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Ley de Comunicacin: apuntes para lograr precisiones
Ruben Aroca, Soc.
Facultad de Filosofa Universidad Catlica de Santiago de
Guayaquil
Por sometidos que estuviesen los hombres del antiguo rgimen a la
voluntad del rey, exista una clase de obediencia desconocida para
ellos: no saban lo que era plegarse ante un poder ilegtimo y
discutido, al cual se honra poco, que a
menudo se desprecia, pero que se soporta sin protesta porque
puede ser til o porque puede ser nocivo. Esta forma degradante de
servidumbre les fue siempre desconocida.
A. de Tocqueville, El Estado Social la Poltica en Francia antes
y despus de 1789.
1. Antecedentes
1.1. La Constitucin de Montecristi y los derechos de la
comunicacin.
A mediados de octubre del ao 2009, delegados de la Sociedad
Interamericana de Prensa sostuvieron varias reuniones con
organismos relacionados con el sector de los medios y con
representantes del Gobierno y la Asamblea Nacional. Los
funcionarios de la SIP se mostraban preocupados por los proyectos
de ley de comunicacin en debate y, en donde tuvieron la
oportunidad, recomendaron: la mejor ley de prensa es la Constitucin
y no se debe entregar a nadie el poder que se pueda manejar a travs
de una ley1. El Diario el Comercio, con relacin a este asunto,
resalt ciertas declaraciones de los representantes de la SIP2:
Es preocupante que el Gobierno impulse y apoye la aprobacin de
una ley que - de acuerdo con los proyectos existentes y las
opiniones de diputados y funcionarios - resultar restrictiva en
materia de libertad de prensa y de expresin. Esto significa un
golpe a la democracia. Vemos como algo positivo que funcionarios
del Gobierno se hayan manifestado a favor de respetar
irrestrictamente la libertad de expresin. Nos preocupa que se diga
que la informacin tiene que ser veraz. Se trata de confundir a la
poblacin sobre la principal misin de la prensa que es informar. Nos
preocupa la propuesta de que en la Ley se incluyan los cdigos de
tica para los medios. No estamos en contra de ellos, pero
rechazamos que estos sean impuestos por una ley (sic).
As, la SIP supuso, desde el inicio del debate, la aprobacin de
una ley restrictiva que constituira un duro golpe para la
democracia, mostrando una profunda preocupacin por que la
informacin tendra que ser veraz, y temiendo que potencialmente
dicho marco jurdico incluya cdigos de tica para los medios.
No a mucha distancia de lo anterior, el presidente de la AEDEP,
Alfredo Negrete, comentaba:
1 Vase: Diario Hoy, SIP inquieta por ley de comunicacin, Seccin
Poltica y Actualidad, Quito, 17/10/09; Diario El Tiempo, Leyes de
Comunicacin preocupan a la SIP, Cuenca, 16/10/09; Diario El
Universo, SIP y Gobierno de Ecuador tratan sobre Ley de
Comunicacin, Seccin Poltica, Guayaquil, 16/10/09. 2 Diario El
Comercio; La SIP no apoya ninguna ley de comunicacin, Seccin
Poltica. Quito, 17/10/09.
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El mensaje que dimos es que se respete la Constitucin de
Montecristi, porque en materia de libertad de expresin es ms
avanzada. La comunicacin es un derecho humano, no es un bien, y no
un derecho de los medios, sino de todos3.
Justamente, este es el punto. La Constitucin de 2008 describe
los derechos a la comunicacin en modo muy particular. En primer
lugar, a diferencia de las constituciones anteriores en las que se
hablaba de ecuatorianas y ecuatorianos, ciudadanas y ciudadanos, la
Constitucin de 2008 habla, adicionalmente, de los siguientes tipos
de titulares de derechos4:
- Las personas; - Las comunidades, pueblos, nacionalidades y
colectivos ; - La naturaleza.
Los derechos de la comunicacin son descritos en los artculos 16
al 20, 57, 66, 83, 312, 384 y 4175. Los titulares de los derechos
relativos a la comunicacin son: Todas las personas, en forma
individual y colectiva. Lo anterior es fundamental e impacta
decisivamente en el conjunto de artculos, pues con relacin tanto a
derechos como a garantas se va a pensar siempre en personas en
forma individual y colectiva. La Constitucin sostiene la necesidad
de una ley de comunicacin, pues se debe asegurar y regular el
cumplimiento de los derechos; esta cuestin aparece clara en los
artculos 17, 19 y 20. De hecho, el artculo 19 inicia de la
siguiente forma6: La Ley regular Tambin en la Seccin Sptima,
artculo 384, refirindose al Sistema de Comunicacin Social, en el
segundo prrafo se indica: La ley definir su organizacin
Por tanto, la Asamblea Nacional se encontraba en la obligacin de
tramitar y aprobar una Ley de Comunicacin. Por ello, las
observaciones tanto de la SIP como de la AEDEP llegaron siempre a
destiempo: estas debieron haberse tratado en el momento en que se
encontraba en debate la Constitucin de Montecristi.
Consecuentemente, la discusin, ahora, debe en centrarse en los
antecedentes considerados (los proyectos de ley), y en las ideas
alrededor de cmo se concretan o no los derechos de la comunicacin
por la vigencia de la nueva Ley Orgnica.
