Cuaderno Cepas Nº 5

LA SEGUNDA REFORMA DEL ESTADO: BALANCE

Julio 1997

Arq. Cristina Bozzo(1)Ing. Beatriz López(2)

Lic. Roxana Rubins(3)Lic. Andrea Zapata(4)

1. INTRODUCCIÓN:

En un trabajo anterior propusimos un análisis sobre el Programa de Reforma del Estado que el Gobierno Nacional viene implementando desde 1989(1). El relevamiento realizado, orientado a constituir una reflexión sobre la arquitectura institucional del Estado Nacional y su funcionamiento, configuró en realidad una primera etapa que se inscribe en un marco de investigación más amplio.

En aquel momento, y a los efectos de preservar la perspectiva técnica y el rigor en el análisis, se utilizó información de base equivalente: normas de creación de las distintas unidades, presupuesto asignado, responsabilidades primarias y acciones, plantas de personal aprobadas y presupuestadas, etc.

La información disponible nos permitió trabajar, por un lado, sobre un eje horizontal de la totalidad del mapa institucional y, por otro, sobre uno vertical al interior de cada jurisdicción. A partir de ello llegamos a un diagnóstico de las disfuncionalidades del mapa estatal, que implicó la definición de un marco conceptual que desbroza las particularidades de cada caso y, a su vez, categoriza dichas disfuncionalidades.

CEPAS CENTRO DE ESTUDIOS DE POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y SOCIEDAD

Asociación deAdministradoresGubernamentales

Al sancionarse en febrero de 1996 la Ley de Reforma del Estado comenzó un nuevo proceso de reorganización institucional a partir de la visión de que el diseño de la estructura del aparato administrativo no acompañaba el nuevo rol del Estado y sus funciones. Los Decretos 558/96 y 660/96 establecieron las bases y plazos para la reforma estructural dentro de cada jurisdicción.

A partir de la nueva información, básicamente constituida por el presupuesto 1997, las nuevas normas de aprobación de estructuras orgánicas para todo el aparato estatal y sus respectivas responsabilidades primarias y acciones, nos dispusimos a efectuar el mismo análisis tratando de detectar cuáles de las disfuncionalidades existentes fueron superadas y cuáles ignoradas por el proceso de reforma.

El nuevo material de análisis está actualizado al 31 de marzo de 1997. Es nuestra intención continuar con este proceso de monitoreo y evaluación sobre la marcha de los procesos de transformación institucional y presupuestaria en la medida que se produzcan.

El cuerpo de este trabajo incorpora el marco referencial utilizado para el análisis y los efectos cuantitativos del proceso de reforma.. Más adelante se ofrece una reflexión sobre tal proceso. Al final se agregan análisis pormenorizados de las transformaciones sufridas por las distintas jurisdicciones estatales - Apéndice I - y de los efectos de la reforma sobre las disfuncionalidades detectadas en el aparato burocrático previo - Apéndice II.

2. Marco referencial

2.1. Los Programas de Reforma del Estado y sus puntos de partida

Entre comienzos de los setenta y la actualidad, el Estado argentino sufrió tremendas transformaciones que, solamente a partir de 1990, se tradujeron en una sensible modificación de su estructura, pues ni siquiera el Proceso de Reorganización Nacional emprendió cambios tan importantes en la organización administrativa del sector público.

El Estado Argentino tuvo, a partir de los '50, sin importar los gobiernos que lo condujeran, un esquema de Estado Desarrollista(2) con matices sociales de dimensión variable en las sucesivas etapas. Pese a las intenciones de emprender la regeneración del Estado, bajo un modelo autoritario y con una estrategia neoliberal, el autodenominado Proceso de Reorganización Nacional ensayó una serie de "...transformaciones y reajustes que cubrían todos los campos relevantes para el establecimiento de un nuevo orden dominante."(3)

Sin embargo, desde una perspectiva "prescindente" y "subsidiaria", el régimen no operó como un actor neutral sino que favoreció el fortalecimiento de grandes grupos económicos, utilizando toda la batería de instrumentos "intervencionistas" criticados, generando niveles de endeudamiento público que no encuentran comparación con las etapas anteriores. De este modo, y pese a la declarada intención de "achicar el Estado"(4) no se alteró su función de actor político y económico de una economía mixta. Al final del gobierno militar, la participación empresaria del Estado era elevada y

subsistían múltiples regulaciones sobre la actividad privada.

El gobierno de Alfonsín no fue capaz de redefinir ese rol armonizando políticas de desarrollo y crecimiento económico con el sostenimiento del orden democrático. Apoyando la gestión en la continuidad política del sistema democrático, sin contar con mayorías parlamentarias suficientes para la imposición de normas legales sustantivas, y jaqueado por continuas reacciones militares, el gobierno no pudo ensayar intentos de Reforma globales.

Además, las dificultades macroeconómicas fueron socavando las bases políticas del gobierno. En un contexto nacional e internacional diferente al de las anteriores etapas democráticas, la crisis estructural del modelo de Estado(5) fue progresivamente agotando las políticas de estabilización encaradas por el Gobierno, concluyendo en la crisis hiperinflacionaria de 1989. Esta crisis legitimó la implementación de una reforma global del Estado argentino que procurara reacomodar la estructura de los ingresos y gastos públicos.

El Gobierno de Menem tomó como diagnóstico de base de las reformas estructurales la convicción acerca del agotamiento del modelo económico vigente, incapaz de "lograr crecimiento y estabilidad sobre la base de una economía regulada y cerrada al mundo y de un Estado deficitario y desplegando multitud de funciones impropias."(6)

Como consecuencia de esta convicción decidió iniciar una transformación que permitiera la redefinición total de la relación Estado-Sociedad, desmontando las instituciones estatales del esquema desarrollista y reformulando las reglas relacionadas con la organización de la economía.

La principal redefinición consistió en el abandono total del rol de actor de una economía mixta, de ahí el carácter central que adquirieron las privatizaciones como estrategia de gobierno. A partir de las recomendaciones internacionales, se procuró también la delegación de las políticas sociales básicas en los estados provinciales.

La nueva definición de la actividad del aparato estatal fue la de una "estructura de segundo piso", es decir, se abandonó la ejecución directa de acciones y se concentró el rol en la promoción, planificación y supervisión de la ejecución de las políticas públicas.(7)

La enumeración de las acciones involucradas en la reforma, que a continuación se describe, muestran un proceso de alta actividad del Gobierno para el logro de los objetivos antes señalados. Sin embargo, este detalle, que no pretende ser exhaustivo, no implica una valoración positiva acerca de sus contenidos ni su implementación.

Los instrumentos utilizados inicialmente fueron la sanción de las Leyes 23.696 de Emergencia Administrativa y 23.697 de Emergencia Económica durante 1989, dando sustento jurídico a la profunda transformación del Estado.

La ley de Emergencia Administrativa permitió la redefinición del nivel de gasto público(8). Este proceso terminó prácticamente con el rol empresario del Estado(9) y en el caso de los monopolios naturales transferidos incorporó una nueva función: la regulación de servicios públicos privatizados

(10), focalizando la regulación en el cumplimiento de los contratos de concesión o venta pactados.

La transferencia a provincias de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y de naturaleza local(11) implicó en los hechos una drástica reducción de las áreas de la administración central encargadas de la prestación de los servicios transferidos(12).

Las reformas vinculadas con los ingresos públicos tendieron a eliminar la posibilidad de contar con el impuesto inflacionario como financiamiento estatal y la solución implementada correspondió al cambio del sistema monetario a través del Plan de Convertibilidad.(13)

Además, se implementó una reforma tributaria tendiente a combatir la evasión, ampliar la base imponible y simplificar el sistema concentrando la recaudación en impuestos al consumo. En lo relativo al déficit cuasifiscal, se buscó alterar el funcionamiento del Banco Central e incorporar al presupuesto partidas que pusieran en claro los financiamientos al sector público o privado.

Como corolario de la ley 23.697 de Emergencia Económica se suspendieron subsidios y subvenciones, regímenes de promoción industrial y minera y se limitaron los beneficios impositivos, se suspendió la vigencia del régimen de compre nacional, se modificó el régimen de inversiones extranjeras, haciéndolo más atractivo para el capital transnacional. También se adoptaron medidas de carácter arancelario que redujeron sensiblemente los márgenes de protección de la producción nacional.

A fines de 1990, la sanción de los decretos 435 y 2476/90 dispuso una intensa reducción de la Administración Central y Descentralizada(14), buscando con el establecimiento de un nuevo régimen de empleo (SINAPA) para el sector público una transformación de los recursos humanos de la administración pública, intentando su profesionalización.

En noviembre de 1991 se sancionaron diferentes Decretos de Desregulación, que conjuntamente con la suspensión de la Ley de Abastecimiento, constituyen la manifestación orgánica y sistemática de la política de desregulación(15).

Otra política estructural insoslayable fue la reforma previsional de 1994, permitiendo la habilitación de un régimen de capitalización individual y privado, que desde entonces funciona conjuntamente con el sistema público de reparto. Los efectos financieros de esta política desbalancearon fuertemente el sistema previsional.

El Estado, luego de este proceso había redefinido su relación con la sociedad civil, y abandonando -casi totalmente - su perfil desarrollista por la vía de la extrema limitación de las organizaciones públicas empresarias y la reformulación de las reglas de la economía interna.

La Reforma del Estado argentino ocurrida en el período 1989/1994, con los efectos antes señalados, dio por tierra con las concepciones previas que consideraban como norma los contenidos estatistas de las políticas de gobiernos democráticos, en oposición a los contenidos liberales privatistas de los gobiernos de facto del Cono Sur de América Latina(16). Además, resulta significativo que la conflictividad social manifiesta durante todo el período fue muy inferior a la desarrollada por los

mismos actores sociales durante el gobierno del Dr. Alfonsín.

Sin embargo, el rol protagónico del Estado como gestor de todo este proceso de automutilación y redefinición, no desmintió las teorías previas en lo relativo a la definición de la forma del Estado como una derivación lógica de tendencias duales en naciones periféricas: las que devienen de la división internacional del trabajo y las que constituyen tentativas de modificación de al inserción de su propia economía en el mercado mundial.

