8. Lineamientos para la inversión de los recursos públicos y la regulación económica

413

8.Lineamientos

para lainversión de los

recursospúblicos y la

regularizacióneconómica

Los cambios sustanciales experimentados en el manejo de la inversión pública y de las �nanzas públicas han in�uido positivamente en el crecimiento económico del país, incluso durante la recesión internacional. Las políti-cas contracíclicas, que consistieron en el incremento de los niveles de la inversión pública para aminorar los posibles impactos negativos de la crisis, permitieron que la economía nacional crezca en 2009 y 2011, protegiendo el empleo y la producción local.

“Nunca había visto un plan tan detallado y tan bien fundamentado como éste. Me permito

sugerir que sea remitido a los distintos gobier-nos, fuerzas políticas y movimientos sociales de

América Latina y el Caribe, para favorecer la emulación de una ejemplar metodología de

gobernanza.”

Atilio Boron, destacado pensador critico latinoamericano.

413

8.Lineamientos

para lainversión de los

recursospúblicos y la

regularizacióneconómica

Los cambios sustanciales experimentados en el manejo de la inversión pública y de las �nanzas públicas han in�uido positivamente en el crecimiento económico del país, incluso durante la recesión internacional. Las políti-cas contracíclicas, que consistieron en el incremento de los niveles de la inversión pública para aminorar los posibles impactos negativos de la crisis, permitieron que la economía nacional crezca en 2009 y 2011, protegiendo el empleo y la producción local.

“Nunca había visto un plan tan detallado y tan bien fundamentado como éste. Me permito

sugerir que sea remitido a los distintos gobier-nos, fuerzas políticas y movimientos sociales de

América Latina y el Caribe, para favorecer la emulación de una ejemplar metodología de

gobernanza.”

Atilio Boron, destacado pensador critico latinoamericano.

8. LINEAMIENTOS PARA LA

INVERSIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS Y LA

REGULARIZACIÓN ECONÓMICA

414

8. Lineamientos para la inversión de los recursos públicos y la regulación económica

La priorización de los recursos presupuesta-riosrefleja lasrelacionesdepoderenel inte-riordeunasociedad.AdiferenciadeloquehaocurridoenelcontextodeAméricaLatina,quedurantedécadasprivilegiólainversiónalser-viciodelcapitalfinanciero,Ecuadorhatrans-formado su asignación presupuestaria segúnlosmandatosconstitucionalesvigentesdesde2008:ahorase prioriza la inversión social porsobreelserviciodeladeudaexterna.

ElEcuadorseerigecomounEstadodederechosyjusticia,cuyodeberprimordialesgarantizarelrespetode losderechoshumanosycuya inver-siónsedestinaprioritariamentealageneracióndecapacidadesya la reducciónde lasprofun-dasbrechassocialesyterritoriales.Parareducirla vulnerabilidad estructural ante los términosde intercambio, a la que están expuestos lospaíses de América Latina, la inversión públicaenelEcuador apuntaa “sembrar” los recursosnaturales que a futuro serán empleados, para“cosechar” lamatriz productiva de la sociedadsocialistadelconocimiento.Paraello,sepriori-zan los proyectos de inversión que hacenmáseficientelaaccióndelEstadoylosproyectosenlossectoresestratégicosaltamenterentablesqueviabilizanlasostenibilidaddelsistemaeconómi-co.MientraselmundodesarrolladoenfrentalosrecortesfiscalesyelaumentodeldesempleoqueyavivióAméricaLatina,elEcuadordelaRevolu-ciónCiudadanaejerceunaplenasoberaníaenelmanejodesupolíticafiscalconenfoquecontra-cíclico,queprivilegiaeltrabajosobreelcapital,sobretodoenmomentosdecrisis.

Esteapartadopresentaloscriteriosorientadoresparalainversióndelosrecursospúblicosylare-gulacióneconómicaparaelperiodo2013-2017.Seestablecenlineamientosparalainversiónpú-blica,labancapública,lasempresaspúblicasylaregulacióneconómica.

8.1. Lineamientos de inversión pública

8.1.1. Elementos teóricos

Lainversiónpúblicaesunaherramientaclaveparagenerarimpactosmacroeconómicosyso-cialespositivos,porcuatrorazonesdecarácter

coyunturalyestructural.Enprimerlugar,lain-versiónpúblicaaumentalademandaagregadadelaeconomíay,mediantelosmultiplicadoresfiscaleskeynesianos(relaciónentreuncambioenelgastopúblicoysuimpactoenel ingresonacional),impulsaelniveldeempleoyelcreci-mientoenelcortoplazo(Zalduendo,1998).Sinembargo, los multiplicadores keynesianos sediluyenporelaltocomponenteimportadodelusodelosrecursospúblicos.Porlotanto,paraqueelaumentodelademandaagregada,gene-radoporlainversiónpública,tengaelimpactodeseadoenelcrecimiento,serequierenpolíti-cas expresas de desagregación tecnológica yde reduccióndel componente importadoenlacontrataciónpública(Senplades,2012f).

En segundo lugar, la misma inversión pú-blicaaumentaladotacióndecapitaldeunaeconomía, con lo cual se amplía potencial-mente su frontera de las posibilidades deproducciónysepuedelograrunmayorcre-cimiento económico. Por otro lado, la fun-cióndeproduccióndeLeontiefasumecoe-ficientesfijosentrelasdotacionesdecapitaly trabajo. La optimización de la función deproducciónllevaimplícitaunamejordistri-buciónde los factoresen laeconomía,parasu utilización óptima y mejora productiva.Porello, la inversiónpúblicadebe ir acom-pañada,necesariamente,deunadiversifica-cióneincrementodeproductores,paraqueelaumentodeladotacióndecapitalseadiri-gidoaprocesosquemultipliquenriquezas,ynosedesperdicienporlaslimitacionespro-piasdeunamaladistribución(Teall,2013).

En tercer lugar, la inversión pública crea ymejora bienes públicos que incrementan laproductividad sistémicade la economía, ge-neraninversióncomplementariay,porende,aumentan el crecimiento. Los economistasortodoxos suelen argumentar que la inver-siónpúblicayelgastopúbliconoinfluyenenel crecimiento económico e incluso que susefectos pueden ser negativos (Barro, 1991;LevineyRenelt,1992;Devarajanet al.,1996).Elprincipalargumentoeseldesplazamiento(crowding-out)de la inversiónprivada,puesla pública compite por su financiamiento(Aschauer,1989).Sinembargo,lossupuestosdedichateoríanosecumplenenelcasodelEcuadornidelospaísesendesarrollo(DessusyHerrera,1996).Dehecho,lainversiónpúbli-ca,particularmenteeninfraestructura,favore-cealainversiónprivaday,enconsecuencia,alcrecimiento(crowding-in).

8. LINEAMIENTOS PARA LA INVERSIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS Y LA REGULARIZACIÓN ECONÓMICA

415

Finalmente, está la razónmás importante: lainversión pública busca garantizar derechos,mediantelageneraciónyelfortalecimientodelascapacidadeshumanas,cuyocorolarioeselaumentodelaproductividaddeltalentohuma-noenelmedianoplazoy,consecuentemente,el crecimiento económico redistributivo. In-vestigaciones como las de Agenor y Moreno(2006)encuentranquelainversiónpúblicaeneducaciónysaludtieneefectospositivosenelcrecimiento.Esteúltimohallazgoresultadevi-tal importancia,puesorientaelenfoquede lainversiónpúblicahacialanecesidaddeinvertirenlageneracióndecapacidadesyoportunida-desenlapoblación.

8.1.2. Diagnóstico de inversión pública durante los seis años de la Revolución Ciudadana

LainversiónpúblicaenAméricaLatinahaatra-vesadodosperiodosclaramentediferenciadosenlasúltimastresdécadas.Elprimerperiodovadesde1980hasta2003,cuandoseprivatiza-ronnumerosasempresaspúblicasy“entrarondiversosactoresalaprovisióndebienespúbli-cos”, como resultadode la aplicacióndepolí-ticasneoliberales (CEPAL,2012d:87).Enestaetapa la inversión pública perdió relevancia:pasóde6,7%a4%delPIB.Estamenorpartici-paciónnopudosercompensadapor la inver-siónprivadaysereflejóenlacarenciadelain-fraestructura pública necesaria para impulsareldesarrollo.

El segundoperiodo empezó a partir de 2003,cuando lospaísesmásgrandesde la región173aplicaronpolíticasfiscaleskeynesianas, incre-mentandolainversiónpública,hastaalcanzarunaparticipaciónpromediodel5,7%enelPIBde 2011 (CEPAL, 2012d). Si bien la inversiónpública es una importante herramienta paramitigar los ciclos económicos recesivos, estano ha funcionado siempre como tal: durantelascrisisqueviviólaregiónlatinoamericanaen1990y1995,sucomportamientofueclaramen-teprocíclico;enlascrisisde2001-2002y2009,su comportamiento fue relativamente neutro(CEPAL,2012d).