1.2. De qu trataron los proyectos de ley de comunicacin?
Los proyectos de ley que se tramitaron en la Asamblea Nacional,
desde septiembre de 2009, fueron los siguientes7:
3 Diario El Tiempo, Leyes de Comunicacin preocupan a la SIP,
Cuenca, 16/10/09. 4 Vase: Constitucin de la Repblica del Ecuador,
Ttulo II, Artculo 10. Montecristi, 2008. 5 Constitucin de la
Repblica del Ecuador. Montecristi, 2008. 6 Constitucin de la
Repblica del Ecuador. Montecristi, 2008. 7 Vase:
http://asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html. Fecha de
captura: 26/01/2012
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Todos estos proyectos de ley integraron, al menos, dos
dimensiones de la comunicacin8:
a) derechos de las personas, comunidades, pueblos,
nacionalidades y colectivos (derechos de la comunicacin, informacin
y libertad de expresin y opinin); y,
b) funcionamiento y regulacin del sector de la comunicacin.
Los tres proyectos debatidos tuvieron el carcter de proyectos de
ley orgnica de la comunicacin; es decir, ley de jerarqua superior
solo superada por la constitucin y los tratados internacionales. En
estos documentos se observaron puntos en comn y puntos en debate;
en trminos generales, en una breve sntesis, los elementos en comn
fueron los siguientes:
- Los derechos de la comunicacin se realizan en la persona. Esta
tiene libertad en la comunicacin y la posibilidad de crear medios
de comunicacin, para lo cual puede contar con patrocinio
estatal.
- Creacin de un Sistema Nacional de la Comunicacin; se trata de
un organismo vinculado al Estado.
- Diferenciacin de tres tipos de medios: pblicos (titularidad
estatal), privados (con fines de lucro, regidos por la Ley de
Compaas) y comunitarios (de comunidades y sin fines de lucro).
- Normar el derecho a la rplica y asegurar el libre acceso a
informacin pblica, sin restricciones (salvo en los casos descritos
por la Ley correspondiente).
- Crear las defensoras de las audiencias vinculadas a las
defensoras del pueblo.
8 En este artculo no se ha abordado la revisin de dos proyectos:
a) el auspiciado por un grupo relacionado a CIESPAL; b) el
presentado por el Bloque del Movimiento Madera de Guerrero. Ambos
proyectos no fueron aprobados por la CAL de la Asamblea Nacional.
Vase nota anterior.
Proyecto de Ley de Comunicacin, Alianza Pas
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- Instituir en el rea pblica el monitoreo de medios, como
soporte tcnico a las actividades de veeduras ciudadanas.
- Disponer el acceso en igualdad de condiciones a las
frecuencias del espectro radio elctrico.
- Los tres proyectos de ley presentados tuvieron una dbil
referencia a actividades emergentes de la comunicacin, en especial
lo relativo a medios o actividades de informacin en Internet9.
Los aspectos que estuvieron en debate (y que lo estn hasta la
fecha) merecen un espacio extenso para su adecuado tratamiento. Sin
embargo, en un repaso breve y escueto, las cuestiones que
constituyen los puntos ms complejos son las siguientes:
- Tanto el proyecto de Ley presentado por el Asamblesta Rolando
Panchana (Alianza Pas) como por la Asamblesta Lourdes Tibn (Foro de
la Comunicacin Pachakutic) propusieron la regulacin de las
actividades del sector de la comunicacin. El actor central del
proceso regulatorio sera el Estado.
- El proyecto presentado por el Asamblesta Csar Montufar
(Concertacin Nacional Democrtica) propuso, tambin, la regulacin de
las actividades del sector de la comunicacin. No obstante, en este
caso la frmula recomendada fue la autorregulacin mediante una
deontologa comn, definida por el sistema privado de la comunicacin.
Es decir, un cdigo de tica que tendra que definirse al interior y
que actuara sobre el medio a travs de la autorregulacin.
- Los proyectos Tibn y Montufar, distinguieron los conceptos de
informacin, noticia y opinin. El proyecto Panchana englob estos
tres conceptos y los abord de manera comn.
- Para los proyectos Panchana y Tibn era indispensable que tanto
la informacin, la noticia y la opinin cumplieran con criterios de
veracidad, verificabilidad, contextualidad y pluralidad10.
- Para el proyecto Montufar las limitaciones directas o
indirectas al ejercicio de la libertad de expresin constituyen
violaciones a los derechos de la comunicacin.
- Los proyectos no concordaron tampoco en la forma de
constitucin de lo que, hasta ese momento, de denomin Consejo
Nacional de Comunicacin. Para el proyecto Panchana, el Consejo se
conformara con primaca del sector pblico. Para el proyecto Tibn, el
Consejo reunira los sectores pblico, comunitario y gremial. Para el
proyecto Montufar, el Consejo se conformara con fuerte presencia
del sector privado y gremial.
Con relacin a la conformacin de las Defensoras del pblico y las
veeduras ciudadanas a los medios, se observ lo siguiente:
9 Sin embargo, es necesario indicar que el proyecto de ley
presentado por el Foro de la Comunicacin, a travs de la asamblesta
Lourdes Tibn, contempl varios artculos dedicados a esta cuestin. 10
Esta cuestin ya se encuentra planteada en el Artculo 18 de la
Constitucin de 2008. Vase: Constitucin de la Repblica del Ecuador.
