SEGUNDO GRUPO DE PONENCIAS
4. SISTEMAS DE INFORMACIÓN
GEOGRÁFICA Y EVALUACIÓN
MULTICRITERIO EN LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO
MODERADOR: D. CARLOS DOMÍNGUEZ COLLADO
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
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El concepto de Desarrollo Sostenible, que paso a serun objetivo de la política europea al formar parte delcontenido del Tratado de Ámsterdam, es a partir dela Cumbre de Gotemburgo ,del pasado mes dejunio, cuando se convierte en una estrategia comuni-taria asumida y revisada periódicamente por el Con-sejo Europeo.
Este seguimiento periódico del Consejo se reali-za sobre la base del Informe de Síntesis que se obtie-ne del cálculo, recopilación sistemática de los indica-dores ambientales, que han de cubrir las dimensionessociales, económicas y ambientales que definen elmismo concepto y ámbito del desarrollo deseable osostenible.
Con ello se consigue:• Definir unas medidas objetivas y fiables de la
obtención de una mayor calidad de vida para todos(principio de equidad), pero con un menor uso ydegradación de los recursos naturales (principios deefectividad y eficacia).
• Identificar los problemas ambientales de lossectores económicos mas relacionados con las per-sonas y los bienes (su ubicación, movilidad y uso delespacio), como son el Transporte, el Turismo y elTerritorio y en los que no existe una política comu-nitaria europea o eran los mas insostenibles, y asídeterminar las consecuencias que las nuevas medidaspueden suponer para las estrategias madrileñas, enun futuro.
La Consejería de Medio Ambiente, como PuntoFocal de la Red Europea de Información y Observa-
ción Ambiental (EIONET), ha incorporado a su yaexistente Sistema Regional de Información Ambien-tal los parámetros europeos de esa red para garan-tizar el intercambio de información, objetiva, norma-lizada y homogénea, facilitando la toma de decisionesde la diferentes autoridades ambientales.
Dado que la implantación de los contenidos deInformación Ambiental es este sistema es una estra-tegia fundamental para la formación del conocimien-to de la realidad ambiental facilitando a las partesinteresadas (stakeholders) del Desarrollo Sostenibleaceptar los retos que las políticas ambientales mar-can para garantizar un crecimiento económico res-petuoso con el medio ambiente e integrar a laszonas menos favorecidas del territorio, se ha defini-do el actual Sistema Regional de InformaciónAmbiental, como área informativa sectorial del Siste-ma General de Información al ciudadano de laComunidad de Madrid.
1. Sistema Regional de InformaciónAmbiental
El Sistema Regional de Información Ambiental, apesar de su horizontalidad dentro de la Consejería,esta diseñado como Fuente de Información:
1.Verticalmente en tres Subsistemas:
1. Atención al Ciudadano 2. Centro de Documentación Ambiental 3. Sistema Regional de Cartografía Ambiental
SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA YEVALUACIÓN MULTICRITERIO EN LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO
SRA. Dª ANGÉLICA ZAPATERO LOURINHOCONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
SRA. Dª SARA GARCÍA GARCÍASISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA Y AMBIENTAL
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
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2. Horizontalmente:1. Estructura temática de contenidos basada en
Indicadores Ambientales .2. Descripción analítica según Tesauro GEMET.3. Descripción física realizada por el Metadato
GELOS, el lenguaje de etiquetado XML, en una pla-taforma de gestión documental de contenidos.
Como todo proceso comunitativo entre la Con-sejería de Medio Ambiente y los usuarios del sistema,este proceso de comunicación apoyado en unoscódigo de transmisión y una interrelación de conte-nidos, se basa necesariamente en la estandarizaciónde los formatos de archivos electrónicos. Es decir,establecer que en el entorno electrónico siempre sevayan a utilizar los mismos tipos de archivos parafacilitar el intercambio de datos electrónicos y conuna misma estructura de conceptual de contenidosse garantice la formación del conocimiento.
Esto es necesario ya que la Unión Europea es unmosaico de culturas y sobre todo de lenguas, por loque buscamos, para facilitar y dar rapidez al acceso
de los contenidos, que aquellos temas o áreas con-ceptuales representadas en textos expresados en uncódigo lingüístico concreto (español, ingles, francés,etc.) lo estén también representados gráficamente através del Sistema Regional de Cartografía Ambien-tal. Por tanto, siempre tendríamos un concepto desa-rrollado en un texto y el mapa o la cobertura geo-gráfica correspondiente.
El Sistema Regional de Información Ambientalestá estructurado según el actual Sistema de Indica-dores Ambientales y desarrollado analíticamente porlos descriptores del tesauro europeo GEMET. Pero lagarantía de evolución de este Sistema se basa en labúsqueda de las necesidades del usuario, ver susdemandas, nos garantiza que todo el trabajo que seesta haciendo va a estar siempre muy unido al ciu-dadano, resolviendo sus necesidades informativas.
Por tanto, para la realización de los informes ypara el estudio de las necesidades y de la evoluciónde la demanda, analizamos los contenidos de las peti-ciones de información.
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En cuanto a la tipología de usuario, nos encontra-mos que el 47% de las peticiones están realizadas porciudadanos particulares, pero esta apreciación inicialpuede confundir a los responsables del Sistema deInformación ya que las peticiones pueden ser realizadaspor una empresa, una organización o por sus miem-bros de forma individualizada, pero en su representa-ción, pudiendo ser reconocidas como peticiones parti-culares de ciudadanos, esto nos obliga a modificar losdatos iniciales de la tipología de usuarios.
En 1996, iniciamos el proceso de diseño e implan-tación del Sistema Regional de Información Ambien-tal y hemos obtenido una curva de demanda que seinica con 890 peticiones hasta llegar a las 78.881, y esSistema Regional de Cartografía Ambiental el que hafacilitado este crecimiento.
2. Sistema Regional de CartografíaAmbiental: Las cuestionesambientales tienen una dimensiónclaramente espacial
La cartografía nos va a permitir la representaciónespacial de todos aquellos elementos y factores queintervienen en el territorio y sirve como apoyo fun-damental a la gestión y a la planificación territorial y,en consecuencia, a la toma de decisiones.
Otro aspecto fundamental a considerar es que lainformación cartográfica es universal.
Se trata de una información que llega fácilmentea todo el mundo y que supera todas las barreras físi-cas y sociales. Los Sistemas de Información Geográfi-ca (SIG), cuyos componentes son el hardware, elsoftware, los datos y los usuarios; nos ofrecen la posi-bilidad de trabajar con elementos gráficos y bases dedatos asociadas (información alfanumérica) y nos
permiten la combinación de diferentes bases dedatos geográficas, la manipulación de gran cantidadde información geográfica y el análisis geográfico parala toma de decisiones.
Los SIG son, por tanto, una herramienta muypotente para la planificación territorial y para la eva-luación ambiental.
Desde el año 1996, en la Dirección General dePromoción y Disciplina Ambiental de la Consejería deMedio Ambiente nos planteamos contar con una car-tografía ambiental básica, de calidad, que cubriese latotalidad del territorio de la Comunidad de Madrid.Como ha comentado Marc Vanderhaegen, la cartogra-fía ambiental, tanto a nivel regional, como nacional yeuropeo, suele estar dispersa por distintos organismos,lo que complica el acceso a dicha información.
