Revista co-editada por laFundación Manuel GiménezAbad y la Fundación CEDDET

Redactor Jefe

FERNANDO REVIRIEGO PICÓN

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de la REI en Parlamentos:

JOSÉ MARÍA CODES

Coordinador temático de España

CARLOS FERNANDO COSTA

Coordinador temático

de América Latina

GIOVANNI FORNO FLÓREZ

Coordinador temático

de América Latina

Fundación CEDDETMARÍA SANZ OLIVEDA

Gerente del Programa“Red de Expertos”

LAURA SÁNCHEZ SAIZ

Coordinadora del Área Parlamentaria

Fundación MANUEL GIMÉNEZ ABADJOSÉ TUDELA ARANDA

Secretario General

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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en ParlamentosNúmero 8. 1er Semestre 2011

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La presente publicación pertenece a la REI en Parlamentos está bajo una licencia Creative CommonsReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distri-buir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines

comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org /licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificacióno consulta escriba a redes@ceddet.org.ISSN: 1989-6654La REI en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.

SUMARIOEDITORIAL 3

ENTREVISTAJULIO MARÍA SANGUINETTIEx Presidente de Uruguay 4

ALDA LAZO RÍOS DE HORNUNGVicepresidenta del Congreso de la República. Perú 6

ESTUDIOSEl Parlamento brasileño ante el espejoLÉO BRUST 10

PANORÁMICASArgentina. El sistema de selección de candidatos en Argentina. PABLO LUIS MANILI 14

Argentina. Los partidos políticos y bancas parlamentarias. Una relación controvertidaN. SABRINA KENIS y JUAN CARLOS AMARILLA 18

Brasil. Los partidos políticos y su relación con los grupos parlamentarios o bancadasSILVIA REGINA DOS SANTOS COELHO 22

Centroamérica. Relaciones grupos parlamentarios y partidos políticos. Una mirada centroamericanaJEAN-PAUL VARGAS 26

México. Los grupos parlamentarios y los partidos políticos en MéxicoILIANA BRISEÑO ANGELES 31

NUESTROS PARLAMENTOSPerúReformas estratégicamente críticas para optimizar la gestión del Congreso peruanoCÉSAR DELGADO-GUEMBES 33

VenezuelaLa delegación legislativa de Venezuela de diciembre de 2010MICHAEL NÚÑEZ TORRES 38

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS 41

ACTIVIDADES DE LA FUNDACIÓN

MANUEL GIMÉNEZ ABAD 47

El papel de los partidos políticos en nues-tras democracias actuales es un tema dehabitual debate y preocupación en la

sociedad. Un tema sobre el que la doctrina suele vol-ver una y otra vez, y, en el ámbito que nos ocupa, elparlamentario, evidentemente también. Es por elloque hemos considerado oportuno abordar en la sec-ción panorámicas de este número uno de sus aspec-tos, la relación entre partidos y grupos parlamenta-rios, sus interrelaciones, sus dependencias o servi-dumbres. Contamos así con interesantes trabajossobre esta materia en Argentina (a cargo de SabrinaKenis y Juan Carlos Amarilla), Brasil (Silvia Reginados Santos Coelho), México (Iliana Briseño Ángeles),así como un cuarto en el que se estudian de formaconjunta diferentes países de Centroamérica: CostaRica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua yPanamá (Jean Paul Vargas). En esta misma secciónincorporamos también otro artículo que aborda unafase previa, la selección de candidatos no tanto larelación, en uno de esos mismos países, Argentina(Pablo Luis Manili).

Este tema, a la par de otros de indudable interés,también es analizado en alguna de las preguntas dela sugerente entrevista que abre el número, a quien

fuera por dos veces Presidente de Uruguay, JulioMaría Sanguinetti. La segunda de las entrevistas,respondida con detalle por Alda Lazo Ríos de Hor-nung Vicepresidenta del Congreso de Perú analizapor su parte los problemas a que se enfrenta la ins-titución en su actuación y posibles vías de mejora,así como cuestiones técnicas de diferente tenor.

Cabe destacar también que el Estudio principaldel número corre a cargo de Léo Brust, que se encar-ga de desnudarnos con un atractivo planteamientoel sistema parlamentario brasileño destacando susvirtudes y carencias. El parlamento brasileño ante elespejo es su sugerente título.

Junto a ello en la sección nuestros parlamentoscontamos con dos minuciosas notas sobre lasnecesarias reformas en la gestión del Congresoperuano (Cesar Delgado Guembes) y la controver-tida delegación legislativa concedida por el parla-mento venezolano en diciembre del pasado año(Michael Núñez).

Se incorpora también en este número, como enlos anteriores, información sobre la intensa actividadde la Fundación Manuel Giménez Abad y de la REI,así como el resultado de uno de losforos de esta últi-ma, elaborado por Marco Antonio Villota.

Editorial

FERNANDO REVIRIEGO Redactor JefeFundación Manuel Giménez AbadProfesor Titular de Derecho Constitucional. UNED

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Dos veces Presidente de Uruguay (1985-1990, 1995-2000), abogado, periodista, escritor, conferencista,fundador del Círculo de Montevideo. Diputado, Sena-dor, Ministro de Educación y Cultura, Ministro deIndustrias. Varias veces Secretario General del Parti-do Colorado, batllista, socialdemócrata, agnóstico.Presidente Sanguinetti, ¿cómo se define usted?¿quién es?

Un uruguayo, rioplatense, latinoamericano, ibero-americano, occidental… que ha sido y es un trabaja-dor. Trabajador del periodismo, trabajador de lademocracia, trabajador de la difusión artística, unobrero de las ideas de libertad.

Hablando de definiciones, usted manifestaba en sulibro “El Año 501”, escrito en 1992, que América Lati-na debía “tomar la conmemoración como una opor-tunidad para asumir el pasado y poder mirar el maña-na sin las telarañas de ayer, despojados de los para-lizantes cuestionamientos de identidad”. Casi 20 añosdespués, y cuando estamos conmemorando los pro-cesos independentistas, ¿se aprovechó la oportuni-dad? ¿cambió algo?

Soy optimista por naturaleza, pero realmente nocreo que hayamos avanzado en profundidad. Se viveun momento de gran bonanza económica internacio-nal, que nos ha regalado ingresos como nunca antestuvimos. Infortunadamente, no hemos invertido losexcedentes en educación, donde estamos en undesastre; en desarrollar recursos energéticos; en mejo-

rar de verdad las infraestructuras; en innovación pro-ductiva. Hemos crecido, estamos creciendo, pero nohemos aprovechado el momento y esa dulce sensa-ción de que todo va mejor, nos ha impedido reflexio-nar en serio sobre la construcción del futuro. La inte-gración regional sigue esquiva, los menudos conflic-tos nacionalistas nos siguen separando. Miramoshacia el pasado como una carga y no como un patri-monio extraordinario. Los 200 años han servido paratodo, reivindicaciones étnicas, planteos maniqueos,cobranzas hacia los próceres, de todo. Por cierto tam-bién actos de afirmación nacional, pero más propa-gandísticos que fruto de la comprensión y la cultura.

España tuvo un rol preponderante al abrir canales decomunicación en el proceso de dar término a las dic-taduras que padeció gran parte del continente. ¿Cuálconsidera es la incidencia de España actualmente enel contexto hispanoamericano?

España es nuestra cultura y fue nuestra fuente deinspiración en el momento de los retornos democrá-ticos. Hoy está pasando por un momento complica-do, pero su incidencia es fuerte. Para empezar estála banca y el empresariado español en energía, enconstrucciones, en la edición; para seguir su vidapolítica e intelectual preserva su influencia y en ladimensión popular, el deporte globalizado nos tienecerca como nunca se soñó. Los chicos en el Río de laPlata son del Madrid o del Barcelona como si vivie-ran allí.

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Entrevista

Entrevista realizada por ROSA VARELA BERTONESecretario Bancada Parlamentaria, Cámara de Diputados y Miembro de la REI.

Julio Maria Sanguinetti Ex Presidente de Uruguay

REI en Par lamentos

¿Los parlamentos, como órganos colectivos, estándesvalorizados?

Los parlamentos se ven como discursivos, comoinstituciones que no hacen a la realidad de las cosas.El ciudadano mira de lejos al Estado, salvo cuandohay dificultades y entonces pone la carta frente alEstado y le pide que se haga cargo de sus crisis per-sonales. Al Parlamento le va un poco peor aún, por-que al no ser ejecutivo, no posee las respuestasinmediatas que la realidad audiovisual contemporá-nea pone en el tapete. Sin embargo, son cada díamás imprescindibles. Porque es el único lugar dondese debate, o se genera el debate que luego recogenlos medios… Bien o mal, pero se debate, que es lomismo que decir se piensa y compara…

¿Cuál es la función de los partidos políticos en socie-dades tan complejas, tan divididas, y a veces tan apá-ticas?

Vertebrar la opinión, darle coherencia. Cuandoeso no existe, vienen los populismos y sus Mesías, elelectorado se hace volátil y responde a sensacionesde momento.

¿Cómo debe ser, a su entender, la relación entre elpartido de gobierno y la bancada de gobierno?

Es una sociedad obligatoria, que debe tener lasabiduría de dar y recibir, recíprocamente. El gobiernodebe escuchar a sus parlamentarios, que en la calleviven el contraste con la opinión y los parlamentariosdeben ayudar al gobierno, especialmente explicandolas decisiones no siempre sencillas. Ni el gobiernodebe avasallar a su bancada ni esta tiene el derecho aindisciplinarse, salvo extremos naturalmente.

Habiendo sido legislador en gobierno y oposición, ydos veces Presidente con mayorías de coalición,puede relatarnos algunas anécdotas que ilustren elrol de los partidos en la función legislativa estandode un lado y del otro de la responsabilidad de gober-nar.

Anécdotas puede haber siempre, pero más impor-tante que ellas son los resultados. En Uruguay, salvolos dos últimos gobiernos, nadie ha tenido mayoríapropia para gobernar desde 1942.

O sea que siempre hay que buscar arreglos, coa-liciones permanentes o pactos de gobernabilidad.

Nuestra primera presidencia no logró un gobiernonacional, como aspirábamos, pero construimos unatransición pacífica mediante acuerdos de gobernabi-lidad. La segunda en cambio fue una real coalición,que funcionó como tal.

¿Cómo se deben modernizar los partidos políticos, enel siglo XXI?

Tienen que formar gente. Ya no existen esas vie-jas estructuras, sustentadas casi siempre clientelísti-camente. Hoy la función partidaria es formar cua-dros de dirigentes y administradores, atraer jóvenesal servicio publico, ser actores sustanciales del deba-te nacional, empleando para ello todos los medios anuestro alcance.

¿Pueden funcionar las denominadas familias ideoló-gicas? ¿Los partidos internacionalistas, que se defi-nen ideológicamente igual pero en contextos, cultu-ras y países diferentes?

Guste o no guste, hay proximidades. Ya no son,por suerte, las diferencias en blanco y negro delpasado. El socialismo ahora es democrático en gene-ral y el liberalismo ha adquirido un contenido social.Todo es más matizado, pero en unos predomina labúsqueda de justicia y en otros la de libertad. Sonacentos. La internacionalidad ya es más compleja,porque hasta los rótulos varían. Usted dice liberal enla Argentina y quiere decir conservador, lo dice enEE.UU. y equivale a izquierdista.

Como usted sabe, la Revista Digital de la Red deExpertos Iberoamericanos en PARLAMENTOS, es uninsumo de estudio y reflexión para quienes actúan enel marco de ese activo de la democracia que son losParlamentos. ¿Qué reflexión, mensaje o consejo nospuede dar que sirva para mejorar nuestra tarea dia-ria?

Tratar de estar más allá de la anécdota diaria, deldebate circunstancial. Los Parlamentos no puedenser un simple reñidero de gallos, donde se va a decirun discurso para que la tele lo recoja, y cuanto másradical mejor para que tenga atractivo. Así es que sedesacreditan. Los Parlamentos tienen que ser serios yeficaces en su labor legislativa, pero muy abiertos enlos debates de ideas, de rumbos, de políticas genera-les, ilustrativos para la gente.

ENTREVISTA: Julio Maria Sanguinetti 5

Alda Lazo Ríos de HornungVicepresidenta del Congreso de la República del Perú

Entrevista

6 REI en Par lamentos

Sra. Vicepresidenta: Desde su ingreso al Par-lamento hasta la actualidad han transcurridocasi cinco años que corresponden al períodoparlamentario 2006–2011 –próximo a culmi-nar–. ¿Siente que el Parlamento sigue siendoel mismo que encontró o ha evolucionadodurante este tiempo?

No sé si es el Congreso el que cambió ofui yo, pero mi forma de percibirlo ahoradefinitivamente es distinta, siento que haevolucionado, me parece que hoy el Congre-so peruano es otro, al que yo encontré al lle-gar, mucho más maduro. Por algo hemosatravesado momentos difíciles en el últimoquinquenio en cuanto a hechos que hanmarcado nuestra vida política y han obligadoal Parlamento a madurar, como el entenderque las leyes que se emiten merecen un pro-cedimiento especial que debe pasar por eta-

pas muy importantes como la consulta aexpertos en el tema y además a los directa-mente involucrados, necesitamos entenderque las leyes necesariamente tienen que serlegitimadas y esto solo se logra con la parti-cipación de la ciudadanía.

El precio pagado por no respetar estasetapas de elaboración de las leyes nos hapasado facturas muy altas y ha abierto heri-das en la población que necesariamentedeben cicatrizar.

Durante este quinquenio he sido presi-denta de dos comisiones ordinarias en lascuales mi función principal fue llevar ade-lante normas que fueron trascendentalespara el país como la Ley General de Turismoy el Código de Protección y Defensa delConsumidor y entendí que estas normasnecesariamente tenían que contener refle-xiones profundas y no solamente de losexpertos en estos temas, sino que ademásera necesario que los directamente involu-crados opinen y se tomen en consideraciónestas opiniones, se contrasten entre losantagónicos y el parlamento emita unanorma justa y sobre todo que se adecue a lanecesidad de las mayorías.

Entrevista realizadapor GABRIEL DUARTERODRÍGUEZ, Abogadoy EspecialistaParlamentario delCongreso de laRepública del Perú.

7ENTREVISTA: Alda Lazo Ríos de Hornung

Sin embargo veo que hasta hoy se recurre muchoa exonerar los Proyectos de Ley de las ComisionesOrdinarias, lo cual trae muchos problemas, pues alfinal una norma que no tiene la suficiente reflexiónperjudica al país y mella la imagen del parlamento.

Si bien algunos reclaman la posibilidad de tener unParlamento bicameral, porque consideran necesariocontar con un Senado como una cámara reflexiva yde mayor nivel para debatir asuntos públicos ¿Cuángarantizado está el debate público de las leyes con elsistema unicameral?

De acuerdo a una ley empírica proporcionada por laciencia política, el tamaño adecuado de un parlamentose encuentra en la raíz cúbica de la población de unpaís, lo que significaría hoy para el Perú casi el dobledel número actual de 120 congresistas. Esto indicaríapues que no hay una representación exacta en el actualparlamento, pese a las leyes dadas y creación de nue-vos distritos electorales, los próximos parlamentariosserán 130; sin embargo, la cifra sigue siendo muy bajaen comparación de otros países de América.

La unicameralidad recoge el temperamento ciu-dadano a favor de la austeridad, es expeditiva, efi-caz, ágil en el trabajo parlamentario, asegurandouna mayor producción legislativa. Sin embargo larealidad nos demuestra que las leyes aprobadas sona veces incoherentes y tienen una vocación alta-mente localista sin visión macro: los congresistasactuarían como diputados que representan a susjurisdicciones.

La bicameralidad nos da la capacidad de revisar orepensar los proyectos, asegurando su calidad. Elsenado como cámara reflexiva. Su funcionamientono implica necesariamente un aumento significativodel presupuesto del parlamento. Resuelve el proble-ma de la sub representación, en la medida que per-mite conjugar dos variables: la representación terri-torial y la poblacional. Se asegura una representa-ción parlamentaria de mejor calidad.

Considero que se mejora el control político de lasacciones de gobierno con dos cámaras, disponer deun Senado de representación territorial en un Estadounitario descentralizado resulta indispensable, pues-to que las regiones no son simples circunscripcionesterritoriales, sino comunidades con intereses, preo-cupaciones, aspiraciones y problemas propios.

Estoy a favor de la bicameralidad, pues a mayorreflexión mejor resultado; sin embargo también soyconsciente que hay temas que no merecen un pro-cedimiento tan amplio.

Definitivamente la unicameralidad podría serefectiva, en la medida que se cumpla con el procesoparlamentario y estuviera garantizado el debatepúblico, pero en la práctica vemos que no es así,pues se legisla muchas veces para el momento sinproyectarse al futuro, sin un horizonte definido.

Como es sabido, una de las reformas parlamentariasinstauradas a partir del presente período modificó losrequisitos formales que deben cumplir las proposi-ciones de ley que presentan los Congresistas; merefiero a que anteriormente se formalizaba de mane-ra individual y ahora es de manera colectiva, a travésde los Grupos Parlamentarios, de acuerdo a lo queseñala el artículo 76 del Reglamento del Congreso dela República del Perú. A su modo de ver, ¿cuánto haservido este cambio en el procedimiento legislativo?

Este cambio ha sido positivo, pues de todasmaneras es un primer filtro, pues algunas bancadaspara lograr el consenso de 6 congresistas tuvieronque tratar la propuesta, debatirla internamente paraposteriormente subsanadas las observacioneshechas, perfeccionar la propuesta o desecharla.

Soy una convencida que en la multitud de conse-jos está la sabiduría, por ello fue bueno que durantelos primeros años de mi labor congresal, los asesoresde los congresistas se reunían previamente paradebatir los anteproyectos y pasaran a ser firmadosprevio análisis y aprobación de todos los asesores delos congresistas integrantes de la bancada y por losasesores de bancada. Sin embargo, esto no ocurre enbancadas de un solo partido, por cuanto muchasveces responden a intereses políticos previamentedecididos por los líderes máximos.

Esto no disminuye para nada la prerrogativa ypotestad de cada congresista de plantear sus pro-puestas directamente, pero el sólo hecho de conven-cer a cinco más sobre la propuesta es positivo, puesya hay un filtro para que el parlamento no se llenede tantos proyectos que, a la larga, lejos de proponeralgo importante y necesario para el país solo retra-saba el debate de las leyes que la ciudadanía necesi-ta, pues las comisiones ordinarias se recargaban de

tareas con proyectos que finalmente debían mandaral archivo.

La correcta y oportuna aplicación de las normas detécnica legislativa resultan útiles para contrarrestarla proliferación legislativa y en ese sentido, es de des-tacar la reciente puesta en vigor del Manual de Téc-nica Legislativa del Congreso de la República delPerú; sin embargo, ¿qué medidas adicionales creeUd. que podrían adoptarse para mejorar la calidad delos productos legislativos del Parlamento Peruano?

Desde mi función como Segunda Vicepresidenciame he esforzado en que el Manual de Técnica Legis-lativa del Congreso de la República del Perú se apli-que de forma inmediata y creo que es un gran avan-ce ya tenerlo, pero lo más importante es aplicarlo ydifundirlo, cosa que hasta ahora siento que no se hahecho y eso tenemos que corregirlo, es necesarioque reflexionemos los políticos en la necesidad dedar las herramientas necesarias para mejorar la cali-dad de nuestras leyes, al margen de cualquier colorpolítico necesitamos mejorar nuestro trabajo en elCongreso.

