Date post: | 19-Feb-2015 |
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ORGANISMOS E INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN
V EDICIÓN CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAE “ASPECTOS JURÍDICOS DE LA ENERGÍA Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS SECTORES DE ENERGÍA”
Dr. Francisco de Rosenzweig M.Director General de Asuntos Jurídicos
Comisión Reguladora de Energía (CRE)[email protected]
Dr. Francisco de Rosenzweig M.Director General de Asuntos Jurídicos
Comisión Reguladora de Energía (CRE)[email protected]
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1. Función Regulatoria del Estado
2. Propósito de la Regulación
3. Órganos Reguladores
4. Consideraciones Generales
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Las instituciones públicas se legitiman por la capacidad de garantizar satisfactoriamente los requerimientos que provienen de los administrados
Diversas circunstancias sociales, políticas, económicas y tecnológicas han contribuido al cuestionamiento y reelaboración del alcance de los servicios públicos.
Por otra parte, existe una mayor conciencia de una realidad en donde la regla general está constituida por la aplicación de las reglas del mercado, y sólo en casos excepcionales, deben ser sustituidos por intervenciones estatales directas o indirectas (atentan vs. la libre competencia y reglas de economías liberales).
Función Regulatoria
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Por tanto, la distinción entre gestión del servicio y funciones de dirección y control se ha vuelto central, lo que conllevó en una redefinición de la estructura administrativa típica del prestador del servicio público:
Inserción de principios de eficiencia, eficacia, simplicidad y economía.
Nuevas formas de gestión y prestación (alta participación del sector privado).
Reivindicación del rol del consumidor.
Existencia una creciente tendencia de las modernas democracias occidentales a transitar a políticas públicas menos asistencialistas, procurando no olvidar sus principios y propósitos sociales.
Función Regulatoria …
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Es importante recordar que el Derecho, como producto social e histórico, documenta y retrata el sentido y destino de la sociedad que lo crea.
Las instituciones que componen a los Estados (régimen jurídico romano canónico) se han sofisticado a lo largo de las últimas décadas, sobrepasando las funciones clásicas de gobierno (legislación, judicatura y administración pública).
La evolución de la actividad general de gobernación ha llegado a un punto que ha rebasado los límites tradicionales de las funciones del gobierno desde cualquiera que sea la concepción de Estado.
Función Regulatoria …
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Esto ha obligado al Estado a concentrarse últimamente en asuntos que requieren un mayor grado de especialización:
Electoral,
Política monetaria,
Regulación económica,
Protección de los consumidores, y
Fiscalización superior (rendición de cuentas).
Con la aplicación de la racionalidad económica se han encontrado formas alternativas de entender la función elemental de las instituciones públicas.
Función Regulatoria …
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1. Función Regulatoria del Estado
2. Propósito de la Regulación
3. Órganos Reguladores
4. Consideraciones Generales
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Definición conceptos
Tres términos diferentes: privatizar, liberalizar y desregular:
Privatizar: pasar al sector privado activos en manos
del sector público;
Liberalizar: remover las restricciones a la
competencia;
Desregular: remover esquemas regulatorios.
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En términos generales la regulación es una forma de intervención del Estado a través de restricciones legales expedidas por sus órganos administrativos.
La regulación es una alternativa de acción que, desde la Teoría Económica, justifica la intervención del poder público ante las llamadas “fallas de mercado”.
La regulación puede concebirse como la:
Definición conceptos …
“…actividad del gobierno o de los organismos dependientes de él, encaminada a influir en los comportamientos mediante el dictado de normas que orienten o restrinjan las decisiones económicas” Rodríguez Chirillo, E.
“…actividad del gobierno o de los organismos dependientes de él, encaminada a influir en los comportamientos mediante el dictado de normas que orienten o restrinjan las decisiones económicas” Rodríguez Chirillo, E.
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Regulación y su Clasificación
Existen distintos tipos de regulación: económica, técnica, de seguridad, ambiental, procesal, etcétera;
La costumbre es distinguir la regulación económica del resto, que se clasifica como regulación social;
En el sector energético la regulación económica es la más importante, seguida de la regulación técnica y de seguridad (normalización), así como de la regulación ambiental.