La Consejería de Medio Ambiente, concretamen-te, el Servicio de Información y DocumentaciónAmbiental trata de facilitar el acceso a la cartografíaambiental a todos lo usuarios, en cumplimiento de laDirectiva 90/313/CEE, relativa al acceso de los ciuda-danos a la información ambiental en poder de lasAdministraciones Públicas, y de la Ley 38/1995, de 12de diciembre, que garantiza el derecho de los ciuda-danos a la información ambiental en poder de laAdministración Pública. El principal objetivo es dar aconocer el territorio y la problemática ambiental delmismo, para facilitar la toma de decisiones, la planifi-cación territorial y la protección y gestión del medio.
La problemática ambiental tiene una dimensiónespacial y tiene claramente una importante dimen-sión temporal. No se trata de hacer grandes basesde datos y sistemas en los que recopilemos la infor-mación de un momento puntual. Así estaríamosconstruyendo un SIG simplemente de inventario. Esnecesario llevar a cabo un seguimiento de la evolu-ción de las distintas variables ambientales, ya quegran parte de estas tienen una dinámica temporal. Eneste sentido, una imagen de satélite es una fuentebásica para observar los cambios.
Se trabaja fundamentalmente sobre bases topo-gráficas a distintas escalas, imágenes satélite, ortofo-tos, y modelos digitales del terreno.
Un aspecto a considerar es la distinción entre loque es la cartografía ambiental básica, que refleja larealidad del medio, y la cartografía ambiental sintéti-
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ca, que es el resultado de cruzar distintas variablescualitativas en relación 1990 2000 con la evaluaciónmulticriterio y/o cuantitativas. Ejemplos de esa carto-grafía ambiental sintética pueden ser la cartografía dedistintos planes de actuación en materia forestal(Plan Forestal de la Comunidad de Madrid), carto-grafía para prevención de incendios, etc. En este sen-tido hay que tener en cuenta la escala de trabajo, quedepende del nivel de detalle que se vaya a llevar acabo en la gestión. En la Comunidad de Madrid esta-
mos trabajando, a escala de 1/200.000 para informa-ción general sobre el territorio, a escala 1/50.000,que se considera mínima y básica para la planificaciónterritorial a nivel regional y a escala 1/5.000 paraalgunas zonas puntuales, como puede ser la delimita-ción de espacios natural protegidos o la propia ges-tión de estos espacios.
Se ha estructurado la cartografía ambiental enáreas temáticas, fundamentalmente en base al ámbi-
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to de aplicación de la Directiva 90/313/CEE y alConvenio de Arhus, que ya ha sido ratificado porEspaña. Hemos procurado cubrir todas las áreas. Nosolamente áreas competencia de la Consejería deMedio Ambiente, sino tener información disponiblesobre otras áreas temáticas competencia de otrasConsejerías, como pueden ser aspectos relacionadoscon sectores productivos en cuanto a energía, trans-porte, agricultura, ganadería, o sobre asentamientoshumanos (planeamiento urbanístico, aspectos socio-económicos, demográficos, etc.).
Se ha elaborado una cartografía del paisaje a laescala 1/50.000 que, fundamentalmente, tiene unaaplicación en la integración del paisaje y en tareas deordenación del territorio, y también como conserva-ción de los recursos visuales. Esta información puedeaprovecharse con fines divulgativos y didácticos. Parasu elaboración se ha recopilado la informaciónambiental básica en base a todas las bases de datosgeográficos disponibles a escala 1:50.000 (pendien-tes, orientaciones, altimetría, fisiografía, vegetación,usos del suelo, aguas superficiales, etc.) y se ha lleva-
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do a cabo la recogida de datos de campo. Comoresultado, básicamente se han definido 250 unidadesde paisaje, se han descrito esas unidades y se ha ela-borado la cartografía. Se ha hecho el cálculo de visi-bilidad, de calidad y fragilidad visual. Además se handefinido una serie de itinerarios sobre los que se hantomado los puntos de control.
En el año 1999 se realizó el proyecto CartografíaAmbiental de los Municipios de la Comunidad deMadrid con objeto de facilitar a la AdministraciónLocal, a cada uno de los Ayuntamientos de la Comu-nidad de Madrid, esa cartografía ambiental básica.Para ello se desarrollo una herramienta S.I.G muysencilla de manejar.
Se sigue trabajando en esta línea de difusión de lacartografía ambiental. Se ha desarrollado un proyec-
to para el acceso a la cartografía ambiental a travésde Internet (Cart@Net).
Por último, consideramos fundamental la iniciativade la Comisión Europea, de la Dirección General deMedio Ambiente, sobre infraestructura europea dedatos espaciales medioambientales.
Es imprescindible la coordinación entre las distin-tas administraciones, no solamente por la problemá-tica de la cartografía en cuanto a consistencia espa-cial, escalas, seguimientos, sino, como ha comentadoMarc Vanderhaegen, porque es necesaria una inte-gración multisectorial, ya que se tienen que conside-rar aspectos que no son competencia exclusivamen-te de los Organismos competentes en materia deMedio Ambiente.
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INTRODUCCIÓN
No resulta fácil exponer la incidencia en la ordena-ción del espacio rural de la Política Agraria Común(PAC). A las dificultades intrínsecas de la cuestión, seune la importancia política de la PAC, que en tiem-pos fue el motor de la unidad europea, así como suscaracterísticas técnico-administrativas, que la hacencompleja y sofisticada.
En todo caso, se divide el estudio en tres períodos,que corresponden a la época histórica, al período de lacohesión y de la crisis de la PAC y al último escenariode la Reforma de la PAC de la Agenda 2000.
El análisis se completa con unas reflexiones sobreel futuro de la PAC y unas conclusiones de la relaciónentre ésta y la ordenación del espacio rural.
LA ÉPOCA HISTÓRICA
El Tratado de Roma y la Conferenciade Stresa
Aparentemente los objetivos clásicos de la PAC delaparatado 1. del Art. 39 del Tratado de Roma nohacían referencia directa al territorio y a la ordena-ción del espacio rural. Se recuerda que tales objeti-vos son:
. Incremento de la productividad agrícola.
. Nivel de vida equitativo a la población agraria.
. Estabilizar los mercados.
. Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
. Asegurar al consumidor suministros a preciosrazonables.
No obstante, el apartado 2. del mismo Art. 39 delTratado, establece que para la aplicación de talesobjetivos deberá tenerse en cuenta, entre otrascosas, “las características especiales de la actividadagraria que resultan de la estructural social de la agri-cultura y de las desigualdades estructurales y naturalesentre las distintas regiones agrícolas” . Se introduce cla-ramente el elemento del territorio y del espaciorural.
Los objetivos de la PAC previstos en el Tratadofueron desarrollados a partir, fundamentalmente, delas conclusiones de la Conferencia de Stresa y con lacreación de las dos secciones del FEOGA, Garantía yOrientación, dedicadas respectivamente a la políticade mercados y a la política de estructuras y para lasque en su momento se previó una distribución delos gastos de 2/3 y 1/3. Para terminar este breverecordatorio conviene destacar que la Conferenciade Stresa supuso una apuesta clara de la PAC paralas explotaciones de tipo familiar y que las medidasestructurales fueron desarrolladas sobre la base deuna cofinanciación nacional.
