“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx
LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LATINOAMÉRICA: MÉXICO, ARGENTINA Y
CHILE.
RASGOS COMUNES Y PROBLEMAS NO RESUELTOS
Nora Beatriz Lemmi1
Darío Salinas Figueredo2
Resumen:
A lo largo del siglo XX, distintas visiones sobre la dimensión del Estado y sus
funciones afectaron la formulación de políticas sociales en la región
latinoamericana. Desde la dimensión residual del período liberal de principios del
siglo XX, a la aspiración de universalidad durante el Período de Sustitución de
Importaciones, se sucedieron distintas concepciones del desarrollo y la
importancia del crecimiento como factor necesario para reducir la pobreza.
En los ochenta, las políticas que aspiraban a la universalidad durante el período
de sustitución de importaciones, se encontraron con las dificultades de
financiación propias de la “Década Perdida”. Las consecuencias fueron terribles en
términos de aumento de la pobreza y la desigualdad, mientras las alternativas de
solución del pasado parecían no tener cabida. Con la pobreza y la desigualdad
incrementadas, la aceptación del “Consenso de Washington” se presentaba como
única alternativa. Dentro del nuevo contexto, se experimentó una modificación
importante en la concepción del Estado cuya intervención debía reducirse al
mínimo. En aquel escenario, el crecimiento sostenido, las políticas sociales
focalizadas y el “derrame” desde los sectores más favorecidos, harían el resto.
Después de dos décadas transcurridas, reconsiderar analíticamente las
1 Doctora en Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana, Profesora del
departamento de economía de la UIA. Coordinadora de la revista Iberofórum. 2 Doctor en Ciencias Sociales y Políticas, profesor--Investigador de la Universidad Iberoamericana,
miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Conacyt.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
2 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
experiencias particulares de México, Argentina y Chile, puede permitir una revisión
de los resultados . Los tres países elegidos mantienen sus patrones distributivos
con alta desigualdad, con señales de precariedad en sus mercados laborales y
ciertas deficiencias en la provisión de bienes públicos, no obstante las
momentáneas verificaciones de crecimiento o la relativa reducción de la pobreza.
En tal perspectiva se torna pertinente preguntarse sobre cuáles son los problemas
no resueltos por las actuales políticas sociales en estos países, cuestión que
intentaremos dilucidar a lo largo de este artículo.
Palabras claves: Políticas sociales latinoamericanas, crecimiento, México,
Argentina, Chile
Abstract:
Throughout the Twentieth Century, different views on the dimension of the State
and its functions have affected the layout of social policies in Latin America. Since
the residual view of the Liberal Period to the aspiration of universality in the Import
Substitution Period, different ideas of development and the importance of growth
on the reduction of poverty has appeared, and evolved.
In the Eighties, Latin America met the difficulties for financing in the so-called “Lost
Decade”. With inequality and poverty increased, the acceptance of the
“Washington Consensus” seems to be the only alternative available. Within this
new context, the ideal of the State underwent a significant change. Its intervention
had to be reduced. In that new scenario, sustained growth and targeted Social
Policies and the premium idea about the spread of the income from the better off
sectors to the most deprived, were the goals. Two decades elapsed and to
evaluate the particular experiences of countries such as Mexico, Argentina and
Chile seems relevant. The three countries maintained their patterns of high
inequality in their distributions, with signs of instability in their labor markets and
some complication in the provision of public goods, despite the momentary
verification of their growth or reduction of poverty. In this perspective, it becomes
pertinent to inquire about the non-solved issues in their current Social Policies, our
target in this article.
Key Words: Social Policies in Latin America, Growth, Mexico, Argentina, Chile.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 3
Introducción
La metáfora de los movimientos pendulares sirve para pensar en los procesos
económicos de América Latina. En efecto, los cambios dominantes se produjeron
con las crisis: en los años treinta comenzó la transición hacia la sustitución de
importaciones que se impondría en la región durante la década del cuarenta. Más
tarde, con la crisis de la deuda externa en los ochenta, comenzó la transición
desde economías cerradas a abiertas que se inició en Chile y México, para luego
consolidarse bajo los criterios del Consenso de Washington a inicios de los
noventa.
En los albores del siglo XX, la idea generalmente aceptada era la liberal con
su supuesto de progreso ascendente y crecimiento constante basado en las
ventajas comparativas. En ese contexto, las políticas sociales como la de la
educación y la inmigración, podían asumirse desde el Estado mientras la pobreza
era considerada era una cuestión del ámbito privado. Sin embargo, la crisis del
30, terminó por afectar los términos de intercambio con la caída profunda de los
precios de los productos primarios, lo que afectó social y económicamente a
importantes sectores de la población. La recuperación de la región fue lenta y
confluyó en el desabastecimiento de la Segunda Guerra Mundial. Frente a las
dificultades, ya no había dudas: era necesario un cambio y el camino que
comenzó a dibujarse fue el de la industrialización con miras a la provisión del
mercado interno bajo el impulso de los criterios sustitutivos. Este modelo
industrialista conviviría con una concepción del Estado como protagonista en la
asignación de recursos. El influjo keynesianismo se ratificaba en la planificación y
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
4 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
en las políticas dirigidas a favorecer el empleo. En ese contexto, las políticas
sociales se concebían universales en medio de estados de bienestar que
pretendían emular a los europeos, aunque con resultados dispares (del Valle,
2009).
Pero a fines de los ochenta, el deterioro del modelo de Sustitución de
importaciones era evidente y nuevamente, parecía requerirse un cambio. La crisis
de la deuda externa, el aumento exponencial de las tasas de interés, la inflación
interna, el estancamiento económico y la profundización de los problemas sociales
reclamaban soluciones más allá de las medidas típicas de coyuntura, ensayadas
hasta el hartazgo sin resultados permanentes. Y es en medio de esa crisis,
cuando aparecen la receta de John Williamson (el “Consenso de Washington”) a
aplicar en las economías emergentes (Fitzgerald, 2003). En las negociaciones
entre el Tesoro Americano, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y
los gobiernos latinoamericanos, los diez consejos se redujeron a cuatro
lineamientos principales: apertura, privatizaciones, desregulaciones y austeridad
fiscal. Y es desde estas recomendaciones que se impuso una nueva modificación,
con el mercado en el centro, y el Estado (el “culpable” de las ineficiencias)
reducido al mínimo, focalizado en los problemas más relevantes. Dentro de esta
perspectiva, las políticas sociales también debían ajustarse a los nuevos criterios
de eficiencia, con cambios desde la universalidad a la focalización, en aquellas
situaciones consideradas como necesidades más perentorias no cubiertas por el
mercado (Jusidman, 2009). Mientras tanto el crecimiento sostenido, y el “derrame”
de ingresos harían el resto para mejorar el nivel de vida de la población.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 5
Después de aquella experiencia, la realidad parece aportar elementos
contrastantes con respecto a la validez práctica de las teorías enunciadas en los
noventa. Y a pesar de las nuevas corrientes hacia la universalidad en algunos
países de la región, que podrían estar sugiriendo una nueva tendencia al cambio,
ciertos problemas parecen persistir: la falta de calidad en la educación (en la
mayor parte de los países) o en los servicios de salud, la precariedad en el
empleo, la insuficiencia en la cobertura de seguridad social y, finalmente, una
corrosiva inequidad en la distribución del ingreso. De allí que al referirnos a
políticas sociales y a su finalidad parece necesario detenerse a investigar cuáles
son las ideas y los principios detrás de su formulación, antes de analizar su
efectividad. Tal como indicaran Salinas y Tetelboin (2005) la definición de las
políticas sociales se relacionan con “los objetivos del sistema económico
prevaleciente”, además de vincularse con los aspectos particulares de cada
población y de sus necesidades (2005: 84).
Si bien, como ya mencionamos, la región presenta ciertos problemas
comunes, nos encontramos con particularidades de país a país. Por un lado,
Latinoamérica sigue exhibiendo amplios bolsones de pobreza, particularmente en
las dos principales economías que concentran alrededor del 50% de la población
total (Brasil, México) y, como ya señalamos, una notable desigualdad que la
convierte en la región más inequitativa del planeta; por otro, también presenta
países con crecimiento sostenido (como Chile), otros con crecimiento estancado
(como México, hasta el 2009) o con profundas crisis periódicas y volatilidad en su
crecimiento (como Argentina), estos datos de la realidad empírica tienen un efecto
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
6 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
social diferenciado que trataremos de analizar con más detalle a lo largo de la
presente investigación, ya que como recuerda la Cepal: “el desarrollo económico y
el desarrollo social están íntimamente entrelazados” (Cecchini y Martínez, 2011) y
deben ser considerados en la formulación de políticas públicas.
Dentro de esa perspectiva es que realizamos las siguientes preguntas de
investigación: ¿cuáles son las iniciativas actuales en la región en términos de
políticas sociales y en qué se diferencian de las formulaciones del pasado?,
¿cuáles son las iniciativas en los tres países considerados y en qué radican sus
condiciones particulares? Por otro lado, es indispensable preguntarse sobre el
lugar que ha ocupado el crecimiento como componente del desarrollo y cómo
afecta su comportamiento en los registros y en las tendencias vinculadas a la
pobreza.
Para poder contestar estas preguntas dividiremos el artículo en dos partes.
La primera se ocupará de las similitudes, es decir, la recuperación de las
corrientes principales que gravitaron en la región. El objetivo será identificar tres
períodos diferenciados y sus características, momentos de cambios en la
concepción del desarrollo y su reflejo en la formulación de políticas. En la segunda
parte, nos dedicaremos a revisar la aplicación particular en las experiencias en los
tres países elegidos (Argentina, México, Chile). El objetivo primario es intentar
establecer las similitudes generales y las diferencias más sobresalientes.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 7
Primera parte
Definición de períodos de análisis
Como ya señalamos en la Introducción, la primer parte del presente artículo se
dedicará a analizar los tres grandes corrientes que acompañaron las
concepciones de desarrollo y la formulación de políticas públicas:
a) el Periodo Liberal;
b) la Sustitución de Importaciones;
c) la aplicación de las políticas de apertura en medio del Estado mínimo
(Consenso de Washington).
