Al Final de Una Década de Boom Qué Le Dejó La Minería Al Perú Balance 2004-2014

7/24/2019 Al Final de Una Dcada de Boom Qu Le Dej La Minera Al Per Balance 2004-2014

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Esta publicacin cont con el aporte de USAID,

Natural Resource Governance Institute

y Pan para el Mundo.

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

Molvina ZeballosPresidenta del Directorio

Eduardo Balln y Epifanio BacaCoordinacin Ejecutiva

Al final de una dcada de boom, qu le dej la minera al Per? Balance 2004-2014

Lima, noviembre 2015.

Los contenidos de la cartilla "Al final de una dcada de boom, qu le dej la minera al Per? Balance 2004-2014"son una adaptacin de las Conclusiones del Reporte 19 de Vigilancia de las Industrias Extractivas, publicacin delGrupo Propuesta Ciudadana, que forma parte del Sistema Vigila Per.

Elaboracin de contenidos: Epifanio Baca y Gustavo vila.Cuidado de edicin: Teresa Cabrera.Diseo y diagramacin: Renzo Espinel y Luis de la Lama.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-15887

Editado por:Grupo Propuesta CiudadanaCalle Len de la Fuente 110, Lima 17613 8313 / 613 8314 Fax: 613 [email protected] en:Impresin Arte Per S.A.C.Jr. Recuay 375-A - BreaTelf: 3323401 RPC: 986601361

Las opiniones expresadas en esta publicacin

son de los autores y no necesariamente reflejan

el punto de vista de la Agencia de los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional - USAID.


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ndice

Presentacin .............................................................................................................................................

1. No fue una riqueza compartida ............................................................................................................

2. Repartimos mal la torta .........................................................................................................

3. Generamos canon-dependencia ............................................................................................................

4. No gastamos solo, ni principalmente, en monumentos intiles ..................................................

5. Nos inundaron de recursos, pero aprendimos a gestionarlos .........................................................

6. Privatizamos recursos pblicos ......................................................................................................

7. Generamos desorden territorial e incertidumbre .............................................................................

8. Avanzamos en transparencia .............................................................................................................

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Al final de una dcada de boom,

Balance 2004-2014

Qu le dejla minera al Per?


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A lo largo del ao 2014, el precio internacional de los metales, principal dinamizadoren los ltimos aos del sector extractivo, continu mostrando correcciones a la baja,como ocurre desde 2011; asimismo y de manera ms abrupta, el precio del petrleoredujo a la mitad su valor en seis meses. Todo ello tendr un claro efecto en la dismi-nucin del aporte fiscal del sector extractivo.

Hoy que la evidencia muestra que el ciclo de precios altos de las materias primas hallegado a su fin, podemos afirmar que hemos entrado a un nuevo escenario, cerrandoen nuestro pas un perodo (2004-2014) caracterizado por el incremento de la inver-sin, la produccin, las reservas internacionales, los ingresos para las empresas y larecaudacin fiscal del sector extractivo. Este boom extractivo permiti al Estado pe-ruano distribuir recursos entre los gobiernos subnacionales y llevar adelante diversosprogramas y proyectos en la fase inicial del proceso de descentralizacin. Por otro lado,la inequitativa redistribucin de recursos, ampli las brechas sociales y econmicas,dejando en evidencia la falta de capacidades y el dficit de institucionalidad del Estado,fenmenos que, agravados por la corrupcin, impidieron sentar las bases de la reformay modernizacin estatal.

Al mismo tiempo, han sido aos de controversia. En el campo econmico, se gener

un debate alrededor de la aplicacin de la Ley de regalas mineras y de la negativa deun grupo de empresas a cumplir con dichos pagos en virtud de sus contratos de esta-bilidad tributaria; tambin, en el inicio del gobierno de Ollanta Humala se discutila aplicacin de un impuesto a las sobreganancias, propuesta que fue desplazada porla aplicacin del gravamen minero, cuyos efectos no han sido evaluados. En tanto, enel campo social, los conflictos entre empresas y comunidades locales se reprodujeronen varias regiones del pas debido a que stas perciben que sus derechos econmicos ysociales son vulnerados frente a un Estado con poca capacidad y voluntad para hacercumplir las normas socio-ambientales, las que a su vez son cuestionadas por su permi-sividad excesiva.