Montecristi, 2008.
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- Los proyectos Panchana y Tibn vincularon las Defensoras del
Pblico al Estado y definindolas como parte del Consejo Nacional de
Comunicacin.
- El proyecto Montufar relacion la Defensora del Pblico al medio
privado y con funcionamiento regido por el cdigo de tica del propio
medio.
Otro dos temas complejos fueron: el Registro de medios; y el
Proceso de Concesin de Frecuencias del espectro radio elctrico; los
proyectos de Ley difirieron tanto en el tema de registros de medios
y la duracin de su validez, as como en lo referente a la concesin
de frecuencias. Al debate se agreg, tambin, lo referente a las
condiciones de cancelacin del registro de los medios y del cese de
las concesiones del uso de frecuencias.
Finalmente, con relacin a la legislacin vigente, los proyectos
de ley tampoco tuvieron un punto de vista comn:
- Los proyectos Montufar y Tibn propusieron la derogatoria de
las leyes vigentes relacionadas, en especial la Ley de Radiodifusin
y Televisin de 1975.
- El proyecto Panchana no propuso la derogatoria de la ley de
1975; ms bien reformaba una parte del articulado y recoga para s un
inventario determinado de artculos del mismo cdigo.
1.3. El papel del Referndum y Consulta Popular en la construccin
de la Ley de Comunicacin
Las votaciones de mayo 7 de 2011, fueron concebidas en un
principio como un mecanismo de reformas tanto a la Constitucin como
al Cdigo Penal. Sin embargo, por iniciativa del ejecutivo, se
incluyeron cuestiones sumamente distantes entre s y cuya
pertinencia resultaba, por lo menos, dudosa (como la prohibicin de
las corridas de toros o las peleas de gallos). En medio de estos
debates dispares, se incluyeron las siguientes preguntas
relacionados con la comunicacin11:
Pregunta 3. Con la finalidad de evitar conflicto de intereses,
est usted de acuerdo con prohibir que las instituciones del sistema
financiero privado, as como las empresas de comunicacin privadas de
carcter nacional, sus directores y principales accionistas, sean
dueos o tengan participacin accionaria fuera del mbito financiero o
comunicacional, respectivamente, enmendando la Constitucin como lo
establece el anexo 3?
Pregunta 9. Est usted de acuerdo con que la Asamblea Nacional,
sin dilaciones dentro del plazo establecido en la Ley Orgnica de la
Funcin Legislativa, expida una Ley de Comunicacin que cree un
Consejo de Regulacin que regule la difusin de contenidos de la
televisin, radio y publicaciones de prensa escrita que contengan
mensajes de violencia, explcitamente sexuales o discriminatorios; y
que establezca criterios de responsabilidad ulterior de los
comunicadores o medios emisores?
11 Se obvian aqu, los anexos a la pregunta 3.
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La aprobacin de la pregunta 3 dio pas a la reforma del primer
inciso del artculo 312 y de la disposicin transitoria Vigsimo
Novena de la Constitucin de la Repblica que produjeron, a su vez,
reformas a la Ley Orgnica de Regulacin y Control del Mercado, a la
Ley de Radiodifusin y Televisin, y a la expedicin de un Reglamento
vinculado a la Ley de Compaas. Todo esto orientado a la prohibicin
de que empresas de comunicacin, as como directivos y accionistas,
no tengan intereses en empresas ajenas a la actividad
comunicacional.
Otro tanto se produjo con la pregunta 9 de la Consulta Popular,
solo que, en este caso, se trat de un movimiento sutil: el
re-direccionamiento del abordaje del proyecto de Ley Orgnica de
Comunicacin que para ese momento exista como Informe para Segundo
Debate12.
En efecto, el proyecto fue entregado por el Dr. Mauro Andino a
la Asamblea Nacional el 1 de julio de 2010, en medio de tensas
sesiones. Es necesario considerar, en ste anlisis, lo descrito en
el Captulo 3 (pgs. 36 41) del texto en debate. En este apartado se
defina tanto al organismo rector del ramo, as como sus atribuciones
y proceso de conformacin. La denominacin utilizada en el documento
para aludir a dicha entidad es: Consejo de Comunicacin e
Informacin. La pregunta 9 de la Consulta Popular redefinira esta
concepcin y la reemplazara por otra que persistira hasta el final
del debate: Consejo de Regulacin.
Este punto de inflexin fue acompaado por lo que se constituira,
finalmente, en la funcin central, no slo del Consejo sino tambin de
la propia Ley: la regulacin de la difusin de los contenidos de
televisin, radio y publicaciones de prensa escrita.
La denominacin para el Consejo que finalmente prevaleci tuvo la
marca, por tanto, de esta maniobra poltica.
2. La Ley Orgnica de Comunicacin, situacin de los derechos y los
nuevos escenarios del sector
Qu caractersticas se vienen concretando en el sector de la
comunicacin luego de junio del ao 2013? La entrada de vigencia de
una Ley Orgnica de Comunicacin est produciendo cambios en la forma
en que apreciamos nuestros derechos de la comunicacin as como la
manera de operar del sector empresarial, organizacional y
profesional de la comunicacin. A continuacin se bosquejan algunos
escenarios posibles.