Antesde2007, comounelemento tradicional

173 En Brasil, el gobierno de Luis Ignacio Lula da Silva; en Argentina, el de Néstor Kirchner; en Venezuela, el de Hugo Chávez.

delapolíticaeconómicaecuatoriana,seman-tuvo una serie de medidas enfocadas única-mente en el cumplimiento de las metas decaráctermacrofiscal.Entreellasestuvieronlosdenominados fideicomisos para el servicio de la deuda externa,disfrazadoscomofondosde“ahorro y estabilización”, cartas de intencióncon organismos multilaterales como el FMI,deudailegítimayunaseriedepreasignacionesque limitaban la capacidad de gestión de losrecursospúblicos,asícomolimitacionesdeca-rácterlegalalcrecimientodelainversión.Esteescenario propició la degeneración de las fi-nanzaspúblicasponiéndolasalserviciodelca-pitalfinanciero,restringiendolaperspectivadedesarrollo,conlaconsecuenteafectaciónparaelpaísysupoblación.Elcambiodelrolmacro-económicodelainversiónpública,gestionadoporlaRevoluciónCiudadana,hizoqueelpaíspasarade laacumulacióndeactivosfinancie-ros sin ningún rendimiento, a las inversionesrentables en la generación de capacidades yoportunidades,yenlaacumulacióndecapitalensectoresproductivosygeneradoresdevalor.

ElCódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas (COPFP,2010)aprobadoennoviem-brede2010,permitearticularlainversiónyelpresupuesto público con la planificación. LavigenciadelCOPFPpermitióladerogacióndevarias leyes174 que anteriormente normabanlasfinanzaspúblicasde formadesordenadaycontradictoria, lo que significaba trabas paralaasignacióneficientedelosrecursosylaeje-cución de los presupuestos. Adicionalmente,esta ley incorpora laperspectivadePlanifica-ción plurianual y la flexibilidad para evitar lageneraciónde recursosociosos,puespermitemodificacionesinternasentrelasasignacionesdadasaproyectosdeunamismaentidad.

En el Ecuador, el año 2007 fue un punto dequiebreenlaevolucióndelainversiónpública,pues ésta creció constantementehasta alcan-zarunnivelrécordde14,5%comoproporcióndelPIB(Gráfico8.1.),en2011,encabezandoelrankingdeinversiónpúblicaenAméricaLatina(CEPAL,2012d).

174 Las leyes que derogó el Código fueron la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control; la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal; la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento; la Ley de Presupuestos del Sector Público; y el capítulo I de la Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público.




416

DuranteelGobiernode laRevoluciónCiuda-dana se ha invertidomás deUSD18 358mi-llones, lo que supera ampliamente al sexenioanterior(2001-2006)enelqueseinvirtieronentotalUSD 5 111millones (BCE, 2013b). Estosniveleshanvenidoacompañadosdeuname-jora considerable en el nivel de ejecución dela inversiónpública (Gráfico 8.2.). Entre 2001y2006,laejecuciónpresupuestariaalcanzóenpromediosoloel57%(MinisteriodeFinanzas,

2013a). Una práctica institucional común, enaños pasados, era la concentración del gastoen losúltimosmesesdelaño,peroestasitua-ciónhacambiado:sefinalizóel2012conunaejecuciónpresupuestariadel91%175,cuyadis-tribuciónfueproporcionaldurantetodoelaño(MinisteriodeFinanzas,2013a).

175 Este dato corresponde únicamente al Plan Anual de Inversiones del gobierno central.

GRÁFICO 8.1.Inversión pública en Latinoamérica como porcentaje del PIB (2010-2012)

Fuente: CEPAL, 2012d; BCE, 2013a.

Nota: Cifras estimadas por la CEPAL con información a septiembre de 2012, antes de la actualización de las cuentas nacionales año 2007 de Ecuador. Los datos del 2012 son proyectados.

Elaboración: Senplades.

ECUADOR BOLIVIA PANAMÁ MÉXICO NICARAGUA EL SALVADOR

URUGUAY COSTA RICA

11,7%10,7%

8,3%

5,1%

3,2% 3,2% 3,6%

5,8%

14,5%13,3%

8,6%

4,9%3,6%

2,9% 2,7% 2,3%

15%

2010 2011 2012

GRÁFICO 8.2. Inversión pública (2000-2012)

Fuente: BCE, 2013a.Nota: Los datos presentados desde 2008 a 2012 son provisionales.

Elaboración: Senplades.

1 408 1 582 1 460 1 608 1 831 1 831 1 943

3 406

7 001 6 6807 218

9 224

11 010

2000

Mill

ones

de

USD

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


417

Lainversióndelgobiernocentralparalagene-racióndecapacidadesyoportunidadespasódeUSD436millones,en2006,aUSD2038millo-nes,en2012,ylainversiónparalaacumulacióndecapitalen los sectoresproductivosygene-radoresdevalor,pasódeUSD374millones,en2006,aUSD2786millones,en2012.Elaumen-tonotabledelosrecursosdeinversiónhaveni-doacompañadodeunamejorcalidaddelgas-to,puesenel2006losrecursosdestinadosparalageneracióndecapacidadesyoportunidades,

asícomoparaacumulacióndecapitalensecto-resproductivosygeneradoresdevalor,fuedel47%,mientrasque en el 2012pasaronal 89%(Gráfico8.3.)(MinisteriodeFinanzas,2013a).

Loscambiossustancialesexperimentadosenelmanejodelainversiónpúblicaydelasfinanzaspúblicashaninfluidopositivamenteenelcre-cimientoeconómicodelpaís, inclusodurantelarecesióninternacional.Laspolíticascontra-cíclicas,queconsistieronenel incrementode

GRÁFICO 8.4.Comparación de la variación del PIB real y el PIB tendencial simulado (2006-2011)

Fuente: BCE, 2013a; Castro y Sáenz, 2012.Elaboración: Senplades.

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

2006Porc

enta

je

2007 2008 2009 2010 2011

PIB Observado

PIB Simulado

1,0

2,1

-3,5

1,2

2,64,4

2,2

6,4

1,0

3,3

8,0

25,437,6

21,8

51,3

3,5

7,3

49,3

3,8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2006 2012

Porc

enta

je

Otros

Eficiencia estatal

Acumulación de

capital

Capacidades y

oportunidades

GRÁFICO 8.3.Distribución de la inversión pública del gobierno central (2006 y 2012)

Fuente y elaboración: Ministerio de Finanzas, 2013a.




418

losnivelesdelainversiónpúblicaparaamino-rarlosposiblesimpactosnegativosdelacrisis,permitieronquelaeconomíanacionalcrecieraal 1% y 8%, en 2009 y 2011, respectivamente(Gráfico8.4.),protegiendoelempleoylapro-ducción local. Si la tendencia de la inversiónpúblicadelosgobiernosanterioressehubiesemantenidoduranteestacoyunturaderecesióninternacional, la economía nacional hubiesedecrecidoenun3,5%,en2009,ydosañosdes-puéssolamentehubiesecrecidoen2,6%(Cas-troySáenz,2012).

Elretoqueafrontalapolíticafiscalparaelpe-riodo 2013-2017 es invertirmás, demaneraresponsable y eficiente, paraprofundizar lapolíticadecambiodelGobiernodelaRevo-luciónCiudadana.Paraellohayquemejorarlacoordinaciónentre la inversiónprivadayla inversiónpública,yaprovechar lassiner-giasqueambaspuedengenerar,priorizandoalaeconomíapopularysolidariayelsectorproductivo nacional y entendiendo el rolcomplementario que los tipos de inversiónrequieren.

8.1.3. Lineamientos

EnlosseisañosymediodeGobiernodelaRe-volución Ciudadana, los criterios orientadoresparalaasignaciónderecursoseinversiónpúbli-cos fueron la satisfacciónde necesidades bási-cas,paralageneracióndecapacidades,elaccesoaoportunidadesylaacumulacióndecapitalenlossectoresproductivosgeneradoresdevalor.Apesardetenerresultadospositivosenestosám-bitos,elEstadoincrementarásusesfuerzosparaconvertir la renta del modelo de acumulaciónprimario-exportador–sustentadoenelextracti-vismodelosrecursosnaturales–,hacialasocie-dadsocialistadelconocimiento,conscientesdequeesteprocesodifícilmentesepuededarenelcortoplazoyquerequieredemayortiempoparaconcretarse(Senplades,2009).

Estos lineamientos se aplican también paralapolíticadeinversióndelasempresaspúbli-cas,delasentidadesdelsistemadeseguridadsocial,delasuniversidadesyescuelaspolitéc-nicas, del sistema financiero público, de lasentidades privadas de propiedad estatal y delos Gobiernos Autónomos Descentralizados.Todasestasentidadesdeberánarticularsuin-versiónmediante los respectivosmecanismosdeinformaciónycoordinación,enelmarcodelaplanificaciónnacional.