Estos lineamientos generales, nos servirán para identificar los cambios en
la formulación de políticas públicas para los tres países bajo análisis en la
segunda parte del trabajo (y resaltar las particularidades que los diferencian).
Primer período: el Período Liberal
Desde las dos últimas décadas del siglo XIX hasta las primeras del siglo XX (la
extensión depende del país analizado) se produjo el llamado Período Liberal
latinoamericano. La base ideológica era Adam Smith (1983), quien suponía a la
riqueza como una potencialidad productiva que estaba dada por “el conjunto
máximo de bienes que el país puede obtener” (Sunkel, 1978: 86). El suyo era un
esquema donde la división del trabajo y la especialización se presentaban como
signos del progreso inevitable, propio de la “naturaleza de las cosas” (Smith, 1983,
Tomo II: 117-118). En este contexto, el mundo, asumido como una sociedad en
colaboración donde todos ganaban, se ordenaba para el intercambio de acuerdo a
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
8 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
las “ventajas comparativas” de cada ciudad o región. Una idea que ha tenido una
larga influencia a través de la historia y fue desarrollada por David Ricardo (1983)
para explicar el comercio internacional. Inglaterra, el principal propagador, la
utilizaba para justificar la adquisición de bienes primarios y la venta de
manufacturas, tal como realizaba en gran parte de los países de América Latina.
Como veremos más adelante, ese esquema fue muy redituable para algunas
naciones de la región, la Argentina en particular, por lo menos hasta la crisis del
30 y la caída de los términos de intercambio, cuando la “ganancia de la ciudad”
pasó a superar con creces a la “del campo”, para decirlo con las palabras de
Adam Smith (1983). En ese contexto, en el caso de Argentina, en medio del alto
crecimiento económico, las preocupaciones sociales se centraban en la inserción
de la enorme masa de inmigrantes europeos en las ciudades del Litoral, los
reclamos de los sindicatos y el mantenimiento de la educación “para todos” como
medio reconocido de movilidad social. Los demás países, momentáneamente más
atrasados3, mantenían su población mayoritariamente en el campo o en las minas,
mientras el poder sindical comenzaba a forjarse y la educación a masificarse.
Pero, como sostiene Paul Krugman (1994), el gran dilema del crecimiento
se centra en su falta de homogeneidad y en la aparición de eclosiones periódicas.
Es así como la crisis llegó con fuerza en 1930, y este hecho redundaría en un
3 Hacia 1914, Argentina contaba con 31.100 kilómetros de vías férreas, se había convertido en el
“granero del mundo” con una exportación de cereales de 5.294.000 toneladas, (en 1889 las exportaciones ascendían a 389 000) (Gerchunoff y Llach, 2003). Desde esa prosperidad es que era el décimo país del mundo por producto bruto (a pesar de sus escasos 7 000 000 de habitantes) con un PIB per cápita que era de los más altos del mundo en 1913: US 1151 mientras que el de Gran Bretaña era de US 1492, el de Italia US 783, y el de Estados Unidos US 1815 (Bonini et al, 2005: 291). Para esa época, su ingreso per cápita era tres veces mayor al del país que lo seguía en la lista de la región latinoamericana. A partir de la crisis y golpe de Estado de 1930, el ritmo de crecimiento comenzó a deteriorarse (Lemmi, 2011).
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 9
cambio en los conceptos involucrados, sobre todo en la idea de la irreductibilidad
del progreso y en la de la riqueza como “potencialidad”. Desde esta nueva
perspectiva, los economistas que comenzaban a abandonar el concepto de
crecimiento para centrarse en el de “desarrollo” 4afirmando que éste no resultaba
del orden de las cosas, sino más bien que era el producto de “un proceso
acumulativo de cambio referido a la realidad empírica con transformaciones de la
estructura tanto económica como social” (Sunkel, 1978: 83). En lo sucesivo, el
término “desarrollo” iba a ir ajustándose desde la teoría y de las verificaciones de
la realidad empírica, generando preguntas que en cada período buscaron ser
contestadas: ¿por qué algunas naciones crecen más que otras? ¿Cuáles son los
factores que detonan el desarrollo? ¿Por qué algunas naciones son dependientes
de las economías de otras? Preguntas que los autores latinoamericanos intentaron
contestar, ante lo errático del desarrollo local en el tiempo y la constatación del
subdesarrollo en la comparación. De esta forma, desde concebir al subdesarrollo
como una situación de atraso en el proceso de industrialización, hasta
considerarlo el resultado de una determinada relación de fuerzas entre los países
centrales y periféricos (Sunkel y Paz, 1985), los teóricos ensayaron explicaciones
sobre un fenómeno que no es otro que el de la desigualdad evidente entre estos
países y los más avanzados.
4 Según Sunkel y Díaz (1985), la conciencia de la necesidad de industrializarse contribuyó a la
elaboración de una teoría sistematizada sobre el desarrollo en la región que pasó por varias etapas que tienen que ver con una evolución cronológica también: a) en desarrollo como crecimiento (análisis deductivo que suponía emular a los países del Hemisferio Norte, teoría originada en los treinta), b) el desarrollo como etapa (inductivo, consideraba las particularidades de los países de la región, teoría desarrollada por Prebish y Germani en los cuarenta), c)desarrollo como proceso de cambio en la estructura global (pone el acento en las deficiencias del contexto institucional, cultural y social) d) el desarrollo como resultado de la acción centro-periferia (que considera la posición internacional de los países de América Latina en relación a los países desarrollados), esta última posición, la vigente durante los años setenta.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
10 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
En la realidad de la región, mientras tanto, los problemas se apilaban:
había que abastecer al mercado interno de los productos de consumo masivo que
antes llegaban del exterior, había que responder a los reclamos sindicales, había
que continuar extendiendo la educación, había que crear trabajo, mejorar la salud
y la vivienda, había, en suma, que producir un cambio que permitiera un desarrollo
más integral e independiente y que alcanzara, en forma más cabal, a una porción
mayor de la población.
Segundo Período: la Sustitución de Importaciones
Luego de la crisis del treinta, el proyecto de cambio de los países latinoamericanos
se correspondió con el llamado período de “Sustitución de Importaciones” que se
extendió en forma uniforme por la región, por lo menos, desde inicios de los
cuarenta hasta bien avanzados los setenta (Cardoso y Faletto, 1977). De alguna
forma, los objetivos principales eran la industrialización, con miras al
abastecimiento del mercado interno, el pleno empleo para mejorar el nivel de vida
y la autonomía internacional. En ese contexto, y bajo el abrigo ideológico del
keynesianismo en Occidente, fueron apareciendo los estados de bienestar en
América Latina, en un intento por proveer servicios universales. Este era un
importante cambio a la concepción del Período Liberal, donde la pobreza era
considerada un problema individual. Si bien la premisa durante el Período de
Sustitución de Importaciones era la de “servicios provistos para todos por todos”
(Valencia Lomelí y Foust Rodríguez, 2010), su aplicación fue diferenciada en
cobertura y calidad: relativamente más extensa en Argentina, Uruguay, Costa Rica
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 11
y Chile (estado de bienestar conservador, según la clasificación de Esping-
Andersen) y limitada a los trabajadores formales en México y Brasil, siguiendo un
esquema residual (Valencia Lomelí, 2010 ).
Por otro lado, y más allá de buenas intenciones iniciales, la industrialización
latinoamericana había comenzado en el final de la cadena de producción: en los
bienes de consumo, lo que representaba una enorme fragilidad dada la necesidad
de mantener un alto nivel de importaciones. Aunque algunos países evolucionaron
a la producción intermedia y de bienes de capital hacia 1960 (Argentina, Brasil y
México), el esquema seguía concentrado en el mercado interno, con bajo nivel de
calidad de los productos obtenidos, baja eficiencia en los procesos y en el
aprovechamiento de la economía de escala en medio de esquemas de alta
protección, todos elementos que atentaban contra la competitividad internacional
de los bienes manufacturados (Lemmi, 2011).
Pero, ¿cómo afectaban estas cuestiones al nivel de vida de la población? A
pesar del éxito relativo en cuanto a crecimiento, especialmente en algunos países
como México o Brasil, este esquema industrializador se convertiría, a su vez, en
una necesidad importante de divisas que se agregaría a los requerimientos de
endeudamiento externo de los Estados, demasiado onerosos para los niveles de
ingresos con que los países contaban, situación que se reflejaría en balanzas de
pagos altamente deficitarias. Años más tarde, el “modelo” de “desarrollo
autosustentado” (Cardoso y Faletto, 1977) conocería la crisis de financiamiento
que conduciría a nuevos cambios sobre la medidas consideradas adecuadas para
lograr el desarrollo. El objetivo del pleno empleo y la consideración por la
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
12 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
demanda agregada pasaron a ser reemplazadas por políticas de carácter
monetario y la búsqueda del control de la inflación (ibídem: 291). Mientras tanto, el
impacto negativo en el nivel de vida se hizo notable en la “Década Perdida” de los
ochenta: las disminuciones de pobreza y desigualdad que se habían conseguido
en los años de Sustitución de Importaciones se diluyeron en esta década en medio
de las crisis de la deuda pública, con el aumento exponencial de las tasas de
interés, con los procesos inflacionarios y su consiguiente deterioro del salario real
(Toussaint, 2004). La necesidad de ajustar la dimensión del Estado ante las
dificultades para financiarlo, traerían aparejados cambios en el tipo de política
social generalmente aceptada en la región, de forma de intentar optimizar el uso
de los mermados fondos en la focalización, sobre todo a la pobreza extrema.
Finalmente, la crisis y sus impactos iban a suponer un nuevo cambio de
paradigma desde la economía cerrada a la abierta, aunque la apertura también
presentara graves falencias, y consecuencias en el empleo.. Adicionalmente, el
atraso tecnológico (sobre todo en las empresas privatizadas) produjo una
inversión capital intensiva, con una reducción de empleos tendientes a mejorar la
eficiencia, generando un impacto en el mercado laboral (y en el nivel de
desigualdad) que no pudo ser compensado por el crecimiento inicial de los años
noventa (Lemmi, 2011).
