Anexos Lineamientos y recomendaciones para políticas territoriales de lucha contra la corrupción

LINEAMIENTOS Y RECOMENDACIONES

PARA ELABORAR POLÍTICAS

TERRITORIALES DE LUCHA CONTRA

LA CORRUPCIÓN

Anexos

Tatyana Orozco de la Cruz Directora General Gabriel Armando Piraquive Galeano Subdirector Sectorial (e) Paula Ximena Acosta Márquez Subdirectora Territorial y de Inversión Pública Tatiana Milena Mendoza Lara Secretaria General Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno Claudio Galán Pachón Director Diego Restrepo Londoño Coordinador Grupo de Gobierno Mariana Cepeda Villarreal Revisora editorial del documento Colaboración Especial Lech Julián Guerrero Catalina Sotelo Gaviria Jorge Hernán Flórez

Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas Patricia Jaramillo Quintero Coordinadora (e) Carmen Elisa Villamizar Camargo Corrección de estilo, diseño y diagramación

Documento elaborado por la Corporación Transparencia por Colombia y el DNP, a través de la Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno, en el marco de un convenio de asociación.

Junta Directiva Alejandro Linares Cantillo Andrés Echavarría Olano Rosa Inés Ospina Robledo Fernando Jaramillo Giraldo Eulalia Arboleda Guillermo Carvajalino Fernando Cortés Daniel Perea Esperanza González

Consejo Rector Rosa Inés Ospina Andrés Echavarría Alejandro Linares Rodrigo Gutiérrez

Directora Ejecutiva Elisabeth Ungar Bleier

Dirección General y Coordinación Marcela Restrepo Hung Directora del Área de Sector Público

Gerardo Andrés Hernández Montes Director del Área de Ciudadanía

Ana Paulina Sabbagh A. Coordinadora General Programa Transparencia para la Paz y el Desarrollo

Alberto Maldonado Copello Autor

Colaboradores Marcela Restrepo Hung Ana Paulina Sabbagh A.

Profesionales para el estudio Francy Milena Alba Abril Paula Vanessa Paez Barreto

Agradecimiento especial a las siguientes entidades: Foro Nacional por Colombia Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG) Corporación Ocasa Fundación para la Participación Comunitaria (Parcomún) Fundación para la Promoción de la Cultura y la Educación Popular (FunPROCEP) Corporación Transparencia por Colombia PBX: (571) 235 0900 | Fax. (571) 346 3262 Carrera 8 Núm. 69-60 Bogotá – Colombia [email protected] www.transparenciacolombia.org.co www.twitter.com/transparenciaco

UNIÓN EUROPEA Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea y el apoyo de la Cámara de Comercio de Bucaramanga. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporación Transparencia por Colombia y el Departamento Nacional de Planeación y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea o la Cámara de Comercio de Bucaramanga.

CONTENIDO

1. Conceptos sobre corrupción, transparencia e integridad 1

1.1. Definición de Corrupción 1 Modalidades generales 2 Formas de corrupción 4

1.2. Factores que generan o inciden en la corrupción 8

1.3. Efectos o consecuencias de la corrupción 9

1.4. El concepto de integridad 9

2. Marco normativo de una política de lucha contra la corrupción 12

2.1. Convenciones internacionales 12 2.1.1. Convención interamericana contra la corrupción 12 2.1.2. Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción 14

2.2. Normas constitucionales y legales 23 2.2.1. Normas constitucionales 23 2.2.2. Marco legal 24 2.2.2.1. Tipificación de delitos, conductas administrativas y fiscales 25 2.2.2.2. Normas sobre órganos de control, procesos y sanciones 28 2.2.2.3. Normas sobre políticas de lucha contra la corrupción 31 2.2.2.4. Normas sobre órganos de prevención de la corrupción 32 2.2.2.5. Normas sobre blanqueo de dinero 33 2.2.2.6. Normas sobre recurso humano 34 2.2.2.7. Normas sobre contratación 38 2.2.2.8. Normas sobre transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. 43 2.2.2.9. Control social 58 2.2.2.10. Pedagogía 60 2.2.3. Estatutos anti-corrupción 60 2.2.3.1. Estatuto anticorrupción- Ley 190 de 1995 61 2.2.3.2. Ley 1474 de 2011, normas para combatir la corrupción 62

3. Política nacional de lucha contra la corrupción 65

3.1. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 65

3.2. Documento de política nacional de lucha contra la corrupción 66

4. Fuentes de información para el diagnóstico 67

4.1 Medición de conductas corruptas investigadas y sancionadas 67

4.2. Medición del grado de percepción y de conocimiento de la existencia de prácticas corruptas 68

4.3. Medición de factores de riesgo de corrupción o de condiciones institucionales favorables o no a la corrupción. 76

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1. CONCEPTOS SOBRE CORRUPCIÓN, TRANSPARENCIA E INTEGRIDAD1

Una política pública de lucha contra la corrupción se fundamenta en un determinado marco conceptual que delimita los elementos que componen el fenómeno y, por consiguiente, sirve tanto de referencia para su descripción y medición como en la identificación de las causas y factores que lo determinan o inciden en su presencia2. El marco conceptual permite ordenar el diagnóstico de una situación concreta sobre la cual se basa la formulación de la intervención. A continuación, se examinan estos aspectos.

1.1. Definición de corrupción

La corrupción en el sector público3 es una práctica4 que consiste en aprovechar para beneficio privado, económico o de otra índole, los recursos públicos5 por parte de gobernantes,

1 Este texto es una versión revisada y ajustada de un texto previo preparado por el autor para Transparencia por Colombia: Materiales

para la elaboración de un documento de política de lucha contra la corrupción, Bogotá, 2010. 2 “Para un analista, toda política pública encubre una teoría del cambio social. Teoría significa que una relación de causa a efecto está

contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. (…) El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando intervenga, se producirá una consecuencia. Es portador de una representación de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, también, una anticipación del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos” (Meny y Thoenig, 1992: 96).

3 En el sector privado también pueden presentarse prácticas de aprovechamiento de los recursos de la organización por parte de funcionarios para su beneficio particular, caso en el cual se trata de corrupción en el ámbito privado. Es importante señalar que la corrupción en el sector público involucra en la mayoría de casos al sector privado, pero se trata de corrupción pública en la medida en que el aprovechamiento indebido se realiza sobre recursos públicos.

4 Garay y otros se refieren a comportamientos: “La corrupción suele ser descrita como el abuso del poder público para el beneficio privado (Bardhan, 1999 y Tanzi, 1998) y ha sido definida como un comportamiento que se desvía de las funciones naturales del cargo público para atender intereses privados (del funcionario, de la familia o el círculo de amigos) y obtener ganancias pecuniarias o posiciones sociales, a través de la violación de reglas o del ejercicio de influencia privada (Klitgaard, 1988).” Garay, Luis Jorge y otros, (2007, julio). Conflicto armado y delincuencia organizada. Escenarios de corrupción. A propósito del caso de Colombia. En Cuadernos de Transparencia, Núm. 13. Bogotá: Corporación Transparencia por Colombia.

5 El documento de Propuesta de Política de Estado para el Control de la Corrupción sostiene que: “Se parte de la idea de que corrupción es el aprovechamiento de los recursos públicos o de la condición de servidor público en beneficio particular. En la literatura reciente parece haber consenso en esta definición. Entendemos por recursos públicos los ingresos de la Nación y de las entidades territoriales, los cuales deben ser destinados para el beneficio general de la comunidad, de acuerdo con las normas legales establecidas para el efecto y por servidor público, aquella persona que tiene acceso a información privilegiada y la posibilidad de decidir sobre el gasto público o la concesión de bienes y servicios” (PPLC, 2005: 25). La noción transcrita que es restringida por cuanto considera los recursos públicos solamente en términos de ingresos y deja de lado la expedición de normas u otro tipo de acciones. Para Transparencia por Colombia, corrupción es “abuso de posiciones de poder o de confianza, para el beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones”. Además, Transparencia plantea lo siguiente: “Aunque la corrupción se define como ‘el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios privados’, también se puede decir que representa el incumplimiento del principio de ‘mantener cierta distancia’, según el cual ninguna relación personal o de parentesco debe estar presente en la toma de decisiones económicas, ya sea por parte de actores económicos o de funcionarios de gobierno” (Corporación Transparencia por Colombia, 2003: 25).

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funcionarios y personas, empresas u organizaciones del sector privado o no gubernamental6; en el caso de los gobernantes se trata, además, de un mal uso del poder encomendado.

Los beneficios que se derivan del acto corrupto son, principalmente, económicos, por cuanto consisten en la apropiación directa de un bien público, ya sea en dinero o en especie, o en la obtención de recursos de particulares que requieren de servicios o trámites estatales; o en la consecución de bienes o ingresos monetarios derivados de una decisión pública –aprobación de una ley que crea un monopolio, que rebaja impuestos, que valoriza unos terrenos, que elimina requisitos; o actos como no aplicar una sanción, no perseguir o controlar una actividad delictiva; decisiones judiciales que obligan al pago de sanciones no justificadas a las entidades públicas o pensiones a particulares–, o del uso de información obtenida en ejercicio de funciones públicas –sobre localización de inversiones, sobre tasa de cambio, sobre inflación, etc.–. En todos estos casos, de forma más o menos directa, los responsables de la práctica de corrupción obtienen un beneficio económico que incrementa su patrimonio. Adicionalmente, el poder del Estado puede ser utilizado para consolidar un poder político7 y de control sobre administraciones públicas, en un determinado territorio; pero, incluso en estos casos, este poder político y control genera beneficios económicos; en otras ocasiones, la corrupción se produce para garantizar impunidad.

Modalidades generales

Algunos autores plantean una distinción entre corrupción administrativa y corrupción como captura del Estado8. La corrupción administrativa consistiría en aquella que se produce dentro de

6 Si un particular hurta un computador de una oficina pública no se trataría de una práctica de corrupción, por cuanto no existió una

relación con algún funcionario público para cometer el delito; pero si el funcionario facilitó el hurto, y se benefició del bien o producido del bien, se trataría de una práctica de corrupción.

7 Garay señala: “En presencia de agentes o grupos no sólo legales, los procedimientos van más allá del soborno y los objetivos trascienden al favorecimiento económico. En estos casos, los objetivos pueden ser, entre otros, la ampliación y consolidación de poder político y económico, el predominio territorial y/o la Captura y hasta la Cooptación del aparato del Estado, especialmente en los niveles regionales y locales. Además, cuando intervienen grupos ilegales como actores captores, se potencializa el uso de procedimientos ilegales de persuasión y cooptación, como la intimidación y el uso de la fuerza, y se tiende a ampliar el nivel territorial o regional de Captura y hasta Cooptación. Un estadio avanzado y complejizado, en términos de una creciente amplitud de ámbitos, objetivos, procedimientos y alcances de la acción de los agentes intervinientes, puede alcanzar hasta al debilitamiento institucional e, incluso, la redefinición, reconfiguración o suplantación de intereses del Estado, no sólo a nivel local sino incluso a nivel regional y hasta nivel nacional”.

8 “La captura del Estado se ha definido como una forma de corrupción a gran escala que debilita la estructura económica de un país porque distorsiona la formulación de leyes, normas, decretos, reglas y regulaciones. Usualmente se diferencia entre la captura del Estado y la corrupción administrativa, para referir el momento regulatorio en el que aparece el acto de corrupción; la primera se da en las primeras etapas del desarrollo normativo, legislativo y regulatorio de un Estado, mientras que la segunda se refiere a las distorsiones en las etapas de implementación y ejecución de leyes, reglas y regulaciones formuladas e instituidas (World Bank, 2000)”. Citado por Garay en De la captura a la reconfiguración cooptada del Estado. Garay considera que la captura del Estado es una forma de corrupción a gran escala y la diferencia de la corrupción administrativa, y plantea lo siguiente: “En este contexto, la captura del Estado se ha definido como ‘la acción de individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios públicos’ (World Bank p. XV, 2000). Se dice que las empresas acceden a beneficios a la carte cuando adoptan prácticas para capturar el Estado, mediante pagos o dádivas no transparentes a funcionarios públicos (Hellman, Jones y Kaufmann, 2000). Cuando esto sucede, grupos y élites económicas manipulan la formulación de leyes, de manera que obtienen retribuciones económicas sostenidas y perdurables (Hellman y Kauffmann, 2001; Hellman, Jones, y Kaufmann, 2000b)”. Sin embargo, considera Garay que este enfoque no contempla que no solamente son actores legales quienes capturan el Estado, sino que también se recurre a la violencia, además del soborno, para lograr las decisiones que interesan. Además, se produce un fenómeno que va más allá de la influencia en la formación de las leyes y formulación de políticas y se convierte en un modelo de dominación y control político y económico sobre territorios, como ha venido ocurriendo en el caso colombiano con los grupos guerrilleros y especialmente con los grupos paramilitares. Para referirse a estas situaciones Garay propone el concepto de reconfiguración cooptada del Estado. Si se asume esta categoría como una forma muy superior de corrupción, podría plantearse que la captura del Estado comprende desde el momento de la toma de decisiones y su expresión en políticas y normas de distinta naturaleza, hasta la ejecución de dichas decisiones y la operación de los servicios de las entidades estatales.

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los procesos de implementación de las normas y políticas, mientras que la captura del Estado consistiría en la influencia indebida en la elaboración de las leyes y otras normas que regulan diversos aspectos, así como en los fallos judiciales y en las decisiones de órganos con cierta autonomía como los bancos centrales9. Esta clasificación se basa en el momento del proceso de gestión en el cual se produce la práctica corrupta: en la elaboración de las normas o en su aplicación.

Otro criterio utilizado es la distinción entre la existencia de prácticas corruptas esporádicas en los distintos procesos de la gestión y la presencia de estrategias orientadas a controlar de forma más permanente las distintas instituciones, mediante procedimientos de corto plazo como la intimidación y el soborno, hasta procedimientos de largo plazo como la creación o infiltración de los partidos por parte de grupos de interés10. Garay y otros consideran que el concepto tradicional de captura del Estado hace énfasis en los actores legales y especialmente en las empresas y gremios económicos, lo cual deja por fuera situaciones como la colombiana en las que existe una presencia fuerte de actores ilegales y de actores no únicamente económicos sino también políticos11. En esta perspectiva, Garay y otros han propuesto el concepto de reconfiguración cooptada del Estado (RCdE):

La RCdE consiste en la acción de organizaciones legales o ilegales que mediante prácticas ilegítimas, legales e ilegales, influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y políticas públicas, para obtener beneficio económico perdurable y lograr que sus intereses sean validados legal y políticamente, y en el largo plazo institucionalizados, aunque éstos no obedezcan al interés rector del bienestar social. (p. 54).

Los conceptos de reconfiguración cooptada del Estado y de captura del Estado son categorías que describen fenómenos amplios y sistemáticos de aprovechamiento del Estado por parte de diferentes actores, que para cumplir con sus propósitos realizan un conjunto de prácticas inapropiadas (legales o ilegales) dirigidas a manipular el aparato estatal en su beneficio; muchas de esas prácticas pueden realizarlas los funcionarios y las personas en forma no sistemática y esporádica, y en diversas escalas. Las prácticas corruptas pueden presentarse en las distintas fases del gobierno y de la gestión pública, desde la propia conformación del gobierno, pasando por la elaboración de las leyes, hasta la prestación de un servicio o la realización de un trámite. Por lo tanto, se considera que teniendo como marco general de referencia la posible existencia de

9 “Teniendo en cuenta el tipo de institución capturada, las siguientes son las situaciones de captura consideradas por Hellman et al.

(2000c): (i) captura legislativa, definida como la “compra” de decisiones parlamentarias; (ii) captura del banco central, definida como la manipulación del uso de fondos estatales; (iii) captura legal, definida como la “compra” de las decisiones de las cortes legales; y (iv) financiamiento no transparente por parte de agentes privados a partidos políticos con el propósito de favorecer sus intereses, interpretado como una dimensión de la captura del Estado (Transparency Internacional, 2004), que se presenta en distintos países” (p.18).

10 El beneficio económico sostenido parece ser un elemento característico de la CdE y, de hecho, constituye una clara diferencia con la corrupción administrativa. Una situación de corrupción administrativa puede ser esporádica y única, como resultado de una coyuntura de situaciones favorables para que un agente privado se aproveche una sola vez, de los recursos del Estado o para distorsionar una decisión pública. No obstante, una situación de CdE se configura con el propósito de captar beneficio económico de manera permanente y sostenida en el tiempo. Si se tiene en cuenta que la aplicación de la mayoría de leyes y regulaciones es reiterada y sostenida, entonces puede concluirse que la CdE también reporta beneficio económico de manera reiterada y sostenida al agente captor. Además, es de esperar que ninguna situación de CdE reporte beneficio económico durante una sola vez; por el contrario, un escenario “ideal” de CdE es aquel en el cual la aplicación de la Ley manipulada es permanente y validada durante extensos periodos de tiempo (nota a pie 11, página 47).

11 Restrepo, Marcela (2010), utiliza la clasificación de la corrupción en corrupción administrativa, captura del Estado y reconfiguración cooptada del Estado descrita en el capítulo 1 de su tesis de grado titulada Análisis de los riesgos de corrupción en 24 municipios colombianos.

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fenómenos sistemáticos de corrupción, es pertinente aproximarse a su análisis mediante una clasificación de las diversas formas de corrupción.

Formas de corrupción

Las prácticas mediante las cuales los corruptos pueden obtener beneficios económicos y de otra índole, son diversas12:

a. Manipulación13 de los procesos electorales para poner en los cargos políticos a funcionarios comprometidos con grupos y personas interesadas en beneficiarse directamente del aparato de Estado; esta manipulación puede incluir prácticas como la compra de votos, el trasteo de votantes, la amenaza o presión a los votantes para que voten en determinado sentido, la financiación de las campañas a cambio de favores concretos, la amenaza armada acompañada de órdenes a la población y determinados candidatos sobre las conductas por seguir14.

b. Manipulación de decisiones normativas y fallos en todas las ramas del poder y de los órganos de control; comprende expedición de leyes, ordenanzas y acuerdos, de decretos en los tres niveles de gobierno; también de fallos judiciales y de los órganos de control15.

c. Apropiación directa de dinero o bienes muebles e inmuebles públicos por parte de gobernantes o funcionarios públicos.

d. Manipulación de los procesos contractuales con el fin de beneficiar a grupos o personas específicas, mediante el pago de comisiones y de la contratación del personal.

e. Manipulación de las funciones ejecutivas y de prestación de servicios o realización de trámites (ejercicio del control, otorgamiento de subsidios16, expedición de documento de identidad, aprobación de una licencia, instalación de una línea telefónica)17.

12 “El concepto de corrupción también supone importantes problemas de definición. La corrupción es un fenómeno complejo con

múltiples causas y efectos, que fluctúa desde el simple acto de un pago ilícito hasta el funcionamiento endémico del sistema económico y político. El problema de la corrupción ha sido considerado no sólo como un problema estructural sino también moral y cultural. Por tanto, las definiciones que existen sobre corrupción van desde términos generales de “mal uso del poder público” y “deterioro moral” hasta definiciones legales estrictas, que describen este fenómeno como un mero acto de extorsión que involucra a algún servidor público y una transferencia de recursos. Por consiguiente, el estudio de la corrupción ha sido multidisciplinario y disperso, y ha fluctuado desde los modelos teóricos universales hasta las descripciones detalladas de escándalos de corrupción individual (…). En el debate actual, corrupción suele ser entendida en términos generales como “todo abuso de un poder público con fines privados” (Transparencia Internacional 1998: IV). Sin embargo, esta definición resulta tan amplia que es poco operable. Entendida de esta manera, el término corrupción puede incluir una gran variedad de actos ilícitos, como el soborno, nepotismo, extorsión, fraude, tráfico de influencias, cohecho, favoritismo, lavado de dinero, etcétera. Todos estos son actos ilegales que, ciertamente, pueden ser considerados manifestaciones distintas de corrupción, pero estas actividades ilegales no son iguales en su extensión, ni en sus causas, ni efectos. Más aún, no todas estas formas de corrupción son igualmente reconocidas y sancionadas en todas las sociedades del mundo. Lo que aquí pudiera ser un típico caso de nepotismo, en Bangladesh, por ejemplo, pudiera ser un mero acuerdo social de ayuda entre familias (Zakiuddin, 2001)”. (Del Castillo, Arturo, 2003: 14-15).

13 “Intervenir con medios hábiles y, a veces, arteros, en la política, en el mercado, en la información, etc., con distorsión de la verdad o la justicia, y al servicio de intereses particulares”, definición extraída del Diccionario de la lengua española (2001) [en línea] disponible en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS =3&LEMA=manipular.

14 En este caso se trataría de una fase previa de crear las condiciones para el ejercicio de la corrupción y no clasificaría estrictamente dentro de la definición de corrupción presentada anteriormente; sin embargo, esas prácticas delictivas se cometen con el propósito evidente de aprovechar el Estado en diversas formas.

15 Con relación a este tipo de prácticas se podría presentar la situación de una corrupción “legal”; es decir, el caso en el cual mediante una decisión aprobada legalmente por el Congreso se produzca un aprovechamiento de recursos públicos por parte de intereses particulares; este es un tema complejo, por cuanto dado que el Estado cumple una función redistributiva, necesariamente asigna recursos a determinados sectores o grupos poblaciones, la pregunta es en cuándo se considera que existe una práctica corrupta.

16 Cheriyl y Kaufmann plantean que “una definición general de la corrupción es la utilización de un cargo público en beneficio propio. Ello incluye el soborno y la extorsión, en los que necesariamente intervienen al menos dos partes, y otros actos delictivos que un

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f. Obtención de utilidades en negocios realizados con base en información conseguida en ejercicio de funciones públicas y la cual debería ser reservada18.

funcionario público puede cometer por sí solo, como el fraude y la malversación de fondos. La apropiación de fondos públicos para uso privado y la malversación de fondos públicos por políticos y altos funcionarios suponen un perjuicio tan claro y directo para el desarrollo económico de un país que no es necesario analizar en detalle su impacto”. Del Castillo (2003) sugiere delimitar el concepto para concentrarse en determinadas prácticas y propone la siguiente definición: “La corrupción consiste en la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la persona que lo soborna o a quien extorsiona” (p.15).

17 Tipos de soborno. - Categoría 1: se pagan sobornos para (a) obtener acceso a un beneficio escaso, o (b) evitar un costo. Esta categoría incluye cualquier decisión burocrática en la que una ganancia para el sobornador representa una pérdida para otra persona, tal como ocurre en la adjudicación indebida de contratos estatales o el otorgamiento de subsidios autorizados por la ley sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para obtenerlos. - Categoría 2: se pagan sobornos para recibir un beneficio (o evitar un costo) que no es escaso pero sobre el cual el funcionario

ejerce un poder discrecional, lo cual se presenta; por ejemplo, cuando se otorgan licencias o permisos sólo a aquellos que se consideran ‘aptos’ o se hacen nombramientos en la Administración Pública en cargos que no pertenecen a la carrera administrativa. De igual manera, los políticos pueden amenazar con apoyar las leyes que impondrán costos o prometer que otorgarán beneficios especializados a cambio de sobornos.

- Categoría 3: se pagan sobornos, ya no para obtener un beneficio público en sí mismo, sino para obtener servicios vinculados a la obtención de un beneficio (o para evitar un costo); por ejemplo, para agilizar un servicio o para obtener información privilegiada.

- Categoría 4: se pagan sobornos para (a) evitar que otros compartan un beneficio, o (b) imponerle un costo a otra persona. Esta categoría, como la 1, incluye ganadores y perdedores y se presenta, por ejemplo, cuando los propietarios de negocios legales apoyan la imposición de limitaciones regulatorias excesivas a sus competidores o intentan convencer a los funcionarios para que nieguen la licencia a un competidor potencial. Susan Rose-Ackerman plantea las siguientes situaciones en las cuales se produce la corrupción: - El gobierno otorga servicios escasos a personas y empresas privadas que podrían pagarlos, en este caso el soborno reduce el

mercado (subsidios a agricultores ricos, beneficiarios de subsidios que no tienen derecho; asignación de créditos; precios de productos elaborados por empresas estatales, tasas de interés, etc.). En este caso los sobornos reducen el mercado. Asuntos para observar: situaciones en las cuales el gobierno asigna recursos: créditos, subsidios, etc.; licencias de exportación y de importación; subsidios de vivienda; concesiones de agua; venta de activos públicos; pasaportes, permisos de conducción; pensiones, reclamaciones laborales, certificaciones de estudios (en las hojas de vida, por ejemplo); problema de discrecionalidad de los funcionarios.

- Los funcionarios no cumplen adecuadamente con sus tareas, ponen trabas y obstáculos con el fin de solicitar un dinero para realizar el trámite; en este caso los sobornos actúan como pagos extras a modo de incentivo.

- Las empresas y personas pagan a los funcionarios para reducir impuestos, pagos de aduanas y otros cobros; en este caso, los sobornos se usan para reducir costos. Transparencia Internacional.

18 “Una encuesta muy distinta sobre la experiencia de los capítulos de Transparencia Internacional llevada a cabo en 1995 sugirió que la corrupción en el sector público afecta las mismas áreas y aparece de la misma manera en un país en desarrollo que en uno desarrollado. En cuanto a lo primero, las áreas más vulnerables son: la contratación pública, la redistribución de la tierra, la recaudación de impuestos, los nombramientos gubernamentales y el gobierno local. Respecto de los segundo, el estudio mostró prácticamente las mismas modalidades de corrupción: el amiguismo, las conexiones, los miembros de la familia y los parientes; la corrupción política (donaciones a campañas políticas, etc.), las comisiones sobre contratos gubernamentales; y fraude de todo tipo. Usualmente se identifican en el servicio público (incluyendo tanto a los funcionarios electos y nombrados como a los políticos) los siguientes comportamientos corruptos: - Los ministros ‘venden’ sus poderes discrecionales. En New South Wales, Australia, por ejemplo, se condenó y encarceló al Ministro

de Servicios Correcionales por vender liberaciones anticipadas de prisión a narcotraficantes. - Los funcionarios toman un porcentaje de los contratos gubernamentales, que a menudo es depositado en cuentas bancarias

extranjeras. - Los funcionarios reciben demasiada ‘hospitalidad’ de los contratistas gubernamentales, así como beneficios en especie (por

ejemplo, becas para que los hijos estudien en universidades extranjeras). - Los funcionarios se contratan ellos mismos ya sea mediante compañías que sirven como fachadas y ‘socios’ o, abiertamente, auto-

nombrándose ‘consultores’. - Los funcionarios viajan al extranjero para poder reclamar viáticos que, en ocasiones, ellos mismos determinan en cifras

extravagantes. - Los partidos políticos usan el poder o la perspectiva de su continuación para sobornar a las empresas internacionales a cambio de

contratos gubernamentales que pueden disfrazarse de ‘donaciones’ a una ‘obra de caridad’ u otro proyecto de corte ‘social’”. - Los funcionarios de impuestos practican la extorsión, ofreciendo a los contribuyentes la rebaja o eliminación del impuesto a

cambio de un soborno. - Algunos funcionarios facultados para dar autorizaciones (licencias de manejo, permisos para puestos en el mercado, controles de

pasaporte) solicitan pagos para expedir el documento, agilizar el proceso o evitar retrasos. En América Latina esta práctica se ha

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Las prácticas corruptas pueden estar tipificadas en los códigos penales, disciplinarios o fiscales, en los cuales se fijan además las penas por su realización. Se trataría en este caso de la corrupción ilegal, en el sentido de que la ley ha especificado la práctica como un delito o conducta sancionable, la cual puede coexistir con una corrupción legal, en aquellos casos donde se produce un aprovechamiento indebido de recursos públicos, pero la conducta no ha sido tipificada penalmente19. En la medida en que avanza la tipificación penal, disciplinaria y fiscal de prácticas corruptas, la corrupción está definida principalmente en los códigos correspondientes.

Clasificación por formas y ramas del poder

Las prácticas corruptas se pueden presentar en cualquiera de las ramas del poder público y en los órganos de control, y dentro de ellos, en sus diversas entidades, dentro de cada uno de los niveles de gobierno. En el caso del ejecutivo, la corrupción se puede presentar en los distintos sectores y entidades, tanto del sector central como del descentralizado. Dentro de cada una las entidades se pueden presentar las diversas formas de corrupción, con participación de diferentes agentes y en diversas magnitudes.

Lo anterior muestra la gran diversidad que puede existir en cuanto a la clasificación de las formas de corrupción20 y las dificultades que esto plantea para adoptar unas definiciones operativas que sirvan para hacer mediciones de la problemática existente en un momento determinado en un país. Por ello, se considera que puede ser conveniente abordar el asunto, en primer lugar, con una clasificación según formas de corrupción, la cual puede dividirse luego por niveles de gobierno, y dentro de cada uno de los niveles por ramas y entidades.

Formas

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1. Corrupción electoral 2. Corrupción en toma de

decisiones

3. Apropiación directa de bienes y dinero

4. Manipulación de los procesos contractuales

5. Manipulación de las funciones ejecutivas y de prestación de servicios y

institucionalizado tanto que ha surgido toda una profesión del ‘tramitador’ para ayudar a quienes quieran hacer trámites con una agencia de gobierno.

- Quienes ocupan cargos superiores en el servicio público les cobran ‘cuotas’ a sus subordinados, equivalentes a un porcentaje de su salario.

- Se crean ‘fantasmas’ para rellenar las nóminas y listas de pensionados. 19 Una de las formas de combatir la corrupción es precisamente tipificar una conducta determinada como un delito, de forma que

pueda ser penalizada por la rama judicial. 20 Tanzi propone las siguientes categorías de corrupción: burocrática (o “pequeña”), o política (o “grande”); por ejemplo, corrupción

por la burocracia o por los líderes políticos; reductora de costos (para el sobornador) o incrementadora de beneficios; de iniciativa del sobornador o de iniciativa del sobornado; coercitiva o de complicidad; centralizada o descentralizada; predecible o arbitraria; o con pagos y sin pagos en efectivo. Tanzi, Vito. (1998, December) Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures. IMF Staff Papers, Vol. 45, Num. 4, 565.

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Formas

Nación Departamento Municipio

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trámites 6. Obtención de utilidades por

información privilegiada

La tabla anterior a su vez, puede desagregarse por entidades21 dentro de cada una de las ramas y divisiones contempladas, en especial para el caso del ejecutivo. La medición de la corrupción hipotéticamente permite hacerse, entonces, por las filas, para tener una visión de conjunto de la situación de las diferentes prácticas, que puede desagregarse por niveles de gobierno, ramas y entidades; también la posibilidad de tener una mirada por las columnas, facilita examinar la situación de la corrupción en cada uno de los niveles de gobierno, o en las diferentes ramas, y dentro de ellos por determinado tipo de práctica.

Es claro que algunas prácticas predominan en ciertas ramas o entidades, o que cuantitativamente son más importantes en unas que en otras –la contratación en el ejecutivo, por ejemplo, en comparación con el legislativo–. Además, una tabla como la anterior sirve para señalar las casillas donde hay más recursos y, por lo tanto, mayores problemas potenciales, o donde pueden presentarse conductas más lesivas que otras (por ejemplo, la corrupción en la policía con relación al narcotráfico). De otra parte, también permite desagregar con mucho detalle el tipo de prácticas, en cada una de las categorías señaladas, opción que indica la necesidad de tomar decisiones sobre cuáles de ellas son más lesivas, y respecto a donde debería concentrarse el análisis y las políticas.

Actores de la corrupción

Las prácticas corruptas pueden ser realizadas por los gobernantes y funcionarios públicos22 en forma exclusiva y por estas mismas personas en relación con empresas, personas y organizaciones de la sociedad civil; algunas formas de corrupción, como el soborno o el cohecho, por ejemplo, implican necesariamente las dos partes. La iniciativa de la práctica corrupta puede provenir de los funcionarios o del sector privado. En algunos casos puede existir una relación estrecha y permanente entre organizaciones y redes con los gobernantes y funcionarios, en otros puede tratarse de relaciones específicas con respecto a un proceso o trámite determinado. Por parte del sector privado y no gubernamental, los sujetos vinculados a la corrupción pueden consistir en organizaciones criminales, empresas transnacionales, grandes empresas nacionales, pequeñas y

21 De este modo se establece un vínculo desde la política general de la entidad territorial con el plan de acción que cada una de sus

entidades debe formular. 22 “En la literatura especializada existen varias definiciones de corrupción. Los investigadores de este fenómeno se han ocupado, en

parte, en clasificar las diferentes formas de corrupción, con el objeto de hacer más operable este concepto y facilitar su análisis. Existen, por lo tanto, varias sugerencias de cómo definir este fenómeno y cómo clasificarlo en subfenómenos. Por ejemplo, algunos autores han definido la corrupción como un tipo de relación entre Estado y sociedad y han establecido la diferencia entre corrupción ‘política’ y corrupción ‘burocrática’” (Del Castillo, 2003: 14-15). De acuerdo con esta distinción, el servicio público es ejercido por instituciones políticas (que hacen las normas) y por estructuras burocráticas (que ponen en práctica dichas normas). La autoridad pública es ejercida por funcionarios electos (políticos) y designados (burócratas) que desempeñan respectivamente funciones de creación y ejecución de políticas públicas. El uso indebido de un servicio y autoridad públicos en la formulación de políticas podría verse como corrupción política, y en la ejecución de dichas políticas como corrupción administrativa. Aunque no siempre es fácil distinguir la corrupción política de la administrativa, puede decirse que los actores principales de los actos corruptos son, en la primera, los políticos y, en la segunda, los burócratas. Para un análisis de la distinción teórica entre corrupción política y administrativa, puede consultarse Della Porta y Vannucci (1999), especialmente en el capítulo 5.

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medianas empresas, hasta ciudadanos. Sobre el monto de los beneficios aprovechados indebidamente, la corrupción puede variar desde grandes cifras (miles de millones de pesos en comisiones o desviación de recursos), hasta pequeñas transacciones.

Salvo en los casos en los cuales la apropiación de los bienes y recursos públicos se hace exclusivamente por gobernantes o funcionarios públicos, o por exfuncionarios que hacen uso de la información adquirida en ejercicio del cargo, en todas las demás formas de aprovechamiento indebido del Estado están presentes dos partes y, en consecuencia, aparece con especial importancia la figura del soborno como instrumento para lograr que se produzca el comportamiento esperado. Por esta razón varios de los autores enfocan su análisis de la corrupción en el tema del soborno.