Generación de capacidades

La satisfacciónde lasnecesidadesbásicas, enunmarcodeequidad,esunacondiciónindis-pensableenlageneracióndecapacidadesso-ciales.Paraellogrodeesteobjetivo,losrecur-sosylainversiónpúblicadebenserorientadoshaciaelcierredebrechas,paraerradicarlapo-brezaysatisfacerlasnecesidadesbásicascomonutrición,educación, salud, vivienda, infraes-tructura de saneamiento básico, proteccióny seguridad social. Desde esta perspectiva,seimplementaránlosdistritosycircuitosdeplanificación, para obtener mayor impactoenlosterritorios.

Garantizarelaccesoalaguapotableysanea-miento a toda la población, resulta crucialporsusmúltiplesbeneficiossociales,econó-micos,ambientalesyparalasalud.Enunin-tentopormonetarizarlosefectosdeampliarlacoberturadeeste tipode infraestructura,seestimóque losbeneficiosvariaríanentreUSD2,2milmillonesyUSD69milmillonesalañoparalospaísesdelaregión(HuttonyHaller, 2004). No obstante, para el correctofuncionamientodelaprovisióndeaguapo-tabley saneamientoesnecesaria la separa-cióndelasfuncionesderegulación,controly fomento,ademásde lageneraciónderes-tricciones para el abuso del recurso, comoelestablecimientodeunatarifaexponenciala partir de un umbral de consumo. Garan-tizar la sostenibilidad del servicio requieredel fortalecimientodecapacidadestécnicasyeconómicasydeunmarcoregulatorioefi-ciente.

La vivienda es otro de los elementos nece-sariosparalageneracióndecapacidadesenlapoblación.Noobstante,estadebegirarentornoatresaspectosesencialesenlosquelacoordinación entre los Gobiernos Autóno-mosDescentralizados y el gobierno centraljuegaunrolimportante.Elprimeraspectoeselaccesoalsueloyalavivienda:aquícum-pleunpapelfundamentallaentregadesub-sidiosycréditosencondicionespreferentes.El segundo aspecto es la disponibilidad deservicios básicos, entre ellos los ya citadosaguapotabley saneamiento,asícomo tam-biénelectricidad,alcantarilladoymanejodedesechossólidos.Porúltimo,esnecesarialadisponibilidaddeespaciospúblicos y equi-pamiento–talescomosistemasdetranspor-teoespaciosmultifuncionalesparaactivida-deslúdicas–paraintegraraloshogares.


419

Acceso a oportunidades

Elaccesoaoportunidadesdependedequepre-valezcaunprincipiode justiciaen la sociedad,basadoenlagarantíaigualitariadelaslibertadesy losderechosconsagradosen laConstitución.Estos derechos constitucionales establecen unmáximoatributotransversalanivelsocial(Rawls,1971).Lahistóricacentralizacióndelospoderespolíticosyeconómicosenelpaíshamermadolauniversalidaddeaccesoaestosderechos,liber-tadesy,consecuentemente,alaccesoaoportu-nidades.Pararevertirlahistóricafaltadeaccesoaoportunidadesaniveldescentralizado,elEsta-dodebeinvertirparacubrirlasbrechasdesufi-cienciadetodoslosderechosconstitucionalesaniveldelosdistritosycircuitos,yenlosderechosdeseguridadyjusticia,comoelementosesencia-lesparaconseguiresteobjetivo.

Entendidaslajusticiaylaseguridadcomolain-tegridadfísicaysicológicaquegaranticeellibredesenvolvimientodelasactividadessocialesyeconómicas, resulta necesario que todas lasinstitucionesencargadasdevelarpor lasegu-ridadciudadanacoordinensusesfuerzos.Asi-mismo,elderechoalajusticiaesesencialparagarantizar el respeto a la propiedad y evitarabusosdeapropiaciónporpartedelospoderesfácticos.Elderechoalajusticiaevocalaequi-dad universal ante la organización social, sinconsideraciones de orden racial, familiar, so-cioeconómico.Elhistóricorechazode lacon-diciónsocialdelacorrectamentedenominada“periferia”,anivelnacional, términorespalda-doporlosaltosíndicesdedesigualdadanivelterritorialysocio-económico,escondiciónsu-ficienteparael imperativodegenerarpolíticapúblicatransformativaenestetema.

Lascapacidadesgeneradaspermitiránelacce-soaoportunidadesatravésdelaredistribuciónde la riqueza y losmedios de producción, loqueimplicamejorarel“accesoalcréditopro-ductivo, fortalecimiento de iniciativas asocia-tivas, cooperativas y solidarias, construccióndeinfraestructurapúblicaparalaproducción,protección a las formas de trabajo autóno-mo, de autosustento y de cuidado humano”(Senplades2009:406).Elempleode lascapa-cidadesgeneradaspermiteeldesarrollodeunsistemalaboraldecalidad,considerandoque:

Eltrabajoconstituyeunejecentraldelavidadela

sociedad.Eslaactividadporlacuallamayoríade

laspersonasgeneranlosingresosnecesariospara

elcuidadoybienestardesusfamilias,yelespacio

enelquedesarrollanunaparteimportantedesus

capacidades, reciben reconocimiento, amplían

susociabilidad,ejercensusderechosdenegocia-

ción,forjanunsentidodeltratojustoyseforma-

liza laprotección y la estabilidad social (CEPAL,

2010:173).

Acumulación de capital

Eltercerlineamientosurgecomorespuestaalanecesidaddedirigirlainversiónpúblicahacialossectoresquegenerenmayorvaloragregado,ymejorar la competitividad y la productividadsistémicadelpaís.Estoselograráincrementan-doelusode la capacidadproductiva instaladaeimpulsandoygenerandocomplementariedadconlainversiónprivada.

Estedireccionamientopermitiráelcambiodelasmatricesproductivayenergética,enunesque-madesostenibilidadambientalorientadohacialaproducción,elconsumodoméstico,elempleoyladiversificacióndeexportaciones.Paraestoserequieredevariascondicionesespecíficas,comoel conocimiento e innovación tecnológica, in-crementodelacapacidadproductivainstalada,desarrollodeinsumosparaelconsumointerme-dio,creaciónymejoradeinfraestructura,yprovi-sióndebienespúblicosdecalidadyconampliacobertura.

Laacumulacióndecapitalensectoresproducti-vosgeneradoresdevalorseráimpulsadaporlaFunciónEjecutivaycoordinadaconelniveldes-centralizadoyelsectorprivado,conlafinalidaddemodificarelesquemaprimario-extractivista,concentrador,debajovaloragregadoyvulnera-ble al aparecimiento de shocks externos (CIES,2012).

Los recursos y la inversión pública destinadoshacialaacumulacióndecapitalensectorespro-ductivos,generadoresdevalor,sedesagreganenlascategoríasquesedescribenacontinuación.

Infraestructura

Lainfraestructuradesoporteparalaproductivi-dadsistémica“incrementalacompetitividadyre-duceloscostosdeproducción,expandiendoconellolaactividadcomercial,lainversiónprivadaylaacumulacióndecapital”(Cipoletta,2010:10).

Entalsentido,lasbasesparalaconstruccióndeuna infraestructuraquesoporte laproductivi-




420

dadsistémicaayudaránalcambiodelaactualmatrizenergéticaporunamásamigableconelmedioambiente,atravésdelageneraciónhi-droeléctrica, el desarrollo de la conectividad,lavialidad,eltransporte,lospuertos,losaero-puertosylalogística.

Especialización

Ladifusiónyaplicaciónde la innovacióny latecnología son factores determinantes en elproceso de desarrollo y en el crecimiento deuna nación.Hay que tomar en cuenta que elprogreso técnico es la fuente principal de lasasimetríasentrepaíses,asuvezexpresadasenladivergenciaentrelastasasdecrecimientodelargoplazo(Hounieet al.,1999).

Porestarazón,laespecializacióndelacapaci-dad instalada esunode los retosque afrontaelpaís.Haciaalláapuntan laconstruccióndela sociedadde conocimiento, eldesarrollodela ciencia, la tecnología, la investigación y lainnovación,detalformaqueseconviertanenbienespúblicos.Paralogarloesfundamentalelfortalecimiento de los institutos de investiga-ciónpúblicosy lasuniversidades,asícomo larepotenciaciónylaorientacióndelaformacióntécnica, según las necesidades del país. Lasuniversidadesyescuelaspolitécnicasdeberánenfocarsusesfuerzosdeinversiónenlainves-tigaciónaplicada,paralograrunaarticulaciónconlossectoresestratégicosylossectorespro-ductivospriorizados.

Fomento

Atravésdelainversiónpúblicasefomentanse-lectivamentelasindustriasylossectoresprio-rizadosporelpaís,mediantelaalteracióndelarentabilidadrelativasectorial.

