ACTUALIZACION DE LA VISION PARA - cepal.org · Cuadro 2.12 Uso consuntivo del agua a nivel nacional...

Elaborado por: Ing. Lidia OblitasColaboración: Ing. Rinske Warner - Dra. Lourdes Flores

Revisado por: Dra. Nicole Bernex

ACTUALIZACION DE LA VISION PARA EL SIGLO XXI EN EL PERU

MARZO 2004

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Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:

Perú

Indice Perú

Prefacio 7

Resumen Ejecutivo 8

1. Introducción 10

1.1 Ubicación y territorio 10

1.2 Medio natural 10

1.3 Población y ocupación del territorio 11

1.4 Aspectos socio culturales 12

1.5 Aspectos políticos 13

A. Estructura del Estado 13

B. Descentralización 14

C. Acuerdo Nacional 14

D. Comisión de la Verdad y Reconciliación 15

2. Situación Actual 16

2.1 Aspectos económicos 16

A. Producto Bruto Interno 16

B. Brecha externa 17

C. Deuda externa 18

D. Empleo 18

E. La desigualdad socio económica 19

2.2 Aspectos sociales y pobreza 21

2.3 Aspectos legales e institucionales de la gestión de los recursos hídricos 23

A. Marco institucional 23

B. Marco legal 25

2.4 Disponibilidad de los recursos hídricos 28

A. Disponibilidad de recursos hídricos superficiales 28

B. Disponibilidad de recursos hídricos subterráneos 29

C. Reservorios superficiales 30

D. Calidad y contaminación 30

E. Redes de monitoreo 31

F. Inundaciones 32

2.5 Usos y aprovechamiento de los recursos hídricos 33

A. Usos extractivos 33

B. Usos no extractivos 35

2.6 Balance entre disponibilidad y uso de los recursos hídricos 36

2.7 Gestión de los recursos hídricos 37

A. Aspectos sociales de la gestión de los recursos hídricos 37

B. Aspectos económicos de la gestión de los recursos hídricos 38

C. Gestión de las Juntas de Usuarios 39

4

Agua para el Siglo XXI:

De la Visión a la Acción

2.8 Análisis de los desafios, conflictos y elementos críticos para el desarrollo sustentable

en el largo plazo 40

A. Impacto económico social 40

B. Baja eficiencia y tecnificación del riego en la agricultura 40

C. Desbalance entre oferta y demanda en la costa y la sierra en el mediano plazo 41

2.9 Abastecimiento de agua para consumo humano, recolección y disposición de aguas residuales 41

A. Aspectos legales e institucionales 41

B. Política de desarrollo del sector 44

C Desarrollo tecnológico y de recursos humanos 45

D. La administración de los servicios de saneamiento 46

E. Calidad del servicio brindado al usuario 46

F. Gestión de los servicios de saneamiento 49

G. Inversión histórica en el sector 51

H. Requerimientos de inversión futura 51

I. Fortalezas y debilidades del sector 52

3. Situación esperada al año 2025 53

3.1 Escenarios de desarrollo 53

A. Escenario BAU 54

B. Escenario S1 (predominio del mercado) 55

C. Escenario S2 (predominan los valores de la sociedad) 56

3.2 La Visión al año 2025 57

A. Resumen de la situación actual 57

B. La visión al año 2025 59

4. El marco para la Acción 61

4.1 Los grandes desafíos 61

4.2 La estrategia 62

4.3 El marco para la acción 62

Bibliografía 65

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Perú

Indice de Cuadros

Cuadro 1.1 Población actual y futura 11

Cuadro 2.1 Producto Bruto Interno 1990-2002 16

Cuadro 2.2 PBI per capita promedio y crecimiento del PBI global 1950-2002 17

Cuadro 2.3 Indicadores del sector externo 1974-2002 17

Cuadro 2.4 Deuda externa y servicio pagado 18

Cuadro 2.5 Indice de empleo y subempleo 1998-2003 19

Cuadro 2.6 Indice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002 20

Cuadro 2.7 Variación del índice de desarrollo humano 22

Cuadro 2.8 Niveles de pobreza extrema 1997-2002 23

Cuadro 2.9 Principales normas en materia de aguas 26

Cuadro 2.10 Disponibilidad de agua por vertiente 28

Cuadro 2.11 Disponibilidad y uso por regiones naturales 29

Cuadro 2.12 Uso consuntivo del agua a nivel nacional 32

Cuadro 2.13 Distritos de riego, áreas irrigadas y volumen de agua 33

Cuadro 2.14 Volúmenes de agua de uso no extractivo 35

Cuadro 2.15 Balance hídrico por cuencas 36

Cuadro 2.16 Balance oferta demanda por vertiente 36

Cuadro 2.17 Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito urbano 47

Cuadro 2.18 Acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento 47

Cuadro 2.19 Resultados del control de cloro residual en redes de distribución en 45 empresas

prestadoras de servicios de saneamiento 48

Cuadro 2.20 Producción per cápita promedio ámbito urbano 48

Cuadro 2.21 Continuidad promedio anual - Ambito urbano 49

Cuadro 2.22 Inversión histórica a nivel nacional 51

Cuadro 2.23 Inversiones estimadas futuras - Area urbana 51

Cuadro 3.1 Indicadores esperados para los escenarios previstos 53

Indice de Gráficos

Gráfico 2.1 Indicadores del sector externo 1974-2002 18

Gráfico 2.2 Indice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002 21

Gráfico 2.3 Porcentaje de aguas servidas tratadas 49

Cuadros y Gráficos

6



7


Perú

Prefacio

El presente documento corresponde a la actualizacióny consolidación de los trabajos realizados por los consultoresCarlos Emanuel, Jorge Ezcurra y Nelly Núñez, quienes fueroncontrados por el Comité Técnico Asesor de América del SurGWP SAMTAC para desarrollar la Visión y el Marco para laAcción de los recursos hídricos en el Perú.

Estos estudios conjuntamente con los del resto de lospaíses de América del Sur sirvió de base para la elaboración dela publicación Agua para el Siglo XXI: De la Visión a la Acción,la cual fue presentada en el segundo Foro Mundial del Aguarealizado en La Haya en el año 2000.

GWP SAMTAC ha estimado conveniente realizar laactualización de los Informes Nacionales desarrollados en elaño 1999, en el entendido que la información aquí desarrolla-da será un valioso insumo para la elaboración de los PlanesNacionales de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos.Esta actualización esta permitiendo también integrar en un sólodocumento las visiones para el sector agua y saneamiento ypara el manejo de los recursos hídricos, que en el año 1999 setrabajo separadamente.

Se puede destacar entre los principales resultados deldocumento aquí presentado, el hecho que la información, entérminos generales ha sido actualizada hasta el año 2003,

habiéndose recogido los avances realizados en los aspectos decambios legales e institucionales, donde destacan entre otros elproceso de descentralización iniciado hace un año y el debatedel nuevo proyecto de Ley de Aguas. Así mismo recoge algu-nos resultados del Acuerdo Nacional que ha definido políticaspara el tema de los recursos hídricos su gestión y preservación.

A pesar de las dificultades para lograr una toma deconciencia en los niveles de decisión, existe en estos momen-tos una preocupación creciente por el futuro de los recursoshídricos, principalmente en los sectores usuarios del agua, aun-que todavía no se logra que todos asuman su rol, en la preser-vación y uso eficiente de un recurso tan importante para eldesarrollo del país.

Otro aspecto a resaltar del documento es que se tratala problemática del agua, como un recurso de uso multisecto-rial y se enfoca la situación actual vista desde los diferentesusos del recurso, sin olvidar el entorno nacional en el que sedesarrolla, por ello se presentan los aspectos económicos,sociales y políticos que afectan de una manero u otra el mane-jo del agua en el Perú.

Finalmente se espera que el presente documento seauna ayuda que oriente e incentive la adopción de una gestiónintegrada de los recursos hídricos en el Perú.

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• El Perú, con una población de 27’148,000, se ubica en laparte central y occidental de América del Sur, ocupando eltercer lugar de la región por su extensión territorial de1’285,215 Km2. Por su medio natural el Perú tiene unaimportancia capital, a nivel mundial, en materia dePreservación Ambiental entre otros aspectos. No obstantesu riqueza biogenética y ecológica es, sin embargo, elúnico país de Sudamérica que enfrenta problemas concre-tos de escasez de agua y de tierras agrícolas; sólo 6% dela superficie son tierras de cultivo y los recursos de agua enla Costa están muy por debajo de los promedio mundialespor habitante.

• El Perú viene experimentando una leve recuperación de sueconómia que se refleja en el crecimiento logrado en losaños 2002 y 2003. Durante la década pasada y en los ini-cios de la presente, se ha logrado equilibrar las cuentas fis-cales. En cuanto a las cuentas externas, el déficit comercialempieza a revertir su tendencia al alza que predominó enla década anterior. Respecto a décadas anteriores, sinembargo, no se ha logrado menguar, los indicadores de losproblemas de subempleo, desigual distribución del ingre-so, pobreza ni el estrangulamiento externo, que tienden aacentuarse.

• A inicios del siglo XXI, se vienen dando algunas señalesque podrían producir cambios importantes para orientar eldesarrollo del país. Este proceso se viene dando conmuchos tropiezos, quiza por que todo cambio resulta dífi-cil de aceptar. Entre ellos se puede citar el proceso de des-centralización iniciado hace poco mas de un año es una delas reformas que podría llevar a un cambio importante enel sector hídrico si este se orienta finalmente a aceptar lacuenca como una unidad integradora y básica para eldesarrollo regional. En este mismo sentido el AcuerdoNacional podría ser otro foro donde se trate de concertarsoluciones importantes entre los actores políticos y lasociedad civil en su conjunto. Finalmente otro hito que seconsidera relevante es el informe de la Comisión de laVerdad y Reconciliación que ha permitido conocer loshechos de la etapa de violencia que recientemente vivió elpaís y evidenciar la desintegración existente en el país,donde todavía no se acepta a cabalidad el hecho de ser unpaís pluricultural y multiétnico y se mantiene situacionesde postergación, olvido y abuso con la población origina-ria.

• El balance entre oferta y uso actual del recurso hídricomuestra una situación preocupante en la vertiente delPácifico donde el uso actual habría ya superado los nivelesfactibles de aprovechamiento. Esta situación obliga a prio-rizar acciones que se orienten a un uso más eficiente delrecurso sobre todo en el sector agricutura que utiliza másdel 80% de la oferta total actual. Esto debido principal-mente a prácticas de riego poco eficiente y a selección decultivos de uso intensivo de agua en regiones con marcadaescasez de agua.

Igual situación podríamos mencionar en relación alsector agua potable cuyo uso significa el 6.6% del total, quetambién mantiene niveles de desperdicio altos que no sólomuestra un uso ineficiente del recurso, sino que afecta la situa-ción económica de la empresa prestadora.

• El crecimiento de la minería, del sector industrial, así comoel incremento de poblaciones en la proximidad de los ríos hadado lugar a la contaminación de los cursos de agua y dell i t o ral. Así se tiene que en la costa 16 de 53 ríos se encuen-t ran contaminados por descargas mineras, industriales ydomésticas, además el 30% de las áreas irrigadas tienen pro-blemas de empantanamiento y salinidad por la aplicacióne x c e s iva del agua de riego y un mal manejo del drenaja,finalmente la aplicación inadecuada de agroquímicos afectala calidad del agua. En la sierra 7 ríos presentan condicionesde contaminación debido principalmente a descargas mine-ras. En la selva la contaminación de los ríos es producida porel narcotráfico y la explotación aurífera y petrolera .

• Un tema a destacar es la ausencia de un sistema de infor-mación nacional debidamente validado y consolidado, loque existe en la actualidad es información sectorial disper-sa, que muchas veces no esta disponible para hacer unaevaluación o diagnóstico apropiado que facilite la toma dedecisiones. En este sentido resulta indispensable hacer un



Resumen Ejecutivo

Vertiente Disponibilidad/Oferta Uso actual(Hm3/año) %Aprove- Hm3/año % de

chamiento la ofertaPácifico 34 998 41.0 16 501 47.1Atlántico 1 999 000 57.6 2 367 0.1Titicaca 10 000 1.4 104 1.04

FUENTE: Cuadros N° 2.10 y 2.12 del presente informe

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esfuerzo inicial de consolidación basado en la buena dis-posición de los todos los sectores para lograr un diagnósti-co que refleje la situación actual de los recursos hídricos,condición indispensable para la toma de decisiones.

• Los escenarios analizados implican los siguientes indica-dores:

• La Visión del Sector Hídrico al año 2025, busca lograr unagestión eficiente de los recursos hídricos que favorezca eldesarrollo socio económico del país sin afectar la sosteni-bilidad del agua y de los recursos relacionados, y presen-ta los siguientes desafíos:

- Cómo lograr una gestión eficiente del agua, pero a lavez equitativa

- La superación de los impactos negativos en el medioambiente.

- La superación de los hábitos de uso ineficientes delrecurso hídrico.

- La superación de los significativos déficit de recursosfinancieros

- La sostenibilidad de los servicios de agua potable ysaneamiento tanto en área urbana como rural.

- La superación de los problemas financieros de laempresas prestadoras de servicios de saneamiento.

- La Estrategia global de desarrollo del Sector se susten-taría en la importancia decisiva del Perú en cuanto aPreservación del Medio Ambiente en la Región y,simultáneamente, en la articulación del sector hídricono sólo como base de la mejora de la calidad de vidade la población, sino como soporte del desarrollo delTurismo que a su vez sería el eje dinamizador de laeconomía peruana.

• El marco para la acción tendría las prioridades siguien-t e s :

- Las políticas relacionadas con el recurso hídrico debenestar enmarcadas en la política general de desarrollodel país.

- Es necesaria la aprobación de un nuevo marco legal einstitucional orientado hacia una gestión integrada delos recursos hídricos.

- Las alternativas para atender las demandas crecientesde agua, deben asociarse con la conservación y un usomás eficiente de los recursos disponibles.

- Es necesario evaluar el aprovechamiento de las aguassubterráneas.

- Definir un Sistema de Información Nacional sobre losRecursos Hídricos.

- Desarrollar un programa nacional de educación sani-taria y ambiental.

- Implementar programas nacionales de capacitación,entrenamiento y epecialización, así como de investi-gación

- Implementar un programa nacional para la ejecuciónde obras de tratamiento de aguas residuales y su reuso.

- Para el sector de servicios de agua potable y sanea-miento, es necesario proceder a fortalecer las institu-ciones del sector así como modificar los aspectos lega-les que no permiten dar mayor eficiencia a los servi-cios. Entre ellos destacan la necesidad de promover laparticipación del sector privado, consolidar la descen-tralización de la gestión de los servicios y la autonomíade los operadores.


Perú

Descripción Año 2003 Escenario BAU Escenario S1 Escenario S2Población total 27.148.101 35.632.855 35.632.855 32.504.800Población urbana 19.638.160 26.502.322 27.511.155 24.209.691Población rural 7.509.941 9.130.533 8.121.700 7.432.613Cobertura serv. de saneamientoAgua potable 74.9% 80% 88% 95%Saneamiento (1) 77.3% 80% 88% 96%

(1) Incluye a la población con servicios de saneamiento a través de letrinas o pozos séptico

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La República del Perú tiene una importancia capital enAmérica del Sur, tanto por su valor histórico y cultural comopor su ubicación geográfica y sus condiciones naturales. Estoúltimo, es decisivo en materia de medio ambiente y manejosustentable de los recursos, pues cuenta con una diversidadbiológica que lo cataloga entre los cinco países más ricos delmundo. Desde las montañas de los Andes se determina el cursoy la forma de los ríos, de las cuencas del Pacífico y delAtlántico y también la distribución de las lluvias en nuestropaís y en Sudamérica, elementos que sustentan e irrigan laAmazonía, el pulmón más importante a nivel mundial.

Asimismo por su posición geográfica el Perú es un punto estra-tégico en materia de control epidemiológico como quedódemostrado con ocasión de la pandemia del cólera a principiosde la década de los noventa. De este modo, el Perú constituyeun punto crucial en la toma de decisiones que, a nivel inter-nacional, deberá adoptarse para garantizar la sustentabilidadambiental de Sudamérica y del Planeta. Desde el punto de vistadel intercambio, el Perú es igualmente un punto estratégico porsu ubicación en el Pacífico Sur y por las posibilidades para lacomunicación con toda América, con Au s t ralia, NuevaZelandia y con el Continente Asiático.



1. Introducción

1.1 Ubicación y territorio

El Perú está ubicado en la parte central y occidental deAmérica del Sur, entre los meridianos 68°39’27° y 81°19’ 34.5°de longitud oeste; y entre los paralelos 0°01’48” y 18°21’03”de latitud sur. Abarca un territorio de 1’285,215 Km2 de super-ficie. Tiene además soberanía y jurisdicción sobre una franja de200 millas, es decir sobre un área de 370 Km2 conocido comoel Mar Pacífico Peruano. El territorio antártico peruano estácomprendido entre los meridianos 84° y 90° de longitud oeste.

Por su extensión, el Perú ocupa el tercer lugar de América delSur, después de Brasil y Argentina

El Perú limita al norte con el Ecuador, a lo largo de1529 Km. de frontera y con Colombia a lo largo de 1,506 Km.Por el Este 2,823 Km. constituyen su frontera con la repúblicade Brasil y 1,047 Km. con la República de Bolivia. Por el Surlimita con Chile a lo largo de 169 Km. de frontera. Por el Oestesu litoral se extiende sobre 3,079.5 Km. En conjunto, el perí-metro del territorio peruano abarca un total de 10, 153.5 Km.incluyendo el litoral.

La población peruana se asienta en uno de los mediosn a t u rales más ricos, complejos, heterogéneos y desconcertantesde América. En efecto, junto a su reconocida riqueza hídrica, bio-genética y ecológica el Perú es, sin embargo, el único país queenfrenta problemas concretos de escasez de agua y de tierra sagrícolas. Así mismo los ecosistemas, en particular los ecosiste-

mas de montaña, presentan una gran fragilidad o vulnera b i l i d a d .El Perú país mega diverso, destaca a nivel mundial

por su diversidad biológica; cuenta con 84 de las 101zonas de vida existentes en el planeta. En la actualidadexiste gran expectativa a nivel mundial por lo que hagancon sus sistemas naturales aquellos países portadores deg randes biodiversidades y centros de origen de plantas cul-

1.2 Medio natural

11

t ivadas, como Etiopía, Nepal, México, Perú, hábitat natura-les de especies como la papa, el maíz, los frijoles, el arroz,el trigo y la soya .1

Debido a la presencia de la Cordillera de los Andes,el territorio peruano es sumamente desigual, relativa m e n t eplano en la Costa y Selva pero abrupto y accidentado en las i e r ra y ceja de selva. Los otros factores que intervienen enla conformación del medio ambiente peruano son la corrien-te oceánica peruana, (corriente de Humbolt), la CélulaAnticiclónica del Pacífico Sur (que es una zona de alta pre-sión atmosférica), la Corriente Ecuatorial o de El Niño y laCélula Ciclónica Ecuatorial (que es una zona de baja presión

atmosférica) (op. cit.). Todos estos factores particularizan lascondiciones climáticas del Perú, diferenciándolo de otrospaíses en similares posiciones geográficas, particularmenteen lo que respecta a las lluvias y disponibilidad de agua enla costa, región que es desértica en una gran proporción. Po rsu compleja estructura geofísica y ecosistémica junto confuertes contrastes humanos, el territorio peruano presentauna gran variedad de paisajes.

No obstante la diversidad de sus riquezas, este marconatural no ha sido valorado para propiciar un desarrollo huma-no, en parte por las propias dificultades de la naturaleza, supoco conocimiento, las políticas económicas y de ocupacióndel territorio.


Perú

1 Ver Tobin et alt. 19982 Proyección del Instituto Nacional de Estadística e Informatica INEI

Cuadro N°1.1Población actual y futura

AÑO URBANA RURAL TOTAL1981 11,566,134 6,196,097 17,762,2311993 15,785,180 6,854,263 22,639,4432000 18,647,242 7,292,087 25,939,3292003 19,638,160 7,509,941 27,148,1012010 21,967,577 7,990,227 29,957,8042020 25,130,724 8,739,182 33,869,9062025 26,502,322 9,130,533 35,632,855

FUENTE: INEI resultados censales y proyecciones

1.3 Población y ocupación del territorio

La población peruana alcanzaba, en el 2003, un totalnacional de 27,148,101 habitantes2. El ritmo de crecimientoha venido disminuyendo constantemente: en el período 1981-1993 la tasa fue de 2.0%, frente al 2.6% del período anterior(1972-1981), las proyecciones al 2003 consignan una tasa decrecimiento de 1.5%. La población se ubica en su mayor pro-porción en la zona desértica de la Costa y en la zona monta-ñosa de la Sierra. La densidad promedio nacional es de 21.1habitantes por kilómetro cuadrado, siendo la densidad mínimaen la provincia de Purus en el departamento selvático deUcayali y la densidad máxima en Lima Metropolitana ubicadaen la Costa, a orillas del Pacífico.

Cabe destacar que, durante el período intercensal1981 - 1993, no obstante el bajo crecimiento promedio nacio-

nal, en algunas provincias importantes de la Selva (la regiónamazónica) se registró el más alto ritmo de crecimiento pobla-cional del país con tasas de 5.2% y hasta el 10.8%. Asimismo,es importante señalar que en dicho período la población ruralintensificó ligeramente su ritmo de crecimiento continuando latendencia observada desde 1961-1972. El ritmo de crecimien-to de la población rural fue de 0.5% anual entre 1961-1972; de0.8% entre 1972-1981 y 0.9% entre 1981 y 1993. La sierraalberga a la mayor proporción de habitantes rurales del país.

Desde la década del 50 se viene sucediendo oleadasmigratorias del campo hacia la ciudad originadas en problemascoyunturales, tales como la falta de oportunidades en el árearural, desastres naturales y en las décadas del 80 y del 90,como consecuencia de la violencia terrorista.

La llegada de miles de personas, a las ciudades, origi-nó que éstas se asentaran en las áreas libres, por lo general des-tinadas a la agricultura o en terrenos poco apropiados para lahabilitación urbana. Estos núcleos urbanos han crecido enforma poco planificada, que no ha permitido el desarrollo delos servicios básicos al mismo ritmo. Colateralmente se haafectado el medio ambiente principalmente a los recursoshídricos superficiales y subterráneos así como el litoral marino.Las ciudades mas afectadas por este proceso migratorio sonprincipalmente la ciudad de Lima, las ciudades de la costanorte y la ciudad de Arequipa.

Este proceso se demuestra en el Cuadro N° 1.1 siguien-te donde se puede apreciar como la población rural es cadavez más pequeña en relación a la población nacional y deacuerdo a la proyecciones esta tendencia continuará.

12

La sociedad peruana es el producto de un mestizajeentre los pueblos autóctonos, la población criolla y las mino-rías de inmigrantes africanos, europeos y asiáticos. Estac a racterística ha llevado a conceptualizar al Perú como unpaís multilingüe, pluricultural y multiétnico, aunque en losh e chos la mayoría piensan y actúan como si la mejor opciónf u e ra la de ser un país homogéneo hispanohablante. Esto serefleja en el tratamiento marginal de las políticas de educa-ción bilingüe interc u l t u ral, en el centralismo de la capital, elracismo antiindígena y la desarticulación nacional, contralas cuales están reaccionando todos los movimientos regio-n a l e s .

La tendencia hacia la homogenización ha generadorechazo y violencia y de otro lado ha fomentado la fragmenta-ción de la sociedad que ha tendido a encerrarse alrededor desu mundillo, en su corporación o en su familia perdiéndose elsentido de comunidad que aprovecha de su diversidad. Una delas consecuencias de esta situación es que aquellos grupos conmayores oportunidades, que son los menos, ha logrado undesarrollo y una seguridad para su grupo, pero en contrasteexiste un 53% de la población que mantiene condiciones devida precarias.

Si tenemos en cuenta que la población más pobre delpaís es aquella que tiene una lengua materna vernácula, sepone en evidencia las graves deficiencias en la educaciónbilingüe intercultural y la ausencia de políticas que alienten lapluralidad cultural, que favorezcan la construcción de unasociedad democrática, tolerante y articulada3.

Resulta necesario, tener en cuenta que aun después de500 años del encuentro entre dos mundos cualitativamente dis-tintos, la visión cosmológica de los pueblos originarios todavíamantiene la trasmisión de la memoria histórica, que influye enlas técnicas de explotación y el manejo de los recursos natura-les. Esto también se refleja en la forma de organización socialque sobreviven desde la colonia e inclusive desde epocas pre-coloniales. En ellas están presentes aún los valores y rasgos delas culturas antiguas, sus costumbres, tradiciones mitos y cere-monias, que expresan distintas representaciones del mundo yde la organización para el trabajo y la vida. Son depositarias delas raíces de un pasado que basó su existencia en la aplicaciónde principios como la solidaridad social, la reciprocidad y la

complementación ecológica como instrumentos para superarlas dificultades y limitaciones provenientes de un desarrollobásicamente local.

Es interesante anotar que, en contraste con esta orga-nización de base adaptada a las condiciones del medio, losgobiernos suelen estar organizados en contraposición a lasnecesidades del sistema social y ambiental existentes. Muchasentidades estatales se crean siguiendo un modelo externo yluego se analiza como pueden intervenir.

Así mismo es necesario tener una visión de los sistemasp r o d u c t ivos tradicionales - que sustentaron la seguridad alimenti-cia de los pueblos andinos prehispánicos - para ver como estospermiten el aprove chamiento intensivo y a pequeña escala de loslimitados recursos que ofrece un entorno hostil e inseguro. Lat o p o g rafía andina con sus fluctuaciones extremas de tempera t u ray precipitación, obligan a dispersar áreas cultivadas entre dive r s o sn i chos a fin de lograr una mayor variedad de productos con elmenor riesgo. Varias de estas técnicas - la construcción de terra-zas y andenes, rotaciones de parcelas y pastizales, el aprove ch a-miento de microclimas y el manejo de recursos hídricos - coad-y u van a la sostenibilidad agroecológica. La experiencia acumula-da durante siglos hacen hasta hoy muy difícil encontrar solucio-nes superiores a las tradicionales. Se estima que en el Perú un75% de los andenes se encuentran sin uso, esto es atribuible albrusco impacto en las estructuras sociales causado desde la con-quista española y que se acentuó posteriormente con el regimenrepublicano y perdura en la actualidad.

En gran medida, las perspectivas de desarrollo sosteni-ble dependerán del aprovechamiento de esta riqueza pluricul-tural. La consideración de variable culturales, lingüisticas yorganizativas en el diseño de las políticas de desarrolllo,aumentaria la relevancia e impacto de muchas de estas inicia-tivas. Por otro lado, no se trata sólo de exaltar lo ancestral oautóctono de forma indiscriminada. Si bien la sabiduría ances-tral andina es el cúmulo de milenios de experimentación y tes-timonio de una formidable capacidad de adaptación al entor-no físico, la precariedad de la supervivencia campesina y lastendencias hacia la globalización obligan no sólo a reforzar laidentidad cultural andina y a revalorizar tecnologías endógenasque contribuyan a generar una seguridad alimenticia colectiva,sino también a validar e introducir , de forma selectiva, inno-vaciones externas que sean compatibles con los valores y lasaspiraciones de los propios destinatarios 4.



3 León Trahtemberg, ¿De que sirve la interculturalidad? El Comercio 11.03.034 AMANECER EN LOS ANDES Comisión del Medio Ambiente y Desarrollo de América Latina y el Caribe CAF BID PNUD

1.4 Aspectos socio culturales

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A. Estructura del Estado

El Perú según su Constitución Política (1993), es unarepública democrática, social independiente y soberana. ElEstado peruano, de acuerdo a este mismo cuerpo jurídico, res-ponde a un sistema de gobierno unitario, representativo y des-centralizado y se organiza según el principio de separación depoderes.

La estructura del Estado, definida en su Constitución,es un tema importante a tener en cuenta, pues a partir de ellapodremos determinar cual es el sistema político que el paísadoptará.

Como veremos más adelante en el caso peruano lareferida estructura muestra una separación de poderes desba-lanceada, que favorece el ejercicio de un gobierno autocrático.Al respecto, el constitucionalista ENRIQUE BERNALES quienhizo un análisis detallado de la Constitución del Perú, señaló,“la estructura del Estado diseñada en la Carta de 1993 nogarantiza un verdadero equilibrio de poderes ni ayuda a solidi-ficar la institucionalidad democrática”5.

Ahora bien, la estructura del Estado, nos muestra laexistencia del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el PoderJudicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el MinisterioPúblico, la Defensoría del Pueblo, el Sistema Electoral, lasRegiones y Municipalidades.

En cuanto al Poder Ejecutivo, podemos señalar que laforma de gobierno peruana en la Constitución de 1993 secaracteriza por el reforzamiento del presidencialismo, el que secaracteriza por reelección presidencial; elección directa presi-dencial y en doble vuelta electoral; el presidente es Jefe deEstado y de gobierno a la vez, sin embargo, no es responsablepor sus actos, sino sus ministros, salvo por traición a la patria eimpedir las elecciones; nombra y remueve a sus ministros sinconcurso del Congreso; puede disolver el Congreso; convoca aCongreso extraordinario; goza no sólo de iniciativa legislativa,sino también ejerce facultades legislativas, por un lado autóno-mas, dictando Decretos de Urgencia, y por otro, dandoDecretos Legislativos en base a la delegación de facultades delCongreso, también aprueba tratados internacionales simplifica-dos, sin el requisito de la aprobación previa del Congreso,entre otras atribuciones6.