1.2. Factores que generan o inciden en la corrupción

No existe una teoría generalmente aceptada sobre la corrupción y específicamente sobre sus causas determinantes o factores que inciden en ella. La presencia del fenómeno en sociedades muy diferentes y en distintas épocas puede hacer pensar que se trata de un rasgo inherente a la naturaleza humana23. Sin embargo, la mayoría de las personas de una sociedad determinada no participa en prácticas corruptas, o lo ha hecho principalmente en forma marginal y en asuntos de menor cuantía; en la gran corrupción participa usualmente una proporción muy pequeña de la población, pero poderosa. Tradicionalmente se han planteado diversas explicaciones como las siguientes:

a. La deficiente formación y educación de las personas desde la infancia y desde la educación básica, en procesos que no han generado o reforzado valores apropiados con relación al comportamiento en sociedad y la valoración y respeto por los recursos públicos.

b. La existencia de ambientes y costumbres favorables o permisivas con las prácticas de corrupción, en los cuales se estimula y premia socialmente a los corruptos o se los acepta pasivamente y no se les impone una sanción social.

c. La elevada impunidad por la comisión de prácticas corruptas, que se deriva, a su vez, del inadecuado desempeño de los órganos de control, lo que incentiva a los actores corruptos quienes estiman como muy baja la probabilidad de ser detectados o sancionados rigurosamente; esta elevada impunidad se debe a diversos factores como un diseño inadecuado de los mecanismos de control horizontal y vertical, una insuficiente tipificación de conductas de corrupción, una insuficiente asignación de recursos, o debilidades en la gestión para prevenir, investigar y sancionar oportuna y adecuadamente. Además,, tanto los órganos de control como de justicia pueden ser objeto también de prácticas corruptas, de fenómenos de captura y de creación de redes que operan en las distintas ramas del poder en forma sincronizada.

d. La debilidad de la gran mayoría de organizaciones de la sociedad civil y de los propios ciudadanos, para controlar el Estado, pedir cuentas y forzar la imposición de sanciones efectivas y ejemplarizantes.

23 “En pocas palabras, la corrupción ‘es trans-sistémica; esto es, está presente en todos los sistemas sociales –el feudalismo, el

capitalismo, el comunismo y el socialismo–´”. Transparencia por Colombia, Elementos para fortalecer un sistema nacional de integridad, p. 13.

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e. La carencia de una efectiva voluntad política de los gobernantes y directivos de las entidades estatales de realizar un buen gobierno y administración, y de controlar y sancionar eficazmente la corrupción, lo cual se expresa también en la ausencia de políticas expresas de lucha contra la corrupción; esta causa es, a su vez, una manifestación del problema, cuando son los propios gobernantes y dirigentes quienes llegan al Estado con la finalidad de aprovecharlo en su propio beneficio.

f. La debilidad de las instituciones estatales en las diferentes dimensiones de la gestión pública, con énfasis en la transparencia y el acceso a la información, los procesos de selección del personal, la contratación y los sistemas de control interno.

1.3. Efectos o consecuencias de la corrupción

La corrupción genera un conjunto de efectos negativos dentro de los cuales se destacan los siguientes:

a. Pérdida de recursos públicos, lo cual conduce a una menor o deficiente provisión de servicios públicos, a una menor satisfacción de necesidades y, por lo tanto, a mayores niveles de pobreza y menores niveles de calidad de vida.

b. Sobre costos para los particulares y el sector privado.

c. Desestímulos a la actividad económica y, en consecuencia, restricciones al crecimiento y al desarrollo económico.

d. Pérdida de confianza en las instituciones y pérdida de legitimidad del sistema político.

e. Restricciones al ejercicio de los procesos democráticos.

1.4. El concepto de integridad

La integridad es un antónimo de corrupción. De acuerdo con el diccionario, integridad es la cualidad de íntegro y se entiende por íntegro, refiriéndose a una persona, que es recta, proba, intachable. Entonces si los gobernantes, funcionarios públicos, contratistas, empresarios, ciudadanos fueran íntegros, no habría corrupción. Se trata de una tautología o, mejor, de la misma idea expresada en forma positiva y negativa. Desde la óptica negativa, se trata de luchar contra la corrupción, desde la positiva, se busca “mayor honestidad e integridad del gobierno en general” (TPC, SNI, 2002: 23). Señala Transparencia por Colombia que “al elevar los niveles de integridad nacional, se puede reducir la corrupción” (p.41).

En la perspectiva de la lucha contra la corrupción, Transparencia Internacional y Transparencia por Colombia promueven el concepto y enfoque de sistemas nacionales de integridad entendidos como un conjunto de pilares institucionales, reglas y prácticas diseñados para combatir la corrupción. Estos sistemas se fundamentan conceptualmente en la necesidad de que el Estado rinda cuentas24 en forma democrática25, lo cual implica la existencia de un sistema de rendición de

24 “Sin la rendición de cuentas, ningún sistema puede funcionar de tal manera que promueva el interés público en vez de los intereses

privados de quienes tienen el control” (TPC, 2002: 42). 25 “Básicamente, la tarea consiste en alejarse de un sistema que funciona esencialmente desde arriba: un sistema en el que la élite

autocrática en el poder da órdenes que los subordinados acatan, en mayor o menor medida. La tarea consiste en cambiar hacia un sistema de ‘rendición de cuentas horizontal’, en el cual el poder se dispersa, nadie tiene un monopolio y cada quien es individualmente responsable” (TPC, 2002: 42).

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cuentas horizontal y vertical y de una prensa libre. En la rendición de cuentas horizontal se conforma un círculo virtuoso en el cual cada uno de los actores vigila a los demás y este, a su vez, es vigilado; así existe, por ende, un esquema de pesos y contrapesos que controla y limita el poder absoluto y los abusos. El enfoque de los sistemas nacionales de integridad considera que los problemas principales se encuentran en los sistemas y no en los individuos; de ahí que sea necesario abordar las reformas requeridas para aproximarse a un modelo ideal.

Los sistemas nacionales de integridad se conciben como una estrategia principalmente preventiva: “el fin último del establecimiento de un Sistema Nacional de Integridad es convertir la corrupción en un acto de ‘alto riesgo’ y de ‘bajos rendimientos’. Como tal, el sistema está diseñado, en primer lugar, para evitar que ocurra la corrupción, más que para castigarla después de ocurrido el acto corrupto.” (TPC, 2002: 44).

Los sistemas nacionales de integridad se conciben desde una perspectiva integral que aborda los distintos elementos y sus relaciones; Transparencia propone un esquema que está conformado por propósitos fundamentales, pilares institucionales, unas bases sociales, un conjunto de reglas y prácticas que deben adoptar los distintos pilares.

Los propósitos fundamentales son la búsqueda de una mejor calidad de vida, la garantía de un Estado de derecho y la promoción de un desarrollo sostenible. Los pilares institucionales de la integridad son el ejecutivo, el parlamento o legislativo, el poder judicial, la Administración Pública, los órganos de control, la sociedad civil, el sector privado, los medios masivos de comunicación y las agencias internacionales. Las bases de los pilares son la conciencia pública y los valores de la sociedad26.

Las reglas y prácticas constituyen el conjunto de medidas que los pilares institucionales aplican, como se presenta, a modo de ejemplo, en la siguiente tabla:

Pilar institucional Prácticas / reglas básicas

Ejecutivo Reglas sobre conflictos de intereses

Legislativo /parlamento Elecciones justas

Comisión legal de cuentas de la legislatura Poder para cuestionar a los altos funcionarios

Contralor General de la República Control fiscal

Administración Pública Ética en el servicio público

Poder judicial Independencia

Medios Acceso a la información

Sociedad civil Libertad de expresión

Sector privado Políticas sobre la competencia, incluidas reglas sobre contratación pública

Comunidad internacional Ayuda mutua legal/judicial eficaz

Fuente: TPC, p.46. Se trata de ejemplos, algunas de estas prácticas y reglas aplican a varios pilares.

26 “Si la conciencia pública es alta y los valores son fuertes, ambos sostendrán los ‘pilares’ que se basan en ellos, fortaleciéndolos. Por

otro lado, si los ciudadanos son apáticos y no vigilan, o si hay una falta de valores, entonces las bases serán débiles. Los ‘pilares’ serán vacíos e ineficaces, y no tendrán las bases necesarias para poder salvaguardar la integridad nacional” (TPC, p. 45).

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El enfoque del sistema nacional de integridad es una perspectiva del buen gobierno y de la buena administración en el marco de un sistema político democrático, que requiere unas condiciones básicas y unas instituciones determinadas. El problema es cuando no existen esas condiciones e instituciones o no funcionan adecuadamente y, en consecuencia, no hay sistemas de integridad apropiados, lo cual equivale en buena medida a decir que hay riesgos de corrupción en el sistema político y social. Surge entonces una pregunta similar a la formulada con respecto a la corrupción: ¿cuáles son las causas o factores que inciden en un mal gobierno y en una mala administración?

Posiblemente las respuestas son similares: (a) existencia de clases o grupos sociales con mayor poder económico que aprovechan las instituciones en su propio beneficio; (b) debilidad de los grupos sociales o clases subordinadas para defender sus intereses; (c) debilidad en las instituciones políticas y administrativas para controlar y pedir cuentas a los gobernantes y funcionarios.

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2. MARCO NORMATIVO DE UNA POLÍTICA DE

LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Las políticas públicas se llevan a cabo mediante unos instrumentos básicos: normas; entidades y funcionarios investidos de autoridad para su aplicación, control y sanción; provisión de servicios; otorgamiento de subsidios y asignaciones presupuestales. Los instrumentos básicos iniciales de cualquier política pública son las normas.

Las normas marco generales en materia de lucha contra la corrupción se encuentran en las convenciones internacionales suscritas por el Estado colombiano, en las cuales se establecen compromisos para desarrollar mediante normas y acciones nacionales. Por esta razón se inicia la revisión normativa con lo establecido en las convenciones internacionales.

2.1. Convenciones internacionales

2.1.1. Convención Interamericana contra la Corrupción

La Convención Interamericana contra la Corrupción fue suscrita en Caracas en marzo de 1996 y tiene dentro de sus propósitos: “Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.” La Convención –conformada por 28 artículos y aprobada en Colombia mediante la Ley 412 de 1997–, contiene medidas preventivas y la tipificación de actos de corrupción27.

Medidas preventivas La Convención Interamericana contra la Corrupción incluye las siguientes medidas preventivas:

1. Adoptar normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.

27 En el caso de la lucha contra la corrupción hay dos grandes enfoques: el enfoque preventivo, orientado a generar esquemas como

los sistemas nacionales de integridad que crean barreras a la corrupción, haciendo de ella una actividad de alto costo y baja rentabilidad. Muchas de las medidas en este frente se confunden con medidas de buen gobierno o administración cuyo propósito no es exclusivamente luchar contra la corrupción,; por ejemplo, un sistema de selección por mérito de los funcionarios o una mayor transparencia de la gestión pública. El enfoque correctivo se orienta principalmente a identificar, tipificar, investigar y sancionar comportamientos corruptos. Esta parte del marco normativo se concentra principalmente en las medidas correctivas, aunque se hará referencia a medidas preventivas, enfatizando en su vínculo expreso con la lucha contra la corrupción.

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2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. 3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión

de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades. 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que

desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.

6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción.

7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe acciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes.

8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.

9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.

10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción.

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público.

Actos de corrupción La convención presenta los actos de corrupción que son objeto de tratamiento y determina que los países firmantes deberán tipificarlos dentro de sus legislaciones internas; los actos de corrupción contemplados por la Convención son los siguientes:

Artículo VI. Actos de corrupción. 1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción:

a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

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c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo, y

e. La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.

Adicionalmente, la Convención incluye los delitos de soborno transnacional, de enriquecimiento ilícito, el aprovechamiento indebido de la información conocida en ejercicio del cargo público, el tráfico de influencias, y el aprovechamiento indebido de los bienes del Estado. Determina la Convención que la extradición se aplicará a los delitos que se propone tipificar y establece medidas sobre bienes y secreto bancario destinadas a facilitar el seguimiento y sanción de los delitos.

2.1.2. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue adoptada en Mérida (México) en noviembre de 2003 y aprobada en Colombia mediante la Ley 970 de 2005. La finalidad de la Convención es promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; y promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos28. Está conformada por un preámbulo y siete capítulos, con un total de 71 artículos; los capítulos son los siguientes: Disposiciones generales; Medidas preventivas; Penalización y aplicación de la ley; Cooperación internacional; Recuperación de activos; Asistencia técnica e intercambio de información; y mecanismos de aplicación.

Medidas preventivas 1. Políticas y prácticas de prevención de la corrupción. El artículo 5.° obliga a los Estados

que suscriben la Convención a formular, aplicar o mantener políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas; a establecer y fomentar prácticas eficaces encaminadas a prevenir la corrupción; y a evaluar periódicamente los instrumentos jurídicos y las medidas administrativas pertinentes a fin de determinar si son adecuados para combatir la corrupción.

2. Órgano u órganos de prevención de la corrupción. El artículo 6.° establece que cada Estado garantizará la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción con medidas tales como: (a) la aplicación de las políticas y, cuando proceda, la supervisión y coordinación de la puesta en práctica de esas políticas; (b) el aumento y la difusión de los conocimientos en materia de prevención de la corrupción. Cada Estado Parte otorgará al órgano o a los órganos la independencia necesaria, de

28 Artículo 1.°. Finalidad. La finalidad de la presente Convención es:

a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción,

incluida la recuperación de activos; c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.

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conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida. Deben proporcionárseles los recursos materiales y el personal especializado que sean necesarios, así como la capacitación que dicho personal pueda requerir para el desempeño de sus funciones.

3. Medidas con relación al sector público. El artículo 7.° establece un conjunto de medidas que los Estados deben adoptar en sus sectores públicos para prevenir la corrupción:

a. Adoptar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos sistemas. Estos sistemas: (1) estarán basados en principios de eficiencia y transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud; (2) incluirán procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción, así como, cuando proceda, la rotación de esas personas a otros cargos; (3) fomentarán una remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico del Estado Parte; (4) promoverán programas de formación y capacitación que les permitan cumplir los requisitos de desempeño correcto, honorable y debido de sus funciones y les proporcionen capacitación especializada y apropiada para que sean más conscientes de los riesgos de corrupción inherentes al desempeño de sus funciones. Tales programas podrán hacer referencia a códigos o normas de conducta en las esferas pertinentes.

b. Adoptar medidas legislativas y administrativas a fin de establecer criterios para la candidatura y elección a cargos públicos.

c. Adoptar medidas legislativas y administrativas apropiadas para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos.

d. Adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas.

e. Adoptar códigos o normas de conducta29 para el honorable cumplimiento de las funciones públicas, dentro de los cuales se incluirán medidas: (1) para facilitar la denuncia por parte de funcionarios públicos sobre actos de corrupción; (2) para exigir a los funcionarios públicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes en relación, entre otras cosas, con sus actividades externas y con empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a un conflicto de intereses respecto de sus atribuciones como funcionarios públicos; (3) disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda los códigos o normas establecidos de conformidad con el artículo 10.°.

f. Establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, además, para prevenir la corrupción. Esos sistemas deberán abordar: (1) la difusión pública de información relativa a procedimientos de contratación pública y contratos, incluida información sobre licitaciones e información pertinente u oportuna sobre la

29 Para lo cual podrá tomarse como referencia el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos, que figura en

el anexo de la Resolución 51/59 de la Asamblea General de 12 de diciembre de 1996.

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adjudicación de contratos, a fin de que los licitadores potenciales dispongan de tiempo suficiente para preparar y presentar sus ofertas; (2) la formulación previa de las condiciones de participación, incluidos criterios de selección y adjudicación y reglas de licitación, así como su publicación; (3) la aplicación de criterios objetivos y predeterminados para la adopción de decisiones sobre contratación pública a fin de facilitar la ulterior verificación de la aplicación correcta de las reglas o procedimientos; (4) un mecanismo eficaz de examen interno, incluido un sistema eficiente de apelación, para garantizar recursos y soluciones legales en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimientos establecidos conforme al presente párrafo; (5) cuando proceda, la adopción de medidas para reglamentar las cuestiones relativas al personal encargado de la contratación pública, en particular declaraciones de interés respecto de determinadas contrataciones públicas, procedimientos de preselección y requisitos de capacitación.

g. Adoptar medidas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre otras cosas: (1) procedimientos para la aprobación del presupuesto nacional; (2) la presentación oportuna de información sobre gastos e ingresos; (3) un sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente; (4) sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno, (5) cuando proceda, la adopción de medidas correctivas en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en el presente párrafo; y (6) procedimientos contables adecuados.

h. Adoptar medidas para aumentar la transparencia en la Administración Pública, dentro de las cuales se encuentran: (1) La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de su Administración Pública y, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público; (2) la simplificación de los procedimientos administrativos, cuando proceda, a fin de facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones; y (3) la publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los riesgos de corrupción en su Administración Pública.

4. Medidas relativas al poder judicial y al Ministerio Público. El artículo 11 establece la obligación de tomar medidas para reforzar la integridad y evitar la oportunidad de corrupción entre los miembros del poder judicial, como normas que regulen la conducta de los jueces y fiscales.

5. Sector privado. Los Estados, de acuerdo con el artículo 12, deberán adoptar medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoría en el sector privado y prever sanciones por su incumplimiento. Dentro de las medidas se encuentran:

a. Promover la cooperación entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley y las entidades privadas pertinentes;

b. Promover la formulación de normas y procedimientos encaminados a salvaguardar la integridad de las entidades privadas pertinentes, incluidos códigos de conducta para el correcto, honorable y debido ejercicio de las actividades comerciales y de todas las profesiones pertinentes y para la prevención de conflictos de intereses, así como para la promoción del uso de buenas prácticas comerciales entre las empresas y en las relaciones contractuales de las empresas con el Estado;

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c. Promover la transparencia entre entidades privadas, incluidas, cuando proceda, medidas relativas a la identidad de las personas jurídicas y naturales involucradas en el establecimiento y la gestión de empresas;

d. Prevenir la utilización indebida de los procedimientos que regulan a las entidades privadas, incluidos los procedimientos relativos a la concesión de subsidios y licencias por las autoridades públicas para actividades comerciales;

e. Prevenir los conflictos de intereses imponiendo restricciones apropiadas, durante un período razonable, a las actividades profesionales de exfuncionarios públicos o a la contratación de funcionarios públicos en el sector privado tras su renuncia o jubilación cuando esas actividades o esa contratación estén directamente relacionadas con las funciones desempeñadas o supervisadas por esos funcionarios públicos durante su permanencia en el cargo;

f. Velar por que las empresas privadas, teniendo en cuenta su estructura y tamaño, dispongan de suficientes controles contables internos para ayudar a prevenir y detectar los actos de corrupción, y por que las cuentas y los estados financieros requeridos de esas empresas privadas estén sujetos a procedimientos apropiados de auditoría y certificación.

g. Adoptar medidas para prohibir manipulación de los estados contables y falsedades que contribuyan a la comisión de los delitos tipificados con arreglo a la convención.

6. Participación de la sociedad. Los Estados deberán adoptar medidas para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que esta representa. Esa participación debería reforzarse con medidas como las siguientes:

a. Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones;

b. Garantizar el acceso eficaz del público a la información;

c. Realizar actividades de información pública para fomentar la intransigencia con la corrupción, así como programas de educación pública, incluidos programas escolares y universitarios;

d. Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la corrupción. Esa libertad podrá estar sujeta a ciertas restricciones, que deberán estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para (1) garantizar el respeto de los derechos o la reputación de terceros; (2) salvaguardar la seguridad nacional, el orden público, o la salud o la moral públicas.

e. Garantizar que el público tenga conocimiento de los órganos pertinentes de lucha contra la corrupción mencionados en la presente Convención y facilitará el acceso a dichos órganos; cuando proceda, para la denuncia, incluso anónima, de cualesquiera incidentes que puedan considerarse constitutivos de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención.

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7. Medidas para prevenir el blanqueo de dinero. Los estados deberán establecer un sistema interno de reglamentación y supervisión de los bancos e instituciones financieras no bancarias, con el fin de prevenir y detectar todas las formas de blanqueo de dinero.

Medidas para aplicar la ley y penalizar Después de las medidas preventivas, la Convención plantea un conjunto de medidas en materia de investigación y castigo. Buena parte de la convención se enfoca a establecer el compromiso de los países con la tipificación30 dentro de sus códigos penales internos de una lista de actos de corrupción, que se presentan en la siguiente tabla.

Acto Descripción

Soborno de funcionarios públicos nacionales

Artículo 15. Soborno de funcionarios públicos nacionales Cada Estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente: a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, en forma

directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales;

b) La solicitud o aceptación por un funcionario público, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales.

Soborno de funcionarios públicos extranjeros

Artículo 16. Soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas 1. Cada Estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean

necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente, la promesa, el ofrecimiento o la concesión, en forma directa o indirecta, a un funcionario público extranjero o a un funcionario de una organización internacional pública, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el ejercicio de sus funciones oficiales para obtener o mantener alguna transacción comercial u otro beneficio indebido en relación con la realización de actividades comerciales internacionales.

2. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente, la solicitud o aceptación por un funcionario público extranjero o un funcionario de una organización internacional pública, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el ejercicio de sus funciones oficiales.

Malversación o peculado, apropiación indebida

Artículo 17. Malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público Cada Estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente, la malversación o el peculado, la apropiación indebida u otras formas de desviación por un funcionario público, en beneficio propio o de terceros u otras entidades, de bienes, fondos o títulos públicos o privados o cualquier otra cosa de valor que se hayan confiado al funcionario en virtud de su cargo.

30 En el Código Penal Colombiano se establece en el artículo 9.° que para que la conducta sea punible se requiere que sea típica,

antijurídica y culpable. La causalidad por sí sola no basta para la imputación jurídica del resultado. De acuerdo con el DRAE, tipificar, consiste en la legislación penal o sancionatoria, en definir una acción u omisión concretas, a las que se asigna una pena o sanción.

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Acto Descripción

Tráfico de influencias Artículo 18. Tráfico de influencias Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente: a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público o a

cualquier otra persona, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido con el fin de que el funcionario público o la persona abuse de su influencia real o supuesta para obtener de una administración o autoridad del Estado Parte un beneficio indebido que redunde en provecho del instigador original del acto o de cualquier otra persona;

b) La solicitud o aceptación por un funcionario público o cualquier otra persona, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido que redunde en su provecho o el de otra persona con el fin de que el funcionario público o la persona abuse de su influencia real o supuesta para obtener de una administración o autoridad del Estado Parte un beneficio indebido.

Abuso de funciones Artículo 19. Abuso de funciones Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometa intencionalmente, el abuso de funciones o del cargo, es decir, la realización u omisión de un acto, en violación de la ley, por parte de un funcionario público en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener un beneficio indebido para sí mismo o para otra persona o entidad.

Enriquecimiento ilícito

Artículo 20. Enriquecimiento ilícito Con sujeción a su constitución y a los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometa intencionalmente, el enriquecimiento ilícito, es decir, el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público respecto de sus ingresos legítimos que no pueda ser razonablemente justificado por él.

Soborno en el sector privado

Artículo 21. Soborno en el sector privado Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente en el curso de actividades económicas, financieras o comerciales: a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión, en forma directa o indirecta, a una

persona que dirija una entidad del sector privado o cumpla cualquier función en ella, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona, con el fin de que, faltando al deber inherente a sus funciones, actúe o se abstenga de actuar;

b) La solicitud o aceptación, en forma directa o indirecta, por una persona que dirija una entidad del sector privado o cumpla cualquier función en ella, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona, con el fin de que, faltando al deber inherente a sus funciones, actúe o se abstenga de actuar.

Malversación o peculado de bienes en el sector privado

Artículo 22. Malversación o peculado de bienes en el sector privado Cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente en el curso de actividades económicas, financieras o comerciales, la malversación o el peculado, por una persona que dirija una entidad del sector privado o cumpla cualquier función en ella, de cualesquiera bienes, fondos o títulos privados o de cualquier otra cosa de valor que se hayan confiado a esa persona por razón de su cargo.

20

Acto Descripción

Blanqueo del producto del delito

Artículo 23. Blanqueo del producto del delito 1. Cada Estado Parte adoptará, de conformidad con los principios fundamentales

de su derecho interno, las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente: a) 1. La conversión o la transferencia de bienes, a sabiendas de que esos bienes

son producto del delito, con el propósito de ocultar o disimular el origen ilícito de los bienes o ayudar a cualquier persona involucrada en la comisión del delito determinante a eludir las consecuencias jurídicas de sus actos;

2. La ocultación o disimulación de la verdadera naturaleza, el origen, la ubicación, la disposición, el movimiento o la propiedad de bienes o del legítimo derecho a estos, a sabiendas de que dichos bienes son producto del delito;

b) Con sujeción a los conceptos básicos de su ordenamiento jurídico: 1. La adquisición, posesión o utilización de bienes, a sabiendas, en el

momento de su recepción, de que son producto del delito; 2. La participación en la comisión de cualesquiera de los delitos tipificados

con arreglo al presente artículo, así como la asociación y la confabulación para cometerlos, la tentativa de cometerlos y la ayuda, la incitación, la facilitación y el asesoramiento en aras de su comisión.

Encubrimiento Artículo 24. Encubrimiento Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 23 de la presente Convención, cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente tras la comisión de cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención pero sin haber participado en ellos, el encubrimiento o la retención continua de bienes a sabiendas de que dichos bienes son producto de cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.

Obstrucción de la justicia

Artículo 25. Obstrucción de la justicia Cada Estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente: a) El uso de fuerza física, amenazas o intimidación, o la promesa, el ofrecimiento

o la concesión de un beneficio indebido para inducir a una persona a prestar falso testimonio o a obstaculizar la prestación de testimonio o la aportación de pruebas en procesos en relación con la comisión de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención;

b) El uso de fuerza física, amenazas o intimidación para obstaculizar el cumplimiento de las funciones oficiales de un funcionario de la justicia o de los servicios encargados de hacer cumplir la ley en relación con la comisión de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención. Nada de lo previsto en el presente artículo menoscabará el derecho de los Estados Parte a disponer de legislación que proteja a otras categorías de funcionarios públicos.

Responsabilidad de las personas jurídicas

Artículo 26. Responsabilidad de las personas jurídicas 1. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias, en consonancia

con sus principios jurídicos, a fin de establecer la responsabilidad de personas jurídicas por su participación en delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.

2. Con sujeción a los principios jurídicos del Estado Parte, la responsabilidad de las personas jurídicas podrá ser de índole penal, civil o administrativa.

3. Dicha responsabilidad existirá sin perjuicio de la responsabilidad penal que incumba a las personas naturales que hayan cometido los delitos.

4. Cada Estado Parte velará en particular por la imposición de sanciones penales o no penales eficaces, proporcionadas y disuasivas, incluidas sanciones

21

Acto Descripción

monetarias, a las personas jurídicas consideradas responsables con arreglo al presente artículo.

Participación y tentativa en la comisión de delitos

Artículo 27. Participación y tentativa 1. Cada Estado Parte adoptará las medidas legislativas y de otra índole que sean

necesarias para tipificar como delito, de conformidad con su derecho interno, cualquier forma de participación, ya sea como cómplice, colaborador o instigador, en un delito tipificado con arreglo a la presente Convención.

2. Cada Estado Parte podrá adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, de conformidad con su derecho interno, toda tentativa de cometer un delito tipificado con arreglo a la presente Convención.

3. Cada Estado Parte podrá adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, de conformidad con su derecho interno, la preparación con miras a cometer un delito tipificado con arreglo a la presente Convención.

Artículo 28. Conocimiento, intención y propósito como elementos de un delito El conocimiento, la intención o el propósito que se requieren como elemento de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención podrán inferirse de circunstancias fácticas objetivas.

Otras medidas

Además de la tipificación de conductas delictivas, la Convención plantea otras medidas sobre prescripción, sobre los procesos y fallos, sobre embargo preventivo, incautación y decomiso; sobre protección a testigos, peritos y víctimas; sobre protección a denunciantes; sobre consecuencias de los actos de corrupción e indemnizaciones; sobre el secreto bancario; y sobre autoridades especializadas en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación de la ley. Sobre este último punto la convención establece lo siguiente:

Artículo 36. Autoridades especializadas. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, se cerciorará de que dispone de uno o más órganos o personas especializadas en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación coercitiva de la ley. Ese órgano u órganos o esas personas gozarán de la independencia necesaria, conforme a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado Parte, para que puedan desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas. Deberá proporcionarse a esas personas o al personal de ese órgano u órganos formación adecuada y recursos suficientes para el desempeño de sus funciones.

En los capítulos IV y V se presenta un conjunto amplio de medidas orientadas a facilitar la cooperación entre los países en la lucha contra la corrupción y las acciones para la recuperación de activos producto de la corrupción. En el capítulo VI se incluyen medidas sobre capacitación en información en materia de información, dentro de las cuales se destacan las siguientes:

Artículo 60. Capacitación y asistencia técnica

1. Cada Estado Parte, en la medida necesaria, formulará, desarrollará o perfeccionará programas de capacitación específicamente concebidos para el personal de sus servicios encargados de prevenir y combatir la corrupción. Esos programas de capacitación podrán versar, entre otras cosas, sobre…

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a. Medidas eficaces para prevenir, detectar, investigar, sancionar y combatir la corrupción, incluso el uso de métodos de reunión de pruebas e investigación;

b. Fomento de la capacidad de formulación y planificación de una política estratégica contra la corrupción;

c. Capacitación de las autoridades competentes en la preparación de solicitudes de asistencia judicial recíproca que satisfagan los requisitos de la presente Convención;

d. Evaluación y fortalecimiento de las instituciones, de la gestión de la función pública y la gestión de las finanzas públicas, incluida la contratación pública, así como del sector privado;

e. Prevención y lucha contra las transferencias del producto de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención y recuperación de dicho producto;

f. Detección y embargo preventivo de las transferencias del producto de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención;

g. Vigilancia del movimiento del producto de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, así como de los métodos empleados para la transferencia, ocultación o disimulación de dicho producto;

h. Mecanismos y métodos legales y administrativos apropiados y eficientes para facilitar la restitución del producto de delitos tipificados con arreglo a la presente Convención;

i. Métodos utilizados para proteger a las víctimas y los testigos que cooperen con las autoridades judiciales; y

j. Capacitación en materia de reglamentos nacionales e internacionales y en idiomas.

(…)

4. Los Estados Parte considerarán, previa solicitud, la posibilidad de ayudarse entre sí en la realización de evaluaciones, estudios e investigaciones sobre los tipos, causas, efectos y costos de la corrupción en sus respectivos países con miras a elaborar, con la participación de las autoridades competentes y de la sociedad, estrategias y planes de acción contra la corrupción.

Artículo 61. Recopilación, intercambio y análisis de información sobre la corrupción

1. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de analizar; en consulta con expertos, las tendencias de la corrupción en su territorio, así como las circunstancias en que se cometen los delitos de corrupción.

2. Los Estados Parte considerarán la posibilidad de desarrollar y compartir, entre sí y por conducto de organizaciones internacionales y regionales, estadísticas, experiencia analítica acerca de la corrupción e información con miras a establecer, en la medida de lo posible, definiciones, normas y metodologías comunes, así como información sobre las prácticas óptimas para prevenir y combatir la corrupción.

3. Cada Estado Parte considerará la posibilidad de vigilar sus políticas y medidas en vigor encaminadas a combatir la corrupción y de evaluar su eficacia y eficiencia.

Las convenciones internacionales son una especie de leyes marco que exigen un desarrollo legal específico en cada país. Contienen los elementos básicos de una política de lucha contra la

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corrupción y, por lo tanto, constituyen un esquema básico de referencia para la formulación de una política territorial en la materia. A continuación se examina la legislación colombiana sobre los diferentes aspectos de la lucha contra la corrupción.

2.2. Normas constitucionales y legales

Las normas expedidas para luchar contra la corrupción se encuentran en la Constitución, en las leyes y en los decretos reglamentarios. En los siguientes apartados se presentan, en primer lugar, las normas constitucionales y, posteriormente, las normas legales, organizadas temáticamente.

2.2.1. Normas constitucionales

La Constitución Política establece algunas disposiciones para prevenir o controlar algunas conductas que pueden propiciar la corrupción. Estas disposiciones son:

♦ Declaración de bienes y rentas de los servidores públicos. La obligación de todos los servidores públicos de declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas, antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo, o cuando se lo solicite autoridad competente (artículo 122).

♦ Inhabilidades por comisión de delitos que afecten el patrimonio estatal. La inhabilidad para inscribirse como candidatos a cargos de elección popular, o para ser elegidos o designados como servidores públicos, o para celebrar contratos con el Estado, directamente o por interpuesta persona, a quienes hayan sido condenados en cualquier tiempo por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado; las anteriores prohibiciones aplican también a los servidores públicos que hayan generado que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, por su conducta dolosa o gravemente culposa, calificada por sentencia judicial ejecutoriada, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño (artículo 122).

♦ Prohibiciones a servidores públicos. La prohibición a los servidores públicos de (a) designar como empleados a parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil para trabajar; (b) celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato con entidades públicas o con personas privadas que manejan o administran recursos públicos; (c) tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos políticos y en las controversias políticas; (d) utilizar su empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política; (e) desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir del tesoro público más de una asignación; y (f) aceptar cargos, honores o recompensas de gobierno extranjeros u organismos internacionales o celebrar contratos sin autorización previa del gobierno (artículos 126, 127, 128 y 129)31.

♦ Pérdida de investidura de los congresistas. Los congresistas perderán su investidura: (1) por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses; (2) por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura; (3) por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha

31 Tomado de Vicepresidencia de la República, Política de Estado de Lucha contra la Corrupción…

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de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse32; (4) por indebida destinación de dineros públicos; (5) por tráfico de influencias debidamente comprobado (artículo 183 de la Constitución Política; las inhabilidades se encuentran en el artículo 179).