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 13
Tercer período: las medidas de apertura y el Consenso de Washington
Como ya señalamos, los noventa encontraron a América Latina con un importante
cambio de paradigma bajo los supuestos del Consenso de Washington firmado
entre el Tesoro Americano, los organismos internacionales y los ministerios de
Economía de los países de la región, en medio de un contexto internacional que
adhería a las nuevas políticas atribuyéndoles los “lentes legítimos” para mirar la
realidad (Centeno, 1990: 23). Así como en los cuarenta la idea dominante en el
mundo se centraba en los preceptos del keynesianismo, los ochenta aparecían
bajo el dominio neoliberal con el respaldo de gobiernos exitosos5 que exhibían
importantes logros en crecimiento, después de la crisis del petróleo de los setenta.
De esta forma, con la anuencia de los organismos internacionales, la verificación
de “éxito” en las principales economías, la aprobación de la élite del pensamiento
interno, y la desesperación de la crisis, el Consenso de Washington, “resumido” en
la mesa de negociación, parecía tener el camino libre.
Las medidas aceptadas reducían las diez recomendaciones de Williamson
a cuatro fundamentales: la apertura (incluida la de capitales, no considerada
originalmente), la desregulación, las privatizaciones y la austeridad fiscal; el
objetivo era volver a la senda de crecimiento y atraer las inversiones externas
necesarias (Crift: 2003).En el nuevo contexto, la dimensión del Estado debía
reducirse, priorizando al “mercado”, bajo el supuesto de que éste sería más r más
eficiente en la asignación de los recursos necesarios para el desarrollo.
5 Se respaldaban en los éxitos de los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra, Helmut Kohl y
Ronald Reagan en Estados Unidos.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
14 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Bajo este esquema, se suponía un crecimiento inicial que revirtiera la
prolongada recesión de la región, crecimiento que se distribuiría a la población
bajo el esquema del “derrame”, desde los sectores más favorecidos hacia los más
desprovistos. Las políticas de focalización en la pobreza extrema y en los
problemas sociales más graves, harían el resto en un importante cambio de
paradigma de política social. Recordemos que en el esquema keynesiano: “la
política social cumplía la función de promoción y distribución secundaria de los
ingresos, (mientras) en el mundo neoliberal queda prácticamente confinada a
prevenir o apagar incendios” (Vilas en Valencia Lomelí, 2003: 108). Esa
redefinición en el alcance suponía también otras modificaciones en la formulación
de políticas, tales como la elección por la descentralización o la cuestión de la
eficiencia, como idea dominante bajo una perspectiva “economicista” (Guerrero
Cossío, 2001:134). Por otro lado, el mensaje se centraba en recalcar que así
como las privatizaciones, la desregulación y la austeridad fiscal compondrían los
excesos de los estados de la región, la apertura se ocuparía de solucionar los
defectos de eficiencia y competitividad, tanto en lo comercial como en lo
financiero.
¿Cómo podemos evaluar los resultados de las políticas aplicadas
vinculadas al Consenso? Por un lado, podemos verificar crecimiento en los
primeros años de aplicación6 (Cepal, 2002), aunque, también es preciso señalar la
6 Para mayor análisis, nos remitimos a las series de tiempo de la CEPAL,(2002) donde se puede
verificar alto crecimiento en los primeros años de aplicación del Consenso. En el caso de México o Chile, las medidas de apertura se aplicaron antes de los noventa. EL primer tramo del gobierno de Pinochet, desde 1973 a 1985, tuvo magros resultados, debido también al reacomodamiento de la economía luego del abandono del socialismo. Desde 1985, el país comenzó la senda del
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 15
aparición de virulentas crisis que se originaron en las tres principales economías y
que reverberaron al resto de la región: México (1994), Brasil (1999), Argentina
(2001-2). Estas crisis, señalarían los analistas internacionales, podrían imputarse
a los problemas de “contagio financiero” debidos al ingreso de los capitales de
especulación sin restricciones en las economías emergentes7, una cuestión que
no estaba incluida en el Consenso formulado inicialmente por Williamson (Stiglitz,
2003; Williamson y Kuczynski, 2003). En lo que se refiere a la apertura de
mercados de bienes, el proceso no encontró la misma reciprocidad en los países
desarrollados que continuaron con sus políticas de subsidios a los productos
agrícolas y con el mantenimiento de sus “barreras” aduaneras (Stiglitz, 2003), un
dato que no es menor, si se considera el impacto en el empleo de la región. En lo
social, por lo menos en un principio, los resultados fueron controvertidos: “la
combinación de la liberalización de mercados con la austeridad presupuestaria se
tradujo en altos costos para la población. Disminuyó el empleo formal afectando
desproporcionadamente a los empleados públicos, mientras las reducciones
presupuestarias afectaron de igual forma al gasto social” (Banegas González,
2008: 295). Como señalamos más arriba, los altos niveles de inversión que se
produjeron entre la aplicación del Consenso y la crisis de México en 1994, sobre
todo, se canalizaron a la inversión en tecnología y bienes de capital, dado el
atraso tecnológico arrastrado desde del Período de Sustitución de Importaciones.
crecimiento sostenido. En el caso de Argentina, el crecimiento (después de la profunda crisis de 1989) comenzó a partir de 1991 con el Plan de convertibilidad. En el caso de México, las medidas de apertura comenzaron a aplicarse después de la crisis de 1982 y la salida del default, cuando el país retomó la senda del crecimiento, por lo menos hasta el nuevo estallido de crisis en 1994. 7 Chile impuso restricciones al ingreso de capitales de especulación, cuestión criticada por el
Fondo Monetario Internacional en los noventa para luego ser considerada como una medida de protección aconsejada por el mismo organismo ante la profusión de crisis sucesivas en los mercados emergentes.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
16 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Por otro lado, los esfuerzos de descentralización para optimizar el gasto público,
sobre todo en salud y educación, perjudicaron, en muchos casos, el nivel del
servicio prestado (el caso argentino en educación es un ejemplo).
A pesar de esos elementos negativos iniciales, no podrían dejarse de
enumerar ciertos resultados la robustez de muchas de las economías en la
actualidad y sus tasas de crecimiento, sobre todo en ciertas franjas del Hemisferio
Sur8 (Moreno Brid et al., 2004), en un contexto internacional de estancamiento y
recesión. Este hecho, sin embargo, no puede aislarse de un efecto externo a la
aplicación del Consenso, originado en el aumento sostenido de los precios de los
bienes primarios (commodities) que resultaron de la incorporación de China al
mercado de consumo internacional (Cepal, 2011a). La situación de prosperidad
relativa también resultó en la mejora de las condiciones de la población:
reducciones de la pobreza en varios países, una mejora aunque bastante relativa
en la generación de empleos y un aumento del consumo interno (Brasil, Argentina,
Chile, Perú, en mayor o menor medida). Sin embargo, y a pesar de la suave
tendencia a la baja, la disminución de los coeficientes de desigualdad en el
ingreso no han sido los esperados, mientras se mantienen contextos de alta
informalidad y precariedad laboral, aún en los casos de mayor éxito relativo, como
el de Chile (Cecchini y Martínez, 2011).
8 América del Sur, movida quizás, por el mayor comercio con China, experimentó años de alto
crecimiento (alrededor del 7%) desde el 2004 hasta el 2009. En general todos los países crecieron, en especial: Argentina, Perú, Colombia, Chile, Uruguay y Paraguay (CEPAL, 2011a). Incluso la crisis de Estados Unidos provocó reducidas caídas en el PIB de 2009-2010 y rápida recuperación sobre todo en Chile, Paraguay, Perú, Colombia y Uruguay . Según la CEPAL, (2012) las perspectivas para el 2013 son de “crecimiento económico moderado, pero enmarcado en un escenario de alta incertidumbre internacional” (2013:25). Las estimaciones para la región, son de un crecimiento del 3.2% en el 2012 y 4% en el 2013 (ibídem).
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 17
Efectos en lo social durante los tres períodos
Es preciso recordar que el Periodo Liberal se relacionaba con una idea de riqueza
como potencialidad y se caracterizó por el impulso a la limitada iniciativa privada.
Si bien Sunkel (2005) sostiene la idea de la persistencia de un Estado mínimo
durante el Periodo Liberal, no todos los países se corresponden con esta realidad.
La presencia de Porfirio Díaz en México bajo su lema “Orden y Progreso”
supusieron un Estado presente en la mayoría de las decisiones económicas; el
Estado planificador ideado por la élite gobernante de Argentina en sociedad con
Inglaterra, tampoco exhibía un ejemplo de Estado mínimo, para mencionar dos
casos entre las tres mayores economías de la región. Sin embargo, podemos
convenir con Sunkel que la dimensión del Estado latinoamericano se agigantó con
la necesidad de establecer alguna política de industrialización. La constatación de
una insuficiente iniciativa privada dedicada casi exclusivamente a las diversas
actividades agrícolas, pudo llevar a considerar la poca relevancia de una
autóctona clase industrial y la consiguiente necesidad de inversión extranjera,
como también pudo haber contribuido a la presencia del Estado en la actividad
económica. La teoría keynesiana iba a influir en muchos aspectos de esta nueva
concepción, por ejemplo, en la necesidad de insistir en la búsqueda del pleno
empleo, en la de participar activamente en la economía, aunque sea con dinero de
empréstitos (Draibe y Martínez, 2006) y en la de formar un cierto estado de
bienestar diferente de país a país, como ya señalamos. La aparición de fuertes
sindicatos también contribuyó al concepto de protección e igualdad por lo menos
entre aquellos trabajadores formales, bajo el ala de estas organizaciones, como se
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
18 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
verificaba en Argentina, Chile o México, constituyendo un Estado de Bienestar sui
géneris con algunas características propias del modelo conservador9 y otras del
modelo residual10, según la clasificación de Esping-Andersen (Banegas González,
2003). Tal como señalaran Jícarez y Sánchez Gaza, el sistema latinoamericano de
bienestar, mayormente, se “basaba en el compromiso al pleno empleo”, una cierta
“política anticlíca” y “una provisión universal de ciertos bienes, servicios y
transferencias, incluyendo políticas redistributivas” (2003: 278). El resultado, sin
embargo, no fue parejo, con algunos países “pioneros” en una cobertura más
universal, como Argentina, Chile o Uruguay, algunos de aplicación intermedia y
otros “duales” con mayor heterogeneidad en la extensión y calidad de la cobertura,
tales como México o Brasil (Banegas González, 2008) con disparidades entre la
cobertura rural y urbana (Cogco Calderón y Rodríguez Vargas, 2009: 8).