La Ley N° 26889 del año 1997, que es la LeyMarco para la Producción y Sistematización Legisla-tiva, es de alguna manera la legislación pionera enmateria de Técnica Legislativa en el Perú y que fuerareglamentado recién el año 2006 mediante DecretoSupremo número 008- 2006 JUS y la Mesa Directi-va que integro hemos aprobado el Manual de Técni-ca Legislativa y se ha concretado un sueño anheladopor muchos años al crear una Oficina de TécnicaLegislativa; ahora necesitamos ocuparnos de ella,necesitamos darle la importancia debida pues somosconscientes que tenemos errores, sin ser experta enTécnica Legislativa he visto en los últimos Plenosleyes que tienen una declaración determinada y cuyotítulo dista mucho del mismo y que induce a confu-siones en la población; lo he vivido en carne propia ypor ello comprendo la necesidad de establecer nor-mas claras y lineamientos de técnica legislativa yuniformizar nuestra dación de leyes.

Adicional al Manual de Técnica Legislativa,actualmente se está trabajando la posibilidad deabrir algunas oficinas que permitan mejorar la cali-dad de las leyes y también hacer el seguimiento dela misma.

Los Parlamentos damos leyes, pero no hacemos elseguimiento de estas y no podemos medir su verda-dero impacto en la sociedad; si lo hiciéramos, estoysegura que mejoraríamos mucho la calidad de nues-tra legislación.

Se está trabajando en este tema a fin de diseñarla mejor manera que el Congreso de la República delPerú, en mérito de su función de control político,pueda hacer ese seguimiento a las leyes que da.

A razón del Acuerdo de Promoción Comercial suscri-to entre los Estados Unidos y el Perú el 12 de abril de2006, la implementación de este requirió que el Parla-mento Peruano delegue en el Poder Ejecutivo lafacultad de legislar sobre diversas materias bajo elcontrol previo de una Comisión que usted tuvo laoportunidad de presidir. ¿De esta experiencia pode-mos establecer que se ha materializado eficiente-mente la función de control político del ParlamentoPeruano?

Lamentablemente esa tarea no fue positiva porcuanto el Poder Ejecutivo no proporcionó con ante-lación los Proyectos de Decretos Legislativos, al con-trario en la Comisión de Seguimiento nos enterába-mos de los Decretos Legislativos por su publicaciónen el diario oficial, lo cual hizo materialmente impo-sible cumplir con nuestra labor de control previo,nunca pudimos hacer un seguimiento efectivo, nopudimos ejercer un verdadero control político.

Así se dieron Decretos Legislativos que finalmen-te algunos han terminado siendo derogados porqueno fueron debatidos en el Congreso, porque losdirectamente involucrados no participaron en su ela-boración y realmente carecieron de toda legitimidad.E incluso a raíz de los Decretos legislativos nuestrahistoria se tiñó de sangre por los conflictos socialesque originaron y que muchos lamentamos por laincomprensión y falta de diálogo entre el pueblo y elPoder Ejecutivo. Ahí, lamentablemente, debo decirlo:el parlamento no estuvo a la altura para representara los ciudadanos.

Considero que el control previo debe ser rees-tructurado, cuando el parlamento otorgue esta dele-gación de facultades al Poder Ejecutivo deben pre-verse mecanismos efectivos que permitan un verda-dero control del parlamento hacia el Poder Ejecutivosobre los futuros Decretos Legislativos.

8 REI en Par lamentos

Pienso también que la tarea de la Comisión deConstitución y Reglamento del Congreso sobre elcontrol posterior de los Decretos Legislativos debeser revisada por cuanto en la práctica se nombrauna sub comisión que no tiene mayores recursostécnicos para hacer un análisis exhaustivo y sobretodo eficaz y eficiente y los Congresistas que enalgún momento fuimos parte de estas sub comisio-nes atendemos paralelamente los proyectos de laComisión y de la Sub comisión, sin mayor tiempopara analizar cómo se debería hacer la constitucio-nalidad de los Decretos Legislativos.

Como comentáramos al inicio, a mediados del presenteaño concluye el período parlamentario y por ende seiniciará un nuevo período con aquellos parlamentariosque resulten elegidos, lo que invita a reflexionar acercade las cualidades personales de quienes aspiran a serparlamentarios y del rol de los partidos políticos en la

búsqueda de estos, máxime aún, teniendo en cuenta lopermisible que es hasta ahora la legislación peruanarespecto a los requisitos para ser candidato al Parla-mento ¿Qué opina al respecto? ¿Qué reformas podría-mos esperar del futuro Parlamento?

Es un tema muy controversial pues mucho sehabla y algunos sectores de la población reclamanque los Congresistas deben tener un mínimo de pre-paración profesional, sin embargo la razón de ser delos parlamentos es la representación del pueblo ynos guste o no el pueblo en su conjunto no es unpueblo totalmente instruido como quisiéramos; almargen de ser originario o aborigen, esta situaciónno debería ser discriminatoria y, nos guste o no acep-tarlo, nos falta madurar como ciudadanos, nos faltatolerancia muchas veces.

Considero que las personas que he conocidocomo congresistas en este periodo parlamentarioque no tenían algún grado mayor de instrucción hanaportado mucho en el Congreso, como mostrarnosuna realidad del país que muchos quisieran negar odesconocer, ha sido interesante tratar de entenderlosy ser empáticos con ellos. Definitivamente, a pesarde su falta de instrucción nos han mostrado un sec-tor del país que también es el Perú.

Sin embargo, considero que la tendencia debe ser ira más y el hecho de ser del lugar más alejado de nues-tro país no debería implicar no tener instrucción esco-lar o universitaria, pero esto se logrará poco a poco; enla medida que nuestro país progrese con una mejoreducación en todos los niveles, podremos exigir unamejor preparación para nuestros representantes en elParlamento. Es tarea también de los Partidos Políticos ysus militantes que sus líderes sean personas con unmínimo conocimiento de la Estructura Política perua-na, identificadas con la realidad nacional.

Actualmente en el parlamento peruano hemosconformado una Comisión especial encargada de lamodernización del Parlamento y esta comisión nosólo se ocupa de temas de infraestructura o mejorastecnológicas dentro del parlamento, también tienecomo tarea la capacitación a los que serán elegidospróximamente como Congresistas de la República afin de que estén preparados para que puedan reali-zar sus funciones desde el primer día de congresistasy la adecuación y entendimiento del parlamento seamás rápida.

9ENTREVISTA: Alda Lazo Ríos de Hornung

REI en Par lamentos10

ESTUDIOS

LÉO BRUST Doctor en DerechoConstitucional por laUniversidad de Salamanca El Parlamento brasileño

ante el espejo

E l Congreso Nacional, que en el sistemabicameral brasileño reúne la Cámara delos Diputados y el Senado Federal, ha teni-

do un papel fundamental en la redemocratiza-ción de Brasil. Su proficua actividad se desarrollóincluso durante la dictadura militar (1964-1985),cuando participó activamente de la lucha por laslibertades democráticas y los derechos humanos,a pesar de todos los condicionantes impuestospor el gobierno autoritario. En aquel entonces elpoder legislativo tan solo era tolerado por el régi-men, porque se consideraba que ello podía darlecierta apariencia democrática (la democraciarelativa, en palabras del general Ernesto Geisel).Pero ello no impidió que a finales de los añossetenta y principios de los ochenta el Parlamen-to aprobara las leyes de amnistía y de reformapartidaria –que sin duda fueron más amplias delo que les habría gustado a los militares-, y quetuviera un importante papel en la gran campañapor unas elecciones directas para Presidente dela República, que movilizó toda la nación ymarcó el principio del fin de la dictadura. La pro-pia Constitución de 1988, marco de la redemo-cratización, fue fruto de una asamblea constitu-

yente congresual, es decir, fueron los propiosdiputados y senadores en funciones quienes laredactaron. El resultado fue un texto que quizásea criticado por prolijo, pero que es responsabledel más largo periodo democrático de la historiarepublicana del país. La participación del Con-greso fue decisiva también en el verdadero “exa-men” para las instituciones nacionales, como fueapenas un lustro después el impeachment del exPresidente de la República Fernando Collor deMelo, tras un largo proceso en el Senado Fede-ral, que en la ocasión se transformó en Tribunalde Juicio Político, bajo la presidencia del magis-trado presidente del Tribunal Supremo Federal(STF), en los términos de la Constitución. Tras ladestitución del Presidente, el Vicepresidente asu-mió su puesto dentro de la más completa nor-malidad.

Sin embargo, a pesar del evidente progresoeconómico y social proporcionado por la demo-cracia en los últimos años, los políticos y el Par-lamento, siguen obteniendo una mala valoraciónentre los ciudadanos. En una encuesta realizadaen el último trimestre de 2010, que buscabaapreciar el índice de confianza de diez institu-

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ciones brasileñas, los partidospolíticos quedaron en séptimolugar y el Congreso Nacional enoctavo (ICJBrasil – FGV - Funda-ción Getulio Vargas). Lo irónico esque las fuerzas armadas fueron lainstitución mejor valorada. Lademocracia parece estar pagandoel precio de permitir que las acu-saciones de corrupción se discu-tan libremente en la sociedad, yque de ellas hagan eco los mediosde comunicación. Es decir, buenaparte de la población acabateniendo la percepción de quepolítica, políticos y corrupción sonpalabras demasiadas veces inter-cambiables.

De hecho, hay acusaciones decorrupción que se arrastran desdehace años, sin que los tribunalescondenen o absuelvan a los acu-sados. El último gran escándalodenunciado en el Congreso fue elpresunto pago de una cantidadmensual informal de origen dudo-so (de ahí el apodo “mensalão”) adiferentes diputados de la oposi-ción, para que votaran favorable-mente al gobierno Lula en su pri-mer mandato. Se prevé que el STFenjuicie a estos parlamentarios elpróximo año. Un caso semejante,involucrando el partido Demócra-ta (DEM) fue descubierto el añopasado en el Parlamento del Dis-trito Federal y está siendo objetode investigación. La denuncia decompra de votos no es una nove-dad en la política brasileña;lamentablemente lo único quecambia son las circunstancias decada caso. El ex Presidente Fer-nando Henrique Cardoso tambiénfue blanco de esas acusaciones,pero, ciertas o no, contaba con losvotos suficientes para impedir lainstauración de cualquier comi-

sión parlamentaria de investiga-ción para apurarlas y un Procura-dor General de la República losuficientemente dócil, para nodemandar penalmente a lossupuestos implicados. El primergobierno Lula no tenía las mismasfacilidades, debiendo negociar conlos demás partidos para lograr quesus proyectos de ley fueran apro-bados. Y fue exactamente lanegociación política, algo perfec-tamente normal en democracia,lo que parece haber degeneradoen corrupción dentro de nuestroParlamento. Por ello, la falta demayoría parlamentaria del gobier-no es comúnmente apuntadacomo el motivo principal para queel escándalo del “mensalão”pudiera llegar a ser investigado.Este tipo de situación contribuye,sin duda, al desencanto de parteexpresiva de la ciudadanía con elParlamento brasileño.

Ninguno de los actuales parti-dos políticos es capaz de garanti-zar, individualmente, una mayoríacapaz de respaldar las accionesdel gobierno. La debilidad de lospartidos es patente y la fidelidadpartidaria una aspiración aun noconcretada en nuestro país. ElPartido de los Trabajadores (PT) –de la presidenta Dilma Roussef -tiene actualmente 89 diputados yes el mayor partido de la Cámarade los Diputados, que está com-puesta por 513 miembros. Esdecir, el partido del gobierno nodetenta siquiera el 20% de losescaños. El gobierno alcanzó lamayoría necesaria para gobernarsin demasiados sobresaltos a tra-vés de acuerdos con diversos par-tidos, algunos de ellos un pocoalejados de la ideología de su par-tido. La heterogeneidad de estos

apoyos no garantiza su fidelidad,lo que conlleva el lógico riesgo deque se intente garantizarla porotros medios no tan éticos. Ade-más, no favorece a la democraciaque el principal partido de la opo-sición – el Partido de la SocialDemocracia Brasileña (PSDB) -tenga tan solo 53 diputados. Esdecir, 10% de la composición dela Cámara.

La percepción negativa de laciudadanía respecto del Congresose debe seguramente a la existen-cia de una cierta tolerancia conlos imputados por corrupción.Causa sorpresa que los partidospermitan que miembros denun-ciados o investigados por corrup-ción continúen integrando sus lis-tas de candidatos a cargos electi-vos. La “depuración” deberíaempezar ahí. No cabe alegar aquía nuestro juicio la presunción deinocencia ya que en los candida-tos se busca no sólo que seanhonrados sino que lo parezcan,como solía decirse respecto de lamujer del César, especialmenteporque una vez elegidos se acti-van automáticamente determina-das inmunidades inherentes alpoder legislativo. Así las cosas,solo la ciudadanía podría evitarque eso ocurriera, no votando aestos candidatos. Una tarea queen Brasil – en teoría – se ve faci-litada porque el sistema electoralpermite el voto directamente a laspersonas (las listas no son cerra-das), pero que se da de bruces conla falta de información de buenaparte de la población. Siendoimposible negarles el escaño, seríarazonable que estos parlamenta-rios al menos quedaran alejadosde ciertas actividades del Congre-so, lo que tampoco sucede. Por

ESTUDIOS: El Parlamento brasileño ante el espejo 11

ejemplo, resulta incomprensibleque un diputado denunciado porla fiscalía por corrupción pasiva,blanqueo de dinero y peculadoparticipe de la Comisión de Justi-cia, como es el caso de João PauloCunha (PT), implicado en elescándalo del “mensalão”. O queun senador como Renan Calheiros(Partido del Movimiento Demo-crático Brasileño - PMDB), quetuvo que renunciar al cargo dePresidente del Senado y respondea proceso por falta de decoro par-lamentario, participe del Consejode Ética, que tiene justamente elobjetivo de investigar y juzgar lasactitudes poco éticas de los Sena-dores. Por cierto, ocho de losquince componentes de ese Con-sejo responden a procesos en laactualidad en el Tribunal Supre-mo Federal. También encontramoscasos que no están relacionadoscon la corrupción, pero que resul-tan igualmente incomprensibles alos ojos de la población más infor-mada, como el de un diputadoque tuvo que probar que no eraanalfabeto para poder asumir sumandato, y que hoy participa dela Comisión de Educación. Ocomo el de otro que a despechode sus conocidos prejuicios enrelación a los homosexuales yciertas etnias, integra la Comisiónde Derechos Humanos de laCámara.

Sin embargo, una medida enla buena dirección ha sido laaprobación por el Parlamento demodificaciones en la ley de lasinelegibilidades, con el objetivo deno permitir que individuos conde-nados por determinados delitospuedan ser candidatos a cargoelectivo. La Ley Complementarianº 135 de 04/06/2010, conocida

por “Ley de la Ficha Limpia”,remarca la necesidad de “prote-ger la probidad administrativa yla moralidad en el ejercicio delmandato”. Entre otras determina-ciones, estableció que los miem-bros del ejecutivo o del legislativoque perdieron sus cargos en fun-ción de condenación o que renun-ciaron a sus mandatos para eludiruna posible destitución, quedanimpedidos de disputar las eleccio-nes que se realicen hasta el fin desu mandato extinguido y en losocho años subsecuentes. Tambiénquedaron impedidos todos losciudadanos que hayan sido con-denados por determinados críme-nes, desde la fecha de la senten-cia hasta ocho años después delcumplimiento de la pena. Aunque

el STF haya decidido que la ley nopodría aplicarse a las eleccionesde 2010 - puesto que la Constitu-ción prevé que la ley que alterelos procedimientos electorales nopuede aplicarse a la elección queocurra hasta un año de la fechade su entrada en vigor -, ella pro-pició que la población debatiese ytomase conocimiento de los ante-cedentes de los candidatos,muchos de los cuales fueronimpedidos de participar por suspropios partidos políticos. Des-pués de todo, solo cinco de losnuevos diputados no tenían “fichalimpia”.

A pesar de la aprobación deesta ley, que tuvo un innegableimpacto positivo en la opiniónpública, todavía queda la sensa-ción de que los parlamentariostrabajan de forma insuficiente yno están suficientemente atentosa las demandas de la sociedad. Essabido que los diputados y sena-dores solo permanecen en Brasiliade martes a jueves y que lassesiones de votación se realizanbásicamente en los miércoles.Aunque esta situación pueda serjustificada por el tamaño conti-nental del país, que obliga a losparlamentarios a largos viajespara mantenerse en contacto consus bases electorales, hay un pro-blema adicional que no es otroque el protagonismo legislativodel poder ejecutivo. A través de laedición de medidas provisionales,prácticamente monopoliza el tra-bajo del Congreso. De hecho, encasos (que deberían ser) excep-cionales – urgencia y relevancia –y desde que el objeto sea deter-minado y no reservado a la ley, elPresidente de la República estáautorizado a emitir medidas pro-

REI en Par lamentos12

Causa sorpresa quelos partidospermitan quemiembrosdenunciados oinvestigados porcorrupcióncontinúenintegrando sus listasde candidatos acargos electivos

”

visionales con fuerza de ley, convalidez de sesenta días, prorroga-bles por sesenta más, cuandopierden la validez. Pasados cua-renta y cinco días de su publica-ción, la medida provisional entraen régimen de urgencia, imposibi-litando todas las demás delibera-ciones legislativas de la cámaraen que esté tramitando. Como laproducción de medidas provisio-nales está desorbitada, la preva-lencia del Ejecutivo como maestrode las discusiones ha perjudicadoen gran medida el desarrollo de lafunción más noble del Legislativo,que es precisamente la de legislar.Además, el hecho de que lasmedidas provisionales tengan queser aprobadas primero en laCámara de los Diputados, ha pro-vocado el vaciamiento físico ypolítico del Senado, a tal puntoque a principios de mayo soloonce de los ochenta y un senado-res habían participado de todaslas sesiones deliberativas de 2011.El presunto incumplimiento de losrequisitos para la edición de esasmedidas por parte del Presidentede la República, ha llevado elColegio de Abogados a considerarla posibilidad de cuestionar su usoen el STF.

Finalmente, la imagen del Par-lamento también sufre por sufalta de sensibilidad o de corajepara afrontar ciertas materiasconsideradas políticamente másdelicadas o polémicas, pero deinterés de la población. Por ejem-plo, el Congreso siempre rechazólos intentos de reglar las unionesentre personas del mismo sexo,aun cuando el censo ha indicadoque más de sesenta mil parejashomosexuales viven en uniónestable en Brasil, y se cree que en

realidad son muchas más. Confir-mando la lógica del poder, quedetermina que cuando uno no loejerce otro ocupa el espacio dis-ponible, la omisión del legisladorfue recientemente suplida por elSTF en la acción directa deinconstitucionalidad 4277. En susentencia, el Tribunal dio interpre-tación conforme a la Constituciónal artículo 1.723 del Código Civil,excluyendo de su contenido nor-mativo cualquier significado quepudiera impedir el reconocimien-to de la unión entre personas delmismo sexo como entidad fami-liar. En otras palabras, reconoció ala unión estable entre homose-xuales los mismos derechos con-cedidos por la ley a los heterose-xuales. Refiriéndose a esta deci-sión, Cezar Peluso, Presidente delSTF, destacó la necesidad de inter-vención del Poder Legislativo,señalando que este debería expo-nerse y reglar las situaciones enlas que la aplicación de la deci-sión se justifique también desdeel punto de vista constitucional(Noticias del STF, 05/05/2011). Enotro ejemplo de omisión legislati-va (existen muchos otros), en elque se cuestionaba la ausencia dedesarrollo legal del derecho cons-titucional de huelga de los fun-cionarios públicos civiles, el STFconcedió el derecho en el casoconcreto, a través de la aplicaciónanalógica de otras leyes, queregulan el derecho de huelga delos empleados del sector privado.El Tribunal concedió a la decisiónefectos generales, garantizó suvalidez mientras persista la omi-sión e impuso el plazo de sesentadías para que el Congreso Nacio-nal elaborase la nueva ley. Estasentencia es de 2007, pero la omi-

sión permanece cuatro años des-pués.