♦ Creación de los sistemas de rendición de cuentas y de control sobre las conductas de los servidores públicos. La Constitución Política establece los sistemas de rendición horizontal, vertical interna y vertical social de cuentas, sistemas que incluyen tanto la obligación de reportar sobre la gestión, como la facultad de diferentes instituciones de pedir cuentas, investigar y sancionar conductas irregulares de los servidores públicos en materia penal, fiscal y disciplinaria. Estos sistemas y órganos de control son:

- Conformación de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación como ente investigador en materia penal.

- Creación de la Contraloría General de la Nación y de las contralorías territoriales, responsables de la prevención, investigación y sanción en materia fiscal.

- Creación de la Auditoría General de la Nación responsable de la vigilancia de la gestión de las contralorías.

- Creación de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales, responsables de la prevención, investigación y sanción en materia disciplinaria.

- Creación del Consejo Superior de la Judicatura, responsable de la investigación y sanción disciplinaria en la rama judicial.

- Creación del sistema de control interno en las entidades públicas.

- Creación de las superintendencias como órganos de control del ejecutivo en sectores específicos.

- Creación del control social sobre la gestión pública.

2.2.2. Marco legal

En el marco constitucional y de lo dispuesto por las convenciones internacionales de lucha contra la corrupción, la legislación colombiana establece un conjunto de normas para prevenir, investigar y sancionar la corrupción. En gran medida las normas preventivas consisten en reglamentar prácticas y procedimientos que deben conducir a una buena gestión y, en consecuencia, a reducir las conductas irregulares y corruptas; dentro de estas medidas se incluyen normas como la carrera administrativa, la puesta en marcha de sistemas de información, la publicidad en la contratación, etc. No son medidas expedidas directa y principalmente para combatir la corrupción, aunque desde luego se espera que la puesta en marcha de prácticas de buen gobierno y de buena administración limiten y prevengan la corrupción.

Otro conjunto de normas se enfoca en la reglamentación de los distintos sistemas de investigación, control y sanción (penal, fiscal, disciplinario, social, interno), los cuales reciben recursos mediante las normas anuales sobre su presupuesto; por medio de estas normas se crean estructuras y se asignan recursos para su operación, de forma tal que se crean las condiciones para la operación de cada uno de las entidades respectivas. Finalmente, en la legislación colombiana se expiden

32 Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.

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algunas normas con el propósito explícito de combatir la corrupción, aunque se trate en algunos casos de disposiciones relacionadas con procesos de gestión o con la organización y funcionamiento de las entidades de control. Las normas generales orientadas explícitamente a luchar contra la corrupción son la Ley 190 de 1995 y la Ley 1474 de 2011, denominadas Estatutos Anticorrupción; en estas normas se incluyen medidas sobre diversos aspectos como la tipificación de delitos o instrumentos administrativos.

En los numerales que se presentan a continuación se incluyen las normas principales clasificadas según las diferentes temáticas.

2.2.2.1. Tipificación de delitos, conductas administrativas y fiscales

Delitos contra la Administración Pública y otros relacionados Para poder ser perseguidas institucionalmente, las prácticas corruptas son tipificadas como delitos o faltas administrativas y fiscales que son objeto de sanciones. En la tabla siguiente se presenta para cada uno de los tipos de prácticas corruptas los delitos contemplados en el Código Penal Colombiano; todas estas prácticas y delitos conducen a un enriquecimiento de los funcionarios públicos y de particulares33. En el caso de los funcionarios públicos, el Código contempla el delito de enriquecimiento ilícito, que consiste en el incremento patrimonial injustificado de los funcionarios públicos. Se trata de un delito que sanciona el efecto de diferentes prácticas corruptas.

Prácticas corruptas Delitos asociados en el Código Penal Colombiano

a. Manipulación de los procesos electorales

- Perturbación de certamen democrático (386) - Constreñimiento al sufragante (387) - Fraude al sufragante (388) - Fraude en inscripción de cédulas (389) - Corrupción de sufragante (390) - Voto fraudulento (391) - Favorecimiento de voto fraudulento (392) - Mora en la entrega de documentos relacionados con una votación (393) - Alteración de resultados electorales (394) - Ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula (395) - Denegación de inscripción (396)

b. Manipulación de las decisiones normativas en todas las ramas del poder y órganos de control

- Cohecho propio (405) - Tráfico de influencias (411) - Prevaricato por acción (413) - Prevaricato por omisión (414)

c. Apropiación directa de dinero y bienes públicos.

- Peculado por apropiación (397). - Peculado por uso (398) - Peculado por aplicación oficial diferente (399) - Peculado culposo (400) - Omisión del agente retenedor o recaudador (402)

d. Manipulación de los procesos contractuales

- Cohecho propio (405) - Cohecho impropio (406) - Cohecho por dar u ofrecer (407) - Violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e

33 En el caso del pago para agilizar un trámite o evitar una multa, estrictamente hablando no habría un enriquecimiento, sería mejor

referirse a la generación de un beneficio monetario.

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Prácticas corruptas Delitos asociados en el Código Penal Colombiano

incompatibilidades (408) - Interés indebido en la celebración de contratos (409) - Contrato sin cumplimiento de requisitos legales (410)

e. Manipulación de las funciones ejecutivas y de prestación de servicios y trámites

- Concusión (404) - Cohecho propio (405) - Cohecho impropio (406) - Cohecho por dar u ofrecer (407) - Tráfico de influencias (411) - Prevaricato por acción (413) - Prevaricato por omisión (414) - Asesoramiento y otras actuaciones ilegales (421) - Intervención en política (422) - Empleo ilegal de la fuerza pública (423) - Omisión de apoyo (424) - Usurpación de funciones públicas (425) - Simulación de investidura o cargo (426) - Abuso de función pública (428) - Utilización indebida de influencias derivadas del ejercicio de función

pública (432) - Soborno transnacional (433) - Asociación para la comisión de un delito contra la administración

pública (434)

f. Obtención de utilidades con base en información reservada

- Revelación de secreto (418) - Utilización de asunto sometido a secreto o reserva (419) - Utilización indebida de información oficial privilegiada (420) - Utilización indebida de información obtenida en el ejercicio de función

pública (431)

g. Enriquecimiento ilícito - Enriquecimiento ilícito de particulares (32734) - Enriquecimiento ilícito de servidores públicos (41235)

Fuente: Código Penal colombiano, Ley 599 de 2000. El número entre paréntesis es el artículo del Código.

Estos delitos constituyen las prácticas corruptas más graves y por tanto su prevención y sanción debería ser el eje de cualquier política de lucha contra la corrupción en Colombia, con el fin de evitar la pérdida de recursos o el aprovechamiento de rentas por parte de particulares.

Faltas disciplinarias

El Código Disciplinario, Ley 734 de 2002, enumera una lista de 64 conductas consideradas gravísimas, buena parte de las cuales pueden clasificarse como conductas corruptas, en la medida en que implican un aprovechamiento del poder del Estado en beneficio particular. Algunos ejemplos de estas faltas disciplinarias gravísimas se muestran en la siguiente tabla, donde se observa que tienen una relación estrecha con prácticas tipificadas como delitos.

34 Artículo 327. Enriquecimiento ilícito de particulares. El que de manera directa o por interpuesta persona obtenga, para sí o para

otro, incremento patrimonial no justificado, derivado en una u otra forma de actividades delictivas incurrirá, por esa sola conducta, en prisión de seis (6) a diez (10) años y multa correspondiente al doble del valor del incremento ilícito logrado, sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

35 Artículo 412. Enriquecimiento ilícito. El servidor público que durante su vinculación con la administración, o quien haya desempeñado funciones públicas y en los dos años siguientes a su desvinculación, obtenga, para sí o para otro, incremento patrimonial injustificado, siempre que la conducta no constituya otro delito, incurrirá en prisión de seis (6) a diez (10) años, multa equivalente al doble del valor del enriquecimiento sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de seis (6) a diez (10) años.

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1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo

2. Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.

3. Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

4. Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga. (…)

17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses.

18. Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señalados en las normas vigentes. (…)

20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.

21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución Política. (…)

27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado. (…)

38. Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.

39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley.

40. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista.

41. Ofrecer el servidor público, directa o indirectamente, la vinculación de recomendados a la administración o la adjudicación de contratos a favor de determinadas personas, con ocasión o por razón del trámite de un proyecto legislativo de interés para el Estado o solicitar a los congresistas, diputados o concejales tales prebendas aprovechando su intervención en dicho trámite.

42. Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra situación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una actuación, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente beneficio de cualquier orden para sí

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/constitucion_politica_1991_pr011.html#346

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o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita.

Faltas fiscales Finalmente, los funcionarios públicos en ejercicio de la gestión fiscal pueden causar por acción u omisión, en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado y, por lo tanto, están sujetos a un proceso de responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto resarcir los daños causados al patrimonio público, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. La responsabilidad fiscal está integrada por tres elementos: una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza la gestión fiscal; un daño patrimonial al Estado; y un nexo causal entre los dos elementos anteriores.

La investigación y sanción de los delitos contra la Administración Pública y de las faltas disciplinarias y fiscales, requiere del funcionamiento de un conjunto de órganos, que son también regulados normativamente.

2.2.2.2. Normas sobre órganos de control, procesos y sanciones

La lucha contra la corrupción requiere que además de tipificadas las conductas, se creen y pongan en funcionamiento distintas entidades responsables de la investigación y la sanción. En la estructura institucional colombiana, los órganos básicos de control y de sanción son en materia penal la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Consejo Superior de la Judicatura, con el apoyo de la Policía Nacional y específicamente de la policía judicial. En materia disciplinaria, los órganos básicos son la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales. En materia fiscal, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la Nación y la contralorías departamentales, distritales y municipales. Estos órganos conforman la denominada rendición de cuentas horizontal, por cuanto se trata de entidades con cierto grado de independencia del ejecutivo.

Adicionalmente, el Gobierno nacional cuenta con entidades y procedimientos de control y sanción administrativos, como son las superintendencias (de Salud, de Servicios Públicos Domiciliarios, de Transporte, entre otras) y mecanismos específicos para el control y seguimiento del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, con relación a las entidades territoriales. Además, en todos los niveles de gobierno, la Constitución creó el control interno como mecanismo de vigilancia interna del cumplimiento de las normas y de los adecuados procesos de gestión.

Como puede verse, se han creado diversas entidades que cumplen funciones de lucha contra la corrupción aunque este no sea su único objeto. Las entidades nacionales se concentran principalmente en el control del aparato nacional pero tienen también facultades para investigar y sancionar a funcionarios y entidades territoriales. A continuación presentamos una descripción básica del objeto de cada una de estas entidades y de su organización interna cuando sea pertinente.

Fiscalía General de la Nación La Fiscalía General de la Nación es la institución fundamental en la lucha contra la corrupción, en la medida en que tiene la responsabilidad de investigar y acusar a las personas involucradas en

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delitos contra la Administración Pública y otros relacionados. En términos de la credibilidad y confianza en las instituciones del Estado, la Fiscalía tiene entonces la gran responsabilidad de demostrar que efectivamente detecta las prácticas corruptas y recauda las pruebas requeridas para sancionar a los responsables. La Fiscalía cuenta con la Unidad de Delitos contra la Administración Pública que tiene la responsabilidad específica en la materia, así como con una Unidad contra el Lavado de Activos. Como complemento al mejoramiento de su eficacia, la Fiscalía debe garantizar que establece los controles internos requeridos para garantizar que no se produzcan prácticas corruptas en su interior, asunto especialmente preocupante por la naturaleza de su misión. La labor de investigación cuenta con la función de policía judicial realizada por la Policía Nacional36 y por otras instituciones. (Ley 270 de 1996).

Rama Judicial La Rama Judicial (Ley 270 de 1996) en materia penal tiene la función general de valorar las pruebas y aplicar las sanciones pertinentes, máximo mecanismo de la rendición de cuentas mediante la cual quienes cometen delitos enfrentan el castigo penal correspondiente. Este papel es relevante en la medida en que uno de los factores que estimula la corrupción es la impunidad derivada de la poca eficiencia y mala gestión de la justicia.

En el marco de la Ley 970 de 2005, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, tanto la Fiscalía, como la Rama Judicial y los órganos de control tienen la obligación de formular y aplicar políticas explícitas de lucha contra la corrupción, que deben integrarse con las políticas del ejecutivo para conformar la política general del Estado, que debe ser coordinada en el marco de la Comisión Nacional de Moralización creada por la Ley 1474 de 2011.

Contraloría General de la República Dentro de las funciones asignadas constitucionalmente al Contralor General de la República se encuentran las siguientes:

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación;

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma; y

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones por los respectivos procesos penales o disciplinarios. El control fiscal, según lo dispuesto por el artículo 272 de la Constitución, de las entidades territoriales será ejercido por las contralorías distritales, departamentales o municipales que se creen (Ley 42 de 1993).

36 Ley 62 de 1993, Artículo 19. Funciones generales. La Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en

Colombia, garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de éstas se deriven, prestar el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias judiciales y administrativas, y ejercer, de manera permanente, las funciones de: Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones; educativa, a través de orientación a la comunidad en el respecto a la ley; preventiva, de la comisión de hechos punibles; de solidaridad, entre la Policía y la comunidad; de atención al menor, de vigilancia urbana, rural y cívica; de coordinación penitenciaria; y, de vigilancia y protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente, la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural.

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Procuraduría General de la Nación Dentro de las funciones asignadas al Procurador General de la Nación en el artículo 277 de la Constitución Política se encuentran:

5. Velar por ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas,

inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

Adicionalmente, el artículo 278 establece que el Procurador tendrá la siguiente facultad: desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley: derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. De acuerdo con el artículo 118, el Ministerio Público será ejercido también en los municipios por los personeros municipales.

Control interno El artículo 269 de la Constitución Política determina que en las entidades públicas las entidades están obligadas a diseñar y aplicar métodos y procedimientos de control interno de conformidad con lo que disponga la ley. El control interno se reglamenta mediante la Ley 87 de 1993. La Ley 1474 de 201137, Estatuto Anticorrupción, determinó que el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes designen en todas las entidades de la rama ejecutiva a los jefes de control interno, con lo cual se asignó un instrumento adicional a la cabeza máxima del ejecutivo; anteriormente, los jefes de control interno eran nombrados por el secretario o director de cada entidad.

Estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de las entidades territoriales con recursos del SGP Mediante el Acto Legislativo 4 de 2007 se ordenó la puesta en marcha de un sistema de monitoreo, seguimiento y control de los recursos del Sistema General de Participaciones, disposición que fue reglamentada por el Decreto especial 28 de 2008. En el artículo 5.° se crea la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, adscrita al Departamento Nacional de Planeación y en el artículo 6.° se definen sus funciones, dentro de las cuales se encuentra la de “diseñar y administrar los sistemas de información necesarios para las actividades previstas en el presente decreto”. El Decreto 791 de 2009, suprimió y liquidó esta Unidad y asignó sus funciones al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, argumentando que no había recursos presupuestales.

37 Artículo 8.°. Designación de responsable del control interno. Modifíquese el artículo 11 de la Ley 87 de 1993, que quedará así: Para la

verificación y evaluación permanente del Sistema de Control, el Presidente de la República designará en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al jefe de la unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces, quien será de libre nombramiento y remoción. Cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la designación se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. Este funcionario será designado por un período fijo de cuatro años, en la mitad del respectivo período del alcalde o gobernador. Parágrafo 1.°. Para desempeñar el cargo de asesor, coordinador o de auditor interno se deberá acreditar formación profesional y experiencia mínima de tres (3) años en asuntos del control interno. Parágrafo 2.°. El auditor interno, o quien haga sus veces, contará con el personal multidisciplinario que le asigne el jefe del organismo o entidad, de acuerdo con la naturaleza de las funciones del mismo. La selección de dicho personal no implicará necesariamente aumento en la planta de cargos existente.

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1993/ley_0087_1993.html#11

31

El Decreto 28 de 2008 en su artículo 1.° establece como objeto definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, y en su artículo 3.° define cada uno de los componentes básicos. El monitoreo se enfoca a la información sobre indicadores estratégicos en cada sector, el seguimiento al análisis de los procesos y el control a la aplicación de medidas preventivas y correctivas.

La estrategia de monitoreo, seguimiento y control debe basarse en la utilización de indicadores verificables para lo cual se ordena al Gobierno nacional definir las metodologías respectivas. El artículo 17 determina que la administración municipal y/o departamental deberá presentar ante el Consejo Municipal o Departamental de Política Social y ante el Consejo Territorial de Planeación, las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios definidas en los respectivos planes sectoriales, a alcanzar anualmente y durante el respectivo período de gobierno, de conformidad con la política definida por el ministerio sectorial respectivo. Igualmente dispone este artículo que el Consejo Territorial de Planeación debe hacer seguimiento semestral a las metas y emitir concepto. Es obligación de la entidad territorial entregar la información requerida. Este artículo del decreto 28 de 2008 señala también la obligación de informar a la comunidad sobre metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios.

Sistema de control de las regalías La Constitución en su artículo 361 ordenó la creación del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno38. Este sistema fue reglamentado por el artículo 99 de la Ley 1530 de 2012.

Superintendencias La Constitución determina que dentro de la estructura del Estado a nivel nacional podrá haber superintendencias cuyo propósito principal es la vigilancia y control de servicios específicos. Actualmente existen las siguientes superintendencias: financiera, de economía solidaria, de subsidio familiar, de salud, de industria y comercio, de sociedades, de vigilancia y seguridad privada, de notariado y registro, de servicios públicos domiciliarios39, y de puertos y transporte.

2.2.2.3. Normas sobre políticas de lucha contra la corrupción

De acuerdo con la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Corrupción, los estados parte deben formular y ejecutar políticas coordinadas de lucha contra la corrupción, lo cual involucra a todos los niveles de gobierno. En la legislación colombiana se estableció en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1450 de 2011, el compromiso del Gobierno Nacional de formular

38 La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de

medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. Constitución Política, artículo 361.

39 Artículo 75. funciones presidenciales de la superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.

32

una política de lucha contra la corrupción. La Ley 1474 a su vez establece que todas las entidades de todos los niveles de gobierno deben a su vez formular y ejecutar estrategias anuales de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano40.

2.2.2.4. Normas sobre órganos de prevención de la corrupción

De acuerdo con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, los países deben contar con órgano u órganos de prevención de la corrupción, con cierta independencia y garantía de recursos para su funcionamiento. En la legislación colombiana no se ha creado todavía un órgano con independencia. La Ley 1474 de 2011, por medio de la cual se toman medidas para luchar contra la corrupción establece en el artículo 72 las funciones del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción o quien haga sus veces. La norma no crea el Programa, asume su existencia41, pero al mismo tiempo, abre la posibilidad de que las funciones asignadas sean asumidas por otro programa u órgano.

La Ley 1174 asigna en su artículo 72, siete funciones al Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción. Es conveniente señalar que desde su nombre, se observa un enfoque más amplio que la lucha contra la corrupción, ya que el programa es también de modernización, eficiencia y transparencia; desde cierta perspectiva, podría abordarse un programa de lucha contra la corrupción que incluyera acciones de modernización, eficiencia y transparencia, pero en este caso la Ley pone la lucha contra la corrupción en el mismo nivel que los otros tres componentes, lo cual quizá no es lo más conveniente.

Artículo 72. Funciones del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción. El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción, o quien haga sus veces, tendrá las siguientes funciones:

a) Diseñar y coordinar la implementación de la política del Gobierno en la lucha contra la corrupción, enmarcada en la Constitución y en el Plan Nacional de Desarrollo, según los lineamientos del Presidente de la República.

b) Diseñar, coordinar e implementar directrices, mecanismos y herramientas preventivas para el fortalecimiento institucional, participación ciudadana, control social, rendición de cuentas, acceso a la información, cultura de la probidad y transparencia.

c) Coordinar la implementación de los compromisos adquiridos por Colombia en los instrumentos internacionales de lucha contra la corrupción.

d) Fomentar y contribuir en la coordinación interinstitucional de las diferentes ramas del poder y órganos de control en el nivel nacional y territorial.

e) Diseñar instrumentos que permitan conocer y analizar el fenómeno de la corrupción y sus indicadores, para diseñar políticas públicas.

f) Definir y promover acciones estratégicas entre el sector público y el sector privado para la lucha contra la corrupción.

g) Solicitar ante la entidad pública contratante la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación de cualquier contrato estatal cuando existan serios motivos de juicio para inferir que durante el procedimiento precontractual se pudo haber presentado un delito o una falta disciplinaria grave.

40 Artículo 73. Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Cada entidad del orden nacional, departamental y municipal deberá

elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.

41 Sin embargo, de este modo lo establece como una oficina permanente que no depende de la voluntad del ejecutivo.

33

Adicionalmente a lo dispuesto en el artículo 72, la Ley 1474 de 2011 establece las siguientes responsabilidades al Programa Presidencial:

Artículo 69. Secretaría Técnica. La Secretaria Técnica de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción será designada por los representantes de que trata el artículo 78 de esta ley. La Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Moralización será ejercida por el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción. Este programa deberá apoyar las secretarías técnicas en lo operativo y lo administrativo.

Artículo 73. Plan anticorrupción y de atención al ciudadano. Cada entidad del orden nacional, departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará, entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad, las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrámites y los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano. El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción señalará una metodología para diseñar y hacerle seguimiento a la señalada estrategia.

Para cumplir con su labor de Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Moralización, el Programa debe relacionar sus funciones con las funciones de la Comisión, de forma tal que elabore y ponga a disposición de dicha comisión los documentos e insumos requeridos, en los plazos del ciclo de la gestión pública. Igualmente, debe definir, de común acuerdo con la Comisión Nacional de Moralización y con la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción, las condiciones de apoyo operativo y administrativo, especialmente en el caso de la Comisión Ciudadana cuya secretaría técnica le corresponde designar a los miembros de la sociedad civil.

Mediante el Decreto 4637 de 2011 se creó la Secretaría de Transparencia dentro de la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia, la cual reemplazó al Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción.

2.2.2.5. Normas sobre blanqueo de dinero42

Los instrumentos jurídicos para luchar contra el lavado de activos son43: (a) el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Artículo 102 a 107 del Decreto 663 de 1993); (b) las circulares externas de las Superintendencias Financiera, de Sociedades, de Salud, de Notariado y de DIAN y Banco de la República; (c) la Ley 190 de 1995 en su capítulo III sobre el sistema financiero; (d) la creación de la Comisión Interinstitucional para el Lavado de Activos; (e) la creación en la Ley 526 de 1999 de la Unidad de Información y Análisis Financiero, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (f) la Ley 67 de 1993, Convención de Viena; (g) la Ley 800 de 2003, Convención de Palermo; (h) la Ley 333 de 1996, Ley 793 de 2002 y decreto 1975 de 2002, sobre extinción de dominio; (i) la creación de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho del Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación.

42 Conjunto de procedimientos, acciones u operaciones de toda índole realizados por una persona para dar apariencia de legalidad u

ocultar la existencia, el origen o destino de activos o beneficios económicos obtenidos a través de una actividad ilícita (Presentación en PowerPoint).

43 En la presentación en PowerPoint se clasifican las medidas en preventivas, represión penal y persecución de bienes.

34

2.2.2.6. Normas sobre recurso humano

El diseño y puesta en marcha de un sistema de empleo público fundamentado en criterios de mérito es una de las condiciones previstas en la Convención de las Naciones Unidas para prevenir la corrupción pero el sistema tiene propósitos mucho más amplios. A continuación presentamos las normas básicas sobre carrera y posteriormente aquellas medidas pensadas directamente para prevenir o combatir la corrupción.

En la tabla siguiente se presentan los textos constitucionales que comprenden del artículo 122 al 131. Los aspectos más importantes a destacar son los siguientes:

a. La inclusión de un sistema de carrera en todos los órganos y entidades del Estado, basado en los méritos y calidades de los aspirantes para el ingreso y el ascenso.

b. La creación de una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos.

c. El establecimiento de una serie de restricciones, prohibiciones y controles tendientes a garantizar el compromiso del funcionario público con los intereses generales.

Colombia, Normas sobre empleo público en la Constitución Política

Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas.

Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.

Artículo 124. La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.

Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales44 y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

44 Trabajador Oficial: Tienen este carácter quienes prestan sus servicios en actividades de construcción y sostenimiento de obras

públicas y su vinculación laboral se realiza mediante un contrato de trabajo. Igualmente lo son quienes laboran en las empresas industriales y comerciales del Estado.

35

El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.

Artículo 126. Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.

Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos.

Artículo 127. Los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.

A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.

Los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley.

La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.

Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.

Artículo 129. Los servidores públicos no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar contratos con ellos, sin previa autorización del Gobierno.

Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.

Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia.

El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro.

Las normas básicas que regulan el empleo público en Colombia se encuentran en la Constitución Política y actualmente en la Ley 909 de 200445. En desarrollo de estas normas, el gobierno nacional reglamenta en mayor detalle diversos aspectos mediante decretos, con lo cual se conforma un conjunto de disposiciones aplicables a los tres niveles de gobierno (nación, departamento y municipios). Finalmente, en el marco de estas normas, los departamentos y municipios establecen las escalas salariales y sus plantas de personal específicas. A continuación se exponen los aspectos

45 En el año de 1992 se expidió la ley 27 que reglamentó la carrera administrativa, la cual posteriormente fue modificada por la ley 443

de 1998. Sin embargo por diversas razones estas normas no fueron aplicadas plenamente y no fueron objeto de aplicación plena por parte de la Corte Constitucional, por lo cual fue necesario la expedición de una nueva reglamentación.

36

básicos divididos en características del empleo público y la carrera administrativa, instrumentos de ordenación del empleo público y organización institucional.

Principios que orientan el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa La ejecución de los procesos de selección para el ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa, se desarrollará de acuerdo con los siguientes principios:

a. Mérito. Principio según el cual el ingreso a los cargos de carrera administrativa, el ascenso y la permanencia en los mismos estarán determinados por la demostración permanente de las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de los empleos;

b. Libre concurrencia e igualdad en el ingreso. Todos los ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en las convocatorias podrán participar en los concursos sin discriminación de ninguna índole;

c. Publicidad. Se entiende por esta la difusión efectiva de las convocatorias en condiciones que permitan ser conocidas por la totalidad de los candidatos potenciales;

d. Transparencia en la gestión de los procesos de selección y en el escogimiento de los jurados y órganos técnicos encargados de la selección;

e. Especialización de los órganos técnicos encargados de ejecutar los procesos de selección;

f. Garantía de imparcialidad de los órganos encargados de gestionar y llevar a cabo los procedimientos de selección y, en especial, de cada uno de los miembros responsables de ejecutarlos;

g. Confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la capacidad y competencias de los aspirantes a acceder a los empleos públicos de carrera;

h. Eficacia en los procesos de selección para garantizar la adecuación de los candidatos seleccionados al perfil del empleo;

i. Eficiencia en los procesos de selección, sin perjuicio del respeto de todas y cada una de las garantías que han de rodear al proceso de selección.

Principios que orientan la permanencia en el servicio a. Mérito. Principio según el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa

exige la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, el logro de resultados y realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la función pública y la adquisición de las nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma;

b. Cumplimiento. Todos los empleados deberán cumplir cabalmente las normas que regulan la función pública y las funciones asignadas al empleo;

c. Evaluación. La permanencia en los cargos exige que el empleado público de carrera administrativa se someta y colabore activamente en el proceso de evaluación personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad o autoridad competente;

37

d. Promoción de lo público. Es tarea de cada empleado la búsqueda de un ambiente colaborativo y de trabajo en grupo y de defensa permanente del interés público en cada una de sus actuaciones y las de la Administración Pública. Cada empleado asume un compromiso con la protección de los derechos, los intereses legales y la libertad de los ciudadanos.

Normas específicas incluidas en los estatutos anti-corrupción En la Ley 190 de 1995 se incluyeron algunas medidas relacionadas con el empleo público: a) La obligación de todo aspirante a un cargo público o a un contrato de prestación de servicios de presentar su hoja de vida en un formato diseñado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el cual además de los datos básicos se informe sobre la inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades para ejercer el cargo o firmar el contrato, y se anexen certificados de antecedentes penales y disciplinarios; b) La presentación de información falsa en la hoja de vida dará además de las sanciones penales y disciplinarias, inhabilidad para ejercer cargos públicos por tres años; c) La obligación de declarar los bienes y rentas al momento de la posesión, así como de informar sobre las actividades económicas.

Artículo 13. Será requisito para la posesión y para el desempeño del cargo la declaración bajo juramento del nombrado, donde conste la identificación de sus bienes. Tal información deberá ser actualizada cada año y, en todo caso, al momento de su retiro.

Artículo 14. <Apartes subrayados declarados CONDICIONALMENTE exequibles> La declaración juramentada deberá contener, como mínimo, la siguiente información:

1. Nombre completo, documento de identidad y dirección del domicilio permanente.

2. Nombre y documento de identidad, del conyugue o compañero(a) permanente y parientes en primer grado de consanguinidad.

3. Relación de ingresos del último año.

4. Identificación de las cuentas corrientes y de ahorros en Colombia y en el exterior, si las hubiere.

5. Relación detallada de las acreencias y obligaciones vigentes.

6. Calidad de miembro de Juntas o Consejos Directivos.

7. Mención sobre su carácter de socio en corporaciones, sociedades o asociaciones.

8. Información sobre existencia de sociedad conyugal vigente o de sociedad de hecho entre compañeros permanentes, y

9. Relación e identificación de bienes patrimoniales actualizada.

Parágrafo. En la declaración juramentada se debe especificar que los bienes y rentas declarados son los únicos que posee el declarante, ya sea personalmente o por interpuesta persona, a la fecha de dicha declaración.

Artículo 15. Será requisito para la posesión o para el ejercicio de función pública suministrar la información sobre la actividad económica privada del aspirante. En ella se incluirá la participación en sociedades o en cualquier organización o actividad privada de carácter económico o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, dentro o fuera del país. Todo cambio que se produzca, deberá ser comunicado a la respectiva entidad dentro de los dos (2) meses siguientes al mismo. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y, propósitos de la aplicación de las normas del servicio público.

38

2.2.2.7. Normas sobre contratación

La legislación sobre contratación se expide con diversos propósitos, dentro de los cuales se encuentra el de prevenir la corrupción. En esta última perspectiva se da especial importancia a las medidas sobre publicidad y transparencia de los procesos contractuales. Adicionalmente, en los estatutos de lucha contra la corrupción se han incluido algunas medidas específicas.

Transparencia y publicidad en la contratación. De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia. De acuerdo con este principio, el artículo 24 determina las formas y procedimientos de contratación (modificadas por la Ley 1150 de 2007) y la publicidad de los procesos y actos en los siguientes términos: a) Los interesados en los procesos contractuales tendrán la oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, en las distintas etapas adoptadas; b) las actuaciones de las autoridades serán públicas y los expedientes estarán abiertos al público; c) las autoridades expedirán, a costa de los interesados, copias de los documentos.

Contratación y participación comunitaria. En el artículo 66 se regulan varios aspectos relativos a la participación comunitaria en la contratación pública:

♦ Se establece que “todo” contrato celebrado por entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

♦ Las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las conductas de los funcionarios o particulares que constituyan delitos, contravenciones o faltas.

♦ Las autoridades brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia.

♦ Las autoridades suministrarán oportunamente la documentación e información que requieran las personas y asociaciones.

♦ El gobierno nacional y las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo a la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.

♦ Las entidades estatales podrán contratar con asociaciones de profesionales y gremiales y con universidades o centros de investigación, el estudio y análisis de gestiones contractuales realizadas.

Obligación de publicar en forma sencilla los contratos. El artículo 51 de la Ley 190 de 1995 dispone que con el fin de apoyar el control social y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública, las alcaldías municipales y distritales, las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y las demás dependencias estatales, tienen la obligación de publicar mensualmente, “en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano común”, la relación de los bienes adquiridos y los servicios contratados, el objeto y valor, su destino, el nombre del adjudicatario, y las licitaciones declaradas desiertas. En el municipio le corresponde al personero velar por el cumplimiento de esta obligación. Esta obligación es complementaria de lo dispuesto en la Ley 57 de 1985 y constituye un procedimiento necesario en muchos pequeños municipios.

39

Cuidado de los documentos electrónicos. El artículo 24 del decreto 217046 de 2002 establece que toda la información contenida en documentos electrónicos producida dentro de un proceso de contratación debe hacer parte del archivo electrónico de la entidad y es uno de los elementos del expediente del proceso de contratación. Es responsabilidad de las entidades estatales salvaguardar esta información.

Registro Único de Proponentes. En el artículo 6º de la Ley 1150 de 2007, se establece la obligación para todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar contratos con entidades estatales de inscribirse en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio47. En este registro debe haber información sobre la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente. Las entidades estatales deben enviar mensualmente a la Cámara de Comercio la información sobre los contratos adjudicados, en ejecución y ejecutados.

En el artículo 8.° se establece la obligación de publicación de información sobre los procesos contractuales:

Artículo 8.°. De la publicación de proyectos de pliegos de condiciones y estudios previos. Con el propósito de suministrar al público en general la información que le permita formular observaciones a su contenido las entidades publicarán los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes en las condiciones que señale el reglamento. La información publicada debe ser veraz responsable ecuánime suficiente y oportuna. La publicación de los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección. Junto con los proyectos de pliegos de condiciones se publicarán los estudios y documentos previos que sirvieron de base para su elaboración. Las entidades deberán publicar las razones por las cuales se acogen o rechazan las observaciones a los proyectos de pliegos.

Audiencia pública en adjudicación. De acuerdo con el artículo 9.°, se establece que en el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general de los procesos de licitación pública, la adjudicación se debe hacer en forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada. Durante la audiencia los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada por la entidad contratada a las observaciones presentadas con relación a los informes de evaluación.

Publicidad de la contratación. El Decreto 2474 de 2008 reglamenta la publicidad de los procesos contractuales. En el artículo 8º

Artículo 8°. Publicidad del procedimiento en el Secop. La entidad contratante será responsable de garantizar la publicidad de todos los procedimientos y actos asociados a los procesos de contratación salvo los asuntos expresamente sometidos a reserva.

