Date post: | 01-Dec-2015 |
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Deudores al Extremo: El Registro de Deudores Alimentarios Morosos - REDAM
Enrique Varsi Rospigliosi
Claudia Canales Torres 1
1.- Introducción
Con fecha 27 de Enero del 2007 se publicó en el Diario Oficial el Peruano la Ley Nº 28970,
Ley que crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos - REDAM, y con fecha 23 de
Marzo del 2007 se publicó el reglamento de la referida ley, aprobado por Decreto Supremo
Nº 002-2007-JUS. La gestión del referido registro está encargada a la Gerencia General del
órgano de Gobierno del Poder Judicial y en el se dispone inscribir a aquellas personas que
adeuden tres cuotas, sucesivas o no, de sus obligaciones alimentarias establecidas en
sentencias consentidas o ejecutoriadas o acuerdos conciliatorios con calidad de cosa
juzgada. También se inscribirán a aquellas personas que no cumplan con pagar pensiones
devengadas durante el proceso judicial de alimentos si no las cancelan en un periodo de tres
meses desde que son exigibles.
Todos requerimos de alimentos para poder vivir. Estos incluyen educación, vivienda, salud,
vestido, recreación y todo lo necesario para el pleno desarrollo e integración de la persona
en sociedad. Es un derecho por demás fundamental correspondiéndole al Estado exigir su
cumplimiento. El sistema legal cuenta con medidas efectistas para ello: un proceso judicial
sencillo, sanciones penales para quien no cumple (delito de omisión de asistencia familiar),
medidas cautelares como impedimento de salida del país, embargos y retención de
remuneraciones de hasta el 60%. Pero todo ello no fue suficiente para frenar el tremendo
desinterés de los obligados en alimentos.
Esto motivó la creación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos – REDAM, que
finalmente ha efectivizado el Poder Judicial publicando on line no solo los nombres de los
1 Abogada por la Universidad de Lima. Asistente de Cátedra de Derecho Civil en la misma Universidad. Estudios de Maestría en Derecho Empresarial por la misma Universidad. Miembro de la División de Estudios Legales de Gaceta Jurídica S.A. Diplomado en Derecho de Familia por la Universidad Inca Garcilaso de la Vega.
deudores de alimentos, sino también sus fotografías y demás datos para mayor
conocimiento de la población. “Quien es capaz de deber alimentos es capaz de todo.
Tengan cuidado con él”, amerita ser la consigna indirecta de este registro, lo cual tiene
ventajas pues no solo funciona como una pena infamante sino que permite conocer la
realidad en el cumplimiento de sus obligaciones naturales.
2.- Fundamentos de creación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos -
REDAM
La creación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos - REDAM tuvo en su
oportunidad básicamente los siguientes sustentos normativos para su creación:
A) La Constitución Política del Perú en el numeral 22 del artículo 2 referido a los
derechos fundamentales de la persona, establece el derecho a la paz, a la
tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, creando el marco
conceptual de calidad de vida que debe ser protegido por el Estado.
B) El Código Civil del Perú establece en su artículo 235, la obligación de los padres a
proveer al sostenimiento, protección, educación y formación de sus hijos menores
según su situación y posibilidades. Todos los hijos tienen iguales derechos.
Asimismo reitera esta obligación cuando afirma en su artículo 287 que los cónyuges
se obligan mutuamente por el hecho del matrimonio a alimentar u educar a sus hijos
y en artículo 418 que por la patria potestad los padres tienen el deber y derecho de
cuidar de la persona y bienes de hijos menores.
C) Asimismo el Código Civil precisa la noción de alimentos en su artículo 472 cuando
establece que se entiende por alimentos lo que es indispensable para el sustento,
habitación, vestido y asistencia médica, según la situación y posibilidades de la
familia. Cuando el alimentista es menor de edad, los alimentos comprenden también
su educación, instrucción y capacitación para el trabajo. Este dispositivo hay que
concordarlo con el artículo 92 del Código de los Niños y Adolescentes, que
contienen una definición de alimentos especial para este tipo de sujetos de derecho,
considerando a todo lo necesario para el sustento, habitación, vestido, educación,
instrucción y capacitación para el trabajo, asistencia médica y recreación del niño o
del adolescente, así como también los gastos del embarazo de la madre desde la
concepción hasta la etapa de postparto.
