Universidad Nacional Autónoma de México

Facultad de Derecho

Derecho Económico

Tema:

Trabajo final

“Asociaciones Publico-Privadas, su impacto en la infraestructura, ventajas y

desventajas”

Alumnas:

Mancilla Zapata Karen Sofía

Luna Corona Claudia Alejandra

Profesor: Osvaldo Hernández Cervantes

Fecha de Entrega: 16. Diciembre. 2010

1

ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS, SU IMPACTO EN LA INFRAESTRUCTURA;

VENTAJAS Y DESVENTAJAS

I. Introducción…………………………………………………………………………….. 3

II. Definición de asociaciones público-privada

A. Jurídica …………………………………………………………………………… 5

B. Económica……………………………………………………………………….. 7

III. Antecedentes, historia y desarrollo de las asociaciones público-privadas

A. Internacional ……………………………………………………………………… 7

B. En México …………………………………………………………………………. 8

o Los Proyectos para la Prestación de Servicios (PPS), un esquema particular más

de las APP ………………………………………………………………………… 9

IV. Proyecto de ley de asociaciones público-privadas …………………………………… 10

V. Infraestructura

A. Infraestructura Productiva ………………………………………………………. 12

Asociación Público Privada para el desarrollo de la infraestructura carretera .. 13

Esquemas de participación Público – Privada desarrollados por la SCT…… 14B. Infraestructura social……………………………………………………………….. 15

VI. Ventajas de un esquema de asociación público-privadas ………………………………16

VII. Desventajas del esquema de asociación público-privadas…………………………….. 17

VIII. Conclusiones ………………………………………………………………………………… 18

IX. Bibliografía …………………………………………………………………………………… 23

2

ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS, SU IMPACTO EN LA INFRAESTRUCTURA; VENTAJAS Y DESVENTAJAS

I. Introducción

Desde finales del siglo pasado la mayoría de los países han experimentado un proceso que

se ha dado en llamar globalización económica y uno de sus efectos principales ha sido la

competencia entre las economías nacionales. El proceso de globalización tiene como

características principales la reducción del papel del Estado, así como la privatización de las

empresas públicas, la apertura del comercio exterior y la revalorización de la inversión

extrajera directa en los países.

La globalización, las nuevas prácticas y relaciones que conlleva, a nivel teórico han creado la

necesidad de mediciones a través de indicadores e índices internacionales que tratan de dar

cuenta del grado de competitividad internacional de las economías nacionales.

Los niveles de competitividad están estrechamente relacionados con el desarrollo de la

infraestructura de los países. Además la infraestructura de un país determina el nivel de

bienestar de su población, incide directamente en la economía, principalmente en el empleo y

en las cadenas productivas.

También es esencial para impulsar el desarrollo social y combatir a la pobreza, toda vez que

apoya la integración nacional y regional, reduce el aislamiento y facilita el acceso a servicios

como educación, electricidad, transporte, drenaje y agua potable, entre otros.

El Anuario de la Competitividad Mundial (World Competitiveness Yearbook, WCY), del

Instituto Internacional para el Desarrollo de la Capacidad de Gestión (IMD por sus siglas en

Inglés), ubicó a México en la posición 47 de 57 países en 2010, una posición por debajo del

año 2009.1 Este fenómeno de descenso en posiciones por competitividad se ha convertido en

1 Fuente: IMD, World Competitiveness Yearbook 2010

3

una constante en los últimos años y nos parece importante citarlo pues como ya expusimos

uno de los factores de mayor influencia en dicho resultado es la infraestructura. Por otra parte

también es relevante ya que la implementación de esquemas de APP conlleva la adjudicación

de los proyectos a través de concursos o licitaciones en los cuales deviene condición

necesaria la libre concurrencia y competencia. Un gobierno interesado en el desarrollo de

APP no solo debe considerar el entorno jurídico regulatorio pues la selección de socios bien

calificados del sector privado también es indispensable.

Aunado a esto, el alto crecimiento demográfico en nuestro país representa fuertes presiones

para las finanzas públicas, pues la demanda de servicios que debería otorgar el Estado crece

y éste no puede satisfacerla ya que no cuenta con los fondos suficientes para la construcción

de la infraestructura requerida para su prestación, además el Estado por naturaleza deviene

ineficiente en la administración y operación de los mismos, pues la burocracia vela por

intereses políticos, sociales e inclusive hasta personales en la realización de sus funciones.

Por lo mismo requerimos acelerar nuevos proyectos en aquellos sectores que así lo

demandan además de dar mantenimiento y modernizar la infraestructura ya existente.