Actualmente, la discusin sobre el sector extractivo est centrada entre continuar, con

algunos ajustes, el actual modelo o virar hacia una estructura ms diversificada. Si bienen 2014 se public el Plan Nacional de Diversificacin Productiva, se percibe que stecuenta con poco apoyo desde el Gobierno Nacional y que, por el contrario, se pretendecontinuar con el modelo extractivo actual. La necesidad de este debate se ve opacadapor las voces de quienes afirman que el pas creci a una menor velocidad debido a queno se llevaron adelante algunos proyectos mineros producto de los conflictos socialesy las trabas burocrticas.

En esta lnea, los gremios empresariales exigen medidas que permitan agilizar losprocesos administrativos que debe seguir la inversin. Entre estas medidas se proponela implementacin de la ventanilla nica, las limitaciones para la aplicacin de la ley deconsulta previa y la agilizacin de la aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental(EIA). Asimismo, la creacin en 2013 de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos expresa

Presentacin


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la voluntad de una ms fuerte presencia pblica de los intereses de las empresaspetroleras. Permeable a esta presin, a lo largo de 2014, el Gobierno Nacional impulsuna serie de medidas tributarias y de simplificacin de procedimientos y permisos paradinamizar la inversin.

De este contexto han surgido claramente dos preocupaciones. Por un lado, en raznde la multiplicacin de conflictos sociales ligados a la actividad extractiva, se habla dela necesidad de una mejor gestin sectorial y territorial del sector extractivo. De otrolado, en relacin a la captacin y redistribucin de los recursos, un reto pendiente

es fortalecer la capacidad de gestin del aparato pblico en todos sus niveles. Entreambas, creemos necesario promover una discusin abierta acerca de los resultados eimpactos logrados con los recursos provenientes de la renta de las industrias extractivasen estos aos de boom.

En otros trminos, planteamos en esta cartilla un debate sobre el rol que cumpli laminera en nuestra sociedad, un balance sobre la generacin, distribucin y uso de larenta extractiva en el pas. Su publicacin, a cargo de Grupo Propuesta Ciudadana, esposible gracias al apoyo de USAID, Natural Resource Governance Institute y Pan parael Mundo.


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Entre los aos 2004 2014, el sector extractivo result favorecido por un escenario extraordinario de preciosaltos y demanda creciente de recursos naturales. Esto incentiv la llegada de grandes inversiones al sector queincrementaron la produccin y las ganancias de las empresas y, por consiguiente, la recaudacin de ingresosfiscales del Estado.

Renta minera capturada por el Estado, 2003-2014En millones de nuevos soles

Fuente: Transparencia Econmica, Sunat.Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.Nota: Para el 2014, el Impuesto a la Renta se estima en S/. 4,766 millones, en funcin a los datos estimados de canon minero a ser transferidoen julio 2015, que tendran una reduccin del 20%.

Renta hidrocarburifera capturada por el Estado, 2004-2014En millones de nuevos soles

Fuente: Perupetro/Sunat.

1. No fue una riqueza comparda


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Este escenario posicion al sector extractivo minero e hidrocarburfero, como muy importante para la eco-noma pese a los reducidos encadenamientos productivos que genera y a su bajo aporte al PBI y al empleo.

Con un aporte a la caja fiscal que alcanz en promedio el 23% de los ingresos del gobierno central en el perodode mayor bonanza (2006-2011), este modelo asegur recursos suficientes para financiar obra pblica y progra-mas sociales, por lo que los gobiernos de turno mantuvieron casi inalterables las polticas econmicas gestadasen la dcada del 90, perdiendo as la oportunidad de participar en mejores condiciones de la riqueza generada.No es claro que el incremento en monto de la captura de renta por parte del Estado -debido principalmente alos precios- se haya producido en proporcin al valor de los recursos extrados. Incluso despus de la aplicacindel nuevo esquema tributario para la minera1, se discute si el pas debi aplicar mecanismos que le permitierancapturar ms renta en la medida en que los precios aumentaban. El gravamen minero que entr en vigencia en2011 result tardo para lograr dicho objetivo.

1 La renta que obtiene el Estado por la extraccin de recursos est compuesta actualmente por el Impuesto a la Renta (IR), las RegalasMineras (RM), el Gravamen Especial a la Minera (GM) y el Impuesto General a la Minera (IEM). La RM fue modificada en 2011, mientrasque GM e IEM son nuevos instrumentos aplicados desde 2011.