12 Vase:
http://asambleanacional.gov.ec/tramite-de-las-leyes.html. Fecha de
captura: 26/01/2012
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2.1. Aproximacin preliminar al objeto de estudio
Luego de un complejo proceso poltico, en donde hubo, al menos,
cuatro etapas caracterizadas por distintos niveles de correlacin de
fuerzas, el martes 25 de junio de 2013 se publica en el Registro
Oficial la Ley Orgnica de Comunicacin (2013, pg. 1). Consta de 119
artculos, 24 disposiciones transitorias, 6 reformatorias, 2
derogatorias y una disposicin final.
En un esfuerzo de sntesis, siempre sujeto a revisiones, las
etapas del proceso tuvieron las siguientes caractersticas:
Etapa/Perodo Caracterizacin Observaciones
1. Desde septiembre de 2009 hasta junio de 2010
- Presentacin y calificacin de proyectos de ley
- Primer debate - Informe de primer
debate
- Conformacin de Comisin Ocasional para el debate de la Ley de
Comunicacin
- Presidenta de la Comisin: Asamblesta Betty Carrillo (Alianza
Pas), renuncia en junio 17 de 2010
2. Desde julio de 2010 hasta mayo de 2011
- Informe de segundo debate
- Acuerdo Legislativo por la aprobacin de la Ley Orgnica de
Comunicacin
- Asamblesta Mauro Andino Reinoso asume la presidencia de la
Comisin Ocasional
- El informe de Segundo Debate se aprueba bajo el marco del
Acuerdo Legislativo impulsado por la presidente de la Asamblea
Nacional Dr. Fernando Cordero
- Mayo 7 de 2011: Consulta Popular y Referndum
Constitucional
3. Desde junio 2011 hasta abril 2012
- Envo de informe final de Ley Orgnica de Comunicacin
- Versin que modifica el informe de Segundo Debate sobre la base
de lo obtenido en los Foros de Socializacin
4. Desde mayo 2012 hasta junio 2013
- Lapsus del debate - Envo de Ley de
Comunicacin para votacin: 13 de junio de 2013
- Aprobacin de Ley Orgnica de Comunicacin: 14 de junio de
2013
- Publicacin en Registro Oficial: 25 de junio de 2013
- Estancamiento del debate
- Febrero 17 de 2013: Elecciones Presidente, Vicepresidente,
Asamblestas Nacionales, Provinciales y Parlamentarios Andinos
- Mayora absoluta favorable al Gobierno en la Asamblea
Nacional
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En un rpido repaso de la extensin de los proyectos de Ley, desde
noviembre de 2009 hasta la versin final, se tiene lo siguiente:
Objeto Descripcin
1. Proyecto de Ley: Informe para primer debate (21 Noviembre
2009)
Nmero de artculos: 104
Disposiciones generales: 6
Disposiciones transitorias: 10
Disposiciones derogatorias y reformatorias: 6
2. Proyecto de Ley: Segundo Debate (1 de julio 2010)
Nmero de artculos: 95
Disposiciones generales: 1
Disposiciones transitorias: 17
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 1
3. Proyecto de Ley: complementado (4 abril 2012)
Nmero de artculos: 127
Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 16
Disposiciones derogatorias: 1
Disposiciones reformatorias: 0
4. Proyecto de Ley: Versin para votacin en sesin del viernes 14
de junio 2013
Nmero de artculos: 119
Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 23
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 6
5. Ley Orgnica de Comunicacin: publicacin en Registro
Oficial
Nmero de artculos: 119
Disposiciones generales: 0
Disposiciones transitorias: 24
Disposiciones derogatorias: 2
Disposiciones reformatorias: 6
A pesar de que existe un nmero significativo de elementos que
podran destacarse, en este trabajo se ponderarn, en especial,
aquellos que se desprenden de la versin definitiva de la ley.
2.2. Anlisis de los contenidos del Marco Jurdico de la
Comunicacin
Con frecuencia, ante la construccin de esquemas jurdicos
cruciales para una poltica determinada o escenarios sociales
crticos, los actores del proceso construyen complejos entramados en
los que ciertos nodos terminan jugando un papel decisivo.
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En este sentido, y dentro del caso de anlisis de este texto, se
quiere apuntar a dos en particular: a) Constitucin de Montecristi;
b) Referndum y Consulta Popular de mayo de 2011 (ya abordado en
prrafos anteriores).
2.2.1. Entresijos conceptuales
La Constitucin de 2008 divide o expone los derechos relacionados
al objeto de estudio en apartados o secciones diferentes; por un
lado, entre los Derechos del Buen Vivir, sita tanto lo relativo a
comunicacin como informacin (artculos 16 20). Ms adelante, entre
los Derechos de Libertad, inserta lo relativa a Opinin y Expresin,
no como un artculo especfico, sino como un numeral. Aparentemente,
con esta organizacin de contenido se saldaban ciertas cuestiones
conceptuales cuyo origen data de 30 aos atrs.