D) El Código Penal en su artículo 149 tipifica el delito de Omisión de Prestación de
Alimentos, estableciendo que el que omite cumplir con su obligación de prestar los
alimentos que establece una resolución judicial será reprimido con pena privativa de
libertas no mayor de tres años o con prestación de servicio comunitario de veinte a
cincuentidós jornadas, sin perjuicio de cumplir el mandato judicial. Si resulta lesión
grave o muerte y estas pudieron ser previstas, la pena será no menor de dos ni
mayor de cuatro años en caso de lesión grave, y no menor de tres ni mayor de seis
años en caso de muerte.
En opinión del sector doctrinario que apoya la creación de este registro, la legislación
actual no otorga mecanismos efectivos a las autoridades a efectos de conminar a los
deudores alimentarios irresponsables para que se vean forzados a cumplir sus
correspondientes obligaciones alimentarias.
El impacto negativo que genera el incumplimiento de la obligación alimentaria ocasiona
que el propio Estado tenga que asumir el costo social de dicha irresponsabilidad, desviando
recursos y esfuerzos que pueden ser utilizados en otras políticas públicas.
Si bien la Omisión de Asistencia Familiar se encuentra tipificada en la legislación penal,
dicha tipificación no es suficiente, por cuanto no existe en la actualidad prisión efectiva
como mecanismo disuasivo de dicha conducta negativa, por lo que es necesario crear otros
mecanismos legales que permitan a las autoridades judiciales, a las entidades públicas y
privadas y a la propia sociedad civil organizada, tratar de evitar el incumplimiento de las
obligaciones alimentarias, entendiéndose estas como responsabilidad de toda la sociedad.
Estas consideraciones jurídicas en gran medida fueron la base o el sustento para la
búsqueda de la implementación de este mecanismo coercitivo para los deudores
alimentarios.
3.- Funciones del Órgano de Gobierno del Poder Judicial respecto del Registro de
Deudores Alimentarios Morosos - REDAM
La Ley Nº 28970 establece un nuevo estatus funcional del Órgano de Gobierno del Poder
Judicial, en lo que concierne al Registro de Deudores Alimentarios Morosos, estableciendo
en su artículo 2 las siguientes funciones específicas de dicha entidad:
a) Llevar un consolidado de los obligados alimentarios que hayan incurrido en morosidad
en el cumplimiento de sus obligaciones alimentarias contenidas en sentencias consentidas o
ejecutoriadas o, acuerdos conciliatorios en calidad de cosa juzgada.
b) Expedir Certificado de Registro en el que se dejará constancia si la persona por la que
se solicita se encuentra o no registrado como Deudor Alimentario Moroso. En el primer
caso, se emitirá “Certificado de Registro Positivo”, el mismo que indicará el nombre
completo del Deudor Alimentario, su número de Documento Nacional de Identidad, su
fotografía, el monto adeudado y el órgano jurisdiccional que ordenó el registro.
4.- Procedimiento de inscripción en el Registro de Deudores Alimentarios Morosos -
REDAM
Para este efecto, el procedimiento que se ha establecido por el artículo 4 de la Ley Nº
28970 es el siguiente:
El órgano jurisdiccional que conoce o conoció el proceso de alimentos, previo a ordenar la
inscripción, deberá correr traslado de la solicitud de inscripción al obligado alimentario por el
plazo de 3 días. La solicitud será resuelta por el juez en el plazo de tres días, ya sea que exista o
no respuesta del obligado alimentario.
5.- Contenido del Registro de Deudores Alimentarios Morosos - REDAM
El artículo 3 de la Ley Nº 28970 establece que el Órgano de Gobierno del Poder Judicial
llevará un libro en el que asentará cada solicitud de inscripción de un deudor alimentario,
en el que constarán los siguientes datos:
a. Nombres y apellidos completos del deudor alimentario
moroso.
b. Domicilio real del deudor alimentario moroso.
c. Número del DNI o el que haga sus veces del deudor
alimentario moroso.
d. Fotografía del deudor alimentario moroso.