2. Reparmos mal la torta

Las transferencias de recursos hacia los gobiernos subnacionales, por canon y regalas, se vieron favorecidas porla recaudacin creciente de recursos por parte del Estado. Sin embargo, el que estas transferencias estuvieranconcentradas en las principales zonas productoras, gener inequidades en la distribucin del presupuesto enperjuicio de las regiones y localidades no productoras. Este problema fue gradualmente corregido por las trans-ferencias compensatorias realizadas por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) aunque utilizando meca-nismos discrecionales y poco transparentes. El problema de la inequidad en la distribucin del presupuesto per-siste en menor medida y, tras diez aos, el esquema de distribucin del canon sigue sin modificacin porque es

polticamente difcil lograr en el Congreso de la Repblica un consenso al respecto. Una eventual modificacinde este esquema debe discutirse retomando la agenda de la descentralizacin fiscal, que nos permita avanzarhacia un sistema de transferencias ms previsible, transparente y menos voltil.

3. Generamos canon-dependencia

Con los recursos del canon y regalas los gobiernos subnacionales financiaron parte importante de sus inver-siones. En algunos casos fue la principal fuente de financiamiento, reflejando una muy alta dependencia de lastransferencias, en especial en el caso de las municipalidades de las regiones productoras.

Entre 2008 y 2012, alrededor de una quinta parte del presupuesto total de los gobiernos regionales se financicon transferencias de recursos provenientes principalmente de la minera. Esta situacin empez a revertir apartir de 2012, cuando los precios de los minerales caen, arrastrando a la baja las utilidades de las empresas


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Gobiernos regionales: Porcentaje del presupuesto total nanciado con rubro canon y sobrecanon, regalas,

renta de aduanas y parcipaciones, 2006-2014

Fuente: Transparencia Econmica.

y con ellas las transferencias por canon. Las regiones mineras (Ancash, Cajamarca, Moquegua, Tacna, La Li-bertad) han visto reducirse drsticamente sus ingresos por concepto de canon minero, que pas de S/. 5,200millones en 2012 a S/. 2,000 en 2015. Frente a este escenario que combina ingresos a la baja y alta volatilidad,los reclamos de las autoridades y la protesta social van en aumento por la disminucin del empleo generado atravs de las obras pblicas, entre otros factores.

Sin embargo, el peso de la renta extractiva en el financiamiento de las inversiones en los gobiernos regionales

ha disminuido. Hasta el ao 2010 se financiaba con estos recursos ms del 40% de las inversiones (incluso,entre 2009 y 2010 financiaron ms del 50%), pero en adelante son cada vez menos los gobiernos regionales quefinancian al menos el 40% de sus inversiones con recursos del canon.

Gobiernos regionales: Porcentaje del presupuesto de inversiones nanciado con el rubro Canon y

Sobrecanon, Regalas, Renta de Aduanas y Parcipaciones, 2006-2014



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Nmero de gobiernos regionales que nancian al menos el 40% de su presupuesto de inversiones

con el rubro 18, entre 2008-2014


De los S/. 8,181 millones presupuestados para inversiones por parte de los gobiernos regionales en 2014, el22% est financiado principalmente con recursos provenientes de las actividades extractivas. Estos recursosestn orientados a proyectos en las funciones de Salud y Saneamiento (27.05%), Transporte (25.59%), Educa-cin, Cultura y Deporte (20.05%) y Agropecuaria (13.98%), sumando en total 86.7%, siguiendo una tenden-cia que no ha variado significativamente respecto a los ltimos diez aos. As, la evidencia contraviene la ideacomn de que las municipalidades y los gobiernos regionales asignan esos recursos a proyectos no prioritarios.

Si bien existe informacin que indica que alguna porcin de estos recursos se destina a proyectos de nula tras-cendencia en algunas localidades, es una falacia generalizar que los recursos del canon se dilapidan. El proble-ma de fondo de la inversin pblica, tanto la que realizan los gobiernos descentralizados como el gobierno na-cional, tiene que ver con la calidad del gasto: obras sobredimensionadas, problemas de diseo y alta incidenciade la corrupcin. La ausencia de informacin que permita medir la calidad del gasto y su impacto es un dficiturgente a superar desde el Ministerio de Economa y Finanzas.