Como corolario de las políticas públicas llevadas a cabo, se consolidaron sectores de población cuyos derechos sociales, no así los políticos, fueron ampliamente restringidos durante el ciclo, sin que fueran necesarias acciones estatales de violencia explícita, ni se registraran caídas de la popularidad del gobierno en el electorado más afectado. Ello permitió la superación del dilema de viabilidad de la democracia en estados periféricos, en la medida en que fue posible articular políticas liberales privatistas con apoyo popular.

En 1994 se produjo la reforma previsional, que plasmó un nuevo esquema funcional, incorporando asimismo nuevos derechos y lineamientos para la relación Estado/Sociedad. Este cambio también se dio al interior del aparato administrativo del Estado, creando nuevas instituciones, tales como la instancia coordinadora de la Jefatura de Gabinete, a la que se asignó la responsabilidad ante el Parlamento por la Administración de la Nación.

Todo el proceso tuvo lugar en un marco de expansión económica. Así, la estructura administrativa se amplió en nuevas unidades políticas y corrimientos salariales. En el tercer trimestre de 1994, sancionada la nueva Constitución Nacional, la caída de los ingresos públicos debida a las reformas del sistema previsional, produjo la incorporación en la agenda pública de la problemática vinculada a la estructura del aparato administrativo. Este proceso se vio acelerado por la crisis desatada en el flujo internacional de capitales, con su consecuente efecto sobre el financiamiento estatal y el nivel de actividad interno, durante el verano de 1995 a raíz del llamado "Tequilazo".

Estos cambios en las condiciones externas sumados a cierta incapacidad para responder a las demandas de la sociedad, y la interpretación de que la estructura del aparato estatal no acompañaba el nuevo rol del Estado, fueron las causas determinantes de la instalación de la Segunda Reforma del Estado como política central del Gobierno.

En marzo de 1995, por medio de diferentes Decretos se impusieron reducciones importantes sobre el Presupuesto Nacional. En julio, coincidentemente con el inicio del segundo mandato del Presidente Menem, se sancionó el Decreto 909/95 que puso en marcha la institución de la Jefatura de Gabinete de Ministros y en setiembre se envió al Parlamento un proyecto de Ley de Ministerios, cuyo tratamiento no se efectuó dentro del período ordinario de sesiones.(17)

A finales de 1995, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Poder Legislativo el proyecto de Ley de Reforma del Estado, que luego de intensas negociaciones parlamentarias, fue sancionada con importantes modificaciones en febrero de 1996.

2.2. Categorización de las disfuncionalidades de la arquitectura institucional estatal

Con las mencionadas negociaciones parlamentarias que condujeron a las sanción de la Ley 24.629 como telón de fondo, se realizó el relevamiento del mapa institucional del Estado Nacional, intentando establecer una tipología de las disfuncionalidades presentes en la arquitectura organizacional del Estado a fines de 1995(18).

Las disfuncionalidades encontradas pueden clasificarse en cinco grandes categorías:

a. Superposiciones en sentido estricto

b. Definición insuficiente de fronteras de competencia

c. Disfuncionalidades internas

d. Funciones transferibles

e. Conflicto Política-Regulación

A continuación proponemos una somera caracterización de cada una de ellas(19)

a. Superposición de funciones en sentido estricto

Bajo esta categoría se agrupan aquellas disfuncionalidades que se refieren a la existencia simultánea de unidades organizacionales diferentes con competencias similares. Pudo verificarse que la mayoría de las temáticas sobre las cuales se ha detectado este tipo de disfuncionalidad se refiere a unidades organizativas en la órbita de la Presidencia de la Nación. Ello se debió, en gran medida, a que los temas a los que se refieren han ingresado en la agenda pública mediante crisis sociales, y la respuesta gubernamental consistió, en términos burocráticos, en la incorporación de agencias o programas dedicados a atender la temática involucrada.

b. Definición insuficiente de fronteras de competencia

En este caso, se agrupan los temas cuyo tratamiento es compatible con la existencia de agencias diferenciadas pero que, por estar difusamente definido el límite de intervención de cada una de ellas, existían aspectos respecto de los cuales cada agencia superponía acciones, políticas o intervenciones con las restantes, sin que existieran instancias de coordinación que racionalizaran los procesos.

La duplicación de intervenciones parecía provenir de una cierta incapacidad de la política para resolver dentro de su propio ámbito las diferencias de enfoque. De esta forma, la disputa aparecía

anclada sobre la estructura burocrática del aparato estatal y las unidades organizacionales específicas en vez de participar de un mismo proceso de gestión, de forma coordinada y consistente, entablaban procesos competitivos con el fin de absorber totalmente la responsabilidad y facultades sobre el punto de intersección.(20)

c. Disfuncionalidades internas

En este caso, las disfuncionalidades se originaban en un diseño organizacional o normativo inadecuado, lo que resultaba en acciones excesivamente burocráticas, sostenimiento de agencias o regulaciones incompatibles con el modelo general vigente o deseconomías internas.

En estos supuestos se encontraban temas de distinta entidad política o económica, básicamente ignorados en la primera etapa de la Reforma del Estado o surgidos con posterioridad al momento inicial. Dentro del primer grupo se encuentran todos los temas vinculados a los sectores militares, policiales y científico técnico. Razones más políticas que económicas tuvieron peso determinante en la primera etapa de reforma, excluyendo a estos sectores de los niveles de ajuste general aplicados al resto del sector público.

Pueden incorporarse en este grupo también los entes rectores de sistemas legales vinculados al modelo de Estado Desarrollista que durante la transición tenían vigencia pero actualmente carecen de significación (entes arbitrales) y aquellos temas que estaban comprendidos en jurisdicciones que desarrollaron su mayor énfasis en el principio de la reforma sobre otros temas que resultaban centrales (cultura, documentación).

Bajo el segundo agrupamiento - temas cuyo desarrollo fue posterior al momento inicial del primer proceso de reforma - se agrupan los temas surgidos a partir de la modernización estatal, que incorporó procesos nuevos o escasamente articulados previamente, y vinculados a decisiones de poder interno de alto impacto en términos de gestión. Estos temas (política financiera, relaciones con organismos internacionales de crédito, ventas de activos públicos, plan social educativo, etc.) fueron resueltos mediante un desarrollo importante de unidades organizacionales, que dentro de una misma jurisdicción, respondían al modelo de insuficiente definición de fronteras de competencia, probablemente por las mismas causas que en la categoría anteriormente descripta.

d. Funciones Transferibles

Bajo esta categoría de análisis se agruparon aquellos temas, que debido a definiciones tomadas en la primera etapa de la reforma, deberían haber sido transferidas a jurisdicciones provinciales o municipales, como así también aquéllas funciones locales que el gobierno federal debía transferir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como producto de la aplicación de las disposiciones constitucionales que dispusieron el nuevo status jurídico de la Capital Federal.(21)

e. Conflicto política regulación

Aquí se agruparon los temas vinculados al nuevo rol que el Estado asumió luego de haber privatizado, bajo concesión, licencia o venta, la prestación de servicios públicos cuya organización

productiva sólo es compatible con el establecimiento de monopolios.

La modalidad organizacional asumida por el Estado en nuestro país fue la estructuración de entes reguladores a la usanza de las naciones anglosajonas, que eran las únicas que tenían prestación de servicios públicos bajo gestión privada.

Sin embargo la organización de estos entes, en los casos extranjeros, prevé un alto grado de independencia funcional y un carácter prejudicial de sus resoluciones, las cuales no se encuentran acotadas por marcos regulatorios detallados, sino que basta para su legitimidad la invocación al bien común. Por otra parte, en el caso americano las empresas prestadoras son anteriores a los entes y existe una fuerte tradición de participación ciudadana en reclamo de sus derechos como consumidores. Mientras en el caso inglés la existencia de un gobierno parlamentario y de carácter unitario, reserva la planificación estratégica sectorial a las comisiones parlamentarias que controlan el accionar de dichos entes.

En el caso argentino, la existencia de marcos regulatorios relativamente taxativos en lo referente a derechos y obligaciones de los prestadores privados, y la carencia de tradición de participación ciudadana, condicionaron la efectividad de los entes como instancia de protección. Por otra parte persistieron unidades de política sectorial que repitieron respecto de los nuevos entes, su histórica debilidad frente a las privatizadas empresas públicas. De esta manera, pudo verficarse que la coexistencia de unidades políticas (Secretarías o Subsecretarías) redundaba en algunos casos en duplicaciones de funciones o ausencia total de sistemas de planificación.

Bajo el modelo de Estado vigente, la modalidad de intervención pública está orientada por la necesidad de incorporar, mediante el ejercicio de regulaciones, acciones sustitutivas de la competencia en el mercado que prevengan la exacción de los consumidores, tanto por la vía de precios como por la vía de calidad del servicio.

Otra función fundamental a cumplir por los entes reguladores es la supervisión del modo en que se realiza la relación entre las empresas prestadoras monopólicas y los usuarios y consumidores. Esta función incluye el monitoreo del procesamiento de los reclamos e incluso el ejercicio del rol de arbitraje y/o mediación para los reclamos cuyo tratamiento no provea soluciones bajo el procesamiento habitual.

Estas funciones son cumplidas por los entes reguladores con distintos niveles de eficacia y eficiencia, pero existen funciones que no son cubiertas por ninguno de ellos y cuya ejecución debería estar situada en las unidades políticas encargadas de la planificación global sectorial, de la estrategia de satisfacción de los niveles de demanda previstos y de la actualización y diseño de marcos regulatorios para los servicios ya privatizados y los que se planee concesionar o privatizar en el futuro.

Otra característica del caso argentino consiste en que la mayoría de las empresas privadas prestadoras cuentan en su conformación societaria con representantes de un número acotado de grupos empresariales nacionales, quienes actúan coordinadamente frente al Estado que, por su parte, ha parcelado el rol de regulación en entes y jurisdicciones diferentes, acotando su poder

regulatorio y de negociación.