La publicidad a que se refiere este artículo se hará en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública

46 Fue derogado por el decreto 66 de 2008 (derogado posteriormente por el decreto 2474 de 2008), salvo los artículos 6, 9 y 24. 47 No se requerirá de este registro, ni de calificación ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la

prestación de servicios de salud; contratos cuyo valor no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la respectiva entidad; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

40

(Secop) a través del Portal único de Contratación, cuyo sitio web será indicado por su administrador. Con base en lo anterior, se publicarán, entre otros, los siguientes documentos e información, según corresponda a cada modalidad de selección:

1. El aviso de la convocatoria pública, incluido el de convocatoria para la presentación de manifestaciones de interés cuando se trate de la aplicación de los procedimientos de precalificación para el concurso de méritos.

2. El proyecto de pliego de condiciones y la indicación del lugar físico o electrónico en que se podrán consultar los estudios y documentos previos.

3. Las observaciones y sugerencias al proyecto a que se refiere el numeral anterior, y el documento que contenga las apreciaciones de la entidad sobre las observaciones presentadas.

4. La lista corta o la lista multiusos del concurso de méritos. 5. El acto administrativo general que dispone la apertura del proceso de selección, para el cual no será

necesaria ninguna otra publicación. 6. La invitación a ofertar que se formule a los integrantes de la lista corta o multiusos del concurso de méritos. 7. El pliego de condiciones definitivo y la constancia de envío de información a la Cámara de Comercio

para la licitación pública. 8. El acta de la audiencia de aclaración de los pliegos de condiciones y en general las aclaraciones que se

presenten durante el proceso de selección y las respuestas a las mismas. 9. El acta de la audiencia de revisión de la asignación de riesgos previsibles. 10. El acto administrativo de suspensión del proceso. 11. El acto de revocatoria del acto administrativo de apertura. 12. Las adendas a los pliegos de condiciones. 13. El informe de evaluación a que se refiere el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, así como el

de evaluación del concurso de méritos a que se refiere el artículo 69 del presente decreto. 14. El informe de verificación de los requisitos habilitantes para acceder a la subasta inversa en la selección

abreviada de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización; y la que corresponde en la conformación dinámica de la oferta a la que se refiere en artículo 14 del presente decreto.

15. El acto administrativo de adjudicación del contrato. En los casos de licitación pública, también el acta de la audiencia pública de adjudicación.

16. El acto de declaratoria de desierta de los procesos de selección. 17. El contrato, las adiciones, modificaciones o suspensiones y la información sobre las sanciones

ejecutoriadas que se profieran en el curso de la ejecución contractual o con posterioridad a esta. 18. El acta de liquidación de mutuo acuerdo, o el acto administrativo de liquidación unilateral.

Las entidades públicas que no cuenten con los recursos tecnológicos que provean una adecuada conectividad para el uso del Secop, deberán reportar esta situación al Ministerio de Comunicaciones. El reporte señalará, además de la dificultad o imposibilidad de acceder al sistema, la estrategia y el plan de acción que desarrollarán a efecto de cumplir con la obligación del uso del sistema electrónico. Semestralmente la entidad actualizará este reporte.

En caso de no contarse con los medios tecnológicos adecuados o de no encontrarse disponible el Secop en el día en que deba realizarse la publicación a que se refiere el inciso segundo del artículo 4° del presente decreto, la entidad publicará para cada proceso de licitación, selección abreviada y de concurso de méritos, un aviso en un diario de amplia circulación nacional, departamental o municipal, según el caso, o a falta de estos en otros medios de comunicación social que posean la misma difusión, informando el lugar en donde puedan ser consultados en forma gratuita tanto el proyecto de pliego de condiciones como la versión definitiva del mismo y señalando la forma en que se dará publicidad a los demás actos del proceso.

Parágrafo 1°. La no presentación del reporte o del plan de acción señalado en el presente artículo acarreará la violación de la presente norma, y por ende la vulneración de los deberes funcionales de los responsables, la que se apreciará por las autoridades competentes de conformidad con lo previsto en el Código Disciplinario Único.

Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la publicación que del contrato celebrado se haga en el Secop, deberán tenerse en cuenta las normas que regulan la publicación de los contratos en el Diario único de Contratación Pública, o en su defecto en la Gaceta Oficial de la respectiva entidad territorial o por algún mecanismo determinado en forma general por la autoridad administrativa territorial, que permita a los habitantes conocer su contenido.

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Parágrafo 3°. La publicación electrónica de los actos y documentos a que se refiere el presente artículo deberá hacerse en la fecha de su expedición, o, a más tardar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes. El plazo general de su permanencia se extenderá hasta dos (2) años después de la fecha de liquidación del contrato, o de la ejecutoria del acto de declaratoria de desierta según corresponda.

Parágrafo 4°. La información general sobre las licitaciones públicas que la entidad pretenda abrir será remitida electrónicamente con antelación a la publicación del proyecto de pliego de condiciones, a la Cámara de Comercio correspondiente, con el fin de integrar el boletín mensual. Hecha esta remisión, el requisito de publicación se entenderá cumplido por parte de la entidad contratante. La publicación del boletín no es requisito para la apertura del proceso, ni conlleva la obligación de la entidad de dar curso al mismo. En todo caso, la entidad publicará con el proyecto de pliego de condiciones, la constancia de envío de la información a la respectiva Cámara de Comercio.

Parágrafo 5°. No se harán las publicaciones a las que se refiere el presente artículo, en los procesos de selección de enajenación de bienes del Estado a que se refiere el literal e) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, salvo lo señalado en el parágrafo 6° del presente artículo, y de adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos a que se refiere el literal f) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, ni la operación que se realice a través de las bolsas de productos a que se refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007. Sin embargo, se publicarán los contratos que se celebren con los comisionistas para la actuación en la respectiva bolsa de productos en ambos casos. Tampoco se harán las publicaciones a las que se refiere el presente artículo, respecto de los procesos de selección cuando su valor sea inferior al 10% de la menor cuantía, sin perjuicio de que la entidad, en el manual de contratación, establezca mecanismos de publicidad de la actividad contractual.

Cuando se trate de la celebración de contratos en desarrollo de lo previsto en el literal h) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, sólo se publicará la información relacionada en los numerales 17 y 18 del presente artículo. En tratándose de la contratación directa señalada en el numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 sólo se publicará el acto a que se refiere el artículo 77 del presente decreto cuando el mismo se requiera, así como la información señalada en los numerales 17 y 18 del presente artículo.

Parágrafo 6°. La Dirección Nacional de Estupefacientes será responsable de garantizar la publicidad a través del Secop y de su página web del acto de apertura del proceso de selección de promotores para la enajenación de bienes, el aviso de invitación, los pliegos de condiciones, las aclaraciones que se presenten durante el proceso de selección y las respuestas a las mismas, las adendas al pliego de condiciones, el informe de evaluación, el acto de selección, el acto de declaratoria de desierta, el contrato, las adiciones, modificaciones o suspensiones y la información sobre las sanciones ejecutoriadas que se profieran en el curso de la ejecución contractual o con posterioridad a esta, el acta de liquidación de mutuo acuerdo, o el acto administrativo de liquidación unilateral.

Artículo 9°. Publicidad del proyecto de pliego de condiciones y del pliego de condiciones definitivo. La entidad estatal publicará el proyecto de pliego de condiciones y el pliego de condiciones definitivo de conformidad con el artículo anterior. Esta publicación aplica para las modalidades de selección de licitación pública, concurso de méritos y selección abreviada.

El proyecto de pliego de condiciones se publicará cuando menos con diez (10) días hábiles de antelación a la fecha del acto que ordena su apertura, en el caso de la licitación y concurso de méritos con propuesta técnica detallada (PTD), y con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles a la misma fecha, en la selección abreviada y concurso de méritos con propuesta técnica simplificada (PTS). La publicación del proyecto de pliego de condiciones no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección.

Las observaciones al proyecto de pliego de condiciones deben ser presentadas dentro de los términos previstos en el inciso anterior, según sea el caso. El pliego de condiciones definitivo podrá incluir los temas planteados en las observaciones, siempre que se estimen relevantes. En todo caso, la aceptación o rechazo de tales observaciones se hará de manera motivada, para lo cual la entidad agrupará aquellas de naturaleza común.

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Normas específicas que inhabilitan para contratar con el Estado El artículo 8º de la Ley 80 de 1993 regula lo relativo a inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado y la Ley 1474 adicionó unas situaciones específicas en las cuales se inhabilita a las personas para contratar con el Estado. A) A las personas que incurran en actos de corrupción48; b) A las personas que hayan financiado campañas políticas a la presidencia, gobernaciones y alcaldías por un monto superior al 2,5% del tope permitido49; c) A los funcionarios que se retiren de un cargo público para gestionar intereses con la entidad donde prestó sus servicios, por un período de dos años a partir del retiro.50 Además, se prohíbe que ex funcionarios públicos gestionen intereses con entidades a las cuales prestaron sus servicios, lo cual se configura como una falta disciplinaria51.

Otras normas relacionadas con la contratación incluidas en la Ley 1474 de 2011 Adicionalmente el estatuto anticorrupción dispuso lo siguiente: a) La prohibición a contratistas de obra pública y sus parientes de celebrar contratos de interventoría con la misma entidad52; b) La obligación de completar los estudios y proyectos requeridos previo a la apertura de un proceso de selección (Art. 87); c) Refuerza la responsabilidad civil, penal, fiscal y disciplinaria de los interventores y de los consultores y asesores externos y precisa las funciones de la interventoría (Art. 82); d) Establece la obligación de constituir una fiducia o patrimonio autónomo para el

48 Artículo 1.° Inhabilidad para contratar de quienes incurran en actos de corrupción. El literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley

80 de 1993 quedará así: Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública cuya pena sea privativa de la libertad o que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos ilegales, delitos de lesa humanidad, narcotráfico en Colombia o en el exterior, o soborno transnacional, con excepción de delitos culposos. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades en las que sean socias tales personas, a sus matrices y a sus subordinadas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. La inhabilidad prevista en este literal se extenderá por un término de veinte (20) años.

49 Artículo 2.° Inhabilidad para contratar de quienes financien campañas políticas. El numeral 1 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993 tendrá un nuevo literal k), el cual quedará así: Las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores al dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral, quienes no podrán celebrar contratos con las entidades públicas, incluso descentralizadas, del respectivo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato. La inhabilidad se extenderá por todo el período para el cual el candidato fue elegido. Esta causal también operará para las personas que se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil de la persona que ha financiado la campaña política. Esta inhabilidad comprenderá también a las sociedades existentes o que llegaren a constituirse distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el representante legal o cualquiera de sus socios hayan financiado directamente o por interpuesta persona campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones y las alcaldías. La inhabilidad contemplada en esta norma no se aplicará respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales.

50 Artículo 4.° .Inhabilidad para que ex empleados públicos contraten con el Estado. Adiciónase un literal f) al numeral 2 del artículo 8o de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así: Directa o indirectamente las personas que hayan ejercido cargos en el nivel directivo en entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio del cargo público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al cual prestaron sus servicios. Esta incompatibilidad también operará para las personas que se encuentren dentro del primer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o primero civil del ex empleado público.

51 Artículo 3.°. Prohibición para que exservidores públicos gestionen intereses privados. El numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 quedará así: Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado. Esta prohibición será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones. Se entiende por asuntos concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el ejercicio de sus funciones y de los cuales existe <sic> sujetos claramente determinados.

52 Artículo 5.°. Quien haya celebrado un contrato estatal de obra pública, de concesión, suministro de medicamentos y de alimentos o su cónyuge, compañero o compañera permanente, pariente hasta el segundo grado de consaguinidad, segundo de afinidad y/o primero civil o sus socios en sociedades distintas de las anónimas abiertas, con las entidades a que se refiere el artículo 2.° de la Ley 80 de 1993, durante el plazo de ejecución y hasta la liquidación del mismo, no podrán celebrar contratos de interventoría con la misma entidad.




http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2002/ley_0734_2002_pr001.html#35


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manejo de los anticipos en los contratos y así garantizar su destinación específica al objeto contractual (artículo 91); e) Precisa el alcance de los contratos interadministrativos (Art. 92).

2.2.2.8. Normas sobre transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas.

Las normas sobre acceso a la información, sobre transparencia y sobre rendición de cuentas tienen diversos propósitos, uno de los cuales es la prevención de la corrupción. El esquema normativo es bastante amplio y además recientemente se aprobó por parte del Congreso una Ley de acceso a la información, la cual se encuentra en revisión por parte de la Corte Constitucional.

a. Sobre el derecho a la información La Constitución colombiana establece en el artículo 20 que se garantiza la libertad de expresar y difundir el pensamiento y opiniones, de informar y recibir información veraz e imparcial y de fundar medios masivos de comunicación. En el artículo 23 determina el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución; igualmente autoriza al legislador para reglamentar el ejercicio del derecho de petición ante organizaciones privadas, cuando se trate de garantizar derechos fundamentales. En el artículo 74 establece el derecho a acceder a los documentos públicos oficiales salvo en los casos que establezca la Ley. En el artículo 15, en vinculación con el derecho a la intimidad personal y familiar y al buen nombre, establece el derecho de las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. El artículo 78 determina que la Ley debe regular la información que debe suministrarse al público en la comercialización de bienes y servicios.

Estas normas otorgan a los ciudadanos un derecho amplio a la información pública y a la privada en algunos casos. Por la vía del derecho de petición, cualquier persona puede solicitar la información que requiera de una entidad pública y por el derecho de acceso a los documentos a conocer cualquiera que no tenga reserva expresamente establecida en la Constitución y la Ley. Entendiendo por documento un conjunto diverso de elementos, resulta que el derecho a la información es suficientemente amplio. Adicionalmente, la información que se recibe debe ser veraz e imparcial. De otra parte, el artículo 112 determina que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al gobierno, para garantizar su función crítica frente al gobierno, tendrán derecho al acceso a la información y documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales.

Para garantizar el derecho a la información y de acceso a los documentos, La Constitución Política establece varios mecanismos; en su artículo 86 crea la acción de tutela que permite garantizar la protección inmediata de los derechos en caso de que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. En el artículo 87 establece la acción de cumplimiento para solicitar por la vía judicial el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. El artículo 88 establece las acciones populares para proteger los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina la ley.

La normativa inicial sobre derecho de petición y de acceso a los documentos públicos es anterior a la expedición de la Constitución de 1991. Los aspectos básicos que reglamentan actualmente el

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alcance y procedimientos se encuentran en el Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 200153 que derogó el Decreto 1 de 1984) y en la Ley 57 de 1985. El Código regula el derecho de petición en interés general, el derecho de petición en interés particular y el derecho de petición de informaciones.

Ley 1437 de 2011, Código Contencioso Administrativo En la parte relativa a deberes y derechos, el artículo 8º establece que las autoridades deben mantener a disposición de las personas información completa y actualizada sobre varios aspectos básicos de su gestión, información que debe estar disponible en el sitio de atención y en la página electrónica y debe ser suministrada a través de medios impresos y electrónicos, así como por teléfono y correo. En el artículo 9º se establece una lista de prohibiciones con relación a las peticiones y solicitudes; por ejemplo, se estable la prohibición de negarse a recibir peticiones, a exigir la presentación personal de peticiones cuando la ley no lo exija, a exigir constancias o certificaciones que reposen en la entidad. En el título III, artículos 13 a 33, se regula el derecho de petición, tal como se muestra en la siguiente tabla:

Artículo Texto

Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades

Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado.

Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones

Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y

53 Los artículo 12 a 33 de la Ley 1437 de 2001 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional considerando que dado que se

trata de la reglamentación de derechos fundamentales debería hacerse por una ley estatutaria y no por ley ordinaria. Sin embargo, para evitar un vacío legal que afectaría el derecho dado que el código anterior fue derogado, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-818 de 2011 determinó que los efectos de la inexquibilidad quedaban diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, mientras el Congreso de la República expide la correspondiente ley estatutaria.

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Artículo Texto

señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto

Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones

Las peticiones podrán presentarse verbalmente o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este Código. Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta. Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios por su diseño no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios. A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario.

Artículo 16. Contenido de las peticiones

Toda petición deberá contener, por lo menos: 1. La designación de la autoridad a la que se dirige. 2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica. 3. El objeto de la petición. 4. Las razones en las que fundamenta su petición. 5. La relación de los requisitos exigidos por la ley y de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite. 6. La firma del peticionario cuando fuere el caso. Parágrafo. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para resolverla.

Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito

En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta pero la actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes. A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a correr el término para resolver la petición. Cuando en el curso de una actuación administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una gestión de trámite a su cargo,

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Artículo Texto

necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo requerirá por una sola vez para que la efectúe en el término de un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual. Vencidos los términos establecidos en este artículo, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.

Artículo 18. Desistimiento expreso de la petición.

Los interesados podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal caso expedirán resolución motivada

Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas.

Toda petición debe ser respetuosa. Sólo cuando no se comprenda su finalidad u objeto, se devolverá al interesado para que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no corregirse o aclararse, se archivará la petición. Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las respuestas anteriores.

Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones.

Las autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio invocados. Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad deberá adoptar de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición.

Artículo 21. Funcionario sin competencia.

Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario. Los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.

Artículo 22. Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones

Las autoridades deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo. Cuando más de diez (10) ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten.

Artículo 23. Deberes especiales de los Personeros Distritales y Municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo.

Los servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo, así como los Personeros Distritales y Municipales, según la órbita de competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en

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Artículo Texto

sustitución de dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.

Artículo 24. Informaciones y documentos reservados.

Sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial: 1. Los protegidos por el secreto comercial o industrial. 2. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 3. Los amparados por el secreto profesional. 4. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información. 5. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.

Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva

Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales pertinentes y deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente. La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.

Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva.

Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada. Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.

Artículo 27. Inaplicabilidad de las excepciones.

El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos

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Artículo Texto

que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo.

Artículo 28. Alcance de los conceptos.

Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Artículo 29. Reproducción de documentos

En ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.

Artículo 30. Peticiones entre autoridades.

Cuando una autoridad formule una petición de información a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.

Artículo 31. Falta disciplinaria.

La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera del Código; constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con la ley disciplinaria.

Artículo 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes. Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo Primero de este Título. Las organizaciones privadas sólo podrán invocar la reserva de la información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución y la ley. Las peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley Estatutaria del Hábeas Data. Parágrafo 1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario. Parágrafo 2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.

Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas.

Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de Compensación Familiar, y a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, que sean de carácter privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores.

Ley 57 de 1985- Acceso ciudadano a los documentos Según el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, “Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan

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relación a la defensa o seguridad nacional.” La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición, momento en el cual podrá ser consultado por cualquier ciudadano, según el artículo 13.

El derecho anterior, según el artículo 14, se aplica a las oficinas públicas que incluyen todos los órganos, dependencias y entidades de la Rama Ejecutiva en todos los niveles de gobierno, así como la Procuraduría y la Contraloría. Incluye también a las empresas industriales o comerciales del Estado y de economía mixta en las cuales la participación del Estado sea superior al 50% y todas aquellas sobre las cuales ejerza control fiscal la Contraloría General. Igualmente, según el artículo 27 se consideran oficinas públicas a las corporaciones de elección popular

La ley establece los procedimientos de consulta y copia de documentos:

♦ La autorización debe concederla el jefe de la respectiva oficina o el funcionario delegado para tal fin.

♦ La consulta debe realizarse en horario de oficina y en caso de ser necesario con la presencia de un empleado de la correspondiente oficina.

♦ Cuando la cantidad solicitada lo justifique el ciudadano deber pagar por las copias.

♦ Si la solicitud es sobre un documento que ya ha sido publicado, la administración deberá informarlo indicando el número y fecha del diario, boletín o gaceta en que se hizo la divulgación. En caso de haberse agotado el documento se deberá atender la petición.

♦ Las peticiones se presentarán directamente por los particulares o por medio de apoderados debidamente constituidos y acreditados.

♦ Si la solicitud la hace un periodista acreditado como representante de un medio de comunicación, se tramitará preferencialmente.

♦ Las peticiones deberán resolverse en un plazo máximo de diez días; si en este período no se da respuesta se entenderá que la solicitud fue aceptada y el correspondiente documento deberá ser entregado dentro de los 3 días siguientes.

♦ El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo. Se considera causal de mala conducta que se sancionará con destitución el incumplimiento o violación de cualquiera de las disposiciones de la Ley 57 de 1985.

Ley 190 de 1995 El estatuto anticorrupción, Ley 190 de 1995, establece en su artículo 58 que “Todo ciudadano tiene derecho a estar informado periódicamente acerca de las actividades que desarrollen las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas o administren recursos del Estado”, derecho que implica la obligación estatal de generar la información requerida. Por su parte, el decreto 1122 de 1999 sobre reducción de trámites, en su artículo 10º establece un conjunto de derechos de las personas en su relación con la administración pública en materia de información:

1. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan realizar y a llevarlas a cabo

2. A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias, a su costa, de documentos contenidos en ellos.

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3. A formular alegaciones y aportar documentos, los cuales deberán ser tenidos en cuenta por el servidor público responsable de adoptar la decisión. Siempre que el interesado pueda demostrar que por razones ajenas a su voluntad no le había sido posible allegar un documento relevante para la actuación, este podrá ser recibido por la autoridad administrativa, siempre que le sea entregado con anterioridad a la notificación de la decisión respectiva. En tal caso la autoridad administrativa velará porque se respete el derecho de defensa. En el evento contemplado en el presente numeral, los plazos de que trata el artículo 6o. se extenderán hasta en quince (15) días adicionales, por una sola vez.

4. A abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas aplicables a los procedimientos de que se trate.

5. Al acceso a los registros y archivos de la Administración Pública en los términos previstos en la Constitución y las leyes.

6. A ser tratadas con respeto por las autoridades y servidores, los cuales deben facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

7. A exigir la responsabilidad de la Administración Pública y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

8. A obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones, quejas o reclamaciones en los plazos establecidos para el efecto.

Adicionalmente, con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información, el artículo 8 autoriza a la Administración Pública para emplear cualquier medio tecnológico o documento electrónico que permitan realizar los principios de la función administrativa y permite que toda persona en su relación con la administración haga uso de cualquier medio electrónico para presentar peticiones, quejas o reclamaciones ante cualquier autoridad. Los mensajes electrónicos de datos serán admisibles como medios de prueba. Igualmente, el artículo 19 establece que las entidades deberán facilitar la recepción y envío de documentos o solicitudes y de sus respectivas respuestas por medio de correo certificado. El artículo 30 determina que si las quejas, recomendaciones, reclamaciones o peticiones fueron formuladas verbalmente ante cualquier funcionario, este debe dejar constancia por escrito de las mismas y obtener la firma del interesado, si este lo solicita.

Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional El objeto de la ley54 es regular el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información (artículo 1.°). Ratifica el principio de máxima publicidad para titular universal que señala que toda la información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal. El derecho es definido en el artículo 4º en la siguiente forma:

“En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar

54 Informe de conciliación al proyecto de ley 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por medio de la cual se crea la ley de

transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras disposiciones”. Esta ley se encuentra actualmente en revisión constitucional.

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contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática.

El derecho de acceso a la información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.”

La ley, según el artículo 5, aplica a “Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”, a los órganos de control, a las personas naturales y jurídicas que presten función pública y servicios públicos y a las empresas públicas.

Disponibilidad de información (Art. 7.°): los sujetos obligados deberán tener a disposición del público la información a que hace referencia la ley.

Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto obligado: a) Estructura orgánica, funciones, ubicación y horario de atención; b) Presupuesto; c) Directorio de funcionarios con datos de contacto y escalas salariales; d) Normas, políticas, manuales, metas y objetivos; e) Plan de compras anual y la relación de contratos; f) Plazos de cumplimiento de los contratos; g) Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. En el caso de los contratos, las entidades deben publicarlos en su propia página y establecer un vínculo al sistema electrónico para la contratación pública.

Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado: a) Detalles pertinentes sobre todo servicio incluyendo normas, formularios y protocolos de atención; b) Trámites; c) Procedimientos de decisión; d) Contenido de toda decisión y/o política adoptada; e) Informes de gestión, evaluación y auditoría; f) Mecanismos internos y externos de supervisión y vigilancia; f) Procedimientos de adquisiciones y compras y datos e adjudicación y ejecución de contratos; g) Mecanismos de presentación de solicitudes, quejas y reclamos; h) Mecanismos para que el público participe en la formulación de la política o ejercicio de facultades del sujeto obligado; i) Registro de publicaciones; j) Datos abiertos.

Adopción de esquemas de publicación. Todos los sujetos deberán establecer y divulgar esquemas de publicación, el cual contendrá: a) Clase de información que el sujeto obligado publicará de manera proactiva; b) Manera de publicar la información; c) Recomendaciones que establezca el Ministerio Público; d) Cuadros de clasificación documental para facilitar el acceso al archivo; e) Periodicidad de la divulgación. Adicionalmente todas las entidades deberán crear y mantener un registro de activos de información, en el cual se presente un listado de todas las categorías de información publicadas, de todos los registros publicados y de los registros disponibles para ser solicitados por el público.

Información publicada con anterioridad. Los sujetos obligados deben garantizar y facilitar a los solicitantes de la manera más sencilla posible el acceso a toda la información previamente divulgada.

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Programa de Gestión Documental. Todas las entidades deben adoptar un Programa de Gestión Documental que establezca los procedimientos y lineamientos necesarios para la producción, distribución, organización, consulta y conservación de los documentos públicos.

Archivos. Todas las entidades deben asegurarse de que existan procedimientos claros para la creación, gestión, organización y conservación de archivos.

Sistemas de información. Los sujetos obligados deben garantizar que los sistemas de información electrónica: a) Se encuentren alineados con los lineamientos del Programa de Gestión Documental; b) Gestionen la misma información que se encuentre en los sistemas administrativos del sujeto obligado; c) Se cree una ventanilla en la cual se pueda acceder a la información en formatos y lenguajes comprensibles para los ciudadanos; d) Se encuentren alineados con la estrategia de gobierno en línea.

Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas y por daño a los intereses públicos. Es la información pública clasificada cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, cuando el acceso pueda causar daño a los siguientes derechos: intimidad, vida, salud, seguridad, secretos comerciales, industriales y profesionales.

Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es la información pública reservada cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada por escrito, en las siguientes circunstancias, siempre y cuando estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: (a) defensa y seguridad nacional; (b) seguridad pública; (c) relaciones internacionales; (d) la prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos; (e) el debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; (f) la administración efectiva de la justicia; (g) los derechos de la infancia y la adolescencia; (h) la estabilidad macroeconómica y financiera del país; (j) la salud pública.

Índice de información clasificada y reservada. Todos los sujetos obligados deben mantener un índice actualizado de los actos, documentos e informaciones calificados como clasificados o reservados, de conformidad con la ley. En caso de que en un documento solo una parte sea reservada debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable. La reserva de informaciones no deberá extenderse por un período mayor a quince años. La reserva no aplica a las autoridades judiciales y congresistas en ejercicio del control que le corresponde al Congreso, con excepción de los procesos judiciales.

Funciones del Ministerio Público. El Ministerio Público será el encargado de velar por el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la ley de acceso a la información, para lo cual la Procuraduría en un plazo no mayor a seis meses establecerá una metodología para cumplir con las siguientes funciones: (a) Desarrollar acciones preventivas; (b) Realizar informes sobre el cumplimiento de las decisiones de tutelas sobre acceso a la información; (c) Publicar las decisiones de tutela y la normatividad sobre acceso a la información pública; (d) Promover el conocimiento y aplicación de la ley de acceso a la información entre los sujetos obligados así como su comprensión entre el público; (e) Aplicar las sanciones disciplinarias que consagra la ley; (f) Decidir disciplinariamente, en los casos de ejercicio de poder preferente, los casos de faltas o mala conducta relacionados con el derecho de acceso a la información; (g) Promover la transparencia de la función pública, el acceso y la publicidad de la información; (h) Requerir a los sujetos obligados para que ajusten el sistema de atención al ciudadano a la legislación sobre

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acceso a la información; (i) Realizar actividades de capacitación en materia de transparencia y acceso a la información; (j) Efectuar estadísticas y reportes sobre transparencia y acceso a la información de las entidades públicas y sobre el cumplimiento de la ley; (k) Entregar las respuestas a las peticiones formuladas con solicitud de identificación reservada; y (l) Implementar y administrar los sistemas de información para el cumplimiento de sus funciones.

Derecho de acceso a la información. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución.

Solicitud de acceso a la información pública. Es aquella que de forma oral o escrita, incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder a la información pública.

Respuesta a solicitud de acceso a información. Es el acto escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso a la información pública y la respuesta deberá darse en los términos establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 (Código Contencioso Administrativo)55. La respuesta a la solicitud deberá ser gratuita o a un costo que no supere el valor de la reproducción y envío; con el consentimiento del solicitante, se preferirá la respuesta por vía electrónica. Cuando en la respuesta se invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podría interponer el recurso de reposición; si se niega, corresponderá al juez administrativo o al Tribunal Administrativo decidir en única instancia si se niega o acepta la petición. Le corresponde al sujeto obligado aportar las razones y pruebas que fundamenten y evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada o confidencial.

Responsabilidad penal. Todo acto de ocultamiento, destrucción o alteración deliberada total o parcial de información pública, una vez haya sido objeto de una solicitud de información, será sancionada en los términos del artículo 292 del Código Penal.

Capacitación. El Ministerio Público, con el apoyo de la sociedad civil interesada en participar, deberá asistir a los sujetos obligados y a la ciudadanía en la capacitación con enfoque diferencial, para la aplicación de la ley. El Ministerio de Educación, con el apoyo de la sociedad civil, se incluya dentro del área de instrucción cívica se incluya información sobre el derecho de acceso a la información.

Política pública de acceso a la información. El diseño de la política estará a cargo de la Secretaría de Transparencia, el Ministerio de Tecnología de la Información y Comunicaciones, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Nacional de Planeación, el Archivo General de la Nación y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

Vigencia. La ley rige a los seis meses de su promulgación para todos los sujetos obligados del orden nacional y en un año para las entidades territoriales.

55 Artículo 14. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15)

días siguientes a su recepción.

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Archivos En el artículo 27, la Ley 590 de 2000, ratifica el derecho constitucional de acceso a los documentos, en los siguientes términos:

Artículo 27. Acceso y consulta de los documentos. Todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley.

Las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en la Constitución y las leyes.

En su artículo 28 se mantiene lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 57 de 1985, en el sentido de que a los treinta años cesará la reserva legal sobre cualquier documento, pero se establece que por esta situación no adquiere el carácter de documento histórico. En el artículo 29 se establece que cuando por razones de deterioro físico de los documentos que impidan su acceso directo, las instituciones suministrarán la información mediante un sistema de reproducción que no afecte la conservación del documento.

Acceso a información electoral El Código Electoral determina en su artículo 213 que toda persona tiene derecho a que la Registraduría le informe sobre la expedición de documentos de identidad pertenecientes a terceros y establece como reservada las informaciones referentes a la identidad de las personas, como sus datos biográficos, filiación y fórmula dactiloscópica. Esta información solamente podrá utilizarse por orden de autoridad competente y por los jueces y los funcionarios de policía y seguridad. Determina igualmente que toda persona podrá consultar los censos electorales pero en ningún caso se podrá expedir copia.

Acceso a la información de los reclusos La Ley 65 de 1993, Código penitenciario y carcelario, determina el derecho de petición, información y queja que todo interno tendrá a su ingreso al régimen penitenciario. Asimismo obliga al establecimiento de reclusión a brindar información apropiada al interno sobre el régimen del mismo, sus derechos y deberes, las normas disciplinarias y los procedimientos para formular peticiones y quejas. Para efectos de la información externa, los reclusos gozan de libertad de información, salvo grave amenaza de alteración del orden, caso en el cual la restricción deberá ser motivada (Artículo 110). En atención a este señalamiento, en todos los establecimientos de reclusión, se establecerá para los reclusos, un sistema diario de informaciones o noticias que incluya los acontecimientos más importantes de la vida nacional o internacional, ya sea por boletines emitidos por la dirección o por cualquier otro medio que llegue a todos los reclusos y que no se preste para alterar la disciplina.

Finalmente, el artículo 115 les garantiza a los medios de comunicación el acceso a los centros de reclusión siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Tratándose de entrevista relacionada con un interno deberá mediar consentimiento de éste, previa autorización de la autoridad judicial competente. En caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.

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Derechos de petición y publicidad sobre decisiones ambientales El título X de la Ley 99 de 1993, establece mecanismos de participación ciudadana para la defensa, protección y co-gestión del medio ambiente. Al respecto se reconoce el derecho de la comunidad a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales, a presentar peticiones de intervención, y presentar peticiones de información. En los procesos de expedición de licencias podrán realizarse audiencias por solicitud de la Procuraduría, del Defensor del Pueblo, del Ministro de Ambiente, las autoridades ambientales, los alcaldes, gobernadores, los ciudadanos y entidades sin ánimo de lucro. En el caso del derecho de petición, la ley lo establece en la siguiente forma en su artículo 74: toda persona natural o jurídica tiene derecho a formular directamente petición de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana de conformidad con el artículo 16 de la Ley 23 de 1973. Dicha petición debe ser respondida en 10 días hábiles. Además, toda persona podrá invocar su derecho a ser informada sobre el monto y utilización de los recursos financieros, que están destinados a la preservación del medio ambiente.

Derechos de los usuarios de servicios públicos Dentro de los derechos de los usuarios la Ley 142 de 1994 establece el acceso a la información en los siguientes términos: Artículo 9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Medios de comunicación Además de la prelación asignada a los periodistas en la Ley 57 de 1985 en cuanto acceso a la información, según el artículo 76 de la Ley 190 de 1995, las investigaciones que adelanten los periodistas y los medios de comunicación sobre los actos de la administración recibirán protección y apoyo por parte de todos los servidores públicos. El artículo 77 precisa el acceso a la información por parte de los periodistas: “Los periodistas tendrán acceso garantizado al conocimiento de los documentos, actos administrativos y demás elementos ilustrativos de las motivaciones de la conducta de las autoridades públicas, sin restricciones diferentes a las expresamente consagradas en la ley.”

En el caso de las investigaciones penales, según el artículo 78, a pesar de la reserva de la instrucción, los funcionarios competentes podrán proporcionar a los medios de comunicación lo siguiente: existencia de un proceso penal, el delito por el cual se investiga a las personas legalmente vinculadas al proceso, la entidad a la cual pertenecen las personas si fuere el caso y su nombre, siempre y cuando se haya dictado medida de aseguramiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 372 del Código de Procedimiento Penal. Si la medida de aseguramiento no se ha hecho efectiva, el funcionario podrá no hacer pública la información.