En medio de este contexto, la desigualdad mantuvo guarismos
considerables a lo largo y a lo ancho de la mayoría del territorio latinoamericano,
salvo casos muy puntuales como los de Argentina, Uruguay y Costa Rica
(paradójicamente, países que crecieron menos, pero que utilizaron un modelo de
cobertura conservador y más extenso). En el caso argentino, por otro lado, puede
agregarse a la explicación previa, el protagonismo de los fuertes sindicatos
fraguados en medio de la época liberal bajo el influjo de los inmigrantes y luego
9 El régimen conservador del Estado de bienestar “asocia un fuerte grado de familiarismo con un
papel marginal del mercado y un rol subsidiario del Estado” (Valencia Lomelí, 2010: 66), en este contexto, la cobertura puede ser universal (Argentina, por ejemplo) pero diferenciada y jerarquizada. 10
El modelo residual o liberal exhibe “un grado alto de mercantilización con residualismo público y un papel residual de las familias” (ibídem). Dentro de este esquema ¨para enfrentar los riesgos sociales , el modo de solidaridad fundamental (…) es el individual y su lugar de solidaridad central es el mercado (Valencia Lomelí, 2010: 67).
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 19
elevados a un papel preponderante bajo las dos primeras presidencias de Juan
Domingo Perón (1945-1955) y sobre todo, al carácter mayormente urbano de su
población, todo lo cual puede constituirse en factores explicativos de este proceso.
De esta forma, de acuerdo a las características particulares de cada país, a
la importancia de su población rural, al peso mayor o menor de los sindicatos, etc.,
se construyeron las contribuciones directas a la estructura de una sociedad sujeta
a mayores o menores niveles tradicionales de desigualdad, de forma que podría
afirmarse con Ocampo que: “la gran desigualdad social no es una característica
del modelo actual de desarrollo. Por el contrario, es un elemento estructural
asociado a graves problemas de estratificación social que se han venido
transmitiendo de modelo en modelo, de generación en generación” 11(Ocampo,
2007: 39).
Las ideas de desarrollo que enunciaban Sunkel y Paz (1985), se codearon
también con esas características particulares de la política, donde las decisiones
eran tomadas por unos pocos, salvo en los casos mayor permanencia de la
democracia como eran Costa Rica, Venezuela o Chile. Mientras tanto, México y
Brasil crecían a un ritmo importante y Argentina iba iniciando la decadencia
económica. Interesante paradoja, los dos países más desiguales crecieron a ritmo
sostenido (por lo menos desde los cuarenta a los setenta) y el más equitativo en
la distribución y en la extensión y calidad de los bienes públicos era el que más
11
La desigualdad social estaba intrínsecamente vinculada a la desigualdad económica. Es el resultado de varios factores de carácter económico como son las inequidades en la distribución del ingreso y las diferencias patrimoniales (que afectan la desigualdad de origen) pero se vincula, también, con cuestiones estructurales que multiplican las contrastes y dificultan la igualdad de oportunidades por ejemplo, las discriminaciones relacionadas las cuestiones raciales, étnicas, de clase, de género etc.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
20 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
deterioraba su ingreso promedio, dado su crecimiento menos pronunciado,
estancamiento y profusión de crisis periódicas (della Paolera, 2011). Esta situación
marcaría su futuro.
Desde las políticas de redistribución hasta la teoría del derrame, la
importancia del crecimiento
Extrapolando esta contradicción latinoamericana a la Teoría de la Modernización
(Kuznets, 1964; 1968), parece necesario regresar a la consideración del desarrollo
de un país y su relación con el crecimiento. Hemos observado que las notables
etapas de crecimiento de México y Brasil no se correspondieron con un
mejoramiento pronunciado en la distribución del ingreso de esas sociedades (a
pesar de la reducción de la pobreza, que en los dos casos, continuó siendo
importante), más bien beneficiaron a un sector que, con las medidas de apertura
de los noventa, acrecentaría su posición ventajosa y su participación creciente en
la distribución del ingreso. Cabría entonces preguntarse ante esta renovada
consideración sobre el crecimiento que subyace en la teoría del derrame, ¿es el
crecimiento suficiente para desarrollar el nivel de vida de una población? Parece
evidente que no es suficiente, que se requieren medidas explícitas desde el poder
político para que el “derrame” se expanda equitativamente, sobre todo en
sociedades estructuralmente desiguales (Krugman, 2009). Pero también se
requiere recordar que el crecimiento es una condición necesaria para ahondar
políticas redistributivas (Sen,1999; Salinas y Teltelboin, 2005), por lo que debería
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 21
convertirse en una prioridad para los países latinoamericanos, aunque esta
cuestión no aparezca como un objetivo claro en algunas de sus administraciones.
De alguna forma, la historia latinoamericana del siglo XX contradice dos
teorías a la vez, la del efecto derrame del Hemisferio Norte y las del desarrollo
latinoamericano. La del derrame señala que la desigualdad inicial se revierte en el
tiempo cuando los grupos más favorecidos invierten y crean trabajo produciendo
un efecto multiplicador en la sociedad. En el caso latinoamericano, los excesos de
ingresos suelen dedicarse al consumo, cuyo efecto multiplicador es más limitado.
Por otro lado, la historia económica del continente también contradijo las teorías
del desarrollo que, preocupadas por otras cuestiones, parecieron olvidar lo
primordial del crecimiento (por lo menos en países como Argentina en la época
peronista o Chile en los sesenta y setenta), ya que “bajo desempleo no es igual a
crecimiento económico” (Friedman, 2005: 80).
Como observa Olavarría Gambi (2005) al analizar el caso chileno, el
crecimiento, sin embargo, parece tener un efecto claro en la reducción de la
pobreza, aunque no puede aislarse de otros factores concurrentes, por ejemplo, el
diseño de las políticas sociales. Seguidamente, para analizar los posibles efectos,
nos dedicaremos a las experiencias de tres países particulares de la realidad
latinoamericana.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
22 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Segunda Parte
Consideraciones previas sobre las políticas sociales en las
experiencias consideradas
Con la finalidad de realizar el análisis de país a país12, se seguirán los mismos
lineamientos asumidos en la primera parte a lo largo cada uno los apartados. En
tal sentido, revisaremos cada uno de los tres períodos buscando ligámenes con el
crecimiento y rastreando el carácter de las políticas sociales aplicadas, así como
algunos de sus principales efectos.
Rasgos de la experiencia de México
De similar manera que en Chile, México iniciaba el siglo XX como un país de
explotación fundamentalmente minera y agrícola, en medio de una concepción
liberal de la economía, con el fomento a la inversión externa y el propósito de
consolidarse como un país exportador de productos primarios. A diferencia de
Argentina, y a pesar de las innovaciones durante el gobierno de Porfirio Díaz, el
país todavía se encontraba sumido en el atraso económico con amplios
contrastes sociales en las grandes masas de población rural, inmersa en la
pobreza y el analfabetismo (Tercer Censo de Población, 1910). Desde esta
marcada asimetría social, se produjo la Revolución Mexicana que daría por
terminado el Período Liberal.
Luego de los años de años de lucha y después de promulgada
Constitución de 1917, fueron numerosos los proyectos para establecer algún tipo
12
El análisis se efectúa con meros efectos comparativos, sin seguir los lineamientos de los estudios de caso, una cuestión que excedería las posibilidades de un artículo
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 23
de protección social, una cuestión antes reservada a la solidaridad familiar y
comunitaria. Después de la revolución, apareció lo que Barba Solano, Ordoñez
Barba y Valencia Lomelí (2012) llamaron “la fase de la constitución de la política
social postrevolucionaria” que se expresó en la formulación de derechos y
protecciones sociales (a veces más formales que efectivas) mientras se intentaba
extender la educación en un país con un analfabetismo superior al 65% (Cuarto
Censo de Población y Vivienda, 1921). Desde esta perspectiva de nueva equidad,
es que se produjeron cambios, incluso, en la concepción de la propiedad, desde
individual a lo comunitario, con el reconocimiento del “ejido”. A partir de allí, la
legislación sobre lo social, también iba a experimentar un cambio, privilegiando
las organizaciones (Gordon Rapoport, 2001) sobre lo individual, estableciendo la
cimiente para el Estado de bienestar residual del Período de Sustitución de
Importaciones. Dentro de este contexto, se diagramó una estructura estatal para
dar protección al mundo laboral urbano al abrigo de los sindicatos... Es así como
en 1943, el presidente Lázaro Cárdenas promulgara la Ley del Seguro Social
destinada a “proteger a los trabajadores, asegurar su existencia, su salario y su
capacidad productiva” (Díaz Limón, 2012: 55).
Por otro lado, si bien el período de Sustitución de Importaciones dio como
resultado guarismos de crecimiento superiores a los de Argentina o Chile, y a
pesar de la mejora relativa en la cantidad de pobres, no tuvo el mismo resultado
en mejorar el nivel de vida de la totalidad de la población, probablemente, como
efecto de este sistema de cobertura desigual (Valencia Lomelí, 2003: 112). Para
dimensionar esta situación, baste indicar el porcentaje del “grupo desprovisto de
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
24 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
cobertura” o sea la población rural que en México 0 representaba el 66.5% en
1930, 64.9% en 1940, l 57.4% en 1950 y el 50.7% en 1960 (Inegi, 2011). Fue en
los setenta, en medio de un contexto internacional de aumento del precio del
petróleo, cuando se implementaron los primeros programas focalizados,
orientados, sobre todo, a paliar la vulnerabilidad rural, tales como: el Programa de
Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider), la Coordinación Nacional
para el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), y el
Sistema Alimentario Mexicano (Sam) que establecería la cimiente del posterior
Pronasol (Valencia Lomelí, 2003: 112).