El Poder Legislativo por su parte es ejercitado por elCongreso de la República que consta de cámara única de 120congresistas, elegidos mediante el sistema de distrito nacional

múltiple.La administración de la Justicia recae en el Poder

Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura y el MinisterioPúblico. Cabe mencionar que el Poder Judicial desde la épocadel gobierno de Alberto Fujimori, se encuentra en proceso dereorganización, sin que hasta la fecha se hayan obtenido resul-tados tangibles.

En cuanto al Sistema Electoral debemos señalar que estees ejercido por diversas entidades, a saber, el Ju rado Nacional deElecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y elRegistro Nacional de Identificación y Estado Civil. La forma en laque se ha organizado el sistema ha sido objeto de diversos cues-tionamientos, dado que no existe un fundamento técnico paraque se haya creado una ramificación de la decisión electora l .

La Defensoría del Pueblo es la encargada de defenderlos derechos constitucionales y fundamentales de las personasy de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los debe-res de la administración estatal y la prestación de los serviciospúblicos a la ciudadanía.

Con relación a los gobiernos regionales y locales esimportante tener en cuenta la modificación constitucional demarzo de 2002. Esta modificación establece que el territorioperuano está integrado por regiones, departamentos, provin-cias y distritos en cuyas circunscripciones se organiza elgobierno a nivel nacional, regional y local.

En el nivel regional están comprendidas las regiones ylos departamentos, mientras que en el nivel local, las provin-cias, distritos y centros poblados.

Inicialmente las regiones se organizan sobre la base delos actuales departamentos (24), pero la norma señala que sedebe tender a una ampliación de su jurisdicción, buscando con-tar con unidades geoeconómicas sostenibles. Al respecto existecríticas por cuanto no hay incentivos para que ello suceda.

Corresponde a las regiones promover el desarrollo y laeconomía regional, fomentar las inversiones, actividades y ser-vicios públicos de su responsabilidad en armonía con los polí-ticas y planes nacionales y locales de desarrollo.

Por su parte las municipalidades, provinciales y distri-tales, son competentes para promover el desarrollo y la econo-mía y la prestación de servicios públicos de su responsabilidaden armonía con las políticas y planes nacionales y locales dedesarrollo.

Tanto los gobiernos regionales como los gobiernoslocales son entes que cuentan con autonomía económica, téc-nica y financiera, que deben coordinar entre sí, sin interferircon sus funciones.


Perú

5 Enrique Bernales Ballesteros: La Constitución de 1993, Análisis Comparado.6 LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 1999. p. 436.

1.5 Aspectos políticos

14

B. Descentralización

En los últimos años el Perú ha atravesado por cambiospolíticos importantes. En efecto, luego de haber sido declaradala vacancia de la Presidencia de la República en noviembre de2000, ocupada en ese entonces por Alberto Fujimori Fujimori,se instauró un Gobierno de Transición presidido por ValentínPaniagua Corazao quien fuera elegido por el Congreso de laRepública. Posteriormente en abril de 2001, se convocó a elec-ciones presidenciales, luego de casi nueve años de haber sidoconducido el país bajo un régimen de corte autoritario (1992-2000).

El régimen político de la década de los noventa secaracterizó por un excesivo centralismo, concentrándose elpoder en la figura del Presidente de la República y en un redu-cido número de personas cercanas a éste.

Esta concentración de poder en el nivel central, trajocomo consecuencia el debilitamiento del gobierno local, alcual se le recortaron rentas y competencias. Conjuntamentecon la disolución del Instituto Nacional de Planificación INP,las regiones fueron disueltas en el año 1992, disponiéndose seconstituyan en su reemplazo los Consejos Transitorios deAdministración Regional -CTAR-, cuyo ámbito y funcionariosserían determinados por el Poder Ejecutivo. De este modo elgobierno logró, tener casi un absoluto control sobre las deci-siones en el país (nivel central, regional y local)

Dada esta situación, una vez reestablecida la demo-cracia, el tema de la descentralización fue uno de los aspectosprioritarios a resolver. Es así que en marzo de 2002, se produ-ce la modificación del Capítulo XV del Título IV sobre descen-tralización de la Constitución, que marca el inicio de un nuevoproceso de regionalización.

Posteriormente, en julio de 2002, mediante la Ley N°27783, se aprobó la Ley de Bases de Regionalización que,regula la estructura y organización del Estado en forma demo-crática, descentralizada y desconcentrada, en los nive l e scorrespondientes al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionalesy Gobiernos Locales. Asimismo, define las normas que regulanla descentralización y sus ámbitos administrativo, económico,productivo, tributario y fiscal. Del cuerpo legal antes mencio-nado, se desprende la Ley Orgánica de los GobiernosRegionales (noviembre 2002).

Finalmente el mismo mes se convocó a eleccionesregionales, desactivándose los Consejos Transitorios deRegionalización e instituyéndose los gobiernos regionales apartir del 1 de enero de 2003.

El soporte institucional de este proceso es el ComisiónNacional de Descentralización (CND), que es una instituciónindependiente, descentralizada e intergubernamental, creado

para dirigir y conducir el proceso de descentralización, consti-tuyéndose en el nexo entre los niveles de gobierno nacional,regional y local.

Sin duda, un aspecto que debe ser tenido en cuenta enel proceso de descentralización es el referido al manejo de lascuencas hidrográficas7, sobre todo si tenemos en cuenta queéstas constituyen una importante unidad de producción en tér-minos de energía, producción forestal, recursos energéticos,cantidad, calidad y control del agua, y en la producción agrí-cola sostenible.

En la actualidad, si bien es cierto las regiones se hanconstituido sobre la base de los actuales departamentos, seentiende que ello responde a la etapa inicial del proceso dedescentralización, pero es necesario adoptar las acciones nece-sarias para constituir regiones que favorezcan la integracióneconómica y social de la población. En esa línea de pensa-miento, considerar a la cuenca hidrográfica como unidad terri-torial para la implementación de políticas, planes, programas yproyectos tendientes a un desarrollo sostenible, resultará devital importancia.

C. Acuerdo Nacional

Otro aspecto a tener en cuenta en el actual contextopolítico es el Acuerdo Nacional, éste nace a iniciativa delgobierno, con el propósito de concertar esfuerzos entre lasdiversas fuerzas políticas y la sociedad civil, para fijar políticasde Estado.

El Acuerdo Nacional fue suscrito el 22 de julio de2002, entre el gobierno, los partidos políticos y representantesde la sociedad civil, habiéndose aprobado treinta políticas deEstado a cuya ejecución se comprometieron las partes firman-tes. Se trata entonces de un pacto político y social que preten-de servir de base para impulsar la democracia en los próximos20 años en el Perú.

“Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental” es el títu-lo de la Décimo Novena Política del Acuerdo Nacional, estan-do relacionada con el tema materia del presente informe. Enefecto, en el marco de esta política el Estado se ha trazadocomo objetivos, entre otros: i) promover el manejo de cuencas;ii) estimular la inversión ambiental y la transferencia de tecno-logía para la generación de actividades de saneamiento máslimpias y competitivas y iii) promover y evaluar permanente-mente el uso eficiente del agua evitando las externalidadesambientales negativas.

El objetivo más destacable es el referido a la promo-ción del manejo de cuencas, el que reconoce la necesidad degestionar los recursos naturales a nivel de cuencas, constitu-yendo un paso importante, pues como ya sabemos en el docu-



7 El artículo 30.2 de la Ley N° 27783, Ley de Bases de Regionalización, establece que la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos y generación efectiva de rentas.

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mento del gobierno peruano presentado en Johannesburgo enel año 2002, se ha reconocido a la cuenca hidrográfica comounidad espacial que comprende a las aguas superficiales y sub-terráneas, así como al agua dulce y marina, no solamente parauna adecuada gestión integrada de los recursos hídricos, sinopara todo esfuerzo de desarrollo humano sostenible.

Sin embargo, existe un interés casi nulo de la ciudada-nía, pues se considera que el Acuerdo Nacional sólo constitu-ye una declaración lírica y de buenas intenciones, pero quedifícilmente serán cumplidas. Por otro lado, existe en el senti-miento de la ciudadana de que el gobierno apela al “relanza-miento” del Acuerdo cuando atraviesa crisis.

D. Comisión de la Verdad y Reconciliación

Sin duda otro hecho importante en nuestro contextopolítico ha sido la creación de la Comisión de la Verdad yReconciliación en el año 2001. Esta Comisión fue establecidacon el objeto de esclarecer el proceso, los hechos y responsa-

bilidades de la violencia terrorista y de la violación a los dere-chos humanos producidos desde mayo de 1980 hasta noviem-bre de 2000, imputables tanto a las organizaciones terroristascomo a los agentes del Estado, así como para proponer inicia-tivas destinadas a afirmar la paz y la concordia entre los perua-nos.

Del Informe Final emitido por la Comisión en agostode 2003, entre otros sucesos relevantes, se desprende que elnúmero aproximado de víctimas de la violencia fue de 69,280personas, las que habitaban fundamentalmente en zonas rura-les. La Comisión sindica como principal responsable de estamasacre al Partido Comunista del Perú - Sendero Luminoso, elMovimiento Revolucionario Tupac Amaru, los gobernantes quecondujeron el país entre 1980 al 2000, las Fuerzas Policiales ylas Fuerzas Armadas.

Con este Informe se pretende que la ciudadaníaconozca la verdad de lo sucedido durante la época del terro-rismo y tome conciencia sobre ello, para así aprender de loserrores cometidos en el pasado. Pero además se espera queexista una reconciliación nacional, la que servirá de base paraconstrucción de una nación pacífica y justa.


Perú

16

El Perú viene experimentando en la actualidad, unaleve recuperación de su economía que se refleja principal-mente en el crecimiento logrado en los dos últimos años (2002- 2003). Si bien el PBI creció durante la década de los noventaal 4.3% promedio anual, luego del severo ajuste aplicado enagosto de 1990, la economía peruana experimentó un perío-do de crecimiento marcadamente inestable, conforme lodemuestra las cifras presentadas en el cuadro N° 2.1.

Durante la década pasada y en los inicios de la pre-sente se ha logrado sin embargo equilibrar las cuentas fiscales,con un sistema tributario sustentado fundamentalmente en losimpuestos indirectos internos, ya que los aranceles se reduje-ron considerablemente en la década anterior, en el contexto dela liberalización del intercambio externo. En cuanto a las cuen-tas externas, el déficit comercial empieza a revertir su tenden-cia al alza que predominó en la década anterior, esto debidoprincipalmente a un aumento de las exportaciones de produc-tos agrícolas, mineros y de textiles. Es factible que esta tenden-cia se mantenga si tenemos en cuenta el próximo ingreso de la

exportación del gas. El financiamiento del déficit de la cuentacorriente, durante la década de los noventa, ha sido posible porel ingreso de capitales externos de corto plazo y de los prove-nientes del proceso de privatización. Sin embargo en los pri-meros años de la presente década, los ingresos por privatiza-ciones no han sido significativos, debido al rechazo de lapoblación, que asocia estos procesos a la pérdida de puestosde trabajo y a la corrupción. En cuanto al empleo, este conti-nua deteriorándose principalmente debido a la falta de nuevasinversiones tanto privadas como públicas.

A. Producto Bruto Interno (PBI)

El PBI nacional alcanza los 56,436 millones de dólaresy el PBI per cápita los 2,110 dólares, a precios corrientes de2002. En el período 1990 - 2002, como se aprecia en el cua-dro N° 2.1 , se registra un crecimiento del PBI aunque no a unritmo que asegure un crecimiento sostenido de la economía.Igual situación se muestra con la recuperación del PBI per cápi-



2. Situación Actual

2.1 Aspectos económicos

Cuadro N° 2.1Producto Bruto Interno 1990 - 2002 (Millones de nuevos soles a precios de 1994)

AÑO PRODUCTO PBI PER CÁPITA Variación porcentualBRUTO INTERNO (1) (en nuevos soles 1994) (2) (1) (2)

1990 81,983 3,769 - -1991 83,760 3,776 2.2 0.21992 83,401 3,691 -0.4 -2.31993 87,375 3,797 4.8 2.91994 98,577 4,209 12.8 10.81995 107,039 4,490 8.6 6.71996 109,709 4,523 2.5 0.71997 117,110 4,745 6.7 4.91998 116,485 4,640 -0.5 -2.21999 117,590 4,607 0.9 -0.72000 121,267 4,675 3.1 1.52001 121,943 4,628 0.6 -1.02002 128,434 4,801 5.3 3.7

Fuente: MEMORIA INSTITUCIONAL BCRP 2002

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ta, respecto a 1990. Lamentablemente por diversos factores elcrecimiento se ha bloqueado y no parece haberse retomadoaún con la regularidad necesaria.

Tratándose, en el presente informe, de explorar esce-narios de largo plazo, resulta imprescindible analizar el com-portamiento de la presente década con respecto a las anterio-res, lo cual permitirá una mejor apreciación de las opcioneshacia el año 2025.

Como se ha señalado, no obstante el mayor ritmo decrecimiento anual promedio del PBI global, entre 1990 y 2002,no se alcanza los niveles de PBI per cápita de períodos ante-riores. El PBI per cápita alcanza su nivel más alto en 1975,lográndose en los 6 primeros años de esa década un creci-miento sostenido. Al comparar las últimas cinco décadas, conindicadores promedio por período, podemos comprobar que elPBI promedio en el período 1990-1999 es inferior a las tresdécadas precedentes. En lo que se refiere a los resultados obte-nidos en tres años de la presente década el PBI per cápita semantiene a niveles inferiores de los observados en las décadasde los 70 y 80, habiendo logrado superar los niveles reportadosen la década pasada. En el cuadro N°2.2 se muestran los pro-medios por período.

B. Brecha Externa

En el ámbito del sector externo, cabe señalar que en ladécada pasada, la expansión de las exportaciones que era unode los propósitos de la apertura, fue bastante más lenta que elincremento de las importaciones, con lo cual la brecha comer-cial creció rápidamente. A partir de 1999 se aprecia un creci-miento más acelerado de las exportaciones hasta lograr en losaños 2002 y 2003 una balanza comercial positiva. Si evalua-mos el comportamiento de décadas anteriores vemos que elnivel de las exportaciones ha sido muy fluctuante, con incre-mentos muy efímeros, mientras las importaciones han mante-nido un crecimiento más sostenido destacando el nivel de cre-cimiento alcanzado en la década de los noventa.

El déficit en cuenta corriente del período 1990-1998,


Perú

Cuadro N° 2.2PBI Per Cápita Promedio y Crecimiento del PBI Global

1950 - 2002(En nuevos soles a precios de 1994)

PERIODO PBI per cápita PBI GLOBAL(precios de 1994) (% de crecimiento)

50 - 59 3310 52.160 - 69 4350 66.570 - 79 5173 30.580 - 89 4914 -4.390 - 99 4225 43.4

2000 - 20024701 5.9

FUENTE: Memoria Institucional 2002 BCRP

Cuadro N° 2.3Indicadores del sector externo 1974-2002

En millones de US$

AÑO EXPOR- IMPOR- BALANZA BALANZATACIÓN TACIÓN COMERCIAL DE PAGOS

74 1503 1908 -405 28275 1330 2427 -1097 -57776 1341 2016 -675 -86877 1726 2148 -422 -34978 1972 1668 304 7679 3676 1954 1722 157980 3916 3090 826 72281 3249 3802 -553 -50482 3293 3722 -429 12483 3015 2722 293 -4084 3147 2140 1007 24785 3049 1830 1219 -77386 2576 2649 -73 -236587 2715 3215 -500 -114888 2731 2865 -134 -59089 3533 2287 1246 54090 3321 2922 399 17691 3406 3595 -189 78892 3661 4001 -340 71693 3384 4123 -739 65794 4425 5584 -1159 297895 5492 7750 -2258 92996 5877 7869 -1992 193297 6824 8567 -1743 173398 5757 8262 -2505 -100699 6087 6793 -706 -7752000 6951 7407 -456 -1902001 7007 7273 -266 4482002 7647 7440 207 832

Fuente: Perú Compendio Estadístico 2003 Instituto Nacional de Estadística eInformatica

supera largamente los déficit registrados en toda la historia. Eneste período el déficit supera 5.2% como proporción del PBI,mientras en el período 1980-89 fue menor al 4% y aún menoren los períodos anteriores. En el período 2000-2002 se apre-cia una tendencia al descenso de este déficit. En el Cuadro N°2.3 y gráfico correspondiente, se muestra la variación de labalanza comercial y de pagos en el período 1974-2002

El estrangulamiento externo de hoy obedece a la desin-dustrialización registrada, a la poca prioridad que se le ha dadoal sector agrario y al servicio de la deuda, además del deterio-ro de los términos de intercambio, habiéndose agravado la vul-nerabilidad externa, debido a la volatilidad de los flujos decapitales con que se ha venido financiando los déficit en cuen-ta corriente.

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C. Deuda externa

La deuda pública externa al año 2002 es de 27,840millones de US dólares correspondiendo en su mayoría (99%)a deuda de mediano y largo plazo. Del total de la deuda el 5%corresponde a empresas públicas que cuentan con la garantíadel gobierno central. La deuda externa per cápita al año 2002es de 1,040 US$/hab. El pago de la deuda en el año 2002 sig-nificó el 37.3% de las exportaciones y el 15.3% del gasto totaldel sector público en ese mismo año.8

En el cuadro N° 2.4 se presentan algunos de estos indi-cadores para el período 1992-2002. Constituye una informa-ción que servirá de base para definir los escenarios futuros yestablecer la visión al año 2025.

D. Empleo

Para este indicador no se ha encontrado informaciónestadística que muestre datos comparables de años anterioresa 1998, salvo en el caso de Lima Metropolitana donde existeinformación para el período 1979-2002 pero relacionada auna base diferente de la obtenida para la información globalaquí presentada.

De ambos resultados mostrados a continuación sepuede concluir que los niveles de empleo vienen deteriorán-dose marcadamente, lo que genera un fuerte malestar socialque se refleja en continuas paralizaciones y reclamos de lapoblación y el aumento de la delincuencia.



Cuadro N° 2.4Deuda externa y servicio pagado

AÑO DEUDA EXTERNA SERVICIO DE LA DEUDATOTAL (1) PER CAPITA (US$/hab) TOTAL PAGADO (1) % DE LAS EXPORTACIONES

1992 26,612 1,177.7 699 19.11993 27,453 1,193.1 1,752 51.81994 30,280 1,292.8 947 21.41995 33,362 1,399.6 1,075 19.61996 33,782 1,392.6 1,214 20.71997 28,863 1,169.5 2,703 39.61998 30,142 1,200.7 1,526 26.51999 28,586 1,119.9 1,998 32.82000 27,981 1,078.7 2,175 31.32001 27,195 1,032.2 1,962 28.02002 27,840 1,040.8 2,851 37.3

(1) millones de dólares

FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMATICA.

8 Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMATICA.

Gráfico 2.1Indicadores del sector externo 1974-2002

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Perú

Cuadro N° 2.5Índice de empleo y subempleo (por horas) 1998-2003

Base: Octubre 1997= 100.0

Año Perú Urbano Lima Metropolitana Resto urbanoÍndice Variación % Índice Variación % Tasa de subempleo % Índice Variación %

1998 99.0 - 100.0 - 94.7 -1999 93.3 -5.8 93.7 -6.3 91.0 -4.02000 90.8 -2.6 91.1 -2.8 13.3 b/ 89.1 -2.12001 89.1 -1.9 89.7 -1.5 17.1 86.4 -3.02002 89.0 -0.1 90.1 0.4 18.4 84.5 -2.22003 a/ 89.8 1.7 91.2 1.9 17.3 84.0 1.1

a/ Índice promedio de enero a abril y las variaciones corresponden a igual período del año anteriorLos índices corresponden a la evolución del empleo en empresas del sector privado con 10 y mas trabajadoresb/ Dato tomado del Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002 PNUD

FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 Instituto Nacional de Estadística e Informática

En el cuadro N° 2.5 se presenta la evolución del índicede empleo urbano del país, para el período 1998-2003. A éstainformación se le ha añadido la tasa de subempleo visible porh o ras para el caso de Lima Metropolitana, es de suponer que latasa de subempleo por ingresos o invisible debe ser muy superior.

Como referencia se puede citar los resultados indicadosen el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002 del PNUD,donde se indica niveles de subempleo al año 2000 de 43%, dis-criminado en 13.3 % de subempleo por horas y 29.7% de subem-pleo por ingreso a nivel nacional. Pa ra el caso de Lima el nivel desubempleo total era de 37.9% y de 13.3% y 26.6% para elsubempleo por horas y por ingreso respectivamente.

En Lima Metropolitana, el índice de empleo, en esta-blecimientos de 100 y más trabajadores para el período 1979-2002, mostrado en el cuadro N° 2.6 y gráfico correspondiente,se indica una tendencia preocupante de disminución delempleo, sobre todo en el período 1987- 1995. En el período 96-2002 se aprecia una débil recuperación pero que no alcanzaen modo alguno a cubrir las expectativas de la población. Estainformación también nos indica que el sector económico quemas decrece es el de manufactura en relación a los sectores decomercio y servicios.

En términos generales puede decirse que la situacióndel empleo se deterioró en la última década y que la economíaperuana en la actualidad no está generando los empleos nece-sarios, siendo la mayor parte de los puestos de trabajo creadospor autoempleo, con bajas remuneraciones y muy inestables.

E. La desigualdad socio-económica

La desigualdad socio económica del Perú es un pro-blema que data desde la época de la colonia, donde imperó unrégimen de servidumbres, que concentró la riqueza de los

recursos naturales en unos pocos (españoles y criollos) y lafuerza laboral en la población indígena en condiciones deesclavitud. En la República esta situación se mantuvo, princi-palmente en manos de los hacendados dueños de las tierras,manteniéndose una clase trabajadora en condiciones serviles.Esta situación permaneció hasta inicios de la década del seten-ta.

“A mediados del siglo XX, el Perú experimentó un ace-lerado proceso de cambio socio económico, caracterizado poruna rápida urbanización, transformación del sector exportadory una industrialización moderada, con una concentración de lapropiedad y un lento crecimiento de los mercados de trabajoregional”9

Las estimaciones del grado de desigualdad en el perí-odo 1961-2000 evidencian que los avances han sido mínimoscomo lo demuestran los resultados obtenidos por diferentesestudios realizados en este período10:

• Según las estimaciones realizadas por Richard Webb en1961 y Adolfo Figueroa en 1973, el patrón distributivo en1961, era que el 10% de la población con más altos ingre-sos obtenía el 49% del ingreso nacional; mientras que el20% más pobre, sólo alcanzaba el 2.4%.

• Según la Encuesta Nacional de Medición de Niveles deVida (ENNIV)de 1985, el 20% más pobre recibía el 4% delingreso; mientras que el 20% más rico recibía el 56%.

• En 1996, el Banco Mundial estimó que el 10% más ricorecibía el 35.2%, pero el 10% más pobre recibía sólo el1.6%.

• Para el año 2000, Pasco Font y Saavedra estimarón que el20% más pobre recibe 6% del ingreso y el 20 % más ricorecibe el 48%.

9 Informe sobre Desarrollo Humano - Perú 200210 Informe sobre Desarrollo Humano - Perú 2002

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Cuadro N° 2.6Índice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002

Base: Enero 1995 =100

AÑO INDICE DE EMPLEO % VARIACIÓN TOTALTotal Manufactura Comercio Servicios

79 142.4 158.9 184.6 112.1 -80 145.5 162 186.9 114 2.2081 147.3 163.7 191.1 115.3 1.2082 147.9 161.5 197.2 118.7 0.4083 142.2 153 185.2 119.9 (3.80)84 131.9 136.8 169.6 117.4 (7.30)85 131.4 135.1 166.9 118.8 (0.30)86 137.1 143.2 172.3 121.3 4.4087 145 155.3 177 124.1 5.7088 143.9 152 178.4 125.3 (0.70)89 134 135.3 164.1 125.5 (6.90)90 130.9 131.7 160.6 124.5 (2.30)91 123.1 125.1 146.5 117.4 (5.90)92 109.8 112.3 122.5 104.5 (10.80)93 101.7 103.3 103 100.2 (7.40)94 102.3 102 94.6 104.3 0.6095 101.4 99.4 104.1 103.2 (0.80)96 104.9 97 119.7 110.3 3.4097 108.5 98.3 122.8 116.8 3.5098 110.4 96.4 130.7 121.1 1.7099 106.1 91.2 128.6 117.2 (3.90)2000 105.5 90.7 129.7 115.6 (0.60)2001 106.2 91.1 131.6 116.4 0.702002 108.7 91.3 137.5 120.6 2.30

FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003, según encuesta realizada en empresas con 100 o más trabajadores

21

El grado de desigualdad en el Perú es uno de los másaltos no sólo en América Latina sino también en el mundo, estose demuestra si se analiza el coeficiente de Gini para el perío-do 1950-1990, donde el Perú muestra un resultado de casi 0.6,mientras el promedio de América Latina es de 0.5 y el prome-dio de los países desarrollados es 0.33.11

A nivel macroeconómico, la desigualdad se registra enla distribución funcional del ingreso que mide la participaciónde los trabajadores, reflejando los niveles de empleo y de losempleadores y propietarios en el ingreso nacional. La distribu-ción funcional del ingreso registró una rotunda mejora entre1950 y 1973, con el incremento constante de la participaciónde los asalariados (sueldos y salarios) en el ingreso nacional,que pasa de un 38% a más del 50%. Desde 1975 en adelanteel deterioro es persistente, llegando en 1991 a apenas algo másdel 20%, con lo cual la participación de los trabajadores es aúnmenor que en 1950 12.

Este comportamiento muestra la escasa participación

de los trabajadores en el ingreso nacional. Asimismo pone enevidencia la insuficiente generación de empleo del aparatoproductivo. Nuevamente, en el caso de la distribución funcio-nal del ingreso las series de datos se han interrumpido, tantopor parte del BCR como por parte del INEI, lo cual impideobservar la tendencia real de los años más recientes.

En general, el análisis del contexto económico recien-te y con respecto a décadas anteriores muestra una situaciónbastante preocupante, algunos indicadores no alcanzan siquie-ra los de la “década perdida”. La información y gráficos que seacompaña muestran que en el Perú, luego de diez años de apli-cación del ajuste estructural, los problemas fundamentales -aquellos puestos en evidencia por la CEPAL hace cincuentaaños - es decir el estrangulamiento externo, la insuficiencia degeneración de empleo, y la desigual distribución del ingresopersisten o se han agudizado.

Entre los indicadores señalados, la contracción de laoferta de empleo y la acentuación de la desigual distribucióndel ingreso son parte fundamental de la explicación de lapobreza que se analiza a continuación.


Perú

Fuente: INP, 1988 - INEI, 1994

2.2 Aspectos sociales y pobreza

En la actualidad el Perú ha superado el problema delterrorismo, fenómeno que afectó todos los aspectos de la vidanacional desde principios de los ochenta y hasta mediados de

los noventa. En agosto de 1990, la economía nacional fue obje-to de un severo ajuste, lo que afectó la situación social. Otroproblema que afectó al país fue el estallido de la pandemia delcólera en 1991, ello tuvo sin embargo, un impacto beneficioso

11 Figueroa (2001)12 INP: Plan Nacional de Largo Plazo,1987-2010, Elementos para la definición de la Estrategia - Recopilación Estadística. INEI: Compendio Estadístico 1993-1994, Tomo II Cuadro N° 9.6

Gráfico 2.2Índice de empleo en Lima Metropolitana por actividad económica 1979-2002

22

en la política social del país: debido al incremento sostenidodel gasto social del Estado se ha recuperado los indicadores desalud y pobreza con respecto al período post - ajuste. En laactualidad la sociedad peruana enfrenta como problemas críti-cos, además del desempleo y subempleo antes indicado, elnarcotráfico y la delincuencia común, problemas que incidentambién en muchos aspectos de la situación socioeconómicadel país, en particular el narcotráfico por su incidencia en eltipo de cambio, entre otros.

En cuanto a desarrollo humano, el Perú ocupa el 82°lugar en el mundo según el Informe sobre Desarrollo Humano2003 elaborado por el PNUD y está catalogado entre los paí-ses de desarrollo medio.

La evolución del índice de desarrollo humano (IDH)reportado por PNUD se muestra en el cuadro N° 2.7 de dondepodemos apreciar que el Perú mejoró su IDH de 0.639 en 1975a 0.752 en el año 2001 aunque su ubicación en el rankingmundial bajo del puesto 45 en 1975 al puesto 82 en el 2001,aunque esto podría deberse al ingreso de nuevos países al pro-ceso de evaluación.

En el contexto latinoamericano la posición peruana esbastante modesta, pues se halla ubicado en el tercio inferior desu grupo y sólo supera a países relativamente pequeños. Estabaja ubicación se debe principalmente a sus escasos logrosproductivos y a los bajos niveles de calidad en la educación.Esto a pesar de los avances logrados en los indicadores deesperanza de vida, salud y niveles de alfabetismo, donde losresultados muestran los siguientes avances: la tasa de mortali-dad infantil pasó de 115 por mil nacidos vivos en 1970, a 30por mil en 2001. La esperanza de vida al nacer pasó de 55 añosen 1975 a 69.8 años en 2001, la tasa de alfabetización de adul-tos pasó de 85.5% en 1990 a 90.2% en el 200113. La tasa dedesnutrición crónica de niños menores de 5 años pasó de36.5% en 1991/92 a 25.4% en 2000.14

Indicadores de pobreza

Luego del deteriorode la situación económica definales de los ochenta, agravado por el dramático ajuste deagosto de 1990, se dio prioridad a una serie de programas dea l ivio a la pobreza que produjeron en los primeros años,resultados positivos en la reducción de los niveles de pobre-za (encuesta ENAHO 97), en particular los niveles de pobre-za extrema. Sin embargo estos resultados para ser sosteniblesrequerían que la economía del país genere empleo adecua-do y suficiente. Lamentablemente este no ha sido el casoporque la mayoría de estos programas han terminado siendop u ramente asistencialistas y, en muchos casos, utilizadoscon fines políticos.