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El marco jurídico identifica y separa en cada latitud, al menos en teoría, distintas funciones que llevan a cabo los Estados en el sector energético a través de distintos organismos que, manteniendo vinculación entre ellos, cuentan con autonomía en su desempeño.
Funciones de
Regulación
Compet
enci
a
Medio
Am
bie
nte
Técnica
Eco
nóm
ica
Protección
Consumidor
Regulación en el Sector Energía
1313
Separación de funciones
Así, por ejemplo en el caso mexicano, la política energética corresponde a Secretaría de Energía, la regulación a la CRE y la operación a las empresas públicas y privadas
Ministerios/Secretarías PlaneaciónPolíticas
Normatividad
Entes ReguladoresRegulación
Normatividad
Empresas públicasy privadasOperación
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Regulación y Política Energética
Es importante señalar que el Regulador:
No fija (ni debe fijar) la política energética.
El marco de la política energética está dado por las leyes que el Congreso aprueba.
La definición específica de la política energética es ajena su función.
Es importante mantener una separación entre regulación y política energética sin que ello implique nula comunicación, descoordinación y/o ausencia de retroalimentación.
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1. Función Regulatoria del Estado
2. Propósito de la Regulación
3. Órganos Reguladores
4. Consideraciones Generales
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Garantizar las
inversiones
Proteger a los
consumidores
Promover la eficiencia económica
EnteRegulador
Gobierno
Consumidores
Empresas
Balance de intereses
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Generalmente se establecen como parte de un proceso de cambios estructurales en la industria de que se trate (reorganización / liberalización)
Pueden constituirse por Decreto del Ejecutivo o por Ley. Encontramos diferentes tipos de Entes Regulares:
Sectoriales
Transversales
Multisectoriales
Consultivos
Supranacionales
Federales o Nacionales
Estatales o Provinciales
Entes Reguladores
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Objetivos tradicionales:
Prevenir el poder monopólico de las empresas reguladas .
Proteger los intereses de los usuarios.
Salvaguardar la prestación de los servicios públicos.
Atender la confiabilidad y seguridad del suministro y la prestación de los servicios.
Propiciar una adecuada cobertura así como promover la competencia.
Es importante recordar que las actividades que conforman la industria energética coexisten actividades no reguladas (potencialmente competitivas) con monopolios naturales o legales.
Entes Reguladores ...
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Naturaleza Jurídica
Organismo desconcentrado del Ministerio del ramo.
Organismo descentralizado sectorizado.
Ente Autárquico.
Organismo Constitucional Autónomo.
Atribuciones más comunes:
Fijación de tarifas y T & C para la prestación de servicios regulados.
Determinación de las reglas de operación del mercado y supervisión
Expedición de disposiciones generales (metodologías), en algunos casos son responsables de otorgar permisos, licencias y/o concesiones.
Imposición de sanciones
Entes Reguladores ...
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Dificultades que inciden en la eficacia de los reguladores
Regulador sectorial
Secretaría de Estado
Reguladores
horizontales
Actores externos
•Congreso•Poder Judicial•Consumidores
Problema 1:Dependencia
expone a presiones políticas
Problema 2:Desconexión
relega consideraciones
de mercado
Problema 3:Falta de rendición de cuentas facilita
captura
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… se requiere independencia, coherencia y rendición de cuentas
Regulador sectorial
Secretaría de Estado
Reguladores
horizontales
Actores externos
Coherencia con la
regulación horizontal
Rendición de cuentas
horizontal
Independencia
CongresoPoder JudicialConsumidore
s
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La independencia se fortalece con inamovilidad e independencia presupuestal
1. Facultades regulatorias (parciales) todavía en manos de Secretarías de Estado
Transferencia de facultades regulatorias a agencias independientes (a crearse)
Deficiencias Algunas Medidas Propuestas
2. Funcionarios removibles por Secretario de Estado o Presidente
Nombramientos por plazo fijo, inamovilidad
3. Dependencia presupuestal de Secretarías de Estado
Recursos etiquetados por el Congreso y asignados Hacienda
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La rendición de cuentas mejora con mecanismos de consulta y vigilancia
1. Inexistencia de mecanismos de reporte al Congreso Obligación de reportar
al Congreso
Deficiencias Algunas Medidas Propuestas
2. Ausencia de mecanismos de consulta pública
Instauración de mecanismos de consulta pública
3. Ausencia de mecanismos de coordinación entre reguladores sectoriales y horizontales
Mecanismos de coordinación (grupos de trabajo, convenios)
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Factores que fortalecen al Regulador
La naturaleza jurídica que se otorgue al Regulador es determinante en el accionar y tomar de decisiones.
