“La Estructura

Actual del

Sistema Educativo”

Guillermo Cedeño.

Desarrollo del Sistema Educativo Venezolano. Universidad Nacional Abierta.

Caracas _ Venezuela.

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2. La estructura actual del sistema educativo

Como se vio en la Unidad 1, el sistema educativo venezolano

ha adoptado variantes estructurales en diferentes momentos, a lo

largo de la historia republicana que, de alguna manera, responden a las circunstancias políticas, económicas y sociales de cada etapa

histórica. La estructura actual fue introducida por la Ley Orgánica

de Educación de 1980. Esta sustituye a la que, con diferentes

modificaciones en determinadas circunstancias históricas, se había

establecido desde los comienzos del siglo XX, caracterizada por el concepto de “ramas” para identificar los ciclos educativos44.

Según la estructura actual, el sistema educativo está

constituido por niveles y modalidades. Los primeros, son ciclos que

representan la columna vertebral del sistema y las segundas, derivaciones originadas por la necesidad o conveniencia de atender

con estrategias y/u organismos particulares, necesidades

educativas específicas. Sin embargo, todas ellas responden a las

finalidades de uno o más niveles.

2.1. Los niveles educativos

Éstos, según la Ley Orgánica de Educación de 1980,

constituyen una secuencia de ciclos educativos a través de los

cuales se atiende a la formación del individuo a medida que se produce su evolución bio-psico-social. Estos ciclos están

estructurados para prestar la atención que, conforme a los

principios derivados de la ciencia de la educación, requiere el

individuo, a medida que transcurre este desarrollo. De acuerdo con

el artículo 16 de la Ley Orgánica de Educación (1980), los niveles de la educación son cuatro: la educación preescolar, la educación

básica, la educación media diversificada y profesional y la

educación superior. En su secuencia normal, cada nivel responde a

una etapa en la evolución del individuo, como veremos al analizarlos individualmente.

2.1.1. Educación preescolar

Según el artículo 17 de la Ley Orgánica de Educación de 1980, “La educación preescolar constituye la fase previa al nivel de

educación básica, con el cual debe integrarse. Asistirá y protegerá

al niño en su crecimiento y desarrollo y lo orientará en las

44 Esta estructura se intentó modificar con la Ley Orgánica de Educación de 1948, pero

ésta tuvo vigencia muy corta, por lo que, se puede decir, no hubo solución de continuidad.

3

experiencias socio-educativas propias de la edad; atenderá sus

necesidades e intereses en las áreas de la actividad física, afectiva,

de inteligencia, de voluntad, de moral, de ajuste social, de

expresión de su pensamiento y desarrollo de su creatividad, destrezas y habilidades básicas y le ofrecerá, como complemento

del ambiente familiar, la asistencia pedagógica y social que requiera

para su desarrollo integral”.

Este nivel es una etapa de apresto para el ingreso a la

educación formal. En Venezuela, está concebido para la población infantil comprendida entre los 3 y 7 años de edad. Sin embargo, la

tendencia nacional y mundial es culminarlo a los 6 años, edad en la

cual los niños ya tienen, o deben tener, la suficiente madurez como

para responder satisfactoriamente a las exigencias de la educación básica. La permanencia en el preescolar hasta los 7 años está

pasando a ser excepcional, debido a causas, primordialmente de

orden social, como la desnutrición y la pobreza.

El mandato constitucional por el cual la educación obligatoria comienza con la maternal obliga al Estado a proporcionar medios

para que la atención educativa comience desde el nacimiento. Esto

permite prever un replanteo de este nivel para convertirlo en una

educación prebásica o inicial, con una amplitud y características un tanto diferentes a las del actual nivel de educación preescolar.

Para el año 2000, sobre la base de una población estimada en

24.169.744, la que requiere este nivel educativo se representa en

el Cuadro 2.01.

Cuadro 2.01

Población que requiere educación prebásica,

según los límites de edad. Año 2000.

LIMITES DE EDAD POBLACIÓN %

0-5 3.350.714 13,9

0-6 3.902.354 15,1

3-6 1.666.886 6,9

3-5 1.113.839 4,6

Fuente: OCEI: Estimaciones y Proyecciones de Población, septiembre 1994.

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2.1.2. Educación básica

“La educación básica tiene como finalidad contribuir a la

formación integral del educando mediante el desarrollo de sus

destrezas y de su capacidad científica, técnica, humanística y artística; cumplir funciones de exploración y de orientación

educativa y vocacional e iniciarlos en el aprendizaje de disciplinas y

técnicas que le permitan el ejercicio de una función socialmente

útil; estimular el deseo de saber y desarrollar la capacidad de ser

de cada individuo, de acuerdo con sus aptitudes”. Para cumplir estos propósitos tendrá una duración mínima de nueve años y

puede estar combinada con “cursos artesanales o de oficios que

permitan la adecuada capacitación de los alumnos” (Ley Orgánica

de Educación, artículo 21).

A partir de este nivel, la culminación de los estudios se

formaliza mediante certificaciones o títulos45. Su extensión en

años de estudio le permite abarcar tres etapas diferenciadas del

desarrollo biopsicosocial del individuo (niñez, preadolescencia y adolescencia), por lo que su estructuración curricular es compleja,

sobre todo si se pretende, como lo refleja el artículo citado, además

de echar las bases de la formación cultural, iniciar la preparación

para la inserción del individuo en el medio social junto con la formación adecuada para la prosecución de estudios ulteriores.

De acuerdo con los términos de la nueva Constitución, la

reforma del sistema deberá proponerse un ensamblaje más

armónico entre este nivel y el de educación media diversificada y

profesional, que se incorpora a la educación obligatoria. El Cuadro 2.02 refleja la población que, de los 24.416744 habitantes

estimados para el año 2000, debería incorporarse a este nivel, de

haber una prosecución regular, no represada.

45 El articulo 22 dice: “La aprobación de la educación básica da derecho al certificado correspondiente”.

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Cuadro 2.02

Población que debería requerir educación básica,

Según los límites de edad. Año 2000.

LIMITES DE EDAD POBLACIÓN %

6-14 4.876.332 20,2

7-15 4.835.650 20,0

Fuente: OCEI. Estimaciones y Proyecciones de Población. Septiembre 1994.

2.1.3. Educación media diversificada y profesional

La Ley Orgánica de Educación de 1980 incluye este nivel

entre los no obligatorios, junto con el de Educación Superior. La nueva Constitución, de 1999, como se vio antes, lo incorpora como

educación obligatoria. Esto plantea una necesaria revisión de su

estructura y funcionamiento que, seguramente, será considerada

en el futuro próximo. Mientras llega esa oportunidad sigue vigente lo que la Ley Orgánica de Educación establece al respecto. En ella

se describe este nivel de la siguiente manera: “La educación media

diversificada y profesional tendrá una duración no menor de dos

años; Su objetivo es continuar el proceso formativo del alumno

iniciado en los niveles precedentes, ampliar el desarrollo integral del educando y su formación cultural; ofrecerles oportunidades para

que defina su campo de estudio y de trabajo; brindarle una

capacitación científica, humanística y técnica que le permita

incorporarse al trabajo productivo y orientarlo para la prosecución de estudios en el nivel de educación superior” (artículo 23).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo citado, la educación

media está concebida como un ciclo que debe cumplir dos funciones

fundamentales: en primer lugar, ampliar la base cultural, como parte del proceso formativo del individuo y, en segundo lugar,

ayudarlo a definir un campo de realización personal, ya sea en el

trabajo o mediante los estudios superiores. Lamentablemente, esta

última es una función orientadora, que no se ha implantado apropiadamente puesto que, en lugar de un proceso continuo,

técnica y científicamente concebido y realizado a lo largo del

proceso educativo, desde el momento mismo de la incorporación

del niño al sistema escolar, se relega a este nivel, vinculándolo

dilemáticamente a la oferta educativa, frente a la cual el alumno

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decide sin ¡a apropiada ayuda especializada. Esta decisión, muchas

veces obedece a presiones familiares, en nada relacionadas con los

intereses, las motivaciones y las aptitudes del alumno.

Por esta razón, la educación media, en lugar de ser un ciclo formativo, se podría considerar como distributivo. El joven, que se

incorpora a este nivel entre los 15 y 16 años, está obligado a

decidirse, generalmente sin la madurez ni la formación apropiada,

entre dos opciones —formarse para ingresar al campo laboral o

para proseguir estudios superiores— las cuales se materializan con el título que deberá obtener al finalizar sus estudios, según el

artículo 24 de la Ley Orgánica de Educación: el de técnico medio,

que habilita para c trabajo, o el de bachiller, que le permite ingresar

a los estudios superiores.