Enparticular,elEstadoapuntalaráeldesarro-llo de las siguientes industrias básicas y susencadenamientos: refinería, astilleros, petro-química, metalurgia (incluyendo la transfor-macióndelosminerales)ysiderúrgica.Adicio-nalmente,sedebenimpulsarciertasactivida-desespecíficascongranpotencial,dentrodelossectorespriorizadosdispuestosennuestralegislaciónnacional, bajo una lógica dinámi-ca: turismo, alimentos frescos y procesados,energíasrenovables,productosfarmacéuticosyquímicos,biotecnología,bioquímicosybio-medicina, servicios ambientales,metalmecá-

nica, tecnología, hardware y software, plásti-cos y caucho sintético, confecciones, ropa ycalzado,vehículosautomotores,carroceríasypartes,transporteylogística,construcción,ca-denaforestalsustentableyproductosmadere-rosprocesados.

Demanda agregada

La demanda agregada es el total de bienes yserviciosadquiridosenunperiodo,determina-do,porloshogares,lasempresasyelgobierno.Ellineamientodepotenciaralademandaagre-gadabuscaelfomentodeuncircuitoeconómi-co,que favorezca lageneracióndeempleo, lainyeccióndeliquidezenlaeconomía, laopti-mizacióny lamultiplicaciónde lacirculacióndeldineroenlaeconomíadoméstica,yelcre-cimientoeconómico,loqueincidiráenlasos-tenibilidaddelamacroeconomíanacional.LaparticipacióndelEstadoenelProductoInternoBruto(PIB)seaproximóen2012al35%,conlocualelEstadoseconstituyeenunodelosmo-toresdeldinamismoeconómiconacional.

Esnecesarioelincrementodelaparticipacióndel sector productivo nacional y regional enlaprovisiónde insumos,para la ejecucióndeprogramasyproyectosdeinversiónpública.Laeconomía ecuatoriana no está en su nivel deusoóptimodecapacidad,porloqueserequie-reelevarlaproductividadylautilizaciónplenade los factoresdeproducción.Porestas razo-nes,esnecesarialacomprapúblicaplurianual,lareduccióndelcomponenteimportadodelacomprapública,elaumentodelosencadena-mientos productivos locales de las empresaspúblicas y de los proveedores del Estado, laimplementación de políticas de desagrega-ciónytransferenciatecnológicas,deformaciónde proveedores de las empresas públicas y laconstitucióndelEstadocomogarantedelem-pleodeúltimainstancia.

Requisitos de comportamiento empresarial

La inversión pública de los próximos cuatroañosdebeexigirelcumplimientodecondicio-nesenelprocesodeejecución.Mediantecri-teriosdeelegibilidadyrequisitosdedesempe-ño,lacontrataciónpúblicapuedecontribuiraregularelcomportamientodelosproveedoresdelEstadoy,consecuentemente,degranpartede los agentes económicos. Dichos contratos


421

contribuirán al cumplimiento de la políticapúblicaenelámbitodecondicioneslaboralesdignas, la reinversión de utilidades de la in-versión privada, la subcontratación a provee-dores locales, loscompromisosdesustituciónpaulatina de importaciones, la desagregacióny transferencia tecnológica, la maximizaciónde la transparencia y la recirculaciónde la li-quidezenlaeconomía,entreotroselementos.Además, la inversiónpúblicadebepromocio-nar la incorporación del valor agregado, conmáximaeficiencia,enelniveldecalidadyenlosprecios,dentrodeloslímitesbiofísicosdelanaturalezayelrespetoalavidayalasculturas.

Territorio

Este lineamiento busca mantener y mejorarlaeficaciadelainversiónenlosterritorios.LaConstitucióndispone,comodeberprimordialdel Estado, la promocióndel desarrollo equi-tativo y solidario en todo el territorio ecuato-riano. El Código Orgánico de Planificación yFinanzas Públicas ordena la planificación te-rritorializadadelgastopúblicoy laconforma-cióndeespaciosdecoordinacióndelaFunciónEjecutiva en los niveles regional, provincial,municipal y distrital (COPFP, 2010). Entre lasaccionesespecíficasqueelgobiernonacionalimpulsapara lograr el cumplimientode estasdisposicionesconlainversiónpública,están:

• La territorialización de la inversión pública para articular las políticas nacionales con el desarrollo local y generar equidad terri-torial. Esteproceso comprende lapriori-zacióndelosproyectosdeinversiónsegúnlosinstrumentosquepermitanconfigurarun adecuado equilibrio territorial: indi-cadores territorializados del Plan Nacio-nal para el Buen Vivir, políticas públicaspriorizadaspor territorio,articulacióndeprogramas y proyectos según tipologías(estructurantes,desencadenantes, conse-cuentes, complementarios y de cobertu-ra universal), y generación de iniciativasde inversión desde los territorios. Estosinstrumentos permitirán un ejercicio deeconomía política en el que, sin perderlamiradanacional,serepartaelpoderdedecisión e iniciativa a los representantesdelgobiernonacionalenelterritorio.

• La implementación de los distritos y circui-tos de planificación, y la desconcentración administrativa y financiera, de acuerdo a

los niveles de territorios y las tipologías de desconcentración.

• La generación de espacios de información que permitan la coordinación de la inver-sión pública entre el gobierno central y los diferentes niveles de gobierno, aspecto fun-damental en la disminución de las asime-trías territoriales.ElConsejoNacionaldeCompetencias(CNC)yelBancodelEsta-do(BEDE)debencumplirunrolprimor-dialengarantizarestacoordinación.

Los Gobiernos Autónomos Descentralizadostienen también un papel fundamental en latransformaciónde las condicionesdevidadelosecuatorianos,de acuerdo con las compe-tenciasexclusivasqueestablece laConstitu-ciónparacadaniveldegobierno.Enesteám-bitodecompetencias,laoportunaprestacióndeserviciosdeaguapotableyalcantarilladoesesencialparalamejoradelascondicionesdevidadelapoblación,másaúnsisetieneencuentaqueestecomponenteesconsideradocomounode los servicios claveparadismi-nuirlosnivelesdepobreza.

Otroaspectoorientadorpara las inversionesde losGobiernosAutónomosDescentraliza-dos es la facultad para la conformación demancomunidades y empresas públicas demancomunidades. Esto ayudará a mejorarlagestióndesuscompetenciasya favorecersus procesos de integración y de regiones,con equilibrio interregional, afinidad históri-ca y cultural, complementariedad ecológica ymanejointegradodecuencas,enlostérminosestablecidosenlaConstituciónyenelCódigoOrgánicodeOrganizaciónTerritorial,Autono-míayDescentralización(COOTAD,2010).

Análisis decisional

Elpropósitodeestelineamientoesmejorarlascapacidadespara la tomadedecisiones,afindeincrementar laeficienciay laeficaciaenlaaplicacióndelaspolíticaspúblicas.Laincorpo-racióndeestelineamientorespondeaquelosrecursosfiscales,naturalesyeltalentohumanosonescasos.Por lo tanto, en las inversionespúblicas,sedebeoptimizarsuuso;másaúnen una economía dolarizada. Para cumplirconestepropósito,serequierede laaplica-cióndeherramientasy técnicasadecuadas,teniendopresentelaexistenciaderestriccio-nesbiofísicas,presupuestariasytemporales.




422

El análisis decisional y el uso de la economíaparalatomadedecisionesresultantrascenden-tales en lapolíticapública,pues tienen reper-cusionessociales,económicas,políticasyam-bientales.Entre lasherramientaspara la tomadedecisionesestán:elanálisiscosto-beneficio,losárbolesdedecisión,elanálisismarginal,elanálisismulticriterialylossistemasdeinforma-ción–paraEcuador,específicamenteelSistemaNacionaldeInformación(SNI)–,queconstituyeel conjunto organizado de insumos que per-mitenlainteraccióndeactores,conelobjetodeacceder,recoger,almacenarytransformardatoseninformaciónrelevanteparalaplani-ficacióndeldesarrolloylasfinanzaspúblicas.

Elanálisismulticriterialmereceunaespecialatención,puesevalúadiferentesalternativasde política pública fundamentadas en crite-rios económicos, sociales, ambientales, cul-turalesypolíticos.Esteanálisisfortalecerálatoma de decisiones en la Planificación plu-rianualdelainversiónpública,puestoque:

Elprocesodedesarrollofrecuentementerequie-

re enfrentar decisiones complejas. En muchos

proyectos y políticas, las opciones disponibles

nopuedenseradecuadamentecomparadasbajo

unasoladimensióndeanálisis (porejemplo, la

económica), ni empleandoúnicamenteun solo

métodoyunaunidaddemedida, como la rela-

ciónmonetariacosto-beneficiodecortoplazo.

El análisis multicriterial es una sofisticada he-

rramienta matemática que facilita la compa-

ración en decisiones complejas que requieren

un análisis multidimensional, frecuentemente

empleando distintas escalas de medición y un

conocimiento del problema afectado por cierto

gradodeincertidumbre.Unsistemaescomplejo

cuando losaspectos relevantesdeunproblema

particularnopuedenseradecuadamentecaptu-

radosusandounaperspectivasimple(Vallejoet

al.,2011:19).