3. CONTENIDOS DE LA REFORMA- Aspectos cuantitativos

La segunda reforma fue planteada inicialmente como un instrumento para optimizar la gestión pública dentro del modelo de estado adoptado. En tal sentido, las adecuaciones del aparato estatal -en el discurso del gobierno - implicarían ajustes, en términos de estructuras, dotaciones y presupuesto, pero subordinados a este objetivo final.

Sin embargo, la oportunidad en que comenzó a gestarse la Segunda Reforma coincidió con la crisis fiscal iniciada a finales de 1994 y profundizada durante 1995, y sólo se transformó en una política central de gobierno a finales de 1995 y durante los primeros meses de 1996. En esos momentos, el contexto general indicaba el crecimiento y estabilización del déficit del sector público en valores cercanos a los 5000 millones de pesos ó dólares, y no se advertían todavía señales de reactivación en la economía ni crecimiento de la recaudación.

La descripción detallada de las modificaciones producidas a nivel de la organización política de la administración se puede consultar en el APÉNDICE 1- Análisis Jurisdiccional que se agrega al final del trabajo. Puede afirmarse que dichas modificaciones han consistido básicamente en el reordenamiento parcial de las competencias entre jurisdicciones y en la unificación de algunos entes descentralizados.

Por la importancia de la motivación fiscal en el impulso a la Segunda Reforma, entendemos que resulta de interés analizar las cuestiones cuantitativas vinculadas al resultado del proceso en los términos antes descriptos y poner el énfasis en su significado global.

No se analizan los eventuales ahorros derivados de la reducción de créditos de los incisos 2. Bienes de Uso, 3. Servicios No Personales ni 4. Bienes de Uso. Ello obedece a que los niveles presupuestados en 1995 y 1996 no fueron respetados en la ejecución presupuestaria, sino que fueron utilizados como variable de ajuste en orden a acercarse al cumplimiento de las metas fiscales de ambos ejercicios, y resulta previsible que durante 1997 también sufrirán el mismo proceso. Será de interés en el futuro confrontar las ejecuciones de partidas en esos rubros entre 1997 y 1996.

3.1. Las estructuras de la administración central

El instrumento normativo que marcó la política de reducción de estructuras de la administración central y de fusión de organismos descentralizados, es el decreto 660/96. A posteriori del mismo las jurisdicciones fueron presentando ante la Jefatura de Gabinete los proyectos de estructuras orgánicas que completaban, corregían y - en algunos casos contrariaban - las disposiciones generales contenidas en dicha norma.

En el cuadro que sigue se ha consignado la cantidad de unidades de primer nivel - secretarías y subsecretarías - asignadas a cada jurisdicción por el decreto 660/96.

El trasfondo cualitativo de la estipulación de este número de unidades políticas en cada jurisdicción, supone la reasignación de competencias entre los distintos ministerios, la jefatura de gabinete y la áreas presidenciales.

Como ya se ha dicho, a posteriori del decreto 660/96 se sancionaron de manera individual las normas que aprobaron de manera definitiva las estructuras de las jurisdicciones hasta el nivel de Direcciones Nacionales y/o Generales.

En el cuadro que sigue, se ha consignado la evolución del número de unidades de primer nivel de cada jurisdicción. En las columnas denominadas "Antes" se consigna la cantidad de secretarías, subsecretarías y direcciones nacionales o generales de cada jurisdicción correspondientes a la última estructura aprobada antes del decreto 660/96. En las columnas denominadas "Después" se consignan los mismos datos correspondientes a la estructura vigente al 31 de marzo de 1997. En las columnas denominas "Dif." se consigna la diferencia entre ambas situaciones.

JURISDICCION Secretarías Subsecretarías Presidencia 10 17

Jef. Gabinete 4 8

Interior 2 9

Relaciones Exteriores 2 7

Justicia 3 6

Defensa 2 3

Economía 6 26

Educación 4 5

Trabajo 3 2

Salud 2 5

TOTAL 38 88

SECRETARIAS SUBSECRETARIAS D. GRAL/NACIONAL

JURISDICCION Antes Después Dif. Antes Después Dif. Antes Después Dif. Antes

Presidencia 13 11 -2 32 19 -13 60 44 -16

Jef. Gabinete 3 4 1 8 8 0 3 7 4

Interior 6 2 -4 14 11 -3 14 20 6

Rel. Exteriores 4 3 -1 10 7 -3 16 19 3

Justicia 4 3 -1 7 6 -1 22 18 -4

En el cuadro se resaltan en sombreado las cantidades que superan las unidades establecidas en el decreto 660/96 y se marca el caso de Jefatura de Gabinete, que mediante la absorción de la Secretaría de la Función Pública ha incrementado el número de unidades de primer nivel previo a la reforma.

Como puede verse, las jurisdicciones que han respetado las restricciones previstas en el decreto 660 y reducido sensiblemente sus estructuras previas a la reforma, fueron Justicia, Defensa, Educación, Trabajo y Salud, en tanto que Presidencia, Jefatura de Gabinete, Interior y Economía, han logrado evadir, aunque sea parcialmente, tales restricciones. Resulta curioso comprobar que el ajuste se ha cumplido de manera más estricta en todas las áreas de gobierno que tienen a su cargo el desarrollo de las funciones sustantivas indelegables del Estado.

3.2. Los organismos descentralizados

El decreto 660 preveía la fusión de algunos entes. En la tabla que sigue se enumeran los organismos (primera columna) que debían subsumirse en una única entidad (segunda columna) y el estado de concreción de las disposiciones originales (tercera columna).

Defensa 2 2 0 4 3 -1 17 10 -7

Economía 8 7 -1 29 26 -3 63 55 -8

Educación 5 4 -1 7 5 -2 21 16 -5

Trabajo 3 3 0 3 2 -1 13 9 -4

Salud 3 2 -1 6 5 -1 7 5 -2

TOTAL 51 41 -10 120 92 -28 236 203 -33

Entes a fusionar Nuevo Ente Observaciones

l Instituto Nacional de Acción Cooperativa

l Instituto Nacional de Acción Mutual

Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual

Concretado.

l Comisión Nacional de Telecomunicaciones

l Comisión Nacional de Correos y Telégrafos (CNCyT)

l Comité Federal de Radiodifusión (COMFER)

Comisión de Comunicaciones Concretado parcialmente, el COMFER no ha sido fusionado.

La CNCyT no era un ente descentralizado previo a la fusi

Entes a fusionar Nuevo Ente Observaciones

l Comisión Nacional de Transporte Ferroviario

l Comisión Nacional de Transporte Automotor

Comisión Nacional de Regulación del Transporte

Concretado.

l Instituto Nacional de Tecnología Minera

l Instituto Nacional de Prevención Sísmica

l Comité Regional de Aguas Subterráneas

l Dirección Nacional del Servicio Geológico

Servicio Geológico Minero Argentino Concretado

l Administración Nacional de Aduanas

l Dirección General Impositiva

Administración Federal de Ingresos Públicos

Concretado, aunque la fusiaparejada la unificacide apoyo ni de sus delegaciones en puntos geográficos comunes.

l Servicio Nacional de Sanidad Animal

l Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal

Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.

Concretado.

l Instituto Nacional Malbrán l Instituto Nacional Jara l Instituto Nacional Coni l Instituto Nacional de

Enfermedades Virales Humanas

l Instituto Nacional de Genética Médica

l Instituto Nacional de Chagas

Instituto Nacional de Microbiología Dr. Carlos Malbrán

Concretado bajo el nombre de Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud Dr. Carlos Malbrán.

Solamente el Instituto Malbrente descentralizado previo a la fusi

Asimismo se detallan en la tabla anexa las desapariciones de organismos dispuestas por el citado Decreto. En la columna Observaciones se consigna la adecuación de la decisión final a las prescripciones del Decreto 660.

El mismo Decreto disponía también la permanencia pero con carácter de desconcentrado de la Comisión Nacional de Comercio Exterior y la creación de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia con el mismo carácter, lo cual fue concretado.

De los cuadros anteriores puede inferirse que las fusiones se concretaron en todos los casos con excepción del COMFER, con la reversión de la decisión de integrarlo a la Comisión Nacional de Comunicaciones, y su permanencia como organismo independiente en la órbita de la Secretaría de Prensa y Difusión.

En lo que respecta a la supresión de organismos sólo se ha concretado la disolución del Tribunal Arbitral Ferroviario - que conservaba apertura estructural pero estaba desactivado como ente desde mucho tiempo antes de la Reforma, por la creación de la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario - y la privatización del Registro Nacional de la Industria de la Construcción. También se disolvió, aunque el decreto 660 no lo disponía el Tribunal Arbitral de Obras Públicas, el cual había dejado de tener actividad desde el Plan de Convertibilidad.

Curiosamente, entre aquellos organismos que pudieron evitar las decisiones del Decreto 660, se cuenta nuevamente un ente dependiente de la Secretaría de Prensa y Difusión, la Agencia TELAM S.A., además del Tribunal de Tasaciones de la Nación y el Instituto Nacional de Vitivinicultura.

l Instituto Nacional de Investigaciones Nutricionales

Ente Observaciones

TELAM S.A. Se dispuso su liquidación. No fue concretada y finalmente se decidió su continuidad.

Este organismo es una empresa.

Tribunal Arbitral Ferroviario Concretada.

Instituto Nacional de Vitivinicultura No fue concretada. Se decidió su continuidad.

Tribunal de Tasaciones de la Nación No fue concretada. Se decidió su continuidad.

Registro Nacional de la Industria de la Construcción Fue concretada su privatización y se transfiriprivado.

Resta señalar que como producto de la reforma un grupo de organismos alteró su grado de autonomía. Más abajo se enumeran los entes que fueron descentralizados a partir de este proceso.