El inicio de la política de estructurasagrarias
Desde el principio, la política de estructuras fue conretraso respecto a la política de mercados. Incluso las
PAC Y ORDENACIÓN DEL ESPACIORURAL
SR.D. DANIEL TRUEBA HERRANZVOCAL ASESOR
MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
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primeras disposiciones se recogen en forma deDirectivas, que luego deben ser traspuestas a la legis-lación nacional correspondiente, para alcanzar su ple-na efectividad. Hasta el año 1972 no aparecieron lasprimeras Directivas, concretamente las correspon-dientes a:
. 72/159 Modernización de explotaciones.
. 72/160 Cese de la actividad agraria.
. 72/165 Información y capacitación profesional.
En el año 1975 se aprobó la Directiva sobre Agri-cultura de montaña y zonas desfavorecidas, que es laprimera que tiene efectos sobre el territorio paracorregir desigualdades naturales y estructurales.
Posteriormente, a partir de 1977, se pasa ya aReglamentos, (comercialización y transformación yasociaciones agrarias) e incluso se inicia una segundageneración de disposiciones (Mejora de la eficacia delas estructuras agrarias).
En esta época, se introducen las primeras medi-das medioambientales, así como los programas inte-grados y regionales.
La política de mercados y el inicio dela crisis de la PAC
Mientras tanto, la política de mercados se desarrollade una forma espectacular, a través de las Organiza-ciones Comunes de Mercado (OCM), que prontocubren mas del 90% de la producción y que tambiénen dos generaciones de disposiciones establecen unsofisticado sistema de protección basado en la uni-dad de mercado, preferencia comunitaria y solidari-dad financiera, estructurado en normas que com-prendían regímenes de precios y de intervención, deayudas y de comercio exterior.
Es evidente que, la política de mercados y la polí-ticas de estructuras se desarrollaron a velocidades ycon intensidades diferentes, de tal forma que, en lapráctica, nunca se pasó del 95% y del 5% en la asig-nación de los recursos respectivos. Probablemente lanecesidad de cofinanciación fue un freno para lospaíses menos ricos en el desarrollo de la política deestructuras. En todo caso, esta situación fue denun-ciada rápidamente en el informe Mansholt, como ori-gen de problemas que afectaban y afectarían al futu-ro de la PAC.
LA COHESIÓN Y LA CRISIS DE LAPAC
Se va a hacer referencia en este epígrafe al períodocomprendido entre la adhesión de España (1986) yla aprobación de la Agenda 2000, que correspondeal auge de la aplicación de los criterios de cohesiónen la Unión Europea, así como a la crisis de la PACque culminaría en la Reforma de 1992.
La Cohesión
El principio de cohesión fue introducido en la UniónEuropea en el Acta Única y reforzado en el Tratadode Maastricht. Se establece, así, que la cohesión debeinspirar todas las políticas comunitarias, entre ellas laPAC. Hay que señalar que tiene una redacción muysemejante a la de las cuestiones medioambientales.
Como consecuencia de esta incorporación de lacohesión al acervo comunitario, los paquetes DelorsI y II inician una auténtica política de cohesión en losfondos estructurales, sobre bases de programaciónsectorial y temporal y, evidentemente, de una distri-bución territorial. Estos programas afectan tambiénal FEOGA-Orientación y a la anterior política deestructuras agrarias.
El interesante destacar el contenido de los informessobre la cohesión, previstos en el Art. 130 B del Trata-do. de Maastricht (el primero de ellos de diciembre de1996 y el segundo de enero de 2001), para determi-nar si las políticas comunitarias se ajustan a los criteriosde cohesión. En lo que respecta a la PAC, reconocensu contribución a la cohesión sectorial y territorial, aun-que el análisis no es completo, sobre todo respecto alefecto de las ayudas de la Reforma de 1992.
En una valoración personal, se estima que la PACclásica, de mercados y de ayudas directas a los agri-cultores, no está inspirada en los principios de cohe-sión, puesto que la mayoría de los períodos y canti-dades de referencia para determinar el importe delas ayudas se establecen en función de la “foto fija”del pasado, sin tener en cuenta las necesidades obje-tivas de las diferentes zonas o tipos de agricultores.
La Reforma de la PAC de 1992
La reforma de la PAC fue precedida de una prere-forma basada en unos estabilizadores agropresu-
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puestarios para controlar los gastos y los precios, ypor el establecimiento de una Línea Directriz Agraria(LDA) como límite del crecimiento del gasto agrarioy de Cantidades Máximas Garantizadas (QMG) paralos principales productos agrarios. En paralelo, seintrodujeron las medidas del “mundo rural” de MacSharry, (complemento de primas a la oveja en laszonas desfavorecidas), así como ciertas medidascomplementarias de extensificación y reconversiónque no tuvieron mucho efecto. En esta época seaprueba el paquete forestal de la Presidencia Espa-ñola (1989), que supone una importante novedad enel acervo comunitario.
Pero la auténtica reforma no se plantea hasta elaño 1992, como consecuencia especialmente de laspresiones exteriores derivadas del aislamiento conque se estaba encontrando la Unión Europea en lasnegociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. En talsentido, se produjo un cambio cualitativo respecto alas anteriores OCM, basado en una reducción impor-tante de los precios y en el establecimiento de unaayuda compensatoria de esta reducción de precios,pagada de una forma relativamente desconectada dela producción, por unidad de superficie o por cabezade ganado, completado todo ello con mecanismosmás efectivos de control de producciones (Cuotas,superficies de base, etc.)
Se inicia así, una cierta cultura de la multifuncionali-dad, que sería desarrollada posteriormente en la Agen-da 2000 y con elementos que inciden más directa-mente en la ordenación de espacio rural. Las cuotas,superficies de base y derechos de las primas estabilizanla actividad agraria y evitan la deslocalización. Por otraparte, las medidas de acompañamiento, dotadas direc-tamente por el FEOGA-Garantía, inciden sobre todoen la reforestación de tierras agrarias y en medidasagroambientales, de evidente base territorial.
LA REFORMA DE LA PAC DE LAAGENDA 2000
El ámbito de la Agenda 2000
La Agenda 2000 tiene un ámbito de actuación supe-rior al meramente agrario. En efecto el ámbito con-junto de actuación de la Agenda 2000 era el siguien-te:
. Iniciación de las negociaciones de adhesión con losPECO.
. Reforma de la PAC.
. Nueva reforma de los Fondos Estructurales.
. Perspectivas financieras período 2000-2006.
Los nuevos objetivos políticos de laPAC
En lo que respecta a los objetivos de la PAC, aunqueno son modificados textualmente los establecidos enel Art. 39 del Tratado de Roma, se puede decir quesufren una cierta matización.
Así por ejemplo, la mejora de la competitividad setraduce en una reducción de precios y en el mante-nimiento y consolidación de posiciones exportado-ras.
La seguridad y calidad de los alimentos pasa deun contenido cuantitativo a seguridad en términossanitarios, y se incide más fuertemente en la políticade calidad, de denominaciones de origen y métodosde producción particulares, así como en la protec-ción del bienestar de los animales. Se inicia así unapolítica de calidad que pretende dar la imagen en elmundo de la calidad de los productos europeos.