Otro defecto del nivel de educación media actual, que

distorsiona su condición de ciclo educativo, es la disparidad en la

duración de los estudios. El bachillerato y algunas especialidades de

la formación técnica, como la comercial, tienen duración de dos años, mientras que aquellas especialidades ligadas al campo

tecnológico requieren tres años. Esto, unido a factores y prejuicios,

que la evolución histórica no ha podido superar, contribuye a

producir un desbalance en la distribución del alumnado que ingresa a la educación media46. Este efecto se ha tratado de minimizar,

infructuosamente, haciendo equivalentes, a los efectos de la

continuación de los estudios superiores, los títulos de bachiller y

técnico medio47.

La obligatoriedad de este nivel, incorporada en la Constitución de 1999, demandará un gran esfuerzo del Estado por cuanto

deberá retener en el sistema la población hasta los 17 o 18 años de

edad. Una idea de la magnitud de esta demanda, en cuanto a este

nivel educativo, la refleja el cuadro 2.03, calculado sobre la base de la población estimada para el año 2000 (24.416.744).

46 Este desbalance se observa en la distribución de la masa estudiantil de nivel medio. La

mayor proporción se congrega en las opciones conducentes al bachillerato (más d 80%), mientras que las especialidades técnicas captan menos del 20%. 47 Ley Orgánica de Educación: artículo 24.

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Cuadro 2.03

Población que debería requerir educación media diversificada y

profesional,

Según los límites de edad. Año 2000.

LÍMITES DE EDAD POBLACION %

15-17 1.501.501 6,2

16-18 1.473.125 6,1

Fuente: OCEI: Estimaciones y Proyecciones de Población, septiembre 1994.

En síntesis, de acuerdo con la actual estructura demográfica

del país, el reto que la educación obligatoria, concebida en términos

de la nueva Constitución, plantea al Estado, se traduce en la necesidad de crear la infraestructura física y curricular para prestar

asistencia educativa en los tres primeros niveles del sistema

educativo, como mínimo, al 40,3% de la población, es decir, la

comprendida entre O y 17 años48. (48).

2.1.4. Educación superior

La educación superior, según la Ley Orgánica de Educación de

1980; comprende la formación profesional y de postgrado (artículo

26). Tiene los siguientes objetivos:

1. Continuar el proceso de formación integral del hombre,

formar profesionales y especialistas y promover su

actualización y mejoramiento conforme a las necesidades del

desarrollo nacional y del progreso científico.

2. Fomentar la investigación de nuevos conocimientos e

impulsar el progreso de la ciencia, la tecnología, las letras, las

artes y demás manifestaciones creadoras del espíritu en

beneficio del bienestar del ser humano, de la sociedad y del desarrollo independiente de la nación.

48 En términos absolutos, se trata de retener dentro del sistema a 9.728.55! personas sobre un total de 24.169.744, población estimada, según cálculos de la OCEI para el año 2000. Corresponderían al nivel preescolar (0 a 5 años), 3.350.714 (13,9%); el de educación básica, 4.876.337 (20,2%) y al de educación media, 1.502.500 (6,2%). Esto sin tomar en cuenta factores distorsionantes, como la deserción y la repitencia.

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3. Difundir los conocimientos para elevar el nivel cultural y

ponerlos al servicio de la sociedad y del desarrollo integral del

hombre”.49

De acuerdo con estas previsiones, el nivel de educación superior está concebido, dentro de la tradición universitaria napoleónica,

para formar profesionales, pero también para cumplir exigencias

actuales relacionadas con la creación del conocimiento, ineludibles

para cualquier país que quiera alcanzar algún margen de

independencia frente a las grandes potencias que emergen del acelerado ritmo de crecimiento de los avances científicos,

tecnológicos y culturales, en general.

El concepto de educación su no es nuevo ni en la legislación ni

en la práctica institucional educativa venezolana50, pero es precisamente durante la tercera etapa del siglo XX cuando logra

alcanzar auge y complejidad, en todos sus aspectos. La variedad de

instituciones que tienen cabida en este nivel, conforme a lo

dispuesto en el artículo 28 de la Ley Orgánica de Educación, es ilustrativa al respecto. Según este artículo, forman parte de la

educación superior las siguientes instituciones: universidades;

institutos universitarios — pedagógicos, politécnicos, tecnológicos—

; colegios universitarios, los institutos de formación de oficiales de las Fuerzas Armadas; los institutos especiales de formación

docente, de bellas artes y de investigación; los institutos superiores

de formación de ministros del culto “y, en general, aquellos que

tengan los propósitos señalados en el artículo anterior y se ajusten

a los requerimientos que establezca la ley especial”.

Desde el punto de vista jurídico, este nivel no ha logrado

todavía alcanzar el desarrollo y el ordenamiento previsible, según la

Ley Orgánica de Educación vigente, pues, a 20 años de promulgada

ésta, no ha sido posible poner en vigencia la prevista ley especial. Diversos intentos, todos infructuosos, se hicieron en el antiguo

Congreso. Al menos dos proyectos, con gran despliegue publicitario

y hasta participativo, se discutieron sin que alcanzaran aprobación.

El marco legal general que aún le sirve de referencia es la Ley de Universidades, reformada en 1970, complementada con la

diversidad de decretos y resoluciones, de creación y

reglamentación, que amparan la variedad de instituciones que han

sido creadas.

49 Ley Orgánica d Educación: artículo 27. 50 Las referencias a! respecto se encuentran en la Unidad 1 (Cf. 2. Evolución histórica del

sistema educativo venezolano).

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Algunas de esas instituciones, posiblemente, en la búsqueda

de una más sólida sustentación legal, se han integrado al modelo

universitario. Tal es el caso de los institutos pedagógicos oficiales,

actualmente integrados en la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (UPEL)51, de los institutos politécnicos oficiales,

agrupados en la Universidad Nacional Experimental Politécnica

Antonio José de Sucre (UNEPAJS) y del Instituto Universitario

Politécnico de la Fuerzas Armadas Nacionales (IUPFAN),

recientemente convertido en universidad52. A este proceso evolutivo también se ha incorporado el sector privado de la educación

superior, como lo demuestra la opinión favorable emitida por el

Consejo Nacional de Universidades, que permite transformar el

Seminario Interdiocesano Santa Rosa de Lima en la Universidad Santa Rosa53.

Aparte de intereses políticos que, con evidente sectarismo, se

han p de manifiesto y matiz la discusión en tomo a la problemática

de la educación superior, hay dos principios sobre los cuales ha sido difícil lograr el consenso necesario. Estos son el de la autonomía y

el de la gratuidad. Sobre el primero, la Ley Orgánica de Educación

establece lo siguiente: “Los institutos de educación superior tendrán

la autonomía que, de acuerdo con su naturaleza y funciones, les confiera la ley especial54” Para precisarla, el patrón de referencia es

la autonomía universitaria. Pero, en este sentido, el modelo

universitario venezolano actual carece de uniformidad, pues, con la

creación de las universidades experimentales surge una modalidad

institucional no autónoma, vista con

51 La UPEL fue creada el ¡5 de julio de 1983 y agrupa, como núcleos de ella, a os institutos

pedagógicos y al Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio. 52 Mediante el Decreto N° 115 de fecha 26 de abril de 1999, el IUPFAN fue transformado

en la Universidad Nacional Experimental Politécnica de las Fuerzas Armadas Nacionales (UNEFA). 53 Gaceta Oficial N° 36.664 del 18 de marzo de 1999. 54 Ley Orgánica de Educación: artículo 30.

10

recelo por las universidades que, por la Ley de 1958, adquirieron el

status autonómico. Sin embargo, las universidades experimentales

han tenido avances hacia la autonomía, lograda plenamente por

una de ellas (Universidad de Oriente55), como es el reconocimiento de la facultad para elegir sus autoridades56.

La gratuidad es otro asunto polémico porque ha sido tradición

venezolana, desde el Decreto de 27 de julio de 1870, que toda la

educación suministrada en institutos oficiales sea gratuita. Sin

embargo, la educación universitaria, por su alto costo y porque a ese nivel llegan en mayor proporción miembros de los sectores

sociales de más altos ingresos, es vista como un ciclo en el cual la

gratuidad puede ser restringida, para evitar que, en términos

sociales, signifique un subsidio para quienes, teóricamente, no lo necesitan. A tal efecto, se ha planteado la posibilidad de establecer

algún requisito económico obligatorio para quienes disponen de

medios de fortuna.