CULTURA

l Biblioteca Nacional

l Teatro Nacional Cervantes

l Ballet Nacional

INTERIOR

l Dirección Nacional de Migraciones

ECONOMIA

l Ente Nacional Administrador de Bienes Ferroviarios

Por último, la creación de organismos desconcentrados, que el decreto 660 limitó a las dos comisiones nacionales de Regulación de Transporte y de Defensa de la competencia, en la aprobación de las estructuras jurisdiccionales se amplió a la siguiente lista de instituciones.

DESARROLLO SOCIAL

l Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales

l Comisión Nacional de Acción Social Directa

CULTURA

l Instituto Nacional Sanmartiniano

l Instituto Nacional Belgraniano

l Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Históricos

l Comisión Nacional Protectora de Bibliotecas Populares

l Instituto Nacional de Investigaciones Históricas Juan Manuel de Rosas.

ECONOMIA

l Oficina Nacional de Control de la Calidad Agropecuaria

Por otra parte, y para finalizar la enumeración de las transformaciones sufridas en los entes, debe señalarse que el anterior Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Hídrica se transformó en el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente, conservando su anterior dependencia.

3.3. Las dotaciones

Con carácter previo al análisis de lo acontecido con las dotaciones de las jurisdicciones debe aclararse que la base de información utilizada, para la confección de los cuadros que acompañamos, fue la siguiente:

l En la columna correspondiente al año 1996 se han consignado las plantas aprobadas en el presupuesto nacional de ese año, con las transferencias de programas y/o entidades entre jurisdicciones dispuestas por las normas de estructuras definitivas sancionadas. Esto es así, porque al contrario de lo que sucedía al comparar estructuras - cuando el número de unidades orgánicas de cada jurisdicción resultaba indirectamente representativo de la matriz de competencias políticas asignada en las estructuras previas a la Reforma y la resultante de la misma, y por lo tanto una base de comparación eficiente - la asignación de dotaciones se encuentra fuertemente vinculada a la ejecución de los programas presupuestarios de la jurisdicción y de compararse directamente los valores del presupuesto 1996 con los del presupuesto 1997 se estaría cometiendo una inconsistencia que restaría valor a las conclusiones que pretendieran extraerse de la comparación. Estas consideraciones son igualmente válidas para la comparación del gasto en personal entre 1996 y 1997.

l En la columna Suprimidos se ha consignado la cantidad de cargos eliminados como producto de la Reforma, ya sea por la eliminación de vacantes no cubiertas o por la transferencia al Fondo de Reconversión Laboral de agentes pertenecientes a las jurisdicciones.

l En la columna correspondiente al año 1997 se han consignado los cargos aprobados en las nuevas estructuras. Surge como diferencia entre la Columna 1996 y la Columna Suprimidos, más allá de que el presupuesto nacional prevea en algunos casos dotaciones mayores a las consignadas, por cuanto su sanción fue previa a la aprobación de las últimas estructuras. Además debe hacerse notar que la fecha de cierre de este estudio es el 31 de marzo de 1997, motivo por el cual no ha podido incluirse en el análisis las dotaciones vigentes para el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y de la Administración Nacional del Seguro de Salud, dado que a esa fecha todavía no se encontraban aprobadas sus estructuras definitivas.

l En la columna Dif. % finalmente se consigna el porcentaje de cargos suprimidos respecto del total aprobado para 1996.

La manera en que recorreremos el mapa estatal para realizar la comparación de dotaciones será la siguiente: primero analizaremos la Administración Central y luego la Descentralizada.

En lo relativo a la Administración Central, la disminución de dotaciones puede observarse en el siguiente cuadro:

ADMINISTRACION CENTRAL

Como puede observarse, todas las jurisdicciones con excepción de Interior, Defensa y Relaciones Exteriores han superado ampliamente - entre 4 y más de 10 veces - el valor promedio de la reducción en la Administración Central que es cercano al 2%. El porcentual de la reducción en Justicia es cercano al promedio 3%.(22) Las áreas que han sufrido mayores reducciones son, en este orden, Educación, Trabajo, Presidencia de la Nación(23), Economía y Salud. Para evaluar de manera concluyente cómo esta reducción afectó la operatividad de estas jurisdicciones sería necesario analizar el comportamiento de la dotación del personal contratado, que en algunas jurisdicciones - Economía, Educación y Trabajo, por ejemplo - tiene un peso significativo sobre la dotación total. Finalmente puede señalarse que la reducción global de dotaciones de la Administración Central puede parecer poco significativa, pero ello se debe exclusivamente a la exclusión del personal militar y policial de la reducción. Sobre el personal civil la reducción global es del orden del 6%.

Cargos JURISDICCION 1.996 Suprimidos 1.997

Presidencia 5.752 749 Jef. Gabinete 950 79 Interior 68.660 172 Relaciones Exteriores 1.674 7 Justicia 9.469 297 Defensa 107.579 187 Economía 7.399 809 Educación 2.290 589 Trabajo 1.759 252 Salud 5.302 458

TOTAL 210.834 3.599

En lo que respecta a la Administración Descentralizada, el cuadro que sigue describe lo ocurrido hasta el 31.3.97.

Como puede apreciarse en el cuadro, la distribución de las reducciones entre jurisdicciones es mucho más homogénea de lo que resultaba en la Administración Central. Esto es así debido a que la única jurisdicción que no ha efectuado reducciones es el Ministerio de Relaciones Exteriores, que cuenta solamente con un ente dependiente, la Comisión Nacional de Actividades Espaciales, recientemente transferido a su órbita y que tiene una fuerte vinculación con la Fuerza Aérea.

La jurisdicción que ha realizado la mayor reducción en términos relativos es Presidencia (24), y en términos absolutos es Economía(25). Educación está por debajo del promedio, pero esto se ve compensado por una reducción elevada en su administración central y además todavía no se ha completado el proceso de reformulación de organismos científico-técnicos. Por último debe señalarse que en Salud está pendiente la reestructuración del PAMI y ANSSAL, lo que influye de manera determinante sobre los resultados presentados.

Una última reflexión sobre el tema de las dotaciones consiste en analizar la proporción entre transferencias al Fondo de Reconversión y supresión de cargos vacantes al momento de la reducción. Para ello, presentamos la tabla que sigue. De la misma puede extraerse como derivación que aproximadamente la mitad de las supresiones de cargos han supuesto la pérdida de puestos efectivamente ocupados por transferencia al Fondo de Reconversión Laboral (53%) y dicha distribución es relativamente uniforme en las jurisdicciones.

Cargos JURISDICCION 1.996 Suprimidos 1.997

Presidencia 4.019 565 Jef. Gabinete 171 12 Interior 1.870 125 Relaciones Exteriores 130 0 Justicia - - Defensa 558 42 Economía 39.865 2.702 Educación 9.400 285 Trabajo 7.096 596 Salud 16.680 197

TOTAL 79.789 4.524

ANALISIS DE CARGOS SUPRIMIDOS Y AGENTES ENVIADOS AL FONDO DE RECONVERSION LABORAL POR

3.4. Los gastos en personal

El análisis de los efectos de la Reforma sobre el Gasto en Personal de las jurisdicciones se ha sujetado a la base de información que se detalla:

l En la columna correspondiente al año 1996 se han consignado los montos correspondientes al Inciso 1. Gasto en Personal, aprobados en el presupuesto nacional de ese año, con las transferencias de programas y/o entidades entre jurisdicciones dispuestas por las normas de estructuras definitivas sancionadas. Esto repite el criterio aplicado a la comparación de dotaciones, por los mismos motivos.

l En la columna correspondiente al año 1997 se han consignado los montos aprobados en el Inciso 1. Gasto en Personal por el presupuesto nacional 1997.

l En la Columna Ahorro consta la diferencia absoluta entre el presupuesto 1996 y 1997. Los valores negativos indican un crecimiento de las partidas como producto de la reforma.

l En la columna Dif. % finalmente se consigna el porcentaje que representa el ahorro respecto del total aprobado para 1996.

JURISDICCION

ADM. CENTRAL ADM. DESCENTRALIZADA

JURISDICCION Suprim. Al Fondo Difer. Suprim. Al Fondo Difer.

PRESIDENCIA DE LA NACION 749 453 296 565 160 405

JEFATURA DE GABINETE 79 45 34 12 9 3

MRIO. DEL INTERIOR 172 60 112 125 60 65

MRIO. DE RELACIONES EXTERIORES 7 7 0 0 0 0

MRIO. DE JUSTICIA 297 119 178 0 0 0

MRIO. DE DEFENSA 187 39 148 42 0 42

MRIO. DE ECONOMIA 809 456 353 2.702 1.485 1.217

MRIO. DE CULTURA Y EDUCACION 589 160 429 285 31 254

MRIO. DE TRABAJO Y SEG. SOCIAL 252 169 83 596 596 0

MRIO. DE SALUD Y ACCION SOCIAL 458 294 164 197 134 63

TOTAL 3.599 1.802 1.797 4.524 2.475 2.049

Como puede observarse en Presidencia, Interior y Relaciones Exteriores el financiamiento del Gasto en Personal ha crecido después de la Reforma. En tanto, el resto de las jurisdicciones ha efectuado reducciones del orden del promedio 3%, a excepción del Ministerio de Salud y de Educación, lo que se explica por la descentralización de institutos de investigación en el primer caso y de la Comisión de Acreditación y Evaluación Universitaria en el segundo. Defensa con una reducción del 4%, aporta en términos absolutos una reducción que representa el 85% del total, la que se explica por la reducción de gastos en todos sus programas operativos, con mayor énfasis en las actividades centrales del Ministerio.

En el caso de la Administración Descentralizada, como puede comprobarse en el cuadro que sigue, el comportamiento es más variable. Presidencia presenta créditos para este año que superan los valores previos a la Reforma, en tanto el resto de las jurisdicciones presentan ahorros entre el 2 y el 10%, con excepción de Salud. Esto se debe a que, a pesar de no haberse concretado todavía la supresión de cargos en el PAMI, ya se ha previsto en el presupuesto 1997 la reducción del financiamiento del gasto en personal.