Para finalizar, hay que decir que es necesa-rioquelasentidadesrectorasprofundicensupapel regulador,másalládelpapelejecutor,para lograrmayor impacto. Para ello, se re-quiere incorporarunanálisisqueevalúe,deformaautocrítica ybajounenfoquenorma-tivo, aspectos de la provisión de bienes y/oservicios,enfuncióndelosbienessuperiores(derechosconstitucionales),losbienesestra-tégicosylosbienesdemercado.

8.2. Empresas públicas

LaConstitución dispone la creación de em-presas públicas para la gestión de sectoresestratégicos,laprestacióndeserviciospúbli-cos, el aprovechamiento sustentable de losrecursos naturales o de bienes públicos y eldesarrollo de otras actividades económicas(art. 315), convirtiéndolas en actores clavesdelrégimendeacumulación.

Los lineamientosespecíficosqueorientan lainversiónde lasempresaspúblicas son:pla-nificar la contratación pública de forma plu-rianual, sustituir importaciones, aumentar los encadenamientos productivos locales, imple-mentar políticas de desagregación tecnológi-ca y de formación de proveedores, asimilar la transferencia tecnológica, fomentar la innova-ción, alinear los incentivos internos y optimi-zar su flujo de caja.Todosestoslineamientosdebenllevarseacaboenelmarcodeunano-toriasostenibilidadfinanciera.

Empresas públicas para la prestación de servicios públicos

Lasempresaspúblicasdebenbuscarlapresta-ción eficiente de servicios públicos con equi-dadsocial,obligatoriedad,generalidad,unifor-midad,eficiencia,universalidad,accesibilidad,regularidad, calidad, continuidad, seguridad,preciosequitativosyresponsabilidad(LeyOrgá-nicadeEmpresasPúblicas,2009:arts.2y3).Lainversiónde lasempresaspúblicasdebeconsi-derarque:

• Losrecursosde inversiónsedebencanali-zar haciamejoras técnicas que garanticensuautogestión,sostenibilidadyrentabilidadfinanciera.

• Sedebecumplirconparámetrosdecalidad,regulaciones y mecanismos, que generenmejoras en sus sistemas de recaudación yreduzcansuscostosdeoperación.

• Se deberá demostrar, además del cumpli-mientodeparámetrosde eficiencia y cali-dad, la rentabilidadeconómicade las em-presasconpreeminenciadelarentabilidadsocial.Paraestasempresas,elEstadopodráconstituir subvenciones y aportes estatales


423

que garanticen la continuidado coberturadel serviciopúblico (LeyOrgánicadeEm-presasPúblicas,2009:art.40).

Empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos, el aprovechamiento sustentable de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades económicas

EstasempresaspúblicasapuntanapromoveryfomentarlasactividadeseconómicasasumidasporelEstadoatravésde:

• Eficiencia,racionalidad,rentabilidadycon-trol social en la exploración, explotación eindustrialización de los recursos naturalesrenovablesynorenovables,yenlacomer-cializacióndesusproductosyservicios,conénfasisenlapreservacióndelambiente.

• El desarrollo de un nivel de autonomía ysostenibilidad de las empresas públicas aniveldegastoscorrientes,asícomoreinver-tirparacapitalizar ymantener la competi-tividaddelaempresaygenerarexcedentespara contribuir, de forma transparente, alPresupuestoGeneraldelEstado(PGE)ysuposterior redistribución, de acuerdo a laspolíticasdefinidasenelPlanNacionalparaelBuenVivir.

• La inversión pública en sectores estratégi-cos, especialmente en los vinculados a laextracciónderecursosnaturales,debecon-siderarunatasadeextracciónquepermitamaximizar los ingresos sujetos a la conta-bilidadde reservasdel recurso, la tasana-turaldeagotamientodelmismo,elanálisiscosto-beneficiodelaextracciónalímitesdeagotamiento y las potenciales externalida-descausadas.

• Promover lacreacióndeempresaspúblicascuyafinalidadseaprevenir,regularycorregir,conductasmonopólicas o que distorsionenlascondicionesparalaprovisiónoelaccesodelosusuariosadeterminadosbienesyser-vicios,sensibles,comoelmercurio.Particu-larmenteenlosmárgenesdeintermediacióndeproductosimportadosquepuedenllegararepresentarentreel20%yel50%.

• El impulso de la inversión del Estado enempresaspúblicasquepromuevaneldesa-rrollosustentableintegral,descentralizadoydesconcentrado,yqueactúencomoagentesdetransformaciónproductiva,transferenciatecnológicayformacióndelascapacidadeshumanas, así como para la protección delossectoresgeneradoreseintensivosentra-bajoyempleo,comounelementoclavedelaestrategiaproductiva,conlafinalidaddemejorarlaproductividad,lacompetitividad,lasostenibilidadylarentabilidaddedichasempresas.

• La promoción mediante empresas mixtasdelasiniciativasprovenientesdelaecono-míapopularysolidaria,ydelossectoresquesostienenlasoberaníaalimentariadelpaís,comopartedelaestrategiaparaimpulsarelcambioenlamatrizproductiva.

8.3. Instituciones financieras públicas

LaConstitucióndelaRepúblicaestableceque“lasactividadesfinancierassonunserviciodeorden público, y podrán ejercerse, previa au-torización del Estado, de acuerdo con la ley;tendránlafinalidadfundamentaldepreservarlosdepósitosyatender los requerimientosdefinanciamientoparalaconsecucióndelosob-jetivosdedesarrollodelpaís”(art.308).

Enestecontextodebeentendersealasinstitu-cionesfinancieraspúblicascomounsubsectordelSistemaFinancieroNacionalquecumpleunrolprotagónicodentrodelapolíticaeconómi-ca;comoloseñalalaConstituciónenelart.310:

El sector financiero público tendrá como finali-

dad laprestaciónsustentable,eficiente,accesible

y equitativa de servicios financieros. El crédito

queotorgue seorientarádemanerapreferente a

incrementarlaproductividadycompetitividadde

lossectoresproductivosquepermitanalcanzarlos

objetivos del Plan de Desarrollo y de los grupos

menosfavorecidos,afindeimpulsarsuinclusión

activaenlaeconomía.

Unavezquesesuperelarestricciónenrecur-sos y las ineficiencias, se debe promover queel Sistema Financiero Nacional se consolidecomo un agente de política pública capaz decanalizareficientementeelahorro, tantopara




424

financiarlainversiónylainnovacióntecnoló-gicas,comoparafacilitarelaccesoalfinancia-mientodelosdiversosagentesproductivos.Unprocesodedesarrolloexitosoimplicaunfuerteniveldecoordinaciónentrelasinstitucionesfi-nancieraspúblicasylaestrategiadedesarrollo.

En el caso brasileño, esto implicó la creacióndel Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES),en 1952. El BNDES tuvo un rol fundamentalen la expansión de la industria y la infraes-tructuradeBrasil, sobre todoen la épocadel“milagrobrasileño”(1968-1973),periodoenelque dependía directamente delMinisterio dePlaneamientoyCoordinaciónGeneral,con lafinalidaddealcanzarunamejorcoordinaciónyejecución.DuranteesteperiodoalBNDESseleencargólamodernizacióndelasindustriastra-dicionales,lainyecciónderecursosensectoresconcapacidadociosaylaexpansióndelacapa-cidadproductivaenotrossectores,pormediodeinversiónenbienesdecapitalylaexpansióndesusfuentesderecursos.

Fueradelaregión,sedebemencionareltraba-jo del ChinaDevelopment Bank (CDB), esta-blecidoen1994parapromovereldesarrolloatravésdelfinanciamientodeproyectospriori-tariosdeinterésnacional.Sededicaprincipal-mentea la inversiónyalcréditoenproyectosa largoplazo.ElCDBestábajo la jurisdiccióndelConsejodeEstadoyrepresentaelmotordelfinanciamientoparaeldesarrollosocioeconó-micodeChina.Enlapráctica,combinalasven-tajasdelEstadoenlaorganizaciónylacoordi-nación,conlasventajasdelCDBenelfinancia-miento,paraformarunagigantescafuerzaenlaconstruccióndelmercado,congrandessumasde fondos a largo plazo. Además, coopera enla planificaciónde los gobiernos locales y losministerios sectoriales para elevar de mane-rasistemáticaelniveldedesarrollodetodalaregión,odetodoelsector,yrefuerzaelcréditoestatalconelresultadodemercado,elevandolaconfianzapública(Asien,2007).

Serequieredeunainstitucionalidadqueesta-blezcaydirijaalconglomeradodeinstitucionesfinancieraspúblicas.Además,sedebevincularlos instrumentos de la planificación nacionalcon estrategias de financiamiento integrales,encaminadas hacia la provisión de serviciosfinancieros subsidiados a las aglomeracio-nes (clusters) incluyendo su dimensión socialy territorial, y al financiamiento de proyectos(project finance),masnohaciainiciativasindi-viduales,esdecir,noatomización.