La estabilidad de las rentas agrarias sigue siendoun objetivo de la PAC, pero se introduce la posibili-dad de la modulación y redistribución de las ayudas,así como su condicionalidad a la contribución de lapreservación de una agricultura sostenible (ecocon-dicionalidad). Se produce así también una fuerte inte-gración de objetivos medioambientales.
Se contempla también la posibilidad de fuentesalternativas de renta y empleo en el medio rural, enun objetivo de contribución a la cohesión económi-ca y social.
En resumen, se trata de defender el nuevo“Modelo europeo de agricultura”, basado en la mul-tifuncionalidad y con tres objetivos no declaradosexplícitamente:
. Legitimación social de las ayudas de la PAC.
. Preparación de la estrategia para la nueva Rondade negociaciones en la OMC.
. Mantener, o no perder, la cuota comunitaria en losmercados internacionales de los commodity.
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Contenido de la Reforma de la PAC
El contenido de la Reforma de la PAC, puede centrarseen tres grandes capítulos, aunque se hará más incidenciaen el correspondiente al desarrollo rural:
. Reforma de la OCM de los grandes sectores.
. Reforma de los Reglamentos de Desarrollo Rural.
. Reglamento Horizontal.
El Reglamento de Desarrollo Rural
El Reglamento de Desarrollo Rural probablementetoma su nombre de la Conferencia de Cork y enlazacon el concepto de multifuncionalidad y agricultura sos-tenible. En realidad, simplifica y unifica las líneas de actua-ción existentes, agrupando en un único reglamento lassiguientes medidas:
. Inversión en explotaciones agrarias.
. Instalación de jóvenes.
. Formación profesional.
. Cese anticipado.
. Zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medio-ambientales específicas.
. Medidas agroambientales.
. Mejora de la transformación y comercialización deproductos agrarios.
. Silvicultura (incluye las ayudas a la reforestación de tie-rras agrícolas)
. Fomento de la adaptación y desarrollo de las zonasrurales.
Por otra parte, el Reglamento establece novedadesen cuanto a laa financiación, con un confuso reparto deFEOGA-Garantía y FEOGA-Orientación, según medi-das y objetivos, con los que en realidad se pierde cohe-sión.El Reglamento establece medidas de programación,seguimiento y evaluación y por supuesto se mantiene lainiciativas comunitarias. (LEADER, etc.) de períodosanteriores.
Declaraciones del Consejo y delConsejo Europeo
Como resumen de la exposición anterior, puede seña-larse que en el marco de los debates de la Agenda 2000,el Consejo (Agricultura) y el Consejo Europeo han defi-nido el modelo europeo de agricultura en el marco dela multifuncionalidad, basado en tres funciones:. económica.. de ocupación y ordenación del territorio.
. de conservación y mantenimiento del medio ambien-te y del paisaje.
Concretamente, el Consejo Europeo de Luxembur-go de diciembre de 1997, establece que “en su calidadde sector económico, la agricultura europea debe sermultifuncional, sostenible, competitiva y estar repartidapor todo el territorio europeo, incluidas las regionesafectadas por problemas específicos”.
EL FUTURO DE LA PAC Y LAORDENACIÓN DEL ESPACIORURAL
Los factores de incertidumbre que condicionaron laReforma de la PAC de la Agenda 2000, siguen estandopresentes, y probablemente condicionarán un ajuste onueva reforma de la misma.Tales factores son:
. Ampliación de la UE a los PECO.
. Problemas presupuestarios.
. Compromisos y negociaciones en la OMC.
Están previstas determinadas actuaciones puntualesen el entorno del año 2003 que podrían originar unarevisión a medio plazo con una reforma tímida de laPAC, o podría plantearse, alternativamente, una reformaen mayor profundidad para el siguiente período de pers-pectivas financieras que empieza el año 2007.
En todo caso, en el debate abierto al respecto porlas opiniones públicas y políticas de los diferentes Esta-dos Miembros, así como por la evolución de los com-promisos en la OMC, es previsible que cualquier refor-ma futura implique trasvase de acciones y recursos delprimer pilar (mercados y ayudas directas) al segundopilar (ayudas más desconectadas de la producción ydesarrollo rural).Todo ello evidentemente dará mayorrelevancia de la incidencia territorial.
La conclusión de toda esta exposición es que la agri-cultura tecnificada y orientada al mercado (con ayudas osin ellas) es un elemento fundamental de la ocupacióndel territorio y de la articulación del tejido económico ysocial del medio rural. La PAC contribuye a ello, tan-to a través de las actuaciones clásicas, como a través delsegundo pilar de desarrollo rural. Las políticas de desa-rrollo rural y de ordenación del territorio son bastantemás de lo que se puede hacer desde la PAC, pero laagricultura es necesaria para que haya desarrollo rural yordenación del territorio.
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SR. D. IGNACIO ELORRIETA PÉREZDE DIEGO
Gobierno de Navarra
Navarra está inmersa en un proceso de extensiónde la potencia territorial, acorde con los principios dela Estrategia Territorial Europea (ETE) desde esta pri-mavera. Para empezar, como siempre, hicimos losdeberes de forma clásica. Es decir, a la hora decomenzar consultamos la bibliografía de lo hechopor otras regiones y la sorpresa fue muy grande.Cuando aplicamos los criterios de la ETE a las distin-tas regiones europeas comprobamos que de las 202existentes prácticamente ninguna se adecuaba aestos principios. Lo primero que vimos fue que nohabía “Regiones ETE” europeas que, de alguna forma,se guiasen por estos principios. En algunas de ellas, lagestión prudente del patrimonio natural y cultural, elpolicentrismo o la equidad en el acceso a los siste-mas de transportes y comunicaciones, podrían tenerun aspecto positivo pero no era predominante.
Buscando entre las 202 sólo encontramos 3 que sepodrían aproximar un poco. Eran Norholand en los Pai-ses Bajos, Colonia en Alemania, e Île de France en Fran-cia. No creo que los navarros seamos tan listos comopara haber comprobado esto nosotros solos. Preguntoa la Comisión si realmente no piensa que tiene un ins-trumento demasiado teórico, que realmente no seencuentran regiones de este tipo, que las tres existen-tes se encuentran en la zona central (el llamado “pen-tágono”) y si tiene pensados mecanismos correctorespara que la ETE pueda avanzar sobre unas bases cien-tíficas más sólidas.
SRA. Dª. GABRIELA HERNÁNDEZ
Comisión Europea
Estoy de acuerdo en que nos falta mucho para aplicarla ETE. Cuando dije que había regiones que cumplíanlos requisitos de la estrategia significaba que es haciadonde habría que ir encaminados en el desarrollo eco-nómico y regional para romper los desequilibrios terri-toriales. Quizá, las zonas más avanzadas son las quemejor hacen esta ETE. Cuando he analizado cómo laETE se ha integrado en los Fondos estructurales, lo he
dicho muy someramente. No es que sea una crítica decómo se hayan hecho los Programas en España, sino decómo se han hecho en conjunto y de que cómo laComisión no ha ayudado a aplicar una diagnosis terri-torial previa, antes de decir cómo vamos a aplicar losFondos estructurales en cada región.