Es por eso que en nuestro país necesitamos una política clara y decidida que permita unir

esfuerzos del sector público -en sus tres ámbitos de gobierno, federal, estatal y municipal- con

integrantes de los sectores social y privado interesados en desarrollar proyectos de

infraestructura para satisfacer necesidades de la colectividad.

En noviembre del 2009, el ejecutivo presentó una iniciativa de “Ley de asociaciones público-

privadas” al congreso, la cual a la fecha ha sido aprobada únicamente por el Senado y

enviada a la Cámara de Diputados.

Aunque dicha iniciativa ha dado lugar a la polémica y controversia al haber quienes a favor

argumentan el beneficio de la misma en el desarrollo y crecimiento económico y quienes

refutan argumentando que sería la entrega de los recursos públicos al sector privado.

Las APP parecen ser una solución satisfactoria a los problemas expuestos sin embargo su

aplicación trae consigo desventajas al ser éstas mal implementadas o bien de que el Estado

ya no en su papel de sujeto en el contrato sino más bien en su función de ente supremo,

4

regulador y soberano devenga ineficiente ya sea en la legislación otorgada como marco

regulatorio o bien en la vigilancia del correcto desenvolvimiento de las obligaciones

contratadas.

Ante este panorama, en el presente trabajo nos limitamos la explicación del concepto de APP

en el aspecto jurídico que el proyecto de ley de ser aprobado establecería, el concepto en el

aspecto económico, sus antecedentes y evolución a nivel internacional y en México bien sea

en el ámbito federal o en las distintas entidades federativas y en el Distrito Federal.

Señalamos las ventajas y desventajas que esta institución jurídica implica, y por último en el

apartado de conclusiones destacamos los hechos de mayor relevancia en relación a las APP

y expresamos a groso modo nuestra opinión del tema.

II. Definición de asociaciones público-privadas (APP)

A. Jurídica

El proyecto de ley en el artículo 2° establece que los proyectos de asociación público-privada

implican cualquier esquema en el que instancias del sector público y del sector privado

establecen una relación contractual de largo plazo, para la prestación de uno o varios

servicios al sector público o al usuario final y en la que, para la prestación de los mismos, se

requiere de infraestructura, ya sea desarrollada total o parcialmente por el sector privado, o

provista por el sector público.

Estos esquemas son propios para la prestación de servicios que requieren de una

infraestructura específica, y así se reconoce expresamente. Con objeto de no proponer un

marco jurídico rígido, la iniciativa prevé que la infraestructura que, en su caso, resulte

necesaria para la prestación de los servicios contratados sea ejecutada total o parcialmente

por el sector privado, o sea proporcionada por el sector público.

Así, los esquemas que se propone regular se distinguen de los contratos de servicios

regulados por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, porque

implican no sólo la prestación de un servicio, sino también la ejecución de la infraestructura

5

para prestar dicho servicio. En efecto, el objeto sustancial del contrato es la prestación de los

servicios a largo plazo, los cuales normalmente requieren de la construcción de activos fijos

que, por regla general, son construidos por los particulares.

De igual manera, estos esquemas también se distinguen de los contratos de obra regulados

en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, pues en los contratos

de asociación público-privadas se contrata la prestación de un servicio y no la construcción en

sí misma de activos fijos de infraestructura.

Es de subrayar que los esquemas dé asociación público-privada implican una relación

contractual entre las partes, pero no la constitución de una persona moral distinta a las

propias partes. Se trata de una figura contractual y no de la constitución de un nuevo ente

jurídico con personalidad y patrimonio propios.2

Otra condición que impone la definición del proyecto de ley es que la relación contractual sea

de largo plazo, sin embrago el artículo 92 establece que:

Artículo 92.- Los plazos de los contratos, con sus prórrogas, no deberán exceder, en su

conjunto, de cincuenta años salvo lo dispuesto por el artículo 81, fracción II, de la Ley.

Así mismo la fracción II del artículo 81 señala:

Artículo 81.- Cuando en un proyecto de asociación público-privada el uso de bienes públicos o

la prestación de los servicios por parte del o de los desabolladores requieran de permisos,

concesiones u otras autorizaciones, éstos se otorgarán conforme a las disposiciones que los

regulen, con las salvedades siguientes:

II.- La vigencia de cada una de las autorizaciones para la prestación de los servicios se

sujetará a lo siguiente:

2 INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS, Y SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS; LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO; LEY DE EXPROPIACIÓN; LEY AGRARIA; LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES Y CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, Oficio No. SEL/UEL/311 /1957/09, Gaceta del Senado, 5 de noviembre de 2009

6

a)         Cuando el plazo inicial máximo que establezca la ley que regula la autorización sea

menor o igual al plazo de cuarenta años, aplicará éste último;

b)         Cuando la ley que rige la autorización establezca un plazo inicial máximo mayor al de

cuarenta años, aplicará el plazo mayor, y

c)         Independientemente del plazo inicial por el que se otorgue la autorización, su duración,

con las prórrogas que en su caso se otorguen conforme a la ley de la materia, no podrá

exceder el plazo máximo señalado por dicha ley.

