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A N A L I S I S Y P R O P U E S T A S
O T R O S T I T U L O S
Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobrelos mecanismos de acción afirmativa
C M
N J
ONSTANZA OREIRA
IKI OHNSON
STIFTUNGEBERTFRIEDRICH
Los trabajos que publicamos son de exclusiva responsabilidad desus autores y no representan necesariamente el pensamiento de laFundación Friedrich Ebert.Se admite la reproducción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.
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A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S
Democracia, Género y Equidad:Aportes para el Debatesobre los Mecanismos deAcción Afirmativa
CONSTANZA MOREIRANIKI JOHNSON
junio 2003
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Constanza MoreiraDoctora en Ciencia Política por el Instituto Universitario de Pesquisas de Rio de Janeiro(Brasil). Investigadora del Área de Gobierno, Partidos y Elecciones del Departamento deCiencia Política; docente en la Licenciatura de Ciencia Política y en la Maestría de CienciaPolítica en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
Niki JohnsonDoctora en Ciencia Política por Queen Mary and Westfield College de la Universidad deLondres (Reino Unido). Coordinadora del Grupo de Trabajo Política y Género e investigadoradel Área de Ciudadanía del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de laRepública; consultora e investigadora independiente en temas de género.
FRIEDRICH EBERT STIFTUNG
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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y LA INTEGRACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES______ 5El debate sobre la calidad de la democracia y
la incorporación de las mujeres al proceso político ______ 5
La calidad de la democracia uruguaya ______ 7
El déficit de integración política de las mujeres en Uruguay ______ 8
Los obstáculos a una mayor tasa de representación femenina en Uruguay ______ 11
LA CUOTA POR SEXO: UN MECANISMO PARA INCREMENTARLA REPRESENTACIÓN FEMENINA EN CARGOS DE PODER______ 14
El mecanismo de la cuota ______ 14
El debate sobre la cuota ______ 17Democracia, representación y la política de la presencia
El marco legal internacional
La efectividad de la cuota y mecanismos alternativos o complementarios ______ 19Impactos cuantitativos de la cuota
Impactos cualitativos de la cuotaMecanismos alternativos de acción afirmativa
LA CUOTA EN URUGUAY: ¿NECESARIO, EFECTIVO?______ 24El impacto de la aplicación de distintas formas de la cuota en Uruguay ______ 25
Simulación 1: La cuota mínima por sexo de un tercioSimulación 2 y 3: La paridad y el modelo argentino
CONCLUSIONES______ 30Referencias bibliográficas y otros recursos______ 32
Indice
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Este paper1 tiene como objetivo presentar un diagnóstico general sobre laincorporación de las mujeres al proceso político en el Uruguay, desde la transicióndemocrática hasta el presente, en el entendido de que esta incorporación plantea undebate sobre la calidad y alcance de la democracia en nuestro país. En una segundaparte, el paper discute el mecanismo de la cuota por sexo, en el marco del debate sobrelos mecanismos de acción afirmativa. Finalmente, se analiza el impacto que tendría unamedida como ésta en Uruguay, en términos de su eficacia para lograr una integraciónmás plena de las mujeres al proceso político.
1 Este paper tiene como base la investigación «Participación política de las mujeres en Uruguay (1985–2000)», llevada a cabo por el Instituto deCiencia Política de la Universidad de la República. Además de Constanza Moreira y Niki Johnson, participaron en el proyecto, por orden alfabética,Inés de Torres, Laura Gioscia y María Elena Laurnaga. El proyecto contó con el apoyo de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) dela Universidad de la República.
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El debate sobre la calidad de lademocracia y la incorporación de lasmujeres al proceso político
La baja incorporación de las mujeres a la vida políti-ca ha concitado una atención especial en las últimasdécadas, transformándose en un foco de atenciónespecífico tanto para los estudiosos de las cienciassociales, como para los hacedores de política. Enparticular, la tasa de representación de mujeres enlos órganos electivos (como el parlamento) se hatransformado en un indicador más de medición de la«calidad de la democracia» en nuestros países.
La importancia de este fenómeno queda expresadacabalmente a través de dos hechos. En primer lugar,debe mencionarse la atención que se le ha dado aeste fenómeno en las Cumbres mundiales. Ello haobligado a los países que participaron de estas reu-niones (incluyendo el nuestro), a ratificar acuerdosinternacionales que establecen medidas para incre-mentar el peso de las mujeres en los órganos de go-
bierno y en las instituciones públicas. Aunque estoscompromisos no son «vinculantes» (no obligan a lospaíses a generar medidas específicas para cumplir-los, en cuyo caso éstas deberían ser previamenteaprobadas por los órganos nacionales competentes),representan algo más que un compromiso moral. Elsegundo hecho a mencionar en este sentido es la aten-ción que se le ha dado a este debate en buena partede los países de la región. En doce de ellos (con laexcepción de Chile y Uruguay), entre 1991 y 2000, sehan implementado diversos sistemas de «cuota», ten-dientes a asegurar al menos, una participación míni-ma de las mujeres en los órganos de gobierno.
La pregunta que debería abrir esta reflexión es ¿esla participación de las mujeres en política un proble-ma democrático específico? ¿por qué la baja partici-pación de las mujeres cualificaría negativamente unademocracia?
Para iniciar este debate hay que recordar que la pri-mera teoría y la primera práctica democrática de la
La calidad de lademocracia y la integración
política de las mujeres
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que tenemos conocimiento nos es legada por elmundo griego. De hecho, a lo que ellos llamabanuna democracia plena –algo bastante escandalosopara las prácticas habituales en el mundo antiguo–difiere bastante de lo que nosotros exigiríamos deun régimen democrático. La democracia griega se-ría para nosotros una democracia con muchísimasrestricciones, ya que sólo una pequeña porción dela población gozaba de los derechos políticos. Peroentre aquellos que gozaban de derechos políticos,la igualdad era total. Todos los miembros de unacomunidad política podían elegir, y todos podían serelegidos. La condición ciudadana no representabaun derecho: representaba la participación efectiva enel poder político.
El concepto de democracia se ha ido modificandomucho a lo largo del tiempo y las cosas que le exigi-mos ahora a un sistema político para calificarlo de«democrático» no son las que le pedíamos haceveinte, cincuenta o cien años atrás. Como ejemplobaste mencionar que la ciencia política le llamó «su-fragio universal», en general, a la universalizacióndel sufragio masculino, eliminados los límites«censitarios» (como la propiedad) para poder acce-der al derecho a votar. La extensión del derecho devoto a la mujer fue un hecho bastante tardío en elsiglo XX. En países como el nuestro, los derechosde los analfabetos, por ejemplo, se incorporaron conanterioridad a los derechos de las mujeres. De he-cho, en general, las restricciones de «clase» fueronsuperadas antes que las restricciones de género, enel proceso de extensión de los derechos políticos. Elfenómeno de la incorporación «plena» de las muje-res a la vida política es, entonces, como se deducede lo anterior, un fenómeno complejo.
A partir de la universalización del sufragio, la exten-sión del derecho a la participación política parecióun problema saldado. Otros problemas tomaroncuenta del debate político y se revelaron comocruciales para determinar el grado de desarrollo de-mocrático, o la calidad democrática.
En primer lugar, se prestó más atención a la «ofer-ta electoral», y al grado de diversidad existente en-tre los partidos políticos que serán los legítimos re-presentantes de la ciudadanía. Así, si un sistemapolítico es virtualmente hegemónico (unipartidista)o los partidos están tan deslegitimados que no con-citan ningún apoyo de los ciudadanos (como el fe-nómeno del voto «bronca» en las elecciones legis-
lativas argentinas de 2001), la calidad de la demo-cracia se revela como «pobre» o «precaria». Unamayor presencia de las mujeres en la oferta electo-ral formaría parte de esta exigencia. Un sistemapolítico en el que ninguna mujer hiciera parte deninguna lista partidaria, y en el que ninguna mujerfuera candidata, nos llamaría la atención sobre laexistencia de un déficit «de género» específico, auncuando podamos admitir que tanto hombres comomujeres tienen todas las capacidades para repre-sentar a ambos sexos, si, llegado el caso, se en-tendiera que esta diferencia puede ser relevante enla implementación de políticas porque entraña dife-rencias sociales o económicas específicas (lo queclaramente es el caso en la mayoría de las partesdel mundo). A este respecto, cabe señalar que enel Uruguay aunque no haya un consenso sobre quées lo que produce esta baja aparición de las muje-res, o lo que debe hacerse para resolverlo, sí hayun consenso sobre lo «baja» que es la participa-ción de las mujeres en la oferta electoral, y lo de-seable que sería que esto se superara.
En segundo lugar, se le prestó más atención al de-bate sobre quién gobierna, y es, precisamente, elque hace a los problemas de incorporación de muje-res a la vida pública. No sólo la presencia de parti-dos y elecciones alcanza para asegurar la democra-cia, sino que hasta cierto punto, los resultados delas mismas están «indeterminados»: la democraciaes un sistema en el que los partidos pierden las elec-ciones. El debate sobre quién gobierna puede serilustrado con la pregunta de si llamaríamos demo-cracia a un sistema donde siempre gobierna el mis-mo partido (México hasta la última legislatura), odonde cada alternancia partidaria va seguida de ungolpe de Estado (Argentina hasta 1983). La demo-cracia es un régimen entonces, donde pueden go-bernar «los otros» (la oposición al gobierno), y don-de la alternancia entre gobierno y oposición se dirimepor medios institucionalizados y pacíficos.
¿Cómo entra en consideración el tema de las muje-res en este debate? Dado que las mujeres repre-sentan la mitad de los electores (en este sentido noes una condición específica, como las condicionesque vuelven «especiales» a quienes las padecen,sino una condición universal), es deseable que tam-bién ellas formen parte del gobierno. La incorpora-ción de mujeres, específicamente a cargos electivos(es lo más sencillo de medir y comparar), y con ellonos estamos refiriendo básicamente al Parlamento,
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comenzó a formar parte de esta medida de la «cali-dad de la democracia». De hecho, lo que se vio fueque en las democracias más consolidadas la partici-pación de las mujeres era mayor y en las menosconsolidadas, la participación de las mujeres eramenor; quiere decir que había un grado de relaciónentre consolidación democrática, calidad de la de-mocracia y participación de las mujeres. La UniónInterparlamentaria y las Naciones Unidas dieron unimpulso especial a esta idea, incorporando el con-cepto de participación política de las mujeres en elmarco de los indicadores de desarrollo humano.
La calidad de la democracia uruguaya
Uruguay se ha caracterizado en la literatura políticapor ser un caso «exitoso» de democracia, más aúnsi tomamos en cuenta el desarrollo político einstitucional «accidentado» de la democracia en Amé-rica Latina.
En primer lugar, fue un país con una altísima partici-pación electoral en términos comparados a los otrospaíses de la región, a lo que colaboró la pronta ex-tensión del sufragio masculino (1916) y femenino(1932). Esta participación electoral, evidencia de unalto involucramiento ciudadano con la política, nohubiera sido tan importante de no haber fuertes la-zos que unieron a partidos y ciudadanos. De hecho,se dice que los partidos políticos en Uruguay ante-cedieron a la consolidación del Estado nacional, yen efecto, estas instituciones políticas son las res-ponsables por la formación de una ciudadanía na-cional y un sentido de pertenencia a la comunidadpolítica, ya desde el siglo XIX. La sobrevivencia delos lemas tradicionales, la adhesión que consiguie-ron de amplios segmentos de la población, la pacífi-ca alternancia de los mismos en el ejercicio del po-der, y el grado de institucionalización de la compe-tencia partidaria desde el fin de las guerras civilesen los primeros años del siglo XX, hicieron con queel Uruguay fuera calificado en la literatura como elsistema de partidos más consolidado de la región.