Esto se evidencia cuando se analiza la informaciónestadística 98-2002 donde a pesar de las limitaciones de lainformación se aprecia un retroceso.

En el cuadro N° 2.8 se muestra los indicadores depobreza y pobreza extrema para el período 1997 - 2002,lamentablemente los resultados de los dos últimos años no soncomparables con los anteriores debido al cambio de la basemuestral realizada por el INEI. Sin embargo, de los resultadosmostrados vemos que a fines del 2002, 14.5 millones de perua-nos vivian por debajo de la línea de pobreza y 6.4 millones seencontraban en situación de pobreza extrema.

En el ámbito rural la situación es más crítica aún, yaque el 77% de la población rural está por debajo de la línea depobreza y el 50.3% está en condición de pobreza extrema. Asimismo existen marcadas diferencias entre las diferentes regio-nes del país; Lima muestra los niveles de pobreza más bajos34.7% y 2.8% para la pobreza y pobreza extrema respectiva-mente, mientras que la zona de la sierra es la que presenta los



Cuadro N° 2.7Variación del indice de desarrollo humano

Año 1975 1980 1985 1990 1995 2001IDH 0.639 0.668 0.691 0.702 0.729 0.752

FUENTE: Informe sobre Desarrollo Humano 2003 PNUD

13 El Índice de Desarrollo Humano en el Perú 2002 PNUD_PERUInforme sobre Desarrollo Humano 2003 PNUD

14 Perú Compendio Estadístico 2003 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E INFORMATICA

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mayores índices de pobreza ( 69.9% y 43.0%).

El marco legal e institucional que rige la gestión de losrecursos hídricos en el Perú se desprende fundamentalmentedel Decreto Ley N° 17752, Ley General de Aguas (1969).

Si bien el cuerpo jurídico antes mencionado hasufrido diversas modificaciones - en aras de actualizarlo - yse han emitido disposiciones complementarias al mismo, eneste proceso se aprobaron varios dispositivos legales, quepor atender sólo un aspecto de la gestión del recurso hídricohan generado desorden, duplicidades y debilitamiento delorganismo responsable de la gestión del recurso, con el aña-dido que casi todos han estado dirigidas a atender deman-das del sector agra r i o .

Esta situación pretende ser revertida con la dación deun nuevo marco legal del recurso hídrico, sin embargo hasta lafecha no existe una verdadera voluntad política para lograrlo.En efecto, pese a haberse elaborado un proyecto de una nuevaLey de Aguas, por una comisión multisectorial constituida porel Poder Ejecutivo, no se ven avances significativos en el pro-ceso de aprobación, a casi un año de su prepublicación, por elcontrario Congresistas en su mayoría de la bancada oficialistahan presentado casi simultáneamente, sendos proyectos sobre

la misma materia.

A. Marco institucional

La legislación en materia de aguas, establece que lagestión del recurso hídrico corresponde ser ejercida por laautoridad de aguas, ésta última se encuentra aún en el sector

agricultura, desde la dación de la Ley General de Aguas (1969),con lo cual el manejo del recurso hídrico tiene una visión sec-torializada, si tenemos en cuenta el carácter multisectorial deluso del agua.

Esta situación permanece inalterable a pesar de losintentos de contar con un manejo multisectorial, como sucediócon la creación de las Autoridades Autónomas de Cuencas, enlas que el sector agricultura mantiene una presencia importan-te (siete de los diez miembros del Directorio pertenecen al sec-tor agricultura).

La autoridad de aguas en el país no tiene una presen-cia significativa, lo cual, no sólo se debe a la falta de un trata-miento multisectorial del recurso hídrico, sino también a suconstante debilitamiento. Este es el caso de la ex DirecciónGeneral de Aguas, Suelos e Irrigaciones ahora Intendencia deRecursos Hídricos, que inicialmente contaba con la jerarquíajurídica (órgano de línea del Ministerio de Agricultura) paraejercer su rol como máxima entidad técnico normativa, sinembargo en la actualidad ha pasado a ser un órgano de unOrganismo Público Descentralizado del Ministerio deA g r i c u l t u ra, como es el Instituto Nacional de RecursosNaturales (INRENA) .

Asimismo, algunas de las funciones que corresponde-ría asumir a la Autoridad de Aguas se encuentran dispersas envarios organismos, como sucede con el caso del otorgamientode licencias, permisos o autorizaciones para el uso del aguaprovenientes de grandes obras de irrigación. Ello debilita aúnmás el rol de la Autoridad de Aguas.

Sin duda el aspecto institucional, es uno de los aspec-tos que deben ser materia de modificación, de hecho el actualproyecto de Ley de Aguas como lo veremos más adelante plan-


Perú

Cuadro N° 2.8Niveles de pobreza y pobreza extrema 1997 - 2002

AÑO SITUACIÓN DE POBREZA POBREZA EXTREMATOTAL URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL

1997 42.7 29.7 66.3 18.2 5.3 41.51998 42.4 29.7 65.9 17.4 5.2 401999 47.5 34.7 71.8 18.4 4.7 44.42000 48.4 36.9 70 15 4.1 35.62001 a/ 54.8 42 78.4 24.4 9.9 51.32002 a/ 54.3 42.1 77.1 23.9 9.7 50.3

a/ resultados no comparables con los de años anteriores por haberse ampliado la muestra de 4,000 a20,000 hogares e incorporación de un nuevo marco muestral en base al pre-censo 1999FUENTE: Perú Compendio Estadístico 2003 instituto Nacional de Estadística e Informática INEI

2.3 Aspectos legales e institucionales

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tea la creación de una autoridad de aguas de carácter multi-sectorial, la que no deberá encontrarse adscrita a ninguno delos sectores usuarios, sino más bien a la Presidencia delConsejo de Ministros.

En el panorama institucional se presentan adicional-mente una diversidad organismos públicos y privados queintervienen de una forma u otra en la gestión del recurso hídri-co, situación que si tenemos en cuenta, que no existe una clarapolítica para la gestión del agua, genera una actuación desco-ordinada, en perjuicio de un manejo eficiente del recurso.

A.1 Entes encargados de la gestión del recurso hídrico

Las diferentes instituciones responsables de la gestión delos recursos hídricos, tienen ámbitos de competencia defi-nidos tanto a nivel nacional como local o regional. A con-tinuación veremos cuales son los entes que actúan en estosniveles y que competencia se les ha asignado.

a) Ambito nacional

- Ministerio de Agricultura, a quien le corresponde formu-lar y emitir las políticas en materia de aguas, posiblemen-te las prioridades sectoriales del Ministerio hace que lagestión del agua como recurso se haya debilitado y quehasta la fecha no se cuente con una Política Nacional parala gestión de este importante recurso.

- Instituto Nacional de Recursos Naturales, organismodescentralizado del Ministerio de Agricultura, quecuenta con la Intendencia de Recursos Hídricos que esla más alta autoridad en materia técnico normativa conrelación al uso sostenible de los recursos hídricos, peroque en la práctica tiene muchas limitaciones en elcumplimiento de sus funciones.

- Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), Organismod e s c e n t ralizado del Ministerio de Viv i e n d a ,Construcción y Saneamiento, responsable de supervi-sar estudios y obras de los grandes proyectos hidráuli-cos (que pueden ser de irrigación, uso poblacional ygeneración de energía). Muchos de estos proyectosincluyen obras trasvases del recurso hídrico de la ver-tiente del Atlántico hacia el Pacífico.Con el proceso de descentralización esta instituciónviene transfiriendo los proyectos a los Gobiernos regio-nales quienes asumen su administración y ejecución.Entre las principales funciones que tienen están: otorgarconcesión para realizar la operación y mantenimientodel proyecto, fijar las tarifas en el ámbito del proye c t o ,determinar la dotación de agua a entregar a los usuarios,

- Consejo Nacional de Medio Ambiente- CONAM, es elorganismo rector de la política nacional ambiental.Tiene por finalidad planificar, promover, coordinar,controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natu-

ral de la nación. Su objetivo es promover la conserva-ción del ambiente a fin de coadyuvar al desarrollo inte-gral de la persona humana sobre la base de garantizaruna adecuada calidad de vida. Asimismo, propiciar elequilibro entre el desarrollo socioeconómico, el usosostenible de los recursos naturales y la conservacióndel ambiente.

- Ministerio de Salud - Dirección General de SaludAmbiental, encargada de velar por la preservación delrecurso, especialmente en lo que se refiere al controlde emisiones de residuos contaminantes que causendaños a los seres humanos o al medio ambiente. Lecorresponde establecer las condiciones para manejardichos desechos y, si es necesario, puede solicitar a laAutoridad de Aguas que suspenda el suministro deagua al infractor, en tanto se toman las medidas correc-tivas.

- Ministerio de Defensa, actúa en el sector de recursoshídricos a través de Servicio Nacional de Meteorologíae Hidrología (SENAMHI), que es el organismo respon-sable de la evaluación cualitativa y cuantitativa de losrecursos hídricos, a nivel nacional.

b) Ambito regional o local

- La Administración Técnica del Distrito de Riego -ATDR, depende a nivel nacional de la Intendencia deRecursos Hídricos, es la encargada de la preservación,conservación y uso racional del agua en los respectivosdistritos de riego, a quien le corresponde otorgar licen-cias, permisos y autorizaciones de uso de aguas super-ficiales y subterráneas.La autoridad del ATDR se encuentra limitada en el casode los proyectos hidráulicos que se encuentran bajo elámbito de competencia del Instituto Nacional deDesarrollo (INADE), dado que éstos actúan en forma autó-noma respecto a la ejecución de obras hidráulicas, uso ydistribución del agua, dejando de lado de este modo a lasA d m i n i s t raciones Técnicas del Distrito de Riego.

- Las Autoridades Autónomas de CuencasHidrográficas, creadas por Decreto Legislativo N° 653,Ley de Promoción de las Inversiones en el SectorAgrario. Estas operan en las cuencas que disponen deriego regulado o en las que existe un uso intensivo ymultisectorial del agua, las Autoridades Autónomas deCuencas Hidrográficas son el máximo organismo deci-sorio en materia de uso y conservación de recursos deagua y suelo en su respectivo ámbito de competencia. En la actualidad se han creado seis Au t o r i d a d e sAutónomas de Cuencas Hidrográficas, encontrándosecinco operativas. Sin embargo, en la práctica, ningunade ellas ha llegado a constituirse en una opción viablepara la gestión de las cuencas comprometidas. Varias limitaciones por las que atraviesan las AACHs



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no permiten su consolidación como instancia técnico-administrativa de planificación, supervisión y promo-ción integral de los recursos de agua y suelo al nivel dela cuenca hidrográfica, así como de resolución de con-flictos. Las principales razones de su pobre desempeñose relacionan con su dependencia sectorial, con unaevidente falta de autonomía financiera, con que en suconformación se ha omitido la participación directa dediversos sectores productivos vinculados al uso y apro-vechamiento de los recursos hídricos, y con la falta deuna delimitación precisa de su ámbito de acción. 15

- El Programa Nacional de Manejo de CuencasHidrográficas y Conservación de Suelos (PRONA-MACHCS), proyecto dependiente del Ministerio deAgricultura. Actúa en las zonas alto andinas dondedesarrolla programas de manejo de cuencas hidrográ-ficas a nivel de micro cuenca, en base a obras relativa-mente pequeñas, implementadas con participación delas comunidades nativas. Desde su implantación en elaño 1981, ha transformado el paisaje andino en susáreas de actuación y se ha constituido en el programade gobierno más eficiente de alivio de la pobreza rural

- Las Juntas de Usuarios y las Comisiones de Regantes(organismos de los usuarios) que si bien no es unaAutoridad de Aguas, es uno de los entes que está rela-cionado directamente con la gestión del recurso.Las Juntas de Usuarios colaboran con la Autoridad deAguas en la formulación de planes de cultivos y riegosy en la conservación de las obras de infraestructura deriego y drenaje.

- Los Gobiernos Regionales, son competentes para dise-ñar y ejecutar programas regionales de cuencas, asímismo tienen como función compartida la de realizaruna gestión sostenible de los recursos naturales y mejo-ramiento de la calidad ambiental. Finalmente se les haatribuido el control y supervisión del cumplimiento denormas, proyectos y estudios en materia ambiental ysobre el uso racional de los recursos naturales.

- Los Gobiernos Locales, son competentes para formular,aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticaslocales en materia ambiental.

A.2 Sectores usuarios del agua

Los sectores usuarios del recurso hídrico no están invo l u c ra-dos directamente con la gestión del recurso, pero su actua-ción es de suma importancia ya que del uso sustentable quese haga del recurso dependerá su preservación y conserva-ción. En el Perú son cinco los sectores principales que usanel recurso y en cada uno de ellos existen instituciones queregulan los servicios derivados del uso del agua.- El Sector Energía y Minas: El Ministerio de Energia y

Minas, a quien le corresponde formular y evaluar las polí-ticas de alcance nacional en materia de desarrollo soste-nible de las actividades minero - energéticas. Así mismo,es la autoridad competente en los asuntos ambientalesreferidos a las actividades minero energéticas.El Ministerio de Energía y Minas tiene como objetivopromover el desarrollo integral de las actividadesminero - energéticas, normando, fiscalizando y/osupervisando, según sea el caso, su cumplimiento;cautelando el uso racional de los recursos naturales enarmonía con el medio ambiente.

- El Sector Industria: El Ministerio de la Producción a tra-vés del Viceministerio de Industria, formula, ejecuta ydirige por encargo de éste la política del sub-sector, laque comprende las actividades de industrialización,procesamiento y manufactura velando por la protec-ción del medio ambiente.El Ministerio de la Producción es el responsable de laaplicación de la Ley General de Industrias, de acuer-do con la cual las empresas industriales desarrollaránsus actividades sin afectar el medioambiente; casocontrario administrativamente están obligadas a trasla-dar sus plantas en un plazo no mayor de cinco años.

- Sector Agua Potable y Saneamiento: el Ministerio deVivienda, Construcción y Saneamiento, que es el orga-nismo rector del sector saneamiento tanto en el ámbi-to urbano como rural y como tal le corresponde for-mular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas dealcance nacional en materia de saneamiento, paracuyo efecto dicta las correspondientes normas y super-visa su cumplimiento.

- Sector Agricultura: el Ministerio de Agricultura quien asu vez es responsable de la gestión del recurso hídricoa nivel nacional.

- Sector Pesquería: Ministerio de la Producción a travésdel Viceministerio de Pesquería, dirige, regula y pro-mociona el aprovechamiento de los recursos hidrobio-lógicos de las aguas marinas y continentales mediantesu conservación, incremento, extracción, transforma-ción y comercialización.

B. Marco Legal

La Legislación en materia de agua, es un aspectoimportante a tener en cuenta, pues ella nos permitirá conocercual es el tratamiento jurídico que se ha dado al recurso hídri-co a lo largo del tiempo. A continuación se muestran las prin-cipales normas en el tema que nos ocupa.

En las dos últimas décadas, desde el segundo gobiernodel Presidente Fernando Belaunde Terry (1980 - 1985) se handado varios intentos de elaborar una nueva Ley de Aguas que


Perú

15 Administración del Agua en América Latina y el Caribe en el Umbral de Siglo XXI, Andrei Jourarlev -CEPAL

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reforme totalmente el régimen legal vigente; sin embargo, losesfuerzos más consistentes se dieron en el gobierno de AlbertoFujimori, entre 1993 y 1997, produciéndose la primera prepu-blicación de un proyecto de Ley de Aguas (julio de 2001),durante el gobierno de transición del Presidente ValentínPaniagua.

En la actualidad se cuenta con un nuevo proyecto deLey de Aguas que fue sometido a consulta el 25 de abril de2003, cuya elaboración fue encargada a una ComisiónMultisectorial de carácter técnico que incorporó a representan-tes de todos los Ministerios y Organismos Públicos relaciona-dos al agua, así como a los usuarios privados de los sectoresagrario, minero, industrial y urbano. Sin embargo este proyec-to de Ley no ha sido aprobado por el Ejecutivo.

En relación a dicho proyecto se considera importanteanalizar aspectos que son fundamentales para la dación de lanueva legislación especial del recurso hídrico.

• Principios que rigen el uso y aprovechamiento sostenibledel agua

Recogiendo las tendencias de la normativa peruana actual,el proyecto es eminentemente principista; sin embargo nose ha incluido en la relación de principios el referido a lanaturaleza de las aguas, es decir aquel principio que defi-ne a las aguas como de dominio público, en concordanciacon lo dispuesto por la Ley Orgánica para el

Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

• Institucionalidad

El proyecto plantea la creación de un Sistema Nacional deGestión de las Aguas, en el marco del cual funcionarían lossiguientes entes:

- Un Consejo Nacional de Aguas de carácter multisectorial,como instancia rectora del Sistema que aprueba políticas.

- Un Instituto Nacional de Aguas, descentralizado de laPresidencia del Consejo de Ministros, como un orga-nismo técnico-normativo encargado de conducir lagestión integrada y sostenible de los recursos, que velapor la cantidad, calidad y oportunidad del recurso yotorga derechos de agua.

- Las Agencias de Agua, órganos desconcentrados delInstituto Nacional de Agua, que operan en el ámbitode las cuencas multiregionales.

- Un Tribunal de Agua, órgano del Instituto Nacional delAgua encargado de conocer y resolver en segunda yúltima instancia los conflictos que en materia de aguase susciten.

- Las autoridades sectoriales (ministerios u organismosreguladores) que norman, fiscalización y sancionan enmateria de su competencia.

- Un Consejo de Cuencas, como instancia de coordina-



Cuadro 2.9Principales normas en materia de aguas

Descripción Dispositivo Legal Denominación AsuntoAntecedente Ley de 25-02-1902 Código de Aguas Derechos de Aguas reconocidos en función de la extensión

(Derogado) de la propiedad superficial o del servicio afectadoActo del Poder Constitución Política Estado propietario de los recursos naturales y promotor deConstituyente de 1993 su uso sostenibleDecreto Código del Medio Objetivos de Política Ambiental y lineamientos generalesLegislativo 613 Ambiente y de los sobre medio ambiente y recursos naturales

Recursos NaturalesLey 26821 Ley Orgánica para - Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,

Marco Jurídico el Aprovechamiento procurando el equilibrio dinámico entre el crecimientoGeneral Sostenible de los económico, la conservación de los recursos naturales y

Recursos Naturales del ambiente y del desarrollo integral de la persona humana- El Estado es propietario de las aguas, se otorga mediante concesión u otras formas.- El aprovechamiento del recurso hídrico se regula por norma especial.

Decreto Ley 17752 Ley General de Agua - Rol del Estado en materia de aguas, usos del derechode agua, criterios para la asignación del recurso hídrico.- El derecho de usos de las aguas se otorga mediante

Marco Jurídico permisos, autorización o licencias.Especial Decreto Ley de Promoción Gestión del recurso hídrico: Creación de la Administración

Legislativo 653 de las Inversiones Técnica de Riego y de las Autoridades Autónomas deen el Sector Agrario Cuencas Hidrográficas.

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ción y concertación, cuyo ámbito será regional o mul-tiregional.

- Las Instancias Regionales de Agua, que tienen las mis-mas funciones que las Agencias de Agua pero a nivelregional.

- Las Organizaciones de Usuarios, encargados de pro-mover la participación de los usuarios en la gestión yaprovechamiento sostenible de las aguas.

El Sistema tal como se propone se muestra complejo, dadala diversidad de entidades que intervienen en la gestión delagua, ello en algunos casos determina que exista duplici-dad o superposición de funciones de los organismos queconforman dicho Sistema, tal como sucede con la evalua-ción del Plan Hidrológico Nacional del Agua que corres-pondería efectuarla tanto al Consejo Nacional de Aguascomo al Instituto Nacional de Aguas. Asimismo, se evidencia que no existe una distinción claraentre las funciones que corresponde a los gobiernos loca-les y regionales. Otro aspecto que debe ser materia de revisión, es el esque-ma centralista planteado, lo cual determina por ejemploque sea el Instituto Nacional de Aguas quien otorga losderechos sobre los recursos hídricos y no las Agencias deAguas, limitando de este modo la gestión a nivel de cuen-ca.En lo que se refiere a la naturaleza de los entes que con-forman el Sistema, cabe destacar que no se ha definido siel Consejo Nacional de Aguas y el Consejo de Cuencas sonorganismos u órganos y cual es su ubicación dentro de lae s t r u c t u ra del Estado. Adicionalmente, el Consejo deCuencas a pesar de ser una instancia de coordinación yconcertación, tiene facultades de gestión y dependen deéste las Agencias de Aguas y las Instancias Regionales. Finalmente un aspecto que debe ser analizado es el referi-do a las funciones del Tribunal del Agua, que vendría a serun órgano del Instituto Nacional de Agua, lo cual le restaautonomía, mas aún si consideramos que el Tribunal revi-sará entre otras las decisiones del Instituto. En suma, se considera necesario revisar el sistema pro-puesto, tratando que el aspecto institucional permita lograruna gestión eficiente del recurso y sobre todo que brindeseguridad jurídica a los usuarios del mismo.

• Derechos de Aguas

El proyecto establece que el aprovechamiento de las aguasse realiza mediante la concesión, siendo unas de las“características y atributos” de la concesión, tal como loprescribe el numeral 46.1 del artículo 46, que ésta otorgaa su titular el derecho a usar, disfrutar, disponer y reivindi-car de una dotación anual de agua extraída de una fuentenatural con las limitaciones y bajo las condiciones estable-cidas en la ley y en el correspondiente título.Dicha disposición ha generado controversia, pues se con-

sidera que el aprovechamiento de las aguas mediante laconcesión, al habérsele otorgado a ésta los atributos de underecho de propiedad, estaría posibilitando la privatiza-ción del recurso natural.Al respecto, conviene hacer las siguientes precisiones:1.- Las aguas son de dominio público y por tanto no son

susceptibles de apropiación privada, lo cual no impideque su utilización pueda darse a los particulares, seamediante concesión o bajo otra modalidad (artículo66° de la Constitución Política del Estado y artículo 19°de la Ley Orgánica para el Aprove ch a m i e n t oSostenible de los Recursos Naturales).En otras palabras a través de la concesión se otorga alparticular el derecho al goce de las aguas, mas no lapropiedad sobre éstas en tanto su condición de bienesde dominio público.

2.- El derecho de propiedad que ejerce el titular de unaconcesión, es respecto de dicha concesión y por tantoaquella puede ser objeto de uso, disfrute, disposición,hipoteca, cesión y reivindicación.

3 . - El titular de una concesión ejerce un derecho de propie-dad sobre los frutos y productos que se extraen (artículo23° de la Ley Orgánica de Aprove chamiento Sosteniblede los Recursos Naturales), sin embargo la extra c c i ó ndel agua no genera frutos ni productos, dado que dich aa c t ividad en si misma no conlleva a un rendimiento pro-ve cho o utilidad, (de lo que se trata simplemente es det rasladar el agua de un lugar a otro) siendo más bien suuso el que permite obtener un prove cho, como sucedecon los productos agrícolas, el servicio de agua y luz,entre otros (artículos 890° y 894° del Código Civ i l ) .Situación diferente se presenta en el caso de la explota-ción de una concesión minera en la que el rendimientose materializa en los minerales extraídos, respecto de loscuales el titular de la concesión es propietario.Lo antes señalado nos permite afirmar que no es pro-cedente instaurar un derecho de propiedad sobre elagua extraída como al parecer se propone en el nume-ral 46.1 del proyecto. Creemos en todo caso que el numeral en cuestión tieneuna redacción inadecuada ya que pese a preverse laposibilidad de disponer (vender) y reivindicar el aguae x t raída, luego se dice que ello se efectuará con las limi-taciones establecidas en la ley y en el correspondientetítulo, lo cual resulta contradictorio pues el proyecto esta-blece que el recurso hídrico es de dominio público y porotro lado que la concesión se otorga para la utilizacióne f e c t iva del agua, sea esta con fines agrícolas, poblacio-nales etc (es decir para ser usada y no para ser ve n d i d a )por lo que se desprende que según el propio proyecto nosería posible disponer (vender) del agua, tal como seplantea en el numeral 46.1.Por el contrario respecto de la concesión sí es posibleejercer un derecho de propiedad tal como establece laLey de Aprove chamiento Sostenible de Recursos


Perú

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Naturales, de tal manera que consideramos correctoseñalar que es posible transferirla o en su caso gravar-la, sin embargo el nuevo titular de la concesión debe-rá respectar las condiciones y limitaciones en las queaquella se otorgó, no pudiendo ser variadas sin la apro-bación previa de la autoridad competente. Al parecer el proyecto mas bien pretende plantear lacreación de un mercado de aguas y no una privatiza-ción de las aguas, siendo en todo caso necesario ana-lizar su conveniencia como alternativa para lograr unuso y asignación eficiente del recurso.

• Valoración del Agua

Si bien se reconoce al agua como un bien económico, lapropuesta regresa al sistema centralizado de recaudación ydistribución de los ingresos, lo cual no se condice con lareciente normativa en materia de descentralización. Labase de la autonomía y del éxito de las organizaciones seencuentra en el manejo eficiente y transparente de losrecursos que aportan los usuarios.



2.4 Disponibilidad de recursos hídricos

A. Disponibilidades de recursos hídricos superficiales16

“El potencial de agua dulce superficial en el país es dealgo más de 2,000 billones de m3 que fluyen por 1,007 ríosque, en su conjunto, tienen unos 80,000 kilómetros de largo.Sus cauces bajan de la cordillera (de los Andes) a las vertienteshidrográficas del Pacífico (381), del Atlántico (564) y delTiticaca (62).” 17

Aunque el Perú tiene una oferta hídrica extraordinaria(4.6 % del volumen de escorrentía mundial), con una disponi-bilidad total de agua de 2’043,548.26 millones de m3 (64,814.8m3/s), el país se considera en gran parte carente de agua. El pro-blema radica en la existencia de contrastes hídricos absolutosentre una vertiente y otra, así como de una fuerte asimetría de

distribución de la población.

Se estima que actualmente del volumen de la vertien-te del Atlántico, sólo 8.9 Km3/año es factible de aprovecha-miento en la vertiente del Pacífico, mediante trasvases.

Las descargas de los ríos de la Vertiente del Pacífico seoriginan por los deshielos de la Cordillera de los Andes y porlas precipitaciones andinas. En esta vertiente, los ríos de cortocurso, caudal variable y carácter torrentoso atraviesan la regióncostera para desembocar en el Océano Pacífico. Los ríos demayor caudal medio anual son el Santa (158.20 m3/s), elTumbes (196. 10 m3/s) y el Chira (117.20 m3/s)

La vertiente amazónica peruana representa 5% de lasaguas superficiales del mundo. El gran colector de la Vertientedel Atlántico es el río Amazonas. La cuenca amazónica es la

Cuadro No. 2.10Disponibilidad de agua por vertiente

Vertiente Oferta de Agua Población AprovechamientoMasa Anual Caudal m3/sg % del total (% del total nacional) factible %

Km3/añoPacífico 35 1 109.8 1.7 60.3 41.0Atlántico 1 999 63 387.9 97.8 34.8 57.6Titicaca 10 317.1 0.5 4.8 1.4TOTAL 2 044 64 814.8 100.0 100.0

Fuente: Bernex, Nicole coordinadora. Proyecto “Pobreza, Producción agrícola y estado nutricional: un modelo para la seguridad alimentaria en el Perú” Lima: FAO- FCPUE - PMA - CIGA/PUCP; 1997.INRENA, ONERN en Portal Agrario, MINAG, 2004

16 Hacia Una Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el Perú, GWP - SAMTAC - Comité Nacional, Lima 200417 Masson, Luis (2002) El recurso agua en el Perú problemas y perspectivas en : “El Medio Ambiente en el Perú 2001”. Lima: Instituto Cuanto, USAID; 2002.

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más extensa de la tierra con 7,165,281 km2: Solamente en elPerú ocupa 956, 751 km2 . El monarca de los ríos tiene 3,713kms de largo y su caudal es de 48,131 m3/s. Mientras que elcaudal del Ucayali es de 17,998 m3/s; el del Marañon de17,371 m3/s y el del Madre de Dios de: 7,988 m3/s. 18

Los ríos que pertenecen a la Vertiente del Titicaca tie-nen un caudal equivalente a 221.9 m3/s; entre ellos destacanlos ríos Ramis (88.2 m3/s) e llave (40.1 m3/s); sólo una parte dela cuenca y del lago (70%) pertenecen al Perú, el resto aBolivia.

Sin embargo, más habitual que observar el país desdesus vertientes, es hacerlo desde sus regiones naturales. Ahí loscontrastes se agudizan, teniendo en cuenta que la vertiente delAtlántico está constituida por gran parte de los andes secosperuanos y por la selva (ver cuadro).

En la costa y la sierra los ríos son de régimen temporale irregulares, con corto periodo de disponibilidad de agua(diciembre a abril) y prolongado periodo de estiaje (mayo anoviembre), lo que da lugar a una gran discontinuidad en ladisponibilidad del recurso agua y una marcada estacionalidad,que condiciona seriamente el desarrollo económico de la agri-cultura y de todos los servicios relacionados con el agua (aguapotable, hidroenergía, agua para la industria, etc.).

Asimismo, ocasionados por las precipitaciones duran-te la estación de lluvias en la sierra, se producen los “huaycos”(aluviones) e inundaciones que generalmente se registran entreenero y marzo, es decir en la temporada de lluvias. La anoma-lía climática de mayor impacto en el Perú es el fenómeno “ElNiño”, con un grave impacto socioeconómico y ambiental enlas áreas afectadas.

Los ríos de la Costa son la principal fuente aprove-chable para el abastecimiento poblacional e industrial, irriga-ciones, energía y recarga del agua subterránea. (Son torrencia-les, de fuerte pendiente y corto recorrido, de descargas irregu-lares y de gran transporte de sólidos).