Sin embargo, en el mundo real los gobiernos cambian y los nuevos dirigentes pueden no

estar satisfechos con los términos originales del contrato. Por ende, es prudente en este tipo

de relaciones contractuales especificar claramente los procedimientos de renegociación y

permitir un arbitraje independiente si fuera necesario.

B. Económica

La asociación público-privada (APP) es un concepto que engloba una diversidad de

esquemas de inversión donde participan los sectores público y privado, desde las

concesiones que se otorgan a particulares hasta los proyectos de infraestructura productiva

de largo plazo.

III. Antecedentes, historia y desarrollo de las asociaciones público-privadas.

A. A nivel Internacional

A partir de 1992, en el Reino Unido se comenzó a desarrollar la Iniciativa de Financiamiento

Privado (PFI), un esquema de inversión en el cual se asocian el sector público y privado. En

los proyectos PFI, el sector público firma un contrato a largo plazo para la prestación de

servicios de apoyo proporcionados por el sector privado, quien diseña, financia, construye y

opera los activos necesarios para prestar dichos servicios.

Actualmente, en el Reino Unido existen alrededor de 920 proyectos del tipo PFI.3

3 Fuente: Project Database, Partnerships UK

7

Además en la actualidad en todo el mundo este tipo de esquemas se vuelven cada vez más

frecuentes, existen muchos países localizados a lo largo de los 5 continentes que están

llevando a cabo proyectos de este tipo, los principales son: en África; Sudáfrica, en

América; Chile, México, Canadá, EUA, Brasil, en Asia; Taiwán, Japón, en Europa;

Inglaterra, España, Francia y en Oceanía; Australia.

B. En México.

Actualmente, diversos países aplican con éxito el método (PFI), para prestar servicios de

calidad a la población y México no se queda atrás en el proyecto PFI para México, el gobierno

suscribe con una empresa privada un contrato para diseñar, financiar, construir y operar

bienes o servicios, tales como escuelas, hospitales, carreteras y prisiones, entre otros, con los

que el gobierno, a su vez, presta un servicio a la población.

Con base en el modelo PFI, a partir de 2002 el Gobierno mexicano comenzó a evaluar el

potencial del esquema PPS y diseñar su marco regulatorio y operativo, como podemos

observar, las asociaciones público-privadas no son un nuevo esquema de desarrollo de

proyectos en México; durante varios años ha existido colaboración entre dichos sectores, la

cual ha permitido ampliar la infraestructura con que cuenta el país.

Como ejemplo de dichas asociaciones se han desarrollado:

Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, en el sector energía.

Concesiones, principalmente en los sectores carretero y de agua.

Fondos de inversión para apoyar proyectos con los que también se detona inversión

privada, como FINFRA, FONCAR y FONATUR.

Contratos de suministro de bienes y servicios, en diversos sectores.

Los Proyectos para la Prestación de Servicios (PPS) un esquema particular más de La

asociación público-privada (APP).

8

La asociación público-privada (APP) es un concepto que engloba una diversidad de

esquemas de inversión donde participan los sectores público y privado, desde las

concesiones que se otorgan a particulares hasta los proyectos de infraestructura productiva

de largo plazo.

Actualmente, contamos con varios esquemas y mecanismos que nos permiten desarrollar

proyectos de infraestructura de acuerdo con las necesidades de cada uno de ellos.

Contamos con esquemas de obra pública directa y obra pública contratada. Asimismo,

tenemos figuras en las que participa de manera directa el sector privado, como la de la

concesión, por virtud de la cual los particulares pueden prestar servicios públicos y construir la

infraestructura necesaria para dichos servicios. Esta figura ha sido ampliamente utilizada para

construir, operar y conservar un importante número de carreteras, puertos, aeropuertos y

transporte ferroviario, entre otros proyectos.

Contamos, asimismo, con los esquemas conocidos como PIDIREGAS, es decir, proyectos de

infraestructura de impacto diferido en el gasto; de obra pública financiada y proyectos "llave en

mano". En el sector petrolero, se han desarrollado los contratos de servicios integrales y los

contratos de servicios múltiples.