Durantelosúltimosañossehapotenciadoalasinstitucionesfinancieraspúblicasmediantesucapitalizaciónyfondeoconrecursospúblicos.Noobstante,elsistemafinancieropúblicoaúnesmarginalenelSistemaFinancieroNacional,locuallimitasuaccionaryelefectodesuspo-líticas.Porlotanto,serequieregenerarnuevasformasdecaptaciónderecursosquepermitanfondearalasentidadesdeunaformarecurren-te,fundamentalmenteconahorronacionalpú-blicoyprivado.

ElEstadodebeavanzarenlaconsolidacióndelconglomeradodeinstitucionesfinancieraspú-blicasparalaconsecucióndeeconomíasdees-cala,sindescartarlaadquisicióndeentidadesprivadasdelSistemaFinancieroNacional.

Esta nueva institucionalidad contempla tresejesdeintervención:

• Financiamiento incluyente. Este eje pre-tendefacilitarelaccesoalcapital,entendi-docomounfactordelaproducción,paraaquellasiniciativasllevadasacaboporlasmicro y pequeñas unidades productivas.Elfinanciamientoincluyentedebegestio-narsemediantelaplanificacióneconómi-caterritorialdedistritosycircuitos.

• Financiamiento a los sectores productivos.Elpropósitodeesteejeesdotardecrédi-tosdelargoplazo(principalmenteparaelfinanciamiento de activos productivos) atodasaquellasiniciativasinnovadorasconaltoriesgoolargoperiododemaduración.Debeconsiderarunaspectoterritorialquepermitalaformacióndeclusters yproyec-tos integrales productivos, atados a lasgrandes apuestas productivas nacionalesque aglutinen al capital de riesgo, parainversiones con soportedelEstado (sub-sidioimplícitodelriesgo).

• Financiamiento para el desarrollo territo-rial equilibrado.Estetercerejeestádirigi-doalfinanciamientodeGobiernosAutó-nomosDescentralizadosparalaprovisióndebienesy servicios relacionadoscon lasatisfaccióndederechos,incluyendoelfi-nanciamientoalaviviendasocial.

Para que todo el andamiaje institucionalsea sostenibleenel tiempo, laspolíticasdefinanciamiento integral deben incluir crite-rios de elegibilidad ex ante y requisitos decomportamiento empresarial ex post, para


425

losbeneficiarios finalesdelcrédito,conén-fasis enmayoresnivelesdeproducciónna-cionalytransferenciadetecnologíaparaloscomponentesimportados.ElSistemaFinan-cieroNacionalnosoloesunprestatario,sinounagentedepolíticapública.

Porotro lado,se requiere tambiéndemétricaquevayamásalládela“salud”financieradelainstituciónyqueevalúelaconsecucióndelosobjetivosplanteados.Sedebe trabajarparale-lamenteenlageneracióndeunamétricacon-fiablequecuantifiqueelimpactosocialylaefi-cienciade laspolíticasdefinanciamientoquelasinstitucionesfinancieraspúblicastieneneneldesarrolloeconómicoysocialdelEcuador.

Elsectorfinancieropúblicodebepromovereldesarrollo del sector financiero popular y so-lidario,atravésdelaconcesióndecréditosdesegundopiso,segurosdecrédito,titularizaciónygarantías,fomentandolainclusióndeactorestradicionalmenteexcluidos.

8.4. Eficiencia pública de los Go-biernos Autónomos Descentrali-zados

“Las condiciones básicas, calidad de vida ydesarrollo de los ciudadanos no se definennisealcanzanporlagestiónaisladadeunacompetencia o de un sector de competen-cias.Se requiereunenfoquequesupere lasparticiones profesionales, institucionales ycompetenciales” (CNC – Senplades, 2012:56).Porlotanto,lasestructurasadministra-tivasylascapacidadesoperativassuficientesde los Gobiernos Autónomos Descentrali-zados son condiciones necesarias para in-cidirenelmejoramientodelascondicionesde vida de las personas y colectividades enel territorio,mediantemejorasen los servi-ciospúblicosencalidadycobertura(CNC–Senplades,2012).

Paralograrlaeficienciadelainversiónpúblicade los Gobiernos Autónomos Descentraliza-dos,serequieredeunaplanificaciónadecuada,uncorrectomanejodelosrecursosyfortalecerlagestiónpública,loqueimplicaasegurarquesusinversionesseancosto-eficientes,unarela-ciónadecuadaentregastocorrienteeinversiónysuasociación,atravésdelmancomunamien-to,comomecanismoparafortalecerlagestión.

Los artículos 41 y 43 del COPFP establecenquelosplanesdedesarrolloydeordenamien-to territorial son lasdirectricesprincipalesdelos Gobiernos Autónomos Descentralizados,respecto de las decisiones estratégicas de de-sarrolloenelterritorio.Estosplanes,incluirán“metasderesultadoydeimpacto,quepermi-tanevaluarloslogrosenelcumplimientodelosobjetivosdecadaniveldegobiernoysuaportealdesarrollonacional”(Senplades,2010a:22).

Estos instrumentos son referente obligatoriopara la elaboración de planes de inversión,presupuestosydemásinstrumentosdegestióndecadaGobiernoAutónomoDescentralizado.Consecuentemente, la planificación de la in-versiónpúblicarequiereunverdaderoprocesodeidentificacióndeproyectosyprogramas,detalmaneraqueseprioricenyseejecutenaque-llosquemásaportenalaconsecucióndelame-tasterritoriales.Enestesentidoelanálisiscostoeficiencia permite entender los impactos quepueden alcanzar diferentes proyectos y pro-gramasconunobjetivocomúnbajouncostodado.Estetipodeanálisistienedospropósitos,porunaparte resumeunproblema complejode análisis de la inversión de forma simple eilustrativa,atravésdeunarelaciónefecto-cos-to,yporotraesunamedidacomúnquepermi-tecomparardiferentesproyectosbajodiferen-tescontextos(Dhaliwalet al.,2011).

OtroaspectorelacionadoconlagestióndelosGobiernos Autónomos Descentralizados eslapresenciadeunequilibrioentregastoco-rriente e inversión. Este gasto, como lo es-tipula el artículo 81 del COPFP, debe estarfinanciado con ingresos permanentes, porlo que es necesario fortalecer la capacidadrecaudatoria de los Gobiernos AutónomosDescentralizados. En lo que respecta a laevolución de los ingresos totales de los go-biernos seccionales, se constata que existedependenciadelastransferenciasdelpresu-puesto del Estado y una falta de incentivospormejorarsucapacidadrecaudatoria(CNC–Senplades,2012).Lacapacidaddegenerarrecursos es un factor que influye en la efi-ciencia de los Gobiernos Autónomos Des-centralizados,puespermitelasostenibilidaddelejerciciodesuscompetencias(Balaguer,PrioryVela,2003).Enestesentido,laAgen-daSectorialdelaPolíticaseñalaque:

Lafortalezaenlaimplementacióndelprocesode

descentralización, entre otros aspectos, se basa

fundamentalmente en alcanzar la autonomía




426

financieradelosGobiernosAutónomosDescen-

tralizados; la generaciónde ingresospropios es

una necesidad para reducir la excesiva depen-

denciadel gobiernocentral y labaja capacidad

de gestión local.Deallí que es importante, tra-

bajarcon losGobiernosAutónomosDescentra-

lizados para sensibilizar a sus autoridades en

el cumplimiento legal y reconocimiento de su

capacidad para generar ingresos propios, con-

tra laprestacióndeserviciosbásicosdecalidad

y ejecución de obra pública, construyendo una

base para la creación de una cultura tributaria

yprocurandoelreconocimientodelosciudada-

nos,nosolodesusderechossinodesusdeberes,

comoactoresclaveseneldesarrollolocal(MCP-

GAD,2010:55-56).

LacapacidaddeasociatividaddelosGobiernosAutónomos Descentralizados permite mejo-rar lagestióndecompetenciasy favorecer losprocesos de integración territorial, a travésde mancomunidades y/o empresas manco-munadas.Segúnelartículo285delCOOTAD(2010), la formación de mancomunidadestienecomofinalidadmejorarlagestióndelascompetenciasyfavorecerlosprocesosdein-tegraciónde losGobiernosAutónomosDes-centralizados.Estemecanismohademostra-do ser eficiente para la prestación de servi-cioscuandohayunaexcesivafragmentacióndelosgobiernoslocales(Rieraet al.,2005)ocuando estos servicios requieren de econo-míasdeescalaparasuprovisióneficiente,enservicioscomoaguapotable, saneamientoorecoleccióndebasura.Noobstante,laforma-cióndemancomunidadesnosedebelimitara la prestación de servicios, pues puede serunmecanismoparapromoverpolíticasyes-trategias de desarrollo económico y social.Por otro lado, nohayquedejar de ladoqueelmancomunamiento tienenumerosas ven-tajas ademásde las señaladas,puespermitefortalecer las capacidades técnicas y finan-cierasde losGobiernosAutónomosDescen-tralizados,optimizaciónde recursos, simpli-ficacióndegestión,disminucióndecostosyla integración regional. Cabe señalar la po-sibilidaddequesedelegueaentidadesdelaFunción Ejecutiva, o se contrate a empresaspúblicasdelaFunciónEjecutiva,paralapres-tacióndeunservicio.