La Constitución de 1961 dejaba abierta esa posibilidad, pues, aunque dispone la gratuidad de la educación impartida en los

institutos oficiales, permite que la ley establezca excepciones

“respecto de la enseñanza superior y especial, cuando se trate de

personas provistas de medios de fortuna”57. La nueva Constitución

55 En 1984, una Comisión designada por el Consejo Nacional de Universidades (CNU) estudió el status jurídico de la UDO. Entre sus conclusiones señala que “no encuentra inconveniente jurídico para considerar a la Universidad de Oriente, desde ahora en adelante, si así lo aconsejara el resultado de la evaluación, como una Universidad Nacional No-Experimental que adopta sin embargo, una estructura académica distinta a la prevista en la Ley de Universidades, con base en el artículo 187 de la misma”. La Resolución, por la cual el CNU reconoce la autonomía de la UDO, crea el precedente al que se puede acoger cualquiera otra Universidad Experimental para acceder al status de autónoma. Véase este Informe en PAPELES UNIVERSITARIOS, N° 27, pp. 96-97.

56 Sin embargo, esa facultad es todavía precaria por cuanto el Ministerio de Educación, recientemente, ha nombrado rectores sin la previa consulta al claustro universitario. Mientras no se llene el vacío de la Ley especial, que debe establecer reglas claras al respecto, la autonomía universitaria será apenas una conquista parcial, sujeta a las interpretaciones que las conveniencias políticas determinen.

57 Constitución de la República de Venezuela (1961): artículo 78, segundo párrafo. En la legislación universitaria previa a 1958 se había eliminado la gratuidad de este nivel. En efecto, la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Universidades Nacionales, de 26 de julio de 1955, dispone que para ingresar a los cursos universitarios, los alumnos deben pagar los correspondientes derechos de matrícula (artículo 31). Cf. Gaceta Oficial de la República de Venezuela, N° 24.819 del 11 de agosto de 1955. Estos derechos fueron abolidos por la Ley de Universidades de 1958.

11

(1999) al disponer que la educación “impartida en las instituciones

del Estado es gratuita hasta el pregrado universitario”58 (58),

mantiene la tradición histórica, sin las potenciales limitaciones que

la Constitución de 1961 permitía. Sin embargo, tácitamente, dispone que sean pagados los estudios de postgrado.

A partir de 1958, la educación superior se expande y

diversifica. Hasta ese año, las instituciones educativas de más

elevado rango eran tres universidades oficiales, dos privadas y un

instituto pedagógico. En la actualidad hay 137 instituciones (Cuadro 2.04) de las cuales 68 son oficiales y 69, privadas. Dentro de este

conjunto, las universidades representan 29,2% del total; 70,8%

restante está representado por unos siete tipos de instituciones.

Entre éstas destacan, por su número, los institutos universitarios de tecnología (33,6%), los institutos universitarios (16,1%) y los

colegios universitarios (10,9%). Otro rasgo es que gran parte de las

instituciones oficiales y privadas se han ramificado, mediante

extensiones y/o núcleos que les permiten presencia en gran parte del territorio nacional. Tal es el caso de la Universidad Nacional

Abierta y la Universidad Nacional Experimental Simón Rodríguez,

que se pueden considerar verdaderas universidades nacionales por

la expansión geográfica que tienen.

Cuadro 2.04

Instituciones de Educación Superior oficiales y privadas,

Por Tipo. Año 2000.

Tipo de Institución TOTAL OFICIALES PRIVADAS

TOTAL 137 68 69

Universidades 40 21 19

Institutos Universitarios Pedagógicos 1 - 1

Institutos Universitarios Politécnicos 1 - 1

Institutos Universitarios de Tecnología 46 22 24

Institutos Universitarios eclesiásticos 2 - 2

Institutos Universitarios militares 10 10 -

Colegios Universitarios 15 7 8

Institutos Universitarios 22 8 14

Fuente: C.N.U.: (Oportunidades de estudio en las Instituciones de Educación Superior de Venezuela 2000.

58 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999): artículo 103

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2.2. Modalidades educativas

Éstas son: “la educación especial, la educación para las artes,

la educación militar, la educación para la formación de ministros del

culto, la educación de adultos y la educación extra escolar59”. El rasgo común que identifica a las modalidades educativas es la

particular atención que ellas permiten dar, sin hacer abstracción del

nivel, a demandas educativas específicas, por las condiciones bio-

psico-sociales del sujeto —educación especial, educación de

adultos—, la naturaleza del campo de enseñanza —educación para las artes—, la función específica del profesional que se pretende

formar —educación militar, educación para la formación de los

ministros del culto— o para asegurar un actualizado y amplio nivel

educativo y cultural de la población, como es el caso de la educación extra escolar.

2.2.1. Educación especial

Ésta tiene dos variantes. Una dirigida a la atención de quienes

muestran deficiencias de naturaleza física, intelectual o emocional de diferente origen. La otra tiene como propósito el tratamiento

educativo de quienes muestran aptitudes superiores60. Mientras en

el primer caso, el proceso educativo puede ser más lento y de

mayor duración que en el régimen normal para lograr los mismos objetivos; en el segundo, el proceso puede ser más acelerado, dada

la mayor capacidad del individuo para aprender en menos tiempo.

En países como Venezuela, donde la marginalidad social y la

pobreza afectan a una proporción muy elevada de la población, la

educación especial de la primera variante tiene mayor presencia para el tratamiento desde los casos leves -dificultades del

aprendizaje, por ejemplo - susceptibles de ser atendidos en las

aulas normales hasta los más graves, que requieren ambiente y

personal especializado. La Ley Orgánica de Educación le asigna un papel muy importante a esta variante61 mediante la cual se

pretende rescatar una población que, de no recibir la atención

adecuada y oportuna, entraría a engrosar el grupo de los excluidos.

59 “Ley Orgánica de Educación: artículo 16 60 Ley Orgánica de Educación: artículo 32. 61 Los artículos 33 y 34 desarrollan aspectos fundamentales de la estrategia educativa y los propósitos de la educación especial, que atañen tanto a los docentes como a la familia y a la comunidad en general, para el tratamiento de los sujetos que requieren este tipo de educación.

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La atención que el Estado presta a la educación especial, se

materializa mediante dos tipos de matrícula. Una fija para atender

los casos de retardo mental, deficiencias auditivas, deficiencias

visuales, impedimentos físicos, autismo, parálisis cerebral y otras que requieren tratamiento largo y son de lenta recuperación. La

otra es de carácter periódico para atender problemas de lenguaje,

dificultades de aprendizaje, talento, deficiencias visuales,

impedimentos físicos, autismo, parálisis cerebral, población de

riesgo y otras de pronta recuperación posible. En ambos casos, se trata de lograr tres etapas formativas: preescolar, básica y laboral,

excepto el área del talento que se concentra en la etapa básica. En

el ámbito nacional, la población total atendida durante el año

escolar 1997-98 fue de 72.971 alumnos (44.750 del sexo masculino y 28.221 del femenino). La matrícula fija fue de 21.302 alumnos

(12.522 masculina y 8.780 femenina); la periódica fue de 51.669

alumnos (32.228 masculina y 19.441 femenina)62. (62)

En concordancia con el artículo 78 de la Constitución de 1961, la Ley Orgánica de Educación dispone que: “En materia de

educación especial, el Ejecutivo Nacional determinará la forma de

establecer obligaciones económicas cuando los educandos o

quienes estén obligados a su manutención tengan medios de fortuna con que satisfacerlas”63 preescolar, básica y laboral,

excepto el área del talento que se concentra en la etapa básica. En

el ámbito nacional, la población total atendida durante el año

escolar 1997-98 fue de 72.971 alumnos (44.750 del sexo masculino

y 28.221 del femenino). La matrícula fija fue de 21.302 alumnos (12.522 masculina y 8.780 femenina); la periódica fue de 51.669

alumnos (32.228 masculina y 19.441 femenina)

2.2.2. Educación estética y de formación para las artes

Esta modalidad “tiene por objeto contribuir al máximo

desarrollo de las potencialidades espirituales y culturales de la

persona, ampliar sus facultades creadoras y realizar de manera

integral su proceso de formación general. Al efecto, atenderá de manera sistemática el desarrollo de la creatividad, la imaginación,

la sensibilidad y la capacidad de goce estético, mediante el

62 Ministerio de Educación: Memoria y Cuenta 1998 (Cuadros V11-2, V11-3 y Vl1-4, pp. 539-54) 63 Ley Orgánica de Educación: artículo 35.

14

conocimiento y práctica de las artes y el fomento de actividades

estéticas en el medio escolar y extra escolar.

“Asimismo, prestará especial atención y orientará a las

personas cuya vocación, aptitudes e intereses estén dirigidos al arte y su promoción, asegurándoles la formación para el ejercicio

profesional en este campo mediante programas e instituciones de

distinto nivel destinados a tales fines”64

Según lo dispuesto en el artículo citado, esta modalidad tiene

dos áreas definidas de actividad educativa. Una en la que el propósito es desarrollar el gusto y la capacidad para apreciar el arte

y, en general, las manifestaciones estéticas. Esta puede, y debe,

ser parte del proceso educativo de todos los niveles y, además, un

componente fundamental de la educación extra escolar. La otra corresponde a la formación profesional en las diversas

manifestaciones del arte. Esto requiere la creación de las

instituciones especializadas necesarias, que pueden ser de nivel

medio o superior.