Un esquema de gran importancia que se ha implementado en nuestro país desde el año 2005

es el de “Proyectos para la Prestación de Servicios” (PPS). Su realización implica la

celebración de un contrato de servicios de largo plazo entre una dependencia o entidad y un

inversionista proveedor. Los servicios provistos bajo el contrato deben permitir a las

dependencias o entidades dar un mejor cumplimiento a las funciones y servicios

encomendados y a los objetivos descritos en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas

sectoriales. Los pagos se realizan en función de la disponibilidad y calidad de los servicios

que se presten. Una vez cumplidos estos criterios, el gobierno tiene la obligación de cubrir los

pagos correspondientes, los cuáles se registran como gasto corriente. Además, los riesgos

asociados al proyecto son distribuidos de manera eficiente entre los dos sectores. La

prestación de los servicios se lleva a cabo con los activos que construya o provea el

inversionista proveedor, incluyendo activos concesionados por el sector público. La propiedad

9

de los activos con los que se proporciona el servicio puede ser del inversionista privado o del

gobierno.4

Oaxaca fue la primera entidad federativa en incorporar el esquema de PPS en su legislación

en el mes de septiembre de 2005.

A continuación se presenta una tabla que muestra la regulación de PPS en las entidades

federativas.5

RegulaciónNula o mínima

Regulaciónintermedia

Regulaciónamplia

Plurianualidad y aprobación del poder legislativo

Oaxaca

NayaritBaja California SurMichoacán

DurangoEstado de MéxicoTabascoAguascalientesCoahuilaChiapasMorelosPueblaSonoraYucatánQuintana rooCampeche

Preferencia presupuestaria y sin aprobación del legislativo

GuerreroZacatecasSan Luis Potosí

VeracruzQuerétaro

TamaulipasDistrito Federal

IV. Proyecto de Ley de Asociaciones público-privadas

El proyecto de Ley de Asociaciones público-privadas dentro del capítulo primero, de

disposiciones preliminares, en el primer artículo señala que:

Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular el desarrollo

de proyectos de asociaciones público-privadas, bajo los principios de los artículos 25 y

134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4 http://www.pps.sse.gob.mx, ¿Qué son los PPS?, consultado el 2/diciembre/20105 Derek Woodhouse, “Marco regulatorio para el desarrollo de Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos”, Primer Encuentro PIAPPEM, México D.F. Febrero 2009

10

Cuando una ley es de orden público indica que no admite pacto en contrario, es decir

constituyen un límite a la libertad contractual pues devienen normas imperativas. No se debe

confundir la libertad en sí del contrato de prestación de servicios (esencia de las APP) con la

restricción que impone la ley de contratar con disposiciones diferentes a las que regulen dicho

contrato.

El párrafo tercero del artículo 25 de la CPEUM establece que al desarrollo económico nacional

concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado,

sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la

Nación.

Así mismo, en los párrafos subsecuentes señala que el Estado podrá participar por sí o con

los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas

prioritarias del desarrollo.

Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los

sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés

público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación

y el medio ambiente.

Y finalmente en el último párrafo de dicho artículo dice que la ley alentará y protegerá la

actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el

desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los

términos que establece esta Constitución.

Paralelos a los principios del artículo 25 se encuentran los del artículo 134 en el cual la

Constitución establece que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de

bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen,

se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria

pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será

abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en

cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

11

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para

asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas,

requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y

honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

V. Infraestructura

A. Infraestructura Productiva

Sectores de aplicación:

• Sistemas de agua: potable, saneamiento y alcantarillados

• Plantas de tratamiento de agua y alcantarillado

• Defensas fluviales

• Embalses y sistemas de irrigación

• Sistemas de electrificación urbano y rural

• Autopistas

• Carreteras de penetración

• Redes viales

• Vialidad urbana

• Puertos fluviales, terrestres y marítimos

• Aeropuertos

• Ferrocarriles

• Terminales de autobuses

12

• Sistemas de recolección de basuras

• Estacionamientos subterráneos

• Transporte público urbano

• Túneles y puentes

Asociación Publico Privada para el desarrollo carretero en México

El Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 se deriva del Plan Nacional de Desarrollo

y tiene como objetivo aumentar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura del

país, por lo que se constituye como un elemento fundamental para elevar el crecimiento,

generar más y mejores empleos y alcanzar un desarrollo que al final de la Administración del

Presidente Calderón ubique a México como uno de los líderes de América Latina y mejore su

posición internacional en términos de la competitividad de su infraestructura.

En materia de carreteras, el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 plantea los

siguientes objetivos:

Conservar la red carretera nacional para mejorar la calidad del servicio y la seguridad y

reducir los costos de operación para los usuarios.

Poner en servicio 100 proyectos de carreteras completas, incluyendo 20 libramientos y

accesos, 20 carreteras nuevas, 42 carreteras ampliadas y modernizadas, 15 carreteras

interestatales y 3 puentes fronterizos.