Para un correcto funcionamiento, lasmanco-munidadesdebenestablecerfinesclarosensudesempeño, definir las expectativas de rendi-miento,generarinformaciónválidayconfia-bleparaelusopúblicoyparalosrespectivos

órganos rectores, y realizar evaluacionesconjuntas sobre los logros alcanzados y losajustesarealizar(OCDE,1999).

ElPlanNacionaldeDescentralizaciónplan-tea entre sus objetivos estratégicos “impul-sar la integridad y excelencia de la gestiónpúblicaa travésdelprocesodedescentrali-zación”(CNC–Senplades,2012:10)ydispo-neque“elcumplimientodecadaobligaciónasumida, debe ser oportuno, eficaz y perti-nenteantelosrequerimientosdelEstado,lasociedadyelescenarioterritorialydeoportu-nidadesenlosqueactúan”(CNC–Senplades,2012:56).

8.5. Lineamientos de regulación económica

La liberalización económica que se impusodesdefinalesde ladécadade losochentadelsiglo pasado, junto con la política de reduc-cióndeltamañodelEstado,generóresultadoscatastróficosenlosámbitossocialyfinancieroy, en general, limitó la estabilidad nacional.Ladesregulación,queformapartedela“libe-ralización económica”, promueve la creacióndeestructurasdeacumulacióndesligadasdelfomento productivo. En el caso del Ecuador,sepresentóunaprofundadesregulaciónban-cariaquetuvocomoconsecuenciaqueelpaísse convirtiera en “uno de los ambientesmásradicalmentedesreguladosenAméricaLatina”.Estoaumentóeldebilitamientodelamonedadomésticaylalegalizacióndelabancaoff-shore,ycolaboróenla“creacióndeunambienteidealparalaelusiónylaevasióndeimpuestosyparalacircunvenciónregulatoriaylaconcentracióndecréditosydelasoperacionesvinculadasden-trodelgrupofinanciero”(Páez,2004:12-16).

Elpresenteapartadotieneporobjetodefinirelmarcogeneralalquedebeajustarselaregula-cióneconómica,incluyendotemasespecíficossobre los que se requiere acción urgente. Laimportanciadelaregulaciónradicaenqueseconstituyecomounprimer instrumentode laacciónestatalparagarantizarlosderechoscon-sagradosen laConstitución.Estos lineamien-toscontendrán,enlamayoríadeloscasos,losobjetivosylasmetasdelaregulacióneconómi-caypodránservirdeinsumoparalaemisión,elseguimientoylaevaluacióndelosinstrumen-tosnormativosaserexpedidos.


427

Para efectosde los siguientespárrafos, se en-tiendepor“regulación”alaemisióndereglasquenorman lasactividadeseconómicasy so-cialesdelosactoresdeunasociedad.Esimpor-tanteresaltarquelaregulacióndebecontarconlegitimidad; no siempre la tiene. También esimportantelaadvertenciadeAgustínGordillo:“Unmercado libre sin intervenciónnopuedeexistir,niexistedehecho;perolaintervenciónensínogarantizanada,puesdependedecómoefectivamentesehaga”(Gordillo,2009:4).

Almomentodediseñaryevaluar la interven-ción gubernamental es preciso redefinir laeficiencia,pues“sereficientesenprocesosdetransformación social radical sin ser eficacesen el objetivo que se quiere alcanzar, puedellevar aprofundizaruna sociedad injustaquesedesea–precisamente–dejaratrás”(Ramírez,2013).Enefecto,laeficienciadelasregulacio-nesytodaslasmedidasadoptadasparalacon-secucióndelBuenVivir,requiereabandonarlaexclusividaddelasunidadesmonetariascomoinstrumentosdemedición,incorporandopers-pectivasmulticriteriales(Falconí,2002)queyahan sido utilizadas para analizar la IniciativaYasuní-ITT(Vallejoet al.,2011).Unanuevamé-tricaqueincorpore,porejemplo,lautilizacióndeltiempocomounidaddevalor(Ramírez,R.,2012)ylosflujosmaterialesparaevaluacionesdesostenibilidad(Vallejo,2006).

Elgobiernoseencuentraenelderechoyenlaobligacióndeintervenircuandolainteracción

de los agentes económicos no genera bene-ficios en términos de bienestar social. En latradiciónclásica,separtedel“hechodequeelmecanismo demercado, por sí solo, no pue-de realizar todas las funciones económicas”(MusgraveyMusgrave,1992:7).Estosedebealapresenciade“fallosdemercado”,talescomola concentración y la información asimétrica(Stiglitz,2001), laexistenciadeexternalidadespositivas y negativas (Baumol, 1972), la pre-senciadebienespúblicos(Frischmann,2005)y lapresenciade“bienespreferentes”.Deestaforma, se conceptualiza al gobierno comouncomplementodel “mercado”,quedebeactuarexclusivamentecuandoesteúltimoincurreen“ineficiencias”.Además, lo supedita a cumplirconlascaracterísticasesperadasdeun“merca-doperfecto”.

Es importante destacar que la regulación nosoloafectaalasvariableseconómicascomolosnivelesdeproduccióno losprecios,sinoque,enelcasoespecíficodelavivienda,puedesermanejadocomo“uninstrumentopolíticopararedefinirlostérminosdelarelaciónentrelaso-ciedadcivilysusestructuraspolíticas,sobreunesquemadeparticipacióndemocrática”(Villa-lobos,1991:496).

Laenfermedaddelconsumismosemitigaconlosritmosdelaglobalizaciónylacolonizaciónculturaldelcapitalismo,ydelamismamaneracontagiasuscrisis.Conelfindeevitarmayoresefectosdeestasexternalidades,elEstadodebe

GRÁFICO 8.5.Índice de liberalización y reformas estructurales (1985-1995)

Fuente: CEPAL en Páez, 2004.Elaboración: Senplades.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Comercial

Financiera

Capitales

Privatizacion

Tributaria




428

articular y regular lospatronesdeconsumoyahorro,desdesunúcleo,enconvergenciaconlosvaloresdemocráticosdelBuenVivir.

Un conjunto demedidas restrictivas puedenreordenar los hábitos de consumo no acota-dos,comolapublicidadenespaciospúblicosoladirigidaamenoresdedoceaños,laregula-cióndealimentosnosaludablesylapropuestade etiquetación de la información de quími-cosoalimentosdeorígenes transgénicos.Noobstante, para una transformación profun-damente estructural, se requiere de cambiosculturalesyderedefinicióndelógicasderela-cionamientoenlosprocesosdeproducciónyconsumo(Jackson,2011).

Enelmodeloteóricokeynesiano,elorganismoencargadodedictarlasnormasparaelcorrectofuncionamiento del aparataje social es el Es-tado.Tieneunpapeleminentementeactivoy,alactuarcomocentrodelapolíticamacroeco-nómica(SierraLara,2007),seenfocaespecial-menteenresolverlosproblemasdeocupaciónpormediodelgastopúblico,paragarantizarelfuncionamientoadecuadodelsistema.

8.5.1. Transformación económica estructural

Laeconomíaecuatorianahalogradouncreci-mientopromediodelPIB,desdeel2007hastael 2012, de un 4,1% anual, lo que ha permi-tido elevar la riqueza y la renta de la nación.Este crecimiento anormal en época de crisisse debe, en parte, a las políticas anti-cíclicasdel gobierno. Adicionalmente, gran parte deeste crecimiento se puede explicar debido aldinamismo del sector no petrolero, que es elquemásempleohagenerado(BCE,2010a).Noobstante,laestructuraproductivadelEcuadornohavariadosustancialmente.

ComoestableceelPlanNacionalparaelBuenVivir,el crecimiento económico no es un fin ensí mismo, sino que es una herramienta para generar capacidades y funcionalidades en la ciudadanía.Esnecesarioconceptualizarelcre-cimientoeconómicocomounprocesoacotadopor los requerimientos reales de la ciudada-níayloslímitesdelmedioambiente(Jackson,2011).Laendogenizacióndelprocesoproduc-tivono solodebemitigar los riesgos y lasde-pendencias exógenas, sinoque tambiéndebeanclarlaslógicasdeconsumoydeproduccióna las necesidades locales. Estas lógicas, a su

vez,debentransparentarlosprocesossocialesy los consumosde energíanecesariospara laproduccióny,deestamanera,dotaralconsu-moprivadodeunadimensiónyutilidadsocial.Esteprocesotransformativodebemanejarseenmúltiplesdimensiones,entrelascualesestán:

• Conelfindeevitarmayoresefectosdelasexternalidades del consumismo, el Esta-do debe articular y regular los patronesdeconsumoyahorrodesdesunúcleo,enconvergenciaconlosvaloresdemocráticosdel BuenVivir. Particularmente se debenredefinir los dominios públicos (espaciosvisuales, medio ambiente, exoneracionestributarias, etc.), para optimizar los sub-sidios al consumo privado e imponerrestriccionessobrelapolucióndirectadeestosespacios(Jackson,2011).