En segundo lugar, el Uruguay ha sido calificado enla literatura, desde el punto de vista de su restaura-ción democrática reciente, como uno de los paísesdonde aún existe una representación política efecti-va, vehiculizada a través de los partidos. En estesentido se contrapone, en primer lugar, a aquelloscasos donde el sistema de partidos se ha evapora-
do, supeditándose la política al liderazgo carismáticode ciertos Presidentes que han gobernado al mar-gen o contra los lemas políticos (y los ejemplos deFujimori, Chávez, o Collor de Mello, son sólo algu-nos de una lista sorprendentemente larga de Presi-dentes cuya llegada al poder está intrínsecamentevinculada a fenómenos de crisis o insuficiente con-solidación del sistema partidario). En segundo lugar,se contrapone a aquellos casos en los cuales, a pe-sar de existir un cuadro partidario más o menos es-table, es el Poder Ejecutivo el que toma todas lasdecisiones, funcionando el Parlamento, que es la«casa de los partidos», como una simple correa detransmisión de las decisiones del primero (como elcaso argentino durante el período de Menem). A di-ferencia de estas democracias, donde la ciudadanía«delega» el poder en un partido, o un Presidente,por todo un mandato, en el Uruguay, existe una ca-pacidad importante de control de la ciudadanía delos ejercicios de gobierno, vehiculizada a través delos partidos.
Por todas estas razones es en los partidos políticos,entonces, donde hay que buscar las claves para laresolución del problema de la integración de la mu-jer a la política uruguaya. Dada la centralidad de lospartidos políticos en la democracia uruguaya, unamayor participación de las mujeres a la política, im-plicará necesariamente una mayor participación delas mujeres en los partidos: ninguna medida tendientea corregir los desequilibrios entre hombres y muje-res será efectiva, si ésta no se vincula con la estruc-tura y la oferta partidaria (como las cuotas en listaspartidarias).
Finalmente, el Uruguay continúa siendo el país másdemocrático de América Latina, medido en térmi-nos de su cultura política. Desde hace ya variosaños se vienen realizando encuestas de opiniónanuales en varios países de América Latina(Latinobarómetros 1996–2002), que tienen, entreotros objetivos, el de medir la percepción y valora-ción que hace la ciudadanía de la democracia y lasinstituciones políticas. En base a estos datos se ela-bora un Indice de Democracia, que permite ade-más, comparar a los países de América Latina, conotros de otras regiones (Europa, Africa). El Uruguayes el país de América Latina que recibe el más altopuntaje en la escala de «democracia» porque losuruguayos son los ciudadanos que en mayor medi-da valoran la democracia y tienen confianza en lasinstituciones políticas.
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¿Qué es lo que explica el éxito uruguayo desde elpunto de vista político? En primer lugar, como fueraya dicho, el peso de los partidos en la vida políticauruguaya, y la adhesión que suscitan entre el elec-torado.
Pero también este buen desempeño democrático delUruguay histórico y contemporáneo tiene que ver conlo que podríamos denominar la tradición «republica-na» del Uruguay (como diferente a la tradición «libe-ral»), y que supone la incorporación de un conjuntode mecanismos destinados a favorecer e incremen-tar la participación ciudadana en la vida política, aúna despecho de incorporar algunos mecanismos, quedesde el punto de vista de la tradición «liberal» se-rían discutibles, como el voto obligatorio. Por ejem-plo, los mecanismos de consulta popular (se incluyeaquí no solamente los mecanismos de «iniciativapopular», sino los referendums y plebiscitos) sonespecíficos del sistema político uruguayo. Asimismo,estos mecanismos podrían existir y no ser usados.Pero dado el alto involucramiento de los ciudadanoscon la política, así como la existencia de una socie-dad fuertemente organizada, estos mecanismos sehan hecho habituales en la vida política de nuestropaís. Este tipo de diseños son más propios de la tra-dición «republicana» que liberal, y han tenido un im-pacto positivo en términos del involucramiento ciu-dadano con la política. El reconocimiento de los de-rechos sociales en la Constitución también formaparte de esta tradición republicana y se incorpora auna cierta «cultura uruguaya», que es lo que se hadado en llamar el «igualitarismo uruguayo», o, dichode otra manera, la intolerancia que los uruguayoshan manifestado siempre a la desigualdad. Distintassociedades tienen culturalmente distintos niveles dedesigualdad tolerables, y la sociedad uruguaya esuna sociedad con baja tolerancia a la desigualdad.Ello, en su «mala versión» se puede traducir comola presión uniformizante que ejerce una sociedadpara integrar a sus ciudadanos, y en la mejor de susversiones se puede expresar en la presión que losciudadanos ejercen para que se implementen medi-das destinadas a mejorar el bienestar de los másdesaventajados, aún a costa de reducir el bienestarde los más favorecidos. Junto con otras cosas, ellocontribuye a explicar que el Uruguay sea el paísmenos desigual de la región.
Por todas estas razones, y de acuerdo a lafundamentación del primer punto, uno esperaría queel Uruguay fuera un país de excelente desempeño
democrático también en este aspecto específico: laparticipación de las mujeres en la vida política. Y dehecho, el Uruguay fue pionero en la integración nosólo política sino también social de las mujeres. Sinembargo, ha dejado de serlo, hace muchos, muchísi-mos años. En lo que sigue explicaremos la magnitudde esta suerte de «anomalía» específica del sistemapolítico uruguayo: la subrepresentación (tanto en tér-minos comparativos con la región, como con su pro-pia historia) de las mujeres en la política uruguaya.
El déficit de integración política de lasmujeres en Uruguay
El ritmo y los niveles de incorporación de las muje-res a los cargos electivos y no electivos que configu-ran el sistema político del Uruguay es al mismo tiem-po retardado y llamativamente bajo. Pueden hacer-se muchas objeciones a esta valoración, en espe-cial porque ella remite a ciertos parámetros de «rit-mo» y «nivel» de participación, y estos parámetrosno pueden ser fijados con independencia de crite-rios históricos y comparativos.
En primer lugar, creemos pertinente la comparaciónentre las tasas de participación política de la mujeren los países de la región y las tasas de participa-ción de la mujer en Uruguay. Como fuera dicho, Uru-guay ha sido siempre considerado un caso «exito-so» en la literatura. Cabría esperar entonces, si esque consideramos a la participación de la mujer enpolítica un indicador de desarrollo político (de hechoestá incorporado a la noción de desarrollo humano,en la dimensión: «empoderamiento»), que tambiénésta fuera comparativamente más alta en el Uruguayque en el resto de los países. Sin embargo, no esprecisamente esto lo que sucede. El cuadro 1 mues-tra esto claramente.
El cuadro presenta la ubicación en el ranking mun-dial de desarrollo humano e igualdad de género dealgunos países seleccionados de América Latina yel Caribe más los tres primeros países con mejornivel de desarrollo humano del mundo (Noruega,Suecia y Canadá). La primera columna es el rankingde países según el Indice de Desarrollo Humano(IDH), y el cuadro ordena a los países según esteprimer ranking. La columna siguiente es el rankingde los países según el Indice de Desigualdad deGénero (IDG). Este índice se compone en forma aná-loga al IDH, combinando la esperanza de vida y el
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nivel educacional de las mujeres, así como la dife-rencia entre los ingresos percibidos por hombres ymujeres. Un tercer índice, el Indice de Potenciaciónde Género (IPG), mide el grado en que hombres ymujeres pueden participar en pie de igualdad en lavida económica y política. Este índice se componecon variables que miden la participación de las mu-jeres en la toma de decisiones: en puestos adminis-trativos y ejecutivos, en empleos profesionales y téc-nicos y en las bancadas parlamentarias.
Como muestra el cuadro 1, existen diferencias entrelos rankings. Los países que tienen el mejor desem-peño en materia de desarrollo humano, no son losque tienen el mejor desempeño en igualdad de gé-nero, pero las correspondencias, aunque no sonexactas, son muy altas. Noruega es el país ubicadoprimero en el ranking en todos los índices. Sueciaoscila entre el lugar 2 y 5 y Canadá, entre el 3 y el 7.
Ahora observemos a los países de América Latina yel Caribe seleccionados. Estos países están orde-nados en el ranking mundial según su nivel de De-sarrollo Humano, y son los que ocupan las diez me-jores posiciones relativas; todo el resto de los paí-ses de América Latina y el Caribe están ubicados enpeor posición que estos primeros diez. Argentina
ocupa (o mejor dicho, ocupaba, ya que debemosesperar a una reevaluación de estos índices de caraal impacto de la crisis actual que afecta a este país)el lugar 34 en el ranking de IDH, Chile el 38, Uru-guay el 40 y Costa Rica el 43. El país que les sigue,México, ya está nueve posiciones más abajo, y elresto, más de veinte.
El ranking de IDG difiere un poco del ranking de IDH:pero deja a los países básicamente en el mismo or-den: Uruguay mejora respectivamente a Chile y ocu-pa el segundo lugar después de Argentina. Si com-paramos los dos rankings vemos que el país quepresenta la mayor diferencia a favor del ranking deDesigualdad de Género es Uruguay, que «salta» tresposiciones, y en segundo lugar Costa Rica, que sal-ta dos. Estos «saltos» muestran que la diferencia afavor de las mujeres –básicamente en esperanza devida y nivel educativo– es mayor en estos países,que en los otros ubicados en primer lugar en el ran-king. Algo muy diferente a lo que por ejemplo ocurrecon Suecia, que salta del lugar 2 en el ranking deDesarrollo Humano, al lugar 5 en el de Desigualdadde Género. Uruguay está entonces en muy buenaposición en materia de Desigualdad de Género, com-partiendo un honroso lugar 37 entre los primerospaíses y de más alto desarrollo humano del mundo.
CUADRO 1. DESIGUALDAD Y EMPODERAMIENTO DE GÉNERO EN PAÍSES SELECCIONADOS
Indice de Indice de Indice de % escaños Ranking políticoDesarrollo Desigualdad Potenciación ocupados por [rankingHumano de Género de Género mujeres mundial
Países [ranking mundial] [ranking mundial] [ranking mundial] [ambas cámaras] % escaños]
Noruega 1 1 1 36,4 5
Suecia 2 5 3 42,7 1
Canadá 3 3 7 23,6 14
Argentina 34 33 .. 31,3 8
Chile 38 39 49 10,1 76
Uruguay 40 37 36 11,5 53
Costa Rica 43 41 26 19,3 33
México 54 49 38 15,9 30
Colombia 68 56 42 12,2 66
Venezuela 69 57 56 9,7 56
Brasil 73 64 .. 6,7 68
Perú 82 73 39 18,3 37
Paraguay 90 75 59 8,0 84
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002.
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Miremos ahora la tercera columna, el Indice dePotenciación de Género, que es una medida de«empoderamiento». Como fuera dicho, este índicemide la participación de las mujeres en la toma dedecisiones. No existen datos para Argentina, pero elranking se distribuye en forma bastante diferente alanterior. En primer lugar, Costa Rica salta 17 luga-res, ocupando el lugar 26 de la lista. Uruguay man-tiene básicamente su posición original, aunque tam-bién salta un lugar. En cambio Chile, retrocede diezposiciones en el ranking. Si miramos los desarrolla-dos, Canadá deja de estar entre los tres primeros ysalta al lugar número siete. México, Colombia, Perúy Paraguay experimentan el proceso inverso: tienenmejores índices de Desigualdad y Potenciación degénero, que de Desarrollo Humano. El caso más lla-mativo es en primer lugar Perú (salta del lugar 82 endesarrollo Humano al lugar 39 en Potenciación deGénero), y luego México (que pasa de 54 a 38).¿Cómo interpretar este ranking, siendo que ambosíndices, el IDG y el IPG, están referidos a la desigual-dad de género?
Efectivamente, el Indice de Potenciación de Géneromide también desigualdad de género, pero es des-igualdad en la toma de decisiones, y no desigualdadde situación social relativa. Por decirlo de otro modo:el patrón de distribución de bienes socialmente valo-rados es asimétrico con relación al patrón de distribu-ción de decisiones y poder. Aunque intrínsecamentevinculados, el mercado de bienes y el «mercado depoder» son distintos. Así, mientras la mujer puede dis-frutar de un status social «superior» relativamente alos hombres, esa participación no necesariamente estáasociada a su capacidad de decisión. Idealmente,ambas dimensiones van juntas, pero hay excepcio-nes. En términos de la asimetría entre ambos índi-ces, podríamos afirmar (y Chile es el caso más claro)que a pesar de que las mujeres evidencian una espe-ranza de vida y una educación superior a la de loshombres, su participación en el proceso de toma dedecisiones no acompaña este status relativo.