Los ríos de la Sierra se caracterizan por estar conteni-dos en valles estrechos, con fuerte erosión en la cuenca, pocatierra agrícola y grandes posibilidades de aprovechamiento

hidroenergético.Por otro lado, los ríos de la Selva conducen grandes

caudales, tienen pequeñas pendientes, largos recorridos y fuer-te inestabilidad y tendencia a la variación de su curso (PortalAgrario, MINAG, 2004). Los problemas con el recurso hídricose derivan de la fuerte de contaminación de sus cuencas.

Sin embargo, sólo se puede entender la diversidad dela oferta hídrica y su riqueza si se consideran los contrastesagudos que existen y el juego de las complementariedades,limitaciones y posilibilidades que se crean en el ámbito decada región natural (Andes secos y Andes húmedos, Bosque deneblina y Yunga fluvial, para citar algunos ejemplos.)

A los contrastes físicos y naturales se añaden los demo-gráficos. El Perú es un país de extensos vacíos humanos y dedensidades poblacionales bajas. La única gran concentraciónde población que crea una real presión sobre todos los recur-sos naturales es originada por Lima Metropolitana. Si es ciertoque más de la mitad de la población peruana (52.8%) se con-centra en la costa o sea el 11% del territorio nacional, es con-veniente observar que del total de esta población costera 62%constituye la capitalina y se concentra entre las cuencas bajasde los ríos Chillón, Rimac y Lurín (aproximadamente 0.20%del territorio nacional).

B. Disponibilidad de recursos hídricos subterráneos19

Por otro lado, y para completar el mapa de disponibi-lidad hídrica es imprescindible considerar las reservas explota-bles de agua subterráneas; sin embargo hay pocos datos espe-cíficos y cuantitativos sobre el inventario del potencial y delaprovechamiento de dicho recurso. En tal sentido, la informa-ción disponible solo brinda una aproximación a la situación; seestima la disponibilidad de aguas subterráneas en la vertientedel Pacífico en 2,739.39 millones de m3 ONERN, 1980), mien-tras que para las vertientes Atlántica y Titicaca no existe infor-mación. En el Perú se reconoce oficialmente una utilización deunos 1,200 MMC/año de aguas subterráneas.


Perú

18 Bernex Nicole. Los grupos que ocupan la Amazonía en “ ENCUENTRO PANAMAZONICO DE MISIONEROS SOBRE INCULTURACIÓN DE LA IGLESIA EN LA AMAZONÍA” IQUITOS: CETA - CELAM; 2002.

Cuadro No 2.11 Disponibilidad y uso por regiones naturales

Región Natural Area Población Disponibilidad del agua Disponibilidad per capita Uso del agua(Km2) 2001 (Millones m3) (m3/persona) (Millones m3)

Total 1’285,216.00 26’346,840 2’043,548.26 77, 563.32 18, 972.93Costa 141,373.76 13’ 911,156 40,870.97 2, 938.00 15, 557.80Sierra 334,156.16 9’888,990 367,838.69 37,196.79 3, 035.67Selva 809,686.08 2’546,694 1’634,838.61 641,954.44 379.46

Fuente: Modificado por Masson, L (2002) de Zumarán, C. Cuanto; 2002.

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El aprovechamiento de las aguas subterráneas ha expe-rimentado un notable aumento en la segunda mitad del sigloXX; sobre todo en la Costa árida y semiárida. Este desarrollo haproducido beneficios socioeconómicos indudables, por facili-tar el acceso al agua y la producción.

La extracción y utilización de aguas subterráneas tieneventajas que justifican su uso - a pesar de los elevados costosde operación y mantenimiento que genera - , debido a quegeneralmente los niveles de inversión inicial son bajos. Laexplotación de las aguas subterráneas es por lo general fruto dela iniciativa de los municipios, de las industrias o de los agri-cultores. La cuantificación del agua subterránea data del año1982 y se estima que existe un potencial de 10 MMC (Portaldel Agua, MINAG, 2004).

La presencia de aguas subterráneas tradicionalmenteaprovechadas ocurre especialmente en las regiones de la Costay Sierra, donde está supeditada a sectores en los que seencuentran acuíferos, es decir está confinada a los valles quehan acumulado los estratos sedimentarios. En la región de laSelva, que en general tiene suelos saturados, es un solo acuífe-ro.

Tal como lo refiere el MINAG, en la vertiente delPacífico se han identificado más de 8000 pozos operativos queexplotan anualmente 1.5 MMC. El mayor volumen utilizado esen agricultura con 0.995 MMC, poblacional con 0.366 MMC,industrial con 0.137 MMC y pecuario con 0.002 MMC. Losproyectos de irrigación de La Yarada en Tacna y de la Pampa delos Costillas y Villacuri en Ica, se desarrollan exclusivamenteen base a este recurso (Portal Agrario, MINAG, 2004).

En la costa20 los acuíferos de los valles de Chicama,Virú, Rimac, Chincha, Ica, Nazca y Tacna son de relativaimportancia. En los otros valles la regla general es la pocapotencia y escaso rendimiento de los freáticos. La falta de llu-vias y/o riegos han restringido la recarga, en algunos casoshasta anular la presencia de agua en estratos bien formadospara recibirla.

Los acuíferos de Chicama y Chincha rinden cada uno100 MMC/año, los de Ica 350 MMC/año y Tacna 15MMC/año.Son los acuíferos más importantes y son utilizados casi exclu-sivamente para riego de extensas áreas, complementando enmayor o menor grado, el riego impartido a partir de las aguasde los ríos, cuyo aporte suele cubrir las demandas en los mesesde lluvias cordilleranas. Cabe señalar que los acuíferos coste-ños están sobre-explotados y su nivel freático está en descen-so.

El acuífero del Rimac sirve, casi exclusivamente, paraatender la demanda urbana de Lima Metropolitana, comple-mentando los aportes superficiales del río Rimac. La extracciónbordea los 400 MMC/año (R. Chavez, 1996). El acuífero ha

descendido, en zonas cercanas al mar, alrededor de 40 m.El acuífero de Nazca difiere de los anteriores. Su

explotación es mediante galerías filtrantes y ocurre desde hacealgunos miles de años, su caudal fluctúa ligeramente en añospobres y alcanza unos 400 l/s.

C. Reservorios superficiales

La casi nula precipitación en la región de la Costa, elrégimen irregular de los ríos con disponibilidad de agua dediciembre a abril y el incremento de la demanda, ha llevado ala construcción de embalses desde 1950, con recursos públi-cos.

La capacidad anual de almacenamiento de agua es de2,845 MMC, debido a los siguientes reservorios en operación:San Lorenzo 260 MMC, Poechos 1,000 MMC, Tinajones 320MMC, Gallito Ciego 400 MMC, Pasto Grande 210 MMC,Choclocoha 160 MMC, Condoroma 285 MMC y El Frayle 210MMC.

D. La calidad y contaminacion del agua21

Durante la segunda mitad del siglo XX, el crecimientode la minería, del sector industrial, así como el incremento delas poblaciones ubicadas en la proximidad de los ríos ha dadolugar a la contaminación de muchos cursos fluviales a lo largoy ancho del país, incluyendo a diversas áreas del litoral. Lacontaminación del agua se produce en forma directa, a travésde acequias, ductos y desagües. El destino final de la mayorparte de las emisiones son los ríos y el mar. Los cálculos esti-man que el 86% de los vertimentos domésticos no reciben nin-gún tipo de tratamiento. Así en la costa peruana, 16 de los 53ríos que la cruzan transversalmente, se encuentran contamina-dos con diversos tipos vertimentos y efluentes minero, indus-triales y domésticos.

En la sierra se ha monitoreado siete ríos contaminados.Los casos más dramáticos son los ríos de las cuencas delMantaro, Santa (Callejón de Huaylas), Huallaga y Hualgayoc,entre otros. Asimismo, se menciona a las aguas quietas conta-minadas de lagos y lagunas, como el lago de Junín y el propiolago Titicaca.

Las zonas litorales y marinas más contaminadas son:Paita, Chimbote, Samanco, Supe, Végueta, Carquín, Huacho,Chancay, Ventanilla, Callao, Lima, Pucusana, Tambo de Mora,Pisco, San Juan, Ilo e Ite, entre otras.

Por causa de la actividad minera el agua de gran partede ríos sobrepasa los niveles permisibles de cadmio y cobre;mientras que en los ríos como Moche, Cañete, Pisco, Acarí,



20 Con respecto a los acuíferos en la zona costera, se estima que el basamento en algunos sectores se encuentra a 400 - 500 metros de profundidad. La recarga de los acuíferos provie-ne básicamente de la escorrentía superficial a través de los ríos y canales que riegan los valles, de la recarga subterránea a través de las filtraciones cordilleranas y un mínimo por-centaje de las precipitaciones, debido a la casi ausencia de lluvias. Los pozos tubulares construidos en las zonas áridas de la costa tienen por lo general profundidades que varían entre40 y 100 metros con una profundidad de napa freática entre 10 y 30 metros y los caudales que se obtienen varían entre 12 y 100 I/s.

21 Luis Masson: El recurso agua en el Perú: Problemas y Perspectivas . El Medio Ambiente en el Perú, Año 2001, Instituto Cuanto.

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Yauca, Caravelí, Oconá, Camaná-Majes, Vitor-Chilli, Tambo,Locumba, Sama Y Caplina, las aguas sobrepasan en exceso losniveles permisibles de casi todos los elementos analizados (Cd,Cr, Ni, Cu, Pb, Zn, As y Cianuro).

Se debe destacar el impulso que el sector mineríaviene dando al control de la contaminación al exigir a lasempresas Programas de Adecuación y Manejo Ambiental(PAMA) y Estudios de Impacto Ambiental (EIA). En la actualidadla tendencia general voluntaria es a implementar los Sistemasde Gestión Ambiental (SGA) conducentes a las certificaciónambiental (ISO 14001).

En el caso de agricultura, en la región costera aproxi-madamente 30% de las áreas irrigadas se encuentran compro-metidas con problemas de empantanamiento y salinidad,como consecuencia de la aplicación descontrolada del recur-so al nivel predial. (Talller Gestion de Agua, MAG,mayo de2001).

La utilización inadecuada y excesiva de agroquími-cos, (plaguicidas, herbicidas, fertilizantes inorgánicos, etc.)también afecta la calidad del agua; motiva arrastre de residuostóxicos por efecto de lluvias o absorción en el suelo, hacia loscanales de riego y cursos de agua superficial. Esta situación seobserva principalmente en las cuencas de los ríos Rímac, Piura,Chancay-Lambayeque, Chillón, Mala, Cañete, Acarí, Vitor-Chili, etc.). (Fuente: Emanuel, uso agrícola)

Por otro lado, la industria de harina y aceite de pesca-do es una de las actividades fuente de mayor contaminación enla zona marino costera, incluyendo el mar, las playas y el aire.La descarga de líquidos de las fábricas tiene un alto contenidode materia orgánica, producto del uso del agua para el bombeode la pesca a las plantas de procesamiento (agua de bombeo)y del propio proceso productivo (sanguaza). Al llegar al marestas emisiones consumen oxígeno en el agua para descompo-ner su contenido de materia orgánica, ocasionando la muerte(varazón) de peces y de otros organismos marinos. Otra fuentecontaminante son los efluentes de flota. Sobre este particular sepuede afirmar que, en el sector Pesquería, existe concienciapor la conservación del ambiente marino costero. La preocu-pación ha sido incorporada en la legislación ambiental del sec-tor a través de los Programas de Adecuación y ManejoAmbiental (PAMA), y en la obligación que hoy tienen lasempresas, para realizar Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

En la selva existe también contaminación del agua delos ríos. Es producida tanto por el narcotráfico como por losprocesos de extracción de petrolífera y aurífera. En el primercaso, se trata principalmente de cursos de agua de la Selva alta,región donde se cosecha cerca de 300,000 toneladas de hojade coca. Los agentes químicos empleados en el proceso deproducción de pasta básica de cocaína, entre ellos el ácido sul-fúrico, son agentes contaminantes de las aguas de escorrentíade los ríos. Esto produce daños ecológicos aguas abajo, segúnel volumen de los caudales. En cuanto a la actividad petrolera,esta es responsable de la contaminación de algunos ríos de laSelva baja, tanto por los derrames que ocasionan algunasembarcaciones, como por el vertimiento de las aguas de for-

mación, cargadas de sales y de ciertos compuestos metálicos.Igualmente se debe mencionar también, el empleo de mercu-rio en los lavaderos de oro del departamento de Madre deDios, que contamina las aguas de los ríos afectando a los pecese, indirectamente, a la propia población.

También se menciona la contaminación causada pordescargas domésticas que, en muchos casos, son utilizadaspara el riego de cultivos de tallo corto sin recibir previamenteningún tipo de tratamiento. Ello se puede apreciar, por ejem-plo, al lado oeste del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez,en el Callao.

Es más, 1,500 centros poblados colindantes a los ríosde las tres vertientes descargan sus aguas negras en los cursosde agua, contaminándolos en mayor o menor grado, según seael volumen de su caudal de agua.

Las descargas de aguas residuales del uso poblacionalsin tratamiento de las ciudades y centros poblados, generaentre otros problemas excesos de carga orgánica, disminuyen-do el oxígeno disponible. Según información del CentroPanamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente(CEPIS), en el Perú se generan 22.0 m3/s de aguas residualescorrespondiente aproximadamente a 2,600 ciudades que tie-nen agencias de agua potable y alcantarillado. De este total,solo 60 ciudades realizan tratamiento parcial de sus aguas resi-duales antes de su disposición final. En la mayoría de los casos,las aguas residuales sin tratar, se utilizan en actividades agríco-las; lo que genera problemas en el área de salud y contamina-ción de las aguas subterráneas.

Las ciudades que descargan los mayores volúmenesde aguas residuales a los cursos de agua son Lima - Callao, conun promedio de 1,036,800 m3/día, que corresponde a unacarga orgánica de 87,500 T.M de DBO/año; Chiclayo, con unvolumen de descarga de 25,920 m3/día y una carga orgánicaestimada en 3,900 T.M de DBO/año; y Chimbote, con un volu-men de descarga igual a 14,688 m3/día y una carga orgánicade 1,900 T.M de DBO/año.

E. Redes de monitoreo hidrometeorológica hidrológica

A febrero de 1999 se reporta que el SENAMHI tiene asu cargo 2063 estaciones hidrométricas, climatológicas y mete-rológicas, ubicadas en las tres regiones del país. De las cualesno todas se encuentran operativas.

Adicionalmente el SENAMHI cuenta con 65 estacionesmetereológicas, hidrológicas y oceonagráficas que están comu-nicadas de manera permanente con el satélite y recoge variadainformación meteorológica y climática.

El estudio “Hidrológico-Meteorológico en la vertientedel Pacífico del Perú con Fines de Evaluación y Pronóstico delFenómeno El Niño” (Asociación BCEOM-SOFI CONSULT-ORSTOM, ODI-MEF, 1999) reporta lo siguiente para la ver-tiente del Pacífico, con respecto a las estaciones hidrométricas:

• El Instituto Nacional de Desarrollo opera 99 estaciones


Perú

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pluviométricas y 31 estaciones hidrométricas en las cuen-cas hidrográficas de Tumbes, Chira, Piura, La Leche,Lambayeque, Zaña, Jequetepeque, Pisco e Ica, con perío-dos de registro que cubren desde 1969

• La Dirección General de Aguas y Suelos del Ministerio deAgricultura opera varias estaciones hidrométricas y tieneuna base de datos de registro de caudales correspondientea 90 estaciones, incluyendo algunas a cargo del SENAMHI.

• ElectroPerú dispone registro hidrométricos desde 1955 en24 estaciones de los ríos: Santa, Cañete, Pativilca yChancay-Lambayeque, a partir de 1996 las estacionesestán a cargo de la Empresa de Generación de Energía delNorte (EGENOR) y sólo operan siete estaciones hasta lafecha.

• El 70 % de las 53 cuencas hidrográficas, de la Vertientedel Pacífico cuenta con una sola estación hidrométrica. Lasotras cuencas, que por ser reguladas y de escorrentíasaprovechables para generar electricidad, cuentan con unmayor número de estaciones.

F. Inundaciones y fenómenos torrenciales

En el Perú, existen diversas condiciones climáticas queactuando en conjunto con los factores meteorológicos, origi-nan situaciones anormales en cada una de las regiones delterritorio. Entre otros puede mencionarse a la CorrienteOceánica Peruana de Humboldt, el Anticiclón del Pacífico Sur,la Cordillera de los Andes, y la Corriente Ecuatorial Oceánica.

Generalmente los desastres naturales que ocurren conmayor frecuencia son las inundaciones y los huaycos (aluvio-nes); estos últimos son producidos por lluvias torrenciales, enperíodo húmedo entre enero y marzo, que dan origen a los“huaycos” en las cuencas de las vertientes del Pacífico y en lascuencas de la zona de la Sierra de la vertiente del Atlántico. Lasinundaciones ocurren en la zonas de los valles donde la ocu-pación del suelo es densa, y por ello, afecta más significativa-

mente la vida económica local y regional. No obstante, inun-daciones y huaycos son responsabilidades humanas porquesuceden por la depredación de las nacientes y la invasión delos cauces de los ríos.

La anormalidad climática de mayor trascendencia enel Perú es “El Fenómeno El Niño”; ocasionado por el creci-miento en cantidad e intensidad de la corriente cálida de ElNiño y la consecuente invasión de las aguas oceánicas tropi-cales en el espacio normalmente ocupado por la CorrientePeruana de Humboldt; el cual produce una profunda alteraciónde las características físicas del Océano Pacífico Tropical enparticular y de la atmósfera en global; que se muestra comouna invasión de aguas cálidas desde el oeste hacia las costasamericanas, cuyos efectos considerables en las característicasdel clima y en los ecosistemas, particularmente en el Ecuadory el Perú.

En las zonas del norte del Perú y del sur del Ecuador,el Niño se manifiesta por el aumento de la temperatura del airey del océano, variaciones en los recursos biológicos en parti-cular los hidrobiológicos, alteraciones en las características delos vientos y corrientes marinas e incremento considerable enla magnitud de las precipitaciones pluviales.

El estudio “Hidrológico-Meteorológico en la Vertientedel Pacífico del Perú con Fines de Evaluación y Pronóstico delFenómeno El Niño”22, considera tres categorías del fenómenolos cuales son: i) Niños Normales con frecuencia de 3 a 4años, ii) Niños Muy Fuertes que corresponden a los ocurridosen 1982-83 y 1997-98 con anomalías en la temperatura delmar y lluvias catastróficas y los iii) Mega-Niños con frecuenciade 500 a 1000 años que han destruído civilizaciones.

Con respecto al último evento ocurrido en el Perú, elinforme: “Fenómeno El Niño 1997-1998 Retos y Solucionespara la Región Andina”23, produjo pérdidas en el Perú del ordende US $ 3,500 millones, que representan el 4.5 % del PBI de1997. En los Sectores Sociales (vivienda, educación y salud) losdaños corresponden a US $ 485 millones, Servicios US $ 955millones, Sectores Productivos (agricultura, pesca, industria,etc.) US $ 1,625 millones y otros daños US $ 434 millones.



Cuadro N° 2.12Uso consuntivo del agua a nivel nacional

Vertiente Uso Consuntivo (Hm3) Total de uso Población Pecuario Agrícola Industrial Minero consuntivo

Pacífico 1 018 28 14 200 1103 152 16 501Atlántico 229 41 1 996 49 53 2 367Titicaca 18 10 71 3 2 104TOTAL 1 264 7 16 267 1155 207 18 972

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

22 Asociación BCEOM_SOFI CONSULT-ORSTOM, ODI-MEF, 199923 Corporación Andina de Fomento, 1999, reporta que El Niño 1997-98

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A. Usos extractivos

Los volúmenes de agua empleados en el país para losdiferentes usos extractivos o consuntivo se presentan en elCuadro N° 2.12

El total del volumen de agua para el uso extractivo oconsuntivo es de 18.972 Hm3 de los cuales 16.267 Hm3 (85.7%) corresponden al uso agrícola, 1.264 Hm3 (6.7 %) al usopoblacional, 1.155 Hm3 (6.1 %) al uso industrial, 207 Hm3 (1.1%) al uso minero y 79 Hm3 (0.4 %) al uso Pecuario.

A.1 Uso agrícola.

El sector con mayor uso consuntivo o extractivo es el áreaagrícola, que alcanza 16.267 Hm3/año y que se con-centra mayormente en la vertiente del Pacífico (86,97%),luego en la vertiente Atlántica (12,47 %) y finalmente enla del Titicaca (0,5 %). Las cuencas con el uso agrícola más significativo son:

• En la vertiente del Pacífico, (716,749 ha irrigadas), lascuencas de mayor consumo son Chancay-Lambayequecon 2,019 Hm3, Chira con 1,474 Hm3 y Chicama con1,384 Hm3.

• En la vertiente del Atlántico (345,289 ha irrigadas) lacuenca con mayor consumo es la del río Urubambacon un consumo de 321 Hm3.

• En la vertiente la del Titicaca (34,227 Ha irrigadas) lacuenca con mayor consumo es la del río Coata con 27Hm3.

El número de distritos de riego, áreas bajo riego y vo l u m e naproximado de agua utilizada para las tres vertientes, seindican en el Cuadro N° 2. 13. Informes de la DGAS soni n d i c a t ivos de una mayor demanda en cuencas reguladas,habiéndose suspendido el otorgamiento de concesiones en

alguna de ellas (Chancay - L a m b ayeque, Chili).El Perú tiene en la actualidad sólo 7.6 MM ha (6% de lasuperficie total) con capacidad para cultivos agrícolas, 17.9MM ha (14%) corresponde a tierras con aptitud para pastosy 48.7 MM ha son tierras con aptitud forestal (INIA, 2002). La Agricultura en la costa se desarrolla en los valles, yaque la mayor parte presenta condiciones desérticas. Esen esta región donde se localizan los grandes comple-jos agro-industriales: caña de azúcar y algodón en elnorte, espárragos, tomates, uvas, en el sur, entre otros.Se cultiva gran variedad de productos agrícolas, asícomo una variedad de frutales, entre ellos: mango,limón, fresas, palta, aceitunas, naranjas, papa, frijoles,hortalizas, etc.Esta región reúne excelentes condiciones para el desarro-llo de cultivos para exportación, ya que cuenta con 53valles que en conjunto constituyen aproximadamente260 mil hectáreas, posee una fluctuación mínima de tem-peratura entre la noche y el día, siendo el promedio pri-maveral de 19.2%, y el agua es abundante entre los mesesde diciembre y abril, el resto del año se usa agua del sub-suelo y de los reservorios. En la sierra, el 70% de la superficie es cultivada bajo elrégimen de secano, es decir, que depende de las lluvias,las que son irregulares en cantidad y distribución; el restoes bajo riego. Los cultivos están expuestos a las fuertesheladas y a la acción erosiva. Como especies cultivablesen esta región se tiene: cebada, papa, maíz, trigo, habas,oca, kiwicha, quinua, nísperos, melocotones, granadilla,capulí, tara, tuna, entre otros.Así mismo en la selva la agricultura es muy variada y com-puesta por plantaciones de café, cacao, arroz, maíz, yuca,palma, té, barbasco, frutales como plátano, mandarina, tan-gelo, palto, camu camu, aguaje, piña, carambola. Es rele-vante también la silvicultura cuyas especies maderables pre-dominantes son el cedro, caoba, nogal, tornillo, bolaina,cumala, ishpingo, capirona, congona, entre otra s .


Perú

2.5 Usos y aprovechamiento de los recursos hídricos

Cuadro N° 2.13Distritos de Riego, áreas irrigadas y volumen de agua

N° DE CUENCAS N° DE DISTRITOS AREA BAJO RIEGO (HA) VOLUMEN DE AGUAVERTIENTE HIDROGRAFICAS DE RIEGO USADA (Hm3)Pacífico 53 32 742.153 10.084Atlántico 23 32 165.450 1.296Titicaca 4 4 9.025 89TOTAL 80 68 916.628 11.469

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

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Por otro lado, la actividad agraria se caracteriza por unaprofunda heterogeneidad de formas agrarias con proble-máticas muy distintas desde el punto de vista económicoy tecnológico. Una tipología muy útil ha sido elaboradapor la Asociación de Empresarios Agrarios, en función desus características socioeconómicas y sus potencialidades(INIA, 2002). Diferencian:

1) Una Agricultura de Exportación no Tra d i c i o n a l :Compromete alrededor de 45,000 ha. Es conducidopor medianos propietarios y empresas agroindustriales,básicamente ubicados en la costa. Tienen acceso a cré-dito bancario y se concentra principalmente en la pro-ducción de frutales, espárragos, café, mangos, limo-nes, cebolla blanca y marigold. Es una agricultura degran inversión que responde por la exportación secto-rial, pero confronta grandes retos tecnológicos.

2 ) Una Agricultura Extensiva: Comprende 1.2 MM de ha dec u l t ivos tradicionales (arroz, algodón, caña, maíz amari-llo duro, maíz amiláceo, papa, yuca, entre otros), cuyoprincipal problema es la baja productividad. La mayo rparte de este estrato está constituido por pequeñas pro-piedades de los “herederos” de la reforma agraria. Suacceso a crédito bancario es limitado pero se financiang e n e ralmente a través de los “habilitadores” y de los ve n-dedores de insumos. Es el sector más importante de laa g r i c u l t u ra peruana, por ello es muy conveniente mejo-rar su productividad resolviendo entre otros de sus pro-blemas, la falta de tecnología apropiada.

3) Una Agricultura de Mercado Interno: ocupa unas200,000 ha, representado por pequeños agricultorestradicionales enfocadas en productos como quinua,kiwicha, pijuayo, sauco, charqui, y plantas medicina-les. En este sector se encuentra el recurso forestal(INIA, 2002).

4) Una Agricultura de Subsistencia: es de extrema pobre-za y se ubica en tierras marginales de la costa, sierra yselva peruana, ocupadas por comunidades y minifun-distas. Comprende mayoritariamente unidades agrariasmenores de 0.5 ha. Los agricultores que conformaneste grupo, están dedicados a la producción de culti-vos andinos y nativos, básicamente para autoconsumoy sus ingresos provienen de actividades fuera de suunidad de producción y del apoyo directo del Estado através de programas sociales.24

A.2 Uso poblacional

El volumen empleado a nivel nacional es 1.264 Hm3/año, para 27 millones de habitantes. En la vertiente del

Pacífico el mayor uso se concentra en la cuenca del ríoRímac (709 Hm3/año) para el abastecimiento de la ciu-dad de Lima donde se concentra casi un tercio de lapoblación nacional, siguiéndole la cuenca del río Chira-P i u ra (47 Hm3 /año), Chancay - L a m b ayeque (46,9Hm3/año) y Quilca-Chili (45,5 Hm3/año). En la vertientedel Atlántico los mayores usos se concentran en las cuen-cas del río Mantaro (39 Hm3/año) y Urubamba (34,5Hm3/ año); mientras que en la vertiente del Titicaca lacuenca de mayor uso es la del río Coata con 3,5Hm3/año.La demanda para uso poblacional es creciente, especial-mente en la vertiente del Pacífico, adonde se orienta lamayor migración del interior del país. Un caso especial esel de la ciudad de Lima donde se asienta el 30% de lapoblación nacional. Ahí la capacidad de producción esde 22.5 m3/sg, con lo cual podría atender al 100% de lademanda con niveles eficientes de consumo, sin embargola empresa sólo brinda el servicio al 88% de la poblaciónactual (2003) debido al significativo nivel de desperdi-cios, de alrededor de 40%25.Las ciudades que descargan los mayores volúmenes deaguas residuales a los cursos de agua son Lima - Callao,con un promedio de 1,555,200 m3/día, que correspondea una carga orgánica de 87,500 T.M de DBO/año;Chiclayo, con un volumen de descarga de 25,920 m3/díay una carga orgánica estimada en 3,900 T.M deDBO/año; y Chimbote, con un volumen de descarga iguala 14,688 m3/día y una carga orgánica de 1,900 T.M deDBO/año.

A.3 Uso pecuario

Aproximadamente el 80% de la ganadería nacional selocaliza en la región de la sierra, y el 20% restante se dis-tribuye entre las regiones de la costa y selva. En la Costaprevalecen los vacunos lecheros y de engorde, los porci-nos, los caprinos, y algunos ovinos criollos y de pelo. En la región de los Andes, la existencia de pastos natura-les y las condiciones climáticas favorecen mejor la crian-za del ganado, siendo los ovinos de lana, los camélidos,los vacunos criollos de doble propósito y lecheros, y enmenor magnitud los caprinos los que aportan la mayorparte de la producción pecuaria de esta región. Mientras que en la Selva, la ganadería se limita a ciertasespecies como es el caso del cebú (cruce de búfalo brasi-lero y vaca peruana), debido a las altas temperaturas,exceso de lluvias y a la carencia de pastizales naturales;prevalece la producción de ganado de doble propósito ycarne, y recientemente la de ovinos de pelo (INIA, 2002).El consumo total pecuario nacional se estima en 79,6Hm3.