La resolución que resuelva la solicitud de inscripción en el Registro de Deudores
Alimentarios Morosos, podrá ser apelada, sin efecto suspensivo; debiendo resolver dicho
medio impugnatorio dentro del plazo de 5 días útiles.
La solicitud de inscripción en el citado registro sólo podrá ser desestimada si el obligado
alimentario ha cumplido con lo que se le reclama.
Se podrá solicitar la cancelación del registro, siguiéndose el mismo trámite que para la
inscripción, salvo que se acredite fehacientemente la cancelación del monto total
adeudado; en cuyo caso, el levantamiento de la inscripción es inmediato.
El órgano jurisdiccional, ya sea para la inscripción o cancelación de la inscripción,
deberá oficiar al Órgano de Gobierno del Poder Judicial en un plazo no mayor de 3
días, luego de resolver la cuestión, a efecto de que se proceda a la inscripción o a la
cancelación de la misma.
e. Cantidad de cuotas en mora parcial o total, monto de la obligación pendiente e
intereses hasta la fecha de la comunicación.
f. Indicación del órgano jurisdiccional que ordena el registro.
6.- Características del Registro de Deudores Alimentarios Morosos - REDAM
El Registro de Deudores alimentarios morosos tiene básicamente las siguientes
características principales 2:
a. La gestión del registro corresponder al órgano de gobierno del Poder Judicial que, a
nuestro parecer, ya tiene bastante carga como para agregarle otra tarea más.
b. La información registrada es actualizada mensualmente y tiene carácter público.
c. El acceso a la información del registro es gratuito y sin limitación alguna.
d. El Órgano de Gobierno del Poder Judicial incorporará en su página web el vínculo
correspondiente para tener acceso al registro de deudores alimentarios morosos sin
limitación alguna.
7.- Entidades obligadas a brindar información sobre los deudores alimentarios
morosos
La norma establece una serie de entidades que tienen la obligación de brindar información
respecto de los deudores alimentarios morosos a fines de la implementación del REDAM,
de conformidad con lo establecido por los artículo 6 y 7 de la Ley Nº 28970 3:
a. El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo remitirá al Órgano de Gobierno
del Poder Judicial la lista mensual de los contratos de trabajo, que bajo cualquier
modalidad, se celebren entre particulares, así como la de los trabajadores que se
incorporen a las empresas del sector privado, a fin de identificar a los deudores
2 LÓPEZ ZAPATA, Gabriela. ¿Resulta constitucional la implementación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos? En: Actualidad Jurídica Nº 159. Editorial Gaceta Jurídica S.A. Lima, febrero, 2007. Págs. 17-18.3 LÓPEZ ZAPATA, Gabriela. Op. Cit. Pág. 18.
alimentarios morosos que se encuentren registrados. Para este efecto también
comunicará a los órganos jurisdiccionales correspondientes sobre esta situación.
b. El Órgano de Gobierno del Poder Judicial proporcionará mensualmente a la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, la lista actualizada de los deudores alimentarios morosos a efectos de
que se registre la deuda alimentaria en la Central de Riesgos de dicha Institución, así
como en las centrales de riesgos privadas.
c. La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, deberá remitir al Órgano
de Gobierno del Poder Judicial las listas de transferencias de bienes muebles e
inmuebles registrables realizados por personas naturales, a fin de identificar a los
deudores alimentarios morosos.
8.- Responsabilidad del Funcionario Público
A este respecto, el artículo 8 de la Ley Nº 28970 establece que las oficinas de personal, o
las que hagan sus veces, de las dependencias del Estado, tienen la obligación de acceder a
la base de datos, vía electrónica, o en su defecto, solicitar la información sobre las personas
que ingresen a laborar, bajo cualquier modalidad al sector público, a fin de verificar que la
información contenida en su declaración jurada, debidamente firmada por el trabajador, sea
verosímil 4.
El funcionario público que a sabiendas que el trabajador se encuentra inscrito en el registro
de deudores Alimentarios Morosos, omite comunicar dicha situación dentro del plazo legal,
incurrirá en falta administrativa grave sancionada con destitución, sin perjuicio de la
responsabilidad civil 5.