Pero, como ya señalamos, la “Década Perdida” tuvo efectos muy profundos
en el nivel de vida de los habitantes de la región, sobre todo, en aquellos más
vulnerables (Banegas González, 2008). Julio Boltvinik (1995) informaba los
altísimos niveles de pobreza en México para 1989: un 70.6% se encontraban en
esta categoría mientras el 44.7% convivían con la pobreza extrema. Por otro lado,
remarcaba Boltvinik, el 85% de los habitantes del campo eran pobres frente al
61.7% de la población urbana (1995: 299-300).
Ante la situación que transcribimos más arriba, el gobierno estableció el
Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) que se mantendría vigente hasta
1994, un programa focalizado que suponía cierta corresponsabilidad entre el
gobierno y la sociedad, para erradicar la pobreza en sus diversas vulnerabilidades.
La población objetivo era, fundamentalmente, la rural en pobreza extrema. Dentro
de este contexto, el Pronasol se constituyó en el principal programa bajo el
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 25
gobierno del presidente Salinas y suponía una diagramación de políticas
focalizadas, en medio de una transformación considerable del Estado de bienestar
(Barba Solano, Ordónez Barba y Valencia Lomelí, 2012). Posteriormente,
siguieron otras herramientas para adaptar las políticas sociales a las premisas del
neoliberalismo: la descentralización (Uribe Gómez, 2011) y la privatización, con la
creación de las jubilaciones privadas. En la época del presidente Zedillo, el
programa sería redimensionado y denominado “Programa de educación, salud y
alimentación” (Progresa), para terminar con el nombre Oportunidades en marzo de
2002.
“Oportunidades” se conceptualiza como un programa de Transferencias
Condicionadas cuyo objetivo es la atención de 5 049 206 familias en condición de
pobreza extrema ubicadas en localidades rurales, principalmente13 (Sedesol-
Oportunidades, 2009). Las transferencias son de carácter mixto, en dinero y en
especies14 y establecen condiciones de cumplimiento a las familias en cuanto a
asistencia de los niños a la escuela y a controles periódicos de salud (Cogco
Calderón y Vargas, 2009: 2). La misión del programa se centra en la “superación
de la pobreza” y el “desarrollo de capacidades básicas” (Sedesol, 2011). Dentro de
esta perspectiva, el pobre se conceptualiza como “el sujeto incapaz de articularse
a las fuerzas del mercado” (Uribe Gómez, 2011) y se convierte en el “capital
13
Las familias rurales atendidas suponen un 86.1% de los planes, las urbanas en un 13.9% (Sedesol-Oportunidades, 2009) 14
El dinero se otorga con tres finalidades: ayuda para educación, para adultos mayores de 70 años
y nutrición, mientras el componente en especies se concentra en el rubro salud, medicamentos.
(Cogco Calderón y Vargas, 2009: 3-4)
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
26 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
humano a desarrollar” (Villarespe Reyes y Sosa Ferreira, 2012), con lo cual se
configuraba un individuo productivo a los ojos de la sociedad.
Oportunidades es la iniciativa social de mayor dimensión en México y
convive con otros programas que se focalizan en temas puntuales como la mejora
de las condiciones de vivienda, la generación de empleos temporales, la atención
a desastres, el incentivo a emprendimientos comunitarios, o los programas
dirigidos a paliar los efectos del Tratado de Libre Comercio en el campo
(Procampo)15. En qué medida ¿Podemos convenir en la efectividad del
Oportunidades ha sido un instrumento destinado efectivamente a la disminución
la pobreza?
Pregunta compleja, a la que podemos acercarnos, al menos, a partir de
algunas cifras. En el 2010, subsisten 46.2% de pobres (Coneval, 2011), una cifra
que sigue manteniéndose como de las más altas de la región, a pesar de la
mejoría evidente que podemos detectar si recordamos los guarismos de 1989. Por
otro lado, en un esfuerzo por reubicar a la pobreza como un proceso, en el 2011,
el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social de Desarrollo Social
(Coneval) realizó la primer medición de pobreza multidimensional en México en
base a las Encuestas de Hogares 2010, bajo el supuesto de que “la pobreza en su
acepción más amplia, está asociada a condiciones de vida que vulneran la
dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales”
15
Tal como señala Valencia Lomelí: “en México continúan instituciones sociales del viejo modelo (cierto, modificadas, entreveradas con nuevos programas de corte focalizador). Un caso significativo es el programa Progresa (rebautizado Oportunidades), caso típico en este sentido. Es un programa focalizado pero montado en instituciones de corte universalistas o tendencialmente universalistas como las instituciones educativas y de salud” (2003: 118).
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 27
(Coneval, 2011: 25). El objetivo, fue el de crear una mayor conciencia sobre las
condiciones iniciales de los pobres y su falta de oportunidades de desarrollo
potencial, posibilitando la redefinición de políticas sociales más integrales (ibídem:
70-71). Esta medición, entonces, parece un primer paso hacia la identificación de
numerosos desafíos estructurales presentes... Tal como señala Clara Jusidman, a
pesar de los esfuerzos de focalización y profesionalización en el diseño de las
políticas sociales, el actual paradigma “se complementó con el abandono y la
falta de calidad de los servicios sociales provistos por el sector público (por lo que)
los tres pilares claves de la política social – la seguridad social, la salud y la
educación- han sufrido un atraso profundo” (2009: 205).
Por otro lado, y a pesar de las dificultades para aislar de los efectos en la
pobreza los factores concurrentes tales como las políticas focalizadas, sería
preciso retornar a la consideración del crecimiento sostenido como importante
factor de influencia para encarar la problemática de la pobreza, luego de una
década de estancamiento de la economía. Según Santiago Levy (2011), este
factor tiene un impacto claro en la generación de empleos de calidad (Levy en
Martínez, 2011: 11). Ante la verificación de que el 90% de las empresas del país
tienen menos de 5 trabajadores, poco acceso a la tecnología o al crédito, Levy
(2011) desestima cualquier incremento en el alcance o dimensión de
Oportunidades para reducir adicionalmente la pobreza; más bien aconseja
concentrarse en la generación de empleo productivos, y por supuesto, en la
mejora de la calidad de la educación, como vehículo para aumentar la capacidad
de los empleados.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
28 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Finalmente, y evaluando un posible cambio del paradigma en el caso
mexicano hacia políticas sociales de mayor universalidad, nos queda mencionar el
Seguro Popular que se dirige a familias de bajos recursos no asegurados en el
trabajo formal. La cobertura de este programa (que se agrega a la de los
trabajadores formales o a los que cuentan con servicios provistos directamente por
el mercado) era de 2 cada 10 mexicanos para el 2009 (Valencia Lomelí y Foust
Rodríguez, 2010). Sin embargo, esa mayor extensión no alcanza a toda la
población por igual (base de la universalidad) y convive con un sistema de
provisión muy desigual.
Rasgos de la experiencia en la Argentina
Al comenzar el siglo XX, la élite argentina en el poder se encontraba inmersa en el
mantenimiento de los dos grandes programas que le dieron la característica social
al próspero Periodo Liberal: por un lado, alentaban las olas inmigratorias que iban
a poblar su enorme territorio (Alberdi, 1852), por otro, continuar con la “educación
para todos” ideada por Sarmiento que había llevado a los índices de analfabetismo
a cifras de un dígito, menores, incluso, que las que exhibía Francia (Floria y
García Belsunce, 1992). La educación se desempeñaba como forma de inclusión
para los nuevos habitantes pero también era el gran instrumento de movilidad
social ascendente en un país (Germani, 1977) donde el trabajo parecía
multiplicarse en las ciudades. Pero la eclosión del treinta, el primer golpe militar
del siglo y el deterioro de los términos de intercambio se constituirían en algo más
que una crisis de las tantas a las que el país estaba acostumbrado: fue el inicio de
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 29
un largo periodo de instabilidades y decadencia que terminaría por impactar a esa
compacta clase media que caracterizaría al país por décadas. Tal como señala
Della Paollera (2011) si proyectamos el ingreso per cápita de 1913 al 2010, el
mismo debería rondar los US 25 000, superiores en un 2.5 al que el país exhibe
hoy (CEPAL, 2011a). Este nivel de deterioro en el crecimiento, parece ser indicio
de varios factores: que la sustitución de importaciones no fue inicialmente tan
exitosa en Argentina como en otras economías y que la preocupación por la
redistribución en planes universales y políticas de pleno empleo - que suponían al
gobierno como principal agente en detrimento de la competitividad y el
crecimiento-, terminaron por afectar las estructuras sociales del país (Blanco,
2006). Tal como sostiene Sen (1999) el crecimiento es importante dado que
provee al Estado una mayor captación de impuestos en términos absolutos, lo cual
redunda en una mayor cantidad disponible a dedicar a programas sociales. Si no
se crece lo suficiente pero se multiplican las políticas de redistribución, ¿cuál
podría sería el efecto? Analistas como Lewis (1990) o López Murphy (1991) se
preocupan por este particular perfil argentino: señalan que el resultado pareció ser
una sociedad donde la pugna de intereses particulares condujo a las ineficiencias
de un Estadocorporativo, con el paradójico efecto negativo adicional en el
crecimiento. Ya sea por los efectos de la política económica y social, por la
inflación, por la aplicación de políticas de apertura sin gradualidad durante los
primeros años de la Dictadura Militar o por los largos años de inestabilidades
políticas, la relativa equidad social argentina se convirtió en desigualdad creciente
a mediados de los setenta, y se tornaría en profunda inequidad, paradójicamente
en democracia, en medio de la confluencia de diversos factores negativos: la crisis
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
30 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
de la deuda, la hiperinflación, la aplicación del Consenso y el aumento del
desempleo, el estallido de las dos peores crisis de la historia argentina (1989 y
2001-2) con sus devaluaciones. Por otro lado, la necesidad de la reducir el déficit y
el Estado, conduciría a una disminución de los tradicionalmente altos fondos
destinados por este país a la protección social (Lemmi, 2011).