24 Página WEB Miisterio de Agricultura25 Evaluación realizada por la autora

35

A.4 Uso industrial

El crecimiento del sector industrial ha sido considerableen los últimos años y está considerado como el másimportante en términos de contribución al PBI nacional.El agua se emplea principalmente para refrigeración yproducción de vapor y como insumo industrial. En elPerú, las industrias predominantes son de productos ali-menticios y afines; bebidas y afines; tabaco, textiles pren-das de vestir, cuero y afines; madera, productos de made-ra y afines; papel, productos de papel, imprentas, edito-riales y afines; sustancias químicas y productos químicosderivados del petróleo, carbón, caucho, plásticos y afines;productos minerales y no metálicos y afines; metálicasbásicas y afines. El consumo total a nivel nacional es1.155 Hm3 para 15.199 industrias (extraoficialmente seconsidera que el total de industrias es tres veces mayorque las registradas oficialmente, al igual que el consumode agua). La mayor concentración de industrias seencuentra, principalmente en la región Costa (13,976)siendo la vertiente del Titicaca la de menor concentración

A.5 Uso minero

El agua es un insumo importante para el sector mineroque genera el 12,59 % del PBI nacional. La mayor con-centración de plantas de mineral se ubica en la vertientedel Pacífico, las mismas que procesan la mayor cantidadde mineral tratado. El uso total de agua a nivel nacionales 207 Hm3, para 257 plantas que procesan 120´111.959TM/día, de las cuales 164 se ubican en la vertiente delPacífico. El uso minero no se encuentra adecuadamentecontrolado por las autoridades, siendo el índice de afec-tación por descargas de relaves preocupante en las cuen-cas de los ríos Mantaro, Acarí, Locumba, Cañete, Moche.El sector minero-metalúrgico emplea un volumen anualde agua de 114.0 MMC, para fines de control de polvo,refrigeración, acarreo y evacuación de residuos, en formade los denominados “relaves”; que en la mayoría de loscasos son descargados en los cursos naturales de aguasuperficial. Las descargas de relaves mineros son variablesa lo largo del año, por ejemplo el río Locumba recibe 51MMC/año y el río Rímac 16 MMC/año.

A.6 Uso pesquero

La actividad pesquera depende en más del 99% de espe-cies nativas marinas y continentales, siendo una impor-tante fuente de recursos económicos para el país, enforma de divisas (exportación de pescado enlatado y con-gelado, harina y aceite de pescado) y una importante

fuente de alimentos (cerca de 400 000 toneladas de pes-cado para consumo humano al año). Cerca de 60 especies son ampliamente aprovechadaspara la industria y la alimentación humana. Entre losrecursos hidrobiológicos del mar tenemos a la anchoveta,atún, bonito, pejerrey, rayas, cachalotes, ballenas, delfi-nes, pulpos, calamares, etc. En los ríos de la costa encon-tramos camarones, pejerreyes y lisas. En los ríos, lagos ylagunas de la sierra abunda el suche y la trucha. En losríos de la selva se encuentra el paiche, el dorado, bagre,palometa, entre otros.Cerca de 12 000 lagos y lagunas altoandinos alberganuna gran diversidad de especies. Varios de estos lagos porsus condiciones especiales ofrecen un excelente poten-cial para el desarrollo de la acuicultura de peces y anfi-bios, como las ranas de Junín (Batrachophrynus spp.).Sin embargo, la sobrepesca, muy generalizada en el pasa-do, ha afectado a poblaciones de peces importantescomo el bonito y la anchoveta, que hasta el presente nohan logrado recuperar sus estoques originales. En el casode especies continentales, se ven afectadas muchas espe-cies, especialmente al camarón de río, endémico de losríos costeros; Este proceso también es creciente en losecosistemas acuáticos amazónicos. 26

B. Usos no extractivos

El uso no extractivo corresponde al uso del agua parala generación de energía hidroeléctrica. En los últimos tresquinquenios la incorporación de centrales hidroeléctricas per-mite la generación de 372 MW que comprometen 134,5 m3/s.El volumen de agua utilizado por 257 centrales hidroeléctricases usado también para enfriamiento de 924 centrales térmicascon un volumen total que alcanza 11.138,6 Hm3. El mayor usose concentra en la vertiente Atlántica (6.880 Hm3), luego en lavertiente del Pacífico (4.246 Hm3) y finalmente en la delTiticaca (12,6 Hm3). En el Cuadro N° 2.14 se indican los volú-menes para el uso no extractivo en el Perú.


Perú

26 Página WEB del Ministerio de Agricultur a

Cuadro N° 2.14Volúmenes de agua del uso no extractivo

VERTIENTE USO NO VOLUMEN TOTALCONSUNTIVO UTILIZADO

Hm3/AÑO (Hm3) Pacífico 4.245 20.746Atlántico 6.881 9.248Titicaca 13 117Total 11.139 30.111

Fuente: “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por losDiferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS, 1995.

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La relación Precipitación vs. Eva p o t ra n s p i ra c i ó nPotencial Referencial a nivel de regiones naturales comprendi-das en la Vertiente Pacífica es variable; en la región Costa exis-te un marcado déficit mensual del recurso agua debido a laausencia de lluvias significativas, mientras que en la regiónSierra se presenta una relación menos crítica. En la VertienteAtlántica el balance es altamente positivo, y en la Vertiente deTiticaca existe un balance ligeramente positivo.

El Plan Nacional de Irrigaciones (PLANIR),conjunta-mente con la cooperación española CEDEX, elaboró en 1990el estudio más reciente de los recursos hídricos del Perú a nivelnacional, en el cual empleando una metodología hidrológicapara nivel de planificación se realizaron los balances hídricosa nivel de cuencas, cuyos resultados a nivel de vertientes semuestran en el Cuadro N° 2. 15

Los balances presentados en el cuadro anterior consi-d e ran el concepto de cuenca húmeda o eficaz (AreaAportadora) como aquella superficie de la cuenca a partir de laisoyeta 200 mm como aportadora (caso de la Vertiente delPacífico), así como el recurso natural como la suma del recur-so interno más el externo que a su vez es equivalente a la apor-

tación específica. La no coincidencia con la superficie total delpaís, es debido a que no se ha considerado las intercuencas dela Vertiente del Pacífico, las cuales generalmente presentan unapotencialidad de escorrentía pequeña.

La comparación de la Eva p o t ra n s p i ración Potencial yla aportación específica demuestra el déficit o superávit deagua a nivel de cuencas. No obstante los resultados de losbalances hídricos, debido a la distribución de la precipita-ción, la disponibilidad estacional de los recursos hídricos,presenta períodos de déficit en la vertiente del Pacifico (en laregión Costa todo el año y parcial en la región Sierra), y enla Vertiente del Titicaca principalmente en el período Mayoa Diciembre.

En la Vertiente Atlántica de las 38 cuencas hidrográfi-cas evaluadas solamente cinco presentan déficits en magnitu-des del orden del 50 % de la Evapotranspiración Potencial y lasdemás presentan superávits. No se ha establecido el balance enlas cuencas de los ríos Putumayo y Yavarí, al saber que los cau-dales de estos ríos ingresan a los países de Colombia y Brasilrespectivamente. Finalmente el balance oferta /demanda anivel de vertiente se presenta en el Cuadro N° 2.16.



2.6 Balance entre disponibilidad y uso del recurso hídrico

Cuadro N° 2.15Balance hídrico por cuencas

Vertiente Area total Area aporte Aportación Evapo- Recurso Recurso RecursoKm2 Km2 específica transpiración interno externo natural

(mm) (mm) Hm3/año Hm3/año Hm3/añoPácifico 200 126 103 183 318 32 686 4 006 36 692

317Atlántico 884 884 805 1 823 614 1 733 125 487 1 858 537

885 050Titicaca 37 738 37 738 183 497 6 799 0 6 799TOTAL 1 122 1 048 2 189 1 429 1 772 129 493 1 902 028

940 646 535

Fuente: CEDEX. 1990 y “Estudio de Reconocimiento del Uso del Recurso Hídrico por los Diferentes Sectores” Ministerio de Agricultura, INRENA-PNUD-DDSMS,

1995.

Cuadro 2.16Balance oferta demanda por vertiente

Vertiente Disponibilidad/Oferta Uso actual(Hm3/año) %Aprovechamiento Hm3/año % de la oferta

Pácifico 34 998 41.0 16 501 47.1Atlantico 1 999 000 57.6 2 367 0.1Titicaca 10 000 1.4 104 1.04

37

El Perú es un país andino, cuyas cuencas hidrográficasaltas han sido sometidas a una antigua y creciente intervenciónhumana. La relación del hombre y el agua se ha dado de mane-ra muy distinta, según las regiones, las culturas y las necesida-des de la población, lo que ha permitido generar prácticaslocales que facilitaron la construcción de una concepción yenfoque nacional en relación al manejo del recurso hídrico.

En sus orígenes, hacía la mitad del siglo pasado, lasacciones de gestión del agua estuvieron orientadas a regular elrégimen hídrico de las cuencas para asegurar la disponibilidaddel recurso agua y simultáneamente, asegurar la existencia yproductividad del recurso suelo, vegetación y fauna para elmediano y largo plazo.

A lo largo de las últimas décadas del siglo XX, los esfuer-zos del manejo del agua se orientaron a proyectos de desarrollor u ral y manejo integral del agua a escala comunal, manejo decuencas y proyectos de desarrollo microrregional y regional.

En general, los debates sobre el manejo del agua, hantenido un corte sectorial y fluctuaron entre posiciones ideoló-gicas, condicionamientos impuestos e intereses particulares.Las decisiones y la acción han sido, normalmente lideradas pordemandas regionales convertidas en presiones políticas y degrupos económicos, lo que ha creado situaciones en que lostemas ambientales y sociales frecuentemente pasaron a unsegundo plano.

Desde la década de los 90, la preocupación ambientalcreciente amplió el enfoque del manejo del agua, integrando lacalidad de las aguas y el manejo del riesgo, como una de lasprioridades a tener en cuenta, asimismo se buscó transferir laresponsabilidad del manejo a los diferentes usuarios.

Los mayores cambios que ocurrieron en el país enmateria de manejo del agua se orientaron a facilitar la partici-pación privada y un uso cada vez mayor de sectores de usua-rios como el de hidroelectricidad, abastecimiento de aguapotable y saneamiento, riego, y, en menor medida la minería,las industrias y la silvicultura. En el país, sólo en las cuencasdonde hay grandes proyectos de inversión hidráulica a cargode INADE es que hay interés en el manejo o en realizar unagestión integrada del agua.

Otro aspecto a resaltar en el manejo del agua es elreferido a la inexistencia de una política de integración de lasaguas superficiales y subterráneas. Los motivos son varios, peropueden distinguirse algunos como: la falta de investigaciónhidrogeológica y correspondiente capacitación en manejo ygestión de aguas subterráneas; la debilidad del marco legal einstitucional de la gestión del agua; y la “invisibilidad” delagua subterránea.

Sin embargo, el agua subterránea tiene un papel estra-tégico, pues constituye un recurso potencial para las diferentes

actividades (minera, agrícola, petrolífera, saneamiento), cuan-do se reduce la disponibilidad del agua superficial.

Por ello, es preocupante el poco interés que existe porel manejo y la gestión sostenible de los acuíferos, esta situaciónhace necesario insistir en que el futuro de esta fuente dependemucho de la capacidad de recarga y de la regulación de su uso.

Ahora bien, las cuestiones técnicas sobre la capacidaddel acuífero para recibir y almacenar el agua recargada debenser adecuadamente estudiadas. Los problemas de fondo suelenser de tipo técnico, económico, ambiental, legal y político.¿Cómo se debe asegurar las recargas?, ¿Quién tiene derecho autilizar el agua recargada?, ¿Qué tipo de organización contro-la y dirige la gestión?, son cuestiones a resolver en relación conel manejo y la gestión.

A. Aspectos sociales de la gestión de los recursos hídricos

La mayor parte de la población peruana esta asentadaen núcleos urbanos (aproximadamente 70%). El resto vive enel medio rural, donde predomina la pobreza absoluta, princi-palmente en las cuencas alto-andinas, donde se generan lamayor parte de los recursos hídricos utilizados para fines deconsumo doméstico y de producción.

La falta de un sistema de gestión del agua, basado enel otorgamiento de derechos de uso, ha posibilitado que laspoblaciones más necesitadas no se hayan beneficiado con elaprovechamiento de dichos recursos. A lo largo de los años, lasdiversas disposiciones existentes han conducido a que las auto-ridades administrativas utilizaran el agua como un medio parafavorecer intereses particulares, en desmedro de los usuariosmás pobres. También ha conducido a la imposición de prácti-cas de gestión de áreas irrigadas en las cuencas altas, que norespetaban las costumbres ni las tradiciones de las comunida-des indígenas (principalmente a lo relacionado con el manejocomunitario de los sistemas de irrigación, mucho de los cualesdatan de la época pre-colonial).

En algunas cuencas de la costa se prevé la agudizaciónde conflictos por el uso del agua en los próximos años. Loscasos identificados a la fecha incluyen las cuencas vecinas a lacuenca del Rimac, sobre las cuales existe presión para con-vertirlas en fuente de suministro de agua potable para la ciu-dad de Lima. En la costa sur, la región más árida del país, losconflictos también alcanzaran niveles críticos.

En las cuencas altoandinas es previsible que surjanconflictos por el uso del recurso entre las comunidades indí-genas y los usuarios del sector minero, que de acuerdo con laspolíticas vigentes ha sido priorizado en términos de desarrolloeconómico.


Perú

2.7 Gestión de los recursos hídricos

38

B. Aspectos económicos de la gestión de los recursos hídricos

• Sistema tarifario

La legislación establece criterios diferenciados para las tari-fas de uso agrario y las tarifas de usos no-agrarios. La LeyGeneral de Aguas establece que los usuarios abonarán tari-fas fijadas por unidad de volumen, y señala que el Estadocobrará el valor de las obras ejecutadas con fondos deltesoro público. El valor de la tarifa cualquiera sea su uso, agrario o no agra-rio, no representa el valor económico del agua. A pesar deque los valores se encuentran por debajo de los costos deoperación y mantenimiento la recaudación generalmentees baja y la morosidad alta, lo que ha dado origen por unaparte al deterioro de la infraestructura productiva y por otraa la provisión de un servicio deficiente.

a. Tarifas de agua para uso agrario

El DS 003-90-AG (11.02.90), incluye los siguientesaspectos relacionados con las tarifas de uso del aguaen el sector agrario:

• Definición, valor y componentes (Junta deUsuarios, canon de agua y amortización), el desti-no, la aprobación, cobranza de la tarifa y de lascuotas, así como el manejo del componente Juntade Usuarios;

• Sanciones para los morosos, estableciendo que,para quienes no paguen la tarifa por dos años con-secutivos, serán merecedores de la caducidad de lalicencia de uso del agua;

• Establecimiento de un valor mínimo dependiendosi se trata de perímetros de riego regulados o régi-men hidrológico irregular;

• Definición de los componentes del presupuesto delas Juntas de Usuarios y Comisiones de Regantes,constituidas por los gastos de operación y mante-nimiento de la infraestructura hidráulica, estudios,capacitación, funcionamiento de las organizacio-nes de usuarios y

• Aplicación de la tarifa, fondo de reserva, protec-ción de cuencas y asignación del 5% por la super-visión del proceso a las Administraciones Técnicasde los Distritos de Riego ATDR.

El DS 027-93-PRES (28.01.94), faculta a los Proye c t oEspeciales (PE) del INADE a otorgar en concesión al sectorp r ivado la operación y mantenimiento de la infra e s t r u c t u-ra hidráulica mayo r, servicios que serán financiados por loscomponentes “canon” y “amortización” de la tarifa.

La tarifa de Agua de uso agrario tiene los siguientes trescomponentes:

• Junta de Usuarios (JU). Corresponde al 83.33 % dela Tarifa y cubre los gastos de operación y mante-nimiento de la infraestructura hidráulica, mejora-miento y distribución del agua y costos de aplica-ción de las tarifas de agua. Los ingresos se distri-buyen de la siguiente manera:- 25% a la JU para gastos administrativos, estu-

dios, movilidad, equipos, capacitación, etc.;- 5% del componente para la ATDR;- 34% a las Comisiones de Regantes para la

operación y mantenimiento, mejoramiento dela infraestructura menor y otros gastos y

- 36% para los gastos de operación y manteni-miento de la infraestructura mayor (aprox.30% del total de la tarifa).

• Canon de Agua. Corresponde a un monto equiva-lente al 10 % del componente Junta de Usuarios(8.33 % del total) y es considerado como unimpuesto que cobra el Estado por el uso del agua.Esta destinado a la Autoridad Autónoma de laCuenca (AACH), cuando esta exista; caso contrariosus fondos se destinan a la Autoridad Técnica delDistrito de Riego (ATDR) y

• Amortización. Corresponde a un monto equivalen-te al 10 % del componente Junta de Usuarios (8.33% del total) y permite al Estado recuperar parcial-mente las inversiones que realiza en la construc-ción de obras hidráulicas con fines de riego

Adicionalmente la JU puede solicitara a los usuarios elpago de cuotas que corresponden a una contribucióneconómica obligatoria, proporcional al área servida decada usuario, para las obras de carácter de emergen-cia, acordada por Asamblea de Comisiones deRegantes y no previstas en el presupuesto.

b. Tarifas de agua para uso no agrario

Las aguas superficiales con fines no agrarios se refierenal uso de este recurso para los casos Energéticos,Industrial, Minero y Poblacional, definidos en elDecreto Supremo N° 003-90-AG, que establece elvalor de la tarifa, su distribución, la cobranza, exone-raciones y sanciones.La recaudación de las tarifas de uso no agrario, se dis-tribuye de la siguiente forma:

• 10 % del total (canon de agua), considerado comoun impuesto que cobra el Estado por el uso delagua, se destina al tesoro público;

• 35 % al “Fondo de Reforzamiento Institucional” de



39

las ATDR, destinado a la gestión y manejo de losDistritos de Riego;

• 25 % a la “Dirección General de Aguas y Suelos”,destinado a las actividades de regulación de losrecursos agua y suelo y

• 35 % al Programa Nacional de Manejo de CuencasHidrográficas y Conservación de Suelos (PRONA-MACHCS), destinado a las actividades conserva-cionistas de la parte alta de las cuencas.

La tarifa de agua para uso no agrario para el año 2003ha sido establecida mediante Decreto Supremo N°055-2002-AG del 31 de octubre de 2002 y se aplicarásegún el siguiente detalle:

Para el uso Energético se abonarán según lo dispuestoen el artículo 107 de la Ley de Concesiones Eléctricas,dada por Decreto Ley N° 25844 del 19 de noviembrede 1992.

• Mecanismos de financiación

En el Perú no existe un sistema financiero para la cons-trucción de infraestructura hidráulica. Tampoco se hanestablecido mecanismos que incentiven la participación delos agentes, ni mucho menos del sector privado en lasáreas de gestión, administración, y construcción de obrasrelacionadas con el aprovechamiento de los recursos hídri-cos. Como consecuencia de la legislación vigente (quepropicia la gestión de la oferta del recurso hídrico para losdistintos fines previstos en la propia ley), el Estado ha asu-mido tradicionalmente el papel de agente financiero.Los proyectos de desarrollo hidráulico incluyen la cons-trucción de presas de almacenamiento y de derivación,embalses, bocatomas, canales, sistemas de distribución,obras de drenaje, etc. Las inversiones del sector público eneste tipo de proyecto durante, los últimos 25 años ascien-den a un monto equivalente a US$ 3.054 millones y se hanorientado principalmente a la utilización de los recursos deaguas superficiales. La distorsionada participación del sec-tor publico en el financiamiento, construcción, operación,y provisión de los servicios derivados como consecuenciade los grandes proyectos de desarrollo hidráulico, ha con-ducido a la imposición de objetivos conflictivos y a deci-siones altamente politizadas sobre inversiones, precios ytecnología.Subyacente a todos los parámetros indicadores de la pobreperformance de los proyectos hidráulicos construidos con

recursos del tesoro nacional se encuentra la falta de unapolítica adecuada para la gestión de los recursos hídricos.Sin embargo, dadas las condiciones prevalecientes en lasregiones de la costa y de la sierra y en vista de los enormesvolúmenes de recursos financieros asignados para la cons-trucción de grandes proyectos de desarrollo hidráulico,existe todavía en el marco de estos proyectos un espacioapropiado para la inclusión de algunas actividades, cuyaimplementación requerirá de análisis rigurosos consisten-tes con las políticas macroeconómicas del gobierno y deuna evaluación integral que tome en consideración losimpactos ambientales y la incorporación del sector privadotanto en los aspectos de construcción y desarrollo como enla gestión técnica y financiera de los mismos proyectos.La definición del rol de los sectores público y privado enlas fases subsiguientes de desarrollo de los grandes proyec-tos deberá hacer un claro distingo entre la provisión ygeneración de infraestructura y los servicios de producciónoriginados por dicha infraestructura (incluyendo la cons-trucción y el suministro de servicios por el sector privado).Esta definición tendrá que estar enmarcada por la estructu-ra jurídico-institucional fijada por las leyes y dispositivosdel Gobierno.

C. Gestión de las Juntas de Usuarios

Con limitadas excepciones las Juntas de Usuarios,constituidas al amparo de la Ley General de Aguas y el DecretoLegislativo N° 653 y su Reglamento (DS 048-91-AG), no estáncapacitadas para ejecutar todas las funciones asignadas por laLey y aquellas relacionadas con la gestión integral (incluyendola operación y mantenimiento) de los sistemas de irrigación,que les fueron añadidas posteriormente. Entre las causas quehan originado esta situación se puede mencionar las siguientes:

• La mayor parte de las organizaciones de usuarios mantie-nen su estructura inicial, la misma que fue diseñada paradar apoyo a la autoridad de aguas en la elaboración de losplanes de cultivo y riegos y en las actividades de operacióny mantenimiento de la infraestructura de irrigación; comoconsecuencia no están en condiciones de cumplir contodas las responsabilidades que son ahora de su compe-tencia.

• Los cuadros de dirigentes con capacidad necesaria paraafrontar exitosamente la gestión técnica y administrativa delos sistemas de riego a cargo de las Juntas, existen sólo anivel de las organizaciones de usuarios más desarrolladasde la costa;

• Los recursos financieros recaudados para cubrir los costosde gestión, a partir de las tarifas propuestas por las propiasorganizaciones, son frecuentemente insuficientes;

• La estructura técnico-administrativa requerida para ejecu-tar las funciones de operación y mantenimiento, y de cál-culo y cobranza de tarifas no está debidamente implemen-


Perú

Uso Categoría de Tarifa en S/ x m3

Mínima Media MáximaIndustrial 0.02262 0.02683 0.03098Minero 0.1488 0.01980 0.02323Poblacional 0.00207 0.00628 0.01043

40

tada en la mayor parte de las Juntas de Usuarios; • El predominio de usuarios del agua con tamaños de parc e l a

e q u ivalentes a una hectárea (derivados de la división de pro-piedades, herencia, venta, etc.), limita el desarrollo agrícola,la distribución del agua y la tecnificación de los sistemas deriego, por parte de las organizaciones de usuarios y

• Escaso interés de usuarios del agua de uso no agrario en par-ticipar en las organizaciones establecidas, no obstante que set rata en teoría de las organizaciones representativas de todoslos usuarios del agua, constituidas entre otros, por un dele-gado representante del uso de agua poblacional y otro repre-sentante de los otros usos no agrarios (DS 037-89-AG ) .



2.8 Análisis de los desafíos, conflictos y elementos críticos para el desarrollo sustentable de los recursos hídricos en el largo plazo

A. Impacto económico y social

Existen otros sectores primarios y de servicios (ener-gía, transportes y el sistema financiero), que juegan un rol tras-cendente en la economía del país. Sin embargo, el agua por suscaracterísticas especiales, constituye una categoría aparte en larealidad peruana. Primero, el agua superficial es un recursoextremadamente limitado con poca posibilidad de sustitución,particularmente en la Costa. Segundo, exceptuando la regiónde la Selva, la forma de ocurrencia del agua superficial estálimitada a un período muy corto del año, que se da sólo en lascuencas andinas, esta variabilidad requiere como respuesta unsistema continuo de gestión. Tercero, el agua es un recursounitario; cualquier intervención en una parte de su ciclo hidro-lógico, afecta necesariamente la cantidad disponible y la cali-dad del recurso en otra parte del ciclo. Cuarto, la capacidadde movilización del agua, tanto en la costa como en la sierraes muy limitada, debido a los altos costos y restricciones físicaspara su conducción, como a la complejidad de los aspectossociales e institucionales que gobiernan el derecho de uso.Estas características unidas a las externalidades que su uso ori-gina, restringen el rol que las fuerzas del mercado puedandesempeñar en el balance de la oferta y la demanda y creanproblemas de regulación complejos y difíciles.

Un factor preponderante, que ejerce marcada influenciaen el análisis de problemas restrictivos y condicionantes delmanejo estratégico del recurso agua, es la frecuencia con la que,en el caso de los grandes proyectos de desarrollo hidráulico eje-cutados con fondos públicos, el valor marginal del agua exce-de largamente los costos financieros incurridos por los usuarios.Lo que ha llevado a la creación de grupos de beneficiarios de pre-sión interesados en mantener el ̈ statu quo¨, con sus efectos nega-t ivos sobre la eficiencia, la asignación regional de recursos públi-cos, y el uso por los beneficiarios a nivel de finca.

En la región de la costa la extrema variabilidad de losregímenes de los ríos resulta en déficits crónicos de suministrode agua para fines productivos en aproximadamente 80% delos valles irrigados. El incremento de la demanda y la limitada

disponibilidad de agua, están dando lugar a conflictos inter-sectoriales crecientes y a externalidades negativas. En estascondiciones, los déficit de abastecimiento de agua para todoslos fines, se constituyen en estas áreas, en el factor restrictivomás serio para el desarrollo y para generar condiciones de vidasatisfactorias para las poblaciones en ellas asentadas.

El volumen de agua usado por la irrigación representaaproximadamente 85% de los volúmenes derivados de los ríos at ravés de la infra e s t r u c t u ra hidráulica construida específicamentep a ra este propósito. Se estima, sin embargo, que en los próximosaños la demanda y el consumo en otros sectores aumentaránc o n s i d e rablemente, debido principalmente al crecimiento de lasáreas urbanas. De esta forma, la presión de las demandas paraconsumos doméstico e industrial podrá constituir en el futuro elfactor crítico preponderante en la gestión de los recursos hídricosa nivel de cuencas, principalmente en el sur del país, donde losconflictos intersectoriales (irrigación, saneamiento y genera c i ó nde energía hidroeléctrica) son ya evidentes.

El agua en el Perú es el elemento vital para el sustentode las actividades productivas y para el bienestar de la pobla-ción. La concentración de los núcleos urbanos, y de las activi-dades productivas en las regiones de la costa y de la sierra,hace que las demandas de agua sean máximas en las áreas enlas cuales la disponibilidad y el abastecimiento de agua sonmás escasos. Esta situación ha obligado a lo largo de los añosa una constante intervención del sector público, que alcanzósu más alto nivel en los años 80, muchas veces con resultadosnegativos en relación con los objetivos de desarrollo persegui-dos a través de dicha intervención.

B. Baja eficiencia de riego y tecnificación de la agricultura irrigada

Los volúmenes de agua utilizados para el riego de lastierras de la costa y sierra son mucho mayores que los requeri-dos exclusivamente para fines de producción agrícola. Las efi-ciencias totales de riego, computadas a nivel predial, varían

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entre 35 y 44 %; en el caso de los sistemas de riego superficia-les (que son predominantes) y entre 50 y 65 % en el caso delos sistemas de riego presurizados.

Las causas de la baja eficiencia de riego en el subsec-tor irrigación son de diversa naturaleza, algunas de las cualesse listan a continuación:

• Falta de un marco jurídico-institucional que garantice losderechos del uso del agua;

• Sistema tarifario inapropiado para promover el uso eficien-te del agua a nivel parcelario

• Limitada capacidad técnica para operar y mantener ade-cuadamente los sistemas de conducción y distribución,que lleva a un deterioro de la infraestructura

• Predominio del minifundio en la estructura predial.• Inadecuados sistemas de medición y control, usados en la

distribución del agua de riego.• Predominio de prácticas empíricas para la distribución de

agua en los sistemas de irrigación.• Prácticas tradicionales de aplicación del agua de riego

poco apropiadas para cultivos tradicionales que prevale-cen en la actualidad en la mayor parte de los valles.

• Producción de cultivos que requieren la movilización degrandes masas de agua en reducidos períodos de tiempo.

• Aversión al riesgo empresarial de parte de los pequeñosproductores.

• Predominio de personal con bajo nivel educativo entre losusuarios.

C. Desbalance entre la oferta y la demanda en la costa y sierra en el mediano plazo

Se estima moderadamente que la demanda de aguapara todos los usos crecerá en promedio alrededor de 10%

anualmente. Los déficit proyectados para la oferta de recursoshídricos en el año 2010, equivaldrían a 10% de la demandaproyectada en la sierra alta, y a 30% de la demanda proyec-tada en la costa. De no tomarse las medidas pertinentes estosdéficit crónicos pueden constituirse en el futuro en uno de losobstáculos más serios para el desarrollo de las actividades pro-ductivas en el país. Las causas de esta situación se listan a con-tinuación:

• Falta de mecanismos e incentivos financieros que permitanasignar los derechos de uso del agua a los usos más efi-cientes;

• Régimen legal que privilegia la oferta de agua, a través dela construcción de infraestructura hidráulica con fondospúblicos;

• Limitada disponibilidad de recursos hídricos propios en lavertiente del Pacífico;

• Escasos lugares con las características adecuadas para ubi-car obras de almacenamiento de agua;

• Ineficiente uso del agua en los sectores agrícola y de sane-amiento;

• Deficiente sistema de recuperación de costos de inversiónpara la construcción de obras hidráulicas construidas conrecursos del tesoro;

• Asignación de fondos para el desarrollo de los recursoshídricos fuertemente influenciada por razones de ordenpolítico;

• Costos de construcción de las obras de regulación de cau-dales cada vez mayores debido a las dificultades de acce-so y a la creciente complejidad de las condiciones geotéc-nicas y topográficas de los nuevos emplazamientos de pre-sas y

• Falta de mecanismos que incentiven el reuso de aguas ser-vidas tratadas para fines productivos


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2.9 Abastecimiento de agua potable y saneamiento

A. Aspectos legales e institucionales

En la década de los noventas el marco legal e institu-cional de la prestación de los servicios de saneamiento experi-mentó cambios importantes. Es así que en 1992 se creó laSuperintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento,SUNASS, como organismo regulador de los servicios mencio-nados, cubriéndose de este modo un vacío institucional exis-tente hasta esa fecha. Por otro lado, en 1994 se aprobó la LeyGeneral de Servicios de Saneamiento, Ley N° 26338, norma

jurídica que no cuenta con precedente legislativo y con la cualse establecieron nuevas disposiciones para la prestación de losservicios de saneamiento.