Acceso a la información de las veedurías La Ley 850 de 2003, establece los derechos de las veedurías ciudadanas en su artículo 17, los cuales incluyen: (a) conocer las políticas, proyectos, programas, contratos, recursos presupuestales asignados, metas físicas y financieras, procedimientos técnicos y administrativos y los cronogramas de ejecución previstos para los mismos desde el momento de su iniciación; (c) obtener de los supervisores, interventores, contratistas y de las entidades contratantes, la

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información que permita conocer los criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la gestión fiscal y administrativa; la información solicitada por las veedurías es de obligatoria respuesta.

Dentro de las actividades para apoyar control social y específicamente las veedurías, todas las entidades deben garantizar el acceso a la información, según lo dispuesto en la Ley 850 de 2003: “Acceso a la información. Las entidades u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de veeduría deberán facilitar y permitir a los veedores el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la información por parte del veedor incurrirá en causal de mala conducta”

El artículo 16 enumera los medios que podrán utilizar las veedurías: Artículo 16. Instrumentos de acción. Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las acciones que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley.

Estas normas muestran cómo en algunos sectores o con relación a mecanismos de control ciudadano se han reiterado los derechos generales de petición y de acceso a la información.

b. Obligación de las entidades y /o funcionarios Como contrapartida de los derechos las entidades y funcionarios públicos tienen un conjunto de obligaciones para garantizar y facilitar el acceso a la información. Al examinar el Código Contencioso Administrativo y la reciente ley de transparencia y de acceso a la información observamos que se establecen varias obligaciones a las entidades públicas. A continuación presentamos una síntesis de varias obligaciones generales y por funciones administrativas.

Tema Obligación de las entidades y/o funcionarios Trámite derechos de petición

Deber de todas las entidades de tener por lo menos una dependencia encargada de recibir, tramitar y resolver las peticiones, quejas, sugerencias y reclamos de los ciudadanos56 y mecanismos de trámite de peticiones. Registro estadístico

Órganos de divulgación

Diarios, gacetas o boletines oficiales

Publicidad proyectos de regulación

Todos los proyectos de regulación deben ser publicados con anticipación no interior a 15 días a la fecha de su expedición.

Información en línea Información mínima sobre funcionamiento de la entidad Archivos Todas las entidades deben conformar archivos Publicidad administración municipal

Es obligación de la administración municipal facilitar el acceso de los ciudadanos al conocimiento de los actos de la administración. Obligación del alcalde de informar sobre los actos de su gestión

Procesos de empalme Obligación de las entidades de entregar información al candidato electo. Obligación de los funcionarios de entregar informe de gestión a su sucesor con acta.

Consulta a ciudadanía El Fondo de Participación Ciudadana debe realizar encuestas de desempeño

56 Artículo 76, Estatuto Anticorrupción.

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Tema Obligación de las entidades y/o funcionarios sobre desempeño entidades

y divulgarlas a la ciudadanía.

Fortalecimiento de sistemas de información

Las políticas de desarrollo administrativo deben fortalecer los sistemas de información. El DAFP debe elaborar informe anual de ejecución y resultados de las políticas de desarrollo administrativo. Los Ministerios deben velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información. Creación de COINFO para coordinar las políticas de producción de información.

Información a las veedurías

Los representantes legales de las entidades deben informar sobre la ejecución de programas y proyectos. Los organismos de planeación deben dar información y explicación sobre los programas y proyectos.

Deberes de los funcionarios

Custodiar la información y los documentos Adoptar la contabilidad pública y el sistema integrado de información financiera. Publicar mensualmente en las dependencias los informes de gestión y resultados. Crear y facilitar mecanismos de recepción y emisión de información Responder oportuna y adecuadamente los derechos de petición

Obligación de las entidades públicas según funciones administrativas

Función administrativa Obligación de las entidades públicas Planeación Banco de programas y proyectos

Informe de ejecución del plan de desarrollo Presupuesto Centro de información presupuestal

Plan financiero Finanzas y contabilidad Marco fiscal de Mediano Plazo

Sistema Integrado de Información Financiera Contaduría General de la Nación

Contratación SICEP SECOP- Portal de Contratación Registro Único de Proponentes Publicación en forma sencilla

Control interno Objetivo de control de información Control fiscal Contabilidad de la ejecución presupuestal

Estadística fiscal Boletín de responsables fiscales

Control disciplinario Registro de sanciones Recursos humanos Sistema Único de Información de Personal

Registro público de carrera administrativa Administración Sistema general de información administrativa Gestión de calidad Indicadores de eficiencia, de resultado y de impacto.

Información sobre usuarios y beneficiarios Evaluación Sistema de evaluación de políticas, programas y proyectos

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La Ley 1474 de 2011 estableció una obligación específica con relación a la publicación de los proyectos de inversión de las entidades:

Artículo 77. Publicación de proyectos de inversión. Sin perjuicio de lo ordenado en los artículos 27 y 49 de la Ley 152 de 1994 y como mecanismo de mayor transparencia en la contratación pública, todas las entidades del orden nacional, departamental, municipal y distrital deberán publicar en sus respectivas páginas web cada proyecto de inversión, ordenado según la fecha de inscripción en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión nacional, departamental, municipal o distrital, según el caso. Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la información relacionada con sus proyectos de inversión.

2.2.2.9. Control social

La legislación sobre participación ciudadana y control social es muy amplia y además, como con relación a otras dimensiones examinadas en este documento, no tiene como propósito principal ni mucho menos exclusivo, la prevención o control de la corrupción. En principio, el funcionamiento de diferentes espacios de participación y de distintas organizaciones sociales relacionadas con lo público, es un elemento que puede ser útil para dificultar o para detectar y denunciar las prácticas corruptas; en los estatutos anti-corrupción y en algunas normas se toman medidas específicas que relacionan el control social con la corrupción. En la Ley 190 de 1995 se incluyeron las siguientes medidas específicas: (a) la obligación para todas las entidades públicas de la rama ejecutiva de establecer los objetivos, planes y recursos anuales, con el fin de facilitar el control social57; (b) la obligación del Fondo de Participación Ciudadana de realizar estudios periódicos sobre la satisfacción de los ciudadanos con la gestión de las entidades58; (c) la obligación de publica en forma sencilla todos los meses la relación de contratos y de bienes adquiridos en todas las alcaldías y gobernaciones59.

Dentro de los mecanismos de control social se destacan las veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003, a las cuales se fija como primer objetivo en su artículo 6º: a) Fortalecer los mecanismos de control contra la corrupción en la gestión pública y la contratación estatal. Las veedurías ciudadanas son mecanismos democráticos para ejercer la vigilancia sobre la gestión estatal en todas las ramas del poder público.

57 Artículo 48. A partir de la vigencia de esta Ley todas las entidades públicas de la Rama Ejecutiva deberán establecer, a más tardar el

treinta y uno (31) de diciembre de cada año, los objetivos a cumplir para el cabal desarrollo de sus funciones durante el año siguiente así como los planes que incluyan los recursos presupuestados necesarios y las estrategias que habrán de seguir para el logro de esos objetivos, de tal manera que los mismos puedan ser evaluados de acuerdo con los indicadores de eficiencia que se diseñen para cada caso, excepto los gobernadores y alcaldes a quienes en un todo se aplicará lo estipulado en la ley que reglamentó el artículo 259 de la Constitución Política referente a la institución del voto programático

58 Artículo 50. El Fondo para la Participación Ciudadana en coordinación con la Comisión Ciudadana de Lucha contra la corrupción, realizará estudios periódicos con el fin de consultar a la ciudadanía sobre las condiciones de las funciones que desempeñan o los servicios que prestan las entidades del Estado. Los resultados consolidados de estas encuestas serán enviados a los gerentes, representantes legales o directores de todas las entidades públicas donde se encuentren problemas relacionados con el desempeño de la función o la prestación del servicio, con el fin de que éstos tomen las medidas pertinentes. Los resultados de estos estudios serán publicados en el informe anual de la Comisión a que hace referencia el artículo 73 numeral 7o. de la presente Ley.

59 Artículo 51. Con fines de control social y de participación ciudadana, que permitan vigilar la gestión pública a partir de la vigencia de la presente ley, las alcaldías municipales y distritales y las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y demás dependencias estatales, estarán obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias de la respectiva entidad una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano común, una relación singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como las licitaciones declaradas desiertas. Parágrafo. A nivel municipal, el personero municipal vigilará el cumplimiento de esta norma a nivel departamental y nacional lo hará la Procuraduría General de la Nación.



http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/constitucion_politica_1991_pr008.html#259


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Funciones de la Comisión Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, Ley 1474 de 2011

Artículo 68. Funciones. La Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción ejercerá las siguientes funciones:

a. Velar por el cumplimiento de la aplicación de la presente ley y de la Ley 190 de 1995. b. Realizar un informe de seguimiento, evaluación y recomendaciones a las políticas, planes y programas

que se pongan en marcha en materia de lucha contra la corrupción, el cual deberá presentarse al menos una (1) vez cada año.

c. Impulsar campañas en las instituciones educativas para la promoción de los valores éticos y la lucha contra la corrupción.

d. Promover la elaboración de códigos de conducta para el ejercicio ético y transparente de las actividades del sector privado y para la prevención de conflictos de intereses en el mismo.

e. Hacer un seguimiento especial a las medidas adoptadas en esta ley para mejorar la gestión pública tales como la contratación pública, la política antitrámites, la democratización de la Administración Pública, el acceso a la información pública y la atención al ciudadano.

f. Realizar un seguimiento especial a los casos e investigaciones de corrupción de alto impacto. g. Realizar un seguimiento a la implementación de las medidas contempladas en esta ley para regular el

cabildeo, con el objeto de velar por la transparencia de las decisiones públicas. h. Promover la participación activa de los medios de comunicación social en el desarrollo de programas

orientados a la lucha contra la corrupción y al rescate de la moral pública. i. Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o actuaciones irregulares de los servidores

públicos de los cuales tengan conocimiento, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 92 de la Constitución.

j. Prestar su concurso en el cumplimiento de las acciones populares en cuanto hacen relación con la moralidad administrativa.

k. Velar por que la Administración Pública mantenga actualizado el inventario y propiedad de bienes muebles e inmuebles pertenecientes a las diversas entidades, así como su adecuada utilización.

l. Velar y proponer directrices para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 56 de la Ley 190 de 1995. m. Darse su propio reglamento

Estructura de la Comisión Ciudadana

Artículo 66. Conformación de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción. Créase la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, la cual estará integrada por: a. Un representante de los Gremios Económicos. b. Un representante de las Organizaciones no Gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupción. c. Un representante de las Universidades. d. Un representante de los Medios de Comunicación. e. Un representante de las Veedurías Ciudadanas. f. Un representante del Consejo Nacional de Planeación. g. Un representante de las Organizaciones Sindicales. h. Un representante de CONFERILEC (Confederación Colombiana de Libertad Religiosa, Conciencia y

Culto).

La comisión estará conformada por ocho comisionados representantes de los gremios económicos, de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupción, de las universidades, de los medios de comunicación, de las veedurías ciudadanas, del Consejo Nacional de Planeación, de las organizaciones sindicales y de la Confederación Colombiana de Libertad Religiosa, Conciencia y Culto. Estos comisionados serán designados por el Presidente de la República de ternas enviadas por cada uno de los sectores. Los comisionados tendrán un

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período fijo y ejercerán sus funciones ad honórem. La Secretaría Técnica de la Comisión será designada por los propios comisionados y el programa presidencial de modernización, eficiencia, transparencia y lucha contra la corrupción deberá apoyar la secretaría técnica en lo operativo y lo administrativo. La Comisión tiene dentro de sus funciones darse su propio reglamento.

Artículo 69. Secretaría Técnica. La Secretaria Técnica de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción será designada por los representantes de que trata el artículo 78 de esta ley. La Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Moralización será ejercida por el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción. Este programa deberá apoyar las secretarías técnicas en lo operativo y lo administrativo.

Artículo 67. Designación de comisionados. La designación de los Comisionados Ciudadanos corresponde al Presidente de la República, de ternas enviadas por cada sector. El desempeño del cargo será por períodos fijos de cuatro (4) años y ejercerán sus funciones ad honórem. Artículo 70. Requisitos. Son requisitos para ser miembro de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción, los siguientes: 1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio. 2. No haber sido condenado por delito o contravención dolosos. 3. No haber sido sancionado disciplinariamente por falta grave o gravísima. 4. No ostentar la calidad de servidor público, ni tener vínculo contractual con el Estado.

La ley determina que la Comisión deberá reunirse por lo menos trimestralmente y entregar un informe al final del año sobre sus actividades y resultados. Especifica que debe entregar anualmente un informe de actividades y resultados.

Artículo 71. Reuniones de la Comisión Nacional de Moralización y la Comisión Ciudadana. La Comisión Nacional de Moralización y la Comisión Ciudadana deberán reunirse al menos trimestralmente y entregar a fin de año un informe de sus actividades y resultados, el cual será público y podrá ser consultado en la página de Internet de todas las entidades que conforman esta Comisión.

2.2.2.10. Pedagogía

La ley 1474 de 2011 establece que en el marco de los proyectos educativos institucionales todos los establecimientos deberán incorporar el tema de la construcción de una cultura de la legalidad y del cuidado de los bienes comunes60.

2.2.3. Estatutos anti-corrupción

El Congreso ha expedido dos normas que se conocen como el estatuto anticorrupción: la primera fue la Ley 190 de 1995, que sigue todavía vigente en algunos artículos y la Ley 1474 de 2011. A continuación se presenta un síntesis del contenido de estas normas, varias de las cuales han sido mencionadas en los aspectos contemplados anteriormente.

60 Artículo 79. Pedagogía de las competencias ciudadanas. Los establecimientos educativos de educación básica y media incluirán en

su Proyecto Educativo Institucional, según lo consideren pertinente, estrategias para el desarrollo de competencias ciudadanas para la convivencia pacífica, la participación y la responsabilidad democrática, y la identidad y valoración de la diferencia, lo cual deberá verse reflejado en actividades destinadas a todos los miembros de la comunidad educativa. Específicamente, desde el ámbito de participación se orientará hacia la construcción de una cultura de la legalidad y del cuidado de los bienes comunes. Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación promoverán programas de formación docente para el desarrollo de las competencias ciudadanas.

61

2.2.3.1. Estatuto anticorrupción- Ley 190 de 1995

La Ley 190 de 1995, por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa61, contiene diversas medidas agrupadas en los siguientes títulos:

I. Régimen de los servidores públicos A. Control sobre el reclutamiento de los servidores públicos. B. Incentivos para funcionarios públicos C. Declaración de bienes y rentas

II. Régimen penal A. Modificaciones al código penal B. Aspectos procesales

III. Régimen financiero IV. Sistemas de control

A. Control sobre entidades sin ánimo de lucro B. Control social

V. Aspectos institucionales y pedagógicos A. Juntas Directivas B. Sistema de quejas y reclamos C. Información sobre la gestión de las entidades públicas D. Aspectos pedagógicos E. Otros

VI. Comisión nacional para la moralización y comisión ciudadana para la lucha contra la corrupción

VII. De la intervención de los medios de comunicación VIII. Disposiciones sobre revisores fiscales IX. Disposiciones varias (garantías procesales)

Sobre un total de 85 artículos, 21 consistieron en normas de carácter penal (tipificación de delitos, aumento de penas, asuntos procesales); dentro de los demás artículos varias medidas consistían en medidas generales de mejoramiento de la gestión y de prevención, pero con la intención de tener una incidencia directa sobre el fenómeno de la corrupción. Algunas de las disposiciones que consideramos relevantes son las siguientes:

♦ La obligación de los candidatos a cargos públicos y a celebrar contratos de servicios de informar sobre inhabilidades e incompatibilidades.

♦ La obligación de presentar certificados de antecedentes penales y disciplinarios para la firma de los contratos.

61 - A la corrupción se le dará tratamiento de problema de Estado, entendida no solamente como saqueo del erario, sino también

como un fenómeno asociado a aquellas decisiones públicas que no consultan el interés general, para favorecer intereses personales o de grupo. La lucha contra la corrupción tendrá como eje principal la reforma de la contratación pública. Para tal efecto las entidades estatales divulgarán con anticipación sus programas y presupuestos de contratación e inversión y las características de los proyectos que vayan a adelantar, a través de medios tecnológicos. Cada entidad implementará auditorías de calidad y prestación de servicios al ciudadano. Se estimulará el control ciudadano mediante veedurías que velen por la transparencia en la gestión estatal.” - Se atacará frontalmente el fenómeno de la corrupción en sus diferentes manifestaciones como un problema de Estado, ya sea por acción u omisión, con base tanto en su consideración como problema de Estado, como en la definición e implementación de acciones diversas que la prevengan y la sancionen de modo ejemplar, básicamente mediante la aplicación de la Ley de Repetición y el Estatuto Anticorrupción.” Artículo 8, ley 812 de 2003, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario.

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♦ La obligación de declarar los bienes y rentas para tomar posesión de un cargo público, la cual debe ser actualizada anualmente y al momento del retiro del cargo.

♦ La obligación para todas las entidades públicas de definir anualmente sus objetivos y planes de acción, y de diseñar y poner en marcha indicadores de eficiencia, tanto para la entidad como para los funcionarios; igualmente la obligación de reportar a la comisión nacional de moralización y a la comisión ciudadana de lucha contra la corrupción.

♦ La obligación para el Fondo de Participación Ciudadana de realizar consultas periódicas a la ciudadanía sobre los servicios prestados por las entidades.

♦ La obligación de gobernadores y alcaldes de divulgar en forma sencilla la información sobre contratos y adquisición de bienes y servicios.

♦ La obligación de tener una dependencia y un sistema de quejas y reclamos.

♦ La creación del Diario Único de Contratación Pública.

♦ La obligación del Ministerio de Educación de incluir en el currículo el tema de la corrupción.

♦ La creación de la Comisión Nacional de Moralización y de la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción.

♦ La obligación de los revisores fiscales de velar por que no haya prácticas irregulares en la contratación con el Estado.

Varias de las normas de esta ley han sido derogadas, dentro de ellas la que creó la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción. Hasta donde llega nuestro conocimiento, no existe una evaluación del cumplimiento de esta ley ni de sus impactos sobre la reducción de la corrupción, a pesar de un mandato expreso en tal sentido62. En su artículo 83, la ley facultó al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley para regular o reformar trámites innecesarios en la administración pública, facultad que se ejerció mediante la expedición del decreto 2150 de 1995.

2.2.3.2. Ley 1474 de 2011: normas para combatir la corrupción

El Ministerio del Interior lideró la preparación de un proyecto de ley63 sobre la materia, que fue presentado a consideración del Congreso de la República en el mes de septiembre de 2010. En su exposición de motivos el Gobierno señaló que la corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos, indicó que se han realizado acciones relevantes de lucha contra la corrupción, pero que se trata de un fenómeno dinámico que evoluciona y dificulta su detección y control y a continuación planteó que “por las consideraciones expuestas, el presente proyecto de ley busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales que la lucha

62 Artículo 84. La Dirección General de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo del Ministerio de Justicia y del Derecho evaluará los

efectos que resulten de la aplicación de la presente Ley. Los resultados de dicha evaluación se consignarán en un informe que será presentado al Senado de la República y a la Cámara de Representantes dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la vigencia de esta Ley.

63 Proyecto de Ley 142 de 2010, Senado, “Proyecto de ley por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, publicado en la Gaceta del Congreso No 607 de 2010; fue aprobado en Senado y se encuentra actualmente (febrero de 2010) en tercer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes.

63

contra la corrupción exige, propendiendo subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción contundente” 64.

El Proyecto fue aprobado como Ley 1474 de 2011 y tiene en total 135 artículos, de los cuales la gran mayoría corresponden a tipificación de delitos, modificación de penas y cambios en los procesos penales, disciplinarios y fiscales. En total, 28 se refieren a medidas penales, 21 a medidas disciplinarias, 34 al control fiscal y 15 a cambios en el régimen de contratación. En total 98 de los 135 (73%) artículos consisten en medidas relacionadas con los órganos de control. De los restantes artículos, 12 se refieren a medidas administrativas para combatir la corrupción, 11 a organismos especiales para la lucha contra la corrupción y 9 sobre políticas institucionales y pedagógicas. Dejando de lado las medidas que modifican los tipos penales y las conductas disciplinarias, así como los procesos de investigación y sanción, se destacan las siguientes medidas:

Entre las medidas administrativas se destacan el establecimiento de inhabilidades para contratar a quienes incurran en actos de corrupción; el establecimiento de inhabilidades para quienes financien campañas políticas de presidente, gobernador y alcalde, en un porcentaje determinado del costo de la campaña; la prohibición durante un tiempo a ex servidores públicos para contratar con el Estado en asuntos sobre los cuales hayan tenido competencias y para gestionar intereses privados; la responsabilidad de los revisores fiscales con relación a actos de corrupción; la designación de los responsables del control interno por parte del presidente de la república, los gobernadores y los alcaldes; la limitación de los presupuestos de publicidad de las entidades públicas y el establecimiento de un sistema especial de control en el sector de la salud.

Con relación a políticas institucionales y pedagógicas, la ley incluye la obligación de todas las entidades de elaborar planes anticorrupción y de atención al ciudadano, facultades al ejecutivo para expedir decreto reglamentario de trámites y requisitos para su creación; la obligación de contar con oficina de quejas, sugerencias y reclamos y funciones; la obligación de rendir cuentas según parámetros definidos por la Comisión Intersectorial; la obligación de divulgar planes de acción y proyectos de inversión; y la obligación de promover una cultura de la legalidad en el sistema educativo.

En materia de contratación, aumenta la responsabilidad de los interventores y ordena al ejecutivo reglamentar la materia en un plazo de seis meses; precisa el alcance de la supervisión y de la interventoría contractual, regula las facultades que tienen para el cumplimiento de sus funciones, 64 La exposición de motivos no presenta una sustentación detallada que justifique el proyecto, solamente una página que se transcribe

a continuación, y se concentró en describir las medidas propuestas: “La corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los Estados modernos, pues a través del mismo se vulneran los pilares fundamentales de la democracia y se desvían millonarios recursos en perjuicio de las personas menos favorecidas. Por esta razón, Colombia ha ratificado tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales se han aprobado leyes y decretos tendientes a perseguir este flagelo. Sin embargo, en el Barómetro Mundial de la Corrupción del año 2009 de Transparencia Internacional, Colombia ocupó el puesto 74 entre 184 países objeto de estudio, situación que demuestra claramente que pese a que se han realizado esfuerzos importantes para la reducción de este fenómeno, los mismos deben aumentarse y focalizarse, orientándose en sectores específicos, para el diseño de una política pública eficaz para la lucha contra la corrupción. Es importante resaltar que las medidas adoptadas en nuestro país para la lucha contra la corrupción han desarrollado experiencias con resultados satisfactorios, pero también que aquel es un fenómeno dinámico cuyas manifestaciones varían con el transcurso del tiempo, haciéndose cada vez más sofisticadas y difíciles de descubrir. Esta situación ha sido reconocida por todos los sectores de nuestra sociedad y por ello la presente ley es fruto de un diálogo propositivo y de la colaboración entre el Gobierno Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, Auditoria General de la República, la academia, la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la corrupción, lo cual ha permitido la elaboración de medidas administrativas, disciplinarias, penales, fiscales y educativas que desarrollan una política integral del Estado en contra de este fenómeno. Por las consideraciones expuestas, el presente proyecto de ley busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales que la lucha contra la corrupción exige, propendiendo subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción contundente.”

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incrementa sus responsabilidades por acción y omisión y las penas y sanciones por su inadecuada actuación; ordena la continuidad de la interventoría por el mismo plazo en que se prorroguen los contratos objeto de vigilancia; desarrolla los procedimientos para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento; establece la obligación de contar con estudios y diseños que permitan determinar la viabilidad del proyecto y reglamenta el procedimiento para decretar expropiación en proyectos de infraestructura de transporte; establece inhabilidades para los contratistas que incurran en incumplimiento reiterado; obliga a constituir fiducias o patrimonios autónomos irrevocables para el manejo de los anticipos; restringe el uso de contratos interadministrativos; y aumenta la transparencia en los contratos de menor cuantía.

Con respecto a los organismos especiales de lucha contra la corrupción, se crea, nuevamente, la Comisión Nacional para la Moralización, ordena la creación de comisiones regionales, define sus funciones y establece su secretaría técnica. Igualmente, crea la Comisión Ciudadana de Lucha contra la Corrupción y define sus funciones; adicionalmente establece las funciones del Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.

La Ley 1474 por tanto ofrece nuevos instrumentos en la lucha contra la corrupción y refuerza las facultades y mejora procedimientos de los órganos de control y de la Fiscalía, los cuales se ajustan a las necesidades planteadas por estas entidades durante el proceso de elaboración de la ley.

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3. POLÍTICA NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

3.1. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

El Gobierno Nacional incluyó dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2010-201465, una parte denominada estrategias de lucha contra la corrupción en el capítulo sobre buen gobierno. El primer objetivo de la estrategia es fortalecer las estrategias y mecanismos que prevengan actos de corrupción, para lo cual se proponen medios como generar una cultura de la transparencia por medio de políticas públicas de pedagogía y de desempeño de la función pública. El segundo objetivo es mejorar la capacidad de investigación y sanción de actos de corrupción. Se propone aumentar la calificación del país en el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional de 3,5 en 2010 a 4,0 en 2014, sobre un puntaje máximo de 10.

El Plan se compromete con formular una política pública integral que involucre al sector privado y la sociedad civil, y con la puesta en marcha de un sistema de información sobre la corrupción. La política contendrá medidas preventivas en diversos aspectos -como códigos de conducta de los funcionarios, contratación, información pública, participación de la sociedad civil y medidas para prevenir el blanqueo de dinero-, mejoramiento de la capacidad de investigación y sanción; y acciones de coordinación. Adicionalmente el Plan propone acciones en las siguientes líneas: fortalecimiento institucional de las entidades territoriales en la lucha contra la corrupción; instrumentos de control y punitivos; fortalecimiento y modernización de los órganos de control; sector privado; y rendición de cuentas y transparencia.

Áreas Líneas de acción

Fortalecimiento institucional de las entidades territoriales

Se adelantarán acciones de fortalecimiento en mecanismos de lucha contra la corrupción, rendición de cuentas y control ciudadano. Se adelantará una campaña de firma de acuerdos de integridad.

Instrumentos de control y punitivos

Se expedirán normas penales, fiscales y disciplinarias destinadas a facilitar la investigación y sanción de actos de corrupción.

Fortalecimiento y modernización de los órganos de control

Se promoverá el plan de fortalecimiento preventivo de la Procuraduría asociado a una cultura de la legalidad. Se modernizará la estructura del control fiscal, se reformará la estructura y mejorarán los sistemas de información. Se promoverá el Sistema Nacional de Control Fiscal. Se reforzará la capacidad de control de la Auditoría General sobre las contralorías.

65 http://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx

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Áreas Líneas de acción

Sector privado Se regulará la función de gestión de intereses privados y se promoverán códigos de buena conducta.

Rendición de cuentas y transparencia

Se establecerá la rendición de cuentas como una función permanente de las entidades públicas.

Responsabilidad en el uso de los recursos

Aplicación de las estrategias de buen gobierno.

3.2. Documento de política nacional de lucha contra la corrupción

Actualmente la Secretaría de Transparencia se encuentra trabajando en la elaboración de un documento marco que permita impulsar la elaboración de la política integral de lucha contra la corrupción y en la definición de los arreglos institucionales requeridos.

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4. FUENTES DE INFORMACIÓN PARA EL DIAGNÓSTICO66

4.1 Medición de conductas corruptas investigadas y sancionadas

Este tipo de medición informa sobre el número de investigaciones y sus resultados (sanción, preclusión o absolución), por conductas penales, disciplinarias o fiscales, ocurridas en un período determinado67. Esta información puede presentarse en forma desagregada por ramas del poder público, por sectores, por entidades, por niveles de gobierno o por tipo de funcionarios involucrados, lo cual puede ser de especial utilidad para determinar las entidades y sectores del gobierno y de la administración pública en las cuales se presenta un mayor número y proporción de conductas corruptas68; igualmente, esta información permitiría ver la evolución de la corrupción en el tiempo. Esta información debería ser producida por la rama judicial, por la fiscalía y por los órganos de control, la Procuraduría, la Contraloría General y la Defensoría del Pueblo, así como por entidades que realizan controles administrativos como las superintendencias, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda. Una forma adicional es el registro y clasificación de las noticias de prensa en un período determinado, lo cual puede dar una aproximación sobre el tipo y características de las conductas corruptas, pero obviamente es un método con limitaciones69.

La revisión realizada hasta el momento indica que no se encuentran estadísticas sobre corrupción, con fácil acceso a los interesados, en las páginas web de estas entidades, ni en la Secretaría de Transparencia; parecería que no se ha generado una estadística suficiente y adecuada, lo cual es señalado en varias oportunidades en el Informe de la Sociedad Civil sobre seguimiento a la aplicación de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción.

66 Este texto es tomado de Maldonado (2010), Materiales para la elaboración de un documento de política de lucha contra la

corrupción, informe de consultoría elaborado para Transparencia por Colombia. 67 “Idealmente los datos utilizados en la investigación sobre corrupción deberían basarse en observaciones directas y de primera mano

de transacciones corruptas, hechas por observadores imparciales que estén familiarizados con las reglas y rutinas del sector que está bajo escrutinio. Sobre dichas observaciones se podrían construir datos más agregados. Sin embargo, este tipo de estudios empíricos no existe en la realidad y, por razones obvias, no podemos esperar que existan en un futuro próximo” (Del Castillo, Arturo, 2003: 30).

68 “Las desventajas de usar documentos escritos muchas veces consisten en la dificultad de comprobar su validez y confiabilidad. La naturaleza clandestina de los actos de corrupción hace imposible un cálculo preciso de acciones corruptas que se base en fuentes de archivo. Los datos registrados pueden ser sistemáticamente parciales, y las mediciones que se deriven de ellos pueden ser cuestionables como indicadores válidos” (Del Castillo, Arturo, 2003: 31)

69 “La naturaleza clandestina de los actos de corrupción hace imposible un cálculo preciso de acciones corruptas que se base en fuentes de archivo. Los datos registrados pueden ser sistemáticamente parciales, y las mediciones que se deriven de ellos pueden ser cuestionables como indicadores válidos. Por ejemplo, los diarios pueden reportar pocas actividades de corrupción, pero la causa puede ser más una falta de libertad de expresión que niveles bajos de corrupción. O bien, un periódico puede pertenecer a un grupo de miembros de un solo partido político y los editores pueden optar por no informar de la corrupción atribuible a miembros de ese partido” (Del Castillo, Arturo, 2003: 31).

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4.2. Medición del grado de percepción y de conocimiento de la existencia de prácticas corruptas

Este tipo de medición consiste en la consulta a determinados informantes sobre su percepción general de la corrupción y sobre la existencia de determinadas prácticas corruptas70. Los informantes pueden ser usuarios de servicios del Estado71, empresas o personas contratistas del Estado, funcionarios públicos, que tienen una relación más o menos directa con los procesos estatales en los cuales pueden presentarse conductas corruptas; la información recopilada consiste en la ocurrencia de prácticas corruptas (solicitud de dinero para agilizar un trámite, solicitud de una comisión sobre el valor de un contrato u oferta de la comisión por parte de una empresa, etc.). Este tipo de medición se aproxima a una situación objetiva, pero de todas formas está basada en la respuesta de un informante sin pruebas que la sustenten72. Debido a la naturaleza delictiva de las prácticas corruptas, es de esperar que exista un reporte inferior a la situación real. Adicionalmente, existen ejercicios de medición que consultan a grupos específicos de informantes (dirigentes empresariales, de organizaciones no gubernamentales, periodistas, etc.), sobre su percepción de la existencia de corrupción, o a la ciudadanía en general. Este tipo de medición es útil para tener una aproximación general a la percepción sobre la corrupción por parte de determinadas poblaciones, pero no permite precisar ni sustentar suficientemente las situaciones.

Dentro de este tipo de medición de la corrupción se encuentran el Índice de Percepción de la Corrupción, el Barómetro Global de la Corrupción, las encuestas de LAPOP sobre la cultura política de la democracia en Colombia, la encuesta sobre prácticas contra el soborno en empresas colombianas de Transparencia por Colombia y la Universidad Externado, la encuesta de probidad

70 “Otra técnica de medición consiste en utilizar encuestas de opinión y entrevistas con expertos. El uso de encuestas y entrevistas

elimina el problema de las diferencias en el procedimiento de registro, ya que el investigador puede diseñar el cuestionario, distribuirlo y agregar los datos crudos que desea explorar sin depender de terceros para la observación y el registro.” (…) Sin embargo, las mediciones basadas en encuestas enfrentan sus propios problemas de validez. A fin de recopilar criterios objetivos sobre la corrupción, uno puede preguntar a los entrevistados cuántas veces los han orillado al soborno los servidores públicos. Pero los entrevistados quizá no quieran proporcionar esa información por temor a incriminarse. Por consiguiente, las encuestas suelen registrar meras percepciones generales sobre la incidencia de la corrupción, pero pueden diferir de la realidad. En segundo lugar, las encuestas suelen tener un porcentaje de respuestas bajo, lo cual puede llevar a conclusiones incorrectas” (Del Castillo, Arturo, 2003: 32).

71 Como por ejemplo en el Índice de corrupción y buen gobierno, de Transparencia México. “Lamentablemente este podría ser el caso de México. Como ya se apuntó arriba, en la nota siete, existe un amplio grupo social que no relaciona la mordida con corrupción. Para ellos, sobornar a un policía de tránsito o a un empleado público de limpia es parte de la dinámica social y, sin embargo, esta tolerancia hacia la “pequeña” corrupción reporta números francamente alarmantes. En el estudio de Transparencia Mexicana se pudo registrar casi 214 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos en los últimos 12 meses, donde en promedio las “mordidas” costaron a los hogares mexicanos $109.50 pesos cada una. Esto implica más de 23, 400 millones de pesos anuales en pagos de mordidas por servicio público a los hogares. Además, se pudo saber que los hogares mexicanos que reportan “mordidas” destinan el 6.9% de su ingreso a este rubro. Para los hogares con ingresos de hasta 1 salario mínimo, la práctica de la mordida en realidad representa un impuesto regresivo del 13,9% de su ingreso. Con estos datos a la mano cabe preguntarse qué tan “pequeña” es la “pequeña” corrupción en México. La tolerancia hacia este tipo de actividad ilícita carece de sentido (Del Castillo, Arturo, 2003:23, nota a pie de página número 14).