Es uno de los retos que tenemos por delante a nivelcomunitario. Lo abordaremos dentro del ORATE. Loque tratamos es intentar que para el 2006, por lomenos, tengamos más instrumentos. Celebro queNavarra haya empezado. Evidentemente, todo el mun-do está de acuerdo con los principios de base de laETE. Ahora lo que hay que hacer es como aplicarloscada uno en donde se encuentre, reconociendo quefalta mucha instrumentalización.
SR. D. JULIÁN MORA VISEDA
Universidad de Extremadura
Quería hacer dos breves preguntas. Una para la res-ponsable de la Comisión Europea en materia de estra-tegia territorial.Y es decirle que, por una parte, el docu-mento de la ETE tiene objetivos muy interesantesrelativos a la cohesión económica y social, a la conser-vación y gestión del patrimonio natural y cultural y res-pecto a la competitividad de las regiones dentro delmarco europeo. Pero esto no es un instrumento vincu-lante. Por lo tanto, como no establece competenciaspara la Unión Europea, me pregunto cómo abordamosesto dentro de una Unión con 202 regiones. En el casoespañol, por ejemplo, tenemos sólo 17 ComunidadesAutónomas y no existe una planificación integrada delterritorio. Es decir, cada región tiene sus propias fronte-ras claramente delimitadas y no contempla una planifi-cación más allá de su territorio. Así nos encontramoscon paradojas, donde unas regiones tienen delimitadosespacios naturales hasta el límite fronterizo, siendo laregión limítrofe mucho más rica en ese elemento debiodiversidad, y resulta que no tiene ninguna delimita-ción ni ningún tipo de restricción.
Significa que tenemos unos instrumentos que per-miten esa articulación del espacio. Lo estamos frag-mentando y estamos creando dificultades para aplicar laETE. Estamos viendo que es incluso es más fácil coope-rar con regiones de otros países, a través de la Iniciativa
5. Coloquio de los Grupos de Ponencias 1 y 2
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INTERREG que dentro del propio Estado con lasComunidades Autónomas adyacentes.
La segunda pregunta es para el ponente de la PAC.Habla de que el pilar de la planificación territorial debeestar en una agricultura de mercado.Yo no sé hasta quépunto la agricultura de mercado es intensiva,. Hoy yatenemos unos invernaderos que hacen hasta productosecológicos.Tenemos una agricultura que va a ser menosconsumidora de suelo.Y si no se consume suelo, ¿quépoblación vamos a tener viviendo de la agricultura enun mundo rural que tiene otras expectativas? Evidente-mente, la solución no parece que sea enseñarlos comoespecie en vías de extinción pues cada vez es menor lapoblación que queda en el campo. No hay en estosmomentos una política rural que pretenda fijar a lapoblación, porque las Iniciativas tipo LEDER vemos queestán fracasando en cuanto que son incapaces de rete-ner a la población y dinamizar la economía.Una vez quese acaban los programas se acabó toda posibilidad dedesarrollo.
SRA. Dª GABRIELA HERNÁNDEZ
Comisión Europea
Para la Comisión, evidentemente, la ETE es un motorreferencial y unos principios comunes. La Comisión, enningún momento va a hacer los programas de ordena-ción del territorio de las regiones o los países. Comomucho, intentará que haya una cohesión a nivel de laspolíticas comunitarias y ayudará a través de las diferen-tes redes que existen a que haya mayores instrumentospara hacer la programación territorial regional. Pero novamos a ser nosotros quienes hagamos la programaciónen sí, ni quienes vamos a decir por dónde hay que ir enlos Programas Operativos regionales que tienen que serdesarrollados por las propias regiones. Entrar en esoimplicaría sobrepasar los límites jurídicos y administrati-vos.A nivel comunitario se ha hecho una Incitativa INTE-RREG que es lo que corresponde. Es decir, romper lasfronteras entre los Estados miembros. Pero a nivel inter-no de cada país, son las propias regiones y el propioEstado los que han de ver cómo se hace esa cohesiónterritorial para el conjunto de todas las regiones.
SR. D. JULIÁN MORA VISEDA
Universidad de Extremadura
Insisto en que no habrá un territorio rural que desa-rrollar si no hay una agricultura económica y de merca-
do. Eso no quiere decir que tenga que ser una agricul-tura intensiva y contaminante. La referencia que se hahecho es un ejemplo de no buena agricultura, aún cuan-do ha tenido una función económica importante enalgunas regiones españolas. Lo que yo quiero decir esque la agricultura tiene que estar orientada al mercado,ser competitiva en términos internacionales.También hedicho que tiene que ser respetuosa con el medioambiente y tener como principal característica la ocu-pación del territorio. En ese sentido, hay una serie deactividades económicas agrarias tradicionales que estándejando de ser agrarias. ¿Qué cultura cabe hoy en díacuando la producción de pollos y huevos ya no es casiuna actividad agraria? Incluso algunos invernaderos noson actividad agraria, no ocupan territorio, no depen-den del clima. Dicho esto, la agricultura en general, laque ocupa territorio, sí que tiene que ser económica ytener vocación de mercado.Y tiene que ser también,evidentemente, respetuosa con el medio ambiente ycon el territorio.
SR. D. JAVIER RUIZ TOMÁS
Comisión Europea
Quería intervenir por alusiones en la intervención deExtremadura. Hay muchas políticas comunitarias. Hayuna política comunitaria que fomenta el desarrollo yque ha financiado, imagino, innumerables proyectos enExtremadura para la mejora de las redes viarias, etc. Seintenta contraponer este desarrollo y esa ayuda comu-nitaria al desarrollo con una obligación derivada de underecho positivo, como la Directiva de Aves anterior-mente citada. El juego consiste en compatibilizar eldesarrollo con la conservación.Y eso es problema deustedes porque la Comunidad va a imponer las medi-das que tienen que adoptar. Cualquier actividad puedeestar limitada por obligaciones que derivan del derechocomunitario. El derecho hay que respetarlo a nivelnacional y a nivel comunitario. Ese respeto no debeinterpretarse como un abuso o como una limitación,porque son Directivas o legislaciones adoptadas por losEstados miembros y que han sido incorporadas al dere-cho nacional. Luego, hay que vivir con ellas. Precisamen-te, ése ha sido el problema de la aplicación y del respe-to al derecho comunitario ambiental hasta hoy. Es decir,que se vea como una contraposición o como una cor-tapisa al derecho que tenemos todos de comer, a serposible bien y varias veces al día. Lo que hay que haceres integrar. Que el desarrollo agrícola tenga en cuentalos imperativos ambientales, igual que las demás políti-cas. No hay contraposición alguna.
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Si ustedes consideran las exigencias ambientalescomo parte de todas las políticas no encontraránproblemas en el desarrollo. Podríamos hablar de lasDirectivas de Hábitats o de Aves y sopesar lo queimponen en relación con todas sus ventajas y todo elapoyo que se recibe de la Comunidad para el desa-rrollo de la política tendente a la mejora de la calidadde vida. Que es un objetivo del Tratado.
SRA. Dª GEORGINA ALVAREZ JIMÉNEZ
Dirección General de Conservaciónde la NaturalezaMinisterio de Medio Ambiente
Quería preguntar a D. Daniel Trueba cuál es el calen-dario y cuál el procedimiento de trabajo en todo loreferente a la coordinación institucional que tienepensado el Ministerio de Agricultura, para poner enmarcha la modulación y la ecocondicionalidad.