A lo largo de su vida institucional la SUNASS haa t ravesado por varios procesos de reorganización, pero sinduda el de 2003 es uno de los más significativos, en tanto ham o t ivado una reducción importante de personal, casi el20%, lo cual sumado a un exiguo presupuesto dificultará elcumplimiento adecuado de las funciones que le fueron asig-n a d a s .

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En lo que al marco legal respecta, se han dado variosintentos de modificar o derogar la Ley General de Servicios deSaneamiento, tanto desde el Poder Ejecutivo como delLegislativo, sin embargo hasta la fecha no se cuenta con unanorma que recoga la experiencia adquirida en casi diez añosde su entrada en vigencia.

Marco legal

La prestación de los servicios de saneamiento (agua pota-ble, alcantarillado sanitario y pluvial y disposición sanita-ria de excretas) tanto en el ámbito urbano como rural seencuentra regulada por:

• La Ley N° 26338, Ley General de Servicios deSaneamiento27, publicada el 24 de julio de 1994, quecontiene, entre otras, disposiciones relativas a: i) el rolde cada una de las instituciones del sector sanea-miento; ii) el operador de los servicios (forma de cons-titución, ámbito de competencia, etc.) iii) las contribu-ciones reembolsables iv) las tarifas y iv) participacióndel sector privado.

• El Decreto Supremo N° 09-95-PRES, Reglamento de laLey General de Servicios de Saneamiento publicado el28 de agosto de 1995 , norma que permite la aplica-ción de la Ley General y que entre otros aspectos regu-la sobre: i) el régimen al que deben sujetarse las enti-dades prestadoras de mayor y menor tamaño; ii) elrégimen de la prestación de los servicios de sanea-miento en el ámbito rural; iii) el régimen de transiciónpara la aplicación del sistema tarifario; y iv) el proce-dimiento a seguir para la devolución de las contribu-ciones reembolsables.

• Las disposiciones emitidas por la SuperintendenciaNacional de Servicios de Saneamiento, SUNASS.

Adicionalmente, existen otras normas que inciden demanera directa en la prestación de los servicios de sanea-miento, a saber:

• Ley N° 28128, Ley de Presupuesto del Sector Públicop a ra el año Fiscal 2004, que autoriza al Po d e rEjecutivo a aprobar mediante Decreto Supremo a pro-puesta de la Dirección Nacional de PresupuestoPúblico del Ministerio de Economía y Finanzas: el pre-supuesto de las Empresas Municipales, entre otras enti-dades, así como las normas relacionadas con el proce-so presupuestario, austeridad y racionalidad en el

gasto, suscripción de convenios de gestión y/o conve-nios de administración por resultados, políticas remu-nerativa y otras necesarias para la ejecución del presu-puesto.

• Ley N° 28130 , Ley de Endeudamiento del SectorPúblico 2004, que determina los montos máximos,condiciones y requisitos de las operaciones de endeu-damiento externo e interno que podrá acordar elgobierno nacional para el sector público durante elaño 2003.

Marco institucional

El sector saneamiento se organiza del siguiente modo:

El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, esel organismo rector del sector saneamiento tanto en elámbito urbano como rural y como tal le corresponde for-mular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de alcan-ce nacional en materia de saneamiento, para cuyo efectodicta las correspondientes normas y supervisa su cumpli-miento. (artículos 1° y 2° de la Ley N° 27792, Ley deOrganización y Funciones del Ministerio de Vivienda ySaneamiento). Las funciones antes señaladas se ejercen a través delViceministerio de Construcción y Saneamiento, quiencuenta con la Dirección Nacional de Saneamiento, la quea su vez propone, diseña y formula las políticas para eldesarrollo y sostenibilidad de los servicios de saneamientoy emite normas referidas a los servicios de saneamiento (artículos 29° e inciso a) y c) del artículo 32° del DecretoSupremo N° 002-2002-VIVIENDA, Reglamento deOrganización y Funciones del Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento).La Superintendencia Nacional de Servicios deSaneamiento - SUNASS, es el organismo regulador y lecorresponde normar, regular, supervisar y fiscalizar la pres-tación de los servicios de saneamiento, así como resolverlas controversias entre las empresas y entre éstas y losusuarios (Ley N° 27332, Ley Marco de los OrganismosReguladores de la Inversión Privada en los ServiciosPúblicos). Cabe precisar que las Juntas Administradorashan quedado tácitamente excluidas del ámbito de compe-tencia de la SUNASS.Uno de sus objetivos específico es la protección de losderechos e intereses de los usuarios de los servicios desaneamiento (inciso a) del artículo 15° del DecretoSupremo N° 017-2001-PCM, Reglamento General de laSUNASS).



27 El 03 de agosto de 1999 se publicó el Decreto Legislativo N° 908, Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, norma que una vez reglamentada derogaría la Ley Generalde Servicios de Saneamiento, según lo establece su Sexta Disposición Complementaria y Final, sin embargo al no haberse producido hasta la fecha dicha reglamentación mantiene suvigencia la referida ley.

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En uso de su facultad reguladora establece los niveles decobertura y calidad de prestación de los servicios paracada una de las localidades que administran las EmpresasPrestadoras, en concordancia con los niveles tarifariosaprobados y con la normativa vigente (inciso e) del artícu-lo 26° del Decreto Supremo N° 017-2001-PCM).La SUNASS asimismo fiscaliza el cumplimiento de losniveles de cobertura y calidad del servicio y en su casosanciona su incumplimiento. Cabe destacar que si bien laSUNASS se encuentra facultada para tipificar las infraccio-nes por el incumplimiento de la normativa en materia deprestación de servicios de saneamiento, así como paraaprobar su propia Escala de Sanciones (Ley N° 27631)hasta la fecha no ha emitido norma alguna.En materia tarifaria la SUNASS aprueba fórmulas tarifariaso autoriza el incremento de tarifas según sea que laEmpresa Prestadora cuente o no con planes financieros. Elprocedimiento se caracteriza por ser extenso (aproximada-mente un año), y tiene previsto la realización de dosaudiencias públicas, una a cargo de la Empresa Prestadorapara sustentar su plan financiero y su propuesta tarifaria yla otra a cargo de la SUNASS a fin de sustentar la evalua-ción del plan financiero y el estudio del cual se desprendela fórmula tarifaria (Resolución de Consejo Directivo N°008-2002-SUNASS-CD, modificada por la Resolución deConsejo Directivo N° 056-2002-SUNASS-CD). Las municipalidades provinciales y distritales son compe-tentes para administrar y reglamentar directamente o porconcesión el servicio de agua potable, alcantarilladodoméstico y pluvial, limpieza pública y tratamiento deresiduos sólidos. En el caso de las municipalidades provin-ciales ésta función será ejercida únicamente cuando poreconomías de escala resulte eficiente centralizar provin-cialmente el servicio28, a su vez las municipalidades distri-tales podrán ejercer dichas atribuciones cuando seencuentren en capacidad de hacerlo (artículo 80° de la LeyN° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades) Sobre la competencia atribuida a las municipalidades pro-vinciales y distritales es necesario tener en cuenta que lagestión directa o indirecta de los servicios públicos sepodrá producir, siempre que por ley esté permitida y quese asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficaciadel servicio y el adecuado control municipal, además delequilibrio presupuestario de la municipalidad (artículo 32°de la Ley Orgánica de Municipalidades).En tal sentido, cabe destacar que la gestión de los serviciosde saneamiento de conformidad con lo dispuesto por laLey General de Servicios de Saneamiento, debe estar a

cargo de entidades prestadoras públicas, privadas o mixtasconstituidas con el exclusivo propósito de prestar los refe-ridos servicios saneamiento, quienes pueden explotar enforma total o parcial uno o más servicios de saneamientoen el ámbito de una o más provincias, para lo cual debencelebrar el correspondiente contrato de explotación conlas municipalidades provinciales (artículos 6° y 7°), dichocontrato deberá contener estipulaciones relativas a la cali-dad de los servicios de acuerdo a los niveles vigentes y alos que fije la SUNASS. 29

Las municipalidades asimismo ejercen, de manera exclusi-va o compartida, una función promotora, normativa y regu-ladora, así como las de ejecución y de fiscalización y con-trol en las materia de su competencia, conforme lo esta-blece la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidadesy la Ley de Bases de Regionalización (artículo 74° de la LeyOrgánica de Municipalidades).Los Gobiernos Regionales formulan, aprueban y evalúanlos planes y políticas regionales en materia de saneamien-to en concordancia con los planes de desarrollo de losgobiernos locales y de conformidad con las políticas sec-toriales. Asimismo, apoyan técnica y financieramente a losgobiernos locales en la prestación de los servicios de sane-amiento (artículo 58° de la Ley 27867, Ley Orgánica deGobiernos Regionales). Las Empresas Prestadoras, están encargadas de brindar losservicios de saneamiento, siendo responsables, entre otrosaspectos, de: i) cumplir los niveles de cobertura y calidadde los servicios establecidos por la SUNASS; ii) ejercerpermanentemente el control de la calidad de los serviciosque presta y; iii) aprobar los incrementos tarifarios a travésde su Junta General de Accionistas integrada generalmentepor Alcaldes provinciales y distritales.Las Empresas Prestadoras son de accionariado municipal,excepto SEDAPAL, lo que determina que exista una fuerteinterferencia política que les resta autonomía y les impidedesarrollarse. Sus ingresos provienen fundamentalmente de las tarifas, lasque en muchos casos permanecen invariables debido a lanegativa de la Junta General de Accionistas de incremen-tarlas, por la pérdida de réditos políticos. Durante la etapa preparatoria del sistema tarifario, etapa enla que se encuentran 40 Empresas, las tarifas les permitencubrir por lo menos sus costos de explotación. En la etapade mejoramiento en la que se encuentran 5 Empresas, lastarifas deberán cubrir los costos medios anuales30 (artículos96° y 97° del Reglamento de la Ley General de Serviciosde Saneamiento).


Perú

28 En este caso corresponde a las municipalidades provinciales conducir los procesos de concesión conforme lo prescribe el apartado 2.2. del numeral 2 del artículo 80° de la LeyOrgánica de Municipalidades)

29 En la actualidad ninguna de las Empresas Prestadoras ha suscrito contratos de explotación.30 Según el artículo 99° del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento se debe entender como costo medio anual aquel que resulta de considerar los costos de explo-

tación, las inversiones financiadas con recursos de la empresa, el servicio de la deuda, los impuestos, así como un nivel de rentabilidad cuyo valor máximo será establecido por laSUNASS, todo dividido entre el volumen total de agua facturado en un año.

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En la actualidad las Empresas Prestadoras no cuentan concapacidad de endeudamiento, razón por la que el incre-mento de la cobertura de los servicios que brindan se velimitado. Debido a esta situación que afecta directamentea los usuarios o potenciales usuarios, éstos han optado porfinanciar sus obras de infraestructura, financiamiento quesegún el marco legal vigente deberá ser devuelto por laEmpresa Prestadora bajo la figura de las ContribucionesReembolsables (artículo 25° de la Ley General de Serviciosde Saneamiento).El cambio a un operador privado constituye una alternati-va de solución a los problemas de gestión y financiamien-to en las Empresas Municipales, sin embargo no existenpolíticas claras que impulsen este proceso en el cortoplazo.Juntas Administradoras de Servivios de Saneamiento, setrata de organizaciones comunales constituidas en algunoscasos como Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro, queoperan en el ámbito rural, y cuyas tarifas cubren los costosde operación y mantenimiento.Existen además otros entes que si bien no forman parte delsector sus decisiones tienen incidencia directa en la actua-ción de los organismos arriba mencionados a saber:La Autoridad de Salud, a quien le corresponde emitir nor-mas sobre el abastecimiento de agua, alcantarillado, dis-posición sanitaria de excretas, reuso de aguas servidas ydisposición de residuos sólidos, debiendo vigilar su cum-plimiento, así como aplicar las sanciones correspondientes(artículo 107°de la Ley N° 26842, Ley General de Salud).El Ministerio de Salud constituye la Autoridad de Salud denivel nacional y ejerce a través de la Dirección Ejecutiva deSaneamiento Básico la vigilancia de la calidad sanitaria delos sistemas de agua potable y saneamiento, así como laemisión de normas técnicas de calidad de agua para con-sumo humano (artículo 58° del Decreto Supremo N° 014-2002-SA, Reglamento de Organización y Funciones delMinisterio de Salud)Cabe añadir que la Ley General de Servicios deSaneamiento en su Décima Primera Disposición FinalComplementaria, Transitoria y Final establece que elMinisterio de Salud es competente para formular políticasy dictar las normas de calidad sanitaria del agua y de pro-tección del ambiente. El Ministerio de Economía y Finanzas quien a través de laDirección Nacional de Presupuesto Público, DNPP, seencarga de programar, dirigir, coordinar, controlar y eva-luar el proceso presupuestario de las Empresas Prestadoras.Es importante tener en cuenta que las Empresas Prestadorassuscriben Convenios de Gestión con la DNPP en virtud delos cuales se comprometen a cumplir determinadas metasde gestión. Asimismo, el Ministerio de Economía y Finanzas a travésde la Dirección de Crédito Público se constituye en elAgente Financiero del Estado en todas las operaciones deendeudamiento con que acuerde o garantice el Gobierno

Nacional. En tal sentido, el financiamiento de las inversio-nes que requieran realizar las Empresas Prestadoras conendeudamiento avalado por el Gobierno Nacional requie-re ser aprobado mediante Decreto Supremo con el votoaprobatorio del Consejo de Ministros refrendado por elMinistro de Economía y Finanzas y el Titular del Sector.La organización antes descrita nos permite visualizar algu-nos problemas de competencia que de manera general selistan a continuación:

• En materia normativa existe una aparente duplicidadentre las funciones que corresponden al Ministerio deVivienda Construcción y Saneamiento, específicamen-te la Dirección Nacional de Saneamiento y laSUNASS en tanto a ambas entidades se les atribuyecompetencia para normar en materia de servicios desaneamiento.

• Tanto las municipalidades provinciales, distritales y laSUNASS son competentes para ejercer una funciónreguladora y fiscalizadora.

• Tanto la Autoridad de Salud como la SUNASS tienencompetencia para normar, fiscalizar y sancionar enmateria de prestación de servicios de saneamiento.

• Tanto la SUNASS como el Ministerio de EconomíaFinanzas son competentes para fijar metas de gestión alas Empresas Prestadoras.

B. Política de desarrollo del sector

El Plan Nacional de Saneamiento, documento elabora-do por el Viceministerio de Saneamiento del Ministerio deVivienda, Construcción y Saneamiento, contempla entre otrosaspectos las políticas de desarrollo del sector para el periodo2003- 2012, siendo éstas políticas las que orientarán las inver-siones en el sector.

Ahora bien, de acuerdo al mencionado documento, laspolíticas se sustentan en tres principios básicos, a saber:

• Las tarifas deben cubrir costos para eliminar dependenciadel gobierno central.

• Los subsidios deben dirigirse a los más pobres.• Los subsidios a la inversión deben ligarse a eficiencia en la

prestación de los servicios.

Teniendo en cuenta éstos principios se han diseñadoestrategias tanto para el ámbito urbano como para el rural, lasque a continuación se señalan:

• Estrategias del ámbito urbano

- impulsar el mejoramiento de la gestión e incorpo-rar el concepto de viabilidad financiera. Para ello,una herramienta de apoyo clave será la participa-



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ción del sector privado vía concesiones y/o cua-l e s q u i e ra otra modalidad de participación.Además, para el seguimiento y control del mejora-miento de la gestión y viabilidad financiera en lasdiferentes EPS, donde no sea viable la participa-ción del sector privado, se han definido indicado-res de metas, contenidas en el plan, de acuerdo altamaño de la empresa.

- optimizar el uso de la capacidad instalada, previaa cualquier inversión en ampliación de produc-ción, así como lograr una contribución de caja delas EPS a sus programas de inversión (30-45%)[1231], que hasta la fecha eran financiadosbásicamente por el Gobierno Central sin posibili-dades de recuperación de las inversiones.

- disminuir el número de conexiones inactivas.- reducir el índice de morosidad. - establecer márgenes operativos mínimos en las

EPS para contribuir a programas de inversión.- revisar la estructura tarifaria y simplificarla.- priorizar las inversiones en programas de medición

y en obras de rehabilitación.- definir para cada caso la política de tratamiento de

la deuda con el Estado.

• Estrategias para el Ámbito Rural y Pequeñas localida-des

La estrategia se basa en establecer condiciones míni-mas que deben reunir el ámbito rural y las pequeñaslocalidades, en forma previa a la ejecución de lasobras. Entre estas condiciones se considera que:

- Las comunidades deben estar organizadas formal-mente para recibir apoyo financiero.

- La comunidad debe demostrar capacidad paracubrir los costos de administración, operación ymantenimiento del tipo de sistema a instalarse. La comunidad y los municipios deben contribuir,como mínimo, con un 20% de las Inversiones, seaen dinero, mano de obra o materiales.

- Se priorizará principalmente el mejoramiento de lacalidad del agua.

- Los municipios que presten los servicios directa-mente deberán crear una Unidad de Gestión paraadministrar estos servicios. Esto permitirá fijar cla-ramente el nivel de ingresos necesario para la ade-cuada prestación de los mismos.

- Los municipios deberán apoyar y supervisar lasfunciones que actualmente son de competenciaexclusiva de las comunidades.

Las donaciones se orientarán hacia el ámbito rural,principalmente comunidades de menos de 500habitantes.

- En la ejecución del Proyecto PRONASAR31, se tra-bajará a través de organizaciones regionales inter-mediarias (diversas ONG, firmas consultoras deingeniería con capacidad de promoción social,etc.) con las comunidades rurales, para asegurarque las operaciones financieras vayan dirigidas enun contexto de desarrollo para la comunidad,incluyendo extensa educación sanitaria y entrena-miento en operación y mantenimiento y en unacantidad de pequeñas ciudades, el proyecto pilo-teará modelos alternativos de administra c i ó n(incluyendo órganos del sector privado) para el sis-tema de operación, que permita, sobre la base desus resultados, la formulación de políticas en estecampo.

C. Desarrollo tecnológico y de los recursos humanos

Una de las deficiencias más persistentes en el Sector esla ausencia de políticas y soporte institucional para la investi-gación, el desarrollo tecnológico y la formación de recursoshumanos calificados para los servicios de agua potable y sane-amiento. En cuanto a desarrollo tecnológico existe algunosavances únicamente en cuanto a sistemas de tratamiento deaguas residuales, lagunas de oxidación y sistemas combinados,que intentan superar las limitaciones de la aplicación de estossistemas en la sierra y selva del país.

En cuanto a formación de recursos humanos es impor-tante señalar que en los noventa se ha enfatizado, fundamen-talmente, desde PRONAP Y SUNASS, la capacitación del per-sonal institucional de estas entidades y de las EmpresasPrestadoras de Servicios, exclusivamente en aspectos de ges-tión, administración y planeamiento, más no así en lo que serefiere a la formación técnica y de Ingeniería Sanitaria. En losaspectos técnicos de nivel intermedio la Escuela Nacional deSalud Pública (ENSAP) y el Servicio Nacional de Capacitaciónpara la Industria de la construcción (SENCICO) forman técni-cos en Saneamiento y en Instalaciones Sanitarias Interiores, res-pectivamente.

La formación en Ingeniería Sanitaria es impartida sólopor la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), en la facultadde Ingenieria Ambiental. La Universidad de Huaraz, y recien-temente la Universidad Nacional de Piura cuentan con faculta-des o escuelas de Ingeniería Ambiental, que incluyen aspectosde la Ingeniería Sanitaria.

Lo antes señalado muestra que, por problemas salaria -les y otros, los especialistas en Saneamiento no se encuentranprecisamente en este Sector y que gran parte del personal


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31 El PRONASAR es el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural, creado para contribuir a mejorar la salud de la población y sus condiciones de vida, a través del acceso a losservicios de agua y saneamiento.

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actualmente ocupado en las Empresas e Instituciones deSaneamiento, es de especialidades distintas, en otras palabras,la labor de los especialistas es asumida por profesionales cuyacapacitación no se vincula directamente al ámbito sectorial.Esto explica, en gran parte, las deficiencias técnicas, de diseño,etc. que presentan las obras de infraestructura sanitaria tanto enel área urbana como en la rural.

D. La administración de los servicios de saneamiento

Como se ha señalado la administración de los serviciosde saneamiento (agua potable y saneamiento), si bien, deacuerdo al marco legal vigente, debiera ejercerse únicamentepor las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento ypor las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, sinembargo en la realidad está a cargo de varias entidades, condiferentes regímenes por ámbitos:

• Ambito urbano: a cargo de 45 empresas prestadoras regis-tradas y reguladas por la SUNASS- que atienden las locali-dades que albergan al 58.4% de la población total nacio-nal, lo que significa, el 86% de la población urbana total32

• Ambito urbano fuera del ámbito de competencia de laSUNASS, a cargo de Servicios Municipales dependientesde los municipios que atienden a las localidades urbanasmedianas, que albergan al 9.5% de la población totalnacional. Estas localidades por lo general son muy peque-ñas como para constituir una empresa viable conforme lodispone la Ley y sus autoridades locales no están dispues-tas a entregar la administración de los servicios a unaempresa constituida, según el Plan Nacional deSaneamiento 2003-2012 en este grupo habría 295 locali-dades administradas por los municipios y 8 empresas queno cuentan con el reconocimiento de SUNASS. Despuésde varios años de intentos por lograr esta incorporación,urge encontrar una nueva alternativa para atender a estaslocadidades menores.

• Ambito Rural33: Según la Ley de Saneamiento estos servi-cios debieran ser administrados por Juntas Administradorasde Servicios de Saneamiento (JASS). Sin embargo, granparte de los servicios rurales son administrados por diversaentidades tales como: asociaciones, cooperativas, munici-pios distritales y también por Juntas Administradoras deAgua Potable (JAAP), establecidas hasta 1992 por elMinisterio de Salud para la operación de los servicios depequeñas localidades rurales. Según lo indicado en el PlanNacional de Saneamiento existen 75,765 localidades rura-

les a nivel nacional de las cuales 11,800 cuentan conalgún tipo de servicio de agua potable. Teniendo en cuen-ta la encuesta realizada por la DNS en 70 comunidadesrurales se obtuvo que el 79% de la muestra contaba conuna Junta, Comité u otro tipo de manejo comunal, el 13%era administrado por el municipio y 8% no contaba conninguna organización34

En suma, es preciso subrayar que debido a los vacíosinstitucionales y legales, la gestión de los servicios sólo estáorganizada y regulada para el 58.4% de la población total delPaís, donde operan las Empresas prestadoras de servicios debi-damente inscritas por la SUNASS.

E. Calidad del servicio brindado al usuario

La calidad del servicio brindado al usuario la evalua-remos a través de cinco indicadores que nos pueden dar unaidea del nivel de desarrollo logrado en el período evaluado.

• Cobertura de los servicios de agua potable y sanea-miento

La cobertura de los servicios de agua potable y sanea-miento se ha incrementado considerablemente a partirde 1993, debido principalmente a un aumento en elnivel de inversiones sobre todo en la década de losnoventa a ello también ha contribuido un mejor orde-namiento de la prestación de los servicios sobre todoen el área urbana. Lamentablemente en el área rural apesar de haberse beneficiado con niveles considera-bles de inversión, no se ha logrado un adecuado sopor-te institucional y legal que garantice la sostenibilidadde la inversión realizada. Esta es una de las razonespor las que a la fecha no se cuenta con estadísticasseguras que nos muestren la real situación de los ser-vicios en el ámbito rural y las cifras aquí mostradas sonsólo estimadas y no responden como en el caso delámbito urbano, controlado por SUNASS, a un reporteperíodico y regulado de las empresas de servicios. En el Cuadro N° 2.17 se indica las coberturas deambos servicios para el ámbito urbano regulado porSUNASS, en el cual se aprecia un incremento en losprimeros años de la década de los noventa, pero en losaños mas recientes se aprecia una desaceleración deeste crecimiento, esto es explicable por la disminuciónde inversiones en los últimos años.



32 Trabajado en base a información de SUNASS e INEI, información al año 200233 Se considera localidades del ámbito rural a aquellas que tienen menos de 2000 habitantes.34 Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS

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De acuerdo a la información recogida del PlanNacional de Saneamiento 2003 2012, la cobertura anivel nacional al año 2001 es de 75% y 56% para aguapotable y saneamiento respectivamente. La coberturade agua potable para el ámbito urbano es de 81%,mientras que en el área rural llega a 62%. Para el casode saneamiento la cobertura es de 69% y 30% para elámbito urbano y rural respectivamente.Según el Instituto Nacional de Estadística e InformaticaINEI, el porcentaje de hogares con acceso a serviciosde agua potable y saneamiento en el área urbana yrural es como se indica en el Cuadro N° 2.18. Al res-pecto se debe indicar que estos resultados incluyenvarias modalidades de servicio, desde conexionesdomiciliarias hasta servicio a través de piletas públicaso pozos de agua, para el caso de agua potable y cone-xiones domiciliarias, letrinas y pozo séptico en el casode los servicios de saneamiento. Esta información seobtiene de la encuesta nacional de hogares realizadaal IV trimestre de cada año. Cabe destacar la similitudde los resultados reportados por la DNS y el INEI encuanto a cobertuta de agua potable, no siendo el casocon los resultados de la cobertura de saneamiento,donde el INEI está considerando otro tipo de accesocomo pozo septico, pozo negro no incluido en la esta-dística de la DNS.

• Calidad del agua suministrada

La calidad del agua suministrada por los proveedoresdepende en gran medida de las normas de calidad ydel control y vigilancia que se ejerce sobre las empre-sas o instituciones responsables de la provisión de esteservicio vital.En el Perú el rol normativo y de vigilancia de la calidaddel agua de consumo humano corresponde al

Ministerio de Salud, mientras que la normativa para eladecuado control de calidad y su correspondiente fis-calización estan a cargo del organismo reguladorSUNASS pero sólo para el ámbito urbano y se ejerceefectivamente para las empresas formalmente consti-tuidas, aunque también se ejerce para aquellas empre-sas que están en proceso.Nuevamente la falta de un adecuado sistema que regu-le el sector rural hace que este sector no tenga unaadecuada supervisión respecto a los procesos de pota-bilización del agua ni el control de la calidad del aguade bebida, igual situación se observa, en aquella por-ción del área urbana que a la fecha, la administraciónde sus servicios, no está organizada de acuerdo a ley.En el área regulada por SUNASS se evidencia grandesavances que se reflejan en el hecho de que al año 2002las 45 empresas han definido programas de control decalidad del agua, cuyo cumplimiento es fiscalizadopor el regulador. Así mismo existe sistemas de desin-fección en todos los servicios, donde se controla elcloro residual diariamente, habiéndose logrado que lagran mayoría de las muestras de control den conteni-dos de cloro residual libre por encima de 0.5 mg/lt enporcentajes que varían entre 80 y100% . En el cuadroN° 2.19 se indica la evolución positiva que se ha obte-nido en las 45 empresas del área urbana.Así mismo de acuerdo a la información proporcionadapor la SUNASS se ha logrado en el período 1995 -2000 reducir el porcentaje de muestras con contenidode coliforme fecales de 13.4% a 1.2%.A su vez el programa de control de calidad tambiénimplica el control de una serie de parámetros quepodrían afectar la salud, los resultados de estos con-troles son fiscalizados por la SUNASS y en los casosque se ha encontrado deficiencias se han tomado lasmedidas correctivas, que van desde disponer las medi-das tendientes a corregir la deficiencia, aplicación de


Perú

Cuadro N° 2.17Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento en

el ámbito urbano

Año Cobertura %Agua potable Alcantarillado

1991 /1 74.4 62.01997 78.1 68.51998 80.9 71.51999 82.0 72.62000 82.4 73.62001 82.8 74.42002 82.9 74.3

/1 dato tomado de la Exposición de motivos de la Ley de Servicios de sanea-mientoFUENTE: Superintendencia de Servicios de Saneamiento SUNASS

Cuadro N° 2.18Acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento

(porcentaje de hogares)

Año Agua Potable SaneamientoTotal Urbana Rural Total Urbana Rural

1997 69.5 85.9 36.7 72.8 89.2 39.81998 73.6 87.9 45.2 76.0 91.1 45.71999 74.8 88.1 46.1 78.8 91.8 50.82000 76.7 85.7 59.2 79.1 91.7 54.32001 74.8 85.4 54.6 75.7 89.1 50.52002 74.9 87.5 51.1 77.3 91.8 50.0

Las cifras de los años 2001 y 2002 no son comparables con las de años ante-riores debido a la ampliación del tamaño de muestra (paso de 4000 a 20000hogares encuestados) y a la incorporación de nuevo marco muestral en base aprecenso de 1999.FUENTE: Instituto Nacional de Estadística e Informatica INEI

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multa y orden de cierre de fuentes contaminadas.Aunque todavía no se ha llegado a los niveles optimosde seguridad estas medidas adoptadas hacen que sehaya disminuido los riesgos de beber agua no apta, eneste sector de la población.En ámbito rural, por las razones ya expuestas no existeinformación sistematizada que permita hacer una eva-luación cuantitativa de la situación actual, sin embar-go de acuerdo a informes recientes, se conoce que enla mayoría de los servicios de agua potable del árearural, no se desinfecta el agua por una serie de razonesentre otras; por que no tienen acceso a los insumospara la desinfección; por falta de recursos; por recha-zo de la población y a la ausencia de una adecuadasupervisión y asistencia técnica. Así mismo en muchoscasos las instalaciones de tratamiento se han abando-nado por falta de mantenimiento y operación apropia-dos.Como referencia se presenta los resultados del estudiorealizado por la DNS- PRONASAR35 que nos indicaque el 39.4% de la muestra evaluada tenía equipos decloración y sólo el 7.6% presentó niveles de cloro resi-dual aceptables.