• Laparticipacióndel“libre”mercadoenladistribucióndelosbienesagrícolas,atra-vésde laasignacióndeprecios,hadadocabidaalaespeculación,generandounacrisis alimentaria sin precedentes, quese opone completamente a la soberaníaalimentaria (Lilliston y Ranallo, 2011).Laregulaciónyelcontrolalosnivelesdepreciosqueconformanlacanastabásicasonnecesariosparagarantizarelderechoalaalimentación.

• En el sistema de producción vigente, laregulación económica debe garantizarcondicioneslaboralesdignas.Losincen-tivos estatales –sobre todo,peronoúni-camente los tributarios–debenestarsu-jetosalcumplimientodelosrequisitosdedesempeñodelainversiónprivada,talescomolasustitucióndeimportaciones,losencadenamientosproductivoslocales,elempleodignonacionalylocal,latransfe-renciayladesagregacióntecnológica,ylareinversióndeutilidades.

• ParaqueelEstadopueda,enloshechos,garantizarlosderechosconstitucionales,debe contar con fuentes de ingresos. Laregulación debeminimizar las prácticasde evasión y elusión tributaria. Se debeimpulsarunapolíticacomercial conen-foque endógeno “basado en los princi-piosdegeneracióndevaloragregadoenlaproducciónnacional,elfomentodelasindustriaslocales,(especialmentelasin-dustriasnacientes)ylasatisfaccióndelasnecesidades nacionales” (Estévez, 2012:


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12).Es,por lo tanto,necesaria la imple-mentaciónde instrumentos regulatoriosinnovadores, que permitan proteger eincentivarlaproducciónnacional.Elusode regulacionesnacionales esunaprác-tica común a nivelmundial, sobre todoen lospaíses industrializadosydebeserimplementadaurgentementeenelpaís.

• La regulación debe minimizar el riesgosistémicodelaeconomíaconlassiguien-tes acciones: tipificar el enriquecimien-tono justificadocomodelito, endurecerlas restricciones para los agentes querealicen negocios con paraísos fiscalesy jurisdicciones sigilosas, y fortalecer lafiscalidad internacional a través deme-canismosdecontroldepreciosdetrans-ferencia.

• Ante una nueva conceptualización de laeconomíaserequieredeunanuevaconta-bilidad.Laregulacióndebeestablecersusexigencias mínimas, particularmente enloqueserefierealacuantificacióndeloscostosylospasivosambientales.Entrees-tasdimensionessedebenincluirelefectodeladesigualdad,unadesagregaciónporestratossocialesylamedicióndelasacti-vidadesconsideradascomodenomerca-do(Stiglitz,SenyFitoussi,2009).

• El capital incentiva la competencia en-trepaíses–lacarrerahaciaabajo–,sobretodoatravésdeladesregulacióneconó-mica. Una verdadera inserción estraté-gica internacional requiere generar ins-trumentos de integración regional queasegurenlaregulaciónylacoordinaciónde las condiciones salariales, ambienta-les,tributariasydelcapitalextraregionaldirecto y especulativo, incluyendo me-canismosalternativospara lasolucióndecontroversias.

8.5.2. Liquidez para el desarrollo

Elesquemadedolarización representaun retoparaelmanejodelapolíticamonetaria.Losade-lantostecnológicosyunmejorentendimientodelos fenómenosmonetarios, proveen de nuevasherramientasparaunapolíticamonetariaactiva,medianteinstrumentosregulatorios.

Laregulaciónfinancieradebemotivarlacanali-zacióndelahorrohacialainversiónproductiva

delargoplazo,territorialmentedesconcentraday socialmente responsable. Esto requiere delestablecimientodecontrolesespecíficossobrelasinstitucionesdelsistemafinanciero.Elreco-nocimientodelpapeldelaeconomíapopularysolidaria requierede ladotacióndeuna regu-laciónpropiaydiferenciada,quereconozcalasparticularidadesfundamentalesentreestesec-torylasdemásinstitucionesdelsectorfinancie-rotradicional.

Elcapitaltiendeaconcentrarseenlasgrandesciudades, donde se constituyen los grandescentrosde consumode crédito anivelnacio-nal. Esto determinauna restricción al créditoproductivoen los territoriosalejadosdeestoscentros,queeslamayoríadelterritorionacio-nal.Enconsecuencia,lanormativadebeexigiralasentidadesfinancieraselprofundizarlasfi-nanzasrurales,paraendogenizarlasgananciasdel capital de los actores de la economía po-pularygenerarliquidezparalacolocacióndecréditoenelterritorio.Ademásesconvenientegenerar esquemas de incentivos, para que elcrédito,seadireccionadohacialaproducciónoelconsumodebienesdeproducciónnacional.

Esnecesarioque la regulaciónestablezca, so-brelasinstitucionesfinancieras,deberescom-plementariosalosdeberesdelEstado,recono-ciendoelrolqueestasinstitucionesdesempe-ñanenlageneraciónydistribucióndeliquidezentodoelsistema.Enparticular,laregulacióndebe establecer obligaciones que garanticenunequilibrioentrelasdivisasqueentranylasquesalen,enaplicacióndemedidasdecarác-termacroprudencial.Esindispensablequelosrecursos,quehoyseutilizanparaelconsumodebienes importados,sedestinenal fomentode circuitos de consumo doméstico (Jayara-man yMandar, 2005),más aún si ese consu-mo genera restricciones a la liquidez domés-ticaqueponenenriesgolasubsistenciadelosmencionadoscircuitos.

8.5.3. Regulación redistributiva

Para establecer condiciones de comercio jus-to y lograr la reducción de la intermediaciónenlaproducciónpopularyrural,laregulacióndebe permitir al Estado controlar los preciosrelativos de la economía, es decir, los preciosde sustentación al productor, los de venta alconsumidorylostérminosdeintercambio,concriterios ecológicos para la determinación delosúltimos.




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Además, se debe lograr una desvinculaciónefectiva de los accionistas de una institucióndel sistema financiero privado y del resto desectoresdelaeconomía,atravésdelarestric-cióndetriangulacionesconelexteriorydeso-ciedadescontroladoras.

Lasregulacionesreferentesa lapropiedad in-telectual no pueden, bajo ningún concepto,generardependenciatecnológica.Alcontrario,debendotaralEstadodeherramientasparaeli-minarlosobstáculosaldesarrollotecnológiconacional, estableciendo sectores e institucio-nesconaccesopreferente,mediante licenciasobligatoriasyrecuperandoelroldelapropie-dad intelectual en el desarrollo nacional, encontrasteasuusocomoherramientadeenri-quecimientocapitalista.

UnodelosdeberesprimordialesdelEstadoespromover la redistribución equitativa de losrecursosylariqueza.Estoimplicaquesedebefomentarelaccesoequitativoafactoresdepro-duccióncomolosfinancieros,tecnológicos,detierraydeconocimiento,sobretodoenlaspo-blacionesmásdesfavorecidashistóricamente.

8.5.4. El sector de la economía po-pular y solidaria

LaConstitucióndisponedotardeunaregula-ción propia y preferencial a la economía po-pularysolidaria,concibiendoalasupervisióncomouninstrumentodedesarrolloyfortaleci-mientodecapacidades.Elsectorpopularyso-lidariomanifiestaunadinámicadeproducciónyreproduccióndistintaalrestodelaeconomía,por loquesusactoresdebencontarconcon-dicionespreferencialesdecrédito, tantoenelaccesocomoenlatasadeinterés.Lascondicio-nespreferencialesdebensercomplementadasconprocesosdiferenciadosparalasimplifica-cióndetrámites.Laregulacióndebegarantizarel acceso de la Economía Popular y Solidariaa losbeneficiose incentivosdelEstado,sobretodoaquellosrelacionadosconlasherramien-tasinnovadorasdepolíticamonetariaydema-nejodeliquidezinterna.

Lacomprapública,comoherramientadede-sarrolloacargodelgobierno,debecontarconunanormativaquegaranticelapriorizacióndelos encadenamientos productivos locales, in-cluyendolasubcontratación.Demaneraaná-loga,seprecisarequeriralsectorprivadoquepermita la inclusiónproductivade losactoresdelaeconomíapopularysolidaria,normandoesquemasdeincentivossujetosaresultados.

Laregulacióndebebrindarherramientasalosesquemas asociativos populares y solidariospara garantizar una negociación justa en losdiferentes encadenamientos productivos enqueejercesuactividad.Porejemplo,esquemasde regulación de poder demercado, como elde “facilidad esencial” sobre los distribuido-resconcapacidadmonopólica,contribuyealacomercializaciónminoristaylageneracióndeencadenamientoshaciaadelanteenlaEcono-míaPopularySolidaria.

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8. Lineamientos para la inversión de los recursos públicos y la regulación económica

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