SR. D. DANIEL TRUEBA HERRANZ
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
Lo que dice el Reglamento es que la ecocondiciona-lidad es obligatoria para todos los Estados miembros.Pero deja un margen de maniobra para detectar loque debe ser obligatorio y lo que no debe serlo.Realmente, la ecocondicionalidad es obligatoria des-de la aprobación del Reglamento con efectos del 1de enero del año 2000. Lo que sucede es que es untema muy difícil. Lo que se ponga luego hay quecumplirlo. Después, la Unión Europea inspeccionaráy controlará si el Estado miembro ha exigido y com-probado que lo que ha puesto se ha cumplido. Porejemplo, si pusiésemos una dosis “razonable” de abo-nado, la palabra razonable es absolutamente incon-creta. Hay que hacer un análisis y ver qué es razona-ble. Es muy complicado. El Ministerio de Agriculturatiene preparado un proyecto de Decreto, lo ha dis-cutido ya con las Comunidades Autónomas, con lasorganizaciones profesionales agrarias y en cualquiermomento lo distribuirá para su publicación e inclu-so aprobación.
No hay muchos países que hayan hecho losdeberes en esta materia.Algunos dicen que no nece-sitan hacerlo porque ya tienen limitaciones medio-ambientales propias y las vinculan a las ayudas. Otrosestán en la misma situación que nosotros.
Respecto a la modulación, es voluntaria para losEstados miembros y no es obligatorio aplicarla o noaplicarla. El Ministerio de Agricultura, en el año 1999,creó un grupo de trabajo técnico, integrado por funcio-narios del propio Ministerio de Agricultura y por fun-cionarios o empleados técnicos de las OPA. Se hizo unbuen trabajo que sirviera de debate político en su caso.
Les comento cómo está la situación en otros Esta-dos miembros. Francia lo ha aplicado tras un debateimportante.Tiene un reglamento y la carga de trabajomezcla tres elementos para aplicar una modulación bas-tante compleja y que ha tenido la oposición del sectory de los sindicatos agrarios. Pero está desarrollándose ylo está utilizando para financiar los programas y los con-tratos agrarios de su nueva Ley de Ordenación Agraria.El dinero de la modulación se lo queda el Estadomiembro como contribución comunitaria a medidas deacompañamiento de la PAC, medidas agroambientales,reforestación, compensatorias y jubilación anticipada.
El Reino Unido ha aplicado una modulación hori-zontal y la ha utilizado exclusivamente como trasvasede dinero.Todos los agricultores, cobren mucho o poco,se les aplica el primer año un 2’5, el segundo el 3, hastael 4’5 en un período transitorio. Portugal publicó unanorma parecida a la francesa y retrasaron su entrada envigor durante dos años. En Alemania, la nueva admi-nistración agraria ha hecho un proyecto de modulaciónmezcla del inglés y del francés. Inglés en cuanto a quetiene una cantidad mínima, a partir de la cual no se apli-ca. Luego, el porcentaje es uniforme para todos. Perodespués hay un descuento por carga de trabajo. Se haaprobado en el Bundestag pero ha tropezado en elBundesrrat porque hay un problema de recursos nacio-nales.
Mucha gente lamenta que la Agenda 2000 no apli-case la modulación con carácter obligatorio en todoslos Estados Miembros, a todos los agricultores y con cri-terios comunes y comunitarios. Es un tema que puedetraer decisiones tan importantes como que un señor aun lado o a otro lado de la raya fronteriza tenga undescuento del 20% del importe total de sus ayudas, ono lo tenga. Es algo que afecta a los principios de igual-dad y a los principios de competitividad de los agricul-tores de uno y otro Estado. Hay un cierto movimientode pedir, exigir o propiciar que en la reforma del 2003o del 2007 se reponga la modulación con caráctercomunitario obligatorio. En ese sentido, creo que lasautoridades españolas están un poco a la espera deacontecimientos.
TERCER GRUPO DE PONENCIAS
6. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Y SU CONTRIBUCIÓN A UN
DESARROLLO URBANO
MODERADORA: Dª MYRIAM SÁNCHEZ PORCEL
COMUNIDAD DE MADRID
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Hoy voy a hablarles de un tema clave en las compe-tencias de la Dirección General de Calidad y Evalua-ción Ambiental de la Comunidad de Madrid: elmedio ambiente y la ordenación del territorio. ElGobierno de la Comunidad de Madrid está intenta-do llevar una política coordinada entre el urbanismoy el medio ambiente. Este esfuerzo de coordinaciónse ha intensificado en los últimos años, cuando noshemos dado cuenta que el medio ambiente es el fac-tor más influyente en el desarrollo de nuestra región.
Sin duda alguna, la región de Madrid y su singula-ridad física marca de una manera clara y específica lainfluencia de la metrópolis y el urbanismo en elmedio ambiente. Nuestra Comunidad Autónoma seextiende sobre 8.000 kilómetros cuadrados, unterreno realmente pequeño, con una población entorno a los 5 millones de habitantes.
Estas cifras son un fuerte condicionante. Además,el modelo urbanístico en nuestra Comunidad ha idoevolucionando de una manera progresiva hacia uncrecimiento en baja densidad. Por otra parte, el anti-guo modelo fuertemente dependiente de la ciudadde Madrid se ha transformado en un espacio máscomplejo con la aparición de nuevas centralidadesen zonas antes consideradas como periféricas, rede-finiendo el rol de la ciudad de Madrid. Por otra par-te, el suburbio de baja densidad del oeste de laComunidad se extiende hasta la Sierra de Guadarra-ma, favoreciendo la transformación en primera resi-dencia de lo que eran antes segundas viviendas.
Este cambio en los usos del suelo ejerce una fuer-te presión sobre los recursos naturales, siendo nece-
sario por tanto un cambio sustancial en las políticasde preservación de los recursos naturales para con-seguir el equilibrio armónico entre el medio naturaly el medio urbano, uno de los grandes objetivos dela Consejería de Medio Ambiente.Tarde o tempranollegaremos a tener que unir el urbanismo y el medioambiente en Madrid porque llegará un momento enque haya que tomar decisiones muy importantesque necesiten una sola voz.
En ese sentido, la Comunidad de Madrid tiene variosmecanismos de control del urbanismo en el medioambiente.Desde el año 1988 existe la Ley 3/88,de pro-tección del medio ambiente. En su Artículo 3 exige uninforme preceptivo en todas las figuras del planeamien-to urbanístico, informe que únicamente es vinculante enel caso de que el planeamiento afecte a espacios pro-tegidos. En este caso, las precisiones ya son claramentedirigidas desde el punto de vista medioambiental.
Pero hay que reconocer que desde la promulga-ción de la Ley de 1988 todos los gobiernos que hahabido en esta Comunidad Autónoma siempre hanrespetado el informe de medio ambiente, lo que esdigno de elogio. Cuando han llegado los informes ala Comisión de Urbanismo de la Comunidad deMadrid, si el informe de medio ambiente ha sidonegativo, siempre se ha asumido nuestro criterio.Esto ha permitido cierta sostenibilidad de lo que esla influencia del crecimiento urbanístico, que nopoblacional, que sigue prácticamente estancado conrespecto al medio ambiente.