Mientras tanto, sin embargo, la provisión universal de salud y educación se
mantenía (del Valle, 2009) como una característica del país donde probablemente
esos servicios fueron más inclusivos en América Latina. Al final del período de
Sustitución de Importaciones, sin embargo, se presentaban algunos indicios de la
caída en calidad de la educación, una cuestión que iba agravarse,
paradójicamente, también en democracia, en medio de las nuevas políticas de
descentralización que le quitaron al gobierno central el control sobre los
programas y las designaciones académicas (del Valle, 2009).
Con la aplicación de las medidas del Consenso de Washington y sus
exigencias de austeridad fiscal, el país buscó incrementar las políticas de
focalización, en un contexto de creciente desigualdad y de un desempleo que
alcanzó el 17.5% en 1997, luego de un lustro de alto crecimiento y reducción de la
pobreza (Cepal, 2002). En el contexto general de desregulaciones y búsqueda de
la eficiencia, el Consenso de Washington había llegado con una premisa, la ya
mencionada “descentralización”, que alcanzó a la educación y la salud que
pasaron a la responsabilidad de los gobiernos provinciales (Ansolabehere, 2002:
120), mientras se alentaba la coparticipación con ONGs para el combate a la
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 31
pobreza. El resultado probable de estas transferencias efectuadas en aras de la
mejora de la eficiencia fue: cierta pérdida de injerencia a nivel nacional de las
decisiones de política pública y la proliferación de prácticas clientelares (ibídem).
Con la eclosión del 2001, los niveles de desigualdad y por alcanzaron guarismos
antes desconocidos en el país que se profundizaron en el 2002, con las medidas
emprendidas por los gobiernos peronistas, luego de la renuncia del Presidente de
la Rúa: la declaración de default, la pesificación asimétrica, la confiscación de
ahorros, y la devaluación del 200% (Lemmi, 2011). En medio de niveles de
pobreza que superaban el 50%, el presidente Duhalde estableció el “Plan Jefes y
Jefas” focalizado a 2 000 000 de familias de bajos recursos a quienes se
entregaba una asignación mensual con la supuesta condición de cuatro horas de
trabajo. Con el objetivo de evitar un nuevo estallido social, el sistema preveía la
intermediación para la asignación de la organización más combativa del momento,
la de los Piqueteros. Si bien la discrecionalidad en el otorgamiento pudo dar pie a
numerosos excesos y las horas solicitadas de trabajo no fueron exigidas, el Plan
cumplió con su objetivo primario de frenar disturbios y aliviar la pobreza extrema
(Lemmi, 2011). Con algunos cambios, se mantuvo a través del tiempo, mientras,
durante el gobierno de los Kirchner fue acompañado por otros de carácter más
universal como la asignación de pensiones a adultos mayores sin jubilación o la
asignación universal por hijo (decreto 1602/09) otorgada a trabajadores informales
o desocupados, con hijos argentinos o extranjeros con tres años de residencia16.
16
“Se trata de una prestación monetaria, no sujeta a impuestos o contribuciones que se otorga en forma mensual y que se abonará a uno solo de los padres, curador o pariente por consanguiniedad hasta tercer grado por cada menor hasta 18 años que se encuentre a cargo o sin
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
32 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
A pesar de las dificultades de credibilidad dada la intervención
gubernamental al organismo de estadísticas nacional en el 2007, la pobreza ha
descendido a niveles cercanos al 20%, mientras se mantenían las altas tasas de
crecimiento17 (Cepal, 2011a). El problema hacia el futuro, sin embargo, se centra
en la baja tasa de inversión en medio de altos incrementos del consumo interno, lo
que normalmente conduce al límite de la capacidad productiva, a la inflación y por
ende, a la reducción del crecimiento a largo plazo. Por otro lado, el aumento del
nivel de gastos del Estado, tanto en subsidios a la población (en un giro adicional
hacia la universalidad) como a las empresas de servicios públicos (para evitar el
aumento de precios), parecen conducir al mismo destino inflacionario, en la
reedición de un flagelo que azotó a los salarios reales de los argentinos por años y
que fue uno de los grandes agentes de distorsión del nivel de vida en el pasado. El
índice de desempleo, mientras tanto, continúa manteniéndose relativamente alto
(Cepal, 2011a).
Rasgos de la experiencia en Chile
En medio de un contexto latinoamericano de inestabilidades políticas, sobre todo
en el Hemisferio Sur, Chile se mantuvo como uno de los pocos países de la región
donde la estabilidad democrática, aunque n exenta de conflictos, pareció anidarse
con fuerza Salvo algún breve episodio de gobiernos de facto en 1925 y 1932, o la
fractura institucional impuesta por la dictadura pinochetista (1973-1990), Chile
límite de edad por ser discapacitado (…) la asignación se otorgará hasta cinco (5) hijos (…)” (Informe Urbano, 2009). 17
Por lo menos, hasta el 2010. Actualmente, el crecimiento argentino se ha estancado en medio de altos niveles de inflación.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 33
supo mantener su sistema democrático. Como Argentina, vivió un Período Liberal
en sociedad con Inglaterra que se extendió, en su caso, hasta 1925. En el
esquema de aprovechamiento de las ventajas comparativas, la economía chilena
exportaba productos mineros como el salitre, los nitratos o el cobre. Su actividad
económica se centró en la minería y la agricultura, manteniendo una importante
proporción de su población en el campo, por lo menos hasta el comienzo de los
procesos de urbanización que acompañó a la sustitución de importaciones que,
sin embargo, no alcanzaron los mismos niveles que en Argentina o Uruguay. Este
factor podría constituirse en un indicio importante de justificación a su tradicional
desigualdad en la distribución del ingreso (Lemmi, 2011).
A pesar de las inversiones en infraestructura y los avances de la industria
minera, la situación social en las primeras décadas del siglo XX no parecía la
mejor, como señala Silva Galdames (1995). En la misma línea, Luis Emilio
Recabarren, importante impulsor de la izquierda chilena, describía: “de todos los
progresos de que el país se ha beneficiado, al proletariado no le ha correspondido
más que contribuir en él, pero para que lo gocen sus adversarios” (Cita en Pinto
Vallejos, 2006: 25). De todas formas, lo peor estaba por llegar al final de la
Primera Guerra con la parálisis de las salitreras y la disminución abrupta de las
exportaciones de cobre (Collier y Sater, 2004). Los vaivenes del precio de los
minerales seguirían marcando la fragilidad de la economía en años posteriores.
Como en el caso de Argentina, el declive del valor de las exportaciones primarias,
base de la economía, fue dramático hacia 1930, cuando 50 000 trabajadores
mineros quedaron cesantes (Loveman, 2001). Si una eclosión económica parece
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
34 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
reclamar un cambio, era el turno de la intervención más activa del Estado, aún en
medio de las tradicionales desigualdades (Pinto Vallejos, 2006), y como otros
países de la región, Chile se encaminó al período de sustitución de importaciones,
especialmente a partir del período de Pedro Aguirre Cerda bajo cuyo influyo se
creó la corporación de fomento fabril. Años después, en la elección de 1964, ante
los persistentes problemas de los trabajadores del campo, los principales
candidatos presidenciales se comprometieron a la reforma agraria y a la reforma a
las leyes laborales (ibídem), cuestión que efectivizó el presidente Eduardo Frei en
la reforma constitucional de 1967.
Sin embargo, los problemas políticos se mantenían, mientras las huelgas se
multiplicaban y en 1970 triunfaba el proyecto de la Unidad Popular de la mano de
Salvador Allende quien, con su política, reimpulsó la reforma agraria, en medio de
otras reformas profundas, tales como la nacionalización de la banca, el cobre o la
expropiación de las empresas monopólicas (Allende, 1992: 356). Si bien, al inicio,
las políticas de la Unidad Popular supusieron una mejora sustantiva en el salario
real de los trabajadores, al no aumentar la capacidad productiva global del país
mientras se incrementaba el consumo, el resultado fue, irremediablemente en
algunos aspectos como la inflación (Garcés, 1974: 177). Y si para detener la
inflación se introdujeron controles de precios, a ello se vinculó el problema del
desabastecimiento y el mercado negro, con el consiguiente deterioro adicional del
nivel de vida, pero sobre todo en la estabilidad social del país. Como en el caso
argentino durante la mayoría de los gobiernos peronistas, una hebra importante de
esta compleja madeja política sugiere que los esfuerzos distributivos no pueden
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 35
soslayar la importancia del crecimiento, así como los controles de precios
tampoco no pueden hacer desaparecer de un plumazo a la inflación que
constituye una amenaza estructural en economías como las nuestras. Colocados
estos ingredientes de análisis en perspectiva, no se puede desmerecer la
importancia y el significado del salario real cuando sufre deterioros en su poder
adquisitivo, así como las dificultades para modificar estructuralmente el patrón
distributivo. El final de este proceso es de todos conocidos, la imagen que
simboliza al mismo tiene que ver con el bombardeo de la Casa de la Moneda el 11
de septiembre de 1973.
El golpe de Estado abría las puertas hacia un nuevo período. Antes que en
otros países de la región, la experiencia chilena posgolpe encontró el terreno
abonado para modificaciones abruptas de la concepción del Estado que, desde el
punto de vista social, pasó a ocupar un rol subsidiario, lo que se tradujo en la
conformación de nuevas políticas para enfrentar la pobreza. Allí se instala el
principio de la focalización considerado instrumento eficaz para combatir la
vulnerabilidad social (Gerrero Cossío, 2001). Más tarde, y tras el período de la
crisis de la dictadura, se produce un acuerdo sui géneris entre la mayoría de los
partidos opositores a Pinochet, los cuales conformaron la coalición de la
Concertación para la democracia que encabeza el período de transición a partir de
marzo de 1990. La transición no modifica el modelo económico heredado aunque,
sus políticas sociales, deliberadamente, se abocaron a la disminución de la
pobreza (de la Maza, 2006).Esto explica en gran medida, porqué Chile pudo
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
36 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
mantener altos niveles de crecimiento, importante disminución estadística de la
pobreza y, a la vez, marcados niveles de desigualdad en sus saldos sociales.