2.2.3. Educación militar

Ésta es la que se realiza en las instituciones especialmente

diseñadas para formar el personal militar profesional y “se rige por las disposiciones de leyes especiales, sin perjuicio del cumplimiento

de los preceptos que de la presente le sean aplicables”65. La

tendencia reciente, en esta modalidad, ha consagrado la formación

de los oficiales y el personal profesional de carrera en institutos de

nivel superior. La Academia Militar y las Escuelas para la formación de Oficiales para la Armada, la Aviación y las Fuerzas Armadas de

Cooperación están especialmente diseñadas para ofrecer carreras

largas con duración de 10 semestres (régimen semestral) o 5 años

(régimen anual) y otorgamiento del título de Licenciado junto con el grado de ingreso a la correspondiente fuerza66. (66).

64 Ibídem: Artículo 36.

65 Ibídem: artículo 37.

66 La Academia Militar y la Escuela de Formación de Oficiales de las Fuerzas Armadas de Cooperación

tienen régimen semestral y ambas otorgan en título de Licenciado en Ciencias y Artes Militares. La

Escuela Naval y la de Aviación tienen régimen anual. La primera otorga el titulo de Licenciado en

Ciencias Navales y la segunda, el de Licenciado en Ciencias y Artes Militares (C.N.U.: Oportunidades

de estudio en las Instituciones de Educación Superior de Venezuela, Caracas, 1998, pp. 117-118)

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La formación de los suboficiales profesionales de carrera para

el servicio de las fuerzas armadas, en general, o de las diferentes

fuerzas, en particular, está a cargo de Institutos Universitarios de

Tecnología ( con régimen semestral (6 semestres) o anual (3 años). Los egresados reciben, junto con el rango de Suboficial, el título de

Técnico Superior67.

2.2.4. Educación para la formación de los Ministros del Culto

Esta modalidad “se rige por las disposiciones de esta ley en cuanto le sean aplicables y por las normas que dicten las

autoridades religiosas competentes”68. La enseñanza es impartida

en Institutos Universitarios Eclesiásticos, instituciones “creadas

para capacitar al individuo para la acción religiosa con proyección en la vida social”69. Por haber sido elevado a la categoría

universitaria el Seminario Interdiocesano Santa Rosa de Lima, en la

actualidad des instituciones —Instituto Universitario Salesiano

Padre Ojeda (Los Teques) y el Instituto Universitario Eclesiástico Santo Tomás de Aquino (Palmira, Estado Táchira) - forman parte de

esta categoría institucional70.(70). Estos institutos ofrecen, además,

carreras largas en el área de Humanidades, Letras y Artes.

67 De esta categoría hay 5 Institutos. La Escuela de Suboficiales de la Armada, la de la Guardia Nacional y la del Ejército tienen régimen semestral. La primera otorga el titulo de Técnico Superior en Ciencias Navales, la segunda el de Técnico Superior de la Guardia Nacional y la tercera el de Técnico Superior. El IIJT de la Fuerza Aérea (ESCUTECFAV) y el de Comunicaciones y Electrónica de las Fuerzas Armadas tienen régimen anual y otorgan los títulos de Técnico Superior en Ciencias Aeronáuticas (el primero) y Técnico Superior en Comunicaciones y Electrónica, el segundo (ibídem, pp. 118-119).

68 Ley Orgánica de Educación: artículo 38.

69 C.N.U. Oportunidades de Estudio en las Instituciones de Educación Superior de Venezuela. Año 1998, Caracas, 1998, p. 121.

70 El Instituto Salesiano Padre Ojeda ofrece carrera larga en las menciones Ciencias Religiosas y Filosofía y el Instituto Santo Tomás de Aquino sólo en la mención Filosofía (Ibídem, pp. 159 y 226).

16

2.2.5. Educación de adultos

Esta modalidad “está destinada a las personas mayores de

quince años que deseen adquirir, ampliar, renovar o perfeccionar

sus conocimientos, o cambiar su profesión. Tiene por objeto proporcionar la formación cultural y profesional indispensable que

los capacite para la vida social, el trabajo productivo y la

prosecución de sus estudios”71. Se trata, por lo tanto, de atender

aquella población que, por su edad y experiencia, no puede ser

incorporada al sistema educativo normal, para superar sus deficiencias o satisfacer aspiraciones educativas.

La variedad de programas que abarca la educación de adultos

comprende desde los dirigidos a llenar vacíos totales -

analfabetismo, falta de preparación laboral- hasta los que tienen como propósito ampliar, renovar o perfeccionar conocimientos, o

bien preparar para la prosecución de estudios ulteriores. El régimen

legal, y la naturaleza misma de esta modalidad permite la

utilización de variadas estrategias, aplicadas directamente en planteles, mediante la libre escolaridad o con el apoyo de los

medios de comunicación72.

En el nivel de educación básica los adultos mayores de

dieciséis años tienen la posibilidad de optar al certificado respectivo “sin otro requisito que la comprobación de los conocimientos

fundamentales correspondientes” y los mayores de dieciocho años,

de igual manera, al título de bachiller en la especialidad

respectiva73.

En educación superior, la educación de adultos también tiene su variante, pues, en este nivel “se podrán organizar institutos de

educación a distancia y programas especiales dentro del régimen de

educación de adultos para alumnos bachilleres o que no posean

este título y sean seleccionados mediante una adecuada evaluación. Tales institutos y programas requerirán la aprobación del máximo

organismo de educación superior”74

71 Ley Orgánica de Educación: artículo 39. 72 Ibídem: articulo 40. 73 Ibídem: artículo 42. 74 Ibídem: artículo 43.

17

2.2.6. Educación extra escolar

Esta modalidad tiene su más sólido fundamento en la

valoración educativa del ambiente social y en la exaltación del

aprendizaje, por encima del énfasis que en el sistema escolar formal se da a la enseñanza. La diversidad de medios que pueden

ser utilizados para sus fines y la ausencia de un formalismo rígido

en la concepción y realización de los respectivos programas, hacen

de la educación extra escolar, posiblemente, el aspecto más

dinámico, creativo y difuso de la función educativa. Es la supervivencia de la primitiva educación informal, que aseguraba la

incorporación eficiente del individuo a su contexto social, cuando

todavía la escuela no había hecho su aparición, hoy apuntalada por

la variedad de medios y estrategias disponibles75.

La educación extra escolar y la educación de adultos que, en

muchos aspectos, pueden llegar a conjuntarse, vienen a ser los

pitares fundamentales para el sostenimiento de la educación

permanente, dado que no están sujetas a límites de edad, compartimientos estancos, ni a procesos de selección y

competitividad que privilegien una formación de tipo elitesco. Los

parámetros para la concepción y realización de los programas de

educación extra escolar y la selección de los instrumentos de apoyo, se encuentran establecidos en los artículos 44 y 45 de la Ley

Orgánica de Educación. Sin embargo, es conveniente dejar sentado

que la educación extra escolar no debe ser concebida ni realizada

con criterios cerrados sino como una modalidad abierta a la

creatividad.

3. Innovaciones y supervivencias en el actual sistema

educativo

Con la Ley Orgánica de Educación de 1980 se intenta promover la modernización del sistema educativo mediante la

introducción de cambios estructurales, previamente ensayados. Sin

embargo, a 20 años de haber sido promulgada, el avance que se

esperaba, particularmente en lo cualitativo, no se ha producido dentro de lo deseable, a pesar del innegable esfuerzo financiero del

Estado y del incremento matricular. Hay evidente insatisfacción

respecto a lo que la educación actualmente ofrece y es generalizado

75 En la ya clásica obra de Edgar Faure: Aprender a ser, de la cual se han hecho numerosas ediciones desde su aparición, a comienzos de los años 70, se encuentran numerosas referencias históricas y doctrinarias sobre esta modalidad de la educación

18

el clamor por reformas, que no siempre se plantean con claridad. Es

posible que una explicación se encuentre en el hecho de no tener la

gestión educativa el soporte científico apropiado, sobre la base de

una investigación cuidadosa, sistemática y debidamente evaluada y acatada en sus resultados. De haber existido ese soporte, los

ensayos previos hubiesen proporcionado mejores y más eficientes

líneas de acción para los cambios estructurales que se implantaron,

reduciendo sus matices efectistas.

Sin la pretensión de ofrecer una vía de solución al problema que, en todo caso, para ello requiere el esfuerzo de muchos, desde

la cúpula gerencial del Ministerio hasta la más humilde base

magisterial, se tratará, a continuación, poner de relieve lo que se

pretendió cambiar (las innovaciones) y lo que no se ha logrado (supervivencias).