ADMINISTRACION CENTRAL

Presupuesto Inciso 1. Gasto en Personal JURISDICCION 1.996 1.997

Presidencia 122.240.614 127.748.774 Jef. Gabinete 38.612.307 33.523.654 Interior 1.112.236.832 1.132.704.596 Relaciones Exteriores 133.142.362 157.940.037 Justicia 160.643.304 154.686.217 Defensa 1.981.589.370 1.840.794.500 Economía 174.045.776 165.049.108 Educación 51.692.889 39.648.308 Trabajo 35.634.089 34.995.689 Salud 93.004.241 63.154.573

TOTAL 3.902.841.784 3.750.245.456

ADMINISTRACION DESCENTRALIZADA

Presupuesto Inciso 1. Gasto en Personal

Por último cabe señalar que el ahorro total en Gasto en Personal producido por la Reforma es de 448 millones de pesos y representa un 8% del gasto en personal total de la Administración. Sin embargo, este cómputo de ahorros es un valor bruto y no neto, en la medida en que no se le han descontado, por carecer de acceso a dicha información, los gastos derivados de la creación y funcionamiento del Fondo de Reconversión Laboral y de las indemnizaciones abonadas.

4. CONCLUSIONES

Como balance de la Segunda Reforma del Estado podemos extraer diferentes niveles de análisis. En consecuencia podríamos categorizarlas en:

1. aquéllas referidas a la relación Estado-Sociedad

2. aquéllas vinculadas al modelo de funcionamiento de los poderes al interior del aparato estatal, y

3. aquéllas surgidas del análisis del modelo de gestión y funcionamiento del órgano ejecutivo.

1)El Estado desde su arquitectura y desde su discurso ha abandonado, en general, la prestación directa de servicios a la comunidad (empresas de servicios públicos, sistema educativo y de salud transferidos a las jurisdicciones provinciales y municipales) como

JURISDICCION 1.996 1.997 Presidencia 92.455.880 95.000.089 Jef. Gabinete 11.867.063 11.412.692 Interior 41.649.853 40.948.111 Relaciones Exteriores 7.106.041 6.401.688 Justicia - Defensa 9.961.265 9.256.423 Economía 1.154.771.587 1.089.763.975 Educación 202.613.119 195.914.682 Trabajo 171.292.348 153.691.334 Salud 494.816.978 287.545.878

TOTAL 2.186.534.134 1.889.934.872

consecuencia de la primera Reforma del Estado. Por otra parte, en lo relativo a la inserción internacional y posicionamiento del país, se ha asumido la actual estrategia mundial de inserción en bloques regionales con una fuerte apertura económica y de fronteras abiertas. En este marco, la política de defensa también se inscribe en parámetros internacionales donde las hipótesis de conflicto con los vecinos han desaparecido en el marco de integración regional y donde los aparatos militares actúan en focos de conflicto externos inscriptos en la política de seguridad planetaria delimitada en el centro de poder hegemónico de EE.UU.

Sin embargo, las funciones de seguridad interior y las prestaciones sociales directas -previsión social y subsidios- conservan un fuerte componente del nivel nacional en su planificación, gestión y control.

Aunque el objetivo declamado de la Segunda Reforma era la consolidación del aparato estatal como estructura de segundo piso, las restricciones políticas del modelo económico parecieran requerir el mantenimiento dentro del aparato estatal de los resortes necesarios para el control y manejo (represión) del conflicto social producto de los desequilibrios en la distribución de la riqueza en etapas de fuerte concentración del capital y de la exclusión de numerosos y variados segmentos de la población.

En el mismo sentido, el manejo y control de las cajas de previsión social en lo que hace a su incidencia en el equilibrio de las cuentas nacionales y de asignación de recursos, pareciera tener un peso de similar importancia dentro del mantenimiento de las condiciones necesarias de reproducción del modelo económico implementado.

El manejo de los subsidios directos, sin tener incidencia fiscal decisiva, es un elemento de acción política clientelar que permite recuperar, aunque sea parcialmente, el voto de los sectores excluidos, cuyo peso dentro de la alianza social que sostiene al Gobierno resulta decisivo.

En lo que se refiere al nuevo modelo del "Estado de inversión social"(26) el estado argentino, si bien ha enfatizado desde su discurso la necesidad de una profunda transformación educativa y de los sistemas de salud para la modernización frente a los desafíos del siglo XXI, mantiene una política asistencialista que resulta de bajo nivel de efectividad para responder a demandas crecientes producto de las desigualdades que son intrínsecas al modelo.

2. El Estado, como representación de la organización de poder, cambió sus regulaciones de equilibrio interno como producto de la Reforma de la Constitución Nacional en 1994. El impacto de esas modificaciones no puede medirse, ya que la implementación correspondiente se ha visto limitada a la operatividad propia de la cláusula que habilita la reelección y la sanción de la ley que efectivizó la elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

El espíritu de las disposiciones constitucionales modificadas implicaba establecer un nuevo equilibrio entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial favoreciendo criterios de control, transparencia y legitimación, estando la mayoría de ellas sujetas a la delimitación de sus

alcances por medio de leyes del Congreso Nacional.

La dinámica que siguió a la Reforma Constitucional, ha demostrado la falta de vocación política del Legislativo para dar sanción a las leyes que pongan en ejecución las nuevas instituciones constitucionales(Ministerio Público, Consejo de la Magistratura, nuevos derechos) y aquéllas que reorganizarían la estructura política de la Administración Pública. Sólo se ha instrumentado la Jefatura de Gabinete como instancia de coordinación administrativa nacional, pero estr proceso se abrió como resultado del inicio del segundo mandato presidencial, habilitado por la reforma constitucional, mediante la sanción de un decreto del Poder Ejecutivo, y sin la participación parlamentaria en su definición.

Las modificaciones de la matriz de funciones y organización del Poder Ejecutivo - que deberían haberse materializado como producto de la Reforma Constitucional mediante la Ley de Ministerios que el texto reformado anuncia - se ha dado en el marco de una delegación legislativa amplia - Ley 24.629, de dudosa constitucionalidad y que dio sustento normativo a la Segunda Reforma del Estado - y con la participación parlamentaria limitada a la aprobación de las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante la actuación de la Comisión Mixta de Seguimiento de las Privatizaciones.

3. Entre los objetivos declarados por el Gobierno Nacional para impulsar la reforma del aparato estatal se encontraba la necesidad de producir cambios estructurales, fortalecer sus funciones indelegables y eliminar aquellas que pudieran llevarse a cabo por el sector privado.

Sin embargo, el rediseño se concentró en aspectos vinculados con la reducción del gasto y el intento de solución del déficit fiscal evidenciado y no en una refuncionalización orientada a dotar de mayor eficiencia y transparencia a la gestión estatal.

Los únicos efectos funcionales notables surgidos del proceso de reforma han sido aquellos que tomaron por objeto las áreas presidenciales, sin embargo su efectivización ofrece interrogantes respecto de consecuencias futuras de dichas modificaciones. Así cabe señalar:

-la reestructuración de las funciones del Ministerio de Educación implica la definición de un perfil nuevo de dicha institución, concentrando bajo su ámbito al política de educación formal en todos sus niveles, con el agregado de la dirección científico-tecnológica.(27) Sin embargo, esta unificación implica la derrota de los organismos de investigación básica en términos históricos, dado que pugnaban por continuar en la órbita presidencial, visualizada como un lugar garante de mayores oportunidades en términos de asignación de recursos y de vinculación con los sectores más dinámicos de la producción, destinatarios probables de sus desarrollos.

-la coordinación y gestión de la política de seguridad interior en el Ministerio del Interior, fue acompañada del traspaso de las fuerzas de seguridad - Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina - a su órbita. Resta saber si este traspaso resultará en una democratización del procesamiento del conflicto social - en el sentido de desmilitalizarlo - o, por el contrario, producirá un deterioro de los sistemas

profesionales, por la vía de la aplicación de prácticas clientelísticas o partidistas en la gestión de la seguridad.

-la unificación bajo la Jefatura de Gabinete de todas las funciones de organización del aparato estatal, incluso la política de recursos humanos del personal civil de la administración, se dio en un marco signado por la persistencia en la órbita del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de toda la matriz de funciones presupuestarias. Esta configuración funcional permite suponer el mantenimiento de un conflicto latente entre las dos áreas, ampliado por la ambigüedad de las disposiciones constitucionales en la materia y la pérdida del nivel de autonomía histórica de Economía en la fijación de la política fiscal, sobre todo considerando que la asignación del gasto público, en el contexto actual, es una de las pocas vías de intervención económica directa consistente con el modelo.

En el marco de la Ley 24.629 de Reforma, la primera norma reglamentaria - el Decreto 558/96 -preveía acciones cuya implementación implicaba modificaciones estructurales, incluso conformaba la Unidad de Reforma y Modernización del Estado, con la participación de todos los entes estatales competentes para el rediseño público. Sin embargo, cada paso de la secuencia de acciones posteriores mostró apartamientos cada vez más pronunciados respecto del rumbo inicial.

Las medidas sin implementación a la fecha entre aquellas dispuestas por el Decreto 558 son, entre otros:

l Modernización del sistema administrativo, atención sanitaria, capacitación profesional, funciones logísticas y servicios educativos de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

l Revisión de sus sistemas de carrera y pasividades.

l Modificación del sistema de identificación y documentación de personas.

l Reorganización de la planta de personal y externalización de servicios del Sistema Penitenciario

l Nuevo Régimen de Contrataciones

El Decreto 660, sancionado un mes después del 558, se circunscribía a la Administración Central y entes descentralizados, y su espíritu era menos ambicioso, determinando hipótesis de reducción en cada jurisdicción. Finalmente los decretos de aprobación de estructuras de cada departamento de Estado se cumplieron, en mayor o menor medida lo estipulado en el Decreto 660.

Como resultado final de este proceso las jurisdicciones que cumplieron más estrictamente esas disposiciones fueron las relacionadas con funciones indelegables del Estado - Defensa, Justicia,

Educación, Trabajo y Salud. En tanto, las restantes dependencias, lograron superar de algún modo las restricciones establecidas en esa norma. El caso más destacado es el Ministerio del Interior, que obtuvo incrementos estructurales sucesivos, habilitados por su decreto original y modificatorio.