Ahora observemos las últimas dos columnas: el por-centaje de escaños ocupados por mujeres en am-bas cámaras y un ranking efectuado sobre esta soladimensión (recordemos que el IPG incorpora otrasdos dimensiones, además de ésta). Como vemos enla penúltima columna, los países más «desarrolla-dos», tienen una participación que supera al 20%, yen Suecia, el país primero en el ranking de participa-ción política, un 42.7% del parlamento está ocupado
por mujeres. Todos estos países, claro está, son lí-deres en la adopción de medidas de acción afirmati-va. ¿Qué pasa con los países de América Latina y elCaribe? En primer lugar, observamos que Argentinasalta al octavo lugar en el ranking parlamentario,desplazando incluso a Canadá. Esto también puedeser explicado por el singular sistema de «cuotas»(parlamentarias) instaladas en nuestro vecino país.Pero también vemos que los países que experimen-taban saltos positivos en el IPG (Costa Rica, Perú yMéxico) son aquellos en los que existe mayor parti-cipación en el parlamento de la lista de países selec-cionados (19.3%, 18.3% y 15.9%). El orden del ran-king político en los diez países con mejor desarrollohumano de América Latina y el Caribe ubica a Ar-gentina, México, Costa Rica y Perú en los cuatro pri-meros lugares. Chile y Uruguay han sido desplaza-dos irremediablemente. Uruguay salta al lugar nú-mero 53 en este ranking y Chile al lugar 76. Son losdos únicos países de los «mejores diez» de AméricaLatina que pierden posiciones en el ranking político,en relación al ranking de Desarrollo Humano.
El caso uruguayo requiere una explicación para estaasimetría tan visible entre «igualdad relativa de gé-nero» y «desigualdad política». Y una explicación queen todo se diferenciaría de una explicación para elcaso chileno: Uruguay es una de las democraciasmás consolidadas del continente, y uno de los paí-ses que más tempranamente consolidó la incorpo-ración de las mujeres a la vida política. Veamos elcuadro 2.
Como muestra el cuadro, algunos países experimen-taron cierta discontinuidad entre derechos adquiridosinicialmente y reinstalados posteriormente: en Améri-ca Latina y el Caribe, Chile y Ecuador están entre esoscasos. Como puede observarse en el cuadro, los paí-ses europeos que están en los tres primeros lugaresen desarrollo humano implementaron el derecho avotar de las mujeres muy tempranamente, fines delsiglo XIX y principios del XX, pero lo reimplantaronmás tardíamente, con la excepción de Suecia, que loreinstaló en 1921. En los países de América Latina yel Caribe seleccionados, Uruguay es sólo antecedidopor Chile y Ecuador en la implantación del sufragiofemenino, pero ambos países lo suspendieron, mien-tras que Uruguay no experimenta discontinuidades eneste sentido.
En cuanto al derecho de las mujeres a comparecercomo candidato, nuevamente el Uruguay es pione-
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ro, y no experimenta discontinuidades en estos de-rechos. Finalmente, se presenta el año en que porprimera vez una mujer es elegida (E) o indicada (A)para incorporarse al Parlamento. En este caso Uru-guay, en América Latina, es antecedido por Cuba(1940) y Brasil (1933). Pero ambos países experi-mentaron sucesivos «colapsos» institucionales, queprevisiblemente discontinuaron esa experiencia deinclusión.
En síntesis, Uruguay aparece como un país dondese incorporaron tempranamente los derechos políti-cos para las mujeres (tanto desde el punto de vistade su incorporación como derechos, como desde elpunto de vista de su uso efectivo), y donde,previsiblemente, estos derechos pudieron ser ejer-cidos con mayor continuidad (dada la propia conti-nuidad democrática del régimen uruguayo) que enotros países. Esta continuidad democrática nos ha-ría esperar que, a factores constantes, el Uruguay
estuviese hoy más adelantado que sus pares deAmérica Latina en la incorporación de las mujeres ala vida política. Pero no sólo no está más adelanta-do, sino que está más atrasado que países comoCosta Rica, México y Perú, que consolidaron estosderechos más tardíamente, y tuvieron (con la excep-ción de Costa Rica) un desarrollo democrático másproblemático.
Los obstáculos a una mayor tasa derepresentación femenina en Uruguay
En las últimas elecciones un total de 15 mujeres in-gresaron al parlamento uruguayo, equivalente a sóloun 11,5% del total de parlamentarios. Si consulta-mos la Clasificación Mundial de Mujeres en Parla-mentos Nacionales de la Unión Interparlamentaria(UIP)2 vemos que ese porcentaje ubica al país en ellugar 66 de un ranking de 181 países, por debajo del
CUADRO 2. ADQUISICIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS DE LAS MUJERES EN PAÍSES SELECCIONADOS
Derecho de comparecer Año en que es elegidaPaíses Derecho de votar como candidata por primera vez
Suecia 1861,1921 1907,1921 1921 E
Canadá 1917, 1950 1920, 1960 1921 E
Bélgica 1919,1948 1921,1948 1921 A
Australia 1902,1962 1902,1962 1943 E
Argentina 1947 1947 1951 E
Chile 1931,1949 1931,1949 1951 E
Uruguay 1932 1932 1942 E
Costa Rica 1949 1949 1953 E
México 1947 1953 1952 A
Cuba 1934 1934 1940 E
Colombia 1954 1954 1954 A
Venezuela 1946 1946 1948 E
Brasil 1934 1934 1933 E
Perú 1955 1955 1956 E
Paraguay 1961 1961 1963 E
Ecuador 1929,1967 1929,1967 1956 E
Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2002.
2 Ranking de 181 países clasificados en orden descendiente según el porcentaje de mujeres en la Cámara Baja o única del parlamento, actualizadomensualmente.
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promedio mundial (15,2%) y muy por debajo del pro-medio para las Américas (17,7%).3 De hecho seencuentra en un lugar inferior al de diez países lati-noamericanos, muchos de los cuales carecen de unatrayectoria democrática y de un sistema política al-tamente institucionalizado como en Uruguay. Aun-que la tasa de representación femenina es un pocomás alta a nivel de las Juntas Departamentales, noobstante, las mujeres constituyen menos de un 15%del total de ediles.
¿Cuáles son las razones por estas tasas tan bajasde representación femenina en cargos legislativosen Uruguay? Está claro que un factor decisivo en elacceso de mujeres a cargos electivos es el sistemade selección de candidatos, ya que las mujeres nosalen electas en general porque simplemente noocupan lugares salibles en las listas electorales.¿Por qué, entonces, no están ubicadas más favo-rablemente en las listas? La respuesta a esta pre-gunta tiene dos dimensiones interrelacionadas: unapolítico–institucional, referida al sistema de votacióny los procedimientos para la confección de las lis-tas; y la otra relacionada con la incidencia de facto-res culturales.
La existencia del doble voto simultáneo (lema–lista)y la posibilidad de que cualquiera pueda presentarsu propia lista, son dos rasgos del sistema electoraluruguayo que generan, en particular a nivel del par-lamento, una competencia legislativa fuerte. A pesarde que el sistema partidario uruguayo no está muyfragmentado –sólo cuatro lemas tienen representa-ción parlamentaria– cada uno de esos lemas se divi-de en sectores que acumulan votos al lema a la vezque compiten entre sí. El resultado es que cada listaque se presenta a las elecciones tiene pocas posibi-lidades de ganar un número alto de bancas y por lotanto sólo los candidatos que la lideran tienen pro-babilidades reales de salir electos.
En general en Uruguay las reglas de juego que ri-gen para la confección de las listas electorales tien-den a ser no formales, transparentes yestandarizadas, y el grado en que son democráticasvaría considerablemente. Cuando los procedimien-tos de selección de candidaturas están pocoburocratizados y están centralizados en manos de
las élites partidarias –nacionales, departamentaleso sectoriales–, inciden mucho más las preferenciaspersonales de estos «gatekeepers». Por lo tanto, elsistema de reclutamiento legislativo resulta excluyen-te para cualquier liderazgo emergente, en tanto cual-quiera que no tenga recursos considerados valiosospor los gatekeepers, o no tenga contactos persona-les con figuras que ya ocupan puestos de poder tie-ne menos chances de ocupar una posición alta enuna lista. Además, aunque se señala como demo-crático el que cualquiera pueda presentar su propialista, esta igualdad de oportunidades formal encu-bre el hecho que no todos ni todas los que aspiren apostularse parten de condiciones de igualdad, conrespecto a su acceso a recursos, tanto económicoscomo políticos, por ejemplo, el respaldo del aparatopartidario, o el apoyo de los dirigentes.
Estos argumentos sobre la naturaleza excluyente delsistema de reclutamiento legislativo se pueden apli-car no sólo a las mujeres, sino a los miembros decualquier grupo social y culturalmente subordinadoy discriminado, por ejemplo, por razones de clase,raza, etc., y sin duda el cruce entre el género y estosotros signos de identidad hace que haya mujeresque se encuentren más desfavorecidas que otras ensu acceso a una candidatura salible.
No obstante, esta tendencia excluyente se vuelvetodavía más notoria en el caso de las mujeres, acausa de factores socioculturales históricamentedeterminados. A nivel de la sociedad uruguaya lasencuestas de opinión pública muestran que las nor-mas culturales uruguayas no relegan a las mujeresexclusivamente a la esfera doméstica, ni implicanuna división de trabajo completamente rígida; la opi-nión pública tampoco rechaza en principio el valorque pueda tener no sólo una mayor participación sinoun protagonismo político de las mujeres –en unaencuesta de 1995 un 64% estuvo de acuerdo conque «no nos vendría mal una mujer como presiden-te». Sin embargo, por un lado, todavía se les sigueasignando a las mujeres una mayor responsabilidadpor las actividades relacionadas con la reproducciónsocial. Por otro, el histórico dominio del mundo de lapolítica de parte de los hombres, hace primero queel liderazgo siga siendo fuertemente codificado consignos de masculinidad, y segundo, que el funciona-
3 UIP Mujeres en Parlamentos, 31 de mayo de 2003, http://www.ipu.org/wmn–e/classif.htm.
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miento diario de la política esté estructurado segúnnormas y valores masculinos y organizado en baseal supuesto que los actores son hombres sin res-ponsabilidades domésticas.
Estas configuraciones socioculturales no sólo ponentrabas prácticas –por ejemplo, la falta de tiempo o deflexibilidad– a un mayor ingreso de mujeres a ámbi-tos de decisión (que en general exigen una mayordedicación y disponibilidad), sino que inciden en cómotanto los dirigentes políticos como las propias muje-res evalúan su récord de militancia, sus capacidadeso potencial futuro. Algunas mujeres superan estosobstáculos «masculinizándose», lo que normalmenteimplica un costo personal muy alto, pero muchas otrasmujeres rechazan la presión por conformarse a los
modelos y las normas establecidos. El hecho de quealgunas mujeres hayan llegado a cargos de poderdemuestra que existen estrategias para superar es-tos obstáculos, pero en Uruguay éstas no pasan porun reconocimiento explícito de parte de los partidospolíticos de la desigualdad de condiciones en que seencuentran las mujeres militantes y aspirantes a car-gos electivos, ni por la adopción de medidas concre-tas para revertir esta situación. Aun en aquellos sec-tores, generalmente de izquierda, que utilizan proce-dimientos más democráticos para la confección delas listas –en general una votación sobre nombrespropuestos por los sectores de base del partido– noestá claro que esa primera etapa del procedimientode selección de nombres se realice en base a crite-rios género–sensitivos.
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En la década de los 70 y los 80 un número cada vezmayor de partidos políticos en los países nórdicos,liderados por los partidos de izquierda, empezaron aimplementar sistemas de cuotificación por sexo en suscandidaturas a elecciones nacionales, locales e inter-nas, como una medida para acelerar el acceso demujeres a cargos de toma de decisiones. Hoy en díaesos mismos países se encuentran entre los prime-ros cinco en la Clasificación Mundial de Mujeres UIP,y 79 países en todo el mundo han seguido su ejem-plo, adoptando alguna forma de cuota por sexo.4
El mecanismo de la cuota
La cuotificación está muy ligada en el imaginario co-lectivo con reservar un porcentaje de las candidatu-
ras en las listas electorales para mujeres. No obstan-te, si revisamos las variadas experiencias con la cuo-ta en distintos países del mundo vemos que tiene másmatices, no sólo con respecto al mecanismo en sí,sino también al nivel y forma de aplicación del mismo.