9.- El Reglamento de la Ley Nº 28970
4 LÓPEZ ZAPATA, Gabriela. Op. Cit. Pág. 18.5 LÓPEZ ZAPATA, Gabriela. Op. Cit. Pág. 18.
En cuanto al Reglamento de la Ley 28970, Castro Trigoso nos aclara los principales
aspectos que esta norma trae consigo pueden resumirse en 6:
1. El reglamento precisa que debe entenderse por deudor moroso a toda persona que se
encuentra obligada a la prestación de alimentos en virtud de lo resuelto en un proceso
judicial culminado, ya sea con sentencia consentida o ejecutoriada o por acuerdo
conciliatorio con calidad de cosa juzgada, siempre que se encuentre adeudando, por lo
menos, tres cuotas sucesivas o alternadas de sus obligaciones alimentarias.
2. Señala, asimismo, que tratándose de procesos judiciales en trámite, se considerará deudor
alimentario moroso a la persona que adeude, por lo menos, tres pensiones devengadas en un
proceso cautelar o en un proceso de ejecución de acuerdos conciliatorios extrajudiciales.
3. Indica que debe entenderse por Registro de Deudores Alimentarios Morosos al libro
electrónico que registra la información judicial del deudor alimentario moroso, incluyendo
todos los datos a que se refiere el artículo 3 de la ley, cuya información tiene carácter
público y es de acceso gratuito.
4. Establece una serie de condiciones que debe cumplir la declaración judicial de deudor
alimentario moroso, tales como su iniciación a pedido de la parte beneficiaria de la
prestación alimenticia, el adeudamiento de, por lo menos, tres cuotas y la presentación de la
solicitud de deudor alimentario moroso.
10.- Criticas a la Implantación del Registro de Deudores Alimentarios Morosos -
REDAM
La incorporación Registro de Alimentarios Morosos – REDAM ha sido objeto de críticas
de diversa índole que han puesto en duda su eficacia como mecanismo para la tutela y
protección de los intereses de los acreedores alimentarios disuadiendo las conductas que
6 CASTRO TRIGOSO, Nelwin. Boletín Legal Diario de Gaceta Jurídica del Viernes 23 de Marzo del 2007. En: http://www.gacetajuridica.com.pe/boletin-nvnet/Marzo2007/boletin23-03.html. Lima, 2007.
implican el incumplimiento de las obligaciones por parte de los deudores alimentarios.
Entre estas principales objeciones tenemos las siguientes:
a) Mecanismo Poco Coercitivo
En primer lugar, se recuerda que en la fase inicial de la norma ingresaron en la
correspondiente legislatura del Congreso de la República tres proyectos de ley en similar
sentido. En tales proyectos se contemplaban drásticas sanciones administrativas y algunas
restricciones de derechos para los deudores alimentarios morosos. No obstante, en el
resultado final, la ley, no existen sanciones reales y ejemplares para aquellos progenitores
que incumplen con su obligación.
Así con el Registro de Deudores Alimentarios – REDAM, se centra la esperanza en que la
sola amenaza de inscripción en tal registro inducirá a los obligados a cumplir. Por lo tanto,
bien se puede considerar que la ley que crea este registro tiene un fin coercitivo. Está por
verse, sin embargo, si realmente se logrará cumplir con el fin buscado 7.
Y es que en efecto, no es una sanción real estar inscrito en el registro de deudores, ya que la
ley no contiene ninguna sanción real y objetiva para el deudor alimentario moroso. El
Registro de Deudores Alimentarios Morosos – REDAM, no sanciona al deudor alimentario;
es decir, frente a un obligado reportado al registro, sólo obtendremos una sanción ética y
moral, pues la ley carece de verdaderas sanciones o restricciones de derechos para el el
deudor alimentario moroso, quien no será afectado en nada por dicho reporte.
Para el efecto deseado de la norma, se tendría que incluir sanciones considerables que
permitan un verdadero bloqueo al deudor alimentario que no le deje más alternativa que
cumplir con la obligación establecida, sin la cual el deudor no podría desenvolverse
socialmente en forma normal. A manera de ejemplos, se ha llegado a proponer, la privación
de la licencia de conducir o que la existente sea revocada y que haya imposibilidad del
deudor alimentario a obtener cargos públicos por designación o elección.