El análisis detallado que se incorpora en el Apéndice II al presente, permite aseverar que el objetivo de refuncionalización - presente en la primera etapa de la Reforma - perdió vigencia frente a la perspectiva fiscalista que dominó la etapa de ejecución.

Por ello el énfasis político de las acciones de Reforma fue desdibujándose a medida que se comprobaban mejoras en el nivel de actividad económico y de la recaudación impositiva.

Asimismo el resultado fiscal de la Reforma - aunque de relativo significado económico - aparece como el único logro efectivo del proceso. Los aspectos cuantitativos más relevantes de esta reforma arrojan los siguientes resultados:

l Reducción de 71 unidades estructurales de primer nivel (Secretarías, Subsecretarías y Direcciones Nacionales y/o Generales).

l Supresión de 8.123 cargos, de los cuales el 53% correspondía a vacantes no ocupadas. l Reducción bruta de créditos del Inciso 1. Gastos en personal por $393 millones

(aproximadamente el 8% del déficit del sector público nacional).

El análisis funcional de la configuración actual del aparato estatal arroja como conclusión que las disfuncionalidades presentes en la estructura pública previa a la Reforma, continúan apareciendo en más de un 80% de los temas de estructuración deficiente. En particular las áreas vinculadas con el nuevo rol regulador del Estado, identificadas como Coflicto Política - Regualción, presentan una organización más deficiente que la previa. Ello puede deberse a dos tipos de razones. La primera sería producto de un problema cronológico debido a la recient eincorporación de la regulación como acción estatal habida cuenta de la nula tradición y escasa experiencia de la organización burocrática en el tema. La segunda responde a un prejuicio ideológico respecto de las actividades de planificación estatal en general y de una confianza en el mercado como asignador de recursos, lo que no se verifica en los países centrales que más allá de haber privatizado los servicios públicos, conservan instituciones estatales con fuerte ejercicio de las facultades de intervención económica tanto en lo relativo al control como a la planificación sectorial. Las Disfuncionalidades Internas, que agrupaban los sistemas de los cuales podrían haberse extraído mayores ahorros - como todos los sistemas militares y de seguridad - quedaron sujetos a procesos de negociación política que todavía no han arrojado resultados relevantes. En este rubro sólo se han producido reducciones importantes al interior del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, lo cual parece deberse en mayor medida al reemplazo de su titular y elenco de colaboradores, que a un reconocimiento del excesivo desarrollo de unidades con competencias parciales sobre un mismo tema. En lo relativo a las Superposiciones en Sentido Estricto y la Delimitación Insuficiente de Fronteras de Competencias, los cambios resultantes de la reforma han incidido escasamente sobre las disfuncionalidades detectadas, tal vez debido a que la dinámica política instalada en el proceso adquirió una tónica que enfatizó el criterio de ganadores y perdedores, en vez de ordenarse en torno a una perspectiva de refuncionalización o de reingeniería del aparato estatal . Por último, las Funciones Transferibles no han sufrido casi ninguna modificación. Entendemos que este

resultado era previsible, toda vez que los organismos importantes requerían procesos de negociación y transferencias de financiamiento hacia el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y hacia la Provincia de Buenos Aires, jurisdicciones que, ya sea por cuestiones partidarias o de política interna, mantenían un nivel de diálogo poco fluido con el Poder Ejecutivo Nacional en el período analizado.

APENDICE I - Análisis jurisdiccional

En este apéndice nos proponemos describir las modificaciones introducidas por la Reforma en las estructuras orgánicas de la Administración, observando los efectos de las normas sancionadas en este proceso sobre cada jurisdicción. El análisis es más exhaustivo en la Administración Central, dado que es en este ámbito donde tiene lugar la configuración política de las funciones estatales, en tanto los entes descentralizados cumplen funciones técnicas y de ejecución. En lo que respecta a la administración descentralizada, el análisis aquí presentado se vincula exclusivamente a la permanencia, transferencia, fusión o disolución de los organismos preexistentes.

Además, se han tomado como punto de partida del análisis, los decretos 558 y 660/96, los cuales fijaron pautas y cronogramas para la ejecución de la reforma en cada jurisdicción y la responsabilidad institucional de la Secretaría de Control Estratégico de la Jefatura de Gabinete en la conducción del proceso, a través del ejercicio de la Secretaría Ejecutiva de la Unidad para la Reforma y Modernización del Estado (URME). Las atribuciones asumidas por esta unidad resultaban de la misma Ley 24.629 que efectuó la delegación de facultades legislativas por el período abarcado entre su sanción y el 31.12.96 en el Poder Ejecutivo Nacional, estableciendo como autoridad de aplicación a la Jefatura de Gabinete.

1. PRESIDENCIA DE LA NACION

Al comenzar la II Reforma, la Jurisdicción Presidencia de la Nación se encontraba constituida por 13 Secretarías, 32 Subsecretarías y 60 Direcciones Nacionales y/o Generales.

La primera reducción estuvo a cargo del Decreto Nº 660/96 que le asignó 10 Secretarías y 17 Subsecretarías. Esta norma involucró, además, el traspaso a otras jurisdicciones de la ex-Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad, la Secretaría de Ciencia y Tecnología y la Secretaría de la Función Pública, como así también la unificación de competencias de Turismo y Deportes, en tanto efectivizó la continuidad como área presidencial de la Secretaría de Cultura.

Finalmente, y como en la mayoría de los casos, la estructura definitiva significó un nuevo crecimiento sobre el piso establecido, comprendiendo 11 Secretarías, 19 Subsecretarías y 44 Direcciones Nacionales y/o Generales. Esta diferencia entre el Decreto 660 y la estructura definitiva obedece a que finalmente se mantuvieron separadas las competencias en materia de Turismo y Deportes.

En lo que respecta a los organismos dependientes se operó también una transferencia a distintas jurisdicciones: a Educación la Comisión Nacional de Energía Atómica, a Secretaría General el Consejo Nacional de la Mujer, a la Secretaría de Prensa y Difusión el COMFER, a Interior las Comisiones de Promoción y Desarrollo de la Región Patagónica, del Noroeste Argentino y la Comisión de Ex-Combatientes de Malvinas, a Economía el Ente Nacional Regulador Nuclear y a Relaciones Exteriores la Comisión Nacional de Actividades Espaciales.

A los efectos de contar con una visión más detallada de lo que sucedió al interior de la jurisdicción presentamos, a continuación, el descriptivo de todas las Secretarías que la componen, a excepción de la SIDE, por el hecho de la no publicación de la información pertinente.

1.1. SECRETARIA GENERAL

A esta Secretaría le fueron transferidos como organismos dependientes el Consejo Nacional de la Mujer y la Comisión Cascos Blancos. Con respecto a este último organismo, que había sido colocado en la órbita del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto por el Decreto 660/96, resulta notoria la profusión posterior de normas regulatorias de su nombre, estructuración y dependencia, que arrojaron como resultado su mantenimiento en el ámbito presidencial, intermediado por la Secretaría General.

En la administración centralizada de la Secretaría se suprimió la Subsecretaría de Coordinación, asumiendo la Subsecretaría General sus Direcciones. A su vez, fueron suprimidas las Direcciones Generales de Análisis Informativo, de Análisis de Gestión y de Coordinación y Sistemas. De esta manera las Subsecretarías subsistentes parecieran haber quedado un tanto desbalanceadas en cuanto al reparto de competencias.

Por otra parte, no se han suprimido las competencias de la Secretaría en temas de agenda internacional de la Presidencia, como tampoco se ha revisado la pertinencia de mantener fuera del área de Cultura el Programa Nacional de Democratización de la Cultura PRONDEC.

1.2. SECRETARIA LEGAL Y TÉCNICA

El proceso de reforma no influyó prácticamente en la estructuración del área en estudio. Esto es así con excepción de la unificación de las Direcciones de Coordinación Administrativa y de Recursos Humanos y Organización en la Dirección de Organización Administrativa, dependiente de la Subsecretaría Técnica.

1.3. SECRETARIA DE PRENSA Y DIFUSIÓN

La nueva Secretaría de Prensa y Difusión reemplazo, en este proceso, a la anterior de Secretaría de Medios de Comunicación. El Decreto 660 había dispuesto la supresión de la Subsecretaría de Prensa y Difusión y la liquidación de la empresa TELAM, criterio éste último abandonado finalmente.

En cuanto a su estructura interna, se suprimieron las Subsecretarías de Comunicación Social y de

Administración de Medios de Comunicación, creándose la Subsecretaría Técnico-Administrativa. Se suprimieron las Direcciones Generales de Medios de Comunicación, Coordinación Administrativa, Asuntos Institucionales y las Direcciones de Sistema Teleeducativo Argentino y Sala de Conferencias. Y se crearon la Dirección General de Control Institucional, y la Dirección de Administración y Presupuesto.

Por su parte, y como ya se había mencionado, le fue transferido el Comité Federal de Radiodifusión. Cabe señalar que este organismo había sido incluido en el Decreto 660 como descentralizado a fusionar dentro de la Comisión Nacional de Comunicaciones, pero esta decisión, dentro de las marchas y contramarchas de la estructuración definitiva del sector, fue finalmente abandonada y se mantuvo como ente independiente, con la única restricción de estar intermediado por la Secretaría de Prensa y Difusión en su relación con la Presidencia.

1.4. SECRETARIA DE RECURSOS NATURALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE

La primera transformación operada en esta Secretaría la constituyó su cambio de nombre, reemplazando el anterior de Recursos Naturales y Ambiente Humano por el de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.

Al analizar su cambio estructural se observa que fueron suprimidas las Subsecretarías de Recursos Naturales, Ambiente Humano y Relaciones Institucionales, creándose las Subsecretarías de Desarrollo Sustentable y de Políticas Hídricas y Ordenamiento Ambiental. Esta evolución de la competencias primarias de las Subsecretarías parecieron relativizar los aspectos vinculados a la protección de los recursos no renovables a excepción del hídrico.