Las condiciones en el año 1988 nada tienen quever con la realidad urbanística de Madrid. Nos
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y SU CONTRIBUCIÓNA UN DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE EN
GRANDES ÁREAS METROPOLITANAS:
EL CASO DE LA COMUNIDAD DE MADRID
ILMO. SR. D. IGNACIO LÓPEZ-GALIACHO PERONADIRECTOR GENERAL DE CALIDAD Y EVALUACIÓN AMBIENTAL
CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE. COMUNIDAD DE MADRID
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con la Ley 3/88, alcanza rango de Ley en la nuevaLey de Evaluación Ambiental de la Comunidad deMadrid que introduce el concepto del análisisambiental de planes y programas, es decir, la evalua-ción ambiental estratégica. Esas dos figuras van asuponer la introducción de los mecanismos de pre-vención desde el inicio del planeamiento.
En esta política preventiva juega un papel funda-mental la protección de los recursos naturales, muyespecialmente la de un recurso vital para la Comu-nidad de Madrid, que es el agua. La Consejería deMedio Ambiente y el Canal de Isabel II, entre otrasactuaciones, están trabajando en la protección deeste recurso desde el punto de vista de gestión dela demanda. Como ustedes saben, Madrid es unaregión que tiene una capacidad máxima de almace-namiento muy limitada, en torno a los 780 hectó-metros cúbicos, con una consumo de alrededor de570 hectómetros cúbicos. Sumando las pérdidas enredes y por evaporación la reserva estratégica esmuy reducida. El agua de Madrid es buena peroescasa.
Estos crecimientos urbanísticos exigen una refle-xión profunda. Determinados crecimientos enextensión, con parcela en casi todos ellos y con pis-cina en la mayoría, exigen unos consumos de aguamucho más elevados que los crecimientos urbanísti-cos en altura. Con lo cual, las estrategias de ordena-ción del territorio en Madrid tienen que empezar acontemplar, de una manera casi inmediata, por nodecir urgente, el problema de la escasez del agua.Ahora (diciembre 2001) estamos en torno a un50% de nuestra capacidad de embalse. Una cifrahabitual en la serie cronológica que sigue el Canalde Isabel II. Pero podemos volver a entrar en unperiodo de sequía, como el que tuvimos en el año1992. Si los crecimientos urbanísticos propuestos ennuestra Comunidad Autónoma continúan en la líneaactual, tendremos que insistir en una política muyagresiva en la gestión de la demanda.
La gestión del agua es un ejemplo de la necesi-dad de coordinar la planificación territorial con lapreservación de los recursos naturales. Por tanto,será necesario extender ese debate a todos losniveles lo antes posible y así preservar el recursoagua.
En relación con la conservación de los valoresnaturales en la ordenación del territorio, es necesa-
encontramos con un fenómeno espectacular que esel tema de la financiación municipal. En estosmomentos, la financiación municipal a través de laslicencias urbanísticas está llevando, sin duda alguna, aun crecimiento, a nuestro entender, desmedido enlas poblaciones principales de nuestra Comunidad.No solamente es culpa de las entidades locales, ensus necesidades de financiación. Sería necesarioencontrar una fórmula de financiación de los ayun-tamientos que no fuera solamente la licencia muni-cipal para que el problema de la presión urbanísticaempezara a reducirse.
Por tanto, hay que generar mecanismos que per-mitan trabajar en esta línea porque si no, sin dudaalguna, todos los alcaldes quieren ganar las eleccio-nes, todos quieren reducir su deuda y todos sabenque la mejor forma de conseguir financiación son lasgrandes operaciones urbanísticas. Ahí nos encontra-mos con el principal problema. Por eso, la Conseje-ría de Medio Ambiente se transforma en el malo dela película. Muchos de ustedes tienen ese mismoproblema.
Tenemos una serie de mecanismos, antiguos ynuevos, que vamos a empezar a implementar parapoder alcanzar una cierta sostenibilidad. Insisto en lode “cierta sostenibilidad” porque la sostenibilidad esuna cosa realmente subjetiva. Lo que es sosteniblepara mí, para un alcalde, un concejal u otro directorgeneral de otra Comunidad Autónoma no es soste-nible. De ahí la necesaria coordinación entre lasComunidades Autónomas dentro de España y den-tro de los Estados miembros de la Unión Europea.La necesidad de establecer criterios de sostenibili-dad en relación con el urbanismo, sobre todo enregiones como la madrileña.
Actualmente contamos con unos mecanismosde prevención ambiental, creemos que pioneros, enlo que es la preservación del medio ambiente des-de la normativa urbanística. Se trata de la Ley delSuelo de la Comunidad de Madrid, promulgada porla Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Trans-portes, que es la que tiene las competencias enmateria de urbanismo, y que ha sido ampliamentediscutida con nuestra Consejería en numerososequipos de trabajo.
En esta Ley se establece la necesidad de que yaen la primera fase del planeamiento urbanístico exis-ta un informe preceptivo y vinculante de la Conse-jería de Medio Ambiente. Eso, que venía haciéndose
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rio decir que Madrid, en comparación con otrasComunidades Autónomas, es de las que más terri-torio protegido tiene. Cinco millones de personasen 800.000 hectáreas tienen cerca de 400.000 hec-táreas de terreno protegidas desde el punto de vis-ta del urbanismo. Eso también es necesario armoni-zarlo. Necesitamos crecer, necesitamos undesarrollo industrial y alcanzar un nivel de infraes-tructuras acorde a la competitividad que queremosotorgarle a Madrid.Vamos a ampliar Barajas, a crearnuevas carreteras y líneas ferroviarias, como el AVE.Eso, sin duda alguna, tiene unos impactos ambienta-
les que hay que asumir con medidas correctoraspaliativas.
Se ha hablado del sistema de informaciónambiental. La Comunidad de Madrid está realizandoun gran esfuerzo, no sólo en elaborar cartografíasambientales o temáticas, sino de modelos de capaci-dad de acogida del territorio. Creemos que es nece-sario definir nuestros horizontes, marcar hacia dondepodemos crecer y hasta dónde. Esa sustentabilidaddel territorio es la que debe, al mismo tiempo, hacerde paraguas en las políticas sectoriales.
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Suelo decir que el medio ambiente es un asunto deconvicción.Y también es asunto de Derecho.En este sen-tido, las competencias comunitarias en diferentes temasno son gratuitas. La Comunidad no puede intervenir enaquello que le apetece sino en lo que el Tratado le per-mite de manera explícita.También puede intervenir pormedios muy extraordinarios, mediante un procedimien-to muy especial, en aquellas materias para las que el Tra-tado no le otorga competencias específicas, pero cuyaregulación por la Comunidad es necesaria para alcanzarsus objetivos.
Las competencias de la Comunidad,por tanto, se divi-den entre las exclusivas, las compartidas y las excluidas, ono previstas. Entre las compartidas, aquellas en las quehay un reparto entre sus capacidades legislativas y las delos Estados miembros, se encuentra la del medio ambien-te. Entre las competencias excluidas está, por ejemplo, elrégimen de la propiedad privada.Y entre las competen-cias exclusivas podemos mencionar el mercado interior.Todo esto viene determinado por el propio Tratado.Estaaclaración viene por todo lo dicho sobre la ETE.