• Cantidad de agua consumida

Los niveles de consumo promedio de la poblaciónurbana se mantienen bastante altos, esto debido a losbajos niveles de micromedición que fomentan el des-perdicio en los hogares, a fugas en las redes y a nive-les tarifarios que no incentivan el ahorro del agua. Los altos niveles de consumo hacen que la capacidad

de los servicios resulte insuficiente para atender al totalde la población en forma continua, sin embargo deacuerdo a una evaluación realizada por la autora delpresente informe, en 16 ciudades del ámbito urbano(63.3% de la población urbana nacional) se obtuvoque sólo dos ciudades tenían déficit de capacidad,asumiendo consumos percápita eficientes. Esto y laopinión de SUNASS nos estaría demostrando que lamayoría de servicios tendrían capacidad instalada sufi-ciente para dar un servicio adecuado si se logra unagestión comercial y operativa eficiente, en el CuadroN° 2.20 se presenta la variación de los niveles de con-sumo promedio y el número de empresas que superanuna producción eficiente definida por SUNASS en unrango de 180 a 250 litros por persona día. En el ámbito rural aunque no se cuenta con informa-ción se entiende que el problema no está en exceso deconsumo sino en la calidad del servicio.

• Continuidad del servicio

La mayoría de los servicios de agua potable en el paísno han logrado todavía, brindar un servicio continuo al100% de sus clientes. En efecto son muy pocas las ciu-dades donde el total de la población servida cuentacon agua las 24 horas, el mayor porcentaje de lapoblación tiene entre 7 y 17 horas de servicio al día36.Las causas que generan la falta de continuidad en losservicios de agua potable son múltiples, desde defi-ciencias en el manejo operacional de las redes o siste-ma en general, hasta indicar serios déficit de capaci-dad en la infraestructura del servicio, pasando por unmarcado desperdicio o deficiente control de pérdidas.Aunque en forma lenta todavía, se puede apreciar enel Cuadro N° 2.21, que las empresas del ámbito urba-no regulado por SUNASS, esta situación está en proce-



Cuadro N° 2.19Resultados del control de cloro residual en redes de

distribución en 45 empresas prestadoras de servicios desaneamiento

Año Número de empresas con% de muestras % de muestras

satisfactorias <80% satisfactorias >80%1996 29 161997 26 191998 22 231999 14 312000 6 392001 3 422002 3 42

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servivios de Saneamiento SUNASS

Cuadro N° 2.20Producción per cápita promedio ambito urbano

Año Producción lppd N° de Empresas /12002 2692001 278 272000 350 291999 343 331998 351 291997 352 32

1/ Empresas con producción por encima de los niveles de eficiencia FUENTE: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS

35 Estudios de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS36 Resultado obtenido del estudio de una muestra de 16 ciudades del ámbito urbano (67.8% de la población urbana total) realizado por la autora del presente informe.

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so de mejora sostenida, esto se debe principalmente a:un mejor control de los desperdicios intradomiciliariosdebido a la instalación de micromedidores, a accionesde mejoramiento operativo de redes y a optimizacio-nes de los servicios. Sin embargo vemos que en lamedida que no se le de prioridad a este tipo de accio-nes los resultados serán muy limitados.

• Tratamiento de aguas servidas

Este aspecto ha sido bastante descuidado en general. Enel área urbana, para el ámbito de las 45 empresas regu-ladas por la SUNASS, el tratamiento de aguas residualesllega a tan sólo el 20.2% en el año 2002. Además delproblema del déficit de tratamiento, se presenta un pro-blema muy grave, cual es el uso indebido de las aguasservidas en la agricultura, problema que puede deriva ren serias enfermedades y epidemias.

En 1993 del total de aguas residuales el 21% se des-cargaba en los ríos, el 43% en el mar el 0.6% en elLago Titicaca y el 30% en otros cuerpos receptores,incluyendo el uso para riego (PRONAP, 1995).En 1998, la SUNASS señala que existe un escaso ycasi nulo interés en operar y mantener las plantas detratamiento de desagües debido principalmente a loscostos elevados. Igualmente señala que la casi totali-dad de los efluentes de las plantas de tratamiento nocumplen con los niveles de purificación que permitandisponerlos en cuerpos receptores sin efectos contami-nantes o que permitan su adecuada autodepuración.Ello da lugar a impactos ambientales negativos sobre laflora y la fauna, así como riesgos de salud en los sereshumanos. Así mismo, no obstante la existencia de nor-mas para tratamiento y otras, subsiste la manipulaciónclandestina de desagües crudos y/o el reuso inadecua-do de aguas servidas para fines agrícolas. 37

Los costos de inversión y de operación para el trata-miento de las aguas servidas son bastante elevados,esto ha originado que ante la difícil situación econó-mica que enfrenta la mayoría de empresas, no se estepriorizando este aspecto, lo cual lo podemos apreciaren el siguiente gráfico.

F. Gestión de los servicios de saneamiento

La gestión de los servicios de agua potable y sanea-miento está también diferenciada de acuerdo al ámbito dondeactua la entidad prestadora, para cada uno de los cuales hare-mos un breve análisis de la situación actual.


Perú

37 SUNASS 98, pg.13.

Cuadro N° 2.21Continuidad promedio anual - Ambito urbano

Año Continuidad Horas/día % de Micromedición1997 13.9 23.61998 12.9 30.21999 14.8 39.72000 16.0 48.32001 17.4 50.32002 17.5 50.4

Fuente: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servivios de Saneamiento SUNASS

Gráfico 2.3Porcentaje de aguas servidas tratadas

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• Ambito urbano, empresas reguladas por SUNASS

A pesar que el nuevo marco institucional adoptado,planteó como principal objetivo dotar de autonomiaténica a las empresas prestadoras de servicios, esto nose ha logrado plenamente en la práctica, ya que sub-sisten las interferencias políticas y administrativas tantode los gobiernos municipales como del gobierno cen-tral. Esta situación se evidencia si tenemos en cuentaque persiste una alta rotación de personal (segúnSUNASS en promedio cambian de gerente generalcada 17 meses), no tienen autonomia para fijar habe-res estos son definidos a nivel central, su presupuestoy endeudamiento deben ser aprobados tambien a nivelcentral y muchas decisiones de tipo técnico pasan porla opinión de los alcaldes quienes priorizan sus intere-ses políticos antes que la eficiencia de la empresa.Así mismo la difícil situación económica financiera porla que atraviezan la mayoría de las empresas (SUNASSindica que el 80% de las empresas necesitan 100 añospara pagar sus deudas), hace que, éstas tengan muypocas posibilidades de nuevas inversiones que les per-mita mejorar su gestión operativa y comercial lo cualtermina convirtiendose en un circulo vicioso que agra-va cada vez mas la situación actual.Adicionalmente, tenemos que en promedio las empre-sas sólo facturan 55% del volumen de agua que pro-ducen, para superar esta situación necesitarian entrar adesarrollar programas de macro y micro medición, decontrol de fugas y desperdicios y optimización deredes. Para agravar esta situación en promedio lasempresas mantienen una cartera morosa con cuentaspor cobrar equivalentes a 6 meses de facturación.Las tarifas vigentes mantienen todavía un retrazo enrelación al costo medio de largo plazo que establece laLey, para la determinación de las tarifas. La implemen-tación del nuevo sistema tarifario ha tenido una seriede limitantes derivados de; la poca capacidad de lasempresas para planificar su desarrollo en el largoplazo, la falta de apoyo de los gobiernos locales paraaprobar los incrementos tarifarios que SUNASS dispo-nia, el rechazo de la población para aceptar los incre-mentos, y principalmente la falta de fuentes de finan-ciamiento para atender los programas de inversión pre-vistos en los planes maestros.Otro de los aspectos que contribuye a aumentar lasdificultades del sector es la falta de un sistema explici-to de subsidios que favorezca a los que realmente lonecesitan. En la actualidad existen subsidios cruzadosindiscriminados, donde por lo general el sector indus-trial y comercial son los que asumen la mayor parte deestos subsidios. Este tema es de vital importancia yaque el país mantiene a mas del 50% de la población

por debajo de la línea de pobreza, sin embargo cual-quier sistema que se adopte no debería dar pie a queaumente el desperdicio.El sistema de regulación implantado desde el año 1994ha logrado algunos avances y mejoras, pero las limi-tantes que muestra el sector en su conjunto, dificil-mente permitirá un desarrollo sostenido y de mayorritmo de crecimiento si no se toma la decisión deadoptar soluciones que corrijan las deficiencias yaencontradas.

• Ambito urbano no regulado

En este grupo se encuentran todas aquellas localidadesintermedias entre 2000 y 20,000 habitantes que nohan logrado constituirse como una empresa por razo-nes de viabilidad técnica financiera y que sus autori-dades locales no han aceptado integrarse a una empre-sa mayor ya constituida. La administración de los servicios de agua potable ysaneamiento en estas localidades está a cargo de losmunicipios quienes operan los servicios como parte delas otras funciones que cumple la Municipalidad. Enesta situación y dadas las muchas carencias de losmunicipios pequeños, es muy poca la atención que sele puede dar a la operación y mantenimiento de losservicios, lo que hace que el servicio al usuario sea demuy mala calidad, inclusive, en la mayoría de loscasos, no se logra cumplir con los requerimientosmínimos para calificar al agua suministrada, comoapta para el consumo humano.

• Ambito rural

A pesar que en este sector, como parte de los progra-mas de lucha contra la pobreza, se logró inversionesconsiderables en la década pasada, que permitieron unaumento representativo de la cobertura, la falta de unaestrategia para implantar formas adecuadas de admi-nistración, supervisión y asesoría de estos servicios, hatraido como consecuencia que muchos de ellos a lafecha esten proporcionando servicios de mala calidad,que no permite asegurar que el agua suministrada seaapta para el consumo humano y algunos casos extre-mos estos sistemas estan en condiciones de inoperati-vos. Según información de la DNS38 obtenido en basea una muestra de 70 localidades, indica que el 28.8%de los servicos encuestados es sostenible, 56.1% estacon deterioro leve, 12.1% está en deterioro grave,mientras que el 3% ha colapsado.En la actualidad el Ministerio de Vivienda a través de



38 Estudio de base para la implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural DNS,COSUDE,PAS

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la Dirección Nacional de Saneamiento esta implemen-tando un programa de atención a este sector, dondeprincipalmente se busca cambiar este enfoque quesólo se orienta a la infraestructura, por el de dar prio-ridd a la sostenibilidad de las inversiones realizadas,esto se recoge de uno de los objetivos del programaque viene ejecutando PRONASAR, “Contribuir al usoadecuado de servicios de agua y saneamiento sosteni-bles, adoptando las mejores prácticas de higiene,mejorando las capacidades de la comunidad y otrasorganizaciones responsables en administración, opera-ción y mantenimiento de los sistemas, e implementan-do el esquema institucional y los mecanismos necesa-rios para la sostenibilidad”. Del análisis del marco legal vigente se deduce que ésteno ha contemplado la normativa necesaria para elámbito rural. Esta deficiencia también parece habersido recogida por el PRONASAR, conforme se apreciaen otro de sus objetivos específicos, “Fortalecer lacapacidad de la Dirección Nacional de Saneamiento(DNS) para desarrollar políticas sectoriales, legislacióne información para el planeamiento y vigilancia enaspectos relacionados con la provisión de agua y ser-vicios de saneamiento de las áreas rurales pobres ypequeñas ciudades, pautas para el marco institucionaldel sector que permitan la coordinación interinstitu-cional y la ejecución del proyecto en forma ordenaday descentralizada, definir políticas que incentiven laparticipación del sector privado en el suministro deagua y saneamiento en pequeñas ciudades “. Cabe resaltar que este objetivo estaría también contem-plando la problemática del sector urbano no regulado.

G. Inversión histórica del sector

Conforme se ha venido expresando, la inve r s i ó ndurante la década de los noventa, ha sido muy significativa, asíse tiene que la inversión percápita paso de 13 dólares améri-

cano en el período 85-90 a 86 dólares por persona en +el perí-odo 91-98. A este hecho de claro aumento del nivel de inver-siones se debe agregar que en este último período se produjocambios importantes en el marco legal e institucional y por pri-mera vez en el Perú se aprobó una Ley que regula la prestaciónde los servicios de saneamiento. En el Cuadro N° 2.17 se indi-ca los nivels de inversión en ambos períodos.

H. Requerimientos de inversión futura

Las metas acordadas en la Asamblea General delMilenio de Naciones Unidas del año 2000 y en la CumbreMundial de Desarrollo Sostenible del año 2002, establecierón,para el caso del agua potable y saneamiento, reducir el por-centaje actual de población sin servicios a la mitad. Este com-promiso significa un esfuerzo muy grande para países como elPerú, en el cuadro N° 2.23 se muestra las estimaciones de losmontos de inversión requeridos, para el área urbana, para lle-gar en el año 2020 a coberturas de 95 y 85 % en los serviciosde agua potable y saneamiento respectivamente. Del mismopodemos apreciar que la demanda de recursos de inversiónpromedio anual sería de 280 millones de dólares por año, esdecir tendríamos que mantener una inversión sostenida similara la realizada en la década de los noventa.

Este panorama resulta bastante difícil de realizar sitenemos en cuenta que en la década pasada practicamente el50% de los recursos invertidos fueron provenientes del FondoNacional de Vivienda, que ya no existe y que a la fecha noexistiría mas fuentes de financiamiento que los recursos deltesoro, que son sumamente escasos, y los provenientes de losingresos tarifarios.

Para el ámbito rural las estimaciones realizadas en elaño 1999 por el Banco Mundial indicaban la necesidad de unainversión anual de 35.1 millones de dólares por año para lograruna cobertura de 70% en agua potable.

El Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 ha con-siderado una necesidad de inversión del orden de los 2400millones de US dólares manteniendo una meta de 90% en aguapotable pero reduciendo la meta de cobertura de saneamientoa 74% en el año 2012.


Perú

Cuadro N° 2.22Inversión histórica a nivel nacional

(en millones de US$)

Fuente 85-90 91-981. Gobierno Central 21 6452. Gobiernos Regionales y locales 68 653. Empresas prestadoras de servicios 159 11354. FONAVI 576.25. Inversión privada (ONGs) 4 22.2

TOTAL 252 2443.4Inversión promedio anual 50.4 244.3

FUENTE: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS,Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 DNS

Cuadro N° 2.23Inversiones estimadas futuras - Area urbana

Período Agua potable SaneamientoCobertura Inversión Cobertura Inversiónpromedio Millones US$ promedio Millones US$

2001- 2005 85 1100 75 11712006-2010 90 376 80 7962011-2015 93 548 83 6062016-2020 95 430 85 599TOTAL 2,454 3,172

FUENTE: Dirección Nacional de Saneamiento SUNASS

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El financiamiento de las inversiones arriba señaladas seha estructurado considerando las fuentes concertadas y porconcertar. Las fuentes concertadas están referidas a los recursosque provendrían de la generación interna de las EPS con lastarifas vigentes, y de los créditos externos que se encuentranconcertados (JBIC, Banco Mundial, BID, KfW, CAF, entre otros).

Las fuentes por concertar se refieren a la generación derecursos de las EPS que requerirían de aumentos tarifarios, aúnpor aprobarse, recursos ordinarios del Gobierno Nacional,

aportes de los municipios y comunidades, así como, los apor-tes de operadores privados, créditos externos por concertar ydonaciones o aportes no reembolsables39

I. Fortalezas y debilidades del sector

A manera de resumen se presenta las fortalezas y debi-lidades que presenta el sector saneamiento.



Fortalezas DebilidadesDespués de casi 10 años de haberse aprobado el primer Sin embargo todavía no se logra el adecuado consenso entre losmarco legal e institucional para el sector, existe suficiente diferentes actores como para aprobar los cambios y mejorasexperiencia como para hacer las mejoras que dicho marco necesarias.requiere.Como avance de este período se señala que se ha Hasta la fecha no se le da el suficiente soporte institucional acompletado el marco institucional, con la creación de la a DNS, que le permita contar con una organizaciónDirección Nacional de Saneamiento DNS como ente rector debidamente implementada para el cumplimiento cabal dedel sector. sus funciones.Existe un Plan Nacional de Saneamiento que ha establecido Todavía no queda claro para la sociedad que exista la los objetivos, estrategias y políticas de desarrollo del sector. voluntad política de llevar adelante este Plan.Se ha adquirido una experiencia en el tema de regulación. Las continuas reorganizaciones y la disminución de los

recursos financieros de la SUNASS estarían debilitando lanstitución.

La SUNASS cuenta con un valioso sistema de información. Por las razones expuestas en item anterior podría estarpeligrando la continuidad de esta valiosa herramienta deregulación.

Hay avances en la organización de las empresas del ámbito Sin embargo a pesar de los avances éstas continuan conurbano reguladas por SUNASS. serias limitantes de su autónomia técnica que no les

permite tomar decisiones de tipo empresarial.En el ámbito rural, el inicio del proyecto PRONASAR es un No se cuenta con un adecuado marco legal e institucional avance claro en el sentido correcto. que le garantice una sostenibilidad a proyectos como el

PRONASAR.No existe una Política de financiamiento del sector explicita y sobre todo que haya sido asumida a nivel político e integrada en los planes de desarrollo del sector.No existe un sistema de subsidios que favorezca a los queverdaderamente lo necesitan sin afectar la situación financierade los prestadores de servicios.

La recuperación progresiva de los niveles de tarifas y el avance El avance en la implantación del sistema de tarifas se en la formulación de los planes maestros para la implantación torna lento, debido a que las empresas adolecen de una del nuevo sistema tarifario basado en costos económicos de serie de limitaciones en su gestión operativa y comercial largo plazo. en general. Adicionalmente la ausencia de fuentes de

financiamiento que viabilicen los planes maestros transforman la determinación de las tarifas en un ejercicio teórico.

En el ámbito urbano practicamente la totalidad de la empresas Este avance corre el riesgo de que no se mantenga en el reguladas por SUNASS esta dotando de agua segura a los tiempo si se disminuye el nivel de control y supervisiónconsumidores, esto gracias a la labor de regulación y del regulador, sobre todo si tenemos en cuenta las dificultadesfiscalización de la SUNASS actuales de Ministerio de Salud para ejercer las labores de

vigilancia.Los montos de inversión demandados por el sector paraalcanzar niveles adecuados de servicios son significativos, los cuales, de acuerdo a la situación económica del país, sería practicamente imposible enfrentar en el mediano plazo.

39 Plan Nacional de Saneamiento 2003-2012 DNS

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La problemática de los recursos hídricos en el Perú estáasociada fundamentalmente al desarrollo del sector agricultura yeste a su vez, a pesar de ser un sector que se encuentra íntegra-mente en manos del sector privado, es muy sensible a las políti-cas del gobierno en las áreas de mercado y precios.Adicionalmente, la gestión del recurso está confiada a las autori-dades del sector agricultura, lo que afecta no solo los problemasde demanda sino también los de manejo de cuencas, la soluciónde conflictos intersectoriales, y la preservación de la calidad delrecurso. Así mismo es necesario tener en cuenta que el Perú es unpaís con marcada heterogeneidad interna, los resultados prome-

dio nacionales implican situaciones aún más desiguales entre lasdiferentes regiones, departamentos y prov i n c i a s .

El sector agua potable y saneamiento, es fuertementedependiente de la inversión estatal para ampliar y mejorar losservicios. Esto debido a la difícil situación económica financie-ra de las empresas y a la situación de pobreza de la población(54%). Esta situación hace que pocas empresas sean lo sufi-cientemente atractivas para que se produzca una inversión pri-vada suficientemente dinámica, quedando fuera amplios secto-res de la población sin recursos suficientes para costear estosservicios.


Perú

3. Situación Esperada al Año 2005

Para definir la visión de largo plazo del sector hídricoen el país se analizará tres posibles escenarios; Escenario BAU(Bussiness As Usual), las condiciones se mantienen como hastaahora sin cambios relevantes, Escenario S1, donde el desarro-llo se basa en una política orientada al predominio del merca-do y Escenario S2, considera un desarrollo basado en hacer

prevalecer los valores de la sociedad. En el Cuadro N° 3.1 semuestra las proyecciones de crecimiento poblacional paracada escenario así como las coberturas de los servicios desaneamiento y eficiencia de riego esperado para cada escena-rio analizado.

3.1 Escenarios de desarrollo

Cuadro N° 3.1Indicadores esperados para los escenarios previstos

Descripción Año 2003 Escenario BAU Escenario S1 Escenario S2Población total 27 148 101 35 632 855 35 632 855 32 504 800Población urbana 19 638 160 26 502 322 27 511 155 24 209 691Población rural 7 509 941 9 130 533 8 121 700 7 432 613Cobertura serv. de saneamientoAgua potable 74.9 80% 88% 95%Saneamiento (1) 77.3 80% 88% 96%Sector agrarioEficiencia de riego 30% 40% 60% 50%

(1) Incluye a la población que cuenta con servicios de saneamiento como letrinas, pozos sépticos

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A. Escenario BAU

A.1 Condiciones macro

La población crecería a un promedio anual de1.3% hasta el año 2025. El comportamientogeneral de la economía nacional mantiene latendencia de la década de los noventa, es decirun crecimiento promedio de 4.6%, con una irre-gularidad en el crecimiento por fluctuacionesrelacionadas fundamentalmente con el compor-tamiento de los flujos de capitales externos. Elproducto nacional bruto crecería fundamental-mente por actividades primarias de exportación,con algo de agroindustria. El impase fundamen-tal de este escenario, sería la escasez de recursosestatales.

A.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico

• Se mantiene la legislación vigente que privilegiala gestión de la oferta de recursos hídricos

• Aumento generalizado de la pobreza rural, yconsecuente aumento de la migración delcampo a la ciudad

• Baja prioridad de atención a los problemas dedegradación de los recursos hídricos y del medioambiente.

• Implantación periódica de programas de rehabi-litación de infraestructura, con recursos del teso-ro, a fondo perdido, uso de las fuentes de aguaexistentes llevado al límite físico posible.

• Conflictos multisectoriales y entre usuarios de unmismo sector por el uso del agua, agravados porla falta de capacidad institucional adecuada pararesolverlos.

• Riesgo de deterioro de la calidad de los recur-sos hídricos de la vertiente del Pacífico hastalímites que comprometen la calidad de vida dela población y desalientan la inversión priva d aen el sector agricultura, así como en otros sec-t o r e s .

• Falta de recursos fiscales para atender las deman-das de inversión y consecuente aumento delendeudamiento externo para atender en parte lasnecesidades de financiamiento

• Reducida participación del sector privado, porfalta de rentabilidad de la inversión y producción

• Al no ponerse el acento en una gestión eficientedel recurso, se pueden agravar los problemas dedisponibilidad de agua para atender una deman-da creciente sobre todo en la cuenca delPacífico.

A.3 Consecuencias en el sector agrario

• El aumento de la producción agrícola, depende-rá del incremento de las áreas irrigadas, princi-palmente en la costa del país

• Gran presión de las entidades locales para laconstrucción de nueva infraestructura hidráulicaprincipal.

• Reducida mejora en las eficiencias de riego debi-do al mantenimiento de prácticas tradicionalesde cultivo y riego

• Deterioro progresivo de la infraestructura deriego debido a la falta de inversiones en mante-nimiento

• Aumento del precio de los productos básicoscomo consecuencia de la escasez.

• Incremento de las áreas salinizadas y con pro-blemas de drenaje hasta alcanzar 35% de lasáreas irrigadas en la Costa.

• El proceso de descentralización iniciado podríaseguir generando iniciativas locales para atenderlos problemas existentes.

• Moderada participación del sector privado porfalta de reglas claras e incentivos.

A.4 Consecuencias en el sector agua potable y saneamiento

• Las empresas de servicio se mantendrían enpoder de los municipios o del Estado. En estascondiciones y en ausencia de los recursos estata-les, el Estado no tendría los ingresos necesariospara financiar la inversión requerida para laampliación de los servicios y, en particular, parael tratamiento de aguas servidas.

• Unicamente las empresas de servicios que mejo-ren su gestión, sus niveles de cobranza y quelogren mayor eficiencia, estarían en condicionesde mejorar la calidad de los servicios, conexcepción del tratamiento de aguas servidas enaquellas ciudades donde las tecnologías aplica-bles son excesivamente costosas.

• En general la calidad de los servicios tendería adeteriorarse o quedar estancada.

• En el área rural la ampliación de los serviciosreduciría el ritmo logrado en la década de losnoventa y, al mantenerse igualmente las defi-ciencias institucionales y operativas, muchos delos sistemas construidos en los últimos añosentrarían en crisis por falta de mantenimiento; semantendría la escasa utilización del servicio dealcantarillado y del sistema de letrinas en el árearural, con lo cual se afrontaría serios problemasambientales en dicha área.



55

• Un total de más de 7 millones de personas care-cerían de agua potable y saneamiento. En con-secuencia, los problemas de salubridad podríanrecrudecer y la incidencia de las enfermedadesde origen hídrico podría alcanzar los indicadorespromedio del período 1993-1998 para el país ensu conjunto.

• La situación de informalidad de los nuevos asen-tamientos humanos en el área urbana agravaránla situación actual.

B. Escenario S1 (predominio del mercado)

B.1 Condiciones macro

La población crecería a igual ritmo que en elescenario BAU, sin embargo al darse poca aten-ción al ámbito rural, habrá una mayor migracióndel campo a la ciudad motivo por el cual el cre-cimiento de la población rural será menor que ladel escenario BAU . El comportamiento generalde la economía nacional se caracteriza por uncrecimiento sostenido de 5.5% anual, superandolas fluctuaciones bruscas. El crecimiento se basasustancialmente en la minería, energía, agricul-tura y la pesca y en general en la exportaciónfundamentalmente primaria, con agroindustriaen mayor escala que en el escenario BAU. Porotro lado, debido a la desigual distribución delingreso, y a la escasa generación de empleo seacentuaría la pobreza. El Estado reduciría fuerte-mente su participación en la actividad económi-ca, reduciría asimismo sus ingresos al liberalizaraún más el intercambio externo y, al asumirexclusivamente la función reguladora. El impac-to fundamental de este escenario, sería la inesta-bilidad social y la violencia derivada de la desi-gualdad.

B.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico

• Se logra una reforma del marco legal con reco-nocimiento del valor económico y ambiental delagua. La reforma institucional opta por encargarla gestión de los recursos hídricos a una institu-ción independiente de los sectores usuarios.

• Derechos reales de uso de agua legalmente esta-blecidos y desarrollo de un mercado limitado deaguas.

• Producción orientada por las reglas del mercado,dirigida principalmente a productos exportablesy a la agroindustria.

• Descuido en atender o defender los derechos delos pueblos más pobres, no será una prioridadatender lo derechos consuetudinarios.

• Gestión integrada de las cuencas con limitadaparticipación de los usuarios, posiblemente sólode los que han logrado regularizar sus derechosde uso.

• Conflictos multisectoriales por el uso del aguaminimizados como consecuencia del estableci-miento de derechos de uso del agua transables.Sin embargo es posible que se acentuen los con-flictos con aquellos actores que se queden almargen del sistema.

• Alta prioridad de atención a los problemas dedegradación de la calidad de las aguas y delmedio ambiente como consecuencia de unamejor regulación por parte del Estado.

• Reducción del riesgo de deterioro de la calidadde los recursos hídricos de la vertiente delPacifico debido a la gestión integrada de lascuencas, con participación de los “stakeholders”

B.3 Consecuencias en el sector agrario

• Creación de grandes conglomerados de produc-ción y comercialización de los productos agríco-las, concentrados en la costa.

• Reducción del minifundio como consecuenciade la implantación de áreas irrigadas comercial-mente viables.

• Se acentuará el deterioro de la agricultura en elárea rural, principalmente en la zona de sierra.

• Implantación en gran escala de sistemas de riegotecnificados y consecuente aumento de la efi-ciencia de riego.

• Construcción de infraestructura hidráulica menorpor medio del esfuerzo conjugado de los secto-res público y privado

• Reducción de las áreas salinizadas y con proble-mas de drenaje del 30% actual a 20% en lacosta

• Incremento de la eficiencia de riego de 30% a60% en la costa, en promedio

B.4 Consecuencias en el sector agua potable y saneamiento

• Sólo algunas empresas económicamente renta-bles serían privatizadas, mediante concesiones,quedando el resto sujeto a la propiedad y gestiónestatal o municipal.

• Es posible que los niveles tarifarios de las empre-sas privatizadas tengan incrementos a fin de ase-


Perú

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gurar que estos cubran todos los costos de pres-tación del servicio.

• En estas condiciones se esperaría una mejora dela prestación de los servicios para aproximada-mente un 50% de la población urbana del país,tendiendo a deteriorarse en el resto del país.

• El Estado no asumiría en ningún caso el financia-miento de la inversión requerida para la amplia-ción de los servicios y, en particular, para el tra-tamiento de aguas servidas.

• Un total de más de 4 millones de personas care-cerían de agua potable y de saneamiento.

• En el área rural y en cuanto a salubridad la situa-ción sería similar a la del escenario BAU.

• La mayor migración del campo a la ciudad, pre-sionará más por servicios en las grandes ciuda-des.