7 ARIANO DEHO, Eugenia. La tutela del acreedor por alimentos. Entre viejas y nuevas soluciones . En: Actualidad Jurídica Nº 159. Editorial Gaceta Jurídica S.A. Lima, febrero, 2007. Pág. 13.
Discutible es que la ley sancione drásticamente con destitución del cargo al funcionario
encargado que no hiciera el reporte de algún deudor alimentario moroso, situación
altamente cuestionable y que se ha alegado incluso que atenta contra el derecho al trabajo,
incluso totalmente desproporcionada en cuanto a la gradación de la falta y que por el
contrario, para el deudor alimentario moroso no existe sanción alguna.
Así pues, como bien dice Ariano Deho, la ley termina dejando su coerción para el mañana y
no para el inmediato, que es lo que movió a los legisladores de todos los tiempos a
establecer un procedimiento ultrasimplificado para la fijación de los alimentos y la
inmediata ejecutividad de las sentencias que los fijaran, que es como decir, que la ley poco
o nada contribuirá a hacer más efectiva y rápida la tutela de los derechos alimentarios, que
como es obvio no deberían aguardar ni uno ni dos ni tres meses para verse satisfechos 8 .
b) Mecanismo Oneroso
Por otro lado, se ha alegado que en la práctica, a contrario sensu de lo dicho a la entrada en
vigencia de la ley, la puesta en marcha del Registro de Deudores Alimentarios Morosos –
REDAM, genera un fuerte gasto ya que se requiere la creación de un sistema especial, de
personal especializado, y obviamente de la implementación de sistemas de informática para
su propósito, pues sabemos que los Juzgados de Paz Letrados, quienes inyectarán el
Registro, no cuentan con esto, además de los costos de publicidad estatal para la difusión de
la ley, que son bastante altos. Al final, su implementación cuesta varios millones de soles, y
en la relación costo-beneficio, el saldo sería en negativo, pues constituiría tanta inversión
sólo para que algún deudor moroso se encuentre registrado. Eso además de los problemas
prácticos y del costo que implica el almacén de las fotos de los deudores alimentarios,
interconectando a los juzgados con el RENIEC. Todo esto convierte al Registro de
Deudores Alimentarios Morosos – REDAM en un mecanismo muy oneroso para la poca
eficacia práctica que representa.
8 ARIANO DEHO, Eugenia. Op. Cit. Pág. 16.
c) Mecanismo con Vacíos
En este Registro se inscriben aquellas personas que adeuden tres cuotas, sucesivas o no, de
sus obligaciones alimentarias establecidas en sentencias consentidas o ejecutoriadas o
acuerdos conciliatorios con calidad de cosa juzgada. Por lo tanto, el deudor moroso debe
serlo respecto de una sentencia firme o un acuerdo conciliatorio judicial. Por lo tanto, la
norma no contempla los supuestos de resoluciones que conceden una asignación anticipada
que se presentan respecto de pensiones fijadas en el curso del proceso que no se cumplen.
Es una omisión de la ley que debe ser prevista o solucionada como una inscripción
provisional.
También por ejemplo, se piensa en aquellos supuestos de conciliaciones extrajudiciales
logradas, por ejemplo, en un Centro de Conciliación público o privado o en una DEMUNA.
Son supuestos que no han sido contemplados en la norma a fin de darle solución 9.
Asimismo, se pudo haber modificado el artículo 149 del Código Penal peruano referente al
delito de Omisión a la Asistencia Familiar 10, pues creemos que algunos casos se tiene que
dictar la detención del hechor, pues resulta un hecho inobjetable que en un casi 95%,
cuando se dicta la orden de detención del sujeto activo, en muy corto plazo se obtiene el
pago de mas de la mitad de lo adeudado, para de esta forma variara la orden de detención
por la de comparecencia. Otra de las cuestiones que creemos faltó implementar en la
cuestionada ley, fue la extensión de la norma hacia las embajadas o consulados de nuestro
país en el extranjero, pues con el gran influjo de progenitores que viajan al extranjero por
razones laborales, el cobro de la pensión a estos obligados se hace casi inejecutable.