Ampliar la extensión de la red de caminos rurales y carreteras alimentadoras y

asegurar su mantenimiento.

Para lograr un progreso en todos los proyectos propuestos por el estado las fuentes públicas

de financiamiento del programa carretero de SCT deben complementarse con recursos

provenientes de asociaciones público – privadas.

Esquemas de participación Público – Privada desarrollados por la SCT

13

Los esquemas de participación público privada que la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes (SCT) ha desarrollado para canalizar la inversión privada a los proyectos

carreteros son los siguientes:

Concesiones

Proyectos de Prestación de Servicios (PPS)

Aprovechamiento de Activos

Estos modelos son operativos, están permitiendo aumentar la inversión en carreteras y su

aplicación está generando beneficios tangibles, como son el rápido y eficaz desarrollo de

proyectos estratégicos que se ponen en operación en plazos comparativamente cortos, la

apertura de nuevos espacios de participación para la iniciativa privada y, en general, de

nuevas oportunidades para constructores, inversionistas, financieros, consultores,

proveedores y aseguradores de infraestructura. La facilitación de inversiones a través de

estos esquemas está contribuyendo de manera muy significativa a la actividad económica y a

la generación de empleos en todas las regiones del país.

Los rasgos sobresalientes de cada uno de estos esquemas son los siguientes:

El esquema de concesiones: se aplica fundamentalmente para desarrollar proyectos

carreteros que cuentan con una fuente de pago propia, es decir, autopistas de cuota. Las

concesiones se otorgan por medio de procesos de licitación pública abiertos a los

participantes que acrediten cumplir con la capacidad y la experiencia necesarias para

materializar estos proyectos. Las licitaciones se desarrollan la iniciativa y bajo el control de la

SCT, quien entrega a los concursantes el proyecto ejecutivo y el derecho de vía liberado, fija

las tarifas medias máximas y la regla para su actualización por inflación, así como el plazo de

duración de la concesión que puede ser hasta de treinta años, el máximo permitido por la ley.

El esquema de proyectos de prestación de servicios (PPS): se concentra

mayoritariamente en el desarrollo de proyectos de modernización de carreteras existentes

libres de peaje, las cuales una vez modernizadas siguen operando en régimen libre del pago

de cuotas. Bajo este esquema, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes organiza una

licitación pública para otorgar una concesión que asegura al ganador el derecho de que se le

14

adjudique el contrato de prestación de servicios en forma directa. Este contrato tiene una

duración fija de 15 a 30 años y establece una asociación entre la SCT y la empresa privada

ganadora de la licitación para diseñar, financiar, construir, mantener y operar una carretera. La

empresa presta esos servicios a cambio de pagos periódicos trimestrales, basados en la

calidad de la infraestructura que pone a disposición del usuario, medida según indicadores de

calidad (pago por disponibilidad). La fuente de recursos para efectuar estos pagos es el

presupuesto federal de carreteras, en el cual cada año se incluye una previsión para estos

pagos.

El esquema de aprovechamiento de activos es una variante del modelo de concesión que

consiste en “empaquetar” activos carreteros existentes, por lo general pertenecientes a la red

del Fondo Nacional de Infraestructura, con nuevas carreteras de cuota por construir, de tal

manera que a través de una licitación pública organizada por la SCT se adjudique la

concesión a un particular que opere, conserve y explote los activos existentes y además

construya las nuevas autopistas del paquete, para posteriormente también operarlos y

conservarlos. A la vez que facilita el desarrollo de nueva infraestructura, este esquema ofrece

ventajas para la obtención de recursos adicionales que capitalicen al Fondo Nacional de

Infraestructura para participar en nuevos proyectos, incluso en otros sectores, así como para

elevar la calidad de los servicios ofrecidos a los usuarios de las carreteras.

B. Infraestructura social

•Establecimientos educacionales e infraestructura escolar en los diferentes niveles: básica y

medio superior

• Establecimientos de institutos de educación superior y universidades

• Servicios educacionales

• Hospitales

• Institutos de salud

• Servicios hospitalarios

15

• Edificación de oficinas públicas

• Centros penitenciarios (cárceles, centros de detención preventiva y otros)

• Recintos deportivos, artísticos y culturales

VI. Ventajas de un esquema de asociación público-privadas

PPS genera beneficios:

1. Para los usuarios de los servicios públicos, quienes tendrán acceso a más servicios y

de mejor calidad

2. Para las dependencias y entidades, quienes podrán cumplir de manera más eficiente

las funciones y responsabilidades que tienen asignadas.

3. Para la fuerza laboral, que se beneficia por una mayor generación de empleos, tanto en

la construcción de la infraestructura como en su operación.