72 “Indicadores basados en experiencias. Este tipo de indicadores se basan en la experiencia de los informantes sobre casos de corrupción. Su validez y precisión dependen del tipo de preguntas formuladas en las encuestas. Su nivel de confiabilidad y exactitud depende de la forma en cómo son aplicadas las encuestas. En general, los indicadores basados en experiencias ofrecen mejores oportunidades para realizar estudios comparativos. Este tipo de indicadores resuelven muchos de los problemas asociados a los indicadores basados en percepciones. La experiencia nos puede decir de manera más acertada cuáles son los niveles reales de corrupción y, en principio, no está influenciada por el efecto que tienen los medios de comunicación. Sin embargo, como en el caso de los indicadores basados en percepciones, los indicadores basados en experiencias a veces adolecen de preguntas imprecisas que les restan capacidad de medición. Preguntas del tipo: “de una escala del 1 al 10, ¿qué tan frecuente has tenido que pagar sobornos?” están sujetas a los juicios individuales de los encuestados sobre qué significa la palabra “frecuente”. No obstante, preguntar acerca de la propia experiencia de los encuestados mejora el nivel de exactitud de los índices de corrupción” (Del Castillo, Arturo, 2003: 41).

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de Confecámaras y las Encuestas realizadas por la Vicepresidencia con el apoyo del Banco Mundial.

Índice de Percepción de la Corrupción. Este es un índice construido por Transparencia Internacional que permite comparar la situación entre países y se produce desde 1995. En el año 2009 se calculó para 180 países sobre los cuales se obtuvo información. Este índice mide el nivel percibido73 de corrupción74 en el sector público con base en las respuestas obtenidas en un conjunto de fuentes; el índice es un índice compuesto, una encuesta basada en otras encuestas75.

El índice se basa en 12 fuentes diversas de información y para incluir un país se requiere que, por lo menos, aparezca medido en tres de dichas fuentes. En el caso de Colombia se utilizaron 7 fuentes en el año 2009 para construir el Índice. En la tabla siguiente se presentan las preguntas utilizadas de estas fuentes.

Bertelsmann Foundation- Bertelsmann Transformation Index (BF 2009): the CPI uses the responses from country experts to the following two questions: “To what extent are there legal or political penalties for officeholders who abuse their positions?” · [10-9] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted rigorously under established laws. · [8-6] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted under established laws but also slip through political, legal or procedural loopholes. · [5-3] Corrupt officeholders are not prosecuted adequately under the law but occasionally attract adverse publicity. · [2-1] Officeholders can exploit their offices for private gain as they see fit without fear of legal consequences or adverse publicity. “To what extent can the government successfully contain corruption? [10-9] All integrity mechanisms are reasonably effective. They are actively supported by the government. · [8-6] Most integrity mechanisms are functioning, albeit partly with limited effectiveness. The government provides almost all integrity mechanisms. · [5-3] Some integrity mechanisms are implemented. Often, they remain ineffective; their operation is impeded by private interests. The government’s motivation and capacity to implement reforms is mixed. · [2-1] Portions of the state are controlled by private interest groups; reform is impeded by private interests, rendering most integrity mechanisms nonexistent or ineffective.

Economist Intelligence Unit -Country Risk Service and Country Forecast 2009 (EIU 2009) the CPI uses its panel of experts’ assessment on the incidence of corruption: The EIU panel of experts assess the incidence of corruption and defines corruption as the misuse of public office for personal (or party political) financial gain. Responses go from 0 (denoting a “very low” incidence

73 “¿Por qué el IPC se basa únicamente en percepciones? Es difícil evaluar niveles generales de corrupción en diferentes

países/territorios a partir de datos puramente empíricos, por ejemplo, comparando la cantidad de fondos destinados al pago de sobornos o el número de acusaciones o de acciones judiciales relacionadas directamente con la corrupción. En este último caso, por ejemplo, los datos comparativos no reflejan los niveles de corrupción reales; más bien, ponen de relieve el grado de eficacia de los fiscales, tribunales y/o medios de comunicación en lo que respecta a investigar y denunciar la corrupción. Por lo tanto, un método fiable para obtener datos de un país es recurrir a la experiencia y las percepciones de aquellos que tienen un contacto directo con la realidad de la corrupción en cada país.”

74 “El IPC se centra en la corrupción en el sector público. Las encuestas utilizadas para la composición del IPC plantean preguntas relacionadas con el abuso del poder público para beneficio particular e incluyen, por ejemplo: el soborno de funcionarios públicos, pagos irregulares en las contrataciones públicas, malversación de fondos públicos y preguntas que indagan sobre la solidez y la efectividad de las iniciativas contra la corrupción del sector público, abarcando de este modo tanto los aspectos administrativos como políticos de la corrupción.”

75 “Ahora bien, ¿qué significado tiene la clasificación que hace el IPC? Galtung (1998: 110) describe las cualidades del IPC del siguiente modo: “En el mejor de los casos, el índice puede medir dos cosas: tendencias de percepción a través del tiempo y posiciones relativas respecto a otros países. No captura el monto absoluto de corrupción en ningún país”. Del Castillo, Arturo, 2003:49.

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of corruption) to 4 (denoting a “very high” incidence). Aspects considered include: Existence of clear procedures and accountability governing the allocation and use of public funds, public funds misappropriation by ministers/public officials for private or party political purposes; existence of special funds for which there is no accountability; general abuses of public resources; existence of a professional civil service; existence of an independent body auditing the management of the public finances; existence of an independent judiciary with the power to try ministers/public officials for abuses; and payment of bribes to secure contracts and gain favours.

Global Insights, formerly World Markets Research Centre- Country Risk Ratings 2009 (GI 2009) the CPI uses its corruption rating by country experts. The ratings assess the broad range of corruption, from petty bribe-paying to higher-level political corruption. The figures are not quantitative - they do not equate to a probability or frequency assessment. Rather they provide a qualitative ranking between the least corrupt countries (1.0) and the most corrupt (5.0). Even in the least corrupt countries there will be isolated examples of the practice. In countries at the bottom of the ranking, corruption will be endemic in almost every transaction and interaction between individuals and businesses and the state.

Institute for Management Development - World Competitiveness Report 2008 and 2009 (IMD 2008 and IMD 2009): the CPI uses results from the following question posed to businesspeople: On a scale from 1 to 6, to what extent you agree that “Bribing and corruption” exist or not in the context of the country in which you work, and have resided for the past year, based on your previous international experience.

World Economic Forum - Global Competitiveness Report 2008 and 2009 (WEF 2008 and WEF 2009), the CPI uses results from the following two questions posed to businesspeople through the Executive Opinion Survey. · In your country, how commonly do the following firms pay bribes to public servants or public officials? (domestic and foreign firms) · In your country, how common is it for firms to make undocumented extra payments or bribes connected with the following: a. Imports and exports? b. Public utilities (e.g. telephone or electricity)? c. Annual tax payments? d. Awarding of public contracts and licences? e. Obtaining favourable judicial decisions? Scores range from 1 to 7 with the extremities signifying that the respondent agrees with opposing opinions, one which supports the statement in question and one which rejects it.

Fuente: Metodología del IPC (precisar)

Barómetro Global de la Corrupción. El Barómetro Global de la Corrupción es una encuesta anual de opinión pública elaborada por Transparencia Internacional desde 2003 con el fin de evaluar percepciones y experiencias de corrupción y soborno, por parte de la ciudadanía en general. En el año 2009 se realizó en 69 países, mediante muestras representativas en cada uno de ellos; en 50 países fue aplicada por Gallup International, como parte de su encuesta, Voice of the People Survey, y en los demás se realizó con otras firmas. Se encuestaron en total 73.132 personas, y en Colombia la encuesta fue realizada telefónicamente por el Centro Nacional de Consultoría, en una muestra de 600 personas en zonas urbanas, entre el 21 de octubre y el 12 de noviembre. Dentro de las preguntas del formulario se incluyen las siguientes:

1. ¿Cómo evaluaría usted las acciones del gobierno actual en la lucha contra la corrupción? El gobierno es muy efectivo; el gobierno es algo efectivo; el gobierno no es efectivo ni inefectivo; el gobierno es algo inefectivo; el gobierno es muy inefectivo.

2. ¿En qué medida las siguientes categorías están afectadas por la corrupción? Partidos políticos, congreso, sector privado/empresas, medios de comunicación, funcionarios públicos, sector judicial. Las respuestas

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se dan en una escala de 1 a 5, donde 1es nada corrupto y 5 extremadamente corrupto.

3. ¿En los últimos 12 meses tuvo usted, o alguien viviendo con usted, contacto con: sistema educativo, justicia, servicios médicos, policía, servicios de licencias y permisos, servicios públicos, administración tributaria, catastro?

4. ¿En los últimos 12 meses tuvo que pagar usted, o alguien viviendo con usted, un soborno a alguna de las entidades o servicios mencionados en la pregunta anterior?

5. ¿Cuál fue la cantidad aproximada de dinero que pagó su hogar por sobornos en los últimos doce meses?

6. ¿Cuánto calcula usted que representa este pago como proporción de sus ingresos?

7. ¿En los últimos doces meses tuvo usted, o alguna persona que vive en su hogar, que pagar un soborno de cualquier tipo?

8. ¿Durante los últimos doce meses presentó usted alguna denuncia o queja por esta situación?

9. ¿Por qué razón no presentó una queja o denuncia?

10. Si alguien paga un soborno, ¿qué tan seguro será la prestación del servicio o la solución el problema? Extremadamente seguro, no muy seguro, más o menos seguro, muy seguro, extremadamente seguro.

11. ¿Estaría usted dispuesta a pagar más a una compañía que está libre de corrupción?

12. ¿Qué tan a menudo piensa usted que el sector privado ofrece sobornos para influir en las políticas gubernamentales, leyes o regulaciones? Nunca, muy rara vez, a veces, a menudo, casi siempre.76

Cultura política de la democracia en Colombia (LAPOP). Este estudio es realizado por el Proyecto sobre Opinión Pública en América Latina (LAPOP en inglés), patrocinado por la Universidad de Vandelbirt y hace parte del Barómetro de las Américas. Se basa en la aplicación de una encuesta mediante entrevista personal a una muestra representativa de 1.493 personas adultas de todo el país, dividido por regiones y por ciudades mayores y menores de 300.000 habitantes, por parte del Centro Nacional de Consultoría. El formulario aborda muchos temas sobre cultura política e incluye algunas preguntas relacionadas con la situación de la corrupción:

1. Me gustaría que me indicara si usted considera que las siguientes actuaciones son: 1) Corruptas y deben ser castigadas; 2) corruptas pero justificadas bajo las circunstancias; y 3) no corruptas.77

- Por ejemplo, un congresista acepta un soborno de diez mil dólares pagado por una empresa. ¿Considera usted que lo que hizo el congresista es (leer alternativas)?: 1. Corrupto y debe ser castigado; 2. Corrupto pero justificado; 3. No corrupto; 4. No sabe/no responde.

- ¿Y lo que hizo la empresa que pago los diez mil dólares? ¿Considera usted que es? - Una madre con varios hijos tiene que sacar una partida de nacimiento para uno de ellos. Para no

perder tiempo esperando, ella le paga diez mil pesos de más al empleado público municipal. ¿Cree usted que lo que hizo la señora es… [Leer alternativas]:

- Una persona desempleada es cuñado de un político importante, y éste usa su palanca para conseguirle un empleo público. ¿Cree usted que lo que hizo el político es… [Leer alternativas]

- Un policía de tránsito detiene a un conductor por hacer un cruce indebido, y éste le ofrece 50.000 pesos al policía para que no le ponga el parte y lo deje ir. ¿Usted cree que lo que hizo el conductor es… [Leer alternativas]:

- El policía recibe los 50.000 pesos y deja ir al conductor sin ponerle el parte. ¿Usted cree que el policía de tránsito es… [Leer alternativas]:

76 El formulario incluye otras preguntas sobre la valoración que hace el entrevistado sobre algunas conductas; por ejemplo, ofrecer un

pago a un funcionario público antes de expedir una licencia, ¿es un comportamiento aceptable? Estas preguntas sirven para examinar aspectos de la actitud de las personas con relación a la corrupción.

77 Estas preguntas miden la actitud frente a la corrupción y no los fenómenos de corrupción.

72

2. Ahora queremos hablar de su experiencia personal con cosas que pasan en la vida... - ¿Algún agente de policía le pidió un soborno en el último año? - ¿Un empleado público le ha solicitado un soborno en el último año? - ¿Ha tramitado algo en el municipio en el último año? No à Marcar 9 Sí à Preguntar: Para tramitar

algo en el municipio (como un permiso, por ejemplo) durante el último año, ¿ha tenido que pagar alguna suma además de lo exigido por la ley?

- ¿Usted trabaja? No à Marcar 9, Sí à Preguntar: En su trabajo, ¿le han solicitado algún soborno en el último año?

- ¿En el último año, tuvo algún trato con los juzgados? No à Marcar 9, Sí à Preguntar: ¿Ha tenido que pagar un soborno en los juzgados en el último año?

- ¿Usó servicios médicos públicos (del Estado) en el último año? No à Marcar 9, Sí à Preguntar: Para ser atendido en un hospital o en un puesto de salud durante el último año, ¿ha tenido que pagar algún soborno?

- En el último año, ¿tuvo algún hijo en la escuela o colegio? No à Marcar 9, Sí à Preguntar: En la escuela o colegio durante el último año, ¿tuvo que pagar algún soborno?

- ¿Alguien le pidió un soborno para evitar el corte de la luz eléctrica? - ¿Cree que como están las cosas a veces se justifica pagar un soborno o mordida?

3. Teniendo en cuenta su experiencia o lo que ha oído mencionar, ¿la corrupción de los funcionarios públicos está...?

Muy generalizada 1 Algo generalizada 2 Poco generalizada 3 Nada generalizada 4 NS/NR 8

4. Usando la misma escala de 1 a 7 donde 1 es nada y 7 es mucho [NADA 1 2 3 4 5 6 7 MUCHO] 5. ¿Hasta qué punto diría que el Gobierno actual combate la corrupción en el gobierno? 6. ¿Hasta qué punto hay corrupción en los partidos políticos colombianos?

Latinobarómetro El estudio de opinión de Latinobarómetro es realizado por la Corporación Latinobarómetro, una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile. Las primeras encuestas se realizaron en 1995, en ocho países, y a partir de 1996 se realiza en 17 países; en 2004 se incorporó a República Dominicana, para un total de 18 países estudiados. En total se han realizado 14 mediciones. En la medición del año 2009, se aplicaron 20.204 entrevistas, entre el 21 de Septiembre y el 26 de Octubre, con muestras representativas del 100%, de la población de cada uno de los 18 países. En Colombia la encuesta 2009 fue aplicada por IPSOS Napoleón Franco a una muestra de 1.200 personas, con un error muestral de 3,2%. El formulario incluye preguntas sobre muy diversos temas, dentro de los cuales incluye algunas relacionadas con la corrupción:

- ¿Ha sabido Usted, o algún pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce meses? - ¿Cuánto cree usted que se ha progresado en reducir la corrupción en las instituciones del Estado en

estos últimos 2 años? - ¿Piensa usted que entre los políticos hay más, igual o menos corrupción que en el resto de la

sociedad? - Imagínese que el total de los funcionarios públicos en (país) fueran 100 y Ud. tuviera que decir

cuántos de esos 100 cree que son corruptos. ¿Cuántos diría Ud. que son corruptos? - Imagine que un amigo suyo extranjero, que no conoce nuestro país, le preguntara qué probabilidades

hay aquí de poder sobornar a Policías para evitar una detención ¿Qué le diría Ud.? ¿Y si le preguntara por las probabilidades de sobornar a un juez para conseguir una sentencia favorable? ¿Y si le preguntara por las probabilidades de poder sobornar a alguien en un Ministerio para poder conseguir un contrato?

73

Encuestas del Banco Mundial En el año 2002 el Gobierno nacional con el apoyo del Banco Mundial realizó un diagnóstico sobre la situación de la corrupción que debería servir de base para la formulación de una estrategia de lucha contra la corrupción78. Este diagnóstico utilizó como una de las fuentes principales la aplicación de encuestas79 a ciudadanos, a usuarios de servicios públicos, a empresarios y a funcionarios públicos, en las cuales se indagó sobre el conocimiento y percepción con relación a diversos aspectos de la corrupción. Algunas de las preguntas relevantes de las encuestas, son las siguientes:

1. Por favor, dígame, en su opinión ¿qué tan honesta / deshonesta es cada una las siguientes instituciones? Responda en una escala del 1 al 7, donde 1 significa “Completamente deshonesta” y el 7 “Completamente honesta”

2. Voy a describirle situaciones que algunas veces suceden. Podría decirme por favor cómo califica usted cada acción, usando una escala del 1 al 7, donde 1 indica que es “totalmente aceptable”, 4 que le “es indiferente” y 7 “totalmente inaceptable”. Ejemplo de situación: Para evitar que el carro vaya a los patios y tener que pagar un parte, un infractor ofrece pagarle directamente al policía. El policía de tránsito no exigió dinero, pero lo acepta.

3. En los casos en que usted ha tenido que efectuar pagos extraoficiales con el objeto de acceder o agilizar un servicio...

1.El funcionario público solicita el pago o se insinúa;

2. Usted ofreció el pago o el obsequio espontáneamente;

3. Ya se sabe cómo funciona el sistema y cuánto hay que pagar, por lo que no fue necesario tomar una iniciativa;

4. Nunca ha efectuado pagos extraoficiales para acceder o agilizar un servicio.

4. ¿Conoce el proceso que debe seguir para denunciar un caso de corrupción?

5. En los últimos dos años (1999-2000) ¿conoció usted algún caso de corrupción?

6. Conoció y denunció, o no?

7. ¿Sufrió en los dos últimos años (1999-2000) algún caso de corrupción?

8. ¿Sufrió un caso de corrupción y denunció, o no?

9. Le voy a leer una serie de razones para que usted por favor me diga qué tanto influye cada una de ellas en la decisión de no denunciar un caso de corrupción. Utilice una escala del 1 al 7 donde el 1 indica que no influye nada y 7 que influye mucho. 1. No sabía dónde denunciar; 2. No podía probar nada; 3. La denuncia no hubiese servido de nada porque los responsables no hubiesen sido perseguidos; 4. Los que denuncian solo quieren crear más problemas; 5. Los que denuncian son los que acaban sufriendo más; 6. Todo el mundo conoce estos casos y nadie los denuncia; 7. La corrupción era tan trivial y poco importante que no valía la pena denunciarlo; 8. No hubiese recibido protección contra las posibles represalias; 9. No quería traicionar a nadie.

78 “A fines de 1999, el Presidente de la República de Colombia, doctor Andrés Pastrana, solicitó al Banco Mundial asistencia en el

desarrollo de una estrategia integral de lucha contra la corrupción. Dicha estrategia debería partir de un análisis empírico y sistemático acerca de la corrupción en el país que permita tener un panorama más concreto acerca de la incidencia e intensidad del problema y una base más sólida para formular políticas y llevar a cabo su seguimiento y evaluación en el tiempo.” Banco Mundial y otros, Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: desarrollando una estrategia anti-corrupción para Colombia, Resumen ejecutivo, documento en PDF, disponible en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0, ,contentMDK:20749493~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530~isCURL:Y~isCURL:Y,00.html

79 “una encuesta con amplio cubrimiento nacional que permita un mejor conocimiento del panorama de integridad, desempeño institucional y gobernabilidad en el país. Dicha encuesta se llevó a cabo entre los meses de Febrero a Abril del 2001 y comprendió un total de 8,308 entrevistas a funcionarios públicos, usuarios de servicios públicos y empresarios en siete ciudades de Colombia: Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Ibagué, Cartagena y Yopal.” Banco Mundial y otros.

74

Con relación a los instrumentos de medición de la corrupción, y en particular las encuestas elaboradas por el Banco Mundial80, Del Castillo (2003:33-34) plantea lo siguiente:

Hasta ahora, ninguno de los instrumentos utilizados para medir la corrupción está exento de problemas metodológicos. En general, los índices de corrupción se construyen a partir de encuestas y entrevistas con expertos. La frontera más nueva con este tipo de técnica es encuestar a las partes involucradas en la corrupción directa y preguntarles acerca de los costos y ganancias privadas resultantes por el pago de sobornos para la obtención de servicios públicos. Por ejemplo, los estudios de diagnóstico en materia de gobernabilidad y anticorrupción instrumentados por el Banco Mundial incluyen tres tipos de encuestas llevadas a cabo de manera simultánea, las cuales se centran en funcionarios públicos, hogares y empresarios.

a) Encuesta de funcionarios públicos. El propósito de esta encuesta es comprender los determinantes institucionales específicos de la corrupción, discreción e informalidad, desempeño y gobernabilidad de las organizaciones públicas. Los resultados de la encuesta le ofrecen al debate sobre políticas anticorrupción vínculos como los que existen entre gobernabilidad y alivio a la pobreza y diferencia de valores.

b) Encuesta empresarial. Esta encuesta estudia el medio ambiente empresarial y pone especial énfasis en los efectos de la gobernabilidad del sector público y la corrupción en el desarrollo del sector privado. Examina el papel de las compañías como usuarios de servicios públicos, como sujetos de diversas formas de reglamentación y como clientes para la tramitación de licencias y permisos. Se le da una atención especial al sistema judicial.

c) Encuesta sobre hogares. El propósito de esta encuesta es capturar las experiencias y percepciones de todos los días de los ciudadanos respecto a la corrupción tanto en el sector público como en el privado. Los ciudadanos son encuestados sobre los roles como usuarios de servicios públicos, como sujetos de regulación, como clientes en la tramitación de licencias y permisos, y como consumidores de servicios, como educación, salud, electricidad y vivienda. Se da especial atención a servicios sociales, como el cuidado de la salud y la educación.

Primera encuesta nacional sobre prácticas contra el soborno en empresas colombianas Esta encuesta fue realizada por la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Administración de Empresas, y la Corporación Transparencia por Colombia, julio de 2008. La encuesta tuvo como objetivos “identificar las tendencias, abrir la discusión sobre un tema trascendente para el país y aproximarse a describir el fenómeno de la implementación de buenas prácticas para prevenir el soborno” y combinó preguntas sobre percepción con preguntas sobre prácticas específicas. La encuesta se aplicó durante el segundo semestre de 2007 a 537 pequeñas, medianas y grandes empresas, de distintos sectores y con diferente vinculación contractual con el Estado (161 contratan con el Estado y 376 no), en las ciudades de Bogotá, Medellín, Bucaramanga, Villavicencio, Ibagué, Santa Marta, Cali y Cúcuta. La encuesta se concentró especialmente en la práctica corrupta del soborno, entendido como “el ofrecimiento de regalos, préstamos, honorarios o cualquier otro tipo de beneficio, a cualquier persona, a modo de incentivo para realizar un acto deshonesto e ilegal que implica el quebrantamiento de la confianza durante la conducción de los negocios en la empresa. En el Código Penal colombiano dichas conductas se asimilan a entre otras a cohecho o concusión.”

Las preguntas incluidas sobre el fenómeno de la corrupción son:

80 Falta examinar el Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial, que tiene una dimensión de control de la corrupción.

75

- ¿Usted percibe que en Colombia hay empresarios que ofrecen sobornos dentro del giro de sus negocios?

- Si la respuesta a la pregunta anterior fue “Si”, ¿Cuáles de las siguientes opciones considera que son usadas por esos empresarios para sobornar? Contribuciones políticas; pagos para facilitar y agilizar trámites; donaciones; patrocinios; regalos; gastos de representación; otros.

- ¿En el entorno de los negocios con el sector público, cuáles de las siguientes afirmaciones consideran los empresarios como motivos de presión para dar u ofrecer sobornos?81 La ineficiencia del sector público en la prestación de un servicio o la escasez de un producto, genera un mercado negro de pago de sobornos; los trámites y procedimientos ante la mayoría de las entidades estatales están hechos para permitir el auge de la corrupción dada su complejidad; el requerimiento, directo o indirecto, de atenciones o beneficios por parte de los funcionarios públicos para lograr o facilitar la acción a favor de la organización; la existencia de competidores que están preparados para ofrecer sobornos; la exigencia en la empresa privada para cumplir con los objetivos de ventas a toda costa.

- ¿En el entorno de los negocios con el sector privado, cuáles de las siguientes afirmaciones consideran los empresarios como motivos de presión para dar u ofrecer sobornos? La constante presencia de prácticas de soborno por parte de la competencia; la participación en procesos de constitución de alianzas estratégicas, valoradas como importantes oportunidades de negocios; estrategia comercial para obtener mayor participación en el mercado frente a la competencia.

Encuesta de probidad de Confecámaras Dentro del programa de Probidad de Confecámaras esta organización ha realizado desde el año 2000 encuestas82 a una muestra de empresarios (que pasó de 400 a 1.519 en la última versión, 2003) inscritos en el Registro Único de Proponentes, con el objeto de medir la percepción sobre corrupción y hacer seguimiento a las prácticas más utilizadas por empresarios y por servidores públicos83. La encuesta de 2003 fue realizada por Datexco, mediante entrevista personal y utilización de un cuestionario estructurado, dentro del cual se utilizaron preguntas como las siguientes:

- -¿Considera que los procesos de contratación de los gobiernos nacional, departamental y municipal son transparentes y confiables? Respuestas: transparentes y altamente confiables; poco transparentes y moderadamente confiables; nada transparentes ni confiables.

- -Entre 2003 y 2002, ¿las prácticas corruptas aumentaron, disminuyeron, se mantuvieron? - -¿Cuáles son las modalidades más frecuentes de corrupción en la contratación con el Estado? - - De dónde parte la iniciativa del soborno: ¿De la demanda del funcionario público o de la oferta

del sector privado? Respuesta: Del funcionario público; del empresario; se sabe con anterioridad la modalidad y el monto a pagar.

- -¿Qué porcentaje del valor del contrato cree usted que su competidor tendría que pagar de

81 Estas preguntas sirven para tratar de identificar factores o condiciones favorables a la corrupción. 82 “La primera encuesta realizada en el año 2000, hizo referencia al año 1999 y evaluó las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y

Barranquilla. La segunda encuesta se realizó en el año 2002, hizo referencia al año 2001 e incluyó además las ciudades de Bucaramanga, Pereira, Cartagena, Popayán y Cúcuta. En esta nueva edición, se amplía la muestra a las ciudades de Manizales, Ibagué, Neiva, Florencia y Villavicencio, completando así un total de 15 ciudades que representan la diversidad regional y cultural del país. Constituyéndose en la más completa y ambiciosa indagación sobre comportamientos y prácticas éticas realizada en Latinoamérica por el sector privado.” Marulanda Gómez, Eugenio, Presidente de Confecámaras, Probidad III, Encuesta de Percepción Empresarial sobre Corrupción, documento en formato PDF, disponible en http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Estudios_informes /encuesta_percepcion_de_corruocion_probidad_III.pdf.

83 “El cuestionario empleado en esta nueva versión fue prácticamente el mismo utilizado en la versión anterior, diseñado con base en el instrumento desarrollado por el Banco Mundial; los cambios realizados fueron desarrollados con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación y la Universidad de Pittsburgh, bajo la tutoría del profesor Mitchel Zelligson. Las Cámaras de Comercio de las ciudades indagadas, USAID y la firma Casals & Asociados auspiciaron la aplicación de la Encuesta.”

76

manera secreta para asegurar su adjudicación? - -¿Qué funcionarios influyen de manera corrupta en la forma en la que se hacen negocios en la

ciudad? Concejales, senadores, representantes a la cámara, diputados, funcionarios alcaldía, funcionarios de la gobernación, autoridades de control, autoridades judiciales.

- -¿Con qué frecuencia son presionados para realizar pagos extraoficiales a funcionarios públicos para adelantar un trámite como obtener una licencia o un permiso, actualizar situación fiscal, contratar con instituciones públicas o legalización y autenticación de documentos en notarías?

- -¿Considera que los siguientes grupos tienen capacidad de influenciar a las más altas esferas de gobierno?

- -¿Qué tan efectivo es el soborno para otorgar un contrato, agilizar un trámite u obtener un servicio?

- -¿Considera que sus competidores acudirían a prácticas no éticas? Contactar informalmente a funcionarios, utilizar contactos políticos para influir en adjudicación de licitaciones, influir en el diseño de términos de referencia.

- -¿Durante el último año recibió alguna solicitud de soborno? - -Si recibió una solicitud de soborno, ¿la denunció?

4.3. Medición de factores de riesgo de corrupción o de condiciones institucionales favorables o no a la corrupción

Este tipo de mediciones no apunta directamente a observar las prácticas corruptas sino conductas o estructuras en la gestión pública que pueden indicar la presencia de riesgos de corrupción, como por ejemplo la baja transparencia, la ausencia de procesos de selección de personal por méritos, etc. Por esta razón, se trata de mediciones orientadas más a los factores o condiciones incidentes en la corrupción, que a mediciones específicas de las prácticas corruptas. En esta perspectiva podría medirse también la ausencia de impactos suficientes en la gestión de las entidades con relación a sus competencias misionales, como un indicador aproximado de corrupción, pero su medición resulta bastante difícil. Por ejemplo, el mal estado persistente de las vías o su deterioro frecuente, un nivel de coberturas de acueducto muy por debajo del promedio del grupo de municipios, etc.84.

Índices de transparencia

Los indicadores disponibles en Colombia sobre riesgos de corrupción son los índices de transparencia de las entidades nacionales, departamentales y municipales, construidos por la Corporación Transparencia por Colombia.

Índice de Transparencia Nacional El índice de Transparencia Nacional se propone identificar, visibilizar y medir los escenarios institucionales donde se aumenta o favorece el riesgo de corrupción; entendiendo por Riesgos de Corrupción la probabilidad de que se presenten prácticas corruptas en las entidades. Tales riesgos se predican de los ambientes o escenarios institucionales, teniendo en cuenta que a pesar de que los individuos tengan la opción de involucrarse en prácticas corruptas, depende directamente de la institución favorecer las condiciones que incentiven, repriman o permitan tales conductas.

84 Por ejemplo, entre 1985 y 1995 el nivel de pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) en el departamento de la Guajira

“aumentó” de 57,5% a 65%, a pesar de los recursos recibidos por el sistema general de participaciones y por regalías; en el mismo período de 20 años, Chocó apenas redujo en 3 puntos su nivel de pobreza, pasando de 82% a 79%. Mientras que Boyacá la redujo de 60,6% a 30% en estos años, Cesar pasó de 61,9% a 44,5%.

77

El Índice de Transparencia de las Entidades Nacionales, elaborado por la Corporación Transparencia por Colombia, está compuesto por tres factores: visibilidad, sanción e institucionalidad. El factor de visibilidad es prácticamente un sinónimo de apertura informativa, de acuerdo con la definición planteada por Transparencia:

“Los indicadores agrupados en este factor evalúan la disposición pública y permanente de información que tiene la entidad sobre los aspectos de su gestión administrativa, la facilidad para acceder a esta información y la calidad de la misma. Estos indicadores apuntan a observar si la entidad hace visible su gestión y los procedimientos con los cuales opera y permite que sus resultados sean sometidos a juicio externo por parte de la ciudadanía o de los interesados en particular.” (Transparencia, 2009, p. 8)85.

Esta definición comprende la disponibilidad de información (medios de publicidad) sobre los aspectos de la gestión (contenidos y calidad de la información) y la facilidad de acceso (medios y procesos que facilitan el acceso). Se trata de una mirada sobre la oferta de la información para garantizar el derecho que tienen los ciudadanos. A partir de esta definición Transparencia propone un conjunto de indicadores, compuestos por variables y en algunas de ellas por sub-variables, para medir el factor de visibilidad, como se muestra en la siguiente tabla:

Índice de Transparencia Nacional- Factor Visibilidad: indicadores y variables

Indicador Descripción Variables

1. Información en sitio web y entrega oportuna

Evalúa la información publicada por la entidad en su sitio web, el contacto y acercamiento con el ciudadano, la visibilidad de sus actividades y su gestión de forma interactiva. También evalúa la oportunidad de la entrega de información

1. Información básica 2. Información actualizada 3. Navegabilidad 4. Interacción con el ciudadano 5. Información de trámites 6. Planes o programas con metas e indicadores cuantificables 7. Presupuesto en ejercicio e histórico 8. Entidades y mecanismos de control al interior de la entidad 9. Informes de gestión con indicadores de cumplimiento 10. Asignaciones salariales 11. Contratación 12. Oportunidad en la entrega del formulario y de los anexos

2. Trámites

Evalúa la posibilidad de realizar trámites a través de Internet y los esfuerzos en materia de racionalización, simplificación o eliminación de trámites

13. Existe la posibilidad de realizar trámites en línea (escalonado de acuerdo con el nivel de completitud del trámite a través de Internet). 14. Trámites racionalizados, simplificados o eliminados.

3. Sistema de quejas y reclamos / atención al ciudadano

Evalúa la eficiencia y eficacia de los sistemas de quejas y reclamos, y la información suministrada

15. La línea 018000 o conmutador direcciona al ciudadano y sirve para poner una queja o hacer un reclamo 16. El ciudadano obtiene información sobre el

85 Corporación Transparencia por Colombia, Embajada Británica, Embajada del Reino de los Países Bajos, Índice de Transparencia

Nacional, Resultados 2007-2008, Observatorio de Integridad, Colección Documentos No 10, Bogotá, julio de 2009.

78


por la entidad frente a las inquietudes del ciudadano

estado de la Q y/o R a través de la línea 018000 o conmutador 17. La dependencia encargada produce al menos dos informes anuales 18. El informe tiene estadísticas, tiempos de respuesta y evidencia análisis de las Q y R 19. A través del sitio web se obtiene información del sistema de quejas y reclamos sobre una Q y/o R en particular 20. La entidad tiene una oficina o dependencia encargada de la atención al ciudadano que cuenta, en caso de requerirlo, con un sistema tecnológico para otorgar citas

4. Publicidad en la contratación

Evalúa la publicación de licitaciones e invitaciones en el Portal Único de Contratación, así como la publicidad que propicie la participación de proponentes.