3.1. Innovaciones en la estructura del sistema educativo

Entre los cambios estructura que se introducen en 1980, se destacan los siguientes:

1) Sustitución de la antigua concepción de los ciclos educativos,

como ramas, por los conceptos de niveles y modalidades.

2) Incorporación de la educación preescolar corno nivel educativo obligatorio.

3) Adopción del nivel de educación básica (9 grados) como

componente sustancial de la educación popular obligatoria,

en lugar la educación primaria (6 grados).

4) Adopción de concepto de educación media, como nivel intermedio entre la educación básica y la superior.

5) Ubicación de las opciones para la más temprana

diversificación educativa, después de cumplida la educación

básica.

6) Adopción del nivel de educación superior, integrado por una

variedad institucional, con un amplio campo para a

diversificación organizativa y operativa, orientada no sólo

hacia la formación profesional sino también hacia Ja creación y difusión del conocimiento.

El tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley

Orgánica de Educación debió haber sido sobradamente suficiente

para que estos cambios se hiciesen efectivos. Sin embargo, como

19

veremos a continuación, parece haberse producido un efecto de

inercia y la imagen del sistema es, prácticamente, la que tenía hace

20 años.

3.2. Supervivencias estructurales en e/sistema educativo

Signos de la supervivencia del antiguo sistema educativo son los

siguientes:

1) La mayor parte de la educación básica se suministra

parcelada en los seis grados de la anterior escuela primaria y los tres del precedente ciclo básico. De acuerdo con datos

oficiales, para el año escolar 1997-98, 78,8% de los planteles

de educación básica sólo ofrecían hasta el 60 grado y 8,6%,

únicamente los tres últimos grados. La educación básica completa sólo se ofrecía en 12,5% de los planteles76.(76)

2) Signos externos, como el cambio del color de la franela del

uniforme cuando el alumno es promovido de 60 a 70 grado,

evidencian que no se consideran los dos segmentos de la educación básica como partes de un ciclo sino como ciclos

diferentes. Por otra parte, tanto alumnos como

representantes consideran que el 7° grado es, en realidad el

10 del bachillerato.

3) Subsisten en alta proporción los antiguos planteles donde se

ofrecía el ciclo básico y el ciclo diversificado, que han pasado

a ser, respectivamente, la tercera etapa de la educación

básica y la educación media diversificada y profesional. Para

el año escolar 1997-98, el 46,4% de los planteles de educación media ofrecían esta combinación77.

Estos signos son evidencia de que la estructura del sistema

educativo existente en 1980 conserva buena parte de su vitalidad.

La educación básica es todavía una aspiración no un logro.

76 Ministerio de Educación: Memoria y Cuenta 1998; Cuadro 1.6 (p. 405).

77 Ibídem.

20

4. El régimen educativo

En esta parte del temario, se harán consideraciones acerca

del funcionamiento del régimen educativo, según las disposiciones

de la Ley Orgánica de Educación y la dinámica que impone la realidad, desglosado en cinco aspectos fundamentales: el mareo de

referencia legal para la realización de las actividades educativas, e

ámbito institucional de ellas, la comprobación y certificación de los

resultados de la acción educativa, el control que sobre ellas ejerce

el Estado y el papel especia! que se espera desempeñen las comunidades educativas.

4.1. Actividades educativas

Uno de los problemas, aparentemente sencillo pero que, por

diversas circunstancias, resulta complejo, es la administración del tiempo para la realización de las actividades educativas. Se ha

establecido, para ello, una unidad de medida cronológica, que es el

año escolar. En muchas de las viejas leyes, se procuraba precisar,

con fechas del año calendario, el tiempo de éste que debía dedicarse a las actividades de enseñanza, de exámenes y de

vacaciones. La legislación vigente establece dos elementos de

referencia para programar anualmente el cumplimiento de las

actividades educativas: uno de carácter cronológico —el tiempo mínimo de 180 días que debe dedicarse a la realización de dichas

actividades— y otro de naturaleza administrativa —el cumplimiento

de la totalidad de los objetivos previstos en la programación—

ambos con similar rango de obligatoriedad78. (78)

Teóricamente, de los 365 días del año calendario son hábiles 261 (excluidos sábados y domingos). Descontados de éstos 7 días

que corresponden a los asuetos de Carnaval y Semana Santa, más

los 60 días, que la ley concede de vacaciones, y otros 7,

aproximadamente, de fiestas nacionales y locales, quedan sólo disponibles para la actividad educativa, incluidos los lapsos de

inscripción, 187 días. Esto representa el 49,3% del año calendario.

Si a este hecho se agrega el tiempo que se pierde por los conflictos

magisteriales, se puede concluir que el régimen educativo venezolano se caracteriza por una pésima administración del

tiempo.

78 Ley Orgánica de Educación: artículo 46.

21

Otro aspecto relacionado con la administración del tiempo es

el horario de actividades. En el pasado ya algo lejano, la actividad

escolar obligaba a la asistencia de los alumnos tanto en horas de la

mañana como en las de la tarde y hasta se habilitaba la mañana de los días sábados. El violento proceso de masificación de la

educación y la escasa disponibilidad de locales apropiados para la

instalación de los planteles, condujo a la fácil solución de utilizar los

locales existentes para atender dos turnos diurnos. Ésta, que debió

ser una solución transitoria provocada por la presión matricular, se convirtió en permanente, por el descuido en la planificación de

construcciones escolares. Afortunadamente, se están haciendo

esfuerzos por ampliar la permanencia de los alumnos en las

escuelas79.

Otros rasgos de la actividad educativa que conviene destacar

son los siguientes:

a) La educación religiosa, para la cual la ley prevé destinar

dos horas semanales del horario escolar, siempre que sea solicitada por los padres o representantes80. Este es un

asunto que ha perdido el carácter polémico que tuvo en otros

momentos del pasado81.

b) La atención especial a los indígenas para preservar “los valores autóctonos socioculturales de sus comunidades, con el

fin de vincularlos a la vida nacional, así como habilitarlos para

el cumplimiento de sus deberes y disfrute de sus derechos

ciudadanos sin discriminación alguna”82.Esta atención especial

a los indígenas adquiere rango constitucional con la nueva Constitución. Ésta dispone que los idiomas indígenas “también

son de uso oficial para los pueblos indígenas y deben ser

respetados en todo el territorio de la República, por constituir

79 “Tales esfuerzos se concretan en los proyectos de escuelas integrales, bajo la rectoría ministerial de Antonio Luis Cárdenas y el de las escuelas bolivarianas que impulsa el actual Gobierno.

80 Ibídem: artículo 50.

81 La nueva Constitución (1999) establece, al respecto: “El padre y la madre tienen derecho a que sus hijos o hijas reciban la educación religiosa que esté de acuerdo con sus convicciones” (artículo 59)

82 Ley Orgánica de Educación: artículo 51.

22

patrimonio cultural de la Nación y de la humanidad”83.(83).

Además, en el Capítulo VIII (De los Derechos de los Pueblos

Indígenas) establece que dichos pueblos “tienen derecho a

una educación propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y bilingüe, atendiendo a sus particularidades

socioculturales, valores y tradiciones”84.

c) La “atención especial a la educación en las regiones

fronterizas para fortalecer los fundamentos de la nacionalidad

y el sentimiento de la soberanía y capacitar y habilitar para la defensa nacional y fomentar la comprensión y la amistad

recíprocas con los pueblos vecinos, posibilitando la integración

de estas regiones al desarrollo económico, social y cultural del

país”85

d) El establecimiento de “regímenes de administración

educativa aplicables en el medio rural, especialmente en las

regiones fronterizas y en las zonas indígenas”86

4.2. Planteles

La ley distingue dos tipos de planteles. Los oficiales, que son

“los fundados y sostenidos por el Ejecutivo Nacional, por los

estados, por los territorios federales, las municipalidades, los institutos autónomos y las Empresas del Estado, debidamente

autorizados por el Ministerio de Educación” los privados. Éstos son

los “fundados, sostenidos y dirigidos por personas particulares”87.

Los planteles privados, a su vez, se clasifican en inscritos y

registrados. Planteles privados inscritos son “los que obtengan la inscripción en el Ministerio de Educación y se sometan al régimen

educativo que consagra esta ley, sus reglamentos y las normas

emanadas de las autoridades competentes, con el fin de que sean

reconocidos oficialmente los estudios en ellos realizados y a sus alumnos puedan serles otorgados los diplomas, certificados y títulos

oficiales respectivos”88.

83 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: artículo 9.

84 Ibídem: articulo 121. 85 Ley Orgánica de Educación: artículo 52. 86 Ibídem: articulo 53. 87 Ibidem: articulo 55. 88 Ley Orgánica de Educación: artículo 56.