4. No gastamos solo, ni principalmente,en monumentos inles


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Desde hace varios aos se cuestiona y critica a las autoridades locales y regionales por su bajo nivel de ejecucindel gasto. Sin embargo, la informacin que publica la plataforma Consulta Amigable del Ministerio de Eco-noma y Finanzas da cuenta de que en los ltimos ocho aos, en cifras agregadas, el gasto de inversin en losgobiernos regionales y municipalidades ha crecido a una velocidad mayor que aquel del Gobierno Nacional. Unaspecto que los crticos no consideran es que los presupuestos de inversin de los gobiernos regionales sufrenfuertes modificaciones durante el ao, producto principalmente de las transferencias extemporneas de recur-sos provenientes de los sectores del Gobierno Nacional (Ministerios de Educacin, Vivienda y Construccin,Transportes, entre otros) y que realizan cuando su gasto sectorial avanza menos que lo previsto. Una prueba de

ello es que el avance de ejecucin del gasto supera el 100% cuando se toma como referencia el presupuesto deapertura y solo disminuye cuando se alude al presupuesto modificado.

Presupuesto de apertura y presupuesto modicado de inversiones para los gobiernos regionales, 2004-2015

En millones de soles

Nota: Para el 2015, los datos son a la quincena de mayo 2015.PIA: Presupuesto institucional de apertura.PIM: Presupuesto institucional modificado.Fuente: Transparencia Econmica.

5. Nos inundaron de recursos,pero aprendimos a gesonarlos


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Como podemos apreciar, los porcentajes ms bajos de ejecucin corresponden a los aos en los que los cam-bios en el presupuesto fueron ms marcados; pero tambin se observa una tendencia de mejora en la eficaciadel gasto a partir de 2009. Desde 2007, las transferencias por canon minero se realizan en una sola ocasin,

de golpe, reemplazando la transferencia en doce cuotas que se realizaba hasta entonces. Este cambio introducems volatilidad al presupuesto porque implica que en junio o julio los gobiernos regionales reciben una fuertetransferencia de recursos que es imposible ejecutar en los cinco o seis meses restantes. El resultado inevitable:los elevados saldos presupuestales sin ejecutar que son transferidos al ao fiscal siguiente.

Avance en la ejecucin de inversiones de los gobiernos regionales, 2004-2014En porcentaje


Apelando a la supuesta ineficiencia o mala gestin de las inversiones por parte de los gobiernos localesy regionales -y del Estado en general-, desde el Ministerio de Economa y Finanzas se han tomado medidasorientadas a impulsar la participacin del sector privado en la ejecucin de obras pblicas bajo el supuesto deuna mayor eficiencia. Para ello se han implementando dos mecanismos: Asociaciones Pblico Privadas (APP)y Obras por Impuestos (OxI). En ambos se observa una mayor participacin de las empresas dedicadas a lasactividades extractivas, y particularmente mineras en el mecanismo de OxI. Esto se debe a los beneficios queeste mecanismo les procura, sobre todo en trminos de mejora de imagen: aunque se trata de recursos pblicoslas empresas incorporan discursivamente este mecanismo dentro de una aparente responsabilidad social empre-sarial. De un total de 1,550.3 millones de soles comprometidos, slo diez empresas (entre ellas cinco mineras:

Southern, Antamina, Volcan, Barrick y Goldfields; y dos bancos: BCP e Interbank) concentran ms del 86%,y las cinco primeras, ms del 72%.

6. Privazamos recursos pblicos


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Ranking de las diez empresas que mayores montos de inversin han ejecutado y/o compromedo en Obras

por Impuestos, 2009-2015

En millones de nuevos soles

Inversin ejecutada y/o comprometida

Empresa 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015(1)TOTAL

2009-2015 (1)

Southern Per - - 160.3 20.7 102.8 178.1 461.9

Banco de Crdito del Per - 4.6 6.2 74.2 129.2 176.9 391.1

Grupo Volcan - - 11.3 25.5 47.0 11.7 95.5

Antamina - - - - 12.1 69.7 4.6 86.4

Telefnica del Per S.A. - 3.6 5.6 8.7 54.5 10.6 83.0

Interbank - - 54.8 - 8.0 14.7 77.5

Backus 1.7 - 30.4 - 16.8 48.9

Minera Barrick - - - 7.5 7.4 18.1 33.0

Cementos Pacasmayo S.A.A. 4.3 - - 13.8 - 13.7 31.8

GoldFields - - - - 18.5 18.5

Fuente: ProInversin.(1) Al 09 de abril de 2015.