21. El plan de compras se publica en el sitio web de la entidad y en el Portal Único de Contratación. 22. El número de contratos publicados en el Portal debe coincidir con el número de las licitaciones e invitaciones públicas llevadas a cabo en la vigencia 23. No de proponentes que se presentaron a licitaciones o invitaciones para bienes normales (lista)

5. Audiencia pública de rendición de cuentas a la ciudadanía

Evalúa la celebración de las audiencias públicas de rendición de cuentas a la ciudadanía, los temas incluidos en las audiencias y los medios utilizados para convocarlas y divulgarlas.

24. Rendición de cuentas a través de audiencia pública 25. No de medios a través de los cuales se convocó a la audiencia pública de rendición de cuentas 26. No de medios a través de los cuales se difundió la audiencia pública de rendición de cuentas 27. Temas incluidos en la audiencia pública de rendición de cuentas 28. Se realizó evaluación del ejercicio de rendición de cuentas

Fuente: Transparencia 2009.

El factor de sanción está compuesto por tres indicadores y siete variables, como se presenta en la siguiente tabla. Este factor mide la proporción de funcionarios con fallos fiscales y disciplinarios86, así como la proporción de los fallos fiscales con relación al presupuesto de la entidad y las investigaciones iniciadas por las oficinas de control interno disciplinario. Se trata por tanto de una aproximación a la medición de conductas irregulares, que podrían ser corruptas.

86 No incluye información sobre las sanciones penales.

79

Índice de Transparencia Nacional- Factor Sanción: indicadores y variables


1. Responsabilidad Fiscal

Prácticas irregulares de tipo fiscal sancionadas por la Contraloría, llevadas a cabo por funcionarios de las entidades evaluadas

1. No. de funcionarios con fallos fiscales / No. de ordenadores de gasto de la entidad 2. Valor de los fallos fiscales contra funcionarios de la entidad / (Valor del presupuesto de la entidad /100)

2. Responsabilidad Disciplinaria

Prácticas sancionadas de tipo disciplinario sancionados por la Procuraduría, llevadas a cabo por funcionarios de las entidades evaluadas.

3. No. de funcionarios con fallos disciplinarios/ (No. de funcionarios de la entidad/100) 4. No. de funcionarios del nivel directivo y asesor con fallos disciplinarios / Número de total de funcionarios del nivel asesor y directivo

3. Control Interno Disciplinario

Eficacia del control interno disciplinario como medio para blindar a la entidad de los riesgos de corrupción

5. (Etapa iniciada por la oficina de Control Interno Disciplinario *100)/ No. de denuncias contra funcionarios 6. (Etapa iniciada por la oficina de Control Interno Disciplinario a directivos y asesor *100)/ No. de denuncias contra funcionarios directivo y asesor 7. Número de denuncias, quejas, oficios indagaciones preliminares o investigaciones abiertas que fueron prescritas durante el año 2009


El factor de institucionalidad está compuesto por cuatro indicadores y 25 variables, en las cuales se miden algunos aspectos críticos de la gestión de las entidades, con énfasis en la contratación y el recurso humano.

Índice de Transparencia Nacional- Factor Institucionalidad: indicadores y variables


1. Gestión de la Contratación

Evalúa la aplicación de la norma y el desarrollo de procesos contractuales eficaces, es decir, abiertos y promoviendo la libre competencia y convocatoria que disminuyan el riesgo de corrupción. Así también se evalúan los procesos de planeación y de fortalecimiento en el blindaje que las entidades han desarrollado para disminuir los riesgos en materia de contratación.

1. Expedición de Certificados de Disponibilidad Presupuestal - CDP 2. La entidad realiza tipificación, estimación y asignación de riesgos en los procesos de contratación 3. Contenidos del Plan de Compras 4. Comités para la evaluación de propuestas 5. Metodología de consulta para la elaboración de estudios previos 6. Valor de la contratación por contratación directa o de mínima cuantía / Total de la contratación 7. Número de contratos por el valor máximo de Mínima cuantía sobre el total de contratos de menor Cuantía 8. Terminación Anormal de Procesos antes de Adjudicados 9. Licitaciones impugnadas después de

80

Indicador Descripción Variables adjudicadas 10. Inventarios de bienes y suministros 11. Pagos por sentencias y conciliaciones en controversias contractuales / presupuesto de la entidad

2. Gestión del Recurso Humano

Establecer si las estructuras de planta de personal cumplen o no con ciertas características de eficiencia, racionalidad y mérito.

12. No. de funcionarios de apoyo / No. total de funcionarios 13. No. de contratistas por servicios personales / No. funcionarios de planta 14. Elaboración del Plan anual de vacantes 15. Brechas en las asignaciones salariales para los mismos niveles en entidades similares 16. La oficina de recursos humanos lleva un registro y control de las declaraciones de bienes y rentas 17. La entidad capacita a sus funcionarios en temas principales de la gestión en diferentes niveles jerárquicos 18. La entidad capacita a los niveles: Profesional, Técnico, Asistencial

3. Selección por Criterio de Mérito o Concurso

Valora el sistema de selección por mérito o concurso de cada una de las entidades evaluadas en los cargos de libre nombramiento y remoción, dentro del índice. El indicador trabaja bajo la premisa que existen altos riesgos de corrupción cuando no hay mecanismos adecuados que permitan un sistema meritocrático o de concurso para el acceso a los cargos públicos.

19. La entidad ha aplicado el criterio de mérito, de las calidades personales y de la capacidad profesional, en procesos de selección de personal para cargos de libre nombramiento y remoción 20. Porcentaje de funcionarios elegidos por mérito / total de funcionarios de libre nombramiento elegidos

4. Seguimiento al Desempeño

Establecer si las entidades han realizado evaluaciones o seguimiento al desempeño de todos sus funcionarios, tanto a los de carrera administrativa como los de libre nombramiento y remoción. Las evaluaciones y seguimiento al desempeño permiten el mejoramiento y el desarrollo de los empleados, determinan los logros institucionales alcanzados mediante la gestión del servidor público e identifican las áreas en el cumplimiento de unas funciones y objetivos precisos.

21. Las evaluaciones de desempeño han tenido efectos prácticos en términos de: Promociones, Ascensos, Incentivos, Despidos, Otros 22. Las evaluaciones se aplicaron a todos los funcionarios de carrera administrativa 23. Las evaluaciones se aplicaron a todos los funcionarios de libre nombramiento y remoción 24. Porcentaje de gerentes públicos que cuentan con acuerdos de gestión 25. La entidad evalúa los Acuerdos de Gestión realizados con sus gerentes públicos


81

Transparencia asigna a todas estas variables y sub-variables un peso específico para la calificación, con el fin de obtener la nota total por indicadores y por el factor en una escala de 1 a 100; el equipo de investigación del Índice se encarga de verificar la existencia en página web y el cumplimiento de cada uno de los parámetros establecidos, según la metodología diseñada para tal fin87.

Índice de Transparencia Departamental El Índice ha diseñado un proceso metodológico que involucra un conjunto de factores e indicadores por medio de los cuales se da cuenta de los procesos institucionales que adelantan las entidades en relación a la transparencia; en él se ha logrado establecer una estructura permanente con el fin de garantizar la comparación de las mediciones a lo largo del tiempo y en cada una de las entidades, así mismo el diseño ha permitido la realización de ajustes, la mayoría de ellos producto de los cambios normativos o de deficiencias en la información que deben entregar las entidades y órganos de control del Estado.

Factores 1. Visibilidad: Es uno los factores que más contribuye a disminuir y controlar los riesgos de

corrupción, y se define como la posibilidad de acceder a la información de la entidad por parte de la ciudadanía en general o de los interesados en particular. En la medida en que las entidades públicas hacen visible su gestión, los procedimientos con los cuales operan y permiten que sus resultados sean sometidos a un juicio externo, tienen una menor probabilidad de que se presenten hechos de corrupción.

2. Sanción88: Los indicadores incluidos en este factor, examinan los fallos y sanciones relacionados con conductas asociadas a lo que nuestra legislación considera corrupción, y se han construido considerando que cuando los órganos de control fallan en procesos de responsabilidad disciplinaria o fiscal contra funcionarios de una determinada entidad, los mismos permiten entender que los procesos internos de tal entidad no están siendo suficientemente blindados o protegidos contra los riesgos de corrupción que les corresponden. Los indicadores examinan el comportamiento histórico y la conclusión a la que apuntan es que un mayor número de prácticas deshonestas se asocia a la existencia de escenarios institucionales donde no existen o son deficientes los mecanismos de prevención internos. Adicionalmente, se evalúan de manera independiente las sanciones de control interno disciplinario, dándoles una lectura positiva orientada a reconocer la gestión de las oficinas de control interno disciplinario89.

3. Institucionalidad: En un escenario de reglas, controles y procedimientos claros y conocidos por los funcionarios existe mayor institucionalidad. Esta definición lleva implícito que el cumplimiento de procedimientos en la búsqueda de la misión institucional limita el margen de discrecionalidad de los funcionarios y por ende los riesgos de corrupción se controlan o disminuyen.

87 Transparencia por Colombia, Para entender los resultados del Índice de Transparencia Nacional, Documento Metodológico, s.f.,

documento en formato Word, 28 páginas. 88 El nombre de este factor fue cambiado por pesos y contrapesos. 89 “Producto de las distintas conversaciones con expertos(as) y entidades, hemos reconocido que este es uno de los factores que más

dificultades plantea desde su diseño e interpretación. En este sentido y recogiendo los aportes recibidos, Transparencia por Colombia modificó los indicadores que hacen parte del factor excluyendo las etapas previas de los procesos fiscal y disciplinario (autos de imputación y pliegos de cargos) y eliminando los indicadores que observan denuncias, investigaciones e indagaciones. Esto permitirá dar una lectura más precisa respecto del número de fallos sancionatorios y su relación con mecanismos internos de prevención débiles.”

82

Índice de Transparencia Departamental- Factor Visibilidad: indicadores y variables


1. Publicidad de la Contratación

Evalúa el cumplimiento de las entidades en el registro de información de manera completa y oportuna en el PUC y el SICE, así como la publicación en la página Web

1. Publicación del Plan de Compras en el Sitio Web 2. Consistencia de información sobre los procesos de contratación adjudicados, en relación con los procesos de contratación publicados en el Portal Único de Contratación 3. Registro oportuno del plan de compras en SICE 4. El sitio web de la entidad permite el acceso directo a al Portal Único de Contratación

2. Publicidad del Recurso Humano

Publicidad del RRHH Califica el grado de publicidad que existe en el sitio web de la entidad, sobre la estructura y administración del recurso humano

5. Directorio de los funcionarios 6. La entidad publica en su sitio web la estructura de la planta de personal - organigrama 7. La entidad publica en su sitio web el perfil - hoja de vida de sus funcionarios principales 8. La entidad publica en su sitio web las asignaciones salariales de los funcionarios principales 9. La entidad publica en su sitio web el manual de funciones y competencias

3. Publicidad de la Planeación

El indicador evalúa que la Entidad publique las herramientas de planeación en su página Web

10. Proceso de empalme 11. Publicidad de herramientas de planeación como el plan de desarrollo, POAI y presupuesto en sitio WEB

4. Sistema de Atención al Ciudadano

El indicador mide la eficiencia de los sistemas de atención al ciudadano de la Entidad así como la información suministrada

12. Atención al ciudadano en Web 13. Derecho de petición en línea 14. Atención telefónica al ciudadano 15. Informes de atención al ciudadano y/o peticiones, quejas y reclamos

5. Trámites

Este indicador evalúa la información de trámites publicada en la página Web de la entidad, la facilidad en el acceso y la posibilidad que tiene el ciudadano de realizarlos en línea. Adicionalmente, evalúa los esfuerzos en materia de racionalización, simplificación o eliminación de trámites

16. Información de trámites en la página web 17. Al menos un trámite se puede realizar de manera parcial en línea 18. La entidad cuenta con un grupo especializado, encargado de desarrollar el proceso de racionalización, simplificación o eliminación de trámites 19. La entidad realiza ejercicios de simplificación, eliminación o racionalización de trámites 20. La gobernación definió con los municipios el plan de racionalización de trámites

6. Rendición de Cuentas a la Ciudadanía

El indicador evalúa los mecanismos usados por la entidad para realizar la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre su gestión

21. Mediante que mecanismo realizó rendición de cuentas a la ciudadanía 22. Medio en los que convocó a la ciudadanía a participar de la Audiencia pública de rendición de cuentas 23. A través de qué medios difundió la información presentada en la Audiencia pública de rendición de cuentas 24. Temas tratados en la audiencia pública de rendición de cuentas 25. Realización de evaluaciones de la Audiencia Pública de rendición de cuentas

83


26. Presento informe de gestión al Consejo Municipal 27. Publicó en la Página web el informe de gestión 28. Publicidad de la información de regalías

7. Gobierno Electrónico

Este indicador tiene en cuenta el informe suministrado por Gobierno en Línea para evaluar la publicidad de información obligatoria por parte de la Entidad

29. Misión y visión 30. Objetivos 31. Localización física 32. Teléfonos y/o líneas gratuitas y fax 33. Correo electrónico de contacto 34. Horarios y días de atención al público 35. Directorio de entidades 36. Directorio de agremiaciones y asociaciones 37. Leyes/ Ordenanzas 38. Decretos 39. Resoluciones y/u otros actos administrativos de carácter general que rigen a la entidad, determinan su competencia, 40. Proyectos de normatividad 41. Preguntas y respuestas frecuentes 42. Boletines y publicaciones 43. Noticias 44. Calendario de actividades

8. Entrega de Información a Transparencia por Colombia

El indicador califica la información entregada por parte de la entidad a Transparencia por Colombia a través del Formulario de Recolección de Información, para lo cual se tuvo en cuenta que la información fuera completa, precisa y coherente

45. Composición de la planta de personal 46. Salarios 47. Número de contratistas 48. Presupuesto 49. Contratación 50. Licitaciones y Proponentes 51. Contratación mínima cuantía 52. Control Interno disciplinario 53. Diligenciamiento antes del 22 de enero 54. Hojas de Vida


Índice de Transparencia Departamental- Factor Pesos y Contrapesos: indicadores y variables



Este Indicador tiene en cuenta las prácticas irregulares de tipo fiscal realizadas por los funcionarios de la entidad

1. Procesos y Fallos

2. Gestión Disciplinaria90

Este Indicador evalúa las sanciones disciplinarias a los funcionarios de la Entidad y la gestión de la oficina de Control Interno Disciplinario

2. Fallos de Responsabilidad Disciplinaria por nivel 3. Control interno Disciplinario

3. Sanciones en el giro de regalías

El indicador evalúa si la entidad fue o no sancionada en el giro de regalías y si el municipio

4.Entidades que se les suspendió el giro de regalías en el 2008 5. Se levantó la suspensión en la vigencia 2008

90 En el caso de los departamentos no se miden los fallos de la Procuraduría General de la Nación, como si se hace con respecto a las

entidades nacionales.

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Indicador Descripción Variables realizó esfuerzos para levantar dicha sanción

4. Entrega de Información a organismos de regulación y control

El indicador evalúa la entrega de información de oportuna la Entidad a la Contraloría departamental y la Contaduría General

6. Entrega oportuna a la Contraloría Departamental 7. Cumplimiento en el envío de los informes contables a la Contaduría

5. Promoción de espacios para la Participación Ciudadana

Evalúa la promoción de espacios de participación ciudadana de la entidad en temas de planeación y vigilancia de su gestión

8. La entidad promovió espacios de diálogo y concertación con la ciudadanía por fuera de los espacios de planeación 9. Espacios de Participación Ciudadana en la planeación 10. Porcentajes de recursos ejecutados para la participación en relación al total del presupuesto


Índice de Transparencia Departamental- Factor Institucionalidad: indicadores y variables



Evalúa si la entidad está aplicando y desarrollando procesos contractuales abiertos y de libre competencia

1. La entidad realiza tipificación, estimación y asignación de riesgos en los procesos de contratación 2. Contenidos del Plan de Compras 3. Existencia y Actualización de Inventarios 4. Contenido del Manual de Contratación 5. Existencia de comités para la elaboración de estudios previos 6. Existencia de comités para la evaluación de propuestas 7. Interventoría en los Contratos de Obra Pública 8. Recurrencia en el uso de Modalidades de Contratación Directa 9. Pagos por sentencias y conciliaciones en controversias contractuales / presupuesto de la entidad 10. No. de proponentes que se presentaron a licitaciones adjudicadas por la entidad durante el año 2008 11. Terminación Anormal de Procesos antes de Adjudicados

2. Gestión del Talento Humano

Este indicador evalúa si las estructuras de la planta de personal cumplen con las características de racionalidad, eficiencia y mérito.

12. Estructura del Manual de Funciones y competencias 13. Ingreso a la carrera administrativa 14. Ingreso por meritocracia de funcionarios que no corresponden a la carrera administrativa 15. Consistencia en los cargos de la Administración 16. Evaluación a funcionarios 17. Capacitaciones 18. Relación de contratistas de servicios personales - Funcionarios de Planta 19. Relación de funcionarios de apoyo - total de

85

Indicador Descripción Variables funcionarios 20. Brechas en las asignaciones salariales entre niveles de las misma entidad 21. Declaración de bienes y rentas

3. Estructura de la Planeación

Mide la existencia y aplicación efectiva de instrumentos que garanticen la planeación traducida en objetivos, metas y proyectos cuantificables y verificables.

22. El plan de desarrollo adopta herramientas para la ejecución y seguimiento del banco de proyectos 23. El Concejo Municipal/ departamental de Planeación 24. Cumplimiento de metas del plan de desarrollo en la vigencia 25. Estructura del Plan de Desarrollo 26. Estructura del Plan Operativo Anual de Inversiones

4. Sistemas de Información para la Gestión

El sistema de atención al ciudadano corresponde al conjunto de herramientas y medidas organizadas e interrelacionadas, a través de las cuales las administraciones locales planean, recepcionan, evalúan y monitorean la atención y comunicación con el ciudadano.

27. La entidad cuenta con sistemas tecnológicos de información 28. La entidad cuenta con un sistema de archivo 30. Comité de Archivo


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Índice de Transparencia Municipal. El índice de Transparencia Municipal (ITM) es una herramienta diseñada para identificar las condiciones institucionales91 y prácticas92 de los actores gubernamentales, y a partir de ello definir el riesgo de corrupción93 a los que se enfrentan las entidades municipales en desarrollo de sus procesos de gestión. El concepto central que sustenta el índice es el de riesgo de corrupción en los municipios colombianos. En ese sentido, busca ser un instrumento que le permita a los municipios evaluar sus características institucionales, la visibilidad que dan a sus actos y los procesos de promoción de la participación que adelantan, con el fin de prevenir la ocurrencia de hechos de corrupción.

La hipótesis fundamental del índice señala que el riesgo de corrupción disminuye si se cumplen las normas, existen contrapesos sociales y se hace visible la información. En otras palabras, el riesgo de corrupción disminuye si la gestión es transparente, se acoge a las normas y a los estándares establecidos y si las autoridades locales promueven la participación ciudadana y el control social.

Para la evaluación del índice, se considera que un municipio es transparente:

♦ Sí cumple las normas que determinan las competencias, recursos y limitaciones del municipio como entidad territorial y las actuaciones de los individuos que conforman la administración local.

♦ Sí ofrece información pública, comprensible, oportuna y verificable.

♦ Sí rinde cuentas a la ciudadanía, a los organismos de control y a otras entidades públicas que requieren información municipal.

♦ Sí fomenta la participación ciudadana en la formulación ejecución y evaluación de la gestión pública.

El Índice de Transparencia Municipal está basado en 23 indicadores objetivos. Se calcula con el promedio aritmético de las calificaciones de los indicadores válidos para cada municipio evaluado.

Los 23 indicadores, se encuentran agrupados en tres factores de análisis y la calificación para cada factor se obtiene promediando los resultados de los indicadores que lo componen. Dichos factores se han denominado i) Cumplimiento de normas y estándares, ii) Visibilidad y iii) Promoción de la participación ciudadana. La siguiente tabla muestra la distribución de indicadores por factor:

Factor Número total

de indicadores Cumplimiento de normas y estándares 10 Visibilidad 9 Promoción de la participación ciudadana 4 Total 23

91 Entendidas como las características de la administración para desarrollar sus funciones a partir de las reglas, normatividad,

competencias, actores y sistemas que estructuran la acción administrativa y de gobierno. 92 Las prácticas de las autoridades y agentes públicas se entienden como el comportamiento de autoridades y servidores públicos en

relación con las condiciones institucionales. 93 El riesgo de corrupción se entiende como la “posibilidad” de que se presente un hecho corrupto al interior de la entidad territorial.

87

Las calificaciones de todos los indicadores se encuentran en una escala de cero (0) a cien (100) puntos, donde cien indica mayor transparencia, mejores condiciones institucionales para prevenir riesgos de corrupción y calificaciones cercanas a cero señalan poca transparencia y mayores condiciones institucionales que favorecen riesgos de corrupción. En otras palabras, a mayor calificación obtenida por un municipio, mayor nivel de transparencia y menor riesgo de corrupción, mientras que niveles bajos de transparencia indican riesgos elevados de corrupción en la entidad territorial.

Índice de Transparencia Municipal- Factor Visibilidad: indicadores y variables


1. Publicidad de la Contratación

Evalúa el cumplimiento de las entidades en el registro de información de manera completa y oportuna en el PUC y el SICE, así como la publicación en la página Web

1. Publicación del Plan de Compras en el Sitio Web 2. Consistencia de información sobre los procesos de contratación adjudicados, en relación con los procesos de contratación publicados en el Portal Único de Contratación 3. Registro oportuno del plan de compras en SICE 4. El sitio web de la entidad permite el acceso directo a al Portal Único de Contratación

2. Publicidad del Recurso Humano

Publicidad del RRHH Califica el grado de publicidad que existe en el sitio web de la entidad, sobre la estructura y administración del recurso humano

5. Directorio de los funcionarios 6. La entidad publica en su sitio web la estructura de la planta de personal - organigrama 7. La entidad publica en su sitio web el perfil - hoja de vida de sus funcionarios principales 8. La entidad publica en su sitio web las asignaciones salariales de los funcionarios principales 9. La entidad publica en su sitio web el manual de funciones y competencias

3. Publicidad de la Planeación

El indicador evalúa que la Entidad publique las herramientas de planeación en su página Web

10. Proceso de empalme 11. Publicidad de herramientas de planeación como el plan de desarrollo, POAI y presupuesto en sitio WEB

4. Sistema de Atención al Ciudadano

El indicador mide la eficiencia de los sistemas de atención al ciudadano de la Entidad así como la información suministrada

12. Atención al ciudadano en Web 13. Derecho de petición en línea 14. Atención telefónica al ciudadano 15. Informes de atención al ciudadano y/o peticiones, quejas y reclamos

5. Trámites Este indicador evalúa la información de trámites publicada en la página Web de la entidad, la facilidad en el acceso y la posibilidad que tiene el ciudadano de realizarlos en línea. Adicionalmente, evalúa los esfuerzos en materia de racionalización, simplificación o eliminación de trámites

16. Información de trámites en la página web 17. Al menos un trámite se puede realizar de manera parcial en línea 18. La entidad cuenta con un grupo especializado, encargado de desarrollar el proceso de racionalización, simplificación o eliminación de trámites 19. La entidad realiza ejercicios de simplificación, eliminación o racionalización de trámites 20. La gobernación definió con los municipios el plan de racionalización de trámites

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6. Rendición de Cuentas a la Ciudadanía

El indicador evalúa los mecanismos usados por la entidad para realizar la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre su gestión

21. Mediante que mecanismo realizó rendición de cuentas a la ciudadanía 22. Medio en los que convocó a la ciudadanía a participar de la Audiencia pública de rendición de cuentas 23. A través de qué medios difundió la información presentada en la Audiencia pública de rendición de cuentas 24. Temas tratados en la audiencia pública de rendición de cuentas 25. Realización de evaluaciones de la Audiencia Pública de rendición de cuentas 26. Presento informe de gestión al Consejo Municipal 27. Publicó en la Página web el informe de gestión 28. Publicidad de la información de regalías

7. Gobierno Electrónico

Este indicador tiene en cuenta el informe suministrado por Gobierno en Línea para evaluar la publicidad de información obligatoria por parte de la Entidad

29. Misión y visión 30. Objetivos 31. Localización física 32. Teléfonos y/o líneas gratuitas y fax 33. Correo electrónico de contacto 34. Horarios y días de atención al público 35. Directorio de entidades 36. Directorio de agremiaciones y asociaciones 37. Leyes/ Ordenanzas 38. Decretos 39. Resoluciones y/u otros actos administrativos de carácter general que rigen a la entidad, determinan su competencia, 40. Proyectos de normatividad 41. Preguntas y respuestas frecuentes 42. Boletines y publicaciones 43. Noticias 44. Calendario de actividades

8. Entrega de Información a Transparencia por Colombia

El indicador califica la información entregada por parte de la entidad a Transparencia por Colombia a través del Formulario de Recolección de Información, para lo cual se tuvo en cuenta que la información fuera completa, precisa y coherente

45. Composición de la planta de personal 46. Salarios 47. Número de contratistas 48. Presupuesto 49. Contratación 50. Licitaciones y Proponentes 51. Contratación mínima cuantía 52. Control Interno disciplinario 53. Diligenciamiento antes del 22 de enero 54. Hojas de Vida

9. Programas Sociales

Evalúa la publicidad en el Sitio Web de los Programas Sociales que ofrece el municipio

55. Subsidio de Vivienda 56. Plan de Atención Básica en Salud 57. Educación Beneficiarios de cupos escolares Y Beneficiarios de Alimentación 58. Acción Social (familias en acción) 59. Adulto Mayor 60. SISBEN


89

Índice de Transparencia Municipal- Factor Pesos y Contrapesos: indicadores y variables



Este Indicador tiene en cuenta las prácticas irregulares de tipo fiscal realizadas por los funcionarios de la entidad

1. Procesos y Fallos

2. Gestión Disciplinaria94

Este Indicador evalúa las sanciones disciplinarias a los funcionarios de la Entidad y la gestión de la oficina de Control Interno Disciplinario

2. Fallos de Responsabilidad Disciplinaria por nivel 3. Control interno Disciplinario

3. Sanciones en el giro de regalías

El indicador evalúa si la entidad fue o no sancionada en el giro de regalías y si el municipio realizó esfuerzos para levantar dicha sanción

4.Entidades que se les suspendió el giro de regalías en el 2008 5. Se levanto la suspensión en la vigencia 2008

4. Entrega de Información a organismos de regulación y control

El indicador evalúa la entrega de información de oportuna la Entidad a la Contraloría departamental y la Contaduría General

6. Entrega oportuna a la Contraloría Departamental 7. Cumplimiento en el envío de los informes contables a la Contaduría

5. Promoción de espacios para la Participación Ciudadana

Evalúa la promoción de espacios de participación ciudadana de la entidad en temas de planeación y vigilancia de su gestión

8. La entidad promovió espacios de diálogo y concertación con la ciudadanía por fuera de los espacios de planeación 9. Espacios de Participación Ciudadana en la planeación 10. Porcentajes de recursos ejecutados para la participación en relación al total del presupuesto

6. Ejecución de recursos del SGP

Se quiere conocer la ejecución de recursos del SGP en relación a lo ejecutado en gasto y presupuesto

11. Requisitos Legales del índice de Desempeño integral DNP


Índice de Transparencia Municipal- Factor Institucionalidad: indicadores y variables



Evalúa si la entidad está aplicando y desarrollando procesos contractuales abiertos y de libre competencia

1. La entidad realiza tipificación, estimación y asignación de riesgos en los procesos de contratación 2. Contenidos del Plan de Compras 3. Existencia y Actualización de Inventarios 4. Contenido del Manual de Contratación 5. Existencia de comités para la elaboración de estudios previos 6. Existencia de comités para la evaluación de propuestas 7. Interventoría en los Contratos de Obra Pública 8. Recurrencia en el uso de Modalidades de

94 Tal como ocurre con el índice departamental, aquí no se miden los fallos de la procuraduría general de la nación o de las

personerías.

90


Contratación Directa 9. Pagos por sentencias y conciliaciones en controversias contractuales / presupuesto de la entidad 10. No. de proponentes que se presentaron a licitaciones adjudicadas por la entidad durante el año 2008 11. Terminación Anormal de Procesos antes de Adjudicados

2. Gestión del Talento Humano

Este indicador evalúa si las estructuras de la planta de personal cumplen con las características de racionalidad, eficiencia y mérito.

12. Estructura del Manual de Funciones y competencias 13. Ingreso a la carrera administrativa 14. Ingreso por meritocracia de funcionarios que no corresponden a la carrera administrativa 15. Consistencia en los cargos de la Administración 16. Evaluación a funcionarios 17. Capacitaciones 18. Relación de contratistas de servicios personales - Funcionarios de Planta 19. Relación de funcionarios de apoyo - total de funcionarios 20. Brechas en las asignaciones salariales entre niveles de las misma entidad 21. Declaración de bienes y rentas

3. Estructura de la Planeación

Mide la existencia y aplicación efectiva de instrumentos que garanticen la planeación traducida en objetivos, metas y proyectos cuantificables y verificables.

22. El plan de desarrollo adopta herramientas para la ejecución y seguimiento del banco de proyectos 23. El Concejo Municipal/ departamental de Planeación 24. Cumplimiento de metas del plan de desarrollo en la vigencia 25. Estructura del Plan de Desarrollo 26. Estructura del Plan Operativo Anual de Inversiones

4. Sistemas de Información para la Gestión

El sistema de atención al ciudadano corresponde al conjunto de herramientas y medidas organizadas e interrelacionadas, a través de las cuales las administraciones locales planean, recepcionan, evalúan y monitorean la atención y comunicación con el ciudadano.

27. La entidad cuenta con sistemas tecnológicos de información 28. La entidad cuenta con un sistema de archivo 30. Comité de Archivo


Encuesta de desempeño institucional del DANE La Encuesta sobre Desempeño Institucional –EDI- es una investigación realizada por el DANE cuyo objetivo general es conocer la percepción de los funcionarios públicos sobre el ambiente y el desempeño institucional de las entidades públicas del orden nacional y departamental. La

91

encuesta tiene como objetivos específicos obtener información sobre la percepción de los funcionarios públicos respecto al ambiente institucional de las entidades y con relación al desempeño institucional. De acuerdo con el DANE, esta encuesta no mide la corrupción pero si condiciones que pueden favorecerla u obstaculizarla: “La EDI no mide la corrupción, en vez de eso estudia si las entidades cumplen con unas condiciones mínimas organizacionales, que indirectamente obstruyen el desarrollo de prácticas irregulares dentro de las entidades públicas.” Por esto, considera el DANE que los indicadores de desempeño administrativo podrían ser una aproximación a un indicador de corrupción.95

Algunas de las preguntas96 con mayor relación con corrupción o prácticas irregulares son las siguientes:

Durante el 2008, indique la frecuencia con que en la entidad, se siguieron criterios formalmente establecidos para…:

a. La vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción. b. La contratación de bienes y servicios. c. La vinculación de personal contratista.

Durante el 2008, ¿con qué frecuencia en la entidad, la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, …:

a. Se realizó teniendo en cuenta las competencias laborales? b. Se basó en vínculos personales, familiares o de amistad? c. Se basó en influencias políticas? d. Se basó en vínculos regionalistas? e. Se basó en pagos extraoficiales? f. Se basó en intercambio de favores? g. Fue de conocimiento público?

Durante el 2008, ¿con qué frecuencia la contratación de bienes y servicios, …: a. Se basó en vínculos personales, familiares o de amistad? b. Se basó en influencias políticas? c. Se basó en vínculos regionalistas? d. Se basó en pagos extraoficiales? e. Se basó en intercambio de favores? f. Incluyó etapas que no eran necesarias? g. Se basó en el mérito de las propuestas? h. Fue de conocimiento público?

Durante el 2008, el proceso de contratación, …: a. Promovió la postulación de diferentes propuestas. b. Aplicó criterios de selección basados en el mérito de las propuestas. c. Siguió el cronograma establecido. d. Siguió los lineamientos de los organismos de control. e. Cumplió con los requisitos legales. f. Estuvo influido por el Intercambio de favores, para beneficiar a un determinado proponente. g. Incluyó etapas que fueron innecesarias. h. Generó condiciones de igualdad. i. Estuvo influido por pagos, para beneficiar a un determinado proponente.

95 “A partir de la EDI se consolidan indicadores cualitativos, compuestos, basados en una sola fuente (percepciones de los servidores

públicos) y proxy de la corrupción en la administración pública nacional.”, Dane, Resultados generales 2008 Encuesta sobre ambiente y desempeño institucional nacional, febrero de 2009, documento den PDF).

96 DANE, Dirección de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización, DIRPEN, Cuestionario de la encuesta sobre ambiente y desempeño institucional nacional, agosto 2008, documento en formato PDF:

92

Durante el 2008,¿con qué frecuencia la vinculación del personal contratista en la entidad, …: a. Se basó en vínculos personales, familiares o de amistad? b. Se basó en influencias políticas? c. Se basó en vínculos regionalistas? d. Se basó en las competencias de los aspirantes (educación y experiencia)? e. Se basó en pagos extraoficiales? f. Se basó en intercambio de favores? g. Fue de conocimiento público?

Durante el 2008, ¿con qué frecuencia, en la entidad, …: a. Se emprendieron esfuerzos para reducir la presencia de prácticas irregulares? b. Se reportaron las prácticas irregulares a las autoridades competentes? c. Se sancionó a los funcionarios que incurrieron en prácticas irregulares? d. La oficina de control interno disciplinario fue eficaz para contrarrestar la incidencia de prácticas

irregulares?

Durante el 2008, indique si los siguientes actores ejercieron o no alguna influencia indebida en la entidad: a. Grupos económicos. b. Congresistas c. Sindicatos. d. Altos funcionarios del gobierno. e. Empresarios/ contratistas. f. Gremios empresariales. g. Grupos al margen de la ley. h. Organismos internacionales. i. Compañías multinacionales.

Durante el 2008, en la entidad, con qué frecuencia la conducta de los funcionarios se caracterizó por …: a. Respetar y seguir las normas. b. Seguir los lineamientos de de los organismos de control (Contraloría y Procuraduría). c. Facilitar el control social de la ciudadanía. d. Propiciar el desvío de recursos públicos. e. Estar dispuestos a recibir pagos a cambio de favores.