4. Para los inversionistas proveedores, quienes tendrán más oportunidades de participar

en el desarrollo de la economía mexicana.

5. • Mejor entrega de servicios de infraestructura

6. • Implementación más rápida

7. • Reducción en los costes de ciclo de vida

8. • Mayor responsabilidad e incentivos

9. • Las APP pueden ahorrar tiempo y dinero y aumentar la eficiencia y efectividad de los

servicios

Beneficios específicos:

1. Se incentiva una mayor calidad en los bienes y servicios suministrados. 

2. Se alienta la innovación y un uso más eficiente de los recursos. 

3. Se utilizan las ventajas comparativas y habilidades del sector público y el privado para

la prestación de servicios públicos. 

16

4. Mantenimiento de niveles óptimos de calidad, en el largo plazo, para servicios

públicos. 

5. Se alienta la innovación y un uso más eficiente de los recursos. Se reducen o eliminan

los retrasos y sobrecostos que comúnmente aquejan el desarrollo de proyectos

públicos. 

6. Se modera el impacto presupuestario de proyectos públicos. "

7. El sector público puede utilizar de manera más eficiente el potencial de sus recursos y,

así, enfocarlos a otras necesidades sociales. 6

VII. Desventajas del esquema de asociación público-privadas.

En nuestro mundo mitad político y mitad privado, hay un número creciente de alianzas

público-privadas. Casi nada en el mundo actual se puede hacer sin el permiso implícito o

explícito de reguladores locales, estatales, federales o (cada vez más) globales. Pero el

término público-privado se utiliza, normalmente, para referirse a la financiación conjunta y, a

veces, a la gestión conjunta de algunos servicios “públicos” como las calles, los sistemas de

agua y así, sucesivamente.

La razón de ser de las inversiones “públicas” es que estas son bienes públicos, cuyos

beneficios no están adecuadamente cubiertos por el proveedor.

Algunas veces, las alianzas público-privadas pueden ser un paso transicional hacia la

privatización. El concepto de "corporatización", es decir, la reorganización de una actividad ya

realizada por algún organismo político, para que sus inherentes realidades económicas se

vuelvan  más comprensibles y transparentes, puede ser un paso útil hacia la privatización de

la actividad.

Sin embargo, en la mayoría de los casos, las asociaciones público-privadas son simplemente

un medio para utilizar incentivos fiscales, obtener una regulación más laxa, tener el respaldo

de los contribuyentes, y así sucesivamente, para subvencionar alguna actividad privada:

estadios, metros ligeros y pesados —el transporte público en general y, a veces, hasta

hoteles, centros comerciales y distritos de desarrollo en el centro de una ciudad.

6 http://www.portaldeldesarrollo.org/gobierno Fuente: SHCP

17

En una entrevista realizada a Fred L. Smith Jr. EL Presidente y Fundador del Competitive

Enterprise Institute (EE. UU) menciona que en Washington, DC, lugar donde radica, las

empresas pueden añadir un "impuesto especial" para pagar por servicios que la ciudad,

supuestamente, paga con los ingresos fiscales normales. Tales asociaciones público-privadas

sufren de la gama completa de las fallas de estado:

Un debilitamiento de las pruebas de mercado: los recursos se destinan a un proyecto

no porque este beneficia a la ciudadanía, sino porque beneficia a un poderoso grupo de

intereses y/o porque un creativo referéndum atrae a la mayoría de los votantes a

apoyar sus intereses particulares.

Corrupción: el capitalismo de compadres abunda en el mundo de las alianzas público-

privadas.

Las modas: los mercados algunas veces se dejan llevar por ciertas tendencias —el

boom tecnológico, por ejemplo— pero estas colapsan pronto. Los gobiernos insisten en

ciertas tendencias por décadas, la "energía renovable" y el "transporte público" siendo

quizás los mejores ejemplos, pero las inversiones "imán" en centros comerciales,

centros de convenciones y estadios son quizás las más persistentes. Antes de que

Wal-Mart se convirtiera en una alianza público-privada, hizo más por los consumidores

que todos los centros comerciales de alianzas público-privadas en el mundo.”7

VIII. Conclusiones

El debate que gira alrededor de las Asociaciones Público-Privadas (APP) deriva en dos

corrientes: la primera se basa en que las APP representan un esfuerzo claro de parte del

gobierno para privatizar los servicios públicos y ceder los recursos del Estado a los

particulares, mientras que la segunda sostiene que son una enorme oportunidad para mejorar

la calidad de la infraestructura social, de tal forma que se agregue valor al dinero que aportan

los contribuyentes.