Una primera distinción se puede hacer entre el nivelen el cual se establece el sistema de cuotificación:
: La cuota constitucional: en este caso la cuotificaciónestá consagrada en la constitución del país. Actual-mente existe en 14 países, en 11 a nivel del parla-mento nacional, en 3 sólo a nivel subnacional; in-cluye Francia, Argentina, Filipinas, India, China yUganda.5
: La cuota legislativa (ley de cupos): estas cuotas seestablecen por leyes electorales. Se ha aprobado
La cuota por sexo:un mecanismo para
incrementar la representaciónfemenina en cargos de poder
4 Base de datos global sobre cuotas para mujeres, http://www.idea.int/quota/country.cfm, junio 2003.5 Base de datos global, http://www.idea.int/quota/system.cfm, junio 2003.
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la cuota legislativa en 30 países, en 28 a nivel delparlamento nacional, en 2 sólo a nivel subnacional;incluye 11 países de América Latina.6
: La cuota partidaria: en este caso los partidospolíticos fijan los reglamentos o metas de inclu-sión de determinado porcentaje de mujeres comocandidatas en las elecciones; en algunos casosestos requisitos se aplican tanto a las eleccionesinternas de los partidos como a su participaciónen elecciones nacionales o subnacionales. Enalgunos países muchos partidos han adoptadoalgún tipo de cuota (por ejemplo, Argentina, Ecua-dor, Alemania, Noruega e Italia), pero en muchosotros países, como Uruguay, sólo uno o dos par-tidos han implementado sistemas de cuotificación.Sin embargo, si el partido mayoritario de un paísaplica una cuota (por ejemplo, el Congreso Na-cional Africano en Sudáfrica) esto puede tenerun impacto sustantivo en las tasas globales derepresentación femenina. En el mundo 122 parti-dos en 58 países han adoptado la cuota.7
Para el primer y segundo tipo también puede haberuna diferenciación en cuanto al nivel del sistema elec-toral en el que se aplica la cuota –o sea nacional,subnacional (por ejemplo, departamental, municipal,provincial, regional o estadual), supranacional (porejemplo, para los parlamentos regionales), o en lostres a la vez.
Aunque en la actualidad en todo el mundo la cuotase aplica en general a cargos electivos –sobre todoa órganos nacionales o subnacionales del PoderLegislativo– existen casos en que la cuota se haaplicado a cargos de la administración pública (porejemplo, Colombia)8 y también empiezan a surgirpropuestas y ejemplos concretos de cuotificación nosólo en otros cargos de poder en el ámbito político–público, sino también en el sector privado de la eco-nomía. Al respecto podríamos hacer referencia a dosejemplos concretos. Primero, la Recomendación delConsejo de Europa de 20039 que define la «partici-
pación equilibrada» como «un mínimo de un 40% derepresentación por sexo en cualquier órgano de tomade decisiones en el ámbito político–público»; es de-cir, incluye a todos los cargos electivos o designa-dos del los poderes tanto legislativo como ejecutivo,los cargos de decisión dentro de los partidos políti-cos, los rangos más altos de la administración públi-ca, el poder judicial, y el servicio diplomático, loscomités y los individuos designados por el gobiernopara atender a temas específicos de políticas públi-cas, las direcciones de empresas y asociaciones quesuministran servicios públicos y los cargos de deci-sión en de los sindicatos y de las organizacionesempresariales.10 Segundo, en 2002 el gobierno deNoruego decretó la aplicación de una cuota mínimapara mujeres de un 40% en los consejos directivosde todas las empresas, tanto estatales –a los que seles daba un año para cumplir– como privadas –quetenían tres años para implementar la medida.
Otra distinción que se puede hacer entre distintos sis-temas de cuotas se refiere al momento del procesoelectoral en el cual se aplica –si a las planchas decandidatos o a la composición final del órgano electo.Conceptualmente la cuota busca una igualdad de re-sultados con respecto al derecho político a ser elegi-do, en contraste con la igualdad de oportunidades«garantizada» con la universalización formal de esederecho. Pero en la práctica, implementar la cuota anivel de las candidaturas o de las bancas a repartir noda el mismo resultado. De hecho, una de las críticasa la cuota electoral es justamente que fijarse un cupomínimo de, por ejemplo, un tercio de candidatas mu-jeres no necesariamente se traduce en un tercio demujeres electas. En contraste, si se aplica una cuotadirectamente al cuerpo electo sí se puede lograr unacorrelación exacta entre la cuota fijada y la represen-tación alcanzada. Sin embargo, cuotificar la integra-ción final de un órgano electo no sólo es más comple-jo, sino también tiende a ser más resistido por contra-decir el ideal de la libertad del electorado a elegir los olas representantes que quiera.11 Aun así, en algunos
6 Ibídem.7 Ibídem.8 Ley 581 de 31 de mayo de 2000, http://bib.minjusticia.gov.co/normas/leyes/2000/l5812000.htm.9 Consejo de Europa, Recomendación Rec (2003)3, «Balanced participation of women and men in political and public decision–making», http://
www.humanrights.coe.int/equality/Eng/WordDocs/PDF_Rec(2003)3%20Balanced%20participation%20of%20women%20and%20explanatory%20report.pdf; Anexo a la recomendación, pág. 22.
10 Ibídem, pág. 22–3.11 No obstante, este argumento no es válido en casos como el uruguayo, donde se usa un sistema de listas cerradas y bloqueadas; es decir, la libertad
de los y las votantes se ve restringida al no tener ninguna posibilidad de borrar candidatos o cambiar su ubicación en la lista. De hecho, se puede
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países existen sistemas de «escaños reservados»para mujeres; por ejemplo, en Uganda una bancaparlamentaria de cada una de las 56 distritos electo-rales, y en la India el 33% de las bancas en los cuer-pos legislativos municipales. También en los casosen que la cuota se aplica a órganos designados, noelectivos (por ejemplo, del Poder Ejecutivo), dondeno median disposiciones o tendencias del sistemaelectoral en el acceso a los cargos, la composiciónfinal por sexo del órgano será igual al porcentaje es-tablecido en la cuota.
Otra variable se refiere al porcentaje que se estable-ce para la cuota, y los criterios usados para fijarlo.Hoy en día la mayoría de los sistemas de cuotificaciónbuscan garantizar que las mujeres constituyan por lomenos una «minoría crítica» de un 30% o un 40%(Dahlerup 2002). En otros casos se apela a un criteriode «representación especular», es decir que las lis-tas electorales o el órgano electo reflejen la composi-ción por sexo del electorado que lo elige. De hechoéste es el argumento base de la aplicación de la pari-dad, o la alternancia de candidatos de un sexo y delotro, en las listas electorales (como se ha adoptado,por ejemplo, en Francia en o Bélgica): ya que lasmujeres son el 50% (o más en la mayoría de los paí-ses) del electorado, que también sean el 50% de lascandidatas. Por otro lado, el criterio de «representa-ción especular» no necesariamente equivale a la mi-tad de los lugares. Vemos, por ejemplo, que en el casodel Partido Socialista del Uruguay (PS) el requisito esque tanto sus organismos de dirección de carácterpermanente como sus listas electorales «deberánestar integrados por un porcentaje de mujeres comomínimo igual al porcentaje de afiliadas al PS en lajurisdicción correspondiente» (PS Estatutos, art. 48);este porcentaje ha variado del 36% en 1992, primeraño en que se aplicó la cuota, hasta 42% en 2001.12También existen ejemplos en que se ha establecidoun aumento progresivo del porcentaje entre una elec-ción y otra, hasta llegar finalmente a la paridad, paraque el cambio no resulte tan abrupto ni para las muje-res ni para los hombres.
La cuota también se plantea como una medida tem-poral. No obstante, su carácter provisorio en general
no se establece en la legislación fijando plazos es-pecíficos, sino que se reconoce como tal a nivel con-ceptual. Los ejemplos de varios países demuestranque de hecho la cuota, una vez aceptada y aplicadaen sucesivas instancias, es muchas veces supera-da, quedando así como una disposición preventivaen caso de que hubiera un retroceso en los avancesregistrados o que la balanza se inclinara en el senti-do contrario. En el caso de Uruguay, la aplicación deun sistema de cuotificación en el Partido Socialistaen sucesivas elecciones internas desde 1992 ha lle-vado a que en varias ocasiones se ha superado elporcentaje fijado; por ejemplo, tanto en 1995 comoen 2001 la proporción de mujeres electas al ComitéCentral –41,2% y 47,1% respectivamente– superóla tasa de afiliación femenina al partido –37,0% y42,0%. En aquellos casos en que se incluye un pla-zo específico para la aplicación de medidas de dis-criminación positiva –por ejemplo, la ley británica defebrero de 2002–13 generalmente éste cubre por lomenos tres ciclos electorales, que es reconocidocomo el plazo mínimo necesario para percibir losefectos reales de cualquier reforma del sistema elec-toral, y también se incluye la posibilidad de extenderlas disposiciones de la ley si en el año de vencimien-to de la misma existen razones por hacerlo.
Paralelamente, al principio muchas propuestas decuotas establecían un porcentaje mínimoespecíficamente para mujeres, ya que éstas eran –ysiguen siendo– claramente las perjudicadas en tér-minos de acceso a espacios de toma de decisiones.No obstante, en la actualidad la preferencia es porestablecer una cuota mínima por sexo, lo que hacede la cuota un mecanismo neutro con respecto algénero, que podría operar en defensa del derechode una representación igualitaria tanto para hombrescomo para mujeres. En la actualidad es difícilvisualizar un futuro escenario en el cual son los hom-bres los marginados del poder, pero una cuota neu-tra ya podría obrar a favor de los hombres en el casode aquellos órganos político–públicos que tengan unamayor integración femenina, por ser responsablesde temáticas vistas tradicionalmente como femeni-nas, vinculadas a la esfera de la reproducción so-cial, como por ejemplo la niñez, la salud, u otros te-
argumentar que la ausencia de mujeres candidatas con reales posibilidades de ser electas vulnera el derecho a elegir en tanto el electorado nopuede elegir mujeres, porque la oferta no es suficientemente amplia.
12 Datos del PSU; www.chasque.apc.org/ps/autoridades.htm.13 Consejo de Europa Rec(2003)3, Anexo III, pág. 53.
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mas sociales. En estos casos el establecer una cuo-ta mínima por sexo asegura que tantos hombrescomo mujeres tengan representación e incidencia enla elaboración de políticas respecto a estos temas.
El debate sobre la cuota
En general, se manejan tres tipos de argumentos afavor de la cuota (Htun y Jones 2002). Primero, elargumento normativo, que apela a nociones de lademocracia, la justicia y la igualdad para sostenerla necesidad de que las mujeres estén presentesen cualquier actividad pública que afecte a la so-ciedad en su conjunto. Segundo, el argumentoconsecuencialista, que sostiene que el aumento delas mujeres en los espacios de decisión político–públicos conlleva una renovación de lo político, conla introducción de nuevos estilos de hacer política yde temas en la agenda, que a la vez reflejan mejorlas necesidades e intereses particulares de las mu-jeres. Y tercero, el simbólico, según el cual la cuotademuestra el compromiso de la sociedad con unademocracia basada en la inclusión y educa al públi-co sobre la igualdad de género. En la discusión quesigue, nos concentramos en los dos primeros argu-mentos por ser los más debatidos y porque apun-tan a dos temas que forman el meollo de la cues-tión del acceso equitativo de mujeres y hombres acargos de poder político: la construcción de una ciu-dadanía plena a través de la efectivización de losderechos formales; y la representatividad del siste-ma democrático.
Democracia, representación yla política de la presenciaEn la mayoría de las democracias representativas,la representatividad del sistema se construye sobrela base conceptual de la «política de las ideas»(Phillips 1995). Es decir, aunque se reconocen comoválidos otros tipos de representación, la representa-ción ideológica –que implica la representación co-lectiva a través de partidos políticos– es privilegiadaen el marco normativo y las prácticas de los siste-mas democrático–liberales. La representación ideo-lógica se basa a la vez en la noción del representan-te como un agente que actúa por una colectividadconstruida en torno a una serie de ideas políticascompartidas. Esto implica que la representación esuna actividad objetiva y neutra, y por lo tanto que noes necesario que los representantes reflejen o com-partan las características socioculturales, por ejem-
plo, etarias, religiosas, de sexo, clase o raza, del gru-po representado (Squires 1999).