Lo cierto es que, como hemospodido ver en estas esquemáticasnotas, la imagen del Parlamentobrasileño se ha deteriorado. Con-tribuyen a ello las acusaciones decorrupción, que pesan sobre variosde sus integrantes y que no hanencontrado respuesta adecuada,porque la población percibe estasituación como tolerancia conactos ilícitos. En ese sentido, laaprobación de la llamada “Ley dela Ficha Limpia” es un paso en ladirección correcta. Tiene potencialpara ayudar a cambiar esta per-cepción, pero no es suficiente,porque el Congreso Nacionalnecesita hacer más cosas. Deberátambién desarrollar leyes que, porun lado, reduzcan la fragilidad delos partidos políticos y aumentensu representatividad, y de otro,que cohíban el actual protagonis-mo legislativo mantenido por elPresidente de la República a tra-vés del uso abusivo de medidasprovisionales. Estos cambiosdependen de la iniciativa de lospropios parlamentarios. Es decir,el Congreso Nacional debe hacermás y mejor sus tareas, para ocu-par el espacio de poder que lereserva la Constitución. Caso con-trario, no solo el Poder Ejecutivoocupará este espacio, sino tam-bién el Poder Judicial, comodemuestran las sentencias del STF,que conceden a la poblaciónderechos constitucionales noreglados por el Parlamento. Ensuma, el cambio de imagen delPoder Legislativo brasileño pasano solo por el ataque frontal a lacorrupción, sino también por laasunción plena de las funcionesque le son inherentes.

ESTUDIOS: El Parlamento brasileño ante el espejo 13

REI en Par lamentos

INTRODUCCIÓNA fines de 2009 se sancionó la Ley nº 26.571, pretenciosa-

mente llamada “Ley de democratización de la representaciónpolítica, la transparencia y la equidad electoral”. Modificó sustan-cialmente el Código Electoral Nacional (Ley nº 19.945), la Ley deFinanciamiento de los Partidos Políticos (nº 26.215) y la LeyOrgánica de los Partidos Políticos (nº 23.298).

En esta nota abordaremos sucintamente su contenido,teniendo en cuenta que a la fecha de elaboración de la misma,dicha ley no ha sido aplicada, con lo cual en Argentina carece-mos aún de conocimientos y de información acerca de su praxisy de la jurisprudencia interpretativa de la norma.

ELECCIONES PRIMARIAS SIMULTÁNEAS ABIERTAS YOBLIGATORIAS

El art. 19 de la ley establece que todas las agrupaciones polí-ticas procederán en forma obligatoria a seleccionar sus candi-datos a cargos públicos electivos nacionales y de parlamenta-

El sistema de selección de candidatos en Argentina

Argentina

PANORÁMICAS

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PABLO LUIS MANILIDoctor en Derecho

Profesor de Derecho Constitucional Universidad de Buenos Aires

rios del Mercosur mediante elec-ciones primarias, en forma simultá-nea, en todo el territorio nacional,en un solo acto electivo, con votosecreto y obligatorio, aun en aque-llos casos en que se presentare unasola lista. Es decir, que se adoptaun sistema similar al de los EstadosUnidos de Norteamérica (salvo porel hecho de que son simultáneas entodo el país y no escalonadas). Elsistema anterior, derogado por estaley, se caracterizaba por lo siguien-te: (i) era discrecional para los par-tidos realizar o no elecciones inter-nas; (ii) en caso de hacerlas, cadapartido decidía la fecha de realiza-ción de dichas elecciones y lasreglas que las regían, por lo cual noeran ni simultáneas ni uniformes y(iii) sólo votaban en ellas los afilia-dos al respectivo partido (salvo queel partido decidiera hacer la elec-ción abierta a no afiliados, peroesto muy rara vez se dio en la prác-tica, dado que no siendo simultá-nea con la de otros partidos, existíala posibilidad de que personas aje-nas al partido incluyeran en la elec-ción del candidato con menos posi-bilidades en la general para perju-dicar a ese partido). Ese sistema deselección de candidatos, luego dela crisis de diciembre de 2001,había entrado en crisis y, salvo hon-rosas excepciones, los partidos ele-gían sus candidatos en forma nodemocrática, cooptados por lavoluntad del líder de turno.

Resulta interesante reseñar queel sistema de internas abiertas yahabía sido instaurado por la Ley nº25.611 de junio de 2002, luego fuesuspendido por la nº 25.684 denoviembre del mismo año y mástarde derogado por la nº 25.611 de2006.

En el nuevo régimen, el sufragioen las elecciones primarias es obli-gatorio para todos los ciudadanosen condiciones de votar (art. 23). Laconvocatoria a esas elecciones larealizará el Poder Ejecutivo Nacio-nal con una antelación no menor alos noventa (90) días previos a surealización (art. 20), debiendo reali-zarse el segundo domingo de agos-to del año en que se celebren laselecciones generales. A su vez, lasprimarias deben realizarse entre losnoventa y los sesenta días previos alas elecciones generales.

El art. 21 de la ley introduce unanovedad, en cuanto prevé que lasprecandidaturas a senadores, dipu-tados nacionales y parlamentariosdel Mercosur, deberán estar avala-das por un número de afiliados noinferior al dos por mil del total delos inscritos en el padrón generalde cada distrito electoral, o por unnúmero mínimo de afiliados a laagrupación política o partidos quela integran, equivalente al dos porciento del padrón de afiliados de laagrupación o alianza política deldistrito respectivo. Una vez realiza-da la elección primaria, sólo podránparticipar en las elecciones gene-rales las agrupaciones políticas quepara la elección de senadores,diputados de la Nación y parla-mentarios del Mercosur, hayanobtenido como mínimo un total devotos, considerando los de todassus listas internas, igual o superioral uno y medio por ciento de losvotos válidamente emitidos en eldistrito de que se trate para la res-pectiva categoría (art. 45). Para lacategoría de presidente y vicepre-sidente de la Nación, ese porcenta-je se calcula sobre los votos válida-mente emitidos en todo el territo-

rio nacional. Existe una previsiónsimilar para la candidatura a Pre-sidente o Vice de la Nación.

Debemos destacar también quedesde 1991 en que entró en vigen-cia la Ley nº 24.012 (llamada vul-garmente la “ley de cupo femeni-no”), el treinta por ciento de las lis-tas de candidatos para cargos legis-lativos que se presenten para suoficialización ante la justicia elec-toral, deberán estar ocupados pormujeres.

RÉGIMEN DE LOS PARTIDOSPOLÍTICOS

El efecto perseguido con estasprevisiones es, evidentemente, el dereducir el excesivo número de par-tidos existentes (que eran alrededorde 700, en todo el país, hasta lasanción de esta ley), muchos de loscuales o no se presentaban a elec-ciones u obtenían apenas un puña-do de votos. En el mismo sentido,la ley bajo estudio modificó el 50de la Ley Orgánica de los PartidosPolíticos, estableciendo que soncausas de caducidad de la persona-lidad política de los partidos, entreotras: (i) No realizar elecciones par-tidarias internas durante el términode cuatro años; (ii) No presentarsea dos elecciones nacionales conse-cutivas; (iii) No alcanzar en doselecciones nacionales sucesivas eldos por ciento del padrón electoraldel distrito que corresponda; (iv) Nomantener la afiliación mínima pre-vista por la ley; (v) No estar inte-grado un partido nacional por almenos cinco partidos de distritocon personería vigente; etc.

Es importante destacar que losprecandidatos que se presenten enlas elecciones primarias sólo pue-den hacerlo en las de una sola

PANORÁMICAS: El sistema de selección de candidatos en Argentina ARGENTINA 15

cinco de las generales. En amboscasos finalizan cuarenta y ochohoras antes del inicio del acto elec-cionario.

Los fondos para los gastos decampaña serán distribuidos por elEstado entre las agrupaciones polí-ticas que presenten candidaturas,tanto para las elecciones internascomo para las generales (cincuentapor ciento para cada una), teniendoen cuenta los votos obtenidos en laelección anterior (arts. 32 y 33).Incluso la publicidad en los mediosde radiodifusión será administradapor el Estado, no pudiendo los par-tidos contratarla privadamente bajoapercibimiento de perder el derechoa recibir toda contribución o recur-so de financiamiento por parte delEstado (art. 34). Los espacios publi-citarios en esos medios son distri-buidos a las agrupaciones políticaspor la Dirección Nacional Electoraldel Ministerio del Interior por sor-teo público. Cada una de ellas luegodistribuirá tales espacios en partesiguales entre las listas internas ofi-cializadas para la interna abierta(art. 35).

Se establece asimismo un minu-cioso sistema de rendición de cuen-tas de los gastos de campaña,debiendo las agrupaciones políticasinformar datos completos de losaportantes y donantes (arts. 36 y37) tanto para las internas abiertascomo para las generales.

NORMAS COMPLEMENTARIAS YREGLAMENTARIAS

De acuerdo al art. 99 inciso 2 dela Constitución, corresponde alPoder Ejecutivo el dictado de lasnormas necesarias para la ejecuciónde las leyes sancionadas por el Con-greso. Asimismo, los órganos judi-

ciales de alzada (Corte Suprema deJusticia de la Nación y Cámaras deApelación) se han arrogado, tradi-cionalmente, ciertas facultadesreglamentarias de les leyes (espe-cialmente las procesales) sobretemas menores o de detalles. En esemarco, la ley bajo análisis fue regla-mentada y complementada poralgunas normas dictadas pocotiempo después de su sanción:

El Decreto nº 682, de mayo de2010, aprobó la estructura organi-zativa de: (i) la Dirección NacionalElectoral, (ii) la Dirección Nacionalde Asuntos Políticos y de ReformaPolítica, ambas dependientes de laSubsecretaría de Asuntos Políticos yElectorales, de la Secretaría deAsuntos Políticos del Ministerio delInterior. Además, modificó la ley dePresupuesto Nacional en lo atinen-te a recursos humanos para proveerlos empleos que esas estructurasdemanden.

El Decreto nº 935, de junio de2010, reglamentó la incorporaciónde nuevas tecnologías en el Regis-tro Nacional de Electores (huelladactilar y foto de cada elector), lla-mado comúnmente “Informatiza-ción del padrón electoral”. Además,creó el concepto de “elector ausen-te por desaparición forzada”.

La Acordada nº 66 de la CámaraNacional Electoral (julio de 2010),referida al decreto antes menciona-do, está consagrada a ordenar deta-lladamente el modo como el Regis-tro Nacional de las Personas deberácomunicarle a la Cámara la infor-mación relativa a los electores a laque se refiere el decreto de referen-cia.

El Decreto nº 936, de junio de2010 reglamenta la Ley nº 26.215de Financiamiento de los Partidos

16 ARGENTINA REI en Parlamentos

agrupación política, y para una solacategoría de cargos electivos (art.22). Y para evitar confusiones seestablece que las boletas de todaslas listas de una misma agrupacióntendrán el mismo color, que nopodrá repetirse con el de otrasagrupaciones, salvo el blanco.Aquellas que no hayan solicitadocolor, deberán utilizar en las bole-tas de todas sus listas el color blan-co (art. 25).

Queda prohibido presentarsecomo candidato a quienes tenganun procesamiento firme por delitoscontra la libertad física y contra elorden constitucional y a quienestengan un procesamiento (esté ono firme) por genocidio, crímenescontra la humanidad, crímenes deguerra o represión ilegal.

PLATAFORMA ELECTORALLa ley contiene una norma muy

sana pero que corre el riesgo decaer en el olvido, en cuanto se exigea los partidos que, con antelación ala elección primaria, presenten suplataforma programática ante lasautoridades electorales y la decla-ración del medio por el cual ladifundirán. Esta previsión tiende adesterrar un vicio muy común enlas últimas elecciones que es el decandidatos vacíos de propuestas,sin plataforma alguna, etc.

CAMPAÑAS ELECTORALES En cuanto a la campaña electo-

ral, la ley establece que sólo podráser iniciada treinta días antes de lafecha de las elecciones primarias ytreinta y cinco días antes de lasgenerales. La publicidad electoralaudiovisual puede realizarse desdelos veinte días anteriores a la fechade las elecciones primarias y veinti-

Políticos (en la parte en que fuemodificada por la nº 26.571) enrelación con la administración delos recursos que componen elFondo Partidario Permanente. Ade-más, regula las actividades decapacitación que deberán realizarlas agrupaciones políticas deacuerdo a lo establecido en esa ley,a saber: (i) formación y capacita-ción política, (ii) investigaciónsocioeconómica y política, (iii) acti-vidad editorial.

El Decreto nº 937, del 30 dejunio de 2010, reglamenta ciertosaspectos de la Ley nº 23.298 quetambién habían sido modificadospor la Ley nº 26.571 (reconocimien-to de los Partidos Políticos, consti-tución de las alianzas electorales yrequisitos para la afiliación y renun-cia a un partido). Establece el modocomo se realizará la distribución deaportes correspondientes al FondoPartidario Permanente, la cual ten-drá en cuenta: (i) la cantidad de afi-liados reconocidos ante la JusticiaFederal con Competencia Electoralde cada partido, al momento de

celebrarse el acuerdo; o (ii) un por-centaje igual o diferente para cadauno de los partidos integrantes dela alianza (art. 9 del decreto).

La Acordada Extraordinaria nº 112 de la Cámara Nacional Elec-toral (de noviembre de 2010) apro-bó un aplicativo para adherentes,que deberá ser utilizado para laconfección y presentación de lasplanillas de adhesiones a los parti-dos políticos en formación.

El Decreto nº 938, de junio de2010, reglamentó la creación del“Consejo de Seguimiento de lasElecciones Primarias y Generales”.

La Acordada Extraordinaria nº 117 de la Cámara Nacional Elec-toral (de noviembre de 2010) estáreferida al Registro de Empresas deEncuestas y Sondeos de Opinión,que la Ley nº 26.571 coloca a cargode esa Cámara. En ella se regulacómo deben inscribirse las empre-sas de encuestas, se reglamentacómo deben presentarse las fichastécnicas de cada encuesta y seestablece que cada empresa deberádesignar un representante técnico

17ARGENTINAPANORÁMICAS: El sistema de selección de candidatos en Argentina

A MODO DE CONCLUSIÓN La norma bajo estudio ha

modernizado notoriamente el sis-tema de selección de candidatospara los cargos electivos. El análi-sis detallado de cuáles de lasreformas resultan saludables ycuáles son nocivas excedería loslímites de este trabajo, solamentenos limitaremos a señalar que laley dejó sin solución ciertos temasque consideramos trascendentes:(i) el voto electrónico; (ii) en sudefecto, la emisión del voto a tra-vés de una boleta única paratodos los partidos en la cual elvotante marque el partido elegi-do, para evitar ciertas corruptelasque se dan con las boletas múlti-ples; (iii) medidas para desterrar, oal menos disminuir, el clientelismopolítico y el cambio de favores porvotos; (iv) más previsiones paraaumentar la educación cívica dela población antes de emitir elvoto; (v) prohibición de listas“colectoras”, para desterrar la cos-tumbre de “colgar” de la boleta deun candidato presidencial, la devarios candidatos a gobernador o,de la de un candidato a goberna-dor, la de varios candidatos aintendentes, etc.; (vi) prohibiciónde candidaturas “testimoniales”,para evitar que personas que ocu-pan cargos y que evidentemente(o confesadamente) no van arenunciar a ellos para ocuparotros, se presenten como candi-datos con el único objeto de atraer votos para una determina-da lista, cuando luego no van aasumir el cargo para el que sepostulan, (vii) prohibición (o algu-na forma de limitación) del nepo-tismo, dado que día a día se acen-túa en nuestro país esta práctica.

REI en Par lamentos

CUESTIONES PREVIASEl debate sobre la relación “sui géneris” que se plantea entre

los Partidos Políticos y las bancas parlamentarias no es nuevo,subyace en definitiva una discusión pendiente que si bien inten-ta ser resuelta por nuestros convencionales constituyentes en lareforma constitucional de 1994, sigue generando polémicas atenor de conductas de algunos representantes que asumiendouna banca por un partido político, alteran la pertenencia a unbloque político diferente.

La definición sobre el vínculo entre partidos y bancas impli-ca una toma de postura que puede reducirse en la siguiente: ose trata de robustecer la voluntad y decisión del elector cuandoconcurre a las urnas y vota por determinado partido político ocandidato, en desmedro de los aparatos partidarios o en cambioconsagrar el derecho de opción que ostenta quien resulta elegi-do, todo ello en un Estado que adopta la forma representativapara su gobierno.

Se trata en definitiva de remontarnos al fundamento mismode la representación política, de donde deviene el funcionamien-to y el rol de los partidos sobre todo luego de la sanción de laLey 26.571, la cual tiene entre sus objetivos, justamente reforzarsu rol institucional, al ser éstos engranaje meridional en nuestrosistema democrático. Ello, sin dejar de lado los preceptos consti-tucionales que se refieren en los artículos 37 y 38 de la C.N.

Los partidos políticos y bancas parlamentarias.Una relación controvertida

Argentina

PANORÁMICAS

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N. SABRINA KENIS Docente- Investigadora (UCC-

ARGENTINA)Asesora Parlamentaria en laH.C.D.N. Miembro de la REI.

JUAN CARLOS AMARILLAAbogado –Funcionario

Parlamentario H.C.D.N.Miembro de la REI.

REPRESENTACIÓN Y PARTIDOSPOLÍTICOS

El artículo 22 de nuestra CartaMagna prescribe que, “el pueblo nodelibera ni gobierna sino a travésde sus representantes”, quienes lle-garán al control o ejercicio delpoder a través del sufragio univer-sal igual secreto y obligatorio, dere-cho fundamental para materializarla representación política, en unaclara muestra de ejercicio o vigen-cia de la realidad política en su fazagonal.

Por su parte, el órgano que aglu-tina a aquellos tiende a ser un exac-to reflejo del representado, refirién-donos a esa particular relación dehecho que, a decir de Duverger, semanifiesta cuando la opinión públi-ca se expresa en las elecciones yluego se refleja en la composicióndel parlamento.

Ahora bien, este parlamentorepresenta una asamblea que refle-ja en su composición e integracióna un pluralismo democrático, el cuala su vez representa a los partidospolíticos integrantes de un sistemay que habiendo reunido los requisi-tos que impone un determinado sis-tema normativo, obtienen unabanca.

Son los partidos políticos losencargados de organizar e institu-cionalizar las opciones ideológicaso políticas de una sociedad demo-cratizada, convirtiéndose en herra-mientas fundamentales dentro delsistema democrático, lo cual ha sidoconstitucionalizado a partir del año1994 con la incorporación del artí-culo 38 a nuestra C.N.: Los partidospolíticos son instituciones funda-mentales del sistema democrático.Su creación y el ejercicio de susactividades son libres dentro del

respeto a esta Constitución, la quegarantiza su organización y funcio-namiento democráticos, la repre-sentación de las minorías, la com-petencia para la postulación decandidatos a cargos públicos electi-vos, el acceso a la informaciónpública y la difusión de sus ideas. ElEstado contribuye al sostenimientoeconómico de sus actividades y dela capacitación de sus dirigentes.Los partidos políticos deberán darpublicidad del origen y destino desus fondos y patrimonio.