Si bien la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Sustentable surgió como el efecto de las más nuevas tendencias en el tratamiento del tema ambiental, el análisis de las unidades administrativas de primer nivel que le dependen - Dirección Nacional de Desarrollo Sustentable, D.N. de Fortalecimiento Institucional, D.G. de Coordinación Administrativa y de Coordinación de Asuntos Jurídicos - parece indicar una capacidad institucional más orientada a la cobertura de funciones de apoyo que al desarrollo de políticas sustantivas.

La reestructuración implicó, entonces, la supresión de todas las aperturas estructurales de primer nivel anteriores, a la vez que la creación de todas las aperturas estructurales nuevas con excepción de la Administración de Parques Nacionales.

Por otra parte, el ex-INCYTH se transformó en el Instituto Nacional del Agua y del Ambiente.

1.5. SECRETARIA DE TURISMO

En junio de 1996, el Decreto 660 había dispuesto la unificación de competencias de las Secretarías de Turismo y Deportes, en el marco de la determinación de impulsar la candidatura de Buenos Aires como sede olímpica para el 2004 - de hecho desde 1996 el presupuesto de la Secretaría de Turismo incluyó partidas específicas para este cometido. Sin embargo el abandono de la unificación ante el cambio del titular del área deportiva pareció contradecir los motivos antes señalados.

En lo estrictamente interno, presentó una razonable reducción de unidades consistente en la supresión de las Subsecretarías de Turismo Internacional y de Promoción Federal y su reemplazo por la Subsecretaría de Turismo.

Asimismo se suprimieron la Dirección General de Turismo y Relaciones Institucionales, y las Direcciones de Programación de la Oferta, de Programación y Supervisión de Obras y de Turismo Social Básico y se crearon la Dirección Nacional de Economía Turística y Relaciones Institucionales, dependiente de la Secretaría, y la Dirección de Prestaciones Turísticas, dependiente de la Subsecretaría. La estructuración actual parece responder de manera adecuada al desarrollo de políticas de promoción turística más activas y modernas.

1.6. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL

El Decreto 660 le asignó tres Subsecretarías: Vivienda, Políticas Sociales y Proyectos Sociales.

La estructura definitiva respetó las Subsecretarías antes señaladas, a la vez que dispuso la creación de dos entes desconcentrados: la Comisión Nacional de Acción Social Directa y la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales.

La reestructuración implicó que las áreas de apoyo pasaran a depender directamente del Secretario y la supresión de las Subsecretarías de Tercera Edad y de Coordinación Técnico-Administrativa.

La racionalización estructural continuó con la supresión de las Direcciones Nacionales de Coordinación y Gestión para la 3° Edad y de Promoción Comunitaria y la Dirección de Recursos Humanos y Organización.

Por otra parte, se crearon las Direcciones Nacionales de Políticas Habitacionales, de Políticas Alimentarias y Compensatorias, de Organización Social, de Pensiones no Contributivas, de Prestaciones Médicas, de Coordinación y Gestión y de Programas Sociales. Además se dotó de apertura estructural al Instituto Nacional del Indígena, bajo la órbita de la Subsecretaría de Políticas Sociales y al Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias, CENOC.

Cabe señalar que salvo la Subsecretaría de Vivienda y la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, resultan bastante difusas las fronteras entre las competencias atribuidas al resto de las unidades políticas del área, sobre todo en materia de planificación y fiscalización. Asimismo, no parece superada la fragmentación de los programas sociales dirigidos a los sectores menos favorecidos de la población.

En lo que respecta a los entes descentralizados, se fusionaron el ex-Instituto Nacional de Acción Cooperativa - transferido desde la órbita del Ministerio de Economía - y el Instituto Nacional de Acción Mutual en el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual.

1.7. SECRETARIA DE DEPORTES

Como ya se señaló esta Secretaría había sido fusionada con la de Turismo, aunque luego dicha decisión no fue efectivizada.

En su estructuración definitiva fueron suprimidas las Subsecretarías Técnica Deportiva y de Coordinación Administrativa y, en su reemplazo, fue creada la Subsecretaría de Deportes. Se suprimieron, a su vez, la Direcciones Nacionales de Desarrollo del Deporte de Base, de Deporte Federado y Alto Rendimiento, y las Direcciones de Infraestructura Deportiva y de Recursos Humanos, Organización y Servicios.

Se crearon las Direcciones Nacionales de Desarrollo Deportivo y Relaciones Institucionales, dependiente de la Subsecretaría. La ex-Dirección de Asuntos Jurídicos, Legislación y Normativa Deportiva se transformó en la Dirección de Asuntos Legales, dependiente de la Secretaría.

La nueva estructura es significativamente menor en tamaño que la previa, resultando un tanto desbalanceada la relación entre unidades sustantivas (2) y de apoyo (2).

1.8. SECRETARIA PARA LA PREVENCIÓN DE LA DROGADICCIÓN Y PROGRAMACIÓN DE LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRAFICO

El Decreto 660 le asignó dos Subsecretarías: de Planeamiento, Control y Legislación y de Prevención y Asistencia. La estructura definitiva se conformó de la misma forma.

En lo que respecta a las aperturas administrativas de primer nivel se suprimieron la Dirección General de Administración y la Dirección de Asuntos Internacionales en la órbita directa de la Secretaría; las Direcciones Nacionales de Coordinación y Control del Tráfico Ilícito, de Planeamiento de Legislación en la órbita de la Subsecretaría de Planeamiento. Control y Legislación y las Direcciones Nacionales de Asistencia, de Prevención y de Relaciones Institucionales en la órbita de la Subsecretaría de Prevención y Asistencia.

Se crearon todas las aperturas estructurales nuevas de rango inferior a Subsecretaría, consistentes en el Registro Nacional de Precursores Químicos, en la órbita de la Subsecretaría de Planeamiento, Control y Legislación; las Coordinaciones de Relaciones Internacionales e Institucionales, de Asuntos Jurídicos y de Apoyo Técnico Administrativo, en dependencia directa de la Secretaría; en tanto la Subsecretaría de Prevención y Asistencia no presenta aperturas administrativas.

1.9. SECRETARIA DE COMUNICACIONES

Esta Secretaría formaba parte del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos hasta finales de 1995, con sus entes reguladores dependientes: la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Correos y Telégrafos. En ocasión del diseño del marco regulatorio de la actividad postal y el esquema de privatización del correo oficial, fue transferida al ámbito de la Presidencia. El Decreto 660 fijó para el área nuevos objetivos y dispuso la fusión de ambos entes reguladores, con la inclusión del Comité Federal de Radiodifusión, en un único organismo: la Comisión Nacional de Comunicaciones.

Posteriormente se sancionó el Decreto 952/96 que mantuvo este criterio pero delegó en la Secretaría de Prensa y Difusión el ejercicio de las decisiones finales de poder de policía sobre la radiodifusión contenido en el marco regulatorio de la actividad, Ley 22.285, y la supervisión del Comité Federal de Radiodifusión hasta que se concretase la fusión.

El Decreto 1260/96 dispuso finalmente la continuidad del Comité Federal de Radiodifusión como ente descentralizado independiente y Autoridad de Aplicación de la Ley de Radiodifusión, sujeto a la supervisión de la Secretaría de Prensa y Difusión e introdujo modificaciones en este sentido de las competencias de esta última y la Secretaría de Comunicaciones.

Finalmente los Decretos 1620 y 1621/96 sancionaron la estructura definitiva y los objetivos actuales de la Secretaría de Comunicaciones y de la Comisión Nacional de Comunicaciones que finalmente integró las anteriores de Telecomunicaciones y de Correos y Telégrafos.

En la organización de la Secretaría se suprimieron la Dirección de Desarrollo de las Comunicaciones y de Control de Gestión y se creó la Dirección de Asuntos Legales.

Como resultado final de este proceso, puede señalarse que las competencias de la Secretaría son de mayor entidad a las que tenía cuando integraba el Ministerio de Economía, sin embargo los recursos asignados actualmente, sobre todo en lo relativo al conocimiento técnico de los servicios que regula, que son de gran complejidad y se encuentran en permanente evolución, son prácticamente inexistentes.

1.10. SECRETARIA DE CULTURA

A comienzos de 1996 se instituyó la Secretaría de Cultura como área presidencial separándola del Ministerio de Cultura y Educación.

El Decreto 558/96 encargó a la Secretaría la confección del cronograma y programa de descentralización y transferencias de los servicios culturales de su dependencia. El Decreto 660 dispuso que no contaría con Subsecretarías.

Se modificó toda la apertura estructural de primer nivel de la Administración Central y se crearon como desconcentrados los siguientes organismos, que integraban anteriormente la Administración Central: Institutos Nacionales Sanmartiniano y Belgraniano y Comisiones Nacionales de Museos, Monumentos y Lugares Históricos y Protectora de Bibliotecas Populares y el Instituto Nacional de Investigaciones Históricas Juan Manuel de Rosas.

Como parte del programa de descentralización encomendado se concretó la creación de las nuevas entidades Biblioteca Nacional y Teatro Nacional Cervantes, también figura como ente descentralizado el Ballet Nacional, aunque aún no se ha sancionado el decreto aprobatorio de su estructura.

2. JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS

En este único caso el Decreto 660 implicó un aumento del número de Secretarías a partir de las tres con que contaba la Jurisdicción. Esto se debió al traspaso, ya señalado anteriormente, de la Secretaría de la Función Pública desde la Presidencia de la Nación. El Decreto 998 de agosto de 1996, dio estructura definitiva a la Jefatura, respetando las cuatro Secretarías anteriormente existentes de Control Estratégico, Gabinete, Relaciones Parlamentarias y Función Pública.

La reestructuración de las Subsecretarías si sufrió algunos cambios. Recordemos que la estructura vigente anterior establecía un reparto desbalanceado entre las Secretarías, conformando la Secretaría de Control Estratégico la más fortalecida.

La Subsecretaría de Administración que dependía de la Secretaría de Gabinete, pasó a depender en forma directa del Jefe de Gabinete, lo mismo que la nueva Subsecretaría de Coordinación.