En efecto, el artculo 19 de la Constitucin de 1978 (codificada
el 16 de mayo 1984) expona lo siguiente:
Constitucin 1978, artculo 19, numeral 4
Sin perjuicio de otros derechos necesarios para el pleno
desenvolvimiento moral y material que se deriva de la naturaleza de
la persona, el Estado le garantizar:
4. El derecho a la libertad de opinin y a la expresin del
pensamiento por cualquier medio de comunicacin social, sin
perjuicio de las responsabilidades previstas por la ley (sic)
Con un nfasis diferente, la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, artculo 19, sostiene:
Declaracin Universal DDHH, artculo 19
Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresin y opinin;
este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus
opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y
el de difundirlas, individual y colectivamente, sin limitacin de
fronteras, por cualquier medio de expresin (sic)
En el mismo tono, la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos13, artculo 13, sostiene:
Convencin 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de
pensamiento y de
13 Suscrita en San Jos de Costa Rica el 22 de Noviembre de 1969,
en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos
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Americana DDHH, artculo 13
expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de
fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.
Es necesario hacer notar que la Constitucin de 1978 se instala
en una tendencia de sustituir trminos que conceptualmente no son
intercambiables: sostener que la libertad de expresin y opinin
puede realizarse a travs de cualquier medio de expresin o
procedimiento electivo, no es equivalente a que deba realizarse por
cualquier medio de comunicacin social. As como no es aceptable que
la libertad de asociacin con fines deportivos solo sea realizable a
travs de los clubes de ftbol profesional, del mismo modo no es
aceptable que el Derecho la Libertad de Expresin y Opinin se deba
realizar slo a travs de los medios de comunicacin social. Pretender
que este derecho se concrete exclusivamente a travs de los medios
de comunicacin social equivale a sostener que estas organizaciones
son las principales productoras de informacin.
Esta confusin, sumamente significativa de por s, dio origen a
otra de mayor gravedad: la relativa al papel del Estado en el
sistema de comunicacin social. Y aqu cabe una pregunta: qu hizo el
Estado para desaparecer como actor crucial en la produccin de
informacin? Endilgarle a los medios de comunicacin social el papel
de principales productores de informacin es enormemente ventajoso
para cierto tipo de gobiernos, pues lo siguiente es exigirles
cuentas por todo aquello que ponen en circulacin. Cmo entender la
trascendencia o implicaciones de algo as? Son varios elementos a
tomar en cuenta, pero un fenmeno social en el manejo del Estado
deja ver un riesgo que surge como de central importancia: la
corrupcin poltica.
Segn esta ltima pista dada, es necesario partir de una
aclaracin: Cundo la corrupcin genera escndalo? Cuando, puesta a la
luz pblica por los medios, compromete un valor y una tica; es
decir, cuando conmueve la opinin colectiva. Como sostiene Reed14,
un escndalo nos permite lanzar una breve mirada bajo la superficie
de la poltica a travs de un incidente determinado que se convierte
en pblico por su tinte corrupto, pero no existe motivo para pensar
que los datos proporcionados por los escndalos sean imparciales o
estadsticamente representativos15. Los datos proporcionados son
puestos al alcance por los medios de comunicacin y, con frecuencia,
de modo ms o menos sistemtico o intuitivamente relacionados, solo
parcialmente provienen de quin los produce o evita producirlos: el
Estado y su Gobierno. Por tanto, la produccin de informacin en los
medios proviene: a) de aquello que est y no est como datos
disponibles en los canales del Estado; y, b) en su entrecruce con
aquello que est como fenmeno o manifestacin en la vida cotidiana de
las personas.
14 Reed, Steven R. La Corrupcin Poltica en Japn. 1989. Capturado
en: ww.eumed.net/rev/japon/17/corrupcion.pdf. 2002 15 Aroca, R.
Opinin pblica y corrupcin poltica: algunos apuntes sobre
fenomenologa de la corrupcin, Capturado en: http://www.aedru.org/.
2002
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Es aqu donde surge, de modo inevitable y beneficioso para la
democracia, una orientacin poltica en la actora social de los
medios de comunicacin: el impulsar o propiciar la rendicin de
cuentas.
El trmino accountability hace alusin a procesos de rendicin de
cuentas en contextos democrticos. ODonnel establece que en una
democracia los gobernantes estn sometidos a tres tipos de
accountability. La primera resulta de las elecciones
institucionalizadas por las cuales los ciudadanos pueden cambiar el
partido y los funcionarios de gobierno16; la segunda es de tipo
societal y es ejercida por grupos y aun por individuos con el
propsito de movilizar el sistema legal para plantear demandas de
diverso tipo al Estado y al Gobierno17; la tercera resulta cuando
un conjunto de instituciones legtimas o debidamente autorizadas
actan para prevenir, compensar y/o condenar acciones o inacciones
presumiblemente ilegales de otras instituciones del estado o de
funcionarios18.
Tomando en cuenta lo anterior, se debe admitir que los nfasis
del debate en la Asamblea enrumbaron por otro camino: situar al
Estado a cubierto, en el lado de la sombra, y desaparecerlo como
productor de informacin. Este fue el recurso clave utilizado para
construir lo central del contenido legislativo.
En la Ley Comunicacin hay varios artculos relacionados a la
cuestin; particular inters tienen los artculos 3, 5, 7 y 22. Se
revisan a continuacin19.