Si bien su reconocimiento comoactores políticos relevantes ya habíasido contemplado dentro del dere-cho a la libre asociación y los dere-chos implícitos (arts. 14 y 33 CN) ya nivel infraconstitucional con la ley23.298, es en esta última reformadonde existe una clara voluntad aotorgarles un status jurídico y reco-nocimiento especial.

Nuestro máximo tribunal de jus-ticia por su parte en el caso “Ríos”(CSJN, 22/04/87, Fallos, 310:819)destaca que los “partidos son orga-nizaciones… necesarias para eldesenvolvimiento de la democraciarepresentativa y por tanto instru-mentos de gobierno… que coexis-ten como fuerzas de cooperación yoposición para el mantenimiento dela vida social, a cuya ordenaciónconcurren participando en la elabo-ración y cristalización de normasjurídicas e instituciones que vincu-ladas al desarrollo y evolución polí-tica de la sociedad moderna, mate-rializan en los niveles del poder lasfases de integración y conflictoconvirtiendo las tensiones socialesen normas jurídicas…”

En este pluralismo democráticoindudablemente se ve reflejado elabanico ideológico de una sociedad,

ya que solo a los partidos les com-pete “la postulación de candidatosa cargos públicos electivos…” (art.38, C.N.)

Ello significa que, en la actuali-dad y a tenor de lo prescripto por elartículo 2 de la Ley Orgánica dePartidos Políticos (Ley 23.298), elpartido político al intervenir exclu-sivamente en la postulación decandidatos, resulta ser el único ins-trumento idóneo para designar yelegir a aquellas personas que ocu-parán los cargos públicos electivos.

¿Podemos inferir que estemonopolio de las candidaturas lespermite arrogarse la titularidad delas bancas parlamentarias?

PARTIDOS Y BANCAS. RELACIÓNCONTROVERTIDA

Desde la selección de un candi-dato hasta su efectiva eleccióntransitamos una serie de actos enlos que intervienen diferentes acto-res, ya que es el Partido Políticoquien debe nominar a sus candida-tos, estando en poder del ciudada-no la elección a través del sufragio.En esta línea de razonamiento ¿esel pueblo el titular de las bancasparlamentarias o estando en poderde aquellos la designación, son endefinitiva los titulares de las ban-cas?

Si partimos del análisis del artí-culo 44 de la C.N. cuando dice: “UnCongreso compuesto de dos Cáma-ras, una de Diputados de la Nacióny otra de Senadores de las provin-cias y de la Capital...”, y del artículo45 en cuanto dispone “la Cámarade Diputados se compondrá derepresentantes elegidos directa-mente por el pueblo de las provin-cias, de la Ciudad de Buenos Airesy de la Capital en caso de trasla-

PANORÁMICAS: Los partidos políticos y bancas parlamentarias ARGENTINA 19

ARGENTINA20 REI en Parlamentos

do…” debemos colegir que losrepresentantes son de la Nación ypor lo tanto las bancas del pueblotitular de la soberanía.

Postura contraria se basa en elcitado supra artículo 22 y 38 de laC.N, quienes en una interpretaciónarmónica con el artículo 2 de la Ley23.298 nos permiten colegir que larepresentación se encuentra enmanos de los partidos quien, endefinitiva son los titulares de lasbancas parlamentarias.

Esta idea es la adoptada en laconvención constituyente del año1994 solo con algunas disidenciasen el pleno de la sesión del 22 dejulio del año 1994 (pgs. 1872, 1874,1877, 1905 DSCNC).

En el ámbito jurisprudencial yreiterando la postura fijada por laCorte Suprema de Justicia de laNación en el caso “Ríos Antonio”,el cual llega incluso a la ComisiónInteramericana de Derechos Huma-nos la cual desestima su queja,encontramos lo resuelto por laCámara Nacional Electoral en autos“Padilla Miguel M s/ inconstitucio-nalidad del artículo 2 de la Ley23.298, señalando que el artículo38 de la C.N. no impone ni tampo-co prohíbe el monopolio partidariode las candidaturas…”

Debemos advertir que esto no espacífico ya que, a poco de analizarel fallo dictado en el caso del Dipu-tado Borocotó (quien asumiendopor un partido político, renuncia asu bloque parlamentario paraincorporarse a las filas del partidooficialista), observamos cómo, delvoto en minoría de la Dra. Borda,surge que los partidos políticosposeen exclusividad legal aunqueno constitucional para proclamarlos candidatos a cargos públicos

electivos, pudiendo inferir que sonaquellos los titulares de las bancasparlamentarias.

Compartimos aquella postura,bregando por el reconocimiento deuna especial relación entre los par-tidos políticos y las bancas parla-mentarias, lo que conlleva una revi-sión de aquellos factores que origi-nan la crisis de representación y quevulneran principios propios de lalegitimidad de origen y de ejerciciodel poder con que el pueblo invistea sus candidatos.

Esa crisis de representación noes casual: viene acompañada de lacrisis interna partidaria de los parti-dos políticos, que ya casi no respe-tan sus propios estatutos, al puntoque es costumbre, en la últimadécada en nuestro país, no realizarinternas dentro de los partidos polí-ticos para elegir a quienes los repre-sentarán en el marco de la nuevalegislación vigente (ergo ley 26.571,etc.-).

En nuestra realidad política, elpartido de gobierno nacional prác-ticamente eligió a dedo en el distri-to electoral de la Capital Federal,entre tres precandidatos a Jefes deGobierno Porteño, al hombre que laPresidente de la Nación consideróel más adecuado para ser el candi-dato oficial del Frente para la Vic-toria, y esto no es más ni menos queuna crisis de representatividad.

Sin embargo, en otros distritoselectorales, como el de la provinciade Santa Fe, recientemente se reali-zaron y por primera vez en nuestropaís las “elecciones primarias, abier-tas, simultáneas y obligatorias entodo el territorio del país”.

Así las mismas se llevaron a caboen absoluta normalidad compitien-do las fórmulas: de cada partido con

sus precandidatos: por dar solo unejemplo, el partido oficialista delgobierno nacional actual concurrióa estas elecciones con cuatro pre-candidatos a gobernador y vicego-bernador, la U. C. R. hizo lo propio yel partido de gobierno en la provin-cia Partido Socialista, también con-currió a las mismas con más de unafórmula.

En dicho distrito electoral, cadapartido realizó sus congresos parti-darios y realizaron previamente susinternas, en el caso del Frente parala Victoria, se hizo un Congreso pro-vincial donde las diferentes líneasdel peronismo acordaron ir todosjuntos con sus precandidatos a lasprimarias exigidas por la Ley 26.571.

EL CONGRESO DE LA NACIÓN YLOS BLOQUES POLÍTICOS

En el Congreso Nacional interac-túan una cantidad importante deBloques Políticos. Históricamentesiempre se los llamó Bloques Políti-cos por más que en los últimostiempos se dieron en llamar GruposParlamentarios, pero no como uncambio paradigmático, sino porquea partir del 3 de diciembre del año2009, hubo un giro importante enlas composiciones de la cantidad debancas de los Partidos Políticosrepresentados fehacientemente porsus respectivas bancas.

Así en 2009 al realizarse laselecciones legislativas bianuales, secambia un tercio del Senado y lamitad de la Cámara de Diputados,en la sesión preparatoria del 3 dediciembre de 2009, en ambasCámaras Legislativas hubo polémi-cas discusiones para la elección delas nuevas autoridades de las mis-mas y la composición y presidenciasde las Comisiones Permanentes.

21ARGENTINAPANORÁMICAS: Los partidos políticos y bancas parlamentarias

En el Senado la situación no esmuy distinta considerando que son72 senadores, el FPV-PJ posee 30bancas, la UCR 14, y luego la granmayoría de los restantes BloquesPolíticos, en total son 23, posee 5bancas, 4, 3 o directamente (lagran mayoría) unipersonales. ElSenado está presidido por el VicePresidente de la Nación, que no esSenador electo, sino compañero defórmula de la actual Presidenta dela Nación, ambos ampliamenteenfrentados desde la “crisis delcampo” del año 2008, cuandoluego de un paro del sector agro-pecuario patronal, dejó al paísprácticamente en una crisis dedesabastecimiento, que generóque el Gobierno Nacional, luegode muchos meses de puja con lossectores del campo y en compañíade los grandes medios de comuni-cación monopólicos y opositoresal gobierno de turno, torcieron lavoluntad política oficialista y obli-garon al gobierno nacional aenviar al Congreso Nacional unproyecto de ley que reproducía laResolución del Ministerio de Eco-nomía Y Finanzas N° 125 paraaumentar las retenciones al sectoragrícolo –ganadero exportador yderivó en una gran puja donde eloficialismo pudo sortear por muypocos votos la aprobación dedicho proyecto de ley en Diputa-dos, pero en el Senado no pasóporque el Presidente del Senado yVicepresidente de la Nación debiódesempatar y lo hizo a favor de loslobbys del sector opositor algobierno nacional, fue famosa sufrase “la Presidenta me va a enten-der, mi Voto es No Positivo”.

Hasta noviembre de 2009, elPartido Político hegemónico enambas Cámaras fue el FPV-PJ (Fren-te para la Victoria - Partido Justi-cialista), es decir el Bloque Políticodel Gobierno Nacional actual. Yadesde 2003 el FPV-PJ disfrutaba demayoría en todo el Congreso Nacio-nal, y aún cuando algunos legisla-dores pudieran disentir con las polí-ticas de estado, no se producíanmayores cambios o disidencias a lasiniciativas legislativas que enviabael Poder Ejecutivo.

Todo cambió a partir de diciem-bre de 2009, donde se presentan enlas bancas tanto los legisladores enfunciones, con los recientementeelegidos por el voto popular. Dichasesión fue compleja por cuanto queel Bloque Político que hasta enton-ces integraba la mayoría parlamen-taria en ambas Cámaras y tambiénel partido político de gobierno (FPV-PJ), pasó a ser un bloque políticoque no superaba ya la mayoríaabsoluta, es decir 129 legisladorespropios.

El Grupo Parlamentario formadopor todos los partidos Políticos opo-sitores al de gobierno (FPV-PJ) uoficialista, se agruparon como elGrupo Parlamentario A y el del Ofi-cialismo, como el Grupo Parlamen-tario B. Allí mismo, por acuerdospolíticos preexistentes, se resolvióque la Presidencia del Cuerpo de laCámara Baja siguiera siendo ejerci-do por el Diputado Nacional, Dr.Eduardo Fellner, elegido comorepresentante por el pueblo de laprovincia de Jujuy en el año 2007.El Vicepresidente primero resultóelecto el Dr. Ricardo Alfonsín, enigual sentido que el anterior recien-temente electo ese año por la pro-vincia de Buenos Aires, y así los

sucesivos cargos de vicepresidentes2° y 3°.

Pero en las presidencias de lasComisiones Permanentes y suscomposiciones se vio realmentereflejado el poder del Grupo Parla-mentario A (opositor), la mayoría delas 45 comisiones permanentes deDiputados y las 24 del Senado, que-daron presididas por los BloquesPolíticos que integran el Grupo Par-lamentario A, y tienen a su vezmayoría de integrantes en las mis-mas, es decir tienen quórum propio,la mitad más uno. Y en las Comi-siones donde el oficialismo (GrupoParlamentario B) tiene las Presiden-cias, la composición también les esadversa.

No obstante ello, el oficialismoha podido sortear bastante bienestá situación en desventaja por-que los partidos políticos del G.P.A.en algunos casos son de difícilacuerdo, allí tenemos a PartidosPolíticos o sus representantes enlas 257 bancas que componen laCámara Baja, entre ideologías deizquierda, ultraizquierda, derecha,ultraderecha, de centro, el partidoJusticialista tienen expresionesmás de izquierda (FPV-PJ), más dederecha, Partido Justicialista Fede-ral, o de ultraizquierda ProyectoSur. Así se repiten las parcialidadesen la Unión Cívica Radical (U.C.R.),el PRO, la Coalición Cívica, el Par-tido Socialista, etc.; en Diputadoshay 35 Bloques Políticos, donde losmayoritarios son el FPV-PJ, con 87bancas; la U.C.R. con 43 bancas;Peronismo Federal con 28, Coali-ción Cívica con 19, PRO con 11, ymás del 50 % de los partidos Polí-ticos representados en Diputadosson unipersonales, tienen una solabanca.

REI en Par lamentos

E l actual sistema de partidos políticos en Brasil se desarro-lló en el contexto del proceso de redemocratización delpaís iniciado a comienzos de la década de 1980, ante la

evidente dificultad para mantener el bipartidismo y garantizar,por la vía electoral, su sustentación en el Congreso Nacional. Elrégimen militar (1964-1985) impulsó en 1979-1980 una aper-tura y reforma de los partidos políticos.

En el ámbito federal, el poder legislativo brasileño recibe elnombre de Congreso Nacional, adoptando una forma de sistemabicameral, compuesto por una Cámara de Diputados y un SenadoFederal. La Cámara de Diputados está compuesta por políticoselegidos por un sistema proporcional, en cada uno de los estadosy en el Distrito Federal, cada cuatro años. A pesar de que la mag-nitud de cada distrito legislativo puede ser definida a partir de lacantidad proporcional de habitantes, la legislación establece unahorquilla entre ocho y setenta representantes en cada distritoelectoral. Los senadores, en número de tres por Estado, son elegi-dos por mayoría simple. A nivel presidencial la Constitución esta-blece un sistema de mayoría absoluta con dos vueltas.

El sistema adoptado en las elecciones proporcionales es el delista abierta, lo que significa que los partidos no poseen controlsobre la clasificación de sus candidatos, que reciben un voto decada elector. Como el orden de los candidatos con credencial

Los partidos políticos y su relación con los grupos parlamentarios o bancadas

Brasil

PANORÁMICAS

22

SILVIA REGINA DOS SANTOSCOELHO

Asesora Parlamentaria. Abogada en el Distrito Federal

Miembro de La REI

para participar de las eleccionespara la Cámara de Diputados no espreviamente definido por el partido,el elector puede escoger entre votara un candidato o a un partido. Alfinal del proceso son seleccionadoslos partidos que alcanzan el cocien-te partidario, definido para cadaorganización o coalición, en cadaelección. A continuación, se con-vierte en parlamentario aquel can-didato que obtiene mayor númeroindividual de votos en cada parti-do/coalición que alcance el cocien-te. En este sistema, las coalicionesson contadas como partidos, paralos efectos de división de los esca-ños. Así, ocurre que algunos preten-dientes tienen votos suficientespara ocupar un escaño, pero su par-tido no alcanza el cociente electo-ral mínimo; o bien pasa lo contra-rio, individuos con pequeña vota-ción reciben escaños, a pesar deobtener poco apoyo popular. Paraalgunos politólogos esa regla favo-rece la fracturación de partidos (dis-tritos muy grandes y umbrales muybajos, incluso aplicados a coalicio-nes ya que estas son permitidas).

Con respecto a la identidad delos partidos políticos, un punto des-tacado en la literatura sobre lospartidos políticos brasileños serefiere a sus orígenes: nacidos conpoca representatividad, los partidosestarían inclinados a desarrollar unjuego político basado en la conci-liación de los intereses. El bajogrado de institucionalización de lospartidos resultaría en frágil pene-tración en la sociedad brasileña,ocasionando una baja identificaciónelectores-partidos.

La Constitución brasileña en suartículo 17 señala que es libre lacreación, fusión, incorporación y

extinción de los partidos políticos,resguardando la soberanía nacional,el régimen democrático, el pluripar-tidismo, los derechos fundamenta-les de la persona humana. Conse-cuentemente, deben revestir carác-ter nacional, no pueden recibirrecursos financieros ni subordinarsea entidad o gobierno extranjero,deben presentar cuentas a la Justi-cia Electoral y tener funcionamien-to parlamentario de acuerdo con laley.

Aunque libre la creación, lafusión, la incorporación y la extin-ción de los partidos políticos, obser-vados los principios puestos en laConstitución, y aunque adquieranellos personalidad jurídica confor-me dispuesto en la Constitución,sólo dejan de ser asociación civil,para que cambien a partido políticoen sentido propio, convirtiéndoseasí en persona jurídica de derechopúblico interno, en el plano delderecho constitucional, cuando seregistren sus estatutos en el Tribu-nal Superior Electoral.

La ley nº 9.096 de 19 de sep-tiembre de 1995, regula los parti-dos políticos en relación con suorganización y funcionamiento,finanzas y contabilidad, y acceso ala radio y a la televisión, además dedisposiciones generales y otras fina-les y transitorias. Según la mencio-nada ley, el partido político adquie-re personalidad jurídica medianterequerimiento al archivo del regis-tro civil de las personas jurídicas dela capital federal, suscrito al menos,como mínimo, por 101 fundadorescon domicilio electoral en, almenos, un tercio de los estados ydocumentado con el acta de reu-nión de fundación, de la publica-ción del programa y del estatuto y

de la calificación civil y electoral delos fundadores. Adquirida la perso-nalidad jurídica el partido debebuscar el apoyo mínimo de electo-res para que pueda obtener carác-ter nacional, la mitad del porcenta-je de los votos dados en la últimaelección general para la Cámara delos Diputados, no computados losvotos en blanco y los nulos, distri-buidos por un tercio, o más, de losestados, con un mínimo del 10%del electorado que haya votado encada uno de ellos.

La Ley Electoral garantiza tam-bién el derecho que los partidos tie-nen para obtener recursos públicosdel llamado "fondo de partidos" ysu acceso gratuito a la radio y latelevisión. En Brasil, el 99% deestos recursos se reparte en formaproporcional a los votos obtenidosen la última elección para la Cáma-ra de Diputados. El restante 1% sedivide entre todos los partidos reco-nocidos legalmente.

Está terminantemente prohibidode que los partidos acepten recur-sos financieros de entidades ygobiernos extranjeros. La ley per-mite la financiación privada de lascampañas con aportes de personasfísicas y jurídicas. En Brasil, lafinanciación ha sido objeto demuchos problemas como por ejem-plo la llamada “caja dos” o contabi-lidad paralela, por la que pasan losrecursos que no son contabilizadosoficialmente por los partidos políti-cos. Cabe señalar que “caja dos”,consiste en utilizar aportes finan-cieros no contabilizados en lascuentas de las campañas presenta-das a la Justicia Electoral despuésde la realización de cada elección.Lamentablemente es una prácticacomún en las campañas electora-

PANORÁMICAS: Los partidos políticos y su relación con los grupos.... BRASIL 23

del artículo 58 prescribe que en laconstitución de las Mesas y de cadaComisión está asegurada, en cuan-to fuese posible, la representaciónproporcional de los partidos o delos grupos parlamentarios que par-ticipan en las respectivas Cámaras.De acuerdo con el artículo 12 delReglamento Interno (Resolución nº17/89) de la Cámara de Diputadosde Brasil, los representantes de doso más partidos por deliberación desus respectivas bancadas puedenconstituir un Bloque Parlamentariocon una dirigencia común. El Blo-que Parlamentario tendrá, dentrode lo que cabe, el tratamiento dis-pensado a las organizaciones parti-darias con representación en laCámara. No se admite la formaciónde un Bloque Parlamentario com-puesto por menos de un 3 por cien-to de los miembros de la Cámara.Si la disolución de una bancadaimplica la pérdida del quórum fija-do en el párrafo anterior, se extin-gue el Bloque Parlamentario. ElBloque Parlamentario tiene su exis-tencia limitada a la legislatura,debiendo el acto de su creación ylas alteraciones posteriores ser pre-sentadas a la Mesa para registro ypublicación. Disuelto el Bloque omodificado el porcentaje de repre-sentación que lo integrara en vir-tud de la desvinculación del Parti-do, es revisada la composición delas Comisiones mediante iniciativadel Partido o Bloque, a fin de redis-tribuir los lugares y cargos en con-sonancia con el principio de pro-porcionalidad partidista. De acuer-do aún con el artículo 13 del Regla-mento Interno de la Cámara deDiputados, constituye la mayoría elPartido o Bloque integrado por lamayoría absoluta de los miembros

de la Cámara, considerándoseminoría la representación inmedia-tamente inferior que, en relación alGobierno, exprese una posicióndiferente a la mayoría.

