Autoridades locales en el
(post)conflicto: una
reconsideración
Francisco Gutiérrez Sanín
Objetivo
• Análisis, lluvia de ideas, recapitulación, del papel y lugar de las autoridades locales en el conflicto y el postconflicto
• Autoridades locales: figuras institucionalmente habilitadas para la toma de decisiones al nivel municipal o inferior
• Obviamente, se trata de un mundo muy rico y diferenciado (desde alcalde hasta inspector de carreteras) [personero, inspector policía]
¿Importan? (1)
• Primero, tenemos dos teorías que no parecen muy compatibles.
• Por un lado, más descentralización = más democracia. Constitución de 1991, literatura internacional, COIN (Branch & Wood, 2010)
• Por otro lado, las autoridades locales como protagonistas de la parapolítica y de los ataques contra la población civil. Localismo anti-estatista
• Ambas contienen aspectos muy creíbles. ¿Pero pueden vivir juntas? ¿Cómo? ¿Y entonces qué?
• Evidencia masiva de comportamientos diferenciados no sólo de las autoridades locales sino de las agencias del centro. Ejército, policía, Convivir y gobernadores
¿Importan? (2)
• En efecto, buena parte de los ataques contra la población civil se ampararon en autoridades locales – o fueron precedidos de ataques contra ellos (plan pistola contra concejales de las FARC, despojo de tierras y notarios-alcaldes, etc.)
• Por razones históricas, todo el diseño post-conflicto colombiano (si lo hubiere…) pasa por las autoridades locales. Ley 1448. “Enfoque territorial”.
• Y localismo de las FARC
¿Importan? (3)
• Pero además parece que la calidad de la gobernanza local pesa MUCHO, también para conflicto/paz, y no depende del grado de descentralización (más bien esta influye de acuerdo a la calidad de la gobernanza). Masa de evidencias.
• Ataques contra autoridades locales son muy significativos. • Narrativas (legitimidad; casos (Gutiérrez, Pinto, Guzmán…,
Urban Studies) • Evidencia cuantitativa. • No importan porque sean los portadores de la democracia, o
de la Captura Cooptada del Estado, sino porque pueden tomar una u otra dirección (varias direcciones)
¿Calidad gobernanza local?
¿Cómo atacar el problema (ejemplo
tierras)? • Diseños institucionales cuentan.
• Notarios(Equipo del Observatorio)
• Aquí la pregunta es por la persistencia del diseño.
• Esto es FUNDAMENTAL pero insuficiente
• Dos grandes factores hacen que el análisis de los diseños sea insuficiente
Variación territorial y longitudinal
• Si el origen de los males fuera un solo factor (desigualdad, mal diseño) común a todo el territorio nacional, esperaríamos una de dos distribuciones de los males sociales, o uniforme o normal
• Esto no pasa
Propietarios Rupta / Carmen
Reacción diferenciada a circunstancias
similares • Nunca hay mucho heroísmo. Pero observamos
formas de proceder diferentes, antes y durante el conflicto. Esto tiene implicaciones
• Y algunos en efecto se hacen matar • ¿Qué lleva hacia trayectorias criminales, y qué
las aleja de ellas? ¿Qué lleva a comportamientos pro o anti paz?
• Respuestas obvias: presencia del grupo. Pero no son tan obvias como parecen…Arjona
• Si no sabemos, vamos a un choque seguro
Alcaldes, tierra y violencia durante el
pre-conflicto (1) • Diseño institucional: alcaldes designados. Como
en la constitución de 1991, relación ambigua con la policía (nacionalizada en 1962, pero DAS rural).