23

Planteles privados registrados son los que no aspiren al

reconocimiento de los estudios que en ellos se realicen “por parte

del Estado, pero que estarán obligados a seguir los principios

generales que indica la ley y a cumplir las disposiciones que para ello establezca el Ministerio de Educación”89.Entre los planteles de

este tipo se encuentran “los que atiendan exclusivamente a hijos de

funcionarios diplomáticos o consulares de países extranjeros, hijos

de funcionarios extranjeros de organismos internacionales, o de

especialistas extranjeros contratados por el Estado venezolano..., los cuales deberán incorporar obligatoriamente a sus planes y

programas de estudio, las materias vinculadas a los fundamentos

de la nacionalidad venezolana, cuya enseñanza estará siempre a

cargo de profesionales venezolanos de la docencia”90.

Sólo podrán ser planteles privados inscritos los que impartan

educación de los tres primeros niveles del sistema educativo,

educación de indígenas y educación especial91.

Los planteles privados inscritos y registrados, “no podrán clausurar durante el año escolar ninguno de los cursos en los cuales

hayan aceptado alumnos regulares, salvo por causa plenamente

justificada, previa autorización del Ministerio de Educación” o del

organismo que, en su caso, señalen la ley de educación superior u otras leyes especiales92”

La Ley Orgánica de Educación también prevé la posibilidad de

otorgar subsidios o subvenciones ocasionales a los planteles

privados, dentro de ciertas condiciones que se especifican en los

artículos 59 y 60.

4.3. Evaluación y certificación

La evaluación es un aspecto muy dinámico de la actividad

educativa. La Ley Orgánica de Educación la incorpora al proceso

educativo y le atribuye las características de continua, integral y cooperativa. Se descarta así el viejo concepto del examen,

concebido corno actividad independiente, aplicado generalmente

con criterio selectivo y con muy escaso sentido pedagógico. Las

normas legales tienen que ser, al respecto muy generales, y lo son en efecto, por lo que, en esta materia, tienen mayor importancia

89 Ibidem. 90 Ibidem: articulo 57. 91 Ibidem. 92 Ibidem: articulo 58.

24

los reglamentos y los instructivos, además de la capacidad creativa

del docente93.

El criterio centralista, muy evidente en la Ley Orgánica de

Educación, se refleja con mucha claridad en la materia de certificación. La facultad para otorgar certificados y títulos oficiales

“que acrediten conocimientos académicos, profesionales o técnicos

correspondientes a cualquier nivel o modalidad del sistema

educativo”, corresponde al Ministerio de Educación, “salvo las

excepciones contempladas en esta ley o en leyes especiales”94. Para hacer posible el cumplimiento de esta función, el Ministerio de

Educación tiene que centralizar todo lo concerniente a registro y

control de estudios95. Dada la magnitud de la matrícula escolar y la

obsolescencia de los procedimientos que aún se llevan en el Ministerio de Educación, éste aparece como un punto débil de la

organización administrativa, que sólo podrá ser fortalecido

mediante la utilización de los recursos tecnológicos actualmente

disponibles, para convertirlo en un proceso automatizado.

Las observaciones anteriores son válidas, también para lo

referente a la reválida de estudios y el reconocimiento y reválida de

Certificados y Títulos96.

4.4. Supervisión

La supervisión educativa es función del Estado, asignada

especialmente al Ministerio de Educación97,abarca tanto a la

educación oficial como á la privada, así como a todos los niveles y

modalidades del sistema educativo. Pero, en lo que respecta a la educación superior, el régimen de supervisión será determinado por

la ley especial correspondiente98.

La supervisión educativa es concebida por la Ley como “un

proceso único e integral cuya organización, metodología y régimen

93 El Capitulo III del Titulo III de la Ley Orgánica de Educación, en efecto, sólo tiene tres artículos. En el primero (articulo 63), se establecen las características y propósitos de la evaluación; en el segundo (articulo 64) se asigna al Ejecutivo Nacional la capacidad reglamentaria, que resulta una previsión demasiado centralista del docente y el tercero (articulo 65) es una previsión legal que pone fin a una práctica viciosa, que se deriva del antiguo concepto de examen. 94 Ley Orgánica de Educación: artículo 66. 95 Ibidem: articulo 67. 96 Esta es materia contemplada en el Capitulo V del Titulo III de la Ley Orgánica de Educación (articulo 68 al 70), que se recomienda analizar. 97 Ley Orgánica de Educación: artículo 71. 98 Ibidem

25

técnico y administrativo deberán estar acordes con los diferentes

niveles y modalidades del sistema educativo”99.Este es otro punto

débil de la gestión educativa venezolana, que se puede resaltar. Las

causas son múltiples, pero se pueden destacar tres como las de mayor efecto. En primer lugar, el centralismo, que atribuye al

Ministerio una función que, por su naturaleza formativa, debería

estar lo más cerca posible de donde se realiza la administración y la

docencia educativa; en segundo lugar, la supervivencia del viejo

concepto de inspección, que le imprime un sesgo punitivo en detrimento de lo formativo y, en tercer lugar, la ausencia de

criterios técnicos aplicables a la formación y selección de los

supervisores. Estos son escogidos, generalmente, con criterios

divorciados de la función educativa y no existe un proceso sistemático de formación y entrenamiento que capacite a los

supervisores para las funciones que les corresponde. Esta es una

función que en las condiciones actuales, se caracteriza por el

imperio del empirismo y la improvisión.

4.5. Papel de las comunidades educativas

El concepto de comunidad educativa es incorporado al

sistema educativo venezolano mediante el Decreto N° 223, de 7 de enero de 1970100, acogido luego por la Ley Orgánica de Educación

de 1980. Tanto el Decreto precedente como la ley coinciden al

considerar como los elementos fundamentales de la comunidad

educativa a los educadores, padres o representantes y los alumnos.

La ley, sin embargo, es más amplia en este sentido, al admitir la posibilidad de que puedan integrarse a la comunidad “personas

vinculadas al desarrollo de la comunidad en general”101.

También recoge la ley, aunque en forma condensada, la

finalidad que el Decreto antes citado, le asignaba, de manera detallada, a la comunidad educativa; es decir, la de “colaborar en el

99 Ibídem: artículo 72. Esta es una concepción demasiado superficial, que no aporta orientaciones precisas para la estructuración de los servicios de supervisión y propicia las deficiencias que se le pueden señalar.

100 Este deroga al Decreto N° 443 de 20 de octubre de 1956, que contiene el Reglamento para las Instituciones Peri escolares.

101 Ley Orgánica de Educación: artículo 73.

26

logro de los objetivos” consagrados en la ley y la contribución

material “de acuerdo con sus posibilidades, a las programaciones y

a la conservación y mantenimiento del plantel”102 El principio

doctrinario que subyace bajo esta formulación es el mismo que sirve de inspiración para crear el INCE, como se v antes. Esto es, la

conveniencia material y educativa de la cooperación privada.

Lamentablemente, hay que anotar como hecho negativo del

funcionamiento de las comunidades educativas, los abusos

cometidos en la fijación de las contribuciones materiales, llegándose en muchos casos a fijar cuotas financieras tan elevadas

y compulsivas, sin posibilidad de compensarlas con la participación

personal, que llegaron a ser causa de exclusión, en detrimento de

los sectores más bajos de la escala social”103. Los entes oficiales superiores contribuyeron a impulsar esta desviación al eliminar de

las asignaciones presupuestarias las partidas correspondientes a tos

gastos de funcionamiento y mantenimiento de los planteles. Se

impuso, en este caso, el carácter compulsivo, sin el debido soporte legal. Por otra parte, la ausencia de un control apropiado del

manejo de los fondos recaudados, ha derivado en frecuentes

manejos inescrupulosos, sin que se hayan aplicado las sanciones

convenientes en todos los casos.

Las comunidades educativas han sido objeto del desarrollo

reglamentario que la ley prevé y, con miras al proceso de

descentralización, se ha establecido que sean entidades civiles con

personería jurídica. De esta manera pasan a formar parte de un

entorno institucional de apoyo a la gestión educativa más controlable y, posiblemente, de efectos más positivos, tanto para

los planteles como para el proceso educativo mismo, pues, son

organismos propicios para estimular la participación ciudadana,

siempre y cuando se tenga el cuidado de promover en todas y cada una de ellas, como lo dispone la Ley Orgánica de Educación, una

actuación “democrática, participativa e integradora de! proceso

educativo”104.