Se disolvió la Subsecretaría de Relaciones Institucionales que dependía de la Secretaría de Control Estratégico pasando a quedar conformada, ésta última, por tres Subsecretarías: Asuntos Fiscales, Proyectos Estratégicos y Control. Dentro de la Secretaría de Relación Parlamentaria, la reformulación del nombre de una de sus Subsecretarías desde el anterior de Gestión Parlamentaria por el de Gestión Parlamentaria y Relaciones Institucionales, implicó la absorción, por esta última, de las competencias de la ex Subsecretaría dependiente de Control Estratégico. Este cambio implica una mejor canalización de los vínculos de la Jefatura de Gabinete con el Gabinete a través de esa Secretaría y con el Parlamento a través de la de Relaciones Parlamentarias, sin conformación de unidades superpuestas.

En la órbita de la Secretaría de la Función Pública, se disolvieron las Subsecretarías de Tecnología del Sector Público y de Modernización del Estado. Esta Secretaría aportó a la Jefatura su único organismo descentralizado: el Instituto Nacional de la Administración Pública.

La creación de la Jefatura de Gabinete implicó una clara instancia de coordinación en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional de los esfuerzos en torno a la Reforma Administrativa. El posterior traspaso de la Secretaría de la Función Pública a su órbita, la disolución de la Unidad Operativa CECRA (MEyOySP) y la constitución de la URME respetando su espíritu colegiado al mantener la representación de todos los actores involucrados van en este mismo sentido.

La nueva distribución de competencias al interior de la Jefatura de Gabinete no ha resuelto graves problemas de superposición con otras áreas de gobierno en lo referido a las temáticas de ecología, medio ambiente y desarrollo forestal, llevadas adelante por la Dirección de Programas de Desarrollo Sustentable, dependiente de la Subsecretaría de Coordinación. Cabe destacar que en lo que respecta a estas temáticas, las funciones de fijación de políticas y normativa vinculadas a la preservación y conservación de los recursos naturales, así como también a los aspectos que hacen al control y fiscalización de la contaminación ambiental a través de los procesos económicos de explotación de los recursos, constituyen una clara competencia de la Secretaría de Recursos

Naturales y Desarrollo Sustentable. Lo mismo sucede con respecto a la explotación comercial sectorial de estos recursos, que parecen funciones correspondientes al Ministerio de Economía. En este sentido no resulta explicable la existencia de esta Dirección en la Jefatura de Gabinete.

Algo similar a lo señalado en el párrafo precedente sucede en torno a la problemática de la discapacidad a través de la existencia de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas en esta Jurisdicción. Recordemos la existencia de otras instancias terapéuticas y asistenciales en el Ministerio de Salud y Acción Social y en las Secretarías de Turismo y Deportes. Cabe destacarse que si bien la problemática de la discapacidad constituye una función indelegable del Estado Nacional, resultaría conveniente la unificación de los organismos para lograr una visión global y acciones integrales sobre la discapacidad.

3. MINISTERIO DEL INTERIOR

La estructura del Ministerio anterior a las decisiones impulsadas a través de la normativa de la II Reforma estaba constituida por 6 Secretarías, 14 Subsecretarías y 13 Direcciones Nacionales y/o Generales.

El Decreto Nº 558 de mayo de 1996 había encomendado para este Ministerio diversos requerimientos. Sin embargo, y a pesar del tiempo transcurrido, no se ha sancionado norma alguna que implique la realización de las acciones dispuestas en materia de modernización de los sistemas de contabilidad, administración de personal, presupuesto, atención sanitaria, formación y capacitación, funciones logísticas, servicios educativos, pasividades y carrera de las Fuerzas de Seguridad bajo su órbita.

En el mismo sentido, respecto del proyecto asignado por el 558 sobre Reforma del Sistema de Identificación y Documentación de Personal, las acciones desarrolladas hasta la fecha se han focalizado en la licitación de los nuevos D.N.I., sin haber realizado modificaciones sustanciales ya que se mantienen vigentes los mismos documentos y organismos involucrados competentes.

El Decreto Nº 660/96 le asignó 2 Secretarías - incluyendo la transferencia de la Secretaría de Seguridad Interior desde la órbita de la Presidencia de la Nación - y 9 Subsecretarías. Finalmente, la estructura aprobada comprende 2 Secretarías, 11 Subsecretarías y 20 Direcciones Nacionales y/o Generales.

Si bien se operó una reducción del número de unidades políticas respecto de su anterior estructura, aumentó el número de unidades administrativas manteniendo en éstas competencias sobre temas sectoriales cubiertos primariamente por otros departamentos de Estado. Cabe destacar como ejemplo el caso de la ex Subsecretaría de la Juventud, hoy Dirección Nacional.

Fueron suprimidas, a su vez, las Secretarías de Asistencia para la Reforma Económica Provincial, la Secretaría General, la de Asuntos Institucionales, de Población y Relaciones con la Comunidad y la Secretaría de Coordinación. Las Subsecretarías que corrieron igual suerte fueron la de Asuntos Legislativos, de Evaluación de Políticas, de la Juventud, para la Reforma Política Municipal y la de Acuerdos con las Provincias. Las funciones de apoyo del Ministerio se han dividido en dos

Subsecretarías la de Administración y la de Coordinación Técnica.

Su nueva norma estructural no le reservó competencias sobre la Ciudad de Buenos Aires, a partir de su autonomía.

La Secretaría de Interior asumió todas las funciones primarias del Ministerio en materia de: Asuntos Institucionales, Reforma Política, Relaciones con la Comunidad, Derechos Humanos y Población y de vinculación política e institucional con las provincias y municipios así como la asistencia a las mismas. También recayeron sobre ella las funciones de unidad ejecutora central de los Provincia I y II. En lo que respecta a la asistencia a la provincias y municipios se observa una marcada tendencia a la desagregación y crecimiento de unidades políticas. En este sentido el Decreto Nº 153/97 volvió a crear la Subsecretaría de Relaciones Económicas con las Provincias, transfiriéndole la Dirección Nacional del mismo nombre que anteriormente dependía de la Subsecretaria de Asistencia a las Provincias. Recordemos que esta Subsecretaría había sido dejada de lado al plasmar la nueva estructura orgánica ministerial en diciembre de 1996.

Por otra parte, las competencias en materia de Gestión de Programas fueron transferidas a la órbita directa del Ministro. Todas las Subsecretarías transferidas a la Secretaría de Interior perdieron Direcciones Nacionales.

Como ya se señalara, le fueron transferidas las Comisiones para la Promoción y Desarrollo de la Región Patagónica y del Noroeste Argentino y la Comisión Nacional de Ex-Combatientes de Malvinas.

La Subsecretaría de Gestión de Programas quedó como unidad ejecutora de la infraestructura provincial de emergencia.

Se descentralizó la Dirección Nacional de Migraciones lo que de alguna manera formalizó una forma de funcionamiento previo, ya que este organismo siempre tuvo una mayor autonomía que el resto de las unidades de la administración centralizada del Ministerio.

Se instrumentó el Instituto contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo bajo la órbita de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Sociales.

Se transfirió desde Presidencia la Secretaría de Seguridad Interior, lo que se inscribe dentro de las competencias primarias del Ministerio. El Decreto 660 no asignaba Subsecretarías a esta Secretaría pero la estructura final presentó la Subsecretaría de Coordinación y Programación de la Seguridad Interior. Se disolvió la Subsecretaría de Protección a la Comunidad y se amplió el número de direcciones nacionales sustantivas dependientes.

Bajo dependencia de esta Secretaría fueron transferidas la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina y la dirección política de la Policía Federal Argentina, que antes dependía directamente del Ministro. También asumió las funciones residuales en materia de fronteras, transfiriéndosele la Comisión de Zonas de Seguridad, luego de la disolución en el ámbito del Ministerio de Defensa de la Superintendencia Nacional de Fronteras.

4. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

La estructura del Ministerio anterior a las decisiones impulsados a través de la normativa de la II Reforma estaba constituida por 4 Secretarías, 10 Subsecretarías y 16 Direcciones Nacionales y/o Generales.

Al sancionarse el Decreto Nº 660/96 se le asignó 2 Secretarías y 7 Subsecretarías, resultando finalmente, la estructura aprobada de 3 Secretarías, 7 Subsecretarías y 19 Direcciones Nacionales y/o Generales.

El Instituto del Servicio Exterior de la Nación ha sido asignado con doble dependencia del Ministro y la Subsecretaría de Coordinación y Relaciones Institucionales.

Volvemos a mencionar aquí el hecho de que el Decreto 660 transfería al Ministerio de Educación todos los organismos científico-técnicos. Sin embargo, al sancionarse la estructura de dicho Ministerio se transfirieron la Comisión Nacional de Actividades Espaciales y el Instituto Nacional del Hielo Continental Patagónico a este Ministerio. En el caso del Instituto es dable pensar que la transferencia se debe a que es un organismo con información básica apta para el proceso de negociación y resolución sobre el tema fronterizo bajo competencia del Ministerio a cargo de la política exterior. En el caso de la CONAE resulta difícil detectar la línea conceptual que motivó su transferencia.

Se ha suprimido la Secretaría General de Coordinación y una de sus Subsecretarías dependientes (Cooperación Internacional), la restante pasó a ser la Subsecretaría de Coordinación y Relaciones Institucionales con dependencia directa del Ministro, asumiendo las funciones de ceremonial, relaciones institucionales y coordinación del ISEN. Fue suprimida la Dirección de Prensa. La ex-Subsecretaría de Administración y Presupuesto, fue reemplazada por la Subsecretaría de Administración, conservando competencia en materia de administración, abastecimiento, servicios, infraestructura y bienes. La desestructuración previa en materia de áreas de apoyo no ha sido corregida en la nueva estructura.

Se suprimió la Subsecretaría de Culto, conservando el resto del área su estructuración previa.

El área de Relaciones Económicas se estructuró de mejor manera al subsumir en una sola Subsecretaría (Negociaciones Económicas y Comercio Internacional) las competencias vinculadas