Artculo Texto
(nfasis del autor)
Anlisis Comentarios
Art. 3. Contenido comunicacional
Para los efectos de esta ley, se entender por contenido todo
tipo de informacin u opinin que se produzca, reciba, difunda e
intercambie a travs de los medios de comunicacin social
- El artculo, en su ttulo, alude a contenido comunicacional,
pero en su definicin lo intercambia por el trmino contenido
- El contenido comunicacional (o contenido, a secas) se compone
de informacin y opinin
- El contenido comunicacional se produce, recibe, difunde e
- El contenido comunicacional es un componente central del
objeto de la ley.
16 ODonnel, Guillermo, La Democracia en Amrica Latina: el debate
conceptual sobre la democracia, pgs. 37 en adelante. PNUD,
Buenos Aires, 2004. 17 ODonnel, Ibd. 18 ODonnel, Ibd. 19
Registro Oficial, Ley Orgnica de Comunicacin, Ao 1, No. 22, Quito,
junio 25 de 2013.
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intercambia a travs de los medios de comunicacin social
Art. 5. Medios de comunicacin social
Para los efectos de esta ley, se consideran medios de
comunicacin social a las empresas, organizaciones pblicas, privadas
y comunitarias, as como a las personas concesionarias de
frecuencias de radio y televisin, que prestan el servicio pblico de
comunicacin masiva que usan como herramienta medios impresos o
servicios de radio, televisin y audio y vdeo por suscripcin, cuyos
contenidos pueden ser generados o replicados por el medio de
comunicacin a travs de Internet
- Los medios de comunicacin social son: a) Empresas b)
Organismos
pblicos c) Organismos
privados d) Organismos
comunitarios e) Personas
concesionarias de frecuencias de radio y televisin
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- Las empresas pueden ser pblicas y privadas.
- De ser empresas privadas, estas se definen como compaas y son
regidas por la Ley de Compaas, el Cdigo de Comercio y el Cdigo
Civil.
- Si son empresas pblicas, sern regidas por Ley Orgnica de
Empresas Pblicas
Art. 7. Informacin de relevancia pblica o de inters general
Es la informacin difundida a travs de los medios acerca de los
asuntos pblicos y de inters general. La informacin o contenidos
considerados de entretenimiento, que sean difundidos a travs de los
medios de comunicacin, adquieren la condicin de relevancia pblica,
cunado en tales contenidos se viole el derecho a la honra de las
personas y otros derechos constitucionales establecidos.
- El artculo distingue tipos de contenidos (lase: contenidos
comunicacionales)
- El entretenimiento est incluido dentro del contenido
comunicacional descrito en el artculo 3.
Art. 22. Derecho a recibir informacin de relevancia pblica
vers
(primer prrafo) Todas las personas tienen derecho a que la
informacin de relevancia pblica que reciben a travs de los medios
de comunicacin sea verificada, contrastada, precisa y
contextualizada.
- El derecho, segn este artculo, se realiza en los medios de
comunicacin masiva
- Este artculo describe una garanta no estatal
El siguiente elemento que se agrega a este sistema de control,
es el contenido. Este aparece como lo que centralmente se va
regular o controlar. La ley lo define en dos niveles, al final,
indiferenciados:
a) Informacin; b) Opinin.
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Este contenido se produce, recibe y difunde a travs de medios
masivos de comunicacin social. Vale entonces proponer la siguiente
cuestin: insertar al contenido comunicacional como objeto que est
condicionado por su difusin masiva es conceptualmente admisible y
socialmente til?
Por otro lado, convertir al contenido difundido masivamente en
representante o condensador de derechos de la comunicacin, en qu
lugar sita al titular de derechos, o sea, a la persona? O dicho de
otro modo: si informacin y opinin son un contenido comunicacional y
estos cobran importancia en la transmisin a travs de medios masivos
no adopta, por tanto, ese contenido que se considera de inters
pblico la misma naturaleza que los objetos de la cultura de masas?
Y si esto es as no es entonces la Ley de Comunicacin una forma
oficial de entender la comunicacin a travs de la clsica frmula de
Laswell (quin dice que, a quin y con qu efecto)?
Toda esta reflexin conduce a estimar que la Ley de Comunicacin
es un marco jurdico para evaluar la comunicacin de masas, regularla
y controlarla. Esta abrumadora reduccin desdice del objeto descrito
en la Constitucin de Montecristi: los derechos de la comunicacin.
Es tal la prdida del objeto por este extravo que el titular de
derechos desaparece y en su lugar quedan los pblicos y los efectos
producidos por los mass media. Y cmo sostiene Morin (1995, pg.
290), esto se convierte en un proceso de mercado.
Lo descrito en el artculo 22 se cierra el crculo al aplicar una
garanta singular: la verificacin del derecho a recibir informacin a
travs de los medios de comunicacin. Es un caso, por tanto, de un
derecho cuya garanta est tercerizada: no es el estado quin facilita
la realizacin del mismo, sino, que obliga a los medios masivos a
realizarlo y pone a la persona, ciudadano o ciudadana, en una
situacin en que puede demandar su cumplimiento a los medios de
comunicacin masiva. Es otra figura por la cual, mediante la auto
exclusin a conveniencia, el estado deja de ser productor de
informacin primer orden.