Entre 2009 y abril de 2015 se han registrado 1,550.3 millones de soles en compromisos de inversin en el pro-grama de OxI. El incremento significativo en el monto comprometido en 2011 se explica por la construccindel puente Chilina (Arequipa), por una inversin de 245.5 millones de soles. Luego hay una clara tendenciaal alza en la implementacin de los proyectos y en la participacin de los capitales privados, notoriamente en2013, cuando el nmero de obras dobl al de 2012 y multiplic la inversin por 2.4 veces respecto al ao an-terior.

Proyectos e inversin compromeda o ejecutada por Obras por Impuesto, 2009-2015

En millones de nuevos soles

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015(1) Total

N proyectos 2 5 7 19 35 86 5 159

Monto 6.0 10.3 272.8 178.0 439.2 639.5 4.6 1,550.4

Fuente: ProInversin.(1) Al 09 de abril de 2015.

La evidencia internacional muestra que las obras realizadas mediante APP son mucho ms costosas, y su ejecu-cin adolece de poca transparencia. En el Per, hemos demostrado que gran parte de las empresas mineras quegestionaron los recursos del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo no cumplieron con elaborar losestudios de evaluacin de impacto final de los proyectos implementados y, por tanto, no es posible conocer losimpactos producidos por la aplicacin de estos recursos, que ascendieron a S/. 2,300 millones de soles.


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Se ha producido un crecimiento acelerado de las concesiones mineras en el territorio nacional, en particularen la sierra y selva. As, entre 1992 y 2014 el nmero de concesiones se multiplic por ocho, mientras que lasuperficie (en hectreas) entregada lo hizo por once. En esta dinmica de ocupacin del territorio, inclusoalgunas reas naturales protegidas y territorios reservados son presionados por las concesiones y, en algunoscasos, se les superponen derechos de uso, lo cual genera una sensacin de temor, desconfianza y el reclamo delas autoridades locales y lderes de comunidades campesinas y nativas.

Porcentaje del territorio ocupado por concesiones mineras por departamento, 2014

Fuente INGEMMET, Mayo 2014.Elaboracin propia.

Si bien slo una pequea parte de los territorios concesionados estn ocupados por algn tipo de actividadminera, esta situacin contribuye a la conflictividad social que vive el pas. Por ello, el sistema actual de entregaautomtica de concesiones debe ser revisado y modificado.

7. Generamos desorden territoriale incerdumbre


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La transparencia en el sector extractivo, considerando toda la cadena de valor de la industria, muestra porigual avances y retrasos. No se tiene informacin suficiente sobre el gasto social de las empresas extractivas,ni sobre los gastos ambientales vinculados a los Estudios de Impacto Ambiental aprobados, cuestiones que seencuentran a la base de varios de los conflictos sociales latentes o vigentes en el pas. Sin embargo, mediantela Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), que se implementa en Per desde 2005,se han publicado cuatro estudios nacionales (el primero para los aos 2004-2007, el segundo 2008-2010, eltercero 2011-2012 y el cuarto en 2013) en los que la informacin de los pagos tributarios y no tributarios de lasempresas se concilia con los ingresos que registra el Estado peruano por dichos pagos.

8. Avanzamos en transparencia

El estudio ms reciente destaca que las 63 empresas participantes han publicado el pago por impuesto a la ren-

ta, renunciando al secreto tributario. La principal utilidad de esta informacin es que permite a los gobiernoslocales y regionales verificar si las transferencias que reciben por canon minero corresponden a lo que establecela Ley, tema sobre el que persisten dudas, sobre todo ahora que los recursos del canon se reducen considera-blemente. Finalmente, permite mayor transparencia respecto a la informacin sobre el proceso de clculo de larenta imponible de las empresas, tambin protegida por el secreto tributario.

Empresas parcipantes en todos los estudios de conciliacin EITI

Minera Hidrocarburos

1. Minera Pampa de Cobre2. Sociedad Minera Cerro Verde3. Minsur4. Anglo American Michiquillay5. Southern Per Copper Corporation,6. Compaa de Minas Buenaventura7. Minera Yanacocha8. Compaa Minera Antamina

9. Ro Tinto Minera Per Limitada10. Compaa Minera Milpo11. Sociedad Minera El Brocal12. Compaa Minera Raura13. Minera Barrick Misquichilca14. Empresa Minera Los Quenuales

1. Maple Gas Corporation del Per2. Pluspetrol Per Corporation3. Pluspetrol Camisea4. Hunt Oil Company of Per5. Repsol Exploracin Per6. Olympic Per INC7. Petrobras Energa Per8. Pluspetrol Norte

Fuente: Estudios de Conciliacin Nacional EITI MINEM.


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