No obstante, existen también otras concepcionesde la representación que sí consideran importanteuna coincidencia mayor entre los interesesestructuralmente construidos y/o la pertenenciasociocultural de representantes y representados. Larepresentación geográfica –el segundo tipo de re-presentación más común en las democracias libe-rales– presume que los residentes de ciertas regio-nes tienen intereses en común que merecen serrepresentados en la agenda político–pública, y engeneral se privilegian como representantes a per-sonas que viven o provienen de la propia región.Por otro lado, la creación de partidos laboristas aprincipios del siglo XX en los países industrializados,en paralelo con la universalización del sufragio, res-pondía a un diagnóstico que cuestionaba larepresentatividad de un órgano integrado exclusi-vamente por personas de determinada clasesocioeconómica; para defender en la agenda políti-ca y pública los intereses de la clase trabajadora seconsideraba necesaria promover la representaciónfuncional, a través de estos nuevos partidos, cuyoscandidatos en general provenían de los cuadrossindicales. Por último, la representación social, ba-sada en un criterio descriptivo o especular, implicaque los representantes reflejen la composiciónsociocultural del electorado y representen a grupossociales a los cuales pertenecen directamente, ycon los cuales por lo tanto comparten experienciasvitales, creencias y valores. Es en base a estas dosúltimas acepciones de la representación que seconstruye la idea de la «política de la presencia»(Phillips 1995), que en la práctica se concreta en laaplicación de cuotas de representación para deter-minados grupos sociales (el caso de los Maoris enNueva Zelanda, o de ciertas castas en la India).
Si partimos de la base de que la representación de-mocrática debe facilitar las dos funciones de delibe-ración –la representación de todas las perspectivasque puedan aportar información o opiniones– y agre-gación –la representación proporcional de todos losintereses que entren en conflicto en torno al temabajo consideración– las carencias de la representa-ción ideológica se vuelven más aparentes(Mansbridge 2001). A pesar de que en el marco dela política de las ideas a los representantes se lesadjudica una capacidad de objetividad y neutralidadabsoluta con respecto a no dejar que sus intereses
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personales interfieran en su actuación política o atomar en cuenta los intereses de todos los grupossociales, es cuestionable que esa capacidad real-mente exista, particularmente en el contexto de so-ciedades organizadas en base a relaciones históri-cas de dominación y subordinación. Tales relacio-nes típicamente generan una actitud de ignorancia,negligencia o hasta de deliberada exclusión de par-te de los dominantes, y de desconfianza de parte delos subordinados. Cuando los representantes de unademocracia provienen exclusiva o mayoritariamentedel grupo dominante y los subordinados se concen-tran entre los representados, estas actitudes tienenun impacto negativo en la representatividad de lademocracia. Además, es poco probable que en unasociedad construida históricamente sobre la domi-nación y subordinación de determinados grupos sellegue naturalmente a una representación descripti-va proporcional, sin que se tome alguna forma deacción afirmativa.
Esto es evidente en el hecho de que en casi todo elmundo las mujeres constituyen la mayoría de la po-blación y el electorado y sin embargo están fuerte-mente subrepresentadas en los cargos de poderpolítico, a pesar de gozar de una igualdad formalfrente al hombre, con respecto a sus derechos polí-ticos y civiles. Se ha comprobado una y otra vez quela igualdad formal no necesariamente lleva a unaigualdad sustantiva, en la vida real de las relacioneshumanas. Es más, existe una larga tradición de crí-ticas –provenientes sobre todo de los teóricos de iz-quierda y de las teóricas feministas– a la tendenciahomogeneizante de la teoría democrática liberal, quese apega al supuesto universalismo de los valoresdemocráticos y se niega a reconocer la importanciade la diversidad ciudadana.
Esas críticas se sintetizan en el argumento de que sise le aplica un trato igual a realidades desigualesesto conduce a la agudización de las desigualda-des; por lo tanto se requiere un tratamiento diferen-ciado para compensar las discriminaciones existen-tes que generan estas desigualdades y así lograruna igualdad de hecho y una profundización de lademocracia. La existencia de instrumentos interna-cionales que definen y defienden los derechos delas mujeres constituye en sí un reconocimiento del
hecho de que la igualdad formal de género, consa-grada en los principales instrumentos del derechointernacional, no es suficiente para garantizar el ejer-cicio efectivo de esos derechos. Además incluyenreferencias explícitas a esta brecha entre lo formal ylo sustantivo. Por ejemplo, en artículo 2º inciso (a)de la Convención sobre la Eliminación de Todas For-mas de Discriminación contra la Mujer (conocidacomo CEDAW, por su nombre en inglés), firmada en1979 y ratificada por Uruguay en 1981, los estadosfirmantes se comprometieron no sólo a «consagrar... en sus constituciones nacionales ... el principio dela igualdad del hombre y de la mujer», sino también«asegurar por ley u otros medios apropiados la rea-lización práctica de ese principio» (énfasis agrega-do).14
En suma, la cuota por sexo se justifica como unamedida temporaria y correctiva para hacer efectivoel derecho político de las mujeres a ser elegidas, underecho que se ha visto coartado en los hechos porla incidencia de relaciones históricas de subordina-ción y discriminación en las posibilidades reales quetengan de competir en condiciones de igualdad conlos hombres. Aunque este argumento reconoce a lasmujeres como un grupo social particular, apela másal derecho de ser representantes de individuos quecomparten la condición de pertenecer a un gruposocial e históricamente subordinada, que a una re-presentación de grupo, basada en una concepciónde una coincidencia de intereses o necesidades en-tre las integrantes del mismo. Sin embargo, existeotra serie de argumentos «consecuencialistas» quesí toman como su punto de partida la necesidad dela representación de mujeres como mujeres. El pro-blema con estos argumentos es que en general sebasan –aunque no siempre explícitamente– en no-ciones esencialistas muy discutidas, que identificana las mujeres como un grupo social unitario, adjudi-cándole una homogeneidad de intereses. No obs-tante los evidentes peligros y carencias de este en-foque, existen indicios empíricos de que un equili-brio de género en la toma de decisiones da resulta-dos concretos, respecto a la introducción de temasolvidadas y/o nuevas en la agenda política y la ela-boración de políticas que se adecuan mejor a unaciudadanía diversa. Pero sin duda que estos efectosson meramente probables, y no garantizables, al igual
14 http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/e1cedaw_sp.htm.
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que no se puede garantizar que las mujeres de de-terminados sectores socioeconómicos accedan a loscargos electivos por la cuota. Lo que sí se garantizacon la implementación de la cuota es que entren in-dividuos cuyo posicionamiento social, determinadopor la división de trabajo por género, se diferencia alde los representantes varones.
El marco legal internacionalMás allá de los distintos enfoques conceptuales plan-teados en el debate normativos sobre la cuota, esun mecanismo que ya ha sido legitimada en los ins-trumentos internacionales de derechos humanos.Uruguay, como la mayoría de los países del mundo,ha ratificado acuerdos internacionales a través delos cuales se compromete a luchar por una mayorequidad social, económica, cultural y política de gé-nero. Entre otras cosas, los acuerdos afirman la ne-cesidad fundamental de un acceso equitativo entremujeres y hombres a los ámbitos de toma de deci-siones. Dada la lentitud del ritmo de incorporaciónde mujeres a la política en todo el mundo, estos mis-mos acuerdos han explicitado a la vez la legitimidadde medidas de discriminación positiva como un mé-todo más efectivo para incrementar la representa-ción femenina en cargos de poder.
La propia CEDAW establece en su artículo 7 que
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadaspara eliminar la discriminación contra la mujer en la vidapolítica y pública del país, y en particular, garantizarán alas mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, elderecho a:a) ...ser elegibles para todos los organismos cuyos miem-bros sean objeto de elecciones públicas;b) ...ocupar cargos públicos y ejercer todas las funcionespúblicas en todos los planos gubernamentales.
La legitimidad de la implementación de medidascomo la cuota para garantizar estos derechos seestablece en su artículo 4, que establece que: «Laadopción por los Estados Partes de medidas espe-ciales de carácter temporal encaminadas a acelerarla igualdad de facto entre el hombre y la mujer no seconsiderará discriminación en la forma definida enla presente Convención...».
Hasta ahora la afirmación internacional más fuerteal respecto ha sido la Plataforma de Acción Mundial,emanada de la IV Conferencia sobre la Mujer deNaciones Unidas, celebrada en Beijing en 1995. Este
documento plantea como meta explícita un equili-brio de género de un 50–50 en todas las áreas de lasociedad, y jerarquiza en particular la plena partici-pación en la toma de decisiones. Estas recomenda-ciones se basan en la convicción de que las políticaspúblicas deben elaborarse con la plena participaciónde las mujeres y tener como resultado programasque promueven el empoderamiento (empowerment)y el avance de las mujeres. El compromiso con elempoderamiento de las mujeres que se expresa enla Declaración de Beijing, párrafo 13, es fundamen-tada en la idea de que
El empoderamiento de las mujeres y su plena participaciónen condiciones de igualdad en todas las esferas de la sociedad,incluyendo su participación en el proceso de toma de decisio-nes y el acceso al poder, son fundamentales para el logro de laigualdad, el desarrollo y la paz.
La efectividad de la cuota y mecanismosalternativos o complementarios
Otro aspecto del debate sobre las cuotas, que es desuma importancia si es genuina la preocupación porobtener resultados reales con respecto a un aumen-to en la representación femenina, es la cuestión dela viabilidad y efectividad de esta medida. La cuotaaplicada a cargos electivos es un mecanismo queopera a nivel del sistema electoral, específicamenteen la selección de candidaturas. Aunque la cuota seha aplicado en todo tipo de sistema electoral, la eva-luación comparada de estas experiencias deja enevidencia que el grado de efectividad cuantitativa dela cuota depende del tipo de sistema electoral al cualse aplica. Conviene, por lo tanto, evaluar la poten-cial efectividad de distintas formas de la cuota reali-zando simulaciones que las aplican a las listas decandidatos presentadas en las elecciones naciona-les, departamentales y/o partidarias que serían su-jetas a tales mecanismos (ver abajo las simulacio-nes realizadas para el caso uruguayo).
Por otro lado, muchas veces la naturaleza en sí delmecanismo –el hecho que fije una cuota numérica–hace que el análisis de su efectividad se centre ex-clusivamente en su aspecto cuantitativo y que sedejen de lado sus potenciales efectos cualitativos,que a la vez son más difíciles de medir. Además, laexistencia de un sinnúmero de otras medidas posi-bles de acción afirmativa para fomentar una mayorparticipación o representación femenina nos obliga
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a replantear la pregunta: ¿es necesario aplicar unamedida de discriminación positiva, como la cuota,para lograr este mismo objetivo?
Impactos cuantitativos de la cuotaSi miramos la Clasificación Mundial de la UIP ve-mos que de hecho la cuota es una medida efectivapara aumentar la tasa de representación femeninaen cargos electivos: entre los primeros doce paísesen el ranking, sólo dos –Finlandia, en el tercer lu-gar, y Cuba, en el sexto– no tienen actualmente otuvieron anteriormente (el caso de Dinamarca, enel segundo lugar) ningún tipo de cuota aplicada (verCuadro 3 abajo). De los otros diez, hay dos queson de América Latina –Costa Rica en el octavo yArgentina en el undécimo lugar– y los demás sonpaíses de Europa. Es interesante notar que en lamayoría de los países de Europa la cuota se haadoptado a nivel partidario, mientras que los dospaíses latinoamericanos más Bélgica (en el sépti-mo lugar) son los que tienen cuotas establecidaspor ley.
En Uruguay el impacto positivo de la cuotificación sepercibe claramente en los órganos de toma de deci-siones del Partido Socialista (PS), donde la cuota esvigente desde 1992. Previo a la adopción de la cuo-ta no había ninguna mujer en el Comité EjecutivoNacional (CEN) y las mujeres no alcanzaban el 12%de los integrantes del Comité Central (CC); para 2001
su participación había aumentado a casi un 40% delCEN y a más del 47% del CC.
En cuanto a la necesidad de imponer la cuota porvía legislativa, los datos del Cuadro 3 muestran queno es ni necesario, ni forzosamente la forma másefectiva de aumentar la representación femenina. Dehecho, se supondría que la aplicación de una cuotaa nivel partidario sería una opción preferible, ya quereflejaría la voluntad expresa del partido político (ysobre todo de sus dirigentes varones) de tomar me-didas concretas para incorporar a más mujeres a loscargos de poder, en vez del cumplimiento obligato-rio de una norma impuesta por ley.