Es aqu, por tanto, donde se encuentra el inters del poder pblico
impulsor de esta legislacin.
2.3. Pretensin de Democracia y redistribucin de frecuencias
El ttulo VI, artculo 105, inserta un prrafo llamativo:
En ningn caso, la administracin del espectro radio elctrico
implica realizar actividades de control sobre los contenidos de los
medios de comunicacin (sic) (pg. 18).
Las frecuencias del espectro radio elctrico son bienes pblicos
indispensables para la transmisin de seales de radio y televisin.
Sobre este aspecto, la ley sostiene:
Artculo 106.
Distribucin Las frecuencias del espectro radio elctrico
destinadas al funcionamiento de estaciones de radio y televisin de
seal abierta se
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equitativa de frecuencias
distribuir equitativamente en tres partes, reservando el 33% de
estas frecuencias para la operacin de medios pblicos, el 33% para
la operacin de medios privados, y 34% para la operacin de medios
comunitarios. (sic)
En este artculo se plantea, a manera de hiptesis, que la Ley
Orgnica de Comunicacin dispone un proyecto de desarrollo meditico
que se sostiene en una visin (por lo menos) equvoca de la
democracia, que sita al estado al mismo nivel de las empresas
privadas, con los mismas opciones en trminos de expectativas de
frecuencias del espectro radio elctrico pero, a fin de cuentas, con
distintas posibilidades. Esto no producira ni siquiera una
competencia honesta entre el estado y las empresas mediticas, sino
ms bien reducira al sector privado a una mnima expresin numrica y
profesional.
Para poder realizar un ejercicio de reflexin relacionado a lo
anterior, es necesario iniciar formulando una pregunta: Cul es la
situacin actual relativa a la distribucin de frecuencias del
espectro radio elctrico?
Para fines del ao 2012, el reporte oficial indicaba un total de
1890 frecuencias concesionadas, la mayor parte de estas
correspondientes a transmisiones de FM y televisin abierta.
Tabla 1: Distribucin de frecuencias concesionadas, por
provincias. Supertel, 2012. (Elaboracin: propia)
PROVINCIA AMPLITUD MODULADA
FRECUENCIA MODULADA
ONDA CORTA
PROVISION DE
SEGMENTO ESPACIAL
TELEVISION ABIERTA
TELEVISIN CODIFICADA SATELITAL
TELEVISIN CODIFICADA TERRESTRE
TELEVISIN POR CABLE
Total general
AZUAY 18 71 27 1 17 134
BOLIVAR 4 20 9 7 40
CAAR 8 28 16 1 8 61
CARCHI 2 32 17 5 56
CHIMBORAZO 12 58 21 2 8 101
COTOPAXI 10 13 1 10 5 39
EL ORO 17 53 20 21 111
ESMERALDAS 7 41 20 14 82
GALAPAGOS 1 13 31 1 1 47
GUAYAS 46 61 26 6 19 158
IMBABURA 14 34 1 16 10 75
LOJA 8 64 2 29 1 18 122
LOS RIOS 5 37 20 16 78
MANABI 12 74 26 2 19 133
MORONA SANTIAGO
1 31 4 22 10 68
NAPO 2 18 3 18 6 47
ORELLANA 17 2 4 23
PASTAZA 1 22 11 3 37
PICHINCHA 45 54 3 5 26 2 7 20 162
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SANTA ELENA 2 49 18 2 71
SANTO DOMINGO DE LOS TSACHILAS
4 42 1 15 1 4 67
SUCUMBIOS 2 31 8 10 51
TUNGURAHUA 16 41 19 1 5 82
ZAMORA CHINCHIPE
18 19 8 45
Total general 237 922 15 5 446 2 23 240 1890
Las estaciones de frecuencia modulada abarcan casi la mitad del
total de las concesiones, con 48,78%, mientras que la televisin
abierta alcanza el 23,60%; entre estos dos rubros se encuentra el
72,38% de las frecuencias concesionadas. Si se observan por tipo,
el 88,20% han sido concesionadas a empresas mediticas privadas, el
10,95% a dependencias del Estado, y 0,85% a organismos
comunitarios.
Tabla 2: Tipos de frecuencias concesionadas. Supertel, 2012.
(Elaboracin: propia)
CATEGORIA Comercial - privada
Servicio pblico
Comunitarias Total general
AMPLITUD MODULADA 215 22 237
FRECUENCIA MODULADA 806 100 16 921
ONDA CORTA 6 9 15
PROVISION DE SEGMENTO ESPACIAL 5 5
TELEVISION ABIERTA 370 76 446
TELEVISIN CODIFICADA SATELITAL 2 2
TELEVISIN CODIFICADA TERRESTRE 23 23
TELEVISIN POR CABLE 240 240
Total general 1667 207 16 1890
La transitoria tercera de la Ley Orgnica de comunicacin dispone
un plazo de 30 das (contados a partir de su publicacin en el R.O.)
para que los concesionarios presenten, a la Autoridad de
Telecomunicaciones, una declaracin juramentada sobre la situacin
del uso de la frecuencia concesionada. A esta medida se debe
agregar la descrita en el artculo 88 Registro Pblico, que consiste
en un catastro de medios, que se disear mediante un registro
obligatorio. Es presumible que uno de los primeros proyectos que
lleve adelante el Consejo de Regulacin y Control de la Comunicacin,
ser implementar el catastro orientada a una revisin de frecuencias.