A pesar de que la pobreza de Chile hoy, estadísticamente, la pobreza es
de las más bajas de la región, con registros inferiores al 15% (Cepal, 2011ª), el
mantener la desigualdad económica con guarismos altos supone efectos en la
propia reproducción del crecimiento: “la extrema desigualdad y concentración del
ingreso (…), lejos de ser un factor que promueva la emulación y la sana
competencia, la desalienta y no estimula ni el ahorro ni la inversión” (Andrade y
Puyana, 2010:15).
Por otro lado, a pesar de su mantenimiento de su crecimiento, de manera
relativamente constante, agravado por el proceso privatizador neoliberal, la
economía chilena es parte de la estructura regional primario-exportadora, lo cual
redunda en las características del empleo. Similar al caso argentino en 1992, la
política chilena en 1997 estableció Ley de Flexibilidad Laboral (Andrade y
Puyana, 2010). Es preciso, sin embargo, señalar que la experiencia a largo plazo
de ambos países no tuvo el éxito esperado: la flexibilidad laboral disminuye los
costos empresariales y puede alentar una primera incorporación de trabajadores
informales o en “negro”, pero no supone una creación genuina de nuevos
empleos, un tema que, como señalamos anteriormente, podría suponer redefinir el
perfil productivo de cada país y de sus exportaciones, alentando las de alto valor
agregado.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 37
De cualquier modo, parece quedar suficientemente claro que la “cuestión
social” en Chile, como en Argentina o en México, distan de considerarse algo
resuelto, sobre todo el campo del empleo (Gerrero Cossío, 2001: 130), y en la
visión integral destinada a articular una estrategia de desarrollo para enfrentar
satisfactoriamente los problemas sociales no resueltos.
A modo de conclusión
A lo largo del presente artículo hemos intentado relacionar el concepto de
desarrollo vigente con las políticas sociales en los movimientos pendulares de los
procesos socioeconómicos en la región latinoamericana. A pesar de las
diferencias de país a país, hemos convenido en tres períodos diferenciados con
dos cambios o puntos de inflexión y un inicio de tendencia: el primero, de la
perspectiva liberal a la keynesiana con marcada presencia de la acción estatal. El
segundo, de la keynesiana a las medidas del Consenso de Washington y su
preeminencia del mercado, y finalmente, la hacia alguna búsqueda difusa de tipo
de universalización que está lejos de considerarse una reformulación del
paradigma dominante. El caso de Chile, sin embargo, merece una salvedad: el
país exhibió un punto de inflexión intermedio, dado por el programa de Salvador
Allende en 1970, hasta Golpe de Estado que abre los espacios para la
instauración del neoliberalismo.
Por otro lado, cualquiera sea la concepción del Estado, el mercado o la
extensión de las políticas sociales, hemos convenido en la importancia que debe
otorgársele al crecimiento en los procesos de disminución de la pobreza: ya sea
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
38 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
en Argentina de los cuarenta o cincuenta, el Chile de la década del sesenta y
setenta o el México del siglo XXI, las políticas sociales parecen no alcanzar
resultados importantes, a menos que se acompañen con un crecimiento sostenido
en el tiempo (Sen,1999), más allá de la dimensión del Estado. Cualquier elección
de redistribución que deje al crecimiento en segundo plano, podrían resultar en
tironeo de intereses sectoriales que pueden concluir por afectar al crecimiento en
sí mismo (López Murphy, 1991). Pero el recorrido histórico parece ofrecernos
algunos otros indicios interesantes para el análisis. De alguna forma, podemos
afirmar que los efectos de las políticas de desarrollo llevadas a cabo en la región,
fueron dispares en medio de la Sustitución de Importaciones; mientras Argentina,
Uruguay y Costa Rica mantuvieron estructuras sociales relativamente equitativas,
con amplia movilidad social en el caso argentino, los países más efectivos en la
aplicación de este modelo, Brasil y México se mantuvieron como los más
desiguales de la región ¿Cuál fue la causa, mientras se proclamaba la igualdad
como objetivo? Probablemente, el modelo no fue capaz de extender sus
beneficios a los que permanecían en el campo, en medio de esquemas de
inclusión diseñados desde los criterios en favor del pleno empleo urbano. A pesar
de los esfuerzos por mantener una especie de estado de bienestar (Drive y
Riesco, 2006), las características de los demás elementos del entorno económico
no permitieron mantener esa estructura al largo plazo. El tipo de industrialización
asumido dependía del exterior en insumos, no parecía aspirar a
internacionalizarse en sus productos terminados, mantenía las exportaciones en
productos primarios afectados por los términos de intercambio. Todos los factores
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 39
contribuían al déficit comercial y resultaban en una dependencia al exterior que se
disfrazaba ideológicamente de independencia; mientras, la dimensión de los
gastos del Estado excedía los ingresos disponibles en los países, y multiplicaba
las necesidades de endeudamiento externo. Finalmente, estas cuestiones
terminaron por afectar las buenas intenciones originales al trazar políticas públicas
universales, o la calidad de la provisión de las que subsisten (caso argentino, con
la educación y la salud descentralizada). En la Década Perdida de los ochenta,
con las restricciones del crédito externo y los aumentos exponenciales de las
tasas de interés, la situación alcanzó el deterioro final en términos de recesión,
inflación, pobreza y desigualdad. Con la imposición del Consenso de Washington
y sus medidas de austeridad fiscal, se disociaron las políticas sociales de la
universalidad. . De esta forma, la focalización pareció convertirse en la premisa
apoyando los casos de pobreza extrema, solamente acorde con los lineamientos
banco mundialistas. El supuesto era en favor de un Estado Mínimo que se retirara
lo más posible de la economía para dejar actuar sin interferencia a los
mecanismos del mercado.
Desde las experiencias abordadas, podemos entonces concluir en la
razonabilidad de la existencia de una relación directa entre políticas sociales
focalizadas-crecimiento y reducción de la pobreza y en la necesidad de la
existencia de las dos primeras para enfrentar los requerimientos que supone la
reducción de la pobreza y evitar, en el largo plazo, las condiciones de su
reproducción. Por lo pronto, para producir un crecimiento sostenido, tal como
señalan la Cepal (2011b), se requiere apuntalar integralmente el crecimiento con
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
40 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
medidas que lo alienten y que a la vez, propicien la equidad: con una extensa
provisión de bienes públicos de calidad (considerando incluidos como bienes
públicos a la salud y la educación), alicientes para la exportación de bienes, por lo
menos, alto valor agregado que generen empleos formales, apoyo a la inversión
en la tecnología de punta para superar la heterogeneidad estructural e impactar
favorablemente en los requerimientos de la productividad. Sólo a través de una
redefinición de lo económico, del papel del Estado en la planificación, y del
alcance de las políticas sociales se podrán pensar resultados más efectivos en la
perspectiva de solucionar los problemas sociales más profundos de la región.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 41
Bibliografía
Alberdi, Juan Bautista (1852), Las bases para la organización política de Argentina en
www.tucumanescultura.gob.ar
Allende, Salvador (1992), Obras escogidas, Chile, Editorial Antártica.
Andrade, Pablo y Alicia Payana (compiladores) (2005), La pobreza en América Latina,
Buenos Aires, CLACSO.
Ansolabehere, Karina (2002), “Persistencia e incentivos en Argentina de los noventa. Los
cambios institucionales de las políticas sociales” en Revista venezolana de la Gerencia.
Enero/Marzo vol.7 No.017, Maracaibo, Universidad de Zulia. Pp.119-139 en
www.redalyc.org
Banegas González, Israel (2008), “El cambio en la administración de los riesgos sociales:
política social y transformación del Estado” en Estudios Sociológicos,Mayo-agosto 2008
año/vol.XXIV No.2. Pp. 287-319 en www.redalyc.org
Barba Solano,Carlos, Ordoñez Barba, Gerardo y Valencia Lomelí, Enrique (2012),
Transformaciones y desafíos del régimen de bienestar en México.En José Calva
(coordinador) Empleo digno, distribución del ingreso y bienestar (págs. 371-401), México,
Consejo Nacional de Universitarios para una nueva estrategia de desarrollo.
Blanco, Carlos (2006), “Reform of the estate: An alternative for change in Latin America”
en Annals of the American Academy of Political and Social Science. Vol. 606, Chronicle of
a Myth Foretold, The Washington consensus in Latin America (Julio 2006). Pp.231-246 en
www.jstor.org.
Boltvinik, Julio (1995), “La pobreza en México II.Magnitud” en Salud Pública en México.
Julio/Agosto año/vol. 37 No.004, Cuernavaca, Instituto Nacional de Salud Pública. Pp.
287-297 en www.redalyc.org
Cardoso, Fernando H y Enzo Faletto(1977), Dependencia y desarrollo en América Latina,
México, Siglo XXI editores.
Cecchini, Simone y Rodrigo Martínez (2011), “Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos” en Libros de la Cepal 111, Marzo de 2011, Santiago de Chile en www.eclac.org/publicaciones Centeno, Miguel Ángel (1990), Democracy within a reason. Technocratic Revolution in Mexico, Pennsylvania, Pennsylvania State University Press.
CEPAL (2002), Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2002, Santiago de
Chile, Publicación de Naciones Unidas.
- (2011a), Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2010, Santiago de Chile en www.cepal.org/publicaciones
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
42 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
- (2011b), La hora de la desigualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir,
Brasilia 30 de Mayo al 1 de junio de 2010 en www.eclac.cl
- (2012), Perspectivas económicas de América Latina 2013. Políticas de PYMES
para el cambio estructural, Santiago de Chile, OCDE, Cepal en
www.segib.org/actividades/files/2012/11/LEO_2013.pdf.
Crift, Jeremy (2003), “Más allá del Consenso de Washington” en Finanzas y desarrollo,
Septiembre de 2003. Pp. 9.