En relación al Senado Federal, elartículo 61 del Reglamento Interno(Resolución nº 93/70) prescribe quelas representaciones partidariaspueden constituir Bloque parla-mentario. Solamente será admitidala formación de Bloque que repre-sente, como mínimo, un 10% de lacomposición del Senado, debiendotener un líder, elegido entre loslíderes de las representaciones par-tidarias que lo componen (art. 62).La mayoría, la minoría y las repre-sentaciones partidarias tendránlíderes y vice líderes. Formada lamayoría, la minoría será aquellaintegrada por el mayor Bloque orepresentación partidaria que se leoponga. La constitución de mayoríay minoría es comunicada a la Mesapor los líderes de los Bloques o lasrepresentaciones partidarias que lacomponen. Los líderes de la mayo-ría y la minoría serán los líderes delos Bloques o de las representacio-nes partidarias que las componen,y las funciones de vice líderes seránejercidas por los demás líderes delas representaciones partidarias queintegren los respectivos Bloques. Enel caso de que ningún Bloquealcance la mayoría absoluta, asumelas funciones constitucionales yreglamentarias de la mayoría ellíder del bloque parlamentario orepresentación partidaria que tengael mayor número de integrantes, yde la minoría, el líder del BloqueParlamentario o representaciónpartidaria que le sigue en númerode integrantes que se le oponga(art. 65).

les; de este modo, las reformas a lalegislación electoral se vuelvenindispensables en la medida en quese incrementan los escándalos ori-ginados por la introducción dedineros provenientes de fuentes yactividades ilícitas y su conexióndirecta con la corrupción estatal.

En la actualidad se encuentra entramitación en el Congreso Nacio-nal una propuesta de reforma elec-toral que prevé que la financiaciónde las campañas electorales pro-venga solamente del presupuestopúblico prohibiendo la contribuciónde personas físicas o jurídicas pri-vadas. En este sentido, creo que elfinanciamiento exclusivamentepúblico sólo podría evitar o dismi-nuir la influencia del poder econó-mico en los partidos, de contarsecon una buena infraestructura decontrol en los tribunales electora-les.

Pero más allá de la precisiónjurídica, lo cierto es que debemosadmitir que para la supervivenciade la democracia se requiere de uncierto grado de apoyo financierodirigido a los partidos y a las cam-pañas electorales. Sin estos fondos,los partidos políticos serían incapa-ces de organizarse, los políticos nose podrían comunicar con el públi-co y las campañas no podrían sersostenidas. Por lo tanto, los fondosno son sólo indispensables, sondeseables. Así, el debate es otro;esto es, determinar el origen deesos fondos, el monto de los mis-mos, así como las razones o finespor los cuales se hacen esos apor-tes.

Conforme ya hemos señalado,la Constitución mantiene la elec-ción por representación proporcio-nal a nivel legislativo. El párrafo 1º

REI en ParlamentosBRASIL24

Como se mencionó anterior-mente, el sistema partidario brasi-leño se caracteriza por la existen-cia de un pluripartidismo, que esuna de las principales característi-cas de su sistema político. Ello seve influenciado por el sistema elec-toral, que afecta de manera directaen el sistema partidario. De estamanera, el Ejecutivo nacional seencuentra obligado a asumir unaserie de acuerdos con otros parti-dos políticos para obtener unapoyo mayoritario en el CongresoNacional y evitar el estancamientogubernamental. El sistema de par-tidos también se caracteriza poruna elevada fragmentación, siendolos partidos de mayor representa-ción congresal el PT (Partido de losTrabajadores), el PSDB (PartidoSocial Demócrata Brasileño), y elPMDB (Partido del MovimientoDemocrático Brasileño). Esa com-binación de elementos – unamatriz institucional compleja, conalta fragmentación de poder, unsistema partidario supuestamentepoco estructurado y la representa-ción proporcional – ha sido señala-da en la literatura como extrema-damente problemática desde elpunto de vista de la gobernabili-dad, y ha suscitado una serie depropuestas de reforma, algunas detenor más radical, y otras quesugieren cambios al margen.

El multipartidismo fracturadobrasileño y un federalismo muyimportante obligan a las elites polí-ticas a realizar gobiernos de “coali-ción”, de manera contraria seríaimposible garantizar la gobernabili-dad. En este sentido, es imposiblegobernar sin crear alianzas partida-rias tanto en los Gabinetes como enel Congreso Nacional. Aquellos que

han tratado de prescindir de algunade estas dos han fracasado notoria-mente. Cabe mencionar que la lite-ratura política reserva, sin embargo,el término “coalición” para el acuer-do de varios partidos para la forma-ción de gobierno en los sistemasparlamentarios. La formación deuna coalición, en el sentido tradi-cional, es una unión post-electoral,mientras que la alianza es unaunión pre-electoral.

Por otro lado, sea como fuere,el hecho es que el proceso políticoviene ajustándose progresivamentea ese conjunto de reglas, habién-dose adecuado la convivencia entrelos poderes Ejecutivo y Legislativoa prácticas que no anulan el poderde agenda del primero, pero quetampoco eliminan la importanciadel segundo. Por lo tanto, en lasúltimas décadas la tendencia gene-ral ha sido la de consolidación delas instituciones políticas, a pesarde las dificultades en hacer efecti-va la transición simultánea de unprolongado régimen autoritariohacia un orden democrático y deuna economía cerrada y protegidahacia otra más acorde a una lógicade mercado, dictada por la necesi-dad de integración del país en loscircuitos globalizados. En realidad,mientras gana fuerza una tenden-cia expresiva de democratizacióndel proceso y de las institucionespolíticas, podemos decir que la dis-continuidad de los partidos y de lossistemas de partido, las institucio-nes partidistas fragmentadas, ladificultad para construir partidosnacionales, el predominio de losgrupos políticos intra-partidariosde tipo regional, el importantepapel del Estado en la organizacióny representación de intereses, una

estructura centralizada y la depen-dencia de los gobiernos locales sonlos elementos centrales que debe-mos tomar para la explicación dela debilidad de los partidos políti-cos brasileños. Algunos autoreshan señalado acertadamente quepara lograr la consolidación de lademocracia, el crecimiento econó-mico y el desarrollo, importa, ymucho, la calidad de las institucio-nes y de la política. Y no es posibletener instituciones y política demejor calidad si no fortalecemos,democratizamos, profesionaliza-mos e institucionalizamos a lospartidos políticos, pues los buenospartidos políticos y un buen siste-ma de partidos constituyen elmejor antídoto contra el populis-mo. En cambio, si no se cuenta conbuenos partidos políticos o éstosno son capaces de ofrecer respues-tas adecuadas a las legítimasdemandas de la ciudadanía, seproduce un grave desprestigio dela democracia.

Finalmente, podemos concluirque para la consolidación de lademocracia brasileña, así comopara la estabilidad política y eldesarrollo económico, es indispen-sable una reforma de los partidosencaminada a hacerlos más res-ponsables, más dinámicos y menostentados a sacrificarlo todo a larentabilidad electoral de cortoplazo. Y en ello debemos incorpo-rar la calidad de los liderazgos y lacultura política: se requiere tantode líderes políticos efectivos comoinstituciones fuertes. La sostenibi-lidad de la democracia, su profun-dización y consolidación, deman-dan el fortalecimiento e institu-cionalización de los partidos polí-ticos.

PANORÁMICAS: Los partidos políticos y su relación con los grupos.... BRASIL 25

Relaciones grupos parlamentarios y partidos políticos. Una mirada centroamericana

REI en Par lamentos

E l presente artículo tiene como finalidad reflexionar sobrelas relaciones entre los grupos parlamentarios (GP) y lospartidos políticos en los sistemas presidenciales de los

países de Centroamérica y Panamá. Relaciones que determinanen gran medida la complejidad de los procesos de decisión yconstrucción de políticas públicas en una región en la cual, sola-mente el ejercicio estratégico de coaliciones –preelectorales opostelectorales- han podido darle al Poder Ejecutivo la capaci-dad de contar con una mayoría simple en el Pleno legislativo.

Al hablar de esta región nos encontramos ante escenariosque van de la fragilidad a una consolidación partidaria, desta-cándose entre los primeros el caso de Guatemala donde prácti-camente los partidos políticos se encuentran inmersos en lasbancadas parlamentarias, o bien los casos de Nicaragua o El Sal-vador donde las bancadas se encuentran integradas a una férreaestructura partidaria. Entre ambos extremos surgen entoncesrelaciones de: a) escenarios en los cuales la jefatura de la banca-da parlamentaria conforma parte del comité directivo del parti-do político, b) relaciones de coordinación entre el comité delpartido político y la bancada parlamentaria, c) relaciones desumisión de la bancada parlamentaria hacia el comité del parti-do, d) relaciones de competencia entre ambas esferas, y e) rela-ciones de competitividad entre el comité del partido y su banca-da parlamentaria.

Centroamérica

PANORÁMICAS

26

JEAN-PAUL VARGASInvestigador asociado de la

Fundación Manuel Giménez Abad deEstudios Parlamentarios y

Autonómicos para Centroamérica yPanamá.

Miembro de la REI.

¿Cuáles son los factores políti-co-institucionales que determinanuna u otra instancia? ¿Cómo afectala institucionalización de las banca-das parlamentarias su relación conel partido político? El presente artí-culo se desarrolla en dos secciones:vinculación del partido político algrupo parlamentario, y dependenciadel grupo parlamentario al partidopolítico. La primera se concentra enun ángulo conceptual, mientras lasegunda se formula a partir de la rea-lidad político-institucional de laregión.

(I) VINCULACIÓN DEL GRUPOPARLAMENTARIO AL PARTIDOPOLÍTICO

Los partidos políticos son orga-nizaciones que buscan el poderpolítico para el ejercicio de unaadministración pública, basada enuna construcción del interés gene-

ral a partir de una visión ideológicadeterminada, siendo entonces per-sonas jurídicas de derecho privado.De forma tal que el ejercicio delpoder se estructura no solo en elcontrol del Ejecutivo sino tambiéndesde la dimensión parlamentaria eincluso municipal.

Un partido político participa enun proceso electoral para acceder acuotas de poder, sumando opinio-nes individuales que se materializanen un ejercicio de participaciónpolítica, que crea programas degobierno y ofertas electorales, seanéstas en el ejercicio del gobierno,como controlador del mismo; o biendesde una actividad de oposiciónparlamentaria. El ejercicio estraté-gico de su cuota de poder, le permi-tirá canalizar intereses y demandasde la sociedad y, a través de accio-nes reactivas o propositivas, podráracionalizar el conflicto social con

posturas específicas sobre una polí-tica pública.

Las relaciones entre el grupo par-lamentario con sus partidos políticosdepende de la influencia que ejerceel diseño electoral, pero particular-mente los modelos de organización ydemocracia interna partidaria. Deforma tal, que una estructura suma-mente centralista promoverá unafuerte disciplina y cohesión partida-ria, pues la élite política controla lascarreras parlamentarias. Los princi-pales elementos que determinan lacapacidad de vinculación partidariacon las bancadas parlamentarias sondirección política estratégica(a),mecanismos de coordinación(b), yestrategias de difusión(c); no obstan-te la gama de instrumentos seamplía notoriamente según sea elcontexto político al que se hagaestudio (Cuadro nº 1).

(II) DEPENDENCIA DEL GRUPOPARLAMENTARIO AL PARTIDOPOLÍTICO

En todos los países de la región,con excepción de Honduras, se iden-tifica la conformación de los gruposparlamentarios en sus reglamentoslegislativos. No obstante, son pocoslos casos en que además de explicarlas condiciones necesarias para laconstitución de los mismos, identifi-ca los plazos y los procedimientosde forma por medio de los cuales sematerializan y presentan dichascondiciones. Desde una visión gene-ral, en Centroamérica la mayor tipi-ficación se da en Guatemala, en unnivel intermedio los casos de El Sal-vador, Nicaragua y Panamá, y deuna forma más básica el caso deCosta Rica y Honduras –éste últimose destaca por ser el país con mayorgrado de ambigüedad-.

PANORÁMICAS: Relaciones grupos parlamentarios y partidos políticos... CENTROAMÉRICA 27

CUADRO 1. INSTRUMENTOS DE VINCULACIÓN PARTIDARIA ALGRUPO PARLAMENTARIO

Instrumento Definición

Dirección política estratégicaDefinir líneas generales de actuación ideológicas

Control y vigilancia de las acciones del GP para queno contravengan con los principios partidarios

Reuniones de coordinación

Reuniones del GP con directivos o especialistasdel partido político

Visitas de miembros de la dirigencia del partido alas sesiones del GP

Participación del Jefe de Fracción a las sesionesdel Comité del Partido

Reuniones del GP con la bancada de autoridadesmunicipales

Estrategias de difusiónResaltar los logros de gestión del GP

Apoyar la gestión política del GP ante los militan-tes y medios de comunicación

Fuente: Elaboración propia

CUADRO 2. DEPENDENCIA A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y NIVEL DE ORGANIZACIÓN REGLAMENTADA DE GP EN CENTROAMÉRICA, 2011

Dependencia del Grupo Parlamentario al partido político

Baja Media Alta

Nivel de organización reglamentada delos Grupos Parlamentarios

Alto Costa Rica

Medio GuatemalaEl Salvador Nicaragua Panamá

Bajo Honduras

28 CENTROAMÉRICA REI en Parlamentos

A efectos de comprender lasrelaciones entre el GP y los partidospolíticos, se opta por una combina-ción de dos variables: nivel de orga-nización parlamentaria y depen-dencia al partido político, cada unade ellas subdivididas en tres posi-bles niveles de relación: baja, mediay alta (Cuadro nº 2).

Los resultados regionales demues-tran que en el segmento alto nivel deorganización reglamentaria y mediadependencia partidaria de los gruposparlamentarios se encuentra el casode Costa Rica, donde su estructuraorganizativa es propia de un modelode grupos parlamentarios, pero surealidad es de bancadas unipersona-les vinculadas al partido político.

Nicaragua se ubica en un nivelmedio de dependencia de los gru-pos parlamentarios al partido polí-tico y con un nivel medio de orga-nización reglamentada de los gru-pos parlamentarios. No obstante, eldiseño administrativo y organizati-vo del Parlamento en general tienea dar un alto protagonismo a losdiversos grupos parlamentariosrepresentados, por lo cual se obtie-ne una especie de reglamentaciónde carácter colateral.

Panamá se ubica en una altadependencia partidaria pero un

nivel medio de reglamentación,donde básicamente se reconoce lapotestad de auto-reglamentación yla figura de los jefes de fracción,pero a diferencia de otros países encategoría media, no otorga institu-cionalmente el reconocimiento deuna asignación de personal de con-fianza por tamaño de las bancadas.Sin embargo, se destaca por unaalta tipificación procedimental enel proceso de conformación de lasbancadas parlamentarias y la formapor medio de la cual se regulan loscasos de los parlamentarios que noalcancen el umbral necesario.

En el segmento bajo nivel dedependencia partidaria y un nivelmedio de organización reglamenta-da de los grupos parlamentarios sedestacan los casos de Guatemala yEl Salvador que bajo el modelo degrupos parlamentarios carecen deuna organización reglamentada conexcepción de la garantía de perso-nal técnico de confianza. En estoscasos, muchos de los dispositivosreglamentados por ejemplo enCosta Rica, ayudarían al modelo deinterlocución política de las banca-das.

Honduras por su parte se ubicaen los extremos inferiores de ambascategorías, donde reglamentaria-

mente se opera bajo una modalidadde legislador-individual; que esopacada por una institucionalidadinformal del modelo de grupos par-lamentarios, basados en cohesiónpartidaria.

El Cuadro nº 3 expone que latendencia regional sobre los mode-los de grupos parlamentarios es laexistencia de un umbral mínimo deconformación, el cual tiene comopunto más alto Guatemala (6,93 depeso relativo con respecto al Pleno)y más bajo Nicaragua (4,36 de pesorelativo con respecto al Pleno),excluyendo los casos de Honduras yCosta Rica, cuyos sistemas políticospermiten bancadas unipersonales.

Guatemala, Nicaragua y Panamáson los únicos países cuyos regla-mentos tipifican el procedimientode renuncia de parlamentario a subancada, aunque en los tres casosse da por naturaleza diferente, puesmientras en el primero de ellos seestablece una vía regulatoria de losflujos en las relaciones de poder, enel segundo es más una notificacióndel jefe de fracción y en el terceroconstituye parte del procedimientode revocatoria de mandato.

En El Salvador su reglamentoestablece la posibilidad de renunciapero no se determina el procedi-

CUADRO 3. INGENIERÍA DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS (GP) EN CENTROAMÉRICA, 2009

Dimensiones Atributos reglamentarios Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá

Capacidad de revocatoria de mandato

parlamentario

Revocatoria de mandato porincumplimiento de funciones

parlamentariasNo Sí No No No No

Revocatoria de mandato por laciudadanía No No No No No Sí

Revocatoria de mandato por elpartido político No No No No No Sí

Dependencia al partido polí-

tico

Obligatoriedad del parlamenta-rio para formar parte de un GP No No No No No Sí

Grupos parlamentarios convinculación partidaria Sí Sí Sí Sí Sí Sí

GP sin vinculación partidaria Sí Sí Sí No No Sí

Umbral de escaños para conformar los GP 11 1 5 4 1 4

Limitación o fijación temporalpara la conformación de GP sin

vinculación partidariaNo No No -- -- Sí

Aplicación de criterios derepresentación electoral para la

conformación de GP sin vinculación partidaria

No No No -- -- No

Peso relativo del legislador conrespecto al Pleno 0,63 0,78 1,19 1,09 1,75 1,41

Peso relativo del GP con res-pecto al Pleno 6,93 0,78 5,95 4,36 1,75 5,64

Se contempla la figura degrupo mixto No No No No Sí1 Sí

Nivel de organi-zación regla-

mentada

Tienen los GP la facultad deautorregularse Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Contempla el reglamento lafigura del jefe de GP Sí No Sí Sí Sí Sí

Contempla el reglamento lafigura de voceros de GP No No No No Sí No

Tipifica el reglamento la periodi-cidad de las reuniones de los GP No No No No Sí No

Reconocimiento de las sesionesde los GP en las instalaciones

parlamentariasNo No No No Sí No

Garantiza el reglamento personaltécnico de confianza a los GP Sí No Sí Sí No No

Se tipifica el proceso de renun-cia del legislador a la bancada Sí No No Sí No Sí

Se exige explicación de lascausas del transfuguismo No No No No No Sí

Fuente: Elaboración propia con reglamentos parlamentarios de la región

1Aplica únicamente para aquellas fracciones quienes no alcancen al menos tres escaños, y en materia referente a la asignación de recursoshumanos, financieros y materiales.

29CENTROAMÉRICAPANORÁMICAS: Relaciones grupos parlamentarios y partidos políticos...

de los diputados considerados indi-vidualmente por un lado y de lasbancadas parlamentarias por otro.Ello tiene que pasar inevitablemen-te por la institucionalización de lasbancadas parlamentarias, pues casocontrario el reforzamiento delmodelo de diputado individual ten-

derá a reforzar los comportamien-tos individuales e incluso de unincremento de las tasas de transfu-guismo, como votos bisagra porparte de los partidos políticos domi-nantes.