Por esta misma razón, para garantizar la efectividadde la cuota es importante que su implementación seacuidadosamente reglamentada y monitoreada. Yaque a menudo sigue siendo muy resistida por losactores políticos que la tienen que implementar, sehan señalado como dos aspectos fundamentales elque las leyes o mandatos constitucionales de cuo-tas incluyan, primero, disposiciones explícitas referi-das a su aplicación, sobre todo en cuanto al ordena-miento de candidaturas, y segundo, sanciones encaso de no cumplimiento. La importancia del proce-so de implementación en la efectividad de la cuotase puede ilustrar con referencia al caso argentino.La Ley de Cupos de 1991 estableció una cuota deun tercio para mujeres en lugares elegibles en todas
CUADRO 3. CLASIFICACIÓN MUNDIAL DE MUJERES EN PARLAMENTOS NACIONALES, MAYO 2003.
Cámara Baja o únicaLugar País
Elecciones Bancas Mujeres % a
1 Suecia 09 2002 349 158 45,3
2 Dinamarca 11 2001 179 68 38,0
3 Finlandia 03 2003 200 75 37,5
4 Países Bajos 01 2003 150 55 36,7
5 Noruega 09 2001 165 60 36,4
6 Cuba 01 2003 609 219 36,0
7 Bélgica 05 2003 150 53 35,3
8 Costa Rica 02 2002 57 20 35,1
9 Austria 11 2002 183 62 33,9
10 Alemania 09 2002 603 194 32,2
11 Argentina 10 2001 257 79 30,7
12 Islandia 05 2003 63 19 30,2
Fuente: UIP Clasificación Mundial de Mujeres en Parlamentos Nacionales, 31 de mayo de 2003, http://www.ipu.org/wmn–e/classif.htm.
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las listas electorales, sin definir cuáles eran esos lu-gares. Como resultado, además de que muchos sec-tores directamente no cumplieron, otros cumplieronsólo con la letra, pero no el espíritu, de la ley, ubi-cando a sus candidatas en lugares «ornamentales»de la lista donde no tenían ninguna posibilidad realde salir electas. Sólo fue con el Decreto Presidencial1246 del 2000 que estos problemas se superaron, aldefinirse precisamente lo que se debía entender por«lugares elegibles»: «el porcentaje mínimo se apli-cará a la totalidad de los candidatos de la lista ...pero sólo se considerará cumplido cuando se apli-que también al número de cargos que ... renueve endicha elección». Un caso parecido fue el de CostaRica, donde la ley de cuotas de 1997 estableció unmínimo de un 40% de candidatas en las listas elec-torales. Sin embargo, en las elecciones de 1998 lamayoría de los partidos ubicaron a esas candidatasal final de sus listas, y el efecto en la tasa global derepresentación femenina fue menor: aumentó sólotres puntos porcentuales, de un 16% a un 19%. An-tes de las próximas elecciones la presión ejercidapor mujeres políticas llevó a que el Supremo Tribu-nal Electoral emitiera una resolución que establecióque las candidatas tenían que ocupar «lugares ele-gibles»; en las elecciones de 2002 la representaciónfemenina alcanzó un 35%.
En general la sanción por el no cumplimiento de ta-les leyes pasa por la denegación de parte de lasautoridades electorales a inscribir las listas que nocumplan con los requisitos establecidos (ver porejemplo, la Ley reformatoria a la ley de eleccionesde 2000, de Ecuador, el Decreto Presidencial 1246de 2000 de Argentina, o el propio Proyecto de LeyCRR 2280/2002 del Uruguay). Otra sanción que seha aplicado es la de establecer penas financieraspara el no cumplimiento, como en Francia, donde sedescuenta un porcentaje de los fondos públicos otor-gados a cada partido según su caudal de votos en laprimera vuelta de las elecciones parlamentarias.15
También se han utilizado otras estrategias para supe-rar la resistencia a la aplicación de una cuota al inte-rior de los partidos políticos. Por ejemplo, cuando elPartido Social Democrático de Dinamarca introdujouna cuota para mujeres de un 40% en sus órganosinternos, a la vez aumentó –y en algunos casos hasta
duplicó– el número de integrantes de estos órganospara que las mujeres pudieran ingresar sin que nin-gún hombre perdiera su lugar «ganado».
Impactos cualitativos de la cuotaMás allá de la efectividad cuantitativa de la cuota, esreconocido que el proceso de aplicación de la mis-ma en sí puede tener impactos cualitativos positivospara la participación de las mujeres en los cargos depoder. En primer lugar, la cuota tiene un valor sim-bólico, puesto que representa un compromiso, ya nopuramente retórico, para con la necesidad de tomarmedidas concretas que promuevan la equidad degénero en la participación en lugares de toma dedecisiones. Aunque, como dijimos más arriba, esecompromiso puede considerarse más fuerte si es unamedida adoptada voluntariamente por los actorespolíticos, en un país democrático las leyes aproba-das reflejan algún grado de consenso político y porende social sobre los temas tratados.
Por otro lado, la cuota obliga a los partidos políticos aimplementar un proceso activo de reclutamiento decandidatas mujeres. Este proceso ayuda a focalizarsu atención sobre las condiciones reales de trabajode la actividad política y la cultura que la permea, lle-vando a un reconocimiento de los obstáculos mayo-res que enfrentan las mujeres para seguir una carre-ra política. Aunque las cuotas de por sí no eliminanlas dificultades que resultan de tener que combinar laactividad política con las responsabilidades familia-res y domésticas –que recaen desproporcionalmentesobre las mujeres–, sí pueden hacer que estos obstá-culos se visibilicen, y esto a la vez puede llevar a quelas colectividades políticas tomen otras medidas com-plementarias a la cuota para facilitar el ingreso de másmujeres a los ámbitos de toma de decisiones (ver lasiguiente sección).
En el caso –como el uruguayo (ver más abajo)– enque la cuota sólo tiene un efecto cuantitativo apre-ciable en ciertos cuerpos electivos o circunscripcio-nes de los mismos, el ingreso de más mujeres enesos niveles puede de todas formas servir como unejemplo alentador para las mujeres que se encuen-tran más perjudicadas por disposiciones o tenden-cias particulares del sistema electoral. De hecho, elaumento de mujeres en cargos electivos sirve para
15 Consejo de Europa, Recomendación Rec(2003)3, Anexo III.
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«normalizar» la representación femenina, no sólo ensus propios sectores, sino en toda la esfera políticay también en el imaginario colectivo.
Otras medidas de acción afirmativaEn general la cuota está vista como un mecanismotemporal para acelerar el ritmo de incorporación demujeres a espacios de poder, y necesario en tanto–a pesar del compromiso retórico bastante genera-lizado para con la igualdad de género– sigue exis-tiendo un nivel alto de resistencia a instrumentaruna distribución real más equitativa del poder entrehombres y mujeres, a la vez que perduran prácti-cas culturales y normas sociales –no siempre ex-plícitas o reconocidas– además de disposicionespolítico–institucionales que hacen que los espaciosde poder sean particularmente excluyentes para lasmujeres. En pocos casos los partidos políticos asu-men la responsabilidad de cambiar estas prácticasy normas discriminatorias, o de implementar unapolítica activa de reclutamiento y promoción demujeres entre sus cuadros de más jerarquía, y porlo tanto se lucha por la adopción de medidas dediscriminación positiva como una estrategia de últi-mo recurso. De hecho, ésta fue la fundamentaciónpor la aplicación de una cuota en el sector empre-sarial en Noruega, mencionada más arriba, ya que,a pesar de prometer mucho durante muchos años,la representación femenina en los consejos directi-vos empresariales no había superado un 7%, y seconsideraba que si no se les imponía el cambio, nose daría por impulso propio.
Sin embargo, la cuota en definitiva no es el únicomecanismo que existe para fomentar una mayor re-presentación femenina en los cargos de poder. Otrasmedidas de acción afirmativa, algunas de las que sedetallan a continuación, podrían ser aplicadas direc-tamente por los partidos políticos o promovidas por elestado, en particular a través de los mecanismos na-cionales para el avance de la mujer, que en Uruguaysería el Instituto Nacional de la Familia y la Mujer. Eneste segundo caso, el estado o podría trabajar direc-tamente con las mujeres políticas o podría establecerincentivos para que los partidos políticos adoptenmedidas para promover la igualdad de género.
Las llamadas medidas de acción afirmativa abarcantoda una gama de acciones, algunas muy específi-cas con metas concretas, fáciles de evaluar y medir,y otras orientadas a promover una transformaciónmás profunda y a largo plazo en los valoressocioculturales que sustentan la ideología de géne-ro predominante en una sociedad dada. Entre lasmedidas posibles se encuentran:16: la capacitación para mujeres políticas;17: la asignación de un/a mentor/a a candidatas en
potencia o recién electas; el/la mentor/a sería unafigura con una trayectoria importante en el cuer-po electivo, cuyo rol apunta a facilitar el procesode aprendizaje y de acumulación de recursospolíticos;18
: formación para mujeres políticas en el relaciona-miento con los medios de comunicación;
: formación para mujeres políticas en el uso de lastecnologías de la información y comunicación;
: la sensibilización de militantes y dirigentes varo-nes, sobre todo los que controlan el procedimientode selección de candidaturas;
: establecer procedimientos de selección, recluta-miento y designación de candidaturas que sonformales, estandarizados, género–sensitivos ytransparentes;
: la adecuación de horarios y métodos de trabajopara que tanto hombres como mujeres represen-tantes pueden conciliar más fácilmente su vidafamiliar y política;
: la previsión de servicios o de infraestructura es-pecial (por ejemplo, guarderías) con el mismo fin;
: que una parte de los fondos públicos otorgados alos partidos políticos para su campaña electoralsea asignada específicamente para candidatas;
: premiar con una partida especial en las subven-ciones públicas a las campañas electorales aque-llas listas que presenten más mujeres;
: apoyar las iniciativas tomadas por las organiza-ciones de mujeres que buscan fomentar la equi-dad de género en la toma de decisiones político–público;
: apoyar el desarrollo de redes entre mujeres políti-cas a nivel local, regional, nacional e internacional;
: campañas públicas masivas y focalizadas parasensibilizar sobre la importancia de un equilibrio
16 La mayoría de estas iniciativas aparecen en el Rec(2003)3 del Consejo de Europa.17 Es importante notar que esta medida ha sido bastante cuestionada por las propias mujeres en tanto implica que sólo las mujeres –y no los hombres–
precisan capacitarse específicamente para hacer política.18 Se ha observado que en el caso de muchos de los liderazgos emergentes masculinos existen prácticas informales de este tipo.
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de género en los ámbitos de toma de decisionespolítico–públicos;
: promocionar entre los y las profesionales de losmedios de comunicación una cobertura yvisibilización equilibrada de hombres y mujerespolíticos, especialmente en períodos electorales;
: campañas públicas que promuevan repartir equi-tativamente las responsabilidades entre mujeresy hombres en la esfera privada;
: incluir en el currículum escolar actividades educa-tivas que tengan el fin de sensibilizar a los y lasjóvenes sobre la igualdad de género y de prepa-rarlos para una ciudadanía democrática activa;
: apoyar las organizaciones e instituciones querealicen estudios sobre la participación e impac-to de las mujeres en la toma de decisiones;
: promocionar la investigación sobre los obstá-culos que impidan el acceso de las mujeres alos ámbitos de poder político y difundir los re-sultados.
Finalmente, cabe señalar que todas estas medidasperfectamente podrían ser complementarias y noalternativas a la cuota; de hecho, se ha demostradoque la cuota se vuelve más efectiva si se adoptanparalelamente este tipo de acciones afirmativas.
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En Uruguay, el tema de la cuota está en la agendapolítica desde el año 1988 cuando el primer proyec-to de ley,19 que proponía una cuota máxima de un75% por sexo, fue presentada por Alba Cassina deNogara, diputada suplente del Partido Colorado, enuna legislatura (1985–1989) en la que no fue electaninguna mujer como titular al parlamento nacional.El proyecto fue archivado sin ni siquiera tratarse enComisión. Un segundo proyecto de ley20, presenta-do en 1993 por dos legisladores del Frente Amplio yNuevo Espacio, se anexó a un proyecto de reformade la legislación que regulaba el funcionamiento delos partidos políticos; en este nuevo contexto, el temase trató en términos mucho más generales, elimi-nándose toda referencia a la cuota, y de todas for-mas el proyecto terminó también archivado.