Indique si cada una de las siguientes razones lo llevarían a reportar o no alguna práctica irregular en la entidad:

a. Porque confío que se mantiene la denuncia bajo reserva. b. Porque tengo la certeza que la denuncia prospera. c. Porque estoy seguro que se toman medidas correctivas. d. Porque no temo que se tomen represalias. e. Porque me preocupa que generen mayores dificultades.

Índice de transparencia presupuestaria El Índice General de Transparencia Presupuestaria97 (IGTP) mide el nivel de transparencia presupuestaria definida como la existencia de un marco normativo y prácticas claras en el proceso presupuestal, al acceso del público a la información y a los mecanismos formales de participación durante este proceso. El índice se calcula a partir de una pregunta en el cuestionario y la calificación se mide en una escala de 1 a 100, donde 1 significa nada transparente y 100, totalmente transparente.

97 http://www.iltpweb.org/. La descripción de este índice es tomada textualmente del documento metodológico disponible en esta

página.

http://www.iltpweb.org/

93

La transparencia presupuestaria es evaluada con base en las percepciones de expertos y usuarios de la información del presupuesto, el análisis de la normatividad y las características y dinámicas del proceso presupuestario en la práctica. Por ello, se ha utilizado una metodología con tres componentes:

Encuesta de Percepciones La encuesta es aplicada entre expertos y usuarios de la información presupuestaria y evalúa las percepciones con respecto a la transparencia. La población encuestada incluye a los Legisladores que participan en la comisión de presupuesto o económica (diputados y/o senadores), a investigadores y académicos especialistas en el tema presupuestario, a periodistas y editorialistas dedicados al tema que escriben en periódicos o revistas de cobertura nacional y a miembros de Organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan con los temas de presupuesto, transparencia y rendición de cuentas. Esta encuesta se aplicó siguiendo los mismos criterios en los doce países, lo que permite comparar las distintas características relevantes a la transparencia en términos cuantitativos.

Estudio Formal/Práctico Con el propósito de contextualizar los resultados provistos por la encuesta de percepciones y emitir recomendaciones fundamentadas, se incluyó como parte de la metodología un estudio exhaustivo que evalúa el contexto formal y las condiciones reales que circunscriben el proceso presupuestario en cada país.

El análisis formal especializado de las condiciones normativas que rigen la transparencia del proceso presupuestario se realiza sobre la base de una guía común a todos los países, con lo cual se facilita la comparación. La guía plantea un marco general para el análisis que, en primer lugar, presenta la información necesaria para conocer las condiciones institucionales que norman la transparencia en el proceso presupuestario y, en segundo lugar, permite identificar a los principales actores del proceso presupuestario y su papel formal en el mismo. Finalmente, el análisis formal presenta un marco de estudio que identifica los trazos determinantes del proceso presupuestario, con lo que se facilita la comparación internacional. El cuestionario formal, que da cuenta de los pormenores del marco legal, su aplicación y sus limitaciones, fue respondido por especialistas de cada una de las organizaciones participantes.

El Índice General de Transparencia Presupuestaria se construye con base en la encuesta y califica la transparencia en los países en una escala del 1 al 100, donde 1 significa nada transparente y 100 completamente transparente. Los resultados de la encuesta permiten evaluar 15 variables, o temas eje para identificar cuán transparente es el proceso presupuestario. Las variables son grupos de preguntas que indagan en aspectos particulares de la transparencia. Se construyeron 15 variables, a partir de 58 preguntas específicas. Las variables se reportan como el porcentaje de respuestas positivas o de acuerdo para variables y preguntas específicas. El porcentaje de respuestas positivas es la suma de respuesta de acuerdo total y acuerdo (valores 4 y 5) entre el total de respuestas válidas en la siguiente escala:

1 Nada de acuerdo 2 3 4

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

5 Totalmente de acuerdo

94

Guía de Vinculación La encuesta de percepciones y el cuestionario de análisis formal/práctico fueron vinculados a través de una guía. Esta guía siguió el orden de las preguntas de la encuesta y tiene el objetivo de explicar sus resultados contextualizándolos en la práctica presupuestaria. La guía de vinculación relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las preguntas que conforman el estudio formal/práctico.

En general, la metodología busca reflejar fielmente las percepciones de la población de los usuarios de la información presupuestaria involucradas o interesadas en la discusión presupuestaria. El análisis busca recoger esas percepciones y contextualizarlas. Para ello, combina el análisis detallado de las percepciones y las condiciones de transparencia, con el análisis de las condiciones reales del marco normativo y su aplicación en la práctica. El estudio está diseñado para considerar todas las etapas del ciclo presupuestario, con el objetivo de enfatizar no sólo las condiciones de la información presupuestaria sino además las dinámicas y los espacios propicios para una rendición de cuentas eficaz.

Índice de Accesibilidad a la Información Judicial El Índice de CEJA se construye con base en un conjunto de diez categorías que a su vez se dividen en variables; en la tabla siguiente se presentan las categorías y su descripción. La medición se aplica a los tribunales de justicia, de todos los órdenes, y al ministerio público (en el caso de Colombia se examina la Fiscalía), construyendo un índice para cada uno de ellos que luego se agrega para elaborar el Índice Global de Accesibilidad.

CEJA: Índice de Accesibilidad a la Información Judicial

Categoría Descripción

Existencia de página web Esta categoría establece la base para el resto de la evaluación. Es aquí donde se determinan qué página(s) se usarán para la evaluación y si existe un portal central o si hay más de uno.

Publicación y actualización de sentencias

Acceso a través de Internet al contenido de los fallos o sentencias emitidos por los tribunales que componen el Poder Judicial. Estas sentencias deben ser oficiales, esto es, deben haber sido publicadas por el mismo Poder Judicial o por otra instancia (órgano público, empresa, institución educativa u otra) con la que este último haya firmado un convenio sobre el particular.

Publicación y actualización de reglamentos

Publicación a través de Página Web institucional de cada nuevo acuerdo, instrucción, reglamentación obligatoria para el conjunto del Poder Judicial y/o que afecte a los usuarios emitidos por el Poder Judicial o sus órganos e instancias deliberantes.

Publicación de estadísticas de causas ingresadas, resueltas y pendientes

Se mide el acceso a través de Internet a estadísticas sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes en el Poder Judicial. Se busca información total a escala nacional y también desagregada por materia, jerarquía, y jurisdicción. Es equivalente a la publicación de estadísticas, el acceso a través de Internet a versiones electrónicas de Anuarios Estadísticos u otras publicaciones que contengan al menos la información antes mencionada.

Publicación de agendas de tribunales

Acceso a través de Internet a la programación de salas, audiencias, juicios orales u otras actividades de administración de justicia. Para los fines del presente Índice, para que la presencia de la Agenda en

95

Categoría Descripción

Internet pueda ser contabilizada como tal, deberá mostrar la programación de al menos la semana en curso.

Publicación de recursos físicos y materiales con que cuentan los tribunales

Publicación de datos correspondientes a la infraestructura, recursos tecnológicos, y recursos humanos. Para los fines del presente Índice, la información publicada sobre recursos, para ser contabilizada como tal, debe estar actualizada al último año concluido. Estos componentes se miden de la siguiente manera: · Infraestructura: superficie en metros cuadrados ocupados por oficinas del Poder Judicial. · Recursos tecnológicos: número de computadoras de los órganos del Poder Judicial · Recursos humanos: número de funcionarios del Poder Judicial, por jerarquías y/o categorías ocupacionales.

Presupuesto Acceso a través de Internet a los datos sobre el presupuesto anual ejecutado del Poder Judicial del año en curso. La información sobre éste, para que pueda ser contabilizada como tal, debe presentar información desagregada por todas las partidas y glosas aprobadas por la instancia que legalmente corresponda.

Salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes

Acceso a través de Internet de la información sobre salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes.

Publicación de concursos y licitaciones para contrataciones

Acceso a través de Internet a la información sobre concursos y licitaciones.

Régimen de acceso Mide si el nivel de acceso a estadísticas y sentencias es gratuito y universal.

Gobierno en Línea: contenidos de las páginas web Mediante el decreto 1151 de 2008 se establecen los lineamientos generales de la Estrategia de Gobierno en Línea, que según la norma aplica tanto a las entidades nacionales como a las entidades territoriales. El objetivo de la estrategia es “contribuir con la construcción de un Estado más eficiente, más transparente y participativo, y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a las empresas, a través del aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación”, y uno de los principios básicos de la estrategia es un “gobierno centrado en el ciudadano”98 El Manual para la Implementación de la Estrategia establece la información que debe

98 “La información del Estado debe ser entendida como un bien público, al igual que los trámites y servicios que toda entidad debe

proveer a la comunidad para cumplir su objeto social y reconocer los derechos del ciudadano. Por lo tanto, es un derecho de los ciudadanos y es un deber del Estado orientar su acción a las necesidades de la ciudadanía y ofrecer la información, trámites y servicios de manera eficiente, transparente y participativa para su mejor prestación. La Estrategia de Gobierno En Línea contribuye con la construcción de un Estado más eficiente, más transparente, más participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y las empresas, mediante el aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Esta estrategia se compone entonces de tres objetivos estratégicos: - Mejorar la provisión de servicios a los ciudadanos y las empresas: considera el establecimiento de nuevas formas de relación

gobierno-ciudadano que permitan al Estado brindar sus servicios en forma eficiente, eficaz, con calidad y con independencia de las variables de tiempo y espacio.

- Fortalecer la transparencia del Estado y la participación ciudadana: se concentra en el fomento y la creación de mecanismos que permitan al ciudadano jugar un rol activo en el quehacer del país, abriendo nuevos espacios y formas de participación ciudadana sustentado en gran parte por la publicidad de información.

- Mejorar la eficiencia del Estado: busca la concepción y el establecimiento de procesos al interior de las entidades del Estado que permitan la integración de los sistemas de los diferentes servicios, compartir recursos y mejorar la gestión interna en las

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tener el sitio web de una entidad del Estado; señala igualmente que los contenidos deben ser “entendibles, agradables y de uso fácil”99.

Gobierno en Línea: Información que deben tener las páginas web de las entidades públicas de todas las ramas del poder público y de niveles de gobierno.

Criterio Observaciones

Acerca de la entidad

Información básica en el Portal del Estado Colombiano

Debe estar actualizada la información general de la entidad y los canales de atención al ciudadano en www.gobiernoenlinea.gov.co. Así mismo, el vínculo al sitio Web de la entidad debe ser válido.

Misión y visión Son las que están descritas en la norma de creación o reestructuración de la entidad o definidas en el sistema de gestión de calidad de la entidad

Objetivos y funciones Son los que están descritos en la norma de creación o reestructuración de la entidad. Si alguna norma le asigna funciones adicionales, éstas también se deben incluir en este punto.

Organigrama Se encuentra, por regla general, en la norma de creación u organización de la entidad. De lo contrario, cada entidad debe referir un organigrama contenido en una norma jurídica y, en caso de no existir, se debería expedir esta norma, de acuerdo con el manual de funciones de la entidad.

Localización física (incluyendo todas las sedes o sucursales)

Debe publicarse en la página inicial los datos de contacto y atención de la sede principal y un enlace a las sedes y/o sucursales.

Teléfonos y/o líneas gratuitas y fax Debe publicarse en la página inicial los datos de contacto y atención de la sede principal y un enlace a las sedes y/o sucursales.

Correo electrónico de contacto Debe publicarse en la página inicial los datos de contacto y atención de la sede principal y un enlace a las sedes y/o sucursales.

Horario y días de atención al público Debe publicarse en la página inicial los datos de contacto y atención de la sede principal y un enlace a las sedes y/o sucursales.

Directorio de funcionarios principales

Se debe publicar información, como mínimo, de los funcionarios que ocupan los cargos planteados en el organigrama. De estos funcionarios se debe publicar como mínimo: nombre, apellidos, cargo, teléfono y/o número de la extensión, dirección de correo electrónico del despacho y/o del funcionario.

Directorio de entidades Se debe publicar el listado de entidades que integren el

instituciones públicas y por consiguiente la eficiencia del Estado.” (Gobierno en Línea, Manual para la Implementación de la Estrategia de Gobierno en Línea de la República de Colombia, mayo de 2008).

99 Los contenidos deben ser entendibles, agradables y de uso fácil. - Los contenidos deben ser claros, precisos y de lenguaje sencillo. No debe dejar dudas sobre el mensaje que se desea transmitir. Se debe tener en cuenta que serán utilizados por personas de diferentes niveles de educación y de diferentes regiones del país. (Gobierno en Línea, 2008:10).

http://www.gobiernoenlinea.gov.co/

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mismo sector/rama/organismo (en el caso del orden nacional), del departamento (en el caso de gobernaciones) o del municipio, en el caso de alcaldías), con enlace al sitio Web de cada una de éstas.

Directorio de agremiaciones y asociaciones

Se debe publicar el listado de las principales agremiaciones o asociaciones relacionadas con la actividad propia de la entidad, con enlace al sitio Web de cada una de éstas.

Normativa

Leyes / Ordenanzas / Acuerdo Que rigen a la entidad, determinan su competencia, son aplicables a su actividad o producidas por la misma. Deben publicarse dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición.

Decretos Que rigen a la entidad, determinan su competencia, son aplicables a su actividad o producidas por la misma. Deben publicarse dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición.

Resoluciones y/u otros actos administrativos de carácter general

Que rigen a la entidad, determinan su competencia, son aplicables a su actividad o producidas por la misma. Deben publicarse dentro de los cinco (5) días siguientes a su expedición.

Proyectos de normatividad Normas que están en proceso de expedición, de temas relacionados con la competencia de la entidad, durante el período de su presentación hasta su sanción. Una vez aprobadas, deberán pasar a una de las categorías anteriores.

Presupuesto

Presupuesto aprobado en el ejercicio El presupuesto en ejercicio de la entidad es el aprobado de acuerdo con las normas vigentes aplicables por tipo de entidad

Información histórica de presupuestos

Se debe mantener al menos la información de dos (2) años anteriores al año en ejercicio.

Políticas, planes, programas y proyectos institucionales

Políticas, planes y/o líneas estratégicas

Deben publicarse las políticas, planes y/o líneas estratégicas vigentes, y que responsan a la misión de la entidad.

Programas y proyectos en ejecución Deben publicarse, como mínimo, los contenidos en Planes de Desarrollo y/o en el Banco de Proyectos del Departamento Nacional de Planeación.

Contacto con dependencia responsable

Cada sección referente a planes y proyectos debe contar en un lugar visible con enlace al correo electrónico de la dependencia responsable para obtener mayor información al respecto.

Trámites y servicios

Listado de trámites En la página inicial debe existir, en un lugar plenamente visible, el enlace a la sección de trámites y servicios de la entidad. Para los trámites se debe manejar alguna de estas dos

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opciones: (a) Un listado de la totalidad de trámites de la entidad, en el que se incluyan los siguientes campos: nombre del trámite, enlace a la información sobre el trámite en el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT) y enlace a la gestión del trámite en línea (de aplicar esto último); (b) Un enlace directo al listado de trámites y su información en el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT).

Listado de servicios En la página inicial debe existir, en un lugar plenamente visible, el enlace a la sección de trámites y servicios de la entidad. Se deben manejar las mismas indicaciones señaladas anteriormente en el caso de los trámites.

Contratación

Información sobre la contratación Enlace en la página inicial, mediante el logotipo oficial, a la información que publica la entidad sobre sus procesos de contratación en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública. Se podrá presentar un listado de los procesos de contratación de la entidad y que cada identificación del proceso se enlace con la información respectiva publicada en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública.

Control y rendición de cuentas

Entes de control que vigilan a la entidad

Se debe publicar la relación de entidades que vigilan la entidad y los mecanismos de control que existen al interior y exterior de la entidad para hacer un seguimiento efectivo sobre la gestión de la misma. Para ello se debe indicar, como mínimo, el tipo de control que se ejecuta al interior y exterior de la entidad (fiscal, social, político, etc.) y la forma como un particular puede comunicar una irregularidad ante la entidad responsable de hacer el control sobre ella.

Informes de gestión Se deben publicar, como mínimo, los informes del período en vigencia y el histórico del período inmediatamente anterior, presentados a la Contraloría, al Congreso/Asamblea/Concejo (según aplique), el informe semestral de Gobierno En Línea y demás entes que vigilan la gestión de la entidad.

Metas, indicadores de gestión y/o desempeño de resultados

Se debe publicar la información relacionada con metas, indicadores de gestión y/o desempeño y los resultados mensualizados frente a las metas. En el caso de entidades del Ejecutivo, orden nacional, se debe incluir un enlace directo a la información que la entidad reporta al SIGOB.

Plan de mejoramiento Se deben publicar cada tres meses (octubre, enero, abril y julio de cada año) los informes remitidos a la Contraloría General de la República sobre el Plan de Mejoramiento de la entidad.

Servicios de información

Información para niños Información sobre la entidad y sus actividades dirigida para los niños, de acuerdo con las indicaciones definidas por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

99


Preguntas y respuestas frecuentes Se debe ofrecer una lista de respuestas a preguntas frecuentes relacionadas con la entidad, su gestión y los servicios y trámites que presta.

Boletines y publicaciones Se debe poner a disposición, para descarga, los boletines y publicaciones emitidos periódicamente por la entidad.

Noticias En la página inicial se debe habilitar una sección que contenga las noticias más relevantes para la entidad, el sector/rama/organismo o departamento al que pertenezca y el gobierno en general, que estén relacionadas con su actividad.

Calendario de actividades En la página inicial se debe habilitar un calendario de eventos y fechas clave relacionadas con procesos misionales de la entidad.

Glosario Se debe incluir un glosario, con enlace desde la página inicial, que contenga el conjunto de términos generales que usa la entidad o que tienen relación con su actividad.

Política de privacidad y condiciones de uso

En el pie de la página inicial, se debe habilitar un enlace que dirija a las políticas de privacidad y condiciones de uso del sitio Web.

Fuente: Gobierno en Línea, Manual, páginas 12 a 14

Además de estos criterios con relación a los contenidos de la información, el Manual establece unos criterios relacionados con los estándares de navegación, donde se establecen parámetros de presentación, de funcionamiento y técnicos. De otra parte, el Manual establece el contenido para sitios web diferentes al principal y unos contenidos adicionales para las páginas de los departamentos y municipios.

Sobre el departamento o municipio


Presentación Se debe realizar la introducción sobre los aspectos más destacables del departamento o municipio.

Información general Se debe publicar la identificación del departamento o municipio (NIT, código DANE, gentilicio), símbolos (escudo, bandera, himno), historia (fecha de fundación, fundadores, reseña), geografía (reseña geográfica, límites, extensión, altitud, temperatura media) ecología (reseña), economía (reseña) vías de comunicaciones (aéreas, terrestres y fluviales).

Territorios En el caso de los departamentos, se debe publicar el listado de los municipios que lo conforman con enlace a sus sitios Web oficiales; en el caso de los municipios, se debe publicar la información general de las comunas, barrios, corregimientos y veredas.

Mapas Deben publicarse, como mínimo, el mapa geográfico, el político y mapas territoriales.

Indicadores Se debe publicar la información relacionada con indicadores de población, salud, educación, servicios públicos, meteorología, socio económicos, entre otros.

Documentos del municipio Se deben ofrecer publicaciones sobre el departamento o el municipio, en temas diversos como el agropecuario, cultura, economía, demografía, medio ambiente, obras públicas, servicios públicos, trabajo, turismo,

100


educación, juventud, mujeres, salud, vivienda, entre otros.

Álbum o galería de fotos Debe existir un álbum fotográfico sobre el municipio, categorizado por temas, entre los cuales deberán estar como mínimo: celebraciones, festividades y lugares turísticos.

Turismo Se debe publicar información sobre los sitios para visitar, principales festividades, directorio turístico (hoteles, posadas, restaurantes, entre otros) e indicaciones sobre cómo llegar al departamento o municipio.

Para medir el estado de avance de una entidad en la fase de información, Gobierno en Línea establece unas condiciones para determinar si se cumplen los criterios100 y le asigna un puntaje a cada uno de ellos. Por ejemplo, en los criterios de programas y proyectos en ejecución e informes de gestión la forma de evaluación propuesta es la siguiente:

Criterio Observaciones Forma de evaluación

Programas y proyectos en ejecución

Deben publicarse, como mínimo, el plan de acción, el plan operativo anual de inversiones o el instrumento donde se consignen los proyectos o programas que se ejecuten en cada vigencia

El criterio se cumple si: - Se publica el plan de acción del periodo respectivo o el POAI. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta que por temas de mercado tengan restricciones, deberán publicar un resumen de la información.

Informes de Gestión

Se deben publicar, como mínimo, los informes del período en vigencia y el histórico del período inmediatamente anterior, presentados a la Contraloría, al Congreso/Asamblea/Concejo (según aplique) y los informes de rendición de cuentas a los Ciudadanos.

El criterio se cumple si - Se publican los 3 informes - Se publican las dos vigencias, de acuerdo con la periodicidad en que debe hacerse los reportes

Fuente: Gobierno en Línea, 2010:18-19.

Cada uno de los criterios tiene un puntaje. Al total de contenidos de la información se le dan 80 puntos y a navegabilidad se le asignan 20 puntos, para un máximo de 100 en el caso de cumplir con todos los criterios. Por ejemplo el criterio de programas y proyectos en ejecución tiene un puntaje máximo de 2 y el de programas y proyectos en ejecución 2. Mediante una revisión de las páginas web de las entidades se califica cada uno de los criterios y se obtiene el puntaje total que permite ver su evolución y comparar cada entidad con las restantes.

Índice de Gobierno Abierto (IGA)

Nombre de la investigación*: Índice de Gobierno Abierto (IGA), Resultados 2010 - 2011

Entidad responsable: Procuraduría General de la Nación en asocio con el Instituto Republicano Internacional

100 Ver Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, Programa Gobierno en Línea, Metodología para la

elaboración de diagnósticos para la implementación de la estrategia de Gobierno en Línea, Bogotá, febrero de 2010, documento en formato Word.

101

Objetivo general: El IGA es un instrumento para realizar un monitoreo sistemático del cumplimiento de normas anticorrupción en el ámbito de la gestión pública territorial.

La razón de ser de este instrumento radica en que la Procuraduría General de la Nación (PGN), tiene por competencia vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, y de velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, conforme al artículo 287 de la Constitución101. En desarrollo de sus competencias, desarrolló una estrategia preventiva de monitoreo sistemático del cumplimiento de normas anticorrupción en la gestión pública territorial a través del Índice de Gobierno Abierto. La medición del IGA 2010-2011 incluye a todas las alcaldías y gobernaciones del país (1101 alcaldías y 32 gobernaciones)102. La correlación entre cumplimiento de las normas y prevención de la corrupción se basa en que la Procuraduría encontró que conforme a varios estudios, la incapacidad de los Estado para hacer cumplir las normas es la variable que mejor explica la corrupción.

Objetivos específicos. El Índice de Gobierno Abierto tiene tres objetivos básicos:

1. Generar alertas tempranas sobre las irregularidades administrativas.

2. Promover el cumplimiento normativo y las buenas prácticas.

3. Prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y las sanciones disciplinarias.

Contenido temático: La PGN encuentra que la finalidad de las normas anticorrupción apuntan a la construcción de un gobierno abierto,103 al cual se llega a través de una gestión óptima de la información. En este sentido, el IGA evalúa cuatro componentes asociados a la óptima gestión de la información.

Componentes y su contenido básico

Control Interno: Se refiere a la implementación de un sistema de control interno a través de la adopción e implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI).

Sustento legal: Decreto 1599 de 2005, Circular Externa 100-002 de 2010 del DAFP, Circulares 075 y 076 de 2009 de la PGN.

Almacenamiento de la Información: Comprende el conjunto de actividades administrativas y técnicas de gestión documental con el objeto de facilitar su consulta, conservación y utilización. Sustento legal: Ley 594 de 200, Decreto 4124 de 2004, Circular 035 de 2009 de la PGN, circulares 004 del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno, circular 012 del 2004 del DAFP y del Archivo General de la Nación.

101 Competencias consignadas en los numerales 1 y 5 del artículo 277 de la Constitución 102 En un periodo anterior, fue probada la operatividad del IGA con una prueba piloto en 87 municipios de Santander. Este

departamento fue seleccionado puesto que registró el mayor número de sanciones disciplinarias en 2009 proferidas por la PGN. En razón de los resultados positivos del ejercicio se decidió expandir la medición a todo el país. La PGN adopta el concepto de gobierno abierto de la OCDE que consta de tres características básicas: i. transparencia, ii. accesibilidad a los servicios e información del gobierno, y iii. receptividad del gobierno a nuevas demandas, necesidades e ideas expresadas por los ciudadanos. Ocde (2005)

102

Exposición de la Información: Se refiere al conjunto de actividades de difusión, presentar o reportar información a ciudadanía, y organismos de seguimiento y control

Subcomponentes

♦ Visibilidad en la Contratación: Se refiere a que los procesos de contratación pública se sujeten a los principios de publicidad y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución y del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Sustento legal: Decreto 3512 de 2003, Decreto 2474 de 2008

♦ Gobierno en Línea (Fase de Información): Consiste en la implementación de la estrategia de Gobierno en línea la cual es de obligatorio cumplimiento para todas las entidades que forman parte de la administración pública. Sustento legal: Ley 489 de 1998, y Ley 962 de 2005

♦ Reporte a Sistemas Estratégicos de Información: Se al reporte de información en cuatros sistemas estratégicos: i. Formulario Único Territorial (FUT), ii. Sisbén (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales); iii. Sistema único de Información (SUI), iv. Sistema de Información para la captura de la ejecución presupuestal (SICEP) Sustento legal: FUT (Decreto 3402 de 2007); SISBEN (Ley 1176 de 2007 y decreto 1192 de 2010): SUI (Circular 009 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, CONPES 3383 de 2005); SICEP ( Ley 715 de 2001, Ley 1176 de 2007 y los decretos 159 de 2002, 72 de 2005, 416 de 2007 y 3402 de 2007)

Diálogo de la información

Este componente hace referencia a la aplicación de los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública expresada en dos subcomponentes:

♦ Audiencias Públicas como herramienta de rendición de cuentas a la ciudadanía Sustento legal: Ley 136 de 1994 (artículo 91, literal e)Ley 489 de 1998, Ley 1474 de 2011 (artículo 78), CONPES 3654 de 2010.

♦ Atención al ciudadano por medio de canales presenciales como el Programa de atención al Servicio al Ciudadano y no presenciales que se refieren a los canales para reportar recomendaciones, denuncias o críticas relacionadas al servicio que se presta pudiendo realizarse a través del subcomponente de Atención al Ciudadano de la estrategia de Gobierno en Línea. Sustento legal: Decreto 2623 de 2009, Decreto 1151 de 2008.

Metodología (Tipo de Investigación) y Fecha de Corte

El IGA opera con información de fuentes secundarias de las entidades rectoras de cada uno de los aspectos evaluados. Dado que el IGA se construye a partir de información secundaria, las fechas de corte oscilan entre julio 3 de 2010 y entre Agosto 16 de 2011.

Indicadores Los siguientes son los componentes del IGA con su respectivo porcentaje dentro del índice, los indicadores, su respectivo porcentaje y la fuente de captura de información para cada indicador.

103

104

Componente % Indicador % Fuente

1. Control interno 10 1.1 Nivel de implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI)

10 Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

2. Almacenamiento de la información

20 2.1 Implementación de la Ley de Archivos (Ley 594 de 2000)

20 Archivo General de la Nación (ANG)

3. Exposición de la información

50

3.1 Visibilidad de contratación 20

Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) Contraloría General de la República - Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (Sice) Contralorías Territoriales - Auditoría General de la República

3.1.1 Publicación de contratos en el Secop

10

Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) - Contralorías Territoriales - Auditoría General de la República

3.1.2 Actualización de procesos publicados en Secop

5 Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)

3.1.3 Reporte del plan de compras 5

Contraloría General de la República - Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (Sice)

3.2 Cumplimiento de la estrategia de Gobierno en línea (Fase de información)

15 Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)

3.3 Reporte de sistemas estratégicos de información

15

Departamento Nacional de Planeación (DNP) - Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) - Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SuperServicios)

3.3.1 Nivel de reporte al Sisbén 3 Departamento Nacional de Planeación (Dirección de Desarrollo Social)

3.3.2 Nivel de reporte al FUT 3

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Apoyo Fiscal, DAF) - Departamento Nacional de Planeación (Dirección de Regalías)

3.3.3 Nivel de reporte al SUI 6 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo)

3.3.4 Nivel de reporte al Sicep 3 Departamento Nacional de Planeación (Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible)

4. Diálogo sobre información 20

4.1 Cumplimiento del proceso de Audiencias Públicas y de Atención al Ciudadano

20 Departamento Nacional de Planeación - Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)

4.1.1 Audiencias públicas 10 Departamento Nacional de Planeación (Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible)

4.1.2 Atención al ciudadano a través de TIC - Gobierno en línea (Fase de interacción y transacción)

10 Ministerio Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) - Programa Gobierno en Línea

105

Entidades territoriales sobre las cuales se efectuó la medición

- 100% de las Entidades Territoriales - 1101 alcaldías - 32 gobernaciones

Niveles de desagregación de la información

a. Departamental: Información de 32 Gobernaciones y total consolidado b. Municipal: Información de 1101 Alcaldías y total consolidado

Informes disponibles y medios

En la página web de la PGN se encuentra el índice de Gobierno Abierto que puede ser consultado en este link http://www.procuraduria.gov.co/portal/Indice-de-Gobierno-Abierto.page

Balance de la información disponible

La revisión realizada sobre las fuentes de información y sobre los datos e indicadores disponibles sobre la corrupción en Colombia muestra que el Estado carece de un sistema continuo de información e investigación sobre la situación y factores incidentes, lo cual implica que no se está cumpliendo adecuadamente con lo dispuesto el artículo 61 de la Ley 970 de 2005, mediante la cual se ratificó el Convenio de las Naciones Unidas de lucha contra la corrupción. Más allá del incumplimiento de lo dispuesto en la ley y en la Convención, el problema consiste en la ausencia de un esquema de información y de seguimiento de la situación y de las políticas públicas, lo cual impide que se haga una evaluación de las acciones de gobierno y de otros actores y se formulen políticas mucho más concretas y eficaces.

El esfuerzo más sistemático y coherente por parte de instituciones pública fue realizado por un conjunto de entidades coordinado por la Vicepresidencia de la República, con el apoyo del Banco Mundial, en 2001 que consistió en la realización de un estudio basado en la aplicación de encuestas a ciudadanos, funcionarios y empresarios, sobre la percepción y conocimiento de fenómenos de corrupción; este documento sirvió de base para la elaboración de un documento de política de Estado, que finalmente no fue adoptado por el Gobierno Nacional. Después de esta iniciativa no se ha realizado por parte del gobierno nacional ningún esfuerzo sistemático de generación de información y conocimiento sobre la situación y tendencias de la corrupción en Colombia.

De otra parte, la rama judicial y los órganos de control, Procuraduría, Contraloría y Defensoría, así como las entidades administrativas que realizan algún tipo de control como las superintendencias, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, no ofrecen información y estadísticas al público sobre la corrupción, ni tampoco las utilizan sistemáticamente en sus informes de gestión y en la formulación de políticas; de este modo, una de las fuentes básicas de información sobre la corrupción, la correspondiente a investigaciones y sanciones, no se ha desarrollado adecuadamente. Como consecuencia de lo anterior, los balances sobre la corrupción se basan en buena medida en fuentes no gubernamentales, algunas internacionales, que se enfocan principalmente a mediciones de percepción sobre la corrupción en general, sin suficiente especificación de las distintas prácticas corruptas, y en fuentes esporádicas resultantes de ejercicios que se realizan en alguna oportunidad o se repiten algunos años pero sin garantía de continuidad.

http://www.procuraduria.gov.co/portal/Indice-de-Gobierno-Abierto.page

106

Las dos fuentes generales de carácter continuo son el Índice de Percepción de la Corrupción, y los datos provenientes del Barómetro Global de la Corrupción, los dos generados por Transparencia Internacional; el primero, como su nombre lo indica, mide principalmente la percepción y es útil para comparaciones internacionales pero no suficientemente específico para orientar políticas internas; el Barómetro ofrece varias preguntas, algunas de percepción y otras de conocimiento de la corrupción, con lo cual permite un mayor detalle aunque no suficiente sobre el fenómeno. En los dos casos es posible mirar la evolución durante los últimos años y comparar con la situación en otros países. Adicionalmente, Latinobarómetro y el estudio sobre cultura política de la democracia incluyen dentro de sus cuestionarios algunas preguntas sobre corrupción, que permiten también medir percepción y algún conocimiento de los ciudadanos sobre prácticas corruptas, en forma comparativa con otros países y en su evolución; Confecámaras ha realizado algunas encuestas de probidad a empresarios, en las cuales se obtiene alguna información sobre percepción y prácticas, y Transparencia por Colombia con la Universidad Externado, aplicó una encuesta sobre prácticas de soborno en empresas colombianas.

Con relación a factores de riesgo o condiciones relacionadas con la corrupción se cuenta con los índices de transparencia nacional, departamental y municipal, elaborados por la Corporación Transparencia por Colombia, con la encuesta sobre ambiente y desempeño institucional del DANE, con el índice de transparencia presupuestaria, con el índice de accesibilidad a la información judicial y con los datos de gobierno en línea; sin embargo, estas fuentes no miden o intentan medir propiamente corrupción, sino factores que la propician u obstaculizan.

Por todo lo anterior es claro que uno de los principales vacíos para la formulación de una política nacional de lucha contra la corrupción es la carencia de suficiente información y conocimiento sobre las prácticas corruptas; la revisión realizada muestra que la mayor parte de información disponible se concentra en los temas de la gestión contractual y en la gestión de las entidades de la rama ejecutiva del sector públicos, y que hay muy poca información y conocimiento sobre las prácticas de captura del Estado, especialmente en los procesos electorales, sobre las prácticas de influencia en la toma de decisiones legislativas y normativas así como en los fallos judiciales, y sobre la utilización indebida de información.

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Anexos Lineamientos y recomendaciones para políticas territoriales de lucha contra la corrupción

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