Esto implica, por tanto, una defi-nición clara de las modalidades ytiempos de conformación, así comolas atribuciones asignadas, y parti-cularmente su diferenciación conlas dadas al parlamentario en sucondición individual.

Ninguna reforma reglamentariaserá efectiva si ella no emana de unconsenso político, pero sobre todoun convencimiento de su importan-cia y relevancia hacia la ingenieríaparlamentaria, por parte de los par-tidos políticos, especialmente encuando hacer valer su adecuadaimplementación. Con ello, se refuer-za el supuesto de que la opción dereforma en un país no es necesaria-mente pertinente o prudente enotro sistema político de la región,pues ello deberá pasar por un fuer-te diálogo y una adaptación hacialos procesos de sedimentación ins-titucional, como del análisis inte-grado con el entramado de lamisma ingeniería parlamentaria.

De esta forma, el ejercicio real delas reformas parlamentarias seencuentra a su vez condicionado porla fortaleza o no del modelo de gru-pos parlamentarios y particularmen-te la institucionalización de la juntade jefes de bancada o de portavoces.Una junta de portavoces institucio-nalmente fuerte puede erigirse comoun contrapeso a las decisiones oresoluciones que unilateralmenteasuma el Directorio Legislativo, conlo cual se contribuye a limitar losmárgenes de discrecionalidad en latoma de decisiones.

En todos los paísesde la región, exceptoHonduras, seidentifica laconformación de losgrupos parlamentariosen sus reglamentoslegislativos. Noobstante, son pocoslos casos en queademás de explicarlas condicionesnecesarias para laconstitución de losmismos, identifica losplazos y losprocedimientos deforma por medio delos cuales sematerializan ypresentan dichascondiciones

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miento. Honduras y Costa Ricacarecen de una tipificación sobretal posibilidad de renuncia.

Tres países de la región, Guate-mala, Honduras y El Salvador con-templan abiertamente la posibili-dad de bloques parlamentarios sinvinculación partidaria. Sin embar-go, en los casos de Guatemala y ElSalvador se da una dinámica basa-da en el modelo de los grupos par-lamentarios, mientras que en Hon-duras es la del legislador individual.Esta realidad afecta las relacionesen cada país entre dependencia alpartido político y nivel de organiza-ción reglamentaria de los gruposparlamentarios (Ver Cuadro nº 3).

Nicaragua y Costa Rica regla-mentariamente otorgan la catego-ría de grupos parlamentarios úni-camente a aquellos partidos políti-cos que han participado en el pro-ceso electoral y obtienen represen-tación parlamentaria.

El caso de Panamá tiende a serparticular, pues si bien los gruposparlamentarios no tienen vincula-ción partidaria, su naturaleza estotalmente diferente a los casos deGuatemala y El Salvador que másse le asemejan por su estructura-ción de grupos parlamentarios,pues esa no vinculación es produc-to de una externalidad del sistemay no porque se base en el reconoci-miento y potestad de separacióndel legislador del partido político,dado que el mandato imperativopermitiría su revocatoria ante unaseparación partidaria. Por ello esque en dicho sistema se contemplala existencia de fracciones mixtas.

La efectividad de la gestión par-lamentaria depende en gran medi-da de la existencia de una diferen-ciación clara entre las atribuciones

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Los grupos parlamentarios y los partidos políticos en México

E l Poder Legislativo se conforma en México por la Cámarade Diputados (500) y la Cámara de Senadores (128), loscuales se renuevan cada tres y seis años, respectivamente.

Septiembre de un año electoral es el mes elegido para que lospartidos políticos que compitieron en las elecciones y saben elporcentaje de votos reflejados en escaños, empiecen a calentarmotores para dar inicio al Grand Prix legislativo, a partir delresultado ganador el sistema de partidos da el banderazo desalida para cubrir su primera vuelta del Grand Prix, que es laconformación de los grupos parlamentarios.

No es difícil observar, que en ese pequeño espacio de tiempo,mientras son declarados los ganadores y la toma de protesta delos mismos, el sistema de partidos cobra una de sus mejores ypeores caras, pues vemos desfilar sus principales escuadras, losmejores corredores que viajarán de forma trianual y sexenal porespacios con obstáculos, lluvia, sol o nieve en el camino legisla-tivo, los dirigentes de las principales marcas inician a concretarquiénes son sus mejores corredores todo terreno en las negocia-ciones o valoraciones para que sean integrantes de las Comisio-

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México

PANORÁMICAS

ILIANA BRISEÑO ANGELESPolitóloga. UNAM. Miembro de la REI.

los que apoyaron su candidatura,que evidentemente son sus dirigen-tes partidistas. Motivo que se vereflejado en muchas de sus decisio-nes y acciones, las cuales favorecena su partido y no al conglomeradode mexicanos, por ello la necesidadde acudir a la reelección legislativa.

Ausencia de mecanismos de ren-dición de cuentas del Poder Legisla-tivo. Al carecer de reglas definidasque obliguen a los “representantesdel Poder Legislativo”, ellos no res-ponden a las demandas del electo-rado que los eligió, sólo piensan enel siguiente escaño o puesto quetendrán, y que su actividad presen-te puede ayudar o repercutir paraque sean o no contemplados por losdirigentes tomadores de decisiones.No es equiparable la cantidad deactividades que debe reportar elEjecutivo, gracias a la Ley de Trans-parencia, Informe de Gobierno,Comparecencias, Cuenta Pública,solicitudes de información del Con-greso, etc., con la forma en queejercen su poder los legisladores,donde la transparencia y rendiciónde cuentas es nula.

Falta de cultura política de losciudadanos. El círculo de vicio secierra con el desconocimiento odespolitización ciudadana, esto es,en la medida que los integrantes

sigan sin involucrarse en temas deinterés público y desconozcan bási-cos como el nombre de su diputadolocal y federal, así como las atribu-ciones de éste y acciones. El ciuda-dano no tiene elementos para eva-luar a sus representantes legislati-vos, y los partidos políticos siguenteniendo el control de los gruposparlamentarios, definiéndose nosólo como los describió GiovanniSartori como un sistema político enminiatura y lleva esta conceptuali-zación hasta sus últimas conse-cuencias.

Finalmente, mientras los parti-dos políticos no recuerden que sonentidades de interés público deacuerdo al artículo 41 de la Consti-tución Mexicana y tienen como finla promoción de la participación dela ciudadana en la vida democráti-ca, contribuir a la integración de larepresentación nacional y teneracceso al ejercicio del poder, laDemocracia no sólo se debilitará,sino que perderá seguidores ydefensores, y los grupos parlamen-tarios que al día de hoy esgrimensus filiaciones partidistas, lograránque el cincuenta por ciento de elec-tores restantes que consideraban enel 2008 de acuerdo a Latinobaró-metro logren concebir la Democra-cia sin partidos políticos.

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nes, secretarios y Presidentes deéstas, cuánto mejor si se es líder dela bancada, porque ello representael principal interlocutor entre losotros grupos parlamentarios, elPoder Ejecutivo, Judicial y demásinstancias de gobierno.

La carrera da inicio con una ven-taja real del sistema de partidossobre los grupos parlamentarios, yaque no cabe la menor duda que, sibien los integrantes de éstos tienenuna evidente filiación partidista, nosobra decir que en ese momento, yano sólo son integrantes de un parti-do político, sino representantes ciu-dadanos ante los otros poderes.

En México vemos que aún exis-ten varios hechos que denotan quelos grupos parlamentarios del Con-greso guardan una gran subordina-ción respecto de su partido político,lo cual a nuestro juicio, no es deltodo sano para la democracia. Entredichos aspectos, resaltan:

Congelamiento de propuestasdel Ejecutivo. Si bien es cierto quelas propuestas del Ejecutivo sonperfectibles, y que después de unanálisis serio, algunas podrían serviables para la población y otras no;pareciera ser que los grupos parla-mentarios deciden modificarlassustancialmente o congelarlas prin-cipalmente por el hecho de noacrecentar las tasas de éxito delgobierno en turno.

La mayoría de los legisladoresresponde más a las necesidades delpartido, que a las necesidades delelectorado que lo eligió. En México200 diputados y 64 senadores ocu-pan su escaño de acuerdo a la fór-mula proporcional y de primeraminoría, primera razón por la queno se sienten comprometidos conresponder a un electorado, y sí, a

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Reformas estratégicamente críticas paraoptimizar la gestión del Congreso peruano

E l todo es más que la suma de sus partes. Esta verdad no llega a calaren el parlamentarismo peruano. El estilo, la racionalidad y la lógicapersonalista, así como el insuficiente esfuerzo por pensar desde la

camiseta del Congreso, en vez de la de los actores individuales que suponenrepresentar al pueblo en parlamento, son dos importantes causas por las queel Estado parlamentario padece de déficits de gestión estatal. Para represen-tar es necesario contar con la actitud de quien piensa y hace no para sí, sinopara el bienestar y beneficio de sus representados. Sin esta actitud el repre-sentante sólo se representa a sí mismo, y la democracia, por lo tanto, es unpretexto falaz para la perversión del sistema político. Corregir ambos factorespermitirá pasar del absolutismo de un régimen operativa, práctica y concreta-mente oligárquico, a uno republicano por definición y por principio.

Para la reforma del Congreso generalmente las propuestas más socorridasson la revocatoria del mandato parlamentario (lo que importa, aunque no sediga, tanto la negación del principio de la democracia representativa que seconcreta en la no imperatividad del mandato, como la reforma del sistemaelectoral de manera que se sustituya el principio de representación proporcio-nal por el de representación mayoritaria, y la sustitución de elección no porcircunscripciones plurinominales sino uninominales); el retorno al sistemabicameral en vez del actual sistema unicameral; la elevación de la cota oíndice de representatividad de forma que los representantes tengan más pro-ximidad con sus electores a través de un número mayor de congresistas cadauno de los cuales represente a un menor número de electores; y algunos máspropugnan la eliminación de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria(para que nada cambie en el estilo personalista, o perverso, en la conductaindividual de los representantes, se propone un cambio que se espera nosuponga daño a quien lo propone).

Ese tipo de reformas son dignas de consideración por el mejoramiento dela performance política del sistema representativo, pero es hipótesis de estasreflexiones que los logros que se espera alcanzar con ellas pueden tambiénconseguirse con creces aumentando la eficiencia de los arreglos, procesos ycostumbres organizacionales. Examinemos por eso la situación, exploremospor qué el estado de cosas actual falla, y pensemos en cómo corregir y supe-rar las deficiencias que se advierten.

CÉSAR DELGADO-GUEMBES Experto en Derecho ParlamentarioEx Oficial Mayor del Congreso

Si bien existen responsabilidades individualespor el mal ejercicio de la función, en el ineficien-te o mal funcionamiento del Congreso todos losrepresentantes tienen una falta compartida,cuando se rehúsan a ver cómo las reglas de sufuncionamiento estructuran las deficiencias dela totalidad de este órgano estatal.

1. Ausencia de plan estratégico: carenciade visión y proyectos de largo plazo

Una de las diferencias más importantes entreuna concepción mesiánica y una concepcióndemocrática, es la coordinación entre las diver-sas instancias de poder. Los estilos mesiánicos oautocráticos operan bajo una lógica personali-zada de procesos de toma de decisión. En lasorganizaciones democráticas se reconoce lapluralidad y la diversidad como base de los pro-cesos de toma de decisión.

En el período 2001-2006 el Congreso ensa-yó por primera vez el uso del planeamientoestratégico, el mismo que se utilizó operativa-mente entre los años 2002 al 2006. En el perío-do 2006-2011 no se realizó esfuerzo alguno deagregar las propuestas de los diversos nivelesinvolucrados en los distintos procesos parla-mentarios en un plan que direccione simultáne-amente los esfuerzos de los actores.

¿Qué efectos ocasiona la ausencia de unplan estratégico organizacional? La más grandefalla en la ausencia de planeamiento es que secarece de visión y de proyectos que permitan lacolaboración de todas las partes involucradasen el planeamiento. Sin visión no hay direccióncolectivamente concertada y, por lo tanto, asíexistan quienes ocupen puestos directivos suspapeles se desempeñan conforme a la improvi-sación, a la coyuntura y a preferencias discre-cional y casualmente establecidas. Se pone lacarreta delante de la mula.

Si la falta de una visión colectiva común entodos los actores causa anomalías en la direc-ción plural de la organización, la falta de pro-yectos colectivos supone el dispendio ineficien-te de recursos, y es un incentivo para el desor-den y el conflicto entre las partes. El planea-miento permite predecir o anticipar los lugaresde encuentro esperados, de forma que los acto-res procuren ventilar abierta y transparente-

mente las discordias con el objetivo de llegar apuntos intermedios de acuerdo.

El planeamiento estratégico, en suma, es unaherramienta que facilita la sinergia entre las dis-tintas fuerzas políticas, de manera que así seprocure la concordia consensuada y racional delas distintas visiones y proyectos, y por lo mismoen resultados donde los productos hayan sidoconsecuencia de la máxima economía posible enel proceso deliberativo de la asamblea. Sólo deeste modo es esperable que los debates explotenal máximo el escaso tiempo disponible paraaprobar la diversidad de propuestas políticaspendientes de estudio y de discusión entre todos,tanto en las Comisiones como en los Plenos.

2. Ausencia de Agenda ParlamentariaPriorizada (APP): carencia de indicadores basede evaluación de la gestión organizacional

El sistema democrático tiene por premisa laorganización institucional del poder, en base auna racionalidad instrumental de los órganosdel Estado que genere tangible valor agregadoa la población. Este requisito supone definir quédebe hacerse, cómo debe hacerse, cuándo debehacerse, y con qué recursos, para que la pobla-ción reciba el valor agregado que confía se leentregará como resultado de la acción políticadesde el parlamento.

¿Qué efectos ocasiona la ausencia de Agen-da Parlamentaria Priorizada? Si el Congreso dejaque sus actos constituyan una suma ciega deesfuerzos sin articulación alguna con las priori-dades de acción colectiva en una unidad anualde tiempo, el resultado será que una agenciacolegiada como es el Congreso perderá misera-ble e injustificablemente oportunidades deavanzar según unidades de sentido y de direc-ción preestablecidos. Y la sociedad, evidente-mente, quedará burlada porque la confianzaque otorgó no es honrada por quien no se hizoresponsable del encargo recibido.

Nuevamente, entre los años 2001 y 2006 seensayó la organización racional del trabajo par-lamentario a través de la aprobación anual deuna Agenda Priorizada, cuya atención permiti-ría la acción coordinada entre Comisiones y elPleno para agendar los debates y las votacionessegún un programa de acción parlamentaria. La

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existencia de este importante instrumento deprogramación organizacional no se utilizó demodo rígido, puesto que coexistió con la diná-mica flexible de la coyuntura impredecible ainicio de cada período anual. Pero el principiode la organización según un programa deacción parlamentaria se respetó de manerarazonable. Pudo mejorarse, ciertamente, pero elensayo fue un excelente experimento de orga-nización sincronizada de esfuerzos.

Pero otro importante efecto que la carenciade Agenda Parlamentaria Priorizada causa es eltrabajo sin capacidad de medición de la accióne intervención parlamentaria. Si la Agenda Prio-rizada permite definir qué se programa paracorregir o mejorar la situación del país con laacción parlamentaria, es posible simétrica yrecíprocamente medir también el costo ocasio-nado por no alcanzar lo que el país necesitóque el parlamento corrija o mejore. Y así esposible calificar de modo objetivo cuánto sirveo cuánto deja de ser útil el Congreso.

3. Períodos cortos de los cuerposdirectivos: ineficiencia e inestabilidadpolítica

Es una práctica sostenida y normativamentesustentada que los cuerpos directivos del Con-greso sean elegidos con periodicidad anual. Losargumentos a favor del mantenimiento de estearreglo institucional son que la anualidad per-mite la alternancia y, por lo mismo, una menosinequitativa distribución de oportunidades entrelos congresistas.

¿Qué efectos ocasionan los períodos cortosde los cuerpos directivos? Más allá de los argu-mentos a favor de la igualdad de oportunida-des, o de la alternancia democrática en el acce-so a puestos directivos, mantener esta opciónorganizacional tiene costos bastante altos. Lasdemocracias fuertes deben ser eficientes, nomenos que representativas. El Congreso no esmenos representativo cuando mayor número decongresistas puede ocupar un puesto directivoen las Mesas del Pleno o de las Comisiones. Peroocurre que el Congreso sí es significativamentemás ineficiente y paga un costo institucional-mente muy alto con el gusto que se dan quie-nes aspiran a presidirlo.

Es un arreglo que más es lo que resta que loque suma. Todos los años los elegidos (porqueson contados los casos de reelección a puestosdirectivos) deben pasar por un período de adap-tación o de aprendizaje del nuevo puesto. Eseperíodo puede fluctuar entre un mes y cuatromeses, según la intensidad de la dedicación, eltiempo invertido, y la capacidad de aprenderdel representante. En el mejor de los casos elCongreso pierde en calidad de conducción alre-dedor de cinco meses, sólo por el período inicialde aprendizaje. Pierde muchísimo más en cuan-to al potencial basado en la experiencia dedirección que se adquiere en el puesto, porquetodo lo aprendido y la experiencia adquiridadurante el año de mandato no son aprovecha-dos por quien sucede en el cargo. En conse-cuencia, se pierde en eficiencia, como tambiénen estabilidad política porque las nuevas direc-tivas no suelen mantener las políticas de mane-jo institucional de las que las precedieron.

Detrás de la lógica de la alternancia y de lamayor igualdad de oportunidades, sin embargo,está la concepción del acceso a puestos directi-vos como una recompensa u ocasión. Recom-pensa por lealtades. Ocasión para asignar bene-ficios (puestos de representación, viajes, pues-tos directivos, preferencias en la agenda, deba-tes o prioridad en las votaciones, etc.). Estos sonrasgos de una política rentista o patrimonialis-ta, que se vale de un bien público para asignarbeneficios privados entre los actores. Una formamás de perversión del sistema político que esusado sin tener en cuenta al usuario final de losresultados institucionales que es la república, yde desviar el uso de recursos estatales segúnuna lógica personalista.

Para revertir esta dinámica contraproducen-te una alternativa sencilla es que en vez de quelos puestos directivos duren un año, que durenel período entero, de modo similar al que ocurrecon la Presidencia de la República. El factorcolateral que viene con esta opción es que, ade-más de mejorar la calidad del liderazgo, de afir-mar la apuesta por la estabilidad política, y deganar significativamente en eficiencia, así tam-bién se fortalece la autoridad en el régimenpolítico y se consolida la identidad de la insti-tución parlamentaria.

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4. Excesivo número de Comisiones:agregación de decisiones insuficientementerepresentativas

El número de Comisiones Ordinarias debeguardar proporción con el número de agrupa-ciones políticas y Congresistas. No depende sólodel número de Ministerios. La lógica y dinámicade funcionamiento del Congreso no debe repro-ducir mecánicamente la división del trabajo enel gobierno. Tiene pies forzados propios de sunaturaleza plural y representativa.

Usualmente se asume que cuanto mayor seael número de Comisiones el Congreso podrá sermás eficiente en su labor de control y normativa.Falso. Todo lo contrario. Cuanto más Comisioneshaya menos posibilidades de que los grupos par-lamentarios estén clara, funcional y adecuada-mente representados. En efecto, a más Comisio-nes cada grupo debe extender el número de posi-ciones que cubrir y también de diluir la posibili-dad de que sus miembros actúen informada ypreparadamente en la extensa multiplicidad deencargos numerosos que deben cumplir comorepresentantes de sus grupos parlamentarios.