Contar con atribuciones suficientes para regular eficazmente.
Es recomendable la adopción de decisiones por un cuerpo colegiado.
Co-responsabilidad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en nombramiento de Comisionados o Expertos: Por tiempo determinado (5 a 10 años) y de manera escalonada,
renovables. Facultades reales para resolver sobre actividades reguladas. No requerir autorización previa del Ministerio respectivo para
emitir instrumentos regulatorios. Remoción únicamente por causas graves.
Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales
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Factores que fortalecen al Regulador (cont…)
Realización de consultas públicas en la emisión de actos.
Trasparencia y rendición de cuentas en su accionar.
Coordinación con otras autoridades responsables en la realización de actividades sujetas a regulación económica (nacional, estatal o municipal).
Mecanismos y procedimientos para la interposición de recursos de revisión (apelación de decisiones).
Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales ...
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Factores que fortalecen al Regulador (cont…)
La estabilidad financiera del Regulador se puede robustecer con:
Ingresos por la prestación de servicios.
Ingresos por cuotas aplicadas a agentes o usuarios regulados.
Posibilidad de complementar presupuesto con recursos fiscales.
Deseable la imposibilidad legal para recortarle recursos.
Salarios y prestaciones competitivas.
Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales ...
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Factores que fortalecen al Regulador (cont…)
Debido a las responsabilidades de los Entes Reguladores sus integrantes deben:
Contar con un perfil altamente especializado, con experiencia previa en el ramo.
Establecer reglas que prevengan los conflictos de intereses.
Informar sobre los bienes que posean al momento de integrarse al Ente.
Limitar la participación al término de sus encargos en empresas reguladas.
Diseño de Entes Reguladores:Aspectos Institucionales ...
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Industria Eléctrica
Generación
ConexiónDistribución
Comercialización
DespachoTransmisión
Actividad en la cadena Estructura de mercado
• Monopolio natural• Monopolio legal
• Mercado competitivo
• Parcialmente abierto
• Monopolio natural
• Monopolio legal
• Mercado competitivo
• Monopolio legal
Comentarios (en rojo caso mexican0)
• Las aportaciones están reguladas• El acceso abierto a la red de distribución
está regulado por la CRE
• Existe competencia indirecta a través de figuras como el autoabasto, cogeneración, importación, y pequeña producción
• Los IPP’s ayudan a la eficiencia productiva• El despacho se autoregula por CFE
• El acceso abierto a la red de transmisión está regulado por la CRE
• El usuario menor no tiene alternativas de proveedor
• Las tarifas son fijadas por SHCP• No se regulan términos y condiciones
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Industria del Gas Natural
Producción
Distribución
Comercialización
Transporte
Actividad en la cadena Estructura de mercado
• Monopolio natural regional
• Abierto a competencia y capital privado
• Mercado competitivo
• Abierto exclusivamente a importaciones• Monopolio natural regional
• Abierto a competencia y capital privado
• Mercado competitivo• Abierto a
competencia y capital privado
Comentarios (en rojo caso mexican0)
• La distribución está regulada por la CRE• La competencia regional entre distribuidores
y SABs ha ocasionado el descremado del mercado
• No existe competencia en la producción• La venta de primera mano se regula por costo
de oportunidad (aunque con intervenciones recientes)
• El gas importado ofrece seguridad de suministro
• El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE
• En proceso de aplicación del régimen permanente (necesario para acceso abierto y uso eficiente de red)
• La competencia no se ha dado de manera vigorosa como consecuencia de los factores anteriores y del tamaño del mercado
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Industria del Gas LP por ductos
Producción
Distribución
Comercialización
Transporte
Actividad en la cadena Estructura de mercado