• Dos objetivos en tensión dinámica: garantes del orden – coordinadores de redes clientelistas
• Directamente vinculados con la asignación de derechos de propiedad. Primera autoridad de policía (orden, desalojos)
• Tramitadores
Diseños sobre los derechos de
propiedad • Autoridades encargadas de la asignación de
derechos de propiedad de origen directamente político (notarios, gobernadores, ministros)
• Una gran masa de propiedad sobre la tierra sin definición clara de los derechos (baldíos – tenencia)
• Acceso al dominio (derechos plenos de propiedad) a través de la ocupación, aunque de manera diferencial
• Perfeccionamiento de los derechos frente a notarios y registradores
Tierra y violencia
• Niveles muy altos de confrontación, con los alcaldes como protagonistas. Enfrentamientos campales, torturas, golpizas, asesinatos, ataques sexuales
• Diseños son invitación a violencia • Invitan a acumulación violenta, pero también al ejercicio de la
violencia desde abajo (“sistema de notificación” de Hirschman)
• Generan problemas permanentes de acción colectiva y de agente principal (mayordomos sacando a los dueños, expertos en violencia volviéndose grandes terratenientes)
• Generan desigualdad en todos sus eslabones. Por ejemplo, ocupación, perfeccionamiento (no sólo contactos, sino también información y destrezas jurídicas) y externalidades (coordinación)
El desalojo
• Desalojo, escenario de conflicto institucionalmente configurado. Escenario de gran brutalidad
• Invasiones. Anti-subversivo, pero los políticos también invaden masivamente
• Un escenario protagonizado por los alcaldes. Tienen restricciones perentorias para no actuar. Pero tienen un alto grado de discrecionalidad dados los diseños (interpretación, info, visitas periciales, etc.)
• Batallas campales. En el campo es más grave, porque los instrumentos de trabajo tienen uso belicoso (decomiso de peinillas) y la policía tiene rutinas específicas
Alcaldes
• Algunos fueron agentes de los terratenientes, MUY activos.
• Otros se pusieron de parte de los campesinos, hay una cantidad de quejas de los ricos rurales
• Modularon las demoras y la información. Luchas políticas alrededor del manejo del tiempo. No alrededor de la info
• Atrapados entre sus dos grandes funciones. Por ejemplo, quitarle tierras a los campesinos para dárselas a los políticos genera problemas de orden público
• Sesgo pro-rico (recursos, el papel de la hacienda, capacidad de quejarse al centro). Pero probabilísticamente. La aguja se mueve
¿Qué mueve la aguja?
• Preferencias, destrezas, trayectorias, adscripciones (políticas) del propio alcalde.
• El contexto local (economías, rentas). Aún así, controlando por estos factores, queda bastante por explicar
• Demandas locales. Demandas locales vs. El centro se van a oponer, sean progres o no (Convivir, paros cocaleros, impuestos). Demandas por represión
• Canales de representación • Restricciones institucionales, algunas muy importantes en la letra
menuda (no hay forma neutra de criticar al policía, entonces lo encubren)
• Agencias nacionales con auditorios estratégicos institucionales (asuntos indígenas, Incora, agencias de seguridad y ganaderos)
CDM
Régimen de tenencia(Boone, 2014)
• Cruce diseños (asignación política de los derechos, ocupación como elemento para acceder al dominio) con sus factores estratégicos (coaliciones, demoras, información)
• Centro, que: recibe demandas, crea y administra sistemas de incentivos, y crea canales de representación y auditorios estratégicos a través de agencias especializadas (y a veces jurisdicciones)
• Coaliciones locales con sus demandas, algunas con acceso a coerción
• Alcalde con apoyos electorales, preferencias, etc., recibe y tramita las demandas
• Sistema recursivo • Vulnerabilidad + poder de decisión (“yo duré tres años
pendiendo de un hilo”)
Mirar los eslabones claves
• Asignación de los derechos – redistribución • Evaluación por desempeño. ¿Impuesto al
desplazamiento? ¿Revocatoria/intervención promovida por el centro ante fenómenos específicos? [lógica: desplazamiento masivo necesita del estado local]
• Reconstrucción canales representa • Papel clave de agencias fuertes, nacionales,
alrededor de sujetos nacionales • Pedagogía dentro del estado
Datos y herramientas
• AGN
• Bases de datos
• Zombie
• Línea del Observatorio. Gina Galvis, Gilberto Barrios, Rocío Peña
Bibliografía
• Arjona Ana (2009): “Territorio y conflicto (****)” en González F (editor): “Hacia la reconstrucción del país”, ODECOFI
• Boone Catherine (2014): “Property and political order in Africa. Land rights and the structure of politics”, CUP
• Daniel Branch, Elisabeth