A nivel partidario, la cuota ha sido adoptado por cua-tro partidos uruguayos, aunque dos de ellos –el Par-tido Socialista de los Trabajadores (1984: 25%) y elPartido Demócrata Cristiano (1993: 25%)– son muypequeños y no tienen representantes nacionales.Nuevo Espacio (NE), que adoptó una cuota mínimade un tercio en 1998, tampoco tiene un peso parla-mentario suficiente como para que la aplicación dela cuota modifique el porcentaje de mujeres electas,aunque sí ha tenido un impacto en los órganos inter-nos, que muestran las tasas más altas de represen-tación femenina entre los cuatro lemas con repre-sentación parlamentaria.21 El cuarto partido con cuo-ta es el Partido Socialista, que sí tiene un peso par-lamentario relevante, siendo la segunda fuerza par-lamentaria del FA en la legislatura 1995–2000 y la
La cuota en Uruguay:¿necesario, efectivo?
19 CRR 3093/88.20 CRR 2235/92.21 Entre los 15 miembros del Consejo Ejecutivo Nacional del NE había 3 mujeres en 1998 y 2 en 2002.
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primera en el período actual. Aunque, como ya he-mos visto, la aplicación de la cuota a partir de 1992 hatenido un efecto apreciable, en particular al interiordel partido, no ha tenido un efecto «dominó» sobre elresto de los sectores de la coalición de izquierda.
También hubo un intento no exitoso, de parte de laRed de Mujeres Políticas, una coordinadorainterpartidaria, y de las Comisiones de Mujeres decada partido, de incorporar la cuota en la reformaconstitucional que se aprobó en diciembre de 1996.Durante todo el período, también jugaron un papelimportante las organizaciones sociales de mujeresen mantener el tema en el tapete, organizando va-rios debates públicos y realizando investigacionessobre el tema.22
Ya frente a los resultados de las elecciones de 1984las mujeres políticas y feministas uruguayas empe-zaron a plantear la subrepresentación de las muje-res como un problema para la consolidación demo-crática del país. Después de casi dos décadas depresionar, debatir, hacer lobby interno en sus parti-dos e implementar por su propia cuenta medidasorientadas a fomentar y apoyar un mayor ingreso demujeres a los ámbitos de decisión –muy pocas ve-ces con más que un apoyo puramente discursivo departe de las jerarquías partidarias masculinas– lasmujeres políticas otra vez han llevado el tema de lacuota al ámbito legislativo. El último proyecto de ley,23que propone una cuota máxima de dos tercios deintegrantes del mismo sexo en toda lista de candida-tos que se presente en las diversas instancias elec-torales, nacionales, departamentales o partidarias,fue firmado por cinco miembros de la llamada «ban-cada femenina»24, en representación de tres de loscuatros lemas. El proyecto ya ha tenido mejor suerteque los anteriores: en junio 2003 se aprobó por una-nimidad una versión modificada del proyecto en laComisión Especial de Género y Equidad, abriendopaso a su tratamiento en el pleno de la Cámara deRepresentantes.
El impacto de la aplicación de distintasformas de la cuota en Uruguay
Como vimos más arriba, el potencial impacto de lacuota depende mucho de las particularidades del sis-tema electoral en el que se aplica. En esta últimasección se propone testear la efectividad de tres ti-pos de cuota para el caso uruguayo, a través de si-mulaciones realizadas sobre los resultados de lasúltimas elecciones internas, nacionales (1999) y de-partamentales (2000).25
Simulación 1: La cuota mínima por sexo de un tercioYa en 1997 el politólogo Oscar Botinelli realizó unasimulación, aplicando una cuota de una mujer cadados hombres a los resultados a nivel nacional de loscomicios de noviembre de 1994, partiendo «del su-puesto que los agentes políticos pondrán mujeres,por obligación legal, en el lugar mínimo exigido porla ley [...] y que en los casos en que hubo candidatasmujeres en lugares mejores, esto se mantiene». Suanálisis arrojó los siguientes resultados. A nivel delos departamentos del Interior, se hubiera agregadouna sola banca, en Canelones a la lista 2121, queganó 3 bancas, mientras que en Montevideo hubie-ran salido electas dos más diputadas. En total, en-tonces, la participación de diputadas hubiera alcan-zado un 10% (de un 7%). A nivel del Senado, el im-pacto de la cuotificación habría sido mayor, saliendoelectas cuatro senadoras adicionales, equivalente aun 20% de las bancas (en lugar de menos de un7%). En suma, la tasa global de participación feme-nina en el parlamento en 1994 hubiera subido unpoco más de cinco puntos porcentuales, a un 12,4%(ver Cuadro 4).
Si repetimos el mismo ejercicio para las últimas elec-ciones legislativas, de 1999, siguiendo los mismoscriterios que Botinelli –partir de los resultados realesy suponer que la cuotificación se aplicaría al tercerlugar, menos en esos casos en que una mujer yahaya ganado la primera o segunda posición– la apli-
22 Los principales debates fueron organizados por: el Consejo Nacional de Mujeres (CONAMU), en 1989; la Red de Mujeres Políticas, en septiembrede 1993 y en mayo de 1997; y la Comisión Nacional de Seguimiento de los Acuerdos de Beijing, en agosto de 1997.
23 CRR 2280/2002.24 La bancada femenina es una coordinación transversal interpartidaria de parlamentarias «con conciencia de género», creada en 2000 con el fin de
promover distintas iniciativas legislativas en defensa de los derechos de la mujer y de mantener una coordinación permanente con diversos organis-mos estatales y organizaciones sociales para tratar distintos temas de género. A partir de esta figura, se ha producido una dinámica de fortalecimien-to y legitimidad recíproca de las mujeres en su gestión política y de gobierno, que señala el traslado definitivo al ámbito legislativo de una estrategiapolítica –la de buscar la unidad en la diversidad– de largo arraigo dentro del movimiento de mujeres.
25 Las simulaciones se hicieron en base a las hojas de votación y de los y las candidatos proclamados electos, no los que luego asumieron la banca.
26
cación de una cuota de un tercio de candidatas mu-jeres tiene un impacto todavía menor. Esta vez, nohabría cambios en los resultados de ninguno de losdepartamentos del interior –inclusive Canelones– yaque en ningún caso una lista sacó más de dos ban-cas. Otra vez en la circunscripción capitalina hubie-ran salido electas dos diputadas más: una por la lis-ta 2000 del Partido Colorado (PC), que ganó un totalde seis bancas, pero tenía sólo una ocupada por unamujer, y la otra por la lista 71 del Partido Nacional(PN), que sacó tres diputaciones, entre las cualesno hubo ninguna mujer. Con respecto al Senado,igual que en 1994, la aplicación de la cuota hubieratenido un impacto mayor: habrían salido electas dosmás senadoras, correspondientes a las dos listas delPC –la 15 y la 2000–, ambas de las cuales ganaroncinco bancas. Estos cambios implicarían que la tasaglobal de representación parlamentaria femeninahubiera alcanzado un 15,5% en 1999, un aumentode sólo un 3% (ver Cuadro 4 para más detalles).
Aunque en el Senado la aplicación de la cuota síhubiera tenido un impacto sustantivo sobre los nive-les de representación femenina, ¿por qué a nivel deDiputados el cambio hubiera sido mínimo? Esta di-ferencia –que es exactamente opuesta a la tenden-cia «natural», bajo la cual más mujeres han entradoa la Cámara Baja que a la Alta– se debe al hecho deque ésta sea una circunscripción única nacional,mientras que 41 (en 1999) de las diputaciones sonasignadas en circunscripciones que tienen solamentedos o tres escaños (en el caso único de Maldonado,cuatro). Como resultado de esta distribución desigualde escaños, ninguna lista tiene la posibilidad de ga-nar más de dos bancas, dejando sin efecto una cuo-
ta aplicada al tercer lugar.26 En el caso de la cir-cunscripción mediana de Canelones (con 14 bancasen 1999) y la circunscripción grande de Montevideo(44 bancas) el factor que impide que la cuota tengaun impacto sustantivo ya no es el tamaño del distri-to, sino el alto grado de competencia legislativa, quese evidencia en una fraccionalización partidaria muymarcada. Ya vimos que en Canelones en 1999 nin-guna lista ganó más de dos bancas y en Montevideola tendencia es parecida. En 1994 las 45 bancas dela circunscripción capitalina se repartieron entre untotal de 20 listas; de éstas solamente cuatro gana-ron más de dos escaños y el máximo ganado poruna lista fueron nueve. En las elecciones de 1999 seregistró una fraccionalización menor –resultado delcambio en la correlación de fuerzas entre los treslemas principales, y de la eliminación de la acumula-ción de votos por sublema a la Cámara de Repre-sentantes, establecida en la reforma constitucionalde 1996– y los 44 escaños se repartieron entre untotal de 13 listas, de las cuales seis sólo ganaronuna o dos bancas.
A pesar de que el sistema electoral uruguayo inclu-ye características que en varios estudios compara-dos se han señalado como elementos que favore-cen la aplicación y efectividad de la cuota –la repre-sentación proporcional, el sistema de listas y los dis-tritos electorales plurinominales– las particularidadesdel sistema hacen que no tengan el mismo efectopositivo que en otros países. Con respecto al tama-ño restrictivo de las circunscripciones en el interiordel país, éstas constituyen un elemento fundamen-tal de la estructura del sistema electoral, consagra-da en la Constitución, y por lo tanto la única posible
CUADRO 4. CAMBIOS EN LA TASA DE REPRESENTACIÓN FEMENINA, APLICÁNDOSE UNA CUOTA MÍNIMA POR SEXO DE UN TERCIO;PARLAMENTO (1994, 1999).
1994 1999
Parl. CRR Senado Parl. CRR Senado
Sin cuota (resultados reales) 6,98 7,07 6,67 12,40 13,13 10,00
Con cuota 12,40 10,10 20,00 15,50 15,15 16,67
Aumento 5,42 3,03 13,33 3,10 2,02 6,67
Los cálculos para el Senado se hicieron sobre un total de 30 bancas, no incluyendo la banca que corresponde al Vicepresidente de la República.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral y www.parlamento.gub.uy.
26 Aun la posibilidad de que una lista gane dos bancas es casi nulo, aunque una lista del FA lo logró en las últimas elecciones en el departamento dePaysandú.
27
manera de modificar esta situación sería a través deuna reforma constitucional que eliminara estos dis-tritos pequeños a favor de unos más grandes regio-nales o una única circunscripción nacional. Por otrolado, la existencia de múltiples facciones a la internade cada fuerza electoral (lema) no es un elementoestructural del sistema electoral, sino una tendenciacontingente del mismo. De todas formas, tambiénse podría modificar a través de una reforma electo-ral, que cambiara, por ejemplo, el actual sistema delistas por un sistema de una lista única por lema. Noobstante, la posibilidad de que estos rasgosobstaculizadores se modifiquen por ley parece muymenor. En el caso de los departamentos del interior,implicaría abandonar el criterio de representacióngeográfica –tal vez la forma de «discriminación po-sitiva» más antigua y difundida, que ya ni siquiera secuestiona– que garantiza que cada departamentotenga representantes para defender sus interesesespecíficos, y que contrarresta la fuerte tendenciacentralizadora del sistema político uruguayo. Encuanto a sustituir el sistema de listas para superar elproblema de la fraccionalización, implicaría unaredistribución del poder y una modificación estructu-ral en la interna partidaria tan radicales que difícil-mente se contemplaría. Sin embargo, a diferenciade la situación respecto a los departamentos del in-terior, esta tendencia también podría modificarsecomo resultado de cambios «naturales» en la corre-lación de fuerzas tanto inter– como intrapartidarias.De mantenerse la tendencia a una reducción de lafraccionalización entre las listas ganadoras al De-partamento de Montevideo que se notó entre las elec-ciones de 1994 y 1999, la cuota podría llegar a tenerun impacto mayor.
Por otro lado, la Cámara de Diputados no constituyeel universo total de los cargos electivos. Si realiza-mos la misma simulación sobre las elecciones inter-nas y departamentales, vemos que allí –al igual que
en el Senado– la cuota generaría un mayor efecto.Cuadro 5 muestra el impacto de la cuota en la com-posición de las Juntas Departamentales.