• Monopolio natural regional
• Abierto a competencia y capital privado
• Mercado competitivo• Abierto en teoría a
importaciones por privados
• Monopolio natural regional
• Abierto a competencia y capital privado
• Mercado competitivo• Abierto a
competencia y capital privado
Comentarios (en rojo caso mexican0)
• La distribución está regulada por la CRE• Compite con el suministro de gas LP en
otras formas
• No existe competencia en la producción• La venta de primera mano se regula por
costo de oportunidad pero no aplica por decreto
• Actualmente no se dan permisos de importación• El acceso abierto a la red de transporte está regulado por la CRE
• Permiso provisional otorgado a PGPB
• Reproduce las condiciones del mercado de gas LP en la zona
Solución de controversias
Imposición de sanciones a permisionarios de gas natural
Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural
Expedición de metodologías para la determinación de las tarifas de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural
MéxicoMéxicoChileChileEuropa Europa EE UUEE UUMateria de Gas NaturalMateria de Gas Natural
Regulación Económica
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Regulación Económica
Solución de controversias
Imposición de sanciones en el servicio público de energía eléctrica
Establecimiento de cuentas regulatorias para distinguir las actividades de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica
Monitoreo (mercado eléctrico)
Aprobación de las reglas del despacho
Regulación de la calidad del servicio, suministro y energía eléctrica
Expedición de Términos y Condiciones para la prestación del servicio público de energía eléctrica
Determinación de las tarifas de transmisión, distribución y venta de electricidad
MéxicoMéxicoChileChileEuropa Europa EE UUEE UUMateria EléctricaMateria Eléctrica
Dimensión de Entes Reguladores
País Personal por millones de habitantes
Personal técnico por millones de
habitantesArgentina 3.6 1.8Canada (NEB) 2.3 0.8México 0.8 0.5España 1.6 1.1Reino Unido 2.8 1.7Estados Unidos (Calif) 4.7 3.0
Personal por población
Fuente: Domah, P; Modelling the costs of energy regulation: Evidence of human resource constraints in developing countries;Universidad de
Cambridge
País Personal por millones de
usuarios
Personal técnico por millones de
usuariosArgentina 11.5 5.8Canada (NEB) 4.6 1.6México 3.7 2.1España 2.9 2.0Reino Unido 6.3 3.8Estados Unidos (Calif) 12.2 7.8
Personal por número de usuarios
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Concepto México EUA Canadá Reino Unido España Noruega Brasil
Nombre del ente regulador CRE FERC NEB OFGEM CNE NVE ANEEL
Año de creación 1995 1977 1962 1986 1998 N.D. 1997
Materia Regulada Electricidad y gas
Electricidad, gas y petróleo
Electricidad, gas y petróleo
Electricidad y gas
Electricidad, gas y petróleo
Electricidad y agua
Electricidad
Miembros del Consejo 5 5 9 5 9 1 5
Duración del Cargo (años) 5 5 7 5 7 6 4
Posibilidad de Reelección Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Staff (Total del Personal) 137 1,377 280 334 174 400 253
Presupuesto (Milllones USD) 11 192 37 39 31 35 34
Cobro Cuotas sobre Ingresos
de los Permisionarios
Cobro Cuotas sobre el consumo
de Electricidad
Cobro Cuotas sobre el consumo
de Electricidad
Presupuesto asignado por el
Congreso complementado
con cobro de cuotas
Presupuesto asignado por el
CongresoFuente Recursos
Cobro Cuotas por Servicios y Cargos Anuales
a Empresas
Cobro Cuotas pagados por Empresas y
basadas en el volúmen
Comparación con otros países
Consideraciones Generales
La experiencia internacional muestra que debe existir una congruencia entre la estructura organizacional y su marco legal ya que la regulación difícilmente podrá suplir eventuales deficiencias en la estructura y diseño de éstas.
Independientemente del modelo de organización industrial que se adopte, los organismos a cargo de la regulación deben ser dotados de atribuciones y recursos suficientes para poder regular de manera eficiente las actividades que incluyan la nueva organización industrial.
La estructura y operación de los órganos reguladores deberá ser lo suficientemente laxa para permitir su adaptación a los retos cambiantes. 35
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www.cre.gob.mx