7 artículo publicado originalmente en Open Market (EE.UU.) el 5 de noviembre de 2010. Entrevista realizada a a Fred L. Smith Jr. EL Presidente y Fundador del Competitive Enterprise Institute (EE. UU)

18

Existe una gran variedad de modelos APP. El clásico es el de infraestructura social, que

involucraría al sector privado en el diseño, la construcción y el financiamiento de escuelas,

hospitales, tribunales, etc., además de responsabilizarlo de los servicios de mantenimiento,

limpieza y seguridad por un período que en el caso de México de aprobarse la iniciativa de

APP no podría exceder los 50 años. A su vez, el sector público estaría obligado

contractualmente a pagar una cuota anual al operador, misma que dependerá de la

disponibilidad de las instalaciones y del nivel de calidad de los servicios provistos.

Vale la pena destacar que en este modelo, el sector privado se queda al margen de la

prestación de servicios como la enseñanza o salud, lo cual dificulta la argumentación de que

el gobierno usa las APP para privatizar los servicios.

En la mayoría de los casos, las APP pueden desarrollar proyectos de infraestructura nuevos y

mejores en un plazo de tiempo mucho menor que cualquier otro proyecto al que solo concurra

el sector público.

Por ejemplo, un programa de construcción y remodelación de un conjunto de escuelas podría

llevarse años para completarlo debido, entre otros aspectos, por la competencia que existe

entre las dependencias públicas para la obtención de los recursos públicos. A través de una

APP, este proyecto podría completarse en un par de años.

Además,  y debido a que el operador del sector privado está obligado contractualmente a

mantener en buen estado las instalaciones durante el período de concesión, se elimina el

riesgo de desviar los recursos designados al programa de mantenimiento a otras

dependencias.

Sin embargo, resulta poco realista esperar que los proyectos de infraestructura desarrollados

mediante el modelo de APP sean mejores y más innovadores  en comparación con los

desarrollados de forma tradicional por el sector público.

Los concursantes de contratos de APP a menudo son conservadores al momento de

presentar sus propuestas, pues una mayor agresividad pudiera poner en riesgo la viabilidad

19

financiera desde un inicio. Para evitar decepciones, tanto el gobierno como el sector privado

deben fijar expectativas realistas en cualquier proceso APP antes de iniciarlo.

Ante este escenario, una pregunta pertinente es ¿cuánto se debería pagar por el desarrollo de

infraestructura social moderna?

Frente a este panorama nos encontramos con el dilema de cuánto le costarán a los

contribuyentes y gobernados este tipo de contratos, discutir el hecho de que las APP son una

opción cara y que nadie en el sector privado puede financiarse a tasas tan bajas como lo

puede hacer el gobierno, requiere de establecer qué genera valor en este tipo de contratos.

La respuesta está en la transferencia del riesgo. Una comparación desde un punto de vista

meramente financiero, basado en el costo del financiamiento entre modelos de desarrollo

entre el sector público y privado, siempre resultará a favor del sector público.8

Los gobiernos se han vuelto cada vez más sofisticados en el reconocimiento del riesgo

potencial por problemas relacionados con los sobrecostos, el mantenimiento y la falta de

disponibilidad de las instalaciones, así como en la atribución del costo adecuado en la

transferencia de dichos riesgos. Es decir, cuando dichos riesgos ya no representan una

preocupación para el sector público, la comparación se vuelve más equilibrada. Esta

apreciación económica es la base para la prueba del costo-beneficio y sin ella las APP serían

inviables.

A pesar de que las APP tienen el potencial para generar valor por el dinero, hay que

reconocer que a menudo se pueden requerir recursos adicionales, provenientes del gobierno,

para cubrir los gastos anuales recurrentes asociados con el nuevo servicio y la provisión de

infraestructura.

Ya sea que el proyecto de infraestructura se financie con capital público o privado, el

presupuesto anual de mantenimiento de un hospital anticuado, por ejemplo, pudiera ser

significativamente diferente al presupuesto requerido para construir, operar y mantener un

hospital de primera clase por los próximos 30 años.

8 Mark Wilde, Mitos y realidades de las asociaciones público-privadas, http://www.deloitte.com/view/es_MX/mx/servicios/asesoria-financiera/article/45b61060261fb110VgnVCM100000ba42f00aRCRD.htm

20

Un análisis preliminar sobre los recursos adicionales requeridos para financiar la APP puede

ayudar a disminuir tensiones posteriores. Por lo tanto, se requiere de un enfoque estratégico

que calcule proyecciones, en especial en el balance de las prioridades de la política

económica.

Es poco realista suponer que la parte comercial es irrelevante para las APPs, porque son

transacciones comerciales. Los inversionistas en estos esquemas prevén obtener utilidades y

un retorno adecuado a su inversión. Los bancos buscan el re-pago de su capital más

intereses.