Lejos de ser un espacio para distribuir cuotasde poder, esto es, de repartición rentista de car-gos directivos en la organización parlamentaria,la razón de ser de las Comisiones es asegurarque todos los grupos parlamentarios puedanexpresar los puntos de vista de sus agrupacio-nes, a partir de una posición corporativa y nosólo desde la perspectiva individual de un con-gresista independientemente de la que respaldesu grupo.

¿Qué efectos ocasiona el excesivo númerode Comisiones? A mayor número de puestosque cubrir, menos capacidad de los grupos,especialmente los más pequeños, de atenderconscientemente las sesiones y de entender conclaridad qué temas se estudian y discuten enlas Comisiones. Obviamente, a menor calidaden la participación e intervenciones, tambiénmenor calidad técnica y también política de losproductos colectivos de las Comisiones. Por lotanto, también más oportunidades desaprove-chadas en la fase de estudio que exigirán mayore innecesario tiempo de debate en el Plenoentre todos los congresistas, debido a que losgrupos no aseguraron la representatividad de

sus posiciones en los dictámenes. Ergo, el sumode los dispendios y de los desgastes en la ges-tión de los procesos parlamentarios, que estáperfectamente al alcance de los grupos prever.

Lo razonable es que un congresista no per-tenezca a más de dos Comisiones, con el objetode poder así saber de qué tratan los temas dis-cutidos, y qué efectos generan para el país. Amejor la calidad de la comprensión del congre-sista sobre los temas discutidos, también mejorla calidad de sus intervenciones y de la solidezde las posiciones del grupo del que es miembro.

El efecto que genera, por tanto, un númeroirrazonable de Comisiones, será que los congre-sistas no estén en condiciones de asistir física-mente, ni de opinar informadamente y con ade-cuado conocimiento de causa sobre los temasagendados para cada sesión. Pero lo más gravees que, si asisten y votan, la calidad de la vota-ción no reflejará en realidad la posición de supartido, porque el voto carece de carácter vin-culante para su agrupación política debido alpersonalismo en medio del cual ocurre la débilactuación del congresista. Son los mitos de unavisión chata y burdamente cuantitativa de laproporcionalidad como criterio de justicia polí-tica. Preferible es no participar en una Comisiónsobre cuyos temas no se podrá opinar y votarpor falta de capacidad efectiva para conocerqué significan y qué efectos tienen los proyec-tos o propuestas que se ponen en discusión.

¿Cuál es la alternativa? Que se reduzca elnúmero de Comisiones de manera que no hayaun número mayor al doble del número de gruposparlamentarios. Así cada congresista sólo tendráque asistir a no más de dos Comisiones, y losgrupos estarán eficiente y seguramente repre-sentados en todas las Comisiones Ordinarias.

5. Simplificación de órganos decoordinación: un solo órgano reforzado yponderado de coordinación

Como resultado de la precipitación y la faltade experiencia que rodeó el proceso de aproba-ción del Reglamento del Congreso, se concibióun Consejo Directivo encargado de preparar yorganizar las sesiones y los debates, y algunasatribuciones administrativas centrales. El crite-rio de composición, sin embargo, utilizó la regla

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de la presencia proporcional de miembros segúnel número de escaños en el Pleno.

Con los años, la mayor experiencia llevó abuscar alternativas más flexibles y expeditivaspara el proceso de definición de la agenda delas sesiones. Así fue como se creó en Octubredel 2001 la Junta de Portavoces. Sus funcionesfueron distintas, y también su composición por-que se sustituyó el criterio de la representaciónproporcional por el de la representación ponde-rada. Es decir que había sólo tantos miembroscomo grupos parlamentarios, pero cada miem-bro representaba el número de votos de sugrupo para tomar las decisiones en la Junta.

¿Qué efectos ocasiona la duplicidad de órga-nos de coordinación? El efecto que genera lapresencia de dos órganos de coordinación, ade-más del órgano propiamente directivo que es laMesa Directiva, es la progresiva superposiciónde tareas y falta de claridad en el sentido dedirección de los esfuerzos corporativos. Nueva-mente, un arreglo estructural y organizacional-mente ineficiente, porque la división de funcio-nes previstas en el Reglamento exige la realiza-ción de convocatorias a sesiones, normas, prác-ticas, designaciones, actas, publicidad y segui-miento de acuerdos por partida doble. Unaopción burocratizante del trabajo parlamentarioque lejos de agilizar los procesos de toma dedecisión los complica, fuera de agudizar, ade-más y por cierto, la tendencia a la creación demás órganos porque así se consiguen más pues-tos notables a los cuales acceder.

La alternativa más recomendable es simplifi-car la estructura, eliminando el Consejo Directi-vo y fusionando las responsabilidades funciona-les de ambos órganos en la Junta de Portavo-ces, la que debiera seguir componiéndose segúnun criterio ponderado en el que no hay másmiembros que el número de grupos parlamen-tarios, en el que cada miembro representa tan-tos votos como el número de escaños de suagrupación política.

En conclusión, dada la situación de improvi-sación y los arreglos personalistas entre quienesoperan en la asamblea representativa del Perú,el Congreso ha hecho un uso ineficiente de loslimitados recursos de que dispone. Sin conduc-ción desde una posición clara e inconfundible

de liderazgo capaz de llevar la gestión con unnorte y un horizonte de mediano o de largoplazo, los supuestos representantes de la repú-blica seguirán repitiendo errores históricos ydebilitarán la estabilidad política que el desa-rrollo nacional demanda. La negación y trans-gresión de una premisa organizacional elemen-tal, como es la de reconocer que el todo esmucho más que la suma de sus partes, será unacausal de culpabilidad solidaria en la integridaddel colectivo de agentes de la voluntad popularque empiecen a desarrollar su mandato en elPerú en Julio del 2011. Es imperativo que sehagan cargo de las reglas que utilizan paracoordinar y concertar esfuerzos en beneficio dela república y de todos los peruanos.

Para resumir, los cambios urgentes y decisi-vos que significarán la reforma del parlamentoya se han perfilado: (1) un plan estratégico orga-nizacional elaborado con el concurso y compro-miso convencido (y no sólo nominal o formal) detodas las agrupaciones políticas; (2) el uso regu-lar de la Agenda Parlamentaria Priorizada comoherramienta de programación de todas las acti-vidades funcionales, así como, igualmente, comolínea de base en la que se integren los indicado-res de avance, de resultados, y de efectividadpolítica del Congreso durante los cinco años pordelante; (3) el reemplazo de la inorgánica cos-tumbre de elegir a los cuerpos directivos delCongreso cada año, por una norma que esta-blezca la elección de dichos cuerpos por el ínte-gro del período constitucional; (4) la reduccióndel número de Comisiones Ordinarias, de mane-ra que en cada una de ellas sea factible el ejer-cicio de la capacidad representativa de las agru-paciones en los acuerdos que adopten; y, (5), lafusión de la Junta de Portavoces y del ConsejoDirectivo, en un solo órgano de representaciónponderada de las agrupaciones políticas, concompetencias concentradas que integren las queahora están divididas entre ambos.

Bien podría integrar este programa organiza-cional una base confiable y segura para gestionarmejor y más honrada y eficientemente la institu-ción parlamentaria, y servir así mejor los interesesde la república en cuyo nombre los «supuestosrepresentantes» tendrán que cumplir con la legíti-ma expectativa que el pueblo les tiene y les confía.

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La delegación legislativa deVenezuela de diciembre de 2010

Venezuela hizo su entrada al siglo XXI con un nuevo texto constitucio-nal, conocido como Constitución de la República Bolivariana de Vene-zuela (en adelante CRBV), el cual resultó de un proceso constituyen-

te que acabó con la que hasta entonces había sido la Constitución de mayorduración en el país, la Constitución Nacional de 1961 (en adelante CNV). LaCRBV promulgada en 1999 presenta una cantidad inmensa de innovacio-nes, tanto en la parte dogmática como en la parte orgánica, lo que explicala cantidad significativa de expectativas que la evolución de esta Constitu-ción supuso. Sin embargo, luego de que la CRBV ha superado la primeradécada de vigencia, no es difícil constatar su transgresión sistemática porparte de todo el aparato institucional del Gobierno del presidente HugoChávez, cada vez más cercano al autoritarismo y por ende más lejano de lospostulados de la democracia constitucional. En esta nota quiero llamar laatención sobre un tema fundamental en el sistema de fuentes del Derechoinstaurado por la CRBV, y que constituye un ejemplo evidente de cómo lasinstituciones constitucionales son desnaturalizadas por el propio sistemaautoritario. En este sentido me referiré a la llamada delegación legislativaque se encuentra reconocida en los artículos 203, en su apartado último, y236, en su numeral 8°, ambos de la CRBV, en virtud de la cual se imponeuna ampliación desmesurada de la facultad legislativa del presidente de laRepública. Por si fuera poco, la jurisprudencia constitucional venezolana seha encargado de desnaturalizar la delegación legislativa en detrimento dela Asamblea Nacional, trastocando el principio de división de poderes yborrando del ordenamiento jurídico la garantía de la reserva de ley, enespecial la de ley orgánica.

Sabemos que el presidente de la República tiene la facultad de dictaractos con rango y fuerza de ley, previa la autorización de una ley habilitan-te (Art. 236.8 CRBV). Aunque en Venezuela el constituyente no estableciódiferencias en cuanto a nombres de uno u otro decreto con rango de ley, laSala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, en su sentencia del 11de diciembre de 2001 (Caso: Gobernador Enrique Mendoza), reprodujo la

MICHAEL NÚÑEZ TORRES Profesor-investigador de la Facultad de Derecho y Criminología. Universidad Autónoma de Nuevo León

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clasificación de la Constitución Española (enadelante CE) que distingue entre decretos-leyesy decretos-legislativos, siendo estos últimos losque forman parte del objeto de esta nota. Noobstante, a diferencia de lo que sucedía en laCNV, en la cual se establecía que los decretos-legislativos sólo podían ser dictados en materiaeconómica y financiera, la CRBV no fijó ningúnlímite material, con lo cual se llegó al extremode que se dictaran decretos legislativos conrango y fuerza de ley orgánica, desvirtuando lanaturaleza jurídica de este tipo de acto. EnEspaña la Constitución estableció de formaexpresa que las materias que son reserva de leyorgánica no pueden ser delegadas para serdesarrolladas por el Gobierno a través de decre-tos-legislativos (82.1 CE). Aun así, pienso quelos límites materiales a los decretos legislativosde la CRBV se deben entender como implícitos,en tanto que el principio de división de poderesno permite que aceptemos que el presidentepueda legislar en todas las materias al tiempoque la Asamblea hace dejación de sus faculta-des legislativas.

No ha sido esta la opinión de la Sala Consti-tucional venezolana. En efecto, en su sentenciadel 19-10-2001 dijo: Al respecto, el artículo 236,numeral 8 de la Constitución vigente, dispone demanera amplia y sin ningún tipo de limitación,la atribución del Presidente de la República para“dictar, previa autorización por una ley habili-tante, decretos con fuerza de ley” con lo cual semodificó el régimen previsto en la Constituciónde 1961, que atribuía al Ejecutivo Nacional lacompetencia para dictar decretos-leyes exclusi-vamente “en materia económica y financieracuando así lo requiera el interés público y hayasido autorizado para ello por ley especial (art.190, ordinal 8).

Puede apreciarse, en consecuencia, que deacuerdo con el nuevo régimen constitucional, noexiste un límite material en cuanto al objeto ocontenido del decreto ley, de manera que, a tra-vés del mismo, pueden ser reguladas materiasque, según el artículo 3 de la Constitución,corresponden a leyes orgánicas; así, no existelimitación en cuanto a la jerarquía del decreto-ley que pueden dictarse con ocasión de una leyhabilitante, por lo cual podría adoptar no sólo el

rango de una ley ordinaria sino también de unaley orgánica.

Esta sentencia desvanece todo el telos de ladelegación legislativa, es decir, borra la colabo-ración de poderes en la función de hacer leyes yda paso a una capacidad legislativa del Presi-dente de la República, que se sustrae a cual-quier límite material; todo lo cual termina porgenerar un desconocimiento de las competen-cias y los controles establecidos por el constitu-yente en razón del principio de la división depoderes. La Sala Constitucional tenía que haberlimitado, a través de una sentencia interpretati-va, la supuesta ausencia de límites materialesque deja abierta la CRBV, lo cual no hubiesesupuesto mutación constitucional alguna; alcontrario, hubiera formado una defensa delprincipio de división de poderes. Para ello, lehubiese bastado con revisar la posición de lasleyes orgánicas dentro del sistema de fuentes,argumento que en sentido lógico conduce anegar la capacidad presidencial para dictar“decretos con fuerza de ley orgánica”, pues laCRBV, cuando estableció la competencia delEjecutivo para legislar con la previa habilitaciónde la Asamblea Nacional, no se refirió a la leyorgánica sino a la ley. Hubiese sido lo propio,porque su función como garante de la CRBV sedebe centrar en dotar de los mejores mecanis-mos a los ámbitos que conforman el núcleo obase de la constitucionalidad. Por ello, la SalaConstitucional debió restringir los ámbitos nor-mativos del Poder Ejecutivo, en lugar deampliarlos en detrimento de la apaleada capa-cidad legislativa de la Asamblea Nacional vene-zolana. Con la posibilidad del Presidente de laRepública de dictar decretos con rango y valorde ley orgánica, se desconoce la preeminenciainstitucional del Poder Legislativo en el desarro-llo de la función legislativa.

Por otra parte, el constituyente definió lanaturaleza jurídica de este acto denominado leyhabilitante de la siguiente manera: Son leyeshabilitantes las sancionadas por la AsambleaNacional por las tres quintas partes de sus inte-grantes, a fin de establecer las directrices, pro-pósitos y el marco de las materias que se dele-gan al Presidente o Presidenta de la República,con rango y valor de ley. Las leyes habilitantes

deben fijar el plazo de su ejercicio. (Último apar-tado del Art. 203 CRBV). De modo que el cons-tituyente de 1999 siguió una regulación similara la que hizo la CE en relación con la ley debases. Asimismo, es importante señalar que losdecretos legislativos en Venezuela deben sercontrolados por la Sala Constitucional, demanera que el contenido material de estosactos del Poder Ejecutivo se adecue no solo altexto constitucional sino a la ley habilitante(formal y materialmente). Ahora bien, la expe-riencia que Venezuela ha tenido en esta mate-ria ha sido en menoscabo del principio de divi-sión de poderes. Los ejemplos más dramáticoshan sido las delegaciones legislativas de losaños 2000, 2007 y ahora la de diciembre del2010.

La actual “Ley que autoriza al Presidentede la República a dictar decretos con rango,valor y fuerza de ley en las materias que sedelegan” de 17 de diciembre de 2010, consti-tuye el último atropello a la CRBV en materiade decretos legislativos. Entre las materias quese delegan tenemos la más amplia gama deposibilidades, y sin la limitación clara y espe-cífica que exige un acto de esta naturaleza. Sesupone, a tenor del artículo 1° de la mencio-nada ley habilitante, que en razón de la emer-gencia que suponen las lluvias y la pobreza elGobierno venezolano podrá dictar decretoslegislativos que constituyan, por ejemplo,medidas que permitan desarrollar de maneraequitativa, justa, y democrática y participativade los derechos de la familia venezolana parasu buen vivir (letra c.). Con lo cual, queda claroque los controles que la Sala Constitucionalpudiese ejercer en este sentido sobre un decre-to legislativo se vuelve una ilusión. Así lo habíahecho la “Ley que Autoriza al Presidente de laRepública a dictar Decretos con Fuerza de Leyen las Materias que se Delegan” de fecha 13de noviembre de 2000, ya que tampoco tomóen cuenta estas cláusulas institucionalesimplícitas, desde el momento en que autorizóal presidente para regular las más diversasmaterias. En esta ley habilitante se establecióuna delegación legislativa al Ejecutivo paraque legislara en el ámbito financiero, en elámbito económico y social, en el ámbito de

infraestructura, transporte y servicios, en elámbito de la ciencia y tecnología, en el ámbitode la organización del Estado. El resultado fuela emisión de 49 decretos-legislativos cuyasmaterias comprenden desde la regulación detodo lo relativo a los hidrocarburos hasta laordenación del régimen de propiedad agraria,cuestión que implica la limitación de derechosfundamentales.

En conclusión, las delegaciones legislativasen Venezuela, tal y como las ha planteado laAsamblea Nacional, sobrepasan los límitesconstitucionales implícitos que se desprendendel principio de división de poderes, lo que lashace inconstitucionales.

Hugo Chávez, Presidente de la RepúblicaBolivariana de Venezuela

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Durante el primer semestre de2011 se han desarrolladovarios foros. El primero de

ellos ha sido un foro de experto que,moderado por Marco Villota, Secre-tario Técnico de la Comisión deDefensa del Consumidor del Congre-so de Perú, versaba sobre “La pro-blemática de las enmiendas”, y seha desarrollado del 4 al 17 de abril.Los dos foros temáticos del semes-tre, cuyas conclusiones no han podi-do ser publicadas aquí por motivosde espacio, han correspondido aJosé María Codes, que del 2 al 22de mayo ha conducido el tema “Lospartidos políticos en el siglo XXI ysu relación con los grupos parla-mentarios”, y Carlos Costa, que haintroducido el tema “Nuevas tecno-logías en los Parlamentos” del 30 demayo al 18 de junio.

En el momento de escribirestas líneas, se está preparando elcomienzo del foro temático “La

calidad de las Leyes”, que modera-rá Giovanni Forno, así como el pri-mer curso corto de actualizacióndel año. Los primeros foros hanvisto aumentado el número mediode visitas y de aportaciones res-

pecto al año anterior, lo que cons-tituye un prometedor inicio delplan de actividades de la REI.

Como siempre, les animamos aseguir participando y haciéndonosllegar sus sugerencias.

en ParlamentosActividadesRELATORIO DE FOROS

REI 41Actividades

REI EN PARLAMENTOS POR PAÍSES

EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN PARLAMENTOSLas actividades de la REI en PARLAMENTOS son coordinadas por profesionales pertenecientes

a distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI; nuestro objetivo es contar con sus aportaciones, sugerencias, comentarios...

