por ello, el entorno normativo, institucional y laboral en
el que se ejerciten estas tareas son de la mayor importancia. Se requiere que el
desempeño de la procuración de justicia se dé con apego a la legalidad de manera
autónoma, efectiva y honesta.
o Como en el caso de las corporaciones policiacas la mejor manera de evitar las
desviaciones de las atribuciones discrecionales de las procuradurías es la
adecuada selección, reclutamiento, capacitación y profesionalización del
ministerio público y sus auxiliares.
o El complemento necesario del autocontrol, es el conjunto de mecanismos de
control interno de las procuradurías. Deben fortalecerse y brindársele las
condiciones de autonomía y transparencia para que logren su propósito de
vincular a todos los funcionarios de la institución a los fines sociales que se han
encomendado a la procuración de justicia como la legalidad, probidad,
capacidad, efectividad y transparencia. Debe hacerse un diagnóstico particular
para determinar si la forma en que están estructuradas las áreas de supervisión,
consulta y visitaduría y los recursos con que cuentan son suficientes para
constituirse en mecanismos eficaces de control que salvaguarden los mandatos
legales y vigilen el ejercicio de las trascendentales facultades de los
profesionales de la dependencia.
o Los auxiliares del ministerio público y particularmente este funcionario deben
tener una capacitación y especialización en materia criminal. Los ministerios
públicos en su formación como abogados reciben información sobre los
procedimientos y proceso penales; pero no cuentan con especialización en
investigación criminal, ni cuentan con nociones de criminología y otras áreas de
la investigación penal. Esta capacitación debe brindarse para dotarle de las
Análisis regional de Seguridad Ciudadana y Procuración de Justicia en la región Centro Occidente 63
herramientas necesarias para el adecuado desempeño de su labor. Esta
transformación debe iniciarse desde el diseño de los programas de estudio. Las
procuradurías han encontrado provecho en asociarse con universidades e
institutos de criminología o ciencias penales para reconvertir y especializar a sus
recursos humanos.
o Deben mejorarse las condiciones laborales, salarios y prestaciones del
personal de las procuradurías.
o Debe continuar el apoyo a la especialización de las agencias, para incrementar
la capacidad de respuesta de los ministerios públicos y sus auxiliares.
o Debe impulsarse la autonomía y la certificación de los servicios de las áreas
periciales como ya ha ocurrido en Guanajuato y en Jalisco.
o Deben rediseñarse la organización y distribución del trabajo en el interior
de las procuradurías, así como los puestos de los profesionales de las
procuradurías. Debe realizarse planeación estratégica, reingeniería de procesos
y nuevas técnicas de administración, clasificación y monitoreo de expedientes,
para mejorar la capacidad de respuesta de las procuradurías y abatir los
rezagos. Deben establecerse agencias investigadoras con personal suficiente,
capacitado y especializado para desahogar efectivamente la demanda de
servicios. El funcionario que encabece las agencias debe tener a su disposición
investigadores capacitados y abogados que actúen en su nombre, bajo su
mando y responsabilidad en los tribunales. En la actualidad el personal es
insuficiente y poco capacitado (en ocasiones el único abogado en la agencia es
el agente del ministerio público). Durante 2001 un agente del ministerio público
de la región recibió en promedio 221 averiguaciones (en Jalisco 292), que tuvo
que atender e integrar con su escaso personal. En estas condiciones no es de
extrañar que muchas funciones sustantivas de los procedimientos se deriven en
actuarios, que los costos de la investigación y reunión de evidencia se endosen a
los denunciantes y víctimas, y que los trabajos de indagación sean realizados por
la policía judicial. Para maximizar su impacto, focalizar recursos y aprovechar el
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efecto demostración lo recomendable es instrumentar programas pilotos, por
ejemplo, estableciendo la nueva estructura en una agencia modelo dedicada a
ilícitos de gran impacto social como homicidio o secuestro.
o Particular relevancia debe darse a la elaboración de un diagnóstico sobre los
costos que se imponen a las víctimas de los delitos y establecer programas
para reducirlos sustantivamente. Las áreas de atención, apoyo y asesoría a las
víctimas deben contar con atribuciones y recursos suficientes. Las procuradurías,
víctimas y sociedad deben ir en el mismo sentido. La coadyuvancia debe ser un
provechoso mecanismo de colaboración del ciudadano con la autoridad y no un
lastre que expulsa a los particulares de la averiguación y el proceso penal.
o Como en la línea de acción anterior deben incorporarse en los programas de
capacitación los temas de legalidad, promoción de derechos humanos,
atención y asistencia a la víctima y cercanía con la comunidad y la
ciudadanía. Los instrumentos de evaluación, promoción y vigilancia deberán
contemplar indicadores objetivos para evaluar estas áreas.
o A pesar de que este diagnóstico se enfoca fundamentalmente en la actuación de
las procuradurías en el ámbito de competencia penal, un servicio fundamental de
las procuradurías y una función legal de los ministerios públicos es la defensa de
a legalidad y el interés social en procedimientos civiles y, particularmente, en
materia familiar. En esta materia deben incluirse estas actividades en los
diagnósticos y mejoras a realizar en las entidades. Varias entidades han
separado funcionalmente este rol del ministerio público en procuradurías
sociales.
5.6 Impartición de justicia y readaptación social
o A los poderes judiciales corresponde la misión de ser cabal y eficaz contrapeso
de la acción investigatoria de las procuradurías, por lo que debe respetarse e
impulsarse toda acción que fortalezca y salvaguarde su independencia. El control
del proceso penal por parte del juzgador es el mecanismo previsto por la ley para
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salvaguardar el interés social y los valores más preciados de las personas como
la integridad física y patrimonial, por una parte, y la libertad, por la otra.
o En la actualidad las sentencias que emiten los jueces son aplicadas por
dependencias del poder ejecutivo, brindando beneficios como prelibertades y
ejecutando las sentencias más con criterios político-administrativos como el
cupo, que al análisis jurídico o criminológico del caso particular. Se propone que
los cambios en las modalidades o duraciones de las sanciones sean planteados
ante “jueces de ejecución de penas” y no ante instancias administrativas.
o Debe hacerse un diagnóstico que dimensione los rezagos en infraestructura y
en organización de los centros carcelarios, para realizar las transformaciones
que permitan convertirlos en auténticos espacios de readaptación, dejando de
ser, lo que son en la actualidad: bodegas humanas.