Cogco Calderón, Adolfo y Miriam Rodríguez Vargas (2009), “Las transferencias
condicionadas en México y su operación desde lo local: estudio de caso del programa
oportunidades en el municipio de Tampico, Tamaulipas” en Iberofórum, Año IV No.7,
enero-junio 2009, www.uia.mx/iberoforum
Collier, Simon y William Sater (2004), A history of Chile: 1808-2002,Cambridge,
Cambridge University Press.
Cuarto Censo de Población y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos (1921), en
http://inegi.org.mx
CONEVAL (2011), Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México, CONEVAL. Draibe, Sonia y Manuel Riesco(2006), “Estado de bienestar, desarrollo y ciudadanía. Algunas acciones de la literatura contemporánea” en Estudios y perspectivas, México, Sede Subregional CEPAL. Agosto de 2006. No.55 en www.eclac.org de Ferrantis, David et al. (2005), Desigualdad en América Latina, ¿rompiendo con la
historia?, Colombia, Banco Mundial, Editorial Alfaomega.
Della Paolera, Gerardo (2011), “En el mundo no entienden que desperdiciemos así a nuestro país” en diario La Nación del 23 de enero de 2011 en http://www.lanacion.com.ar/1343532-en-el-mundo-no-entienden-que-desperdiciemos-asi-nuestro-pais de la Maza, Gonzalo (2004), “Políticas Públicas y sociedad civil en Chile: el caso de las políticas sociales 1990-2004” en Política, Primavera, No.43. Santiago de Chile, Universidad de Chile. Pp 105-148 en www.redalyc.org Del Valle, Alejandro (2009), “Sistema de bienestar, servicios educativos y desigualdad en América Latina” en Iberofórum, revista en ciencias sociales de la Universidad Iberoamericana, Año IV, No.8, Julio-diciembre 2009. Pp.163-199 en www.uia.mx/iberoforum Díaz Limón, José (2012), La seguridad social en México. Enfoque Histórico. Primera parte en Revista escuela libre de derecho Puebla, No.2, Pág 53-65. Puebla.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 43
Fitzgerald, E.V.K.(2003), “LA CEPAL y la Teoría de la industrialización por medio de la
sustitución de importaciones” en Cárdenas, Enrique Ocampo, José Antonio Thorp,
Rosemary (compiladores) Industrialización y Estado en América Latina. La leyenda Negra
de la posguerra, México, FCE.
Floria, Carlos y García Belsunce, César (1992), La historia de los argentinos, Buenos Aires, Ediciones
Larousse.
Friedman, Benjamín (2005), The moral consequences of economic growth, United States,
Alfred Knopf.
Garcés, Joan (1974), El Estado y los problemas tácticos del gobierno de Allende, Madrid,
Siglo XXI editores.
Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas (2003), El ciclo de la ilusión y el desencanto, Buenos
Aires, Editorial Ariel.
Germani, Gino (1977), Política y sociedad en una época de transición, Buenos Aires,
Editorial Paidós
Gerrero Cossio, Victor (2001), “Estado y sociedad civil: limitaciones de políticas en la
nueva cuestión social” en Revista de Ciencias Sociales. No11, Iquique, Universidad Arturo
Prat,.Pp.123-137 www.redalyc.org
Griffin, Keith (1999), Alternative strategies for economic development, Great Britain,
OECD development center.
Gordon Rapoport, Sara (2001),” Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre
México” en Revista de Sociología, Vol.63 No.5, Julio-septiembre 2001.Pp.195-201,
México, Instituto de Investigación de la UNAM
Informe Urbano (2009). Requisitos para acceder a la protección universal por hijo para
Protección Social, Publicado el 3/11/2009 en www. Informeurbano.com.ar
Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía, (INEGI) (2011), Datos de población en
www.inegi.gob.mx
Jicarez, Gloria de la Luz y Alfredo Sánchez Daza (2003), “Transformaciones en el Estado
de Bienestar” en Revista de Análisis económico. Segundo cuatrimestre vol. XVIII No.38.
México: Universidad Autónoma de México, Azcapozalco. Pp.277-295 en www.redalyc.org
Jusidman, Clara (2009), “Desigualdad y Política social en México” en Nueva sociedad
No.220, marzo-abril 2009, Pp.190-206 en www.nuso.org
Krugman, Paul (1994), Peddling prosperity, New York, W.W. Norton & Company.
- (2009), The conscience of a liberal, New York, Norton and Company Inc.
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
44 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Kuznets, Simon (1964), “Desarrollo económico y desigualdad de las rentas” en Estudio
sobre el desarrollo económico Okun, Bernard y Richarson, Richard (comp.), Bilbao,
Ediciones Deusto.
- (1968), Toward a theory of economic growth, New York, Norton Library.
Lemmi, Nora (2011), “La desigualdad y su relación con las políticas de desarrollo y la
democracia en las experiencias de Argentina y Chile”. Tesis de Doctorado en Ciencias
Sociales presentada en la Universidad Iberoamericana el 8 de Julio de 2011, México en
www.uia.mx/biblio
Lewis, Paul (1990), The crisis of Argentine Capitalism, United States, The University of
North Carolina Press.
López Murphy, Ricardo (1991), “La experiencia argentina: alta inflación, hiperinflación y estabilidad fallida” presentada en las XIII jornadas de economía monetaria y sector externo del 3 y 4 octubre de 1991 en el Banco Central de la República Argentina.
Loveman, Brian (2001), Chile, the legacy of hispanic capitalism, Oxford, Oxford University
Press.
Martínez, Marta (2011), “Sur pobre y norte… pobre” en Revista Enfoque. México, Diario Reforma del 11 de Agosto de 2011 Moreno Brid, Juan Carlos, Pérez Caldente, Esteban y Pablo Ruiz Napoles (2004), “El Consenso de Washington: aciertos, yerros y omisiones” en Perfiles Latinoamericanos en Diciembre No.25. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Pp.149-168 en www.redalyc.org
Ocampo, José Antonio (2007), “Desarrollo económico e inclusión social” en Buvinic,
Mayra et al. (editores) Inclusión social y desarrollo económico, Colombia, Banco
Interamericano de desarrollo.
O’Donnell, Guilllermo (1997), Contrapuntos, Buenos Aires: Editorial Paidós.
Pinto Vallejos, Julio (2006), “Cien años de propuestas y combates. La historiografía
chilena durante el siglo XX” en Pinto Vallejos, Julio y Argudín, María Luna (compiladores)
Cien años de propuestas y combates. La historiografía chilena del siglo XX, México,
Universidad Autónoma Latinoamericana, Biblioteca de Ciencias Sociales y Humanidades.
Rueschemeyer, Dietrich, Huber Stephens, Evelyne y John Stephens (1992), Capitalist
development and democracy, Chicago, University of Chicago.
“Trascendencia y sentido de las reformas estructurales” REDPOL No. 7
http://redpol.azc.uam.mx 45
Ricardo, David (1983), Principios de economía política y tributación, Buenos Aires,
Hyspamérica.
Salinas Figueredo, Darío y Carolina Tetelboin Henrion (2005), “Las condiciones de la política social en América Latina” en Papeles de población abril-junio, Número 044, Toluca, Universidad Autónoma del Estado de México. Pp.83-108 en www.redalyc.org Sen, Amartya (1999), Nuevo examen de la desigualdad, Madrid, Alianza Editorial.
Silva Galdames, Osvaldo (1995), Breve historia contemporánea de Chile, México, Fondo
de Cultura Económica.
Smith, Adam (1983), La riqueza de las Naciones. Tomo I, Buenos Aires, Ed. Hyspamérica.
Stiglitz, Joseph (2003), Globalization and its discontents, New York, Norton Company Ltd.
Sunkel, Osvaldo (1978), Concepto de desarrollo y subdesarrollo, Buenos Aires, Siglo XXI
editores.
- (2005), “Conversaciones con Osvaldo Sunkel. Conversaciones de ayer y hoy” en Cuadernos del Cendes. Año 22 N0.60. Tercera época. Septiembre a diciembre de 2005 en http://www.cendes-ucv.edu.ve.
Sunkel, Osvaldo y Pedro Paz (1985), El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del
desarrollo, Buenos Aires, Editorial siglo XXI.
Tercer Censo de Población y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos (1921) en
http://inegi.org.mx
Toussaint, Eric (2004), La bolsa o la vida, Buenos Aires, Editorial Paidós.
Uribe Gómez, Mónica (2011), “Enfoques contemporáneos de Política Social en México en
Espiral, Vol. XVIII, No.52, Sept-Dic 2011, págs.. 37-75
Valencia Lomelí, Enrique (2003), “Políticas sociales y estrategias de combate a la pobreza
en México” en Estudios Sociológicos Ener-abril año/vol.XXI no.1, México, El Colegio de
México. Pp.105-133.
- (2010), “los debates de los regímenes de bienestar en América Latina y el Este de Asia. Los casos de México y Corea del Sur” en Espiral Vol. XVI, No.47, enero-abril 2010
Valencia Lomelí, Enrique y Foust Rodríguez, David (2010). ¿Es pertinente hoy pensar en
el universalismo en México? En Enrique Valencia Lomelí (coordinador) Perspectivas del
universalismo en México, Guadalajara, Iteso, Fundación Konrad Adenauer, Universidad
Iberoamericana, León, Universidad de Guadalajara. Pags. 7-21)
REDPOL No. 7
Dra. Nora Beatriz Lemmi y Dr. Darío Salinas Figueredo
46 Área de Investigación "Estado, Gobierno y Políticas Públicas"
Villarespe Reyes, Verónica y Sosa Ferreira, Ana Patricia (2012), Políticas de combate a la
pobreza en México en José Luis Calva (coordinador) Empleo digno, distribución del
ingreso y bienestar. Vol 11, México: Consejo Nacional Universitario para una nueva
estrategia del desarrollo.
Williamson, John y Kuczynski, Pedro Pablo (2003), After the Washington consensus-
Restarting Growth and reform in Latin America, Washington, Institute for international
economics