9 ARIANO DEHO, Eugenia. Op. Cit. Pág. 15.10 Código Penal del Perú. Artículo 149.- Omisión de Asistencia Familiar: “El que omite cumplir su obligación de prestar los alimentos que establece una resolución judicial será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años, o con prestación de servicio comunitario de veinte a cincuentidós jornadas, sin perjuicio de cumplir el mandato judicial. Si el agente ha simulado otra obligación de alimentos en connivencia con otra persona o renuncia o abandona maliciosamente su trabajo la pena será no menor de uno ni mayor de cuatro años. Si resulta lesión grave o muerte y éstas pudieron ser previstas, la pena será no menor de dos ni mayor de cuatro años en caso de lesión grave, y no menor de tres ni mayor de seis años en caso de muerte”.
d) Mecanismo Atentatorio de Derechos Constitucionales
La norma trae consigo falta de límites al acceso y conocimiento de la información sobre los
deudores morosos, la cual se tornaría absoluta e irrestrictamente pública, pudiendo violar,
por lo menos en abstracto, el derecho a la intimidad, a la vida privada y a la
autodeterminación informativa. En tal sentido, sin perjuicio de la necesidad de sopesar
dicho bien jurídico con aquel que está contenido en el artículo 4 del Código Procesal
Constitucional, relativo a la protección de la familia, hubiera sido recomendable que los
creadores de la Ley Nº 28970 se preocuparan por establecer limitaciones al acceso a este
tipo de información, evitando, de este modo, con el establecimiento de criterios adecuados
y mejor ponderados, posibles lesiones a los derechos fundamentales de los deudores que,
por el hecho de serlo, no dejan de ser sujetos de derecho protegidos por la legalidad
constitucional.
Por otro lado, en cuanto atañe a la finalidad de la norma, la cual, evidentemente, es la de
proteger el interés de los acreedores alimentarios, hubiera sido deseable que el legislador se
planteara el interrogante de si la remisión de sus expedientes y datos personales a las
centrales de riesgo, públicas y privadas, beneficia a los sujetos que ha querido proteger (los
acreedores alimentarios), toda vez que, de este modo, se podría generar un efecto contrario:
el de crear las condiciones para que los deudores alimenticios que, en la mayor parte de los
casos, son morosos porque no tienen trabajo (o, teniéndolo, no resulta suficiente), agraven
más su situación y, en consecuencia, perjudiquen aún más los intereses de sus acreedores
alimenticios.
11.- Conclusión
Es deudor, quien debe. Obvio. Pero la norma y su reglamento fijaron que la inscripción se
realice respecto de aquellos que adeuden tres o más cuotas, sucesivas o alternadas, de
pensiones. Particularmente, debería registrarse el momento exacto del incumplimiento, a la
primera. No aguardar la segunda ni menos la tercera, esto solo favorece al alimentante.
Puedo reducir la porción de alimentos, dejar de comprar ropa pero la salud y el colegio,
pocas veces esperan.
La inscripción se realiza por mandato judicial a solicitud del alimentista o su representante.
No cualquiera puede hacerlo, lo que resulta lógico y ahí se debe incidir a fin de evitar
registros dolosos por personas sin legitimidad para hacerlo que, se quiera o no, va a
suceder.
Por ello, no será difícil presagiar que pese a todas las previsiones que a lo largo del tiempo
se han venido adoptando, la vía crucis de los acreedores de alimentos seguirá, pues son
otras las medidas que hay que adoptar para revertir la general situación de inoperancia de
nuestra ejecución judicial 11. Lamentablemente este esperado registro de momento no
cumple con el fondo de lo que se publicitó inicialmente como alma de la ley, que no es otra
que la búsqueda de tutela y protección de los intereses de los acreedores alimentarios.
Queda esperar que este registro prevenga las deudas alimentarias. Por lo pronto es clara su
objetivo respetar el derecho a una vida digna y optimizar el cumplimiento del deber
alimentario en forma efectiva.
11 ARIANO DEHO, Eugenia. Op. Cit. Pág. 16.