Los contratos de las APP pueden durar hasta 50 años y el personal clave de todos los

involucrados cambiará con frecuencia durante todo este período. Por lo tanto, para que una

APP sea exitosa, debe estar basada en una relación profesional, contractual y comercial.

Cabe resaltar que esta relación también protegerá a los usuarios, asegurando la disponibilidad

del servicio.

Las APP no siempre presentarán cambios radicales en la infraestructura o en la prestación de

servicios en nuestras escuelas, hospitales y tribunales, pero sí brindan la posibilidad de

construir nueva infraestructura, más rápido que los esquemas de financiamiento tradicionales,

y aseguran que dichas instalaciones se mantengan en buen estado, durante su ciclo de vida.

Aunque lo anterior sean buenas noticias para los usuarios de diversos servicios públicos, el

desarrollo de nuevas instalaciones requiere de un compromiso financiero del gobierno,

durante toda la vida de cualquier proyecto.

Sin embargo, el problema real que enfrentan tanto los gobiernos como los contribuyentes es

en cuáles son los proyectos prioritarios en los que es necesario enfocarse, pues por otro lado

también es necesaria la infraestructura productiva que paralela al desarrollo de ésta se da la

social de la cual ya hemos hablado.

Desde hace muchos años, la cuantía de los recursos presupuestales que el Gobierno Federal

ha podido destinar a la inversión en infraestructura, siempre ha sido inferior a los montos

21

requeridos para atender las necesidades de construcción, modernización y conservación de

sistemas hidráulicos, carreteros que plantea el desarrollo de México.

Para aumentar los montos de inversión y acelerar el desarrollo en infraestructura, las

Secretarias han diseñado y consolidado esquemas de asociación público-privados que

permitan atraer créditos bancarios y capital de riesgo a la ejecución de proyectos de inversión

en el sector carretero e hidráulico principalmente.

La exitosa aplicación de estos esquemas ha permitido canalizar inversiones crecientes a la

ejecución de proyectos estratégicos para México y a la vez ha generado un campo de

enormes oportunidades para inversionistas, instituciones financieras, aseguradoras,

constructoras, consultores, proveedores y otros especialistas en campos relacionados con la

infraestructura.

Por esas razones, las Secretarías están comprometidas con la instrumentación de programas

y proyectos que, a través de asociaciones público-privadas, efectúen una contribución

creciente a la actividad económica y al empleo.

Con objeto de mantener los esquemas existentes como instrumentos viables para el

desarrollo de infraestructura, las Secretarías efectuará una retroalimentación permanente de

sus características y condiciones con objeto de dar certidumbre a los inversionistas, acotar los

riesgos presentes en este tipo de proyectos y asegurar que los participantes en sus

programas encuentren sólidas oportunidades para el crecimiento de sus actividades.

IX. Bibliografía

Libros, revistas y artículos

22

1. David Bloomgarden, Alianzas público-privadas (APP) para la infraestructura, PIAPPEM,

2009

2. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/podium/cont/32/pr/pr32.pdf

3. Artículo: Córdova Arnaldo, 31 de octubre del 2010

http://www.jornada.unam.mx/2010/10/31/index.php?section=opinion&article=017a2pol

4. http://www.bibliojuridica.org/libros/2/543/6.pdf

5. http://www.fd.uach.mx/joomla/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=206

Legislación

6. Ley: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=1014

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Páginas de Internet en general

8. http://www.piappem.org/Document.php?idDocumentCategory=27

9. http://www.anz.com/edna/dictionary.asp?action=content&content=company

10.http://www.answers.com/topic/partnership

11.http://www.economia48.com/spa/d/responsabilidad-subsidiaria/responsabilidad-

subsidiaria.htm

12.http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index.htm

13.http://www3.diputados.gob.mx/ca,mara/005_comunicacion/b_agencia_de_noticias/

006_2010/11_noviembre/

17_17/4117_discuten_a_fondo_ley_de_asociaciones_publico_privadas_para_evitar_entr

egar_recursos_publicos_a_particulares_prd_y_pt

14.http://escdeartesazcapo.tripod.com/

propuestasparafinanciamientodelaescueladeartesdeazcapotzalco/id1.html

15.http://www.tomlin.tomlinig.com/16.html

16.http://www.pps.sse.gob.mx/index.html

17.http://www.imd.org/research/publications/wcy/upload/scoreboard.pdf

18.http://www.deloitte.com/view/es_MX/mx/servicios/asesoria-financiera/article/

45b61060261fb110VgnVCM100000ba42f00aRCRD.htm

19.http://uac.sct.gob.mx/fileadmin/espanol/fichastecnicas/fichas.pdf

23