Bajo cualquier condicin resultante, la redistribucin correr a costa
de la situacin actual del sector comercial - privado de la
comunicacin que, dicho sea de paso, es donde se concentra la mayor
parte de los puestos de trabajo.
Fortalecer al sector comunitario de la comunicacin es una tarea
pendiente. No obstante, en estas condiciones, una poltica que
apunte a este objetivo, con pretensiones declaradas de construir
pluralidad y diversidad meditica, deber ser
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absolutamente transparente, pues el riesgo potencial es que se
convierta en una estrategia poltica que profundice la autocensura e
imponga sesgos oficiales al trabajo periodstico.
Por otro lado, en la teora moderna del estado se admite que ste
produce desigualdades en dos niveles:
a) Una resultante de la organizacin jerrquica, legalmente
regulada, por las instituciones burocrticas del estado; y,
b) Sanciona y respalda, en ltima instancia, con poder
coercitivo, un orden social que incluye de varias maneras, la
dominacin social de quienes controlan los medios de produccin
(ODonnel, 2004, pgs. 35-36).
ODonnel insiste que no se deben menospreciar u olvidar estas
desigualdades estructuradas, so pena de la prdida de libertades
(pg. 39). El artculo 106 de la Ley Orgnica de Comunicacin,
pretendiendo pluralidad y diversidad meditica, impulsar la
dominacin estatal en el sector y promover tanto la desigualdad como
el sostenimiento de la misma frente a un sector meditico de la
sociedad civil sin posibilidad de respuesta efectiva alguna.
2.4. Una definicin confusa de Medios de Comunicacin Social que
salda el dficit de enfoque sobre los medios en Internet
El artculo 4 Contenidos personal en Internet, sostiene:
Esta ley no regula la informacin u opinin que de modo personal
se emita a travs de internet. Esta disposicin no excluye las
acciones penales o civiles a las que se haya lugar por las
infracciones a otras leyes que se comentan a travs de internet
(sic).
La Ley Orgnica de Comunicacin contempla, acaso, que la
comunicacin en Internet se compone exclusivamente de contenidos
personales? Si ese fuera el caso se encuentran excluidos del
alcance de la ley los contenidos de tipo organizacional,
empresarial, etc.?
El artculo 5 Medios de comunicacin social, apunta una definicin
que, en un repaso rpido no es fcil de entender:
Artculo 5.
Para efectos de esta ley, se consideran medios de comunicacin
social a las empresas, organizaciones pblicas, privadas y
comunitarias, as como a las personas concesionarias de frecuencias
de radio y televisin, que prestan el servicio pblico de comunicacin
masiva que usan como herramienta medios impresos o servicios de
radio, televisin y audio y video por suscripcin, cuyos contenidos
pueden ser generados o replicados por el medio de comunicacin a
travs de internet. (sic)
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Ilustracin 1: Esquematizacin de artculo 5, Ley Orgnica de
Comunicacin (Elaboracin: propia)
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La revisin en conjunto de los artculos citados imprime dudas
acerca de su comprensin y alcance del objeto que se pretende
definir. En primer lugar, la lectura del artculo 5 produce la
impresin de que a los medios de comunicacin social se las ha
sustrado su caracterstica central: la de ser medios. Como ya se ha
visto anteriormente, el contenido comunicacional puede ser noticia
u opinin, el mismo que es producido y puesto en circulacin por un
medio masivo (Art. 3). No obstante, es claro que ninguna noticia es
por s sola y toda opinin es sobre algn objeto de inters social. La
noticia se construye con datos que producen o no el estado, las
empresas, organizaciones, etc., y la opinin se les relaciona como
ejercicio o punto de vista ciudadano.
Por tanto, es posible entender que este entuerto conceptual en
el marco de una estrategia de regulacin y control que poco tienen
que ver con los derechos de la comunicacin, libertad de expresin y
opinin, y que no solo se limita a los medios tradicionales sino que
tambin abarca una buena parte de la informacin publicada en
Internet.
3. Inconclusiones
ODonnel, citando a Dahl, define las libertades polticas
relevantes. Estas son: de expresin, de asociacin, y de acceso a
informacin de carcter pluralista. (2004, pg. 22). La ley Orgnica de
Comunicacin redefine la primera y emprende, de este modo, un
re-enfoque de los medios masivos situndolos como productores
primarios de informacin, responsables absolutos de un contenido
que, en cualquier caso, se mantiene bajo vigilancia. Hay una
pretensin de legarnos un conjunto de empresas y organizaciones que
producirn y gestionarn informacin social sin matices, encubiertas
bajo el discurso de pluralidad y diversidad meditica, siempre bajo
la censura de un estado ausente de la esfera de la produccin de
informacin primaria y, por tanto, fuera del alcance del ejercicio
ciudadano de rendicin de cuentas.
Es tal la importancia de este evento que bien puede ser descrito
como uno de los hechos ms nefastos para la historia de la
democracia en las ltimas tres dcadas.