¿Porqué la Comunidad despierta en el año 2001 yempieza a pensar en la ordenación del territorio en rela-ción con algunas de sus políticas?. Esa intervención, toda-vía embrionaria en el área de la ordenación del territorioy de la planificación, viene relacionada en que no es unaintervención de la ordenación del territorio en el sentidoclásico del término.
Hasta la aprobación de la Directiva 85/337/CEEsobre impacto ambiental,modificada posteriormente porla 97/11/CE, cualquier proyecto, por ejemplo un polígo-no industrial, era autorizado o no exclusivamente en fun-
ción de criterios puramente urbanísticos (ú otros crite-rios de la exclusiva competencia de los Estados miem-bros). Esta directiva comunitaria supuso investir a la auto-ridad competente de la carga de considerar si eseproyecto podría tener un impacto importante sobre elmedio ambiente, en cuyo caso exigía que se ejecutara unestudio de impacto para poder tener preciso conoci-miento de todas las posibles consecuencias del mismoantes de autorizar su ejecución.
Tenemos en la Comunidad una legislación con unabase jurídica cada vez más sólida porque el medioambiente aparece ya en el Tratado modificado de 1985,base que se refuerza por el Tratado de Maastricht y quese vuelve a modificar y se vuelve a reforzar por el deAmsterdam. Hay una actividad legislativa que se va acu-mulando y va imponiendo ciertas obligaciones complejas.Por ejemplo, con las Directivas de protección de la natu-raleza que empiezan en el año 1979, fundadas jurídica-mente en el Artículo 189 del Tratado (hoy 308). Es decir,aquellas cosas que no estaban específicamente cubiertasy que requerían del acuerdo unánime de los votos detodos los Estados miembros en el Consejo, y que culmi-na con la Directiva Hábitats (92/43/CEE).
Estas Directivas imponen obligaciones a la hora deidentificar, clasificar formalmente y proteger lugares quetienen un interés de conservación elevado, como laszonas de importancia para las aves o los lugares de inte-rés comunitario.Otras Directivas dicen que hay determi-nadas aguas que hay que proteger de una manera parti-cular, como es la Directiva 91/676/CEE de Nitratos, o laDirectiva 91/271/CEE sobre aguas urbanas residualesque señala que,en función de la necesidad de protecciónde los cauces receptores o de las zonas concernidas,
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y LEGISLACIÓNCOMUNITARIA
SR. D. JAVIER RUIZ TOMÁSJEFE DE UNIDAD ADJUNTO DE APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO
DIRECCIÓN GENERAL DE MEDIO AMBIENTE
COMISIÓN EUROPEA
* Las opiniones del ponente no tienen por qué coincidir con las de la Comisión Europea.
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habrá que establecer tratamientos más o menos estric-tas.
Así, se va creando un mosaico de obligaciones.Tene-mos ya una Directiva aprobada, actualmente en períodode transposición, que es la Directiva de Impacto Estraté-gico. En ella no se habla sólo de evaluar las incidencias deproyectos específicos sobre el medio ambiente, sino deaplicar esta evaluación también a los Planes. Cada vezvamos poniendo el nivel de exigencia un poco más alto.
Una jurisprudencia del Tribunal Europeo de Dere-chos Humanos, que no tiene -de momento- nada quever con las tareas de la Comisión o de la ComunidadEuropea (si bien ya el Parlamento Europeo ha aprobadoy publicado una carta de los derechos de los ciudadanosde la Unión), señala que los derechos individuales a unmedio ambiente decente, a una calidad de vida razona-ble, no se pueden ver perjudicados por determinadasobras, incluso aquéllas que han sido aprobadas con res-peto de los procedimientos establecidos en derechonacional. Os recuerdo en este punto la famosa sentenciade este Tribunal en el caso López Ostra contra España.Pero en el Tratado revisado de Amsterdam ya estánmencionados (ver preámbulo y artículo 2, antes B).
Y el Parlamento Europeo está exigiendo que en larevisión del Tratado que resulte de la conferencia inter-gubernamental de 2004, si no puede ser antes, se inte-gren completamente todas estas cuestiones de derechosdel ciudadano en el propio Tratado.
Se ha constituido, pues un mosaico que todavía notiene mucha coherencia, que carece aun de las caracte-rísticas de un verdadero sistema, con unas obligacionesderivadas de la presencia de un hábitat interesante, deunas especies determinadas, unas industrias, unos riesgos,unas posibilidades de contaminación,una acumulación depoblación determinada, etc.
Si todo esto lo manejamos de manera independien-te, va a resultar muy complicado y va a justificar que hayagente se canse de todas estas obligaciones que se vansuperponiendo unas a otras.Aunque se quisiera asumir-las e incorporarlas en el propio diseño de las diferentespolíticas, va a ser prácticamente imposible que no seescape algo de todo este, cada vez más complejo,mosai-co de obligaciones.
La iniciativa de la Comisión, precisamente, tiende afacilitar el proceso de decisión que deberán asumir lasautoridades responsables mediante la posibilidad de una
superposición de mapas o informaciones que sean capa-ces de darnos el marco general de base para la toma dedecisiones a la hora de autorizar o no una determinadaactividad o un determinado proyecto.
Voy a ir todavía más lejos. La identificación de todasestas cuestiones vienen, en realidad y en cierto modo,exigidas por las obligaciones de informar a la población,sea por que es sujeto susceptible de ser afectado por lasdecisiones que se tomen, sea por que se trata de adver-tirles e informarles de proyectos e intenciones que afec-ten al interés general (qué mejor ejemplo que el medioambiente, como asunto de interés general) bajo unalegislación comunitaria cada vez más exigente, másextensa y comprehensiva.
Ahora, probablemente dentro del marco de unadecisión que se adoptó en octubre de 2001 en materiade protección civil, vamos a ver hasta qué punto o dequé manera podemos también incluir, no solamente laidentificación de situaciones, de dificultades o de riesgosque puedan ser provocados por actividades humanas, opor factores naturales. Vamos a intentar obtener unainformación exhaustiva (riesgos naturales, riesgos causa-dos por actividades humanas, requisitos especiales debi-dos a la obligación de preservar valores de conservación-ya sea en el ámbito de la protección de los hábitats o delas especies o de otros valores como la calidad de lasaguas o de otros recursos naturales) que permitan iden-tificar de la manera más exhaustiva posible, por ejemplo,las ventajas e inconvenientes de realizar un determinadoproyecto o autorizar una determinada actividad, en unlugar determinado, a la vista de las circunstancias y riesgosintrínsecos a esa ubicación.
Se trata de evitar riesgos que puedan derivar en tra-gedias como el del camping de Los Alfaques, el másreciente de la montaña de Huesca (creo recordar queera allí), de catástrofes como las acaecidas recientementeen los Países Bajos o en Toulouse (accidentes en pirotéc-nicas, en ambos casos dentro o en zonas muy próximasde los cascos urbanos), etc.
Hasta ahora las Directivas comunitarias imponen, porejemplo, valores límites de emisión o de vertidos, peronormalmente hace falta que haya una actividad humana,sometida a licencia, para que ese índice se aplique. Perotodavía no hemos entrado en la identificación, por ejem-plo, mediante cartografía, de situaciones de riesgo inde-pendientes de la actividad humana. Esa es una posiblelínea de desarrollo futuro que tenemos en derechocomunitario, en el campo de la protección de la saludhumana y el medio ambiente.