102 Ibídem: artículo 74. 103 El nuevo Gobierno que se inaugura en febrero de l999 ha presentado como uno de sus importantes logros el aumento de la matrícula del año escolar 1999-2000. por la eliminación del carácter compulsivo de las cuotas. 104 Ley Orgánica de Educación: Artículo 74,

27

5. La función docente

La función docente puede ser enfocada desde una doble

perspectiva. En primer lugar, desde un punto de vista amplio,

según el cual es la sociedad misma la que educa, conforme a sus valores éticos y sus patrones de conducta aceptados. En segundo

lugar, restringida al ámbito de la escuela. En este caso, se trata de

un especial campo laboral. La diferencia entre ambas es que

mientras la función educativa de la sociedad es inorgánica, difusa y

asistemática, la que se realiza en la escuela es sistemática, organizada, secuencial y demanda la participación de un personal

especialmente preparado para ello o, que sin estarlo, se le asignan

tareas específicas. En este curso se atenderá especialmente a este

último concepto.

5.1. El régimen académico-administrativo de la función

docente

La educación es actualmente una ciencia de síntesis. Se nutre de gran variedad de campos científicos particulares -Psicología,

Sociología, Derecho, Medicina, entre otros y se beneficia de una

amplia gama de progresos tecnológicos -medios audiovisuales y

todos los que están en proceso constante de creación y perfeccionamiento en el campo de la informática- por lo que se

presta para la innovación y la creación. Sin embargo, la

regimentación a la que está sometida es, muchas veces,

contraproducente en sus efectos. Por el cúmulo de reglas que se le

aplican tiende a ser conservadora, rutinaria, uniforme y muchas veces antagónica frente a los cambios que los avances científicos-

tecnológicos y la evolución social demandan.

A medida que se afianza la especialización y la diversificación

de la función docente, la formación del personal que ella requiere se ha hecho más exigente y, en consecuencia, las condiciones de

trabajo, los recursos de apoyo a la labor educativa y la

remuneración tienden a incrementarse, todo lo cual conduce a la

configuración de un campo de ejercicio profesional (la profesión docente)

La Ley Orgánica de Educación concibe el ejercicio de esta

profesión como “fundamentado en un sistema de normas y

procedimientos relativos a ingresos, reingresos, traslados,

promociones, ascensos, estabilidad, remuneración, previsión social, jubilaciones y pensiones, sanciones y demás aspectos

28

relacionados con la prestación de servicios profesionales

docentes”105. En consecuencia, está sometida a las disposiciones de

dicha ley, las leyes especiales y los reglamentos que se dicten al

efecto.

El reconocimiento legal de esta profesión tipifica al personal

docente como un cuerpo profesional integrado por quienes ejercen

funciones especializadas, entre las que destacan las de “enseñanza,

orientación, planificación, investigación, experimentación,

evaluación, dirección, supervisión y administración en el campo educativo y por los demás que determinen las leyes especiales y los

reglamentos”106.(106). Condición fundamental que deben satisfacer

estos profesionales es la de ser “egresados de los institutos

universitarios pedagógicos, de las escuelas universitarias con planes y programas de formación docente y de otros

institutos de nivel superior, entre cuyas finalidades esté la

formación y el perfeccionamiento docentes”107.

Sin embargo, en la práctica, la profesión docente, comparada con otros campos profesionales -Medicina, Derecho, Ingeniería,

entre otros- resulta imperfecta, puesto que la Ley permite, tanto al

Ministerio de Educación como a las instituciones privadas, con

autorización previa de aquél, “designar interinamente para los cargos a personas sin título, previo el cumplimiento del régimen de

selección establecido”108. Refleja esta previsión excepcional que la

especificidad profesional no está claramente determinada. Por otra

parte, el articulado de la Ley Orgánica de Educación lo que pone

de manifiesto es la preocupación de los legisladores por establecer las reglas de funcionamiento de un mercado laboral, más que poner

de relieve la existencia de un campo profesional”109.

En síntesis, el mareo legal de la función docente se

caracteriza por la preeminencia que tiene lo administrativo sobre lo académico por lo que, como señala un autor „los instrumentos de

transformación mejor intencionados, que tratan de respetar los

juicios discrecionales de los profesores, de promover su progreso

profesional y de apoyar sus esfuerzos para construir una comunidad 105 Ley Orgánica de Educación: artículo 76.

106 Ibídem: articulo 77. 107 Ibídem. 108 Ibídem: artículo 78. 109 En particular, los capítulos III, IV, V y VI del Titulo IV de la Ley Orgánica de Educación contienen esencialmente el marco de referencia que rige las condiciones de trabajo de los docentes, sin detrimento de las previstas en la Ley del Trabajo y de las que puedan ser acordadas entre las partes, mediante convenios y contratos colectivos.

29

de docentes, se anulan porque se encajan en modelos mecanicistas

o se ahogan a través de una inspección sofocante”110

5.2. Gremialismo y sindicalismo

La Ley Orgánica de Educación reconoce a los profesionales de

la docencia el derecho de asociación, que les permite integrar

“agrupaciones académicas, gremiales y sindicales para participar en

el estudio y solución de los problemas de la educación y para

defender los derechos que les acuerdan esta ley y la del trabajo”111. En el uso de ese derecho, se otorga fuero sindical a quienes formen

parte de las directivas de las organizaciones gremiales y sindicales.

Esto implica gozar “de las facilidades que sean necesarias para

realizar sus funciones, entre las cuales se podrá incluir la licencia remunerada”112, y la consiguiente inamovilidad.

Ya se vio en la Unidad anterior el proceso histórico por el cual

se llega a este reconocimiento y se anotaron algunas desviaciones.

Sin embargo, conviene recalcar lo que ha sido más negativo en el desarrollo del gremialismo y sindicalismo dentro del marco

institucional de la educación. Puede decirse que las más relevantes

han sido dos. En primer lugar, la falta de unidad, tipificada por la

existencia de siete federaciones nacionales y sus correspondientes sindicatos con jurisdicción estadal. En segundo lugar, el predominio

del sindicalismo sobre el gremialismo, por lo que, para las

organizaciones existentes “el estudio y solución de los problemas de

la educación”113, no forma parte de las prioridades de ellas. Al

contrario, las estrategias de lucha que siguen son, más bien, generadoras de problemas. Por otra parte, la proliferación de

federaciones y sindicatos, debido a los efectos del fuero sindical,

sustrae del trabajo docente a un considerable número de

profesionales, con la consiguiente duplicación del gasto, al tener que pagar el organismo oficial correspondiente sustitutos para que

ocupen sus cargos mientras duran las licencias.

110 HARGREÁVES, Andy: Profesorado, cultura y postmodernidad, Ediciones Morata, Madrid, p. 29. 111 Ley Orgánica de Educación: artículo 84. 112 Ibídem: artículo 85. 113 Ibídem: articulo 84.

30

5.3. Sistemas de remuneración y protección social

De las condiciones de trabajo que el vigente régimen legal

garantiza a los profesionales de la docencia, se han escogido dos —

el sistema de remuneración y la protección social— que, por su importancia fundamental, permiten apreciar cuánto ha tenido de

progreso o estancamiento el trato que se les dispensa dentro del

conjunto de los servidores públicos.

No siempre los docentes han tenido un trato, desde el punto de

vista de la remuneración, adecuado a la alta misión que les corresponde cumplir. Tradicionalmente, ha sido la actividad peor

remunerada y, como se vio en la Unidad 1, durante mucho tiempo,

se manejó como una especie de sistema de beneficencia pública.

Hoy, sin que se pueda hablar de un sistema de remuneración óptimo, las condiciones han mejorado en todo el ámbito del sistema

educativo. El mejoramiento alcanzado, en gran parte, se debe a la

gestión gremial y sindical, lo que constituye un punto positivo a

favor de estas organizaciones. El mecanismo utilizado para ello ha sido la contratación colectiva.

De igual manera, ha habido progreso importante en el

sistema de protección social que, en algunos aspectos, incorpora

beneficios contemplados por el Seguro Social (pensiones) y, en otros (asistencia médica, entre otros), se rige por sistemas y

organismos propios, como son el Instituto de Previsión y Asistencia

Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPAS-ME) y los

Institutos de Previsión y Asistencia Social (IPP) de la Universidades.

5.3.1. Contratación colectiva

Uno de los más importantes logros alcanzados por las

organizaciones gremiales y sindicales de los docentes ha sido la

contratación colectiva. A través de ésta, el campo laboral educativo ha pasado a ser uno más dentro del contexto de las relaciones

entre patronos y asalariados.

La contratación colectiva tiene la ventaja de permitir el logro

de reivindicaciones que superan los límites establecidos en la legislación, o poner en términos más precisos otras que ésta

contemple. Sin embargo, la fórmula, en la práctica, resulta

traumática porque las negociaciones siempre tienen un componente

conflictivo muy sensible, que tiende a activarse durante las que se

31

llevan a cabo para la renovación de los contratos, particularmente

cuando se trata dé negociar las cláusulas de proyección económica.