GIOVANNI FORNO FLÓREZCoordinador temáticode América Latina

CARLOS FERNANDO COSTACoordinador temático de América Latina

FERNANDO REVIRIEGO PICÓNRedactor Jefe

JOSÉ MARÍA CODES Coordinador temáticode España

LAURA SÁNCHEZCoordinadora delÁrea de Parlamentos

1. LA NOCIÓN DEL CONCEPTODE ENMIENDA

Desde un punto de vista jurídi-co el término enmienda tienevarios significados, aunque existecomo nota común entre ellos queincide sobre una modificación, enun caso de una norma jurídica yen otro de un proyecto de ley. Enel caso de los Estados Unidos deAmérica el término enmiendatiene como significado las refor-mas o modificaciones que seincorporan a la constitución, queen el caso de la Constitución Ame-ricana suman en total 27, de lascuales destacan la Enmienda Vsobre el debido proceso, laEnmienda XIII sobre la aboliciónde la esclavitud y la Enmienda XIXsobre el sufragio femenino. Esteconcepto de enmienda se sueleextender a las modificaciones delas leyes. Así se suele hablar deenmiendas a la constitución o alas leyes, en el sentido de las pro-puestas para llevarlas a cabo o delas modificaciones en sí mismas.En cambio, en países como Espa-

ña y Colombia el término enmien-da tiene otra connotación, porcuanto significa una propuesta devariación, adición, reemplazo deun proyecto de ley u oposición almismo. Es decir, implica una pro-puesta de modificación a un pro-yecto de ley (enmiendas al articu-lado) o una oposición a éste(enmiendas a la totalidad). El con-cepto de enmienda que nos inte-resa por su incidencia en el proce-dimiento legislativo y en la seguri-dad jurídica es el de propuesta demodificación o de oposición a unproyecto de ley, porque el otroconcepto de enmienda suele estarligado a lo que conocemos comoreforma de la constitución o leyesmodificatorias. La enmienda sedistingue también del derecho deveto, porque éste es una observa-ción presidencial en forma total oparcial a una ley aprobada; y en elcaso de los sistemas bicameralescomo el español, el veto del sena-do es una oposición total al pro-yecto de ley aprobado por losDiputados y las enmiendas del

Senado son las propuestas paraque se incorporen al texto apro-bado (artículos 122 y 123 delReglamento del Congreso de losDiputados); aunque en el caso delderecho de veto coincide por sucontenido con la enmienda a latotalidad. Ahora bien la enmiendapuede ser entendida de dos for-mas: i) como el instrumento jurí-dico para llevar adelante la pro-puesta de modificación u oposi-ción al proyecto; ii) como el dere-cho del parlamentario para propo-ner modificaciones al proyecto deley o para oponerse al mismo. Noexiste controversia respecto delderecho del parlamentario a pre-sentar enmiendas a un proyectode ley, aunque se ha presentado ladiscusión respecto a los siguientespuntos: ¿Debe existir algún gradode conexidad entre la enmienda yel proyecto de ley?, ¿la enmiendaes un derecho individual del par-lamentario o debe ser presentadaa través del grupo?, ¿cuáles sonlos requisitos formales y tempora-les para la presentación deenmiendas?, ¿cómo enfrentar lassituaciones de abuso en la presen-tación de enmiendas? En cuantoal instrumento jurídico para poderpresentarlas, países como Españay Colombia utilizan el términoenmienda, en Costa Rica se trami-tan a través de las denominadasmociones de fondo; y en el Perúreciben el nombre de “texto alter-nativo” o “texto sustitutorio”. Engeneral, los países reconocen elderecho del parlamentario parapresentar enmiendas; la diferencia

RELATORIO DE FOROS

en ParlamentosActividadesREI42

FORO DE EXPERTO

La problemática de las enmiendas y su relación con la seguridad jurídica

Coordinador:

Marco Antonio Villota Cerna

Secretario Técnico de Comisiones del Congreso dela República del Perú. Miembro de la REI.

reside en una mayor o menorregulación: en algunos casos ellaestá contenida en la jurispruden-cia o en la legislación, en otros sedeja a la práctica parlamentaria, yen otros casos simplemente no segenera mayor discusión sobreestos temas. El propósito del pre-sente artículo es analizar demanera sucinta la problemáticasobre la enmienda, sobre todo decara a su incidencia en la seguri-dad jurídica.

2. NATURALEZA JURÍDICA DELA ENMIENDA

Suele considerarse que laenmienda es una manifestacióndel derecho de iniciativa legislati-va; y en algunos casos hay quie-nes consideran que se le debenaplicar las reglas de esta última.Sin embargo, existen diferenciasentre ambas. En primer término, elderecho de iniciativa legislativa noes solamente un derecho de losparlamentarios, sino también delEjecutivo, de los gobiernos locales,e incluso de la sociedad civil a tra-vés de determinado número de fir-mas. En cambio, el derecho deenmienda es un atributo esencial-mente de los parlamentarios. Ensegundo lugar, el derecho de ini-ciativa legislativa se ejerce paradar inicio a un procedimientolegislativo, con la amplitud de esederecho para configurar el objetoo la materia sobre el cual va a ver-sar. En cambio, el derecho deenmienda se ejerce dentro de unprocedimiento legislativo y suejercicio está en función a la exis-

tencia de unproyecto de ley.No hay enmien-da si es que pre-viamente no seha presentado unproyecto de ley.

El derecho deenmienda cumpletambién una fun-ción distinta al dela iniciativa legisla-tiva, porque es unamanifestación delpluralismo político ydel principio demo-crático en sede par-lamentaria (AnaMaría del CarmenRedondo García: “Elderecho de enmiendaen los procedimien-tos legislativos de lasCortes Generales”. P.86). Es decir, es elderecho de los parla-mentarios de participar en la ela-boración de la ley, sean de lamayoría o de la minoría; pero sonlas minorías las que deben estarmejor protegidas en aquellos par-lamentos que cuentan con ungran poder de la mayoría o deincidencia del Poder Ejecutivo. Deesta manera el debate sobre lasenmiendas constituye la fase cen-tral del procedimiento legislativo eimplica el respeto de una serie deprincipios tales como de publici-dad, respeto de las minorías, refle-xión reposada, ausencia de trámi-te acelerado, entre otros. Se ha lle-gado a decir en algún caso que el

derecho a presentar enmiendas esuna forma de control políticofrente a las iniciativas del Ejecuti-vo.

Es claro entonces que el dere-cho de enmienda es diferente delderecho de iniciativa legislativa,aunque guarde relación con ella.Existen ordenamientos que distin-guen claramente ambos derechos,tales como España cuyo TribunalConstitucional ha distinguido den-tro del derecho de propuesta elderecho a plantear proposiciones(95/1994, 124/1995, 38/1999) y elderecho a presentar enmiendas(SSTC 99/1987, 118/1995 y

en ParlamentosActividadesRELATORIO DE FOROS

REI 43

194/2000) (Ana María del CarmenRedondo García. P. 405). Asimis-mo, el artículo 160 del Reglamen-to del Congreso de Colombia con-templa expresamente el derecho apresentar enmiendas; al igual queel artículo 111 del Reglamento dela Cámara de Diputados de laNación Argentina y el artículo 124del Reglamento de la AsambleaLegislativa de Costa Rica, aunquecon un nombre diferente. Si laenmienda fuera considerada comouna manifestación del derecho ala iniciativa legislativa y no underecho independiente, no existi-rían límites al objeto o materiapara la presentación de enmienda,porque cualquier materia podríaser objeto de ella. Lo cual no seríacorrecto, por cuanto la enmiendaencerraría una auténtica iniciativaque sería tramitada soslayando lasetapas del procedimiento legislati-vo de presentación de la iniciativa,publicidad, debate, entre otros. Seha argumentado que no existiríaningún inconveniente para ellocuando se cuente con los votos dela mayoría, porque lo democráticoes estar sujeto a lo que ésta deci-da. Sin embargo, debe considerar-se que para la aprobación de unainiciativa no basta que se cuentecon la mayoría, sino que se respe-ten también los principios del pro-cedimiento legislativo. Los viciosde inconstitucionalidad de una leypor cuestiones de forma puedendarse no solamente porque no seobtiene el voto requerido, sinotambién porque no se respetan losprincipios del procedimiento.

La enmienda tiene entoncesuna naturaleza jurídica subordi-nada o subsidiaria a un proyectode ley, porque gira en función aéste y debe guardar una relación

de conexidad con él (conexidadmaterial). Ahora bien existe dis-cusión sobre el grado de conexi-dad que debe existir con el pro-yecto de ley, lo recomendable esque debe guardar algún grado derelación directa con el objeto delproyecto de ley. Si no se exigieraesta conexidad material, seincorporarían vía enmienda unaserie de modificaciones al pro-yecto de ley que no guardaríanrelación con él; y con ello nosolamente se afectarían princi-pios del procedimiento como yase ha señalado, sino también seafectaría la seguridad jurídica,porque se podrían generar leyesómnibus, normas intrusas, oleyes mixtas o híbridas que tie-nen un contenido de reserva deley orgánica y de ley ordinaria.Esto obviamente afectaría laseguridad jurídica y la calidad delas leyes, porque el ciudadano nopodrá conocer exactamentesobre qué versa el proyecto deley. Existen países que exigenexpresamente el requisito deconexidad material para la apro-bación de una enmienda y otrosque no lo consideran, aunquetienen preocupación sobre eltema. El artículo 69 de la Consti-tución de Chile exige expresa-mente este requisito cuandoseñala que “todo proyecto de leypuede ser objeto de adiciones o

correcciones en los trámites quecorresponda, tanto en la Cámarade los Diputados como en elSenado; pero en ningún caso seadmitirán las que no tengan rela-

RELATORIO DE FOROS

en ParlamentosActividadesREI44

Países comoEspaña y Colombiautilizan el términoenmienda, en CostaRica se tramitan através de lasdenominadasmociones de fondo;y en el Perú recibenel nombre de “textoalternativo” o “textosustitutorio”. Engeneral, los paísesreconocen elderecho delparlamentario parapresentarenmiendas; ladiferencia reside enuna mayor o menorregulación

”

ción directa con las ideas matri-ces o fundamentales del proyec-to”. En el caso español la senten-cia 23/1990 del Tribunal Consti-tucional estableció que debe exis-tir una congruencia y adecuacióndel contenido de las enmiendascon el texto al que van dirigidas,es decir, asumió un criterio deconexidad material. De igualforma la Sala Constitucional deCosta Rica ha desarrollado “elprincipio de conexidad material”entre la enmienda y el texto obje-to de ésta, principio que tiene porfin primordial evitar que durantelas discusiones legislativas se pro-duzca una legislación sorpresivaen una materia que no fue cubier-ta en la propuesta original, endetrimento del interés público yde las aspiraciones del pueblo ysus diversos sectores (ErnestoJinesta: “Coherencia en el queha-cer legislativo”. Diario la Nacióndel 23/02/2011). Este principioestá ligado a la transparencia enel ejercicio de la función legislati-va, en el sentido de que el puebloy sus diversos grupos tienen dere-cho a conocer qué proyecto de leyse discute y sobre qué materiaversa. Asimismo, no supone debi-litar el derecho de enmienda delos diputados, como tampoco des-conocer la “función política tran-saccional” encomendada al órga-no legislativo (Voto Nº 3513-94,17104-2007, 2521-2008, 2896-2008 y 10450-2008). Es claroentonces que una exigencia de lasenmiendas es su requisito deconexidad material para garanti-

zar el principio de seguridad jurí-dica y el respeto de los principiosdel procedimiento legislativo.

3. LOS REQUISITOS Y LÍMITES ALA PRESENTACIÓN DEENMIENDAS

Aunque la enmienda está con-siderada como un derecho del par-lamentario, en algunas legislacio-nes se prevé el cumplimiento deciertos requisitos formales y lími-tes temporales y personales parapoder presentarlas, muchas vecescon la finalidad de que no seanempleadas como técnicas obstruc-cionistas. Lo que hay cuidar enestos casos es que la regulaciónde las enmiendas no afecte el con-tenido esencial del derecho delparlamentario. Existen requisitosformales para la presentación deenmiendas como ser presentadaspor escrito y en algunos casos conla firma del portavoz (Artículo 110del Reglamento del Congreso delos Diputados de España), solopara efecto de su conocimiento,cuando se trata de enmiendas alarticulado. La conveniencia de quelas enmiendas sean presentadaspor escrito o puedan ser formula-das en forma verbal dependerá delas particularidades de cada país,aunque siempre debe dejarse laconstancia de su presentación seaa través de cualquier medio osoporte. Lo recomendable seríaque las enmiendas puedan instru-mentalizarse por escrito, porquede esta manera se materializaríala propuesta y a partir de ella setrabajaría el nuevo texto. En cuan-

to a la firma del portavoz, depen-derá de la finalidad que se quieracumplir con dicho requisito, aun-que tratándose de una enmiendaal articulado no sería imprescindi-ble este requisito. En relación a loslímites temporales para la presen-tación de enmiendas, tenemos loscasos desde que no existe ningúnplazo para presentar aportes a unproyecto de ley (Perú) hastamodelos en los cuales la presenta-ción de enmiendas está sujeta aplazos tasados, vencidos los cualesno pueden presentarse nuevasenmiendas, salvo que se trate deenmiendas transaccionales, esdecir, cuando existe un consensoentre los grupos. El tema de loslímites temporales para la presen-tación de enmiendas plantea ladiscusión respecto a si puede res-tringirse el derecho de los parla-mentarios de otras comisiones apresentar enmiendas a nivel delpleno, cuando ellos no han parti-cipado en el debate en la comisiónen donde se aprobó la propuesta.La respuesta a esta interrogantedepende del grado de vinculaciónque se considere entre el parla-mentario y su grupo, por cuanto sise considera que estuvo represen-tado en comisión a través de unparlamentario de su grupo noexistirá discusión bajo esa óptica.Sin embargo, no debe dejarse dellado que el derecho a presentarenmiendas es un derecho indivi-dual del parlamentario. A fin degarantizar el ejercicio de estederecho debe establecerse cuantomenos la posibilidad de que pueda

en ParlamentosActividadesRELATORIO DE FOROS

REI 45

presentar enmiendas, sea a travésde un plazo a nivel de comisión oantes de ser visto por el Plenocuando existiera alguna observa-ción al dictamen de la comisión.Sobre los límites personales parala presentación de enmiendas, noexiste discusión respecto a que lasenmiendas al articulado puedenser presentadas individualmentepor el parlamentario, pero la con-troversia es sobre las enmiendas ala totalidad respecto a si deben serpresentadas a través del grupoparlamentario. Este último tipo deenmiendas encierran una posiciónrespecto del conjunto del proyec-to, sea sobre su oportunidad, prin-cipios o espíritu; de ahí que noexistiría ningún inconvenientepara que se establezca como exi-gencia que sea presentado a tra-vés del grupo parlamentario. Eneste caso no se afectaría el conte-nido esencial del derecho del par-lamentario y no existiría inconve-niente para incorporar una regu-lación de este tipo. Existen otrotipo de límites al contenido de lapropia enmienda. Son los casos delas enmiendas que inciden sobrelas leyes de presupuesto o respec-to de la aprobación de tratadosinternacionales. En el primer caso,como los parlamentarios no tie-nen iniciativa de gasto, en algu-nos casos se considera comorequisito la conformidad delgobierno para la tramitación de laenmienda (artículo 133 del Regla-mento del Congreso de los Dipu-tados de España). Este requisitoprevio evita situaciones de apro-

bación de un proyecto de ley queluego es observado por el Ejecuti-vo porque contiene iniciativa degasto. En el segundo caso, los tra-tados que aprueba o ratifica elCongreso han sido previamentenegociados por el Ejecutivo, de talmanera que si se incorporanenmiendas significaría muchasveces reabrir la discusión sobretemas que han sido negociadospreviamente. Por eso la costumbrees aprobarlos en su totalidad ohacer algún tipo de reserva, aun-que esto debe ser consultado pre-viamente con la contraparte.Finalmente, un tema pendiente esque las enmiendas pueden ser uti-lizadas como técnicas obstruccio-nistas para dilatar o evitar la apro-bación de un proyecto de ley. Estose produce no solamente por partede las minorías, sino también porparte de las mayorías cuando noquieren aprobar una propuestaformulada por aquellas. Para evi-tar estas situaciones se han desa-rrollado una serie de medidas con-tra el obstruccionismo, tales comoel plazo para presentación deenmiendas, los tiempos para eldebate, la votación en conjunto delas enmiendas, los poderes del Pre-sidente o de la Mesa de la Cáma-ra, entre otros.

4. A MANERA DE COLOFÓN - La enmienda es una propues-

ta de modificación o de oposicióna un proyecto de ley. Tiene unanaturaleza subsidiaria o subordi-nada al proyecto de ley, porque sepresenta en función a éste y debe

existir una relación de conexidado congruencia con él, en cuantose refiere a su objeto. No debeconfundirse el derecho de enmien-da con el derecho de iniciativalegislativa, porque ambos sonmanifestaciones diferentes delderecho del parlamentario a lapropuesta. A través de la enmien-da no se pueden incorporar temasajenos al proyecto de ley, porqueesto afectaría la seguridad jurídicay los principios del procedimientolegislativo.

- Los límites y requisitos a lapresentación de enmiendas nodeben afectar el contenido esen-cial de este derecho. Pueden esta-blecerse límites formales o tem-porales para la presentación deenmiendas para efecto de canali-zar este derecho o evitar prácticasobstruccionistas, pero siempredebe garantizarse el derecho delparlamentario a presentarenmiendas sea en forma verbal oescrita o previendo un plazo. Encuanto a los límites personales ala presentación de enmiendas, sejustificaría que sean presentadas através del grupo parlamentariocuando encierren una posición degrupo.

- En el derecho a nivel de Ibe-roamérica se observa que existenpaíses que tienen una regulaciónamplia sobre las enmiendas; yotros que aunque reconocen elderecho a presentar enmiendas,no tienen una regulación sobre eltema, dejando muchas veces eltema a la casuística de la prácticaparlamentaria.

RELATORIO DE FOROS

en ParlamentosActividadesREI46

Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

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JULIO

• Del 5 al 8 de julio: Semina-rio sobre “Ética y transparencia enla vida parlamentaria”, en Carta-gena de Indias (Colombia).

• Del 11 de julio al 5 de agos-to: VI Curso de la II Edición de laEscuela de Gobierno en Uruguay.

AGOSTO

• 30 y 31 de agosto: Jornadasen Costa Rica sobre la Ley en elParlamento del s.XXI, en colabora-ción con la Asamblea Legislativade la República de Costa Rica.

SEPTIEMBRE

• 5 y 6 de septiembre: Cursode Verano de la Universidad Autó-noma de Madrid “Las reformasinstitucionales en los ordenamien-tos autonómicos”, en la Residen-cia “La Cristalera” de Miraflores dela Sierra.

• 5 y 6 de septiembre: I Semi-nario sobre Valores y Educación enlos centros educativos, en Albarra-cín.

• Del 21 al 23 de septiembre:Seminario presencial de la 4ª edi-ción del curso on line sobre “Par-lamento y Estructura Territorial”coorganizado con el Congreso delos Diputados y la Fundación CED-DET para altos funcionarios Ibero-americanos.

• 28 de septiembre: Jornadasobre “Eficiencia en los países

federales y descentralizados”, encolaboración con la FundaciónAdenauer, dirigido por Julio LópezLaborda, Catedrático de EconomíaPública de la Universidad de Zara-goza.

• Tercera-cuarta semana: Jor-nadas (Taller) sobre “Administra-ción Parlamentaria”, en colabora-ción con el Instituto de Investiga-ciones Jurídicas de la UniversidadNacional Autónoma de México.

OCTUBRE

• Del 19 al 21 de octubre: Jor-nadas “Los caminos del federalis-mo y los horizontes del EstadoAutonómico”, en Bilbao, en cola-boración con la Universidad delPaís Vasco y coordinado por Alber-to López Basaguren.

• 25 y 26 de octubre: Jorna-das sobre Terrorismo titulada“Secuestros y toma de rehenes:prevención y respuestas”, coordi-nadas por Rogelio Alonso, Profesortitular de Ciencia Política de laUniversidad Rey Juan Carlos, y encolaboración con la FundaciónVíctimas del Terrorismo.

• Del 31 de octubre al 4 denoviembre: Seminario sobre “LaAdministración Parlamentaria”, enLa Antigua (Guatemala).

NOVIEMBRE

• 10 de noviembre: Diálogossobre “La destrucción del Europa”entre Julián Casanova, autor dellibro “Europa contra Europa:1914-1945” y Lluís Bassets, perio-dista en el diario “El País”. Mode-rado por el periodista José MaríaCalleja.

• 15 ó 16 de noviembre: Jor-nada sobre “La Sentencia del Tri-bunal Constitucional 31/2010,sobre el Estatuto de Autonomía deCataluña, un año después”.

• 9 de noviembre: Jornadasobre “Federación e inmigración”,en colaboración con el Foro de lasFederaciones.

DICIEMBRE

• 1 diciembre: II ObservatorioNovedades del Federalismo enEuropa en colaboración con el Ins-tituto de Derecho Público, en Bar-celona.

Programa de Actividades del segundo semestre de 2011