En el caso de la Junta Departamental de Montevi-deo el aumento sería menor, esta vez no por existirobstáculos, sino porque ya en los hechos la tasa derepresentación femenina se aproxima bastante al ter-cio. El impacto sería mayor en el caso de las Juntasdel interior, donde se registraría un aumento de casi10 puntos porcentuales, llevando la proporción deedilas a casi un cuarto del total.
Por último, Cuadro 6 muestra el impacto de la apli-cación de una cuota mínima de un tercio a las direc-ciones partidarias y los convencionales por Montevi-deo electos en abril de 1999.
Lo que sobresalta en seguida es que a nivel de losórganos directivos partidarios, en tres casos –PC,PN, NE– la aplicación de la cuota se traduciría en unresultado de un tercio de mujeres. Esto es porqueen todos estos casos se presentó una lista «de uni-dad» en las elecciones. En el caso de la Mesa Polí-tica del FA el impacto sería menor, ya que los 15cargos correspondientes a los sectores políticos serepartieron entre varias listas. Con respecto al De-partamento de Montevideo en las ConvencionesNacionales, vemos que el impacto mayor se notaríaen los dos partidos tradicionales, que registrarían unaumento alrededor del 18%. Por contraste, en el casode NE la cuota no tendría efecto alguno, porque sepresentó una sola lista que ya tenía más de un terciode candidatas, acorde con la cuotificación adoptadael año anterior a las elecciones. Asimismo, la aplica-ción de la cuota en el caso del FA sólo hubiera au-mentado en poco más de un 3% la proporción decandidatas electas, ya que la integración real de laslistas ya aproximaba –y en dos casos hasta supera-ba– el tercio femenino estipulado.
CUADRO 5. CAMBIOS EN LA TASA DE REPRESENTACIÓN FEMENINA, APLICÁNDOSE UNA CUOTA MÍNIMA POR SEXO DE UN TERCIO;JUNTAS DEPARTAMENTALES [JD] [1999].
Tasas de representación femenina
Total país JD Montevideo JD Interior
Sin cuota [resultados reales] 14,94 29,03 14,16
Con cuota 24,45 32,26 24,01
Aumento 9,51 3,23 9,85
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral y el SIP.
28
Sin duda, aplicar la paridad en las listas electoralesnacionales, departamentales y partidarias implicaríaun cambio tan radical en el equilibrio de género en lapolítica que sería fuertemente resistida. Una alter-nativa que haría más efectiva la cuota de un tercio,sin llegar a los «extremos» de la paridad sería laaplicación de los requerimientos de ordenamiento decandidaturas tal como están establecidos en el casoargentino.
El Decreto Presidencial 1246/2000 define como «lu-gares elegibles» los que correspondían a las bancasque había ganado una lista en las elecciones anterio-res y requiere la aplicación de la cuota, en primer lu-gar a ese universo, luego a cada grupo de tres candi-daturas que siguen, y por último al total de los lugaresen la lista. Por ejemplo, en el caso de que una listarenueve cuatro bancas, dos de los primeros cuatrolugares tienen que estar ocupados por mujeres; acontinuación tiene que haber una mujer cada doshombres hasta cumplir con la cuota global de un ter-cio. Cuando una lista se presente por primera vez,renueve un solo candidato o no renueve ninguno –esdecir que la lista ya se ha presentado, pero en lasúltimas elecciones no ganó ninguna banca– se consi-dera que la cantidad de cargos a renovar es igual auno. En ese caso, será indiferente colocar en el pri-mer puesto a un candidato mujer o varón, y siempreen el segundo lugar deberá figurar una persona delsexo opuesto al nominado para el primer lugar.
Cuadro 8 muestra qué pasaría si este sistema deasignación de lugares se aplicara a las listas gana-doras al Departamento de Montevideo en la Cámarade Representantes para el año 1999, donde ya vi-mos que el alto grado de fraccionalización reduciríadrásticamente el potencial efecto de una cuota deun tercio.
Simulación 2 y 3: la paridad y el modelo argentinoVimos más arriba que existen distintos tipos de cuo-ta, no sólo con respecto al porcentaje que estable-cen sino a la forma en que se aplican. Entonces,cabe preguntarse en qué medida estas formas alter-nativas de la cuota modificarían en el caso uruguayolos resultados, sobre todo en aquellos órganos elec-tivos donde la cuota de un tercio tendría un impactomínimo.
Primero, veamos en Cuadro 7 qué pasa si aplica-mos un criterio de paridad a las listas electorales:
El impacto de la adopción de un criterio de paridad,bajo el cual los sexos alternan en las listas, seríasustancial en todos los órganos del poder legislati-vo, superando ampliamente un tercio en el caso delSenado y las JD y casi alcanzando un cuarto en laCámara de Diputados. En la interna partidaria ten-dría un efecto todavía mayor, registrándose tasasmayores al 45% entre los representantes por el De-partamento de Montevideo en las ConvencionesNacionales de todos los partidos políticos y entre losintegrantes de los órganos ejecutivos del PC, PN yNE, y un 40% en el caso del FA.
CUADRO 6. CAMBIOS EN LA TASA DE REPRESENTACIÓN FEMENINA, APLICÁNDOSE UNA CUOTA MÍNIMA POR SEXO DE UN TERCIO; DEPARTA-MENTO DE MONTEVIDEO EN LAS CONVENCIONES NACIONALES PARTIDARIAS [1999] Y ÓRGANOS DIRECTIVOS PARTIDARIOS [2003].
Tasas de representación femenina
PC PN FA–EP PNE
Conv. Conv. Hon. Conv. Mesa Política Conv.Nac. CEN Nac. Direc. Nac. –sectores Nac. CEN
Sin cuota 12,16 0,00 12,82 6,67 30,12 0,00 34,98 13,33
Con cuota 30,18 33,33 29,91 33,33 33,43 13,33 34,98 33,33
Aumento 18,02 33,33 17,09 26,66 3,31 13,33 0,00 20,00
No se incluyeron los 12 delegados/as por las bases que también integran la Mesa Política, y cuyos miembros rotan cada seis meses.Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral y los partidos políticos.
CUADRO 7. CAMBIOS EN LA TASA DE REPRESENTACIÓNFEMENINA, APLICÁNDOSE LA PARIDAD; PARLAMENTO YJUNTAS DEPARTAMENTALES [1999].
Tasas de representación femenina
Parlamento CRR Senado JD
Resultados reales 12,40 13,13 10,00 14,94
Con paridad 28,68 24,24 43,31 39,73
Aumento 16,28 11,11 33,31 24,79
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral ywww.parlamento.gub.uy.
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Los resultados de la simulación muestran que sal-drían electas un total de seis más diputadas, lo queimplicaría un aumento de casi un 14% y llevaría latasa de representación femenina en este Departa-mento mucho más cerca del tercio fijado por la cuo-ta (a un 29,5%). También se resalta la incidencia delordenamiento de las candidaturas en la efectividadde la cuota. En este caso se fundamentó el ordena-miento requerido en la idea de que las mujeres te-nían que ocupar lugares elegibles. Está claro que en
un régimen electoral que usa un sistema de listas,los lugares elegibles dependen del peso electoral quetiene cada lista; para una lista puede ser solamenteel primero o los primeros dos lugares, mientras quepara otra puede ser hasta el quinto o sexto lugar.Por supuesto que entre elección y elección la suertede una lista puede cambiar radicalmente, pero elmodelo argentino se fundamenta sobre un criteriobasado en los resultados reales, lo que sin duda leconfiere legitimidad.
CUADRO 8. CAMBIOS EN LA TASA DE REPRESENTACIÓN FEMENINA, APLICÁNDOSE LOS REQUISITOS ESPECIFICADOS EN EL DECRETO
1246/2000 DE ARGENTINA A LAS LISTAS GANADORAS POR EL DEPARTAMENTO DE MONTEVIDEO EN LA CRR [1999].
Requisito de Número Número de Aumento enBancas ubicación Bancas de mujeres mujeres electas númeroganadas de candidatos ganadas electas [resultados de mujeres
Lema Lista 1994 en 1999* 1999 [simulación] reales] electas
Partido Colorado 15 2 HMHHMHHM 7 2 1 +1
2000 5 HHMHMHH 6 2 1 +1
Partido Nacional 71 2 HMHH 3 1 0 +1
400 0 MH 1 1 1 –
903 1 HM 1 0 0 –
Encuentro Progresista – 90 4 HHMMHHMH 7 3 2 +1
Frente Amplio 2121 9 HHMHHMHHM 5 1 1 –
609 2 HMHHMH 4 1 0 +1
77 2 HMHHMH 4 1 1 –
1001 2 HMHHM 1 0 0 –
738 0 HMHH 2 1 0 +1
Nuevo Espacio 99000 4 HHMM 2 0 0 –
1999 nueva HM 1 0 0 –
TOTALES 13 7 6
PORCENTAJES 29,5% 15,9% 13,6%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral y el SIP.
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Este paper se ha propuesto reflexionar sobre el temade la subrepresentación de las mujeres en cargos dedecisión y poder en el ámbito político–público urugua-yo. Este déficit de la democracia uruguaya se ha iden-tificado como un problema político que por ende re-quiere una respuesta política. Durante quince añoslos dirigentes varones de los partidos políticos uru-guayos se han manifestado de acuerdo con el plan-teo de que es importante que haya más mujeres enpolítica y han expresado su apoyo a que se cambieesa situación. Sin embargo, salvo contadas excep-ciones, ese compromiso ha quedado en lo retórico.Los partidos políticos uruguayos no han desarrolladopolíticas institucionales que fomenten y apoyen lavoluntad de militantes mujeres de participar en la tomade decisiones. Las acciones afirmativas que se hanrealizado en materia de capacitación o articulación hansurgido de las propias mujeres políticas o de organi-zaciones sociales de mujeres o feministas.
En todas partes del mundo se está adoptando cadavez más la cuota por sexo en alguna de sus formas
como un mecanismo provisorio y compensatorio delas desigualdades y discriminaciones basadas en elgénero que siguen impidiendo un acceso equitativode mujeres y hombres a los espacios político–públi-cos de toma de decisiones. Aunque se ha visto quela efectividad numérica de la cuota varía según lascaracterísticas del régimen electoral en el que seaplica, de todas formas las simulaciones muestranque la aplicación de una cuota sí tendría un impactocuantitativo real en todos los niveles del sistema elec-toral uruguayo.
Cabe señalar también que la implementación de talmedida tendría otros efectos cualitativos, tanto o másimportantes. Primero, está el valor simbólico que tie-ne, al hacer que las mujeres se sientan respaldadaspor su partido y al convertir a las mujeres en actorespolíticos «naturales» y no «anómalos». Aunque noingrese a los cuerpos electos la misma cantidad demujeres que la establecida por la cuota, cualquieraumento en la tasa de representación femenina con-tribuye a la consolidación de una «masa crítica», que
Conclusiones
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a su vez puede conllevar una renovación de la agen-da y de las prácticas políticas. Además, las que síingresan sirven como un modelo para aquellas mu-jeres que tal vez antes no concibieran su activismopolítico en términos de una postulación a cargos elec-tivos.
Segundo, tiene un impacto práctico en tanto los par-tidos se verían obligados a revisar sus procedimien-tos de reclutamiento legislativo, para que éstos seanmás género–sensitivos, y hasta a poner un esfuerzoreal en hacer que la política sea una opción atractivay viable para las mujeres. En suma, al adoptar lacuota los partidos políticos estarían reconociendoexplícita y públicamente el déficit democrático que
existe entre la representación de varones y mujeres,asumiendo su responsabilidad relativa a la necesi-dad de ir más allá del compromiso retórico y de to-mar medidas concretas, y señalando su aggiorna-mento con respecto a los debates a nivel internacio-nal sobre teoría democrática y ciudadanía.
Finalmente, la adopción de la cuota iniciaría una di-námica de construcción activa e permanente de unaciudadanía plena que reconoce la diferencia y bus-ca compensar desigualdades socioculturales histó-ricamente específicas, en el marco de un procesode discusión y redefinición de las prácticas y con-ceptos que hacen a la democracia y en particular asu representatividad.
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Referencias bibliográficas y otros recursos