Aunque, generalmente, los contratos colectivos, que las

federaciones sindicales y gremiales, negocian con el Gobierno Nacional, sirven de pauta para que los sindicatos, a su vez,

negocian con los gobiernos regionales, entre unos y otros contratos

se han puesto de manifiesto diferencias sustanciales, tanto en las

cláusulas que contemplan beneficios económicos como en las

referidas a los sistemas de protección social. En la generalidad de los casos, los beneficios que los sindicatos logran de los estados

superan a los que las federaciones alcanzan del Gobierno Nacional

en los suyos. Este es uno de los problemas que, como se señaló

antes, afecta al proceso de descentralización educativa.

La negociación de las condiciones de trabajo están presentes

en todos los niveles del sistema educativo, como consecuencia del

auge que experimenta el gremialismo y el sindicalismo. Sin

embargo, la figura del contrato colectivo, en términos de la tradición sindical sólo está presente en los tres primeros niveles del

sistema. En la educación superior, donde también juega papel

importante el sindicalismo, las contrataciones son, salvo en el caso

de los institutos y colegios universitarios, entre las asociaciones de profesores y las universidades y, tangencialmente, con el Consejo

Nacional de Universidades (CNU) y el Ministerio de Educación, entes

que canalizan los recursos presupuestarios que financian el

funcionamiento de las universidades.

5.3.2. Estructuras de protección social

En el ámbito educativo, se pueden distinguir dos tipos de

instituciones, especialmente concebidas para la canalización de los

sistemas de protección socia], que benefician a los profesionales de la docencia. Uno es el Instituto de Previsión y Asistencia Social para

el Personal del Ministerio de Educación (IPAS-ME) y el otro está

constituido por los Institutos de Previsión y Asistencia Social para el

Personal Docente de las Universidades, distinguidos con las siglas IPP. El primero es una institución única, que funciona como instituto

autónomo. Los segundos se caracterizan por la independencia entre

sí, aunque en líneas generales siguen propósitos similares pero con

pautas organizativas y asistenciales diferentes.

Aunque originalmente concebido para el personal del Ministerio de Educación, el IPAS-ME puede abarcar, mediante

32

convenios, al personal de educación dependiente de los estados.

Sin embargo, esta posibilidad ha perdido fuerza a medida que los

sindicatos han logrado convenios que les proporcionan beneficios

superiores a los que les garantiza el IPAS-ME. Igual rechazo a éste proviene del personal de los institutos de educación superior

dependiente del Ministerio de Educación, aunque por los

dispositivos legales no tienen posibilidades de excluirse de este

sistema.

6. Efecto de convenios multilaterales y de la participación de

organismos internacionales.

En el ámbito de las relaciones internacionales, se presentan

interesantes situaciones que, oportuna y convenientemente aprovechadas, pueden ser de gran beneficio para la educación

nacional. Las vías posibles son los convenios y tratados de

naturaleza bilateral o multilateral, entre naciones o con organismos

internacionales. En la generalidad de los casos -particularmente cuando se trata de los convenios bilaterales- estos instrumentos de

intercambio responden a formalidades que tienden a promover

posibilidades, más que acciones concretas, de intercambio cultural.

Pero en otras oportunidades están dirigidos a satisfacer necesidades bien identificadas, particularmente cuando en las

relaciones bilaterales se suscriben con países caracterizados por su

notable avance cultural, científico y tecnológico o cuando se hace

con organismos especializados.

Ejemplos de convenios bilaterales de este tipo son el Convenio Básico de Cooperación Científica y Tecnológica entre el

Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de la

República Federal de Alemania, suscrito en Caracas, el 16 de

octubre de 1978”114; el Convenio Básico de Intercambio Cultural y Cooperación Científica y Técnica entre el Gobierno de la República

de Venezuela y el Gobierno de la República Francesa, suscrito en

Caracas el 15 de noviembre de 1974115 y el Convenio Básico de

Cooperación Cultural entre el Gobierno de la República de Venezuela y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,

suscrito en Londres el 16 de diciembre de 1983116.

114 Gaceta Oficial N° 31.617 del20 de noviembre de 1978. 115 Gaceta Oficial N° 1.886 Extraordinario del 9 de julio de 1976.

116 Gaceta Oficial N° 32.928 de 28 de febrero de 1984.

33

Otros convenios tienen finalidad más específica, y responden,

entre otros propósitos, a fines propiamente educativos, bien

mediante la canalización de recursos financieros, la ayuda de

expertos o el apoyo para desarrollar determinadas instituciones o programas educativos. Ejemplo de este tipo es el Convenio entre el

Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de la

República Federal de Alemania sobre la Fundación de un Colegio

Bicultural Humboldt en la República de Venezuela, suscrito en Bonn,

el 18 de el marzo de 1998117. Este Convenio, después de recibir la aprobación Legislativa el 20 de os agosto de 1998 y la ratificación

ejecutiva el 22 de octubre de 1998, se convirtió en Ley de la

República, que entró en vigencia el 28 de enero de 1998118. Otros

instrumentos de este no tipo son el Acuerdo Complementario del Convenio Básico de Cooperación Técnica en Hispano-Venezolano

para el desarrollo de un programa de formación profesional,

suscrito les en Madrid el 23 de marzo de 1977119; el Acuerdo

Complementario al-Convenio Básico de Intercambio Cultural, Científico y Técnico entre el Gobierno de la República de Venezuela

y el Gobierno de la República Francesa en el área de la Formación

Tecnológica Superior, suscrito en Caracas, el 10 de octubre de

1998120 y el Convenio Complementario de Cooperación Técnica entre el Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de la

República de Italia, sobre formación profesional y colaboración

universitaria, suscrito en Roma el 19 de noviembre de 1976121.

Como producto de las relaciones multilaterales también se

suscriben acuerdos de la misma naturaleza, que envuelven la participación de varios países, directamente, o a través de

organismos a los cuales están asociados, como la Organización de

las Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos

(OEA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otras. Ejemplo de este tipo

de convenios es el suscrito entre Venezuela y la Unión

Panamericana (antecesora de la OEA), en Caracas el 3 de diciembre

de 1953, por el cual se estableció en Rubio (Estado Táchira) la Escuela Rural Interamericana. Otros ejemplos de este tipo son el

117 Gaceta Oficial N° 5.269 Extraordinario del 22 de octubre de 1998.

118 Gaceta Oficial N° 36.662 del 16 de marzo de 1999.

119 Gaceta Oficial N° 31.291 de fecha 5 de agosto de 1977.

120 Gaceta Oficial N° 34.361 del 5 de diciembre de 1989.

121 Gaceta Oficial N° 31.199 del 21 de marzo de 1970.

34

Acuerdo suscrito con la OEA para el establecimiento de una sub-

sede del Centro Interamericano de Capacitación en Administración

Pública (Washington, 12 de julio de 1968) y el Convenio Andrés

Bello de Integración Educativa, Científica y Cultural de los Países de la Región Andina, suscrito en Bogotá, Colombia, el 31 de enero de

1970122 (122).

Toda esta variedad de convenios, aprovechada

convenientemente -lo cual no siempre ocurre- abre oportunidades

para una ventajosa utilización de la experiencia internacional y derivar beneficios en provecho de la educación nacional. A esto se

puede agregar la posibilidad de canalizar recursos económicos

provenientes de instituciones financieras internacionales, como el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). Para esta última finalidad, se creó en el Ministerio de Educación la

Unidad Coordinadora (UCEP) y sus correspondientes Unidades

Ejecutoras Regionales (UCER) para la realización de programas

financiados con fondos aportados por las instituciones bancarias citadas.

Sin embargo, no siempre la ayuda internacional aporta lo

mejor y más conveniente para el país, sobre todo cuando se trata

del trasplante de fórmulas ensayadas en otras partes, sin los debidos estudios previos sobre adaptabilidad. Esto ha ocurrido

muchas veces y Venezuela no ha sido excepción en tal sentido.

Durante los años 70, cuando una ola reformista se difundió por

gran parte de los países latinoamericanos, esta anomalía estuvo

presente en muchos de ellos. Este fije el caso de los llamados Liceos comprehensivos, que se ensayaron aquí, sin dejar un efecto

significativo.

En síntesis, la cooperación internacional, canalizada a través

de convenios bilaterales o multilaterales, puede ser una vía para progresar, cuando la ayuda y el asesoramiento técnico que se

recibe es el conveniente; pero puede conducir, también, a

frustraciones y efectos negativos, cuando no se hace la selección

apropiada. Esto cuando se trata de asistencia técnica. En cambio, la económica puede ser una valiosa fuente complementaria de

financiamiento, en particular, para la solución de problemas

puntuales, como el de las edificaciones escolares. No es

descartable, sin embargo, la cooperación externa, pero hay que

manejarla con las debidas precauciones.

122 Gaceta Oficial Nº 29.256 del 2 de junio de 1970.