C. Escenario S2 (prevalecen los valores de la sociedad)

C.1 Condiciones macro

La población crecería al ritmo de la “hipótesisbaja” de las proyecciones del INEI, que es de1.01% hasta 2025, llegando a un total de32’504,787 habitantes. El comportamientogeneral de la economía nacional se caracterizapor un crecimiento ligeramente más lento que enS1, pero sostenido de 5.0%, superando las fluc-tuaciones bruscas. El crecimiento se basa en unfuerte impulso a las actividades económicasgeneradoras de empleo y que constituyan un altoporcentaje del PBI Total. La población, numéri-camente menor que en los escenarios anteriores,mejoraría su capacidad de pago debido a unadinámica generación de empleo y a la mejorredistribución del ingreso. El desafío fundamen-tal de este escenario sería lograr una regulacióny participación estatal, capaz de inducir la redis-tribución del ingreso sin menguar la eficiencia ydinámica de la economía.

C.2 Consecuencias en la gestión del recurso hídrico

• Establecimiento de un sistema de derechos realesde uso del agua, que reconoce el valor económi-co social y ambiental del recurso, en este con-texto el Estado dictará políticas para apoyar a lospequeños productores y comunidades nativas. Lareforma institucional define una autoridad res-ponsable de la gestión del recurso independien-te de los sectores usuarios

• Manejo integrado de las cuencas con amplia par-ticipación de todos los usuarios.

• Alta prioridad del gobierno para mantener lacalidad de los recursos hídricos y del medioambiente, a través de reglamentos y fiscalizacio-nes rigurosas.

• Conflictos multisectoriales por el uso del aguaminimizados como consecuencia de: i) haberseestablecido derechos de uso del agua, ii) desa-rrollo de una conciencia social sobre el uso delagua y iii) haberse incorporado al sistema a unmayor número de actores entre ellos a los peque-ños productores y comunidades nativas.

• Reducción del riesgo de deterioro de la calidadde los recursos hídricos.

C.3 Consecuencias en el sector agrario

• Producción agrícola orientada por los requeri-mientos de mercado balanceados por considera-ciones de orden social destinadas a mitigar losefectos originados por los desequilibrios deorden económico.

• Participación de un sistema global de comercia-lización de productos agrícolas, con salvaguar-das de carácter proteccionista para determinadosproductos, sin que esto afecte el uso eficiente delagua.

• Implantación de nuevos proyectos de irrigacióncofinanciados entre los sectores privado y públi-co con predominio de este último en el caso delos proyectos calificados como de necesidadsocial.

• Aumento de las eficiencias de riego en las áreasdedicadas a productos de exportación y mante-nimiento de practicas tradicionales en las áreasde pequeños productores.

• Implantación de sistemas de riego tecnificado enlas áreas de irrigación nuevas con inversión pri-vada.

• Incremento promedio de la eficiencia de riego de30% a 50% en la región de la Costa.

C.4 Cosecuencia en el sector agua potable y saneamiento

• Debido a mejoras sustanciales en la gestión y en elordenamiento institucional y legal del Sector, a laracionalización de la migración y el planeamientourbano, además de la mejora en la capacidad depago de amplios sectores de la población, un buennúmero de empresas prestadoras, económicamen-te rentables serían privatizadas, mediante conce-



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siones, quedando el resto sujeto a la propiedad ygestión estatal o municipal.

• En estas condiciones se esperaría una mejoraimportante de la prestación de los servicios parala gran mayoría de la población urbana del país.

• El Estado concentraría sus esfuerzos en la aten-ción de las localidades urbano marginales y enaquellas ciudades donde la tecnología de los ser-vicios es excesivamente costosa.

• En el área rural la ampliación de los serviciosmantendría el ritmo logrado en la década de losnoventa, pero al superarse las deficiencias insti-tucionales y operativas, se lograría mejorar nota-blemente la calidad de los servicios y el mante-nimiento operativo de todos los sistemas cons-

truidos en los últimos años. • Los mejores ingresos y los programas educativos

y de difusión posibilitarían el pleno uso de lainfraestructura de alcantarillado y el uso adecua-do del sistema de letrinas del área rural, con locual se mejoraría las condiciones ambientales enésta área.

• La población sin servicios se limitaría a aquellapoblación rural muy dispersa, 1’661 mil perso-nas sin agua y 1’310 sin saneamiento. En con-secuencia, los problemas de salubridad podríanser resueltos en gran parte y la incidencia de lasenfermedades de origen hídrico podría alcanzarlos indicadores promedio de los países con nive-les aceptables en la materia.


Perú

3.2 La Visión al año 2025

De la evaluación de la situación actual tanto a nivelglobal del país como del manejo de los recursos hídricos y delos principales sectores usuarios del recurso y a luz de los dife-rentes escenarios analizados, es necesario definir una visión delargo plazo que permita orientar todos los esfuerzos al logro deesa visión de futuro.

A. Resúmen de la situación actual

A.1 En cuanto a la gestión del recurso

• Las características especiales del agua definidaspor: i) el agua es un recurso extremadamentelimitado con poca posibilidad de sustitución,particularmente en la Costa, ii) exceptuando laregión de la Selva, la disponibilidad está limitadaa un período muy corto del año, iii) el agua es unrecurso unitario; cualquier intervención en unaparte de su ciclo hidrológico, afecta necesaria-mente la cantidad disponible y la calidad delrecurso en otra parte del ciclo, iv) la capacidadde movilización del agua, tanto en la costa comoen la sierra es muy limitada.

• Estas características unidas a las externalidadesque su uso origina, restringen el rol que las fuer-zas del mercado puedan desempeñar en el

balance de la oferta y la demanda y crean pro-blemas de regulación complejos y difíciles.

• En la región de la Costa la extrema variabilidadde los regímenes de los recursos hídricos y unmal manejo del agua (en sus diferentes usos),resultan en déficits crónicos de suministro deagua para fines productivos y de consumo pobla-cional. Una demanda creciente de agua frente auna limitada disponibiliidad de agua estándando lugar a conflictos intersectoriales crecien-tes y a externalidades negativas.

• El valor marginal del agua, generado por lasgrandes obras hidráulicas, excede largamente loscostos financieros incurridos por los usuarios. Loque ha llevado a la creación de grupos de bene-ficiarios de presión interesados en mantener el¨statu quo¨, con sus efectos negativos sobre laeficiencia, la asignación regional de recursospúblicos, y el uso por los beneficiarios a nivel definca.

• El volumen de agua usado por la irrigación repre-senta aproximadamente 85% de los volúmenesderivados de los ríos a través de la infraestructu-ra hidráulica construida específicamente paraeste propósito. Esta situación además de demos-trar un uso poco eficiente del agua está produ-ciendo la salinización de tierras, al no existir unadecuado manejo del drenaje. Es de esperar, que

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en los próximos años la demanda y el consumoen otros sectores aumentarán considerablemen-te, debido principalmente al crecimiento de lasáreas urbanas. De esta forma, los conflictosintersectoriales se incrementarán.

• Se estima que la demanda de agua para todos losusos crecerá en promedio alrededor de 10%anualmente. Los déficits proyectados para laoferta de recursos hídricos en el año 2010, equi-valdrían a 10% de la demanda proyectada en laSierra Alta, y a 30% de la demanda proyectadaen la costa. De no tomarse las medidas pertinen-tes estos déficits crónicos pueden constituirse enel futuro en uno de los obstáculos más seriospara el desarrollo de las actividades productivasen el país.

• La deficiente formalización de los diferentesderechos de uso trae como consecuencia, laexistencia de multiples conflictos entre los usua-rios, y un uso ineficiente ya que el sistema actualno reconoce el valor económico social yambiental del agua.

• El actual marco legal privilegia la oferta de agua,a través de la construcción de infraestructurahidráulica con fondos públicos, casi siempreobedeciendo a razones de orden político, y queno define mecanismos e incentivos que favorez-can el uso eficiente del agua. A esta situación sedebe añadir que los sistemas de recuperación delos costos de inversión son deficientes.

• Falta de mecanismos que incentiven el reuso deaguas servidas tratadas para fines productivos

• A lo largo de los años, las diversas disposicionesexistentes han conducido a que las autoridadesadministrativas utilizaran el agua como un mediopara favorecer intereses particulares, en desme-dro de los usuarios más pobres. Ha conducidotambién a la imposición de prácticas de gestiónde áreas irrigadas en las altas cuencas, que norespetaban las costumbres ni las tradiciones delas comunidades indígenas (principalmente en lorelacionado con el manejo comunitario de lossistemas de irrigación, mucho de los cualesdatan de la época pre-colonial).

• En las cuencas altoandinas es previsible que sur-jan conflictos por el uso del agua entre lascomunidades indígenas y los usuarios del sectorminero, que de acuerdo con las políticas vigen-tes ha sido priorizado en términos de desarrolloeconómico.

• El actual marco institucional que delega la res-ponsabilidad de la gestión del recurso hídrico enun sector usuario (agricultura), no favorece unagestión integrada del recurso por el contrario lasdecisiones siempre estarán orientadas a privile-

giar el sector agrario.• Es de esperar que la política definida por el

Acuerdo Nacional para el “Desarrollo Sostenibley Gestión Ambiental” empieze a implementarsede acuerdo a los objetivos establecidos en elmarco de esta política, entre los cuales se desta-can: i) promover el manejo de cuencas; ii) esti-mular la inversión ambiental y la transferencia detecnología para la generación de actividades desaneamiento más limpias y competitivas y iii)promover y evaluar permanentemente el uso efi-ciente del agua evitando las externalidadesambientales negativas.

• Así mismo es de esperar que el proceso de con-sulta del proyecto de nueva Ley de Aguas llevefinalmente a consensos que permita su aproba-ción definitiva finalizando así un largo procesoque ya ha tomado más de 10 años.

A.2 En cuanto al sector agrario

• Los volúmenes de agua utilizados para el riegode las tierras de la costa y sierra son muchomayores que los requeridos exclusivamente parafines de producción agrícola. Las eficienciastotales de riego, computadas a nivel predial, varí-an entre 35 y 44 %; en el caso de los sistemas deriego superficiales (que son los predominantes) yentre 50 y 65 % en el caso de los sistemas deriego presurizados.

• Esta situación de ineficiencia se genera debido acausas diversas entre las cuales destaca:

• Falta de un marco jurídico-institucional quegarantice los derechos del uso del agua;

• Sistema tarifario inapropiado para promover eluso eficiente del agua a nivel parcelario

• Limitada capacidad técnica instalada para operaradecuadamente los sistemas de conducción ydistribución

• Predominio del minifundio en la estructura pre-dial.

• Deficiente estado de conservación de los siste-mas de irrigación, tanto en el ámbito de infraes-tructura de conducción y distribución.

• Inadecuados sistemas de medición y control,usados en la distribución del agua de riego yprácticas empíricas para la distribución de aguaen los sistemas de irrigación.

• Prácticas tradicionales de aplicación del agua deriego poco apropiadas para cultivos tradiciona-les que prevalecen en la actualidad en la mayorparte de los valles.

• Producción de cultivos que requieren la movili-zación de grandes masas de agua en reducidos



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períodos de tiempo.• Aversión al riesgo empresarial de parte de los

pequeños productores rurales.• Predominio de bajo nivel educativo entre los

usuarios.

A.3 En cuanto al sector agua potable y saneamiento

• La apreciable mejora de la cobertura nacional deagua potable y alcantarillado, reduciendo el des-fase urbano/rural, se debió al importante nivel deinversión en el Sector, de 290 millones de dóla-res por año en el período 91-98 . En el área urba-na la inversión se financió mediante el endeu-damiento de las empresas, lo que constituye elproblema más grave del Sector en la actualidad.

• Las empresas enfrentan graves problemas finan-cieros que no logran resolverse a pesar de la rela-tiva recuperación de los niveles de tarifas y en lacobranza. La implantación del nuevo sistema detarifas con base en el costo marginal de largoplazo, presenta dificultades debido a la ausenciade un sistema de financiamiento que permita alas empresas acceder a recursos financieros queles permita desarrollar los planes y cumplir conlas metas de gestión que implica el sistema tari-fario. A esto se añade la inexistencia de un siste-ma definido de subsidios y al todavía bajo nivelde micromedición, además de los problemasrelacionados con la capacidad de pago de losusuarios.

• Persiste la limitada autonomía de las empresas,debido a interferencias políticas de los gobiernoslocales y a excesivas regulaciones del gobiernocentral.

• Debido a los vacíos institucionales, la gestión delos servicios, sólo está adecuadamente organiza-da y regulada para el 58.4% de la población totaldel País, donde operan las empresas debida-mente inscritas por la SUNASS. El resto urbano yla totalidad del área rural no cuenta con eldebido soporte institucional y legal, en particu-lar para la supervisión, apoyo técnico y la pro-moción del saneamiento rural en general.

• Despues de 10 años de vigencia del marco legal,existe consenso que hay ciertos temas que nece-sitan ser re-estudiados para encontrar solucionesa problemas que no han podido ser superadoscon el marco legal vigente.

• La Dirección Nacional de Saneamiento, organoejecutor de la política sectorial definida por el

Ministerio de Vivienda Construcción ySaneamiento, necesita ser debidamente imple-mentada y fortalecida para dirigir el desarrollodel sector

• En el ámbito urbano regulado por la SUNASS seha logrado alcanzar niveles de desinfección delagua por encima de lo que exige la norma, loque indica que este sector de la población esta-ría consumiendo agua segura. Sin embargo, nose tiene esta seguridad para el resto de la pobla-ción donde no se esta ejerciendo un adecuadocontrol y supervisión.

• Existen preocupantes indicios de debilitamientodel regulador de los servicios de saneamientoSUNASS, debido principalmente a limitantes ensus recursos financieros.

• A pesar de que el sector cuenta con un PlanNacional de Saneamiento este no cuenta conuna clara política de financiamiento que permitacumplir con las metas de expansión de los servi-cios.

B. La Visión al año 2025

El sistema de gestión deberá haber pasado de un enfo-que exclusivo en el suministro (oferta) a otro que abarca tantola demanda como la oferta, poniendo énfasis en el manejo ogestión del recurso, y deberá pasar de un enfoque segmenta-do por sectores, a un enfoque integrado. Los principios básicosque regirán la gestión eficiente y sostenible del recurso hídricoresponderán a los principios de Dublin, aceptados a nivel mun-dial40.

El nuevo marco legal facilitará una gestión integradadel recurso hídrico que integre el agua superficial con el aguasubterranea, la cantidad de agua con la calidad de la misma,además de propiciar los siguientes principios básicos:41

• La participación amplia e informada de la sociedad civil enla toma de decisiones importantes para la comunidad.

• La separación de las funciones de prestación de serviciospúblicos de las funciones de regulación y estas a su vez dela regulación y manejo del agua.

• Reconocer el valor económico social y ambiental del aguapara orientar a un uso mas eficiente del agua. La capacidadde establecer derechos de uso fomentará usos de mayorvalor. Sin embargo, también será necesario que la autori-dad pública ejerza una cuidadosa regulación y monitoreo.

• Deberá ser capaz de reconocer y evaluar todos los intere-ses legítimos, que permitan responder con equidad a losintereses de la comunidad, sin descuidar los aspectos desostenibilidad ecológica y propiciando un nivel de equili-


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40 GWP TACPAPER 4 41 Miguel Solanes y David Getches Prácticas recomendables para la elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hídrico BID CEPAL

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brio que no sólo atienda las necesidades la poblaciónactual sino de las generaciones futuras.

• El administrador del recurso hídrico será un organismoindependiente de los sectores usuarios. La administracióntendrá funciones claramente definidas entre las que desta-ca la aplicación de la Ley, la evaluación del recurso, otor-gar derechos de uso y permisos de descarga, la aplicaciónde estandares de calidad, monitoreo y control y fiscaliza-ción del uso del recurso entre otras.

• El marco institucional deberá permitir delegar las funacio-nes directamente relacionadas con el manejo del recurso anivel local o regional, orientado principalmente a unmanejo a nivel de cuenca, como un elemento aglutinadordel desarrollo económico regional.

El sector agrario como producto de las reformas habrálogrado una mayor tecnificación y modernización que le per-mita superar los altos niveles de ineficiencia productiva en lasáreas irrigadas. Existirá una mejor operación y mantenimiento

de la infraestructura de riego y se habrá logrado disminuir eldeteriro de tierras de cultivo.

Existirá un mayor desarrollo de la investigación param e j o rar la calidad de los cultivos y procesos de comerc i a l i z a c i ó n .

Existirá un espacio para que los pueblos indígenaspuedan seguir produciendo según sus propias costumbres y seabrirá un mercado más amplio para estos productos tradicio-nales. Así mismo recibirán apoyo para patentar sus productoslos mismos que forman parte de la biodiversidad peruana.

El Sector de Agua y Saneamiento deberá estar en con-diciones de garantizar el acceso universal a servicios cuyacalidad, condiciones y características sean congruentes con lasalvaguarda de la salud de la población, con el uso racional delos recursos y con la preservación del medio ambiente. Estoimplica el desarrollo autosostenido de los servicios con unmanejo económico y tecnológico eficiente, financieramenteviable y socialmente equitativo.

Así mismo, por la creciente escacez del agua, la pobla-ción tendrá más conciencia de usar el agua racionalmente.



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Los grandes desafíos que presenta esta Visión al año2025 en la próxima década se relacionan con los principiosde eficiencia, equidad y sustentabilidad que animan la opciónpor el Desarrollo Sustentable. Tales desafíos serían, como seha enunciado:

• El dilema entre eficiencia y equidad, dado el alto porcen-taje de población pobre del país a la que difícilmentepuede atenderse mediante transferencias por impuestos uotros recursos, la solución de este dilema, así como delconjunto de problemas enunciados, depende de cambiosconvergentes en el entorno del Sector hídrico, en particu-lar en el campo de la distribución del ingreso y de la acti-vidad productiva generadora de empleo y no contaminan-te.

• La superación de los problemas de eficiencia tanto econó-mica como tecnológica y técnico operativa, cuyas causasson, entre otras, las limitaciones en la gestión y en la selec-ción de tecnologías y diseño, la escasez de profesionalesespecializados en los diferentes campos de actuación delsector y la falta de capacidad de conducción, monitoreo ycontrol estatal.

• La superación de los impactos negativos del Sector en elmedio ambiente, ocasionados tanto por el enorme déficiten el tratamiento de las aguas residuales, como por laexcesiva extracción de aguas subterráneas, particularmen-te en la Costa, así como por el uso de agro químicos con-taminantes, del vertido de residuos mineros, petroleros eindustriales en los cursos aguas. El costo elevado de los sis-temas de tratamiento, para las zonas donde no funcionanlas lagunas de oxidación, agrava la complejidad en estamateria principalmente en poblaciones de bajos ingresos.

• La resistencia al cambio, después de largos períodos dondela gran mayoría se acostumbró a esperar que todo se resol-viera con inversiones del Estado y a contar con serviciossubvencionados por la caja fiscal, donde el poder econó-

mico y el desarrollo se concentró en las grandes ciudades,principalmente en la capital, y donde recién se empieza adar los pasos iniciales de un proceso de descentralizacióncon muchas dificultades.

• La superación de los hábitos de uso ineficiente del recursohídrico. El Perú es uno de los países que podría llegar atener serios problemas de escacez de agua en el año 202542

de continuar con la actual tendencia de crecimiento pobla-cional y el uso ineficiente del recurso, principalmente en lazona de la costa.

• La superación de los significativos déficit de recursos finan-cieros que enfrenta el sector, y los servicios públicos rela-cionados, como es el caso del agua potable y el sanea-miento, esto enfrentado a la poca capacidad de pago de lamayor parte de la población. Igual situación podríamoscitar para el caso de la agricultura, principalmente en lazona rural de la sierra, donde un 50% vive en condicionesde pobreza extrema.

• La sostenibilidad de los sistemas y servicios de saneamien-to existentes, tanto en el área urbana como en la rural. Enefecto, debido al nivel de endeudamiento de las empresasy sus graves problemas financieros, la gran mayoría de losservicios de las principales ciudades del país podríanentrar en crisis en los próximos años. Por su parte, en elámbito rural, la instalación de la infraestructura de los ser-vicios adolece en muchos casos de fallas técnicas de dise-ño y construcción. Además al no haber contado con laparticipación de los pobladores, presenta serios problemasde operación y mantenimiento. Informes recientes señalan,en general, que tanto en el área urbana como en la ruralexisten deficiencias de diseño y, en frecuentes casos,incompatibilidad de los sistemas instalados con las carac-terísticas geográficas u otras, así como la falta de recursosde los pobladores para instalar las conexiones intradomici-liarias que les permita utilizar adecuadamente los serviciospúblicos existentes.


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4. El Marco para la Acción

4.1 Los grandes desafios

42 Banco Mundial , 1995

62

• La superación de los problemas financieros de las empresas,manteniendo el manejo descentralizado y autónomo de lasmismas. Este problema debe resolverse tanto para que pue-dan garantizar la sostenibilidad, como para que amplíen lasc o b e r t u ras y mejoren la calidad de los servicios. En el árear u ral deberá superarse el problema de los atrasos o la ausen-cia de aportes de la población para la operación y manteni-miento de los sistemas de saneamiento rura l .

• En resumen se puede concluir que el sector hídrico adole-ce de una crisis de gobernabilidad que se inserta dentro delos problemas de gobernabilidad nacionales. Esto se evi-dencia en la ausencia de políticas adecuadas y la capaci-dad de llevarlas a la práctica, en las dificultades para:lograr consensos, la construcción de sistemas de gestión yla administración adecuada del sistema, que supone parti-cipación social y el desarrollo de competencias43.



4.2 La Estrategia

4.3 El marco para la acción

La Estrategia global para el desarrollo del sector hídri-co se sustentaría en dos ejes fundamentales:

• En el ámbito internacional: Convocatoria del apoyo políti-co, tecnológico y económico sustentado en la condiciónestratégica del país en materia de la preservación ambien-tal de Sudamérica y del mundo.

• En el ámbito nacional: Teniendo en cuenta que el desarro-llo económico y social de los países está cada vez masrelacionado con el agua, donde tenemos que el tema de laescacez de agua y su deterioro y los impactos de las inun-daciones son problemas que requieren de mucha atenciónpor parte del Estado, es necesario convertir al agua en eltema principal de la política pública. Para ello se debería:i) garantizar que las políticas gubernamentales considerenlas implicancias del desarrollo de los recursos hídricos, ii)influir en las decisiones del sector privado para llevar acabo elecciones tecnológicas, de producción y de consu-

mo basadas en el valor real del agua y iii) proveer foros ymecanismos que garanticen que todos los interesados pue-dan participar en las decisiones de asignación del recursoy la solución de conflictos44, es decir crear o fomentar unaverdadera cultura del agua.

Articulación del Sector como sustento del desarrollo delSector Turismo, que a su vez sería el eje dinamizador del desa-rrollo productivo del país, teniendo en cuenta el enorme poten-cial turístico del Perú, en el campo histórico-cultural, arqueológi-co, ecológico etc. El desarrollo de los servicios públicos relacio-nados al agua y la alta eficiencia y calidad de los mismos seríanla condición ineludible no sólo para reforzar la confianza de losvisitantes sino además para recuperar espacios fundamentalesde atracción turística como las playas, el lago Titicaca, entre otrosm u chos. La ventaja de esta opción, además de las obvias exter-nalidades, es la posibilidad de generación masiva de empleo, conlo cual se logra menor desigualdad y menor pobreza.

En el contexto de esta estrategia general, puede men-cionarse los siguientes derroteros del marco para la acción:

• Para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos,se requiere una participación activa de los representantes

de todos los sectores vinculados al uso del agua o a su pre-servación, como una forma de solucionar los multiplesconflictos de interés y competencia por los escasos recur-sos hídricos con condiciones de extrema aridez, que otor-gan al agua un alto valor económico. En este contexto se

43 GWP América del Sur - LA Gobernabilidad Efectiva del Agua en las Américas, un Tema Crítico.44 GWP TACPAPER 4 Manejo Integrado de Recursos Hídricos

63

hace impresindible que el marco legal defina una gestiónparticipativa y que las políticas que implemente el organis-mo responsable de la gestión del recurso, fomente una par-ticipación informada de todos los sectores involucradosincluyendo a la sociedad civil.

• Las políticas relacionadas con el recurso hídrico debenestar enmarcadas en la política general de desarrollo delpaís, donde el Estado debe garantizar la conservación ypreservación de un recurso vital para la vida y el desarro-llo nacional. En este contexto es de esperar que el Estado,a nivel nacional, regional o local, según corresponda: i)asuma un rol regulador y supervisor, que asegure la sus-tentabilidad del recurso hídrico y el desarrollo económicoy social del país, ii) promueva la participación del sectorprivado en todas aquellas actividades donde éste estámejor preparado para ejercerlas ( incluye las actividaesrelacionadas con el uso del agua) y iii) defina planes dedesarrollo y financiamiento para la ejecución de la infraes-tructura que por su importancia o para atender demandassociales, no puedan ser desarrolladas exclusivamente porel sector privado.

• Es necesario la aprobación de un nuevo marco legal e ins-titucional que asegure una gestión sostenible de los recur-sos hídricos, esta legislación deberá contemplar entre otroslo siguiente:

• Estar orientada hacia una gestión integrada del recurso,integración que implica un sistema natural que se preocu-pa por la disponibilidad del recurso en cuanto a cantidady calidad (oferta) y el sistema humano que ve el uso delrecurso, la produción de desechos y la contaminación delrecurso (demanda).

• La ley deberá garantizar que el uso del agua no atentarác o n t ra la sostenibilidad de ecosistemas vitales, comogarantía de un futuro y desarrollo sostenibles.

• Deberá asegurar la participación informada de todos losactores comprometidos en la gestión del agua

• El otorgamiento de derechos de uso del agua, que fomen-te un uso eficiente del recurso.

• Promover la gestión del agua a nivel de cuenca como unaunidad de desarrollo a nivel regional.

• Definir un sistema institucional que desligue la gestión delrecurso de cualquier sector usuario del agua. La nuevaorganización deberá contar con las prerrogativas sufientesque le permitan ejercer su función con autonomía y deacuerdo al mandato legal.

• Así mismo deberá proteger los derechos consuetudinariosy promover el desarrollo del agro rural como una forma deayuda a la lucha contra la pobreza.

• Dadas las restricciones existentes en los planos físico yeconómico financiero para el desarrollo de nuevas fuentesde agua, las alternativas para atender las demandas cre-cientes deben asociarse con la conservación y un uso máseficiente de los recursos disponibles.

• Es necesario evaluar un mayor aprovechamiento del aguasubterranea, lo cual contribuiría a solucionar los proble-

mas de deficit en algunas cuencas y favorecería el drenajede algunos valles de la costa.

• Crear un Sistema de Información Nacional de RecursosHídricos, que permita contar con información confiablepara la toma de decisiones y que este a disposición detodos los sectores usuarios.

• Desarrollar un programa nacional de educación sanitaria yambiental, orientado a mejorar los hábitos de higiene yotros para el ahorro del agua y para el mantenimiento y usoadecuado de la infraestructura y de los servicios relaciona-dos al agua.

• Proponer a la cooperación internacional:a. Un programa nacional de capacitación, entrenamien-

to y especialización en aspectos técnicos, operativos,de planeamiento y de gestión, en el campo de la ges-tión de los recursos hídricos y de los servicios relacio-nados al agua.

b. Un programa nacional para las obras prioritarias enmateria de tratamiento de aguas residuales y su reusoque considere, además del apoyo financiero, el apoyotecnológico para lograr un sistema eficiente y de bajocosto, adaptado a las diferentes regiones y zonas delpaís.

• En relación al sector agua potable y saneamiento existenalgunas acciones que es necesario emprender para lograrla visión propuesta: a. El fortalecimiento institucional del organismo rector,

orientado a mejorar su capacidad de acción, basadaen el planeamiento estratégico para el diseño de laestrategia y política sectorial en el contexto de unapolítica nacional de Desarrollo Sustentable.

b. Se requiere fortalecer al organismo regulador para darcontinuidad al modelo adoptado.

c. Se debe tratar de llegar a consensos para introducir enel marco legal actual las modificaciones de aquellosaspectos que presentan problemas (administración delocalidades medianas, traslapes de funciones etc) opara atender temas que no fueron debidamente legis-lados (área rural, participación del sector privado etc).

d. La superación de los vacíos institucionales en la pres-tación de servicios del área rural y del área urbanafuera de la jurisdicción del Ente regulador.

e. La consolidación de la descentralización de la gestiónde los servicios así como de la autonomía de los ope-radores, particularmente en el área urbana.

f. La definición de políticas sectoriales para asegurar elfinanciamiento de los planes maestros de las empresasy del Plan de Desarrollo Sectorial. Como parte de estapolítica se debería promover la participación del sec-tor privado.

g. Establecer un sistema articulado de seguimiento ymonitoreo permanente del Sector a nivel nacional,urbano y rural, con el registro sistemático de la infor-mación respectiva, que produzca una estadística con-fiable y oportuna y que permita la adopción de medi-


Perú

64

das correctivas y políticas sobre bases sólidas. h. Es imprescindible definir la solución del problema

financiero de las empresas, para lo cual podría contar-se con asesoría y apoyo internacional, de modo que lasolución no afecte negativamente la autonomía de lagestión de los servicios.

i. Es importante asimismo ratificar la vigencia efectiva

del sistema de tarifación con base en los costos eco-nómicos de largo plazo y viabilizar su implementa-ción.

j. Paralelamente se requiere establecer el sistema de sub-sidios, requisito indispensable de la vigencia del siste-ma de tarifas indicado y que facilitará la participaciónprivada.



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ACTUALIZACION DE LA VISION PARA - cepal.org · Cuadro 2.12 Uso consuntivo del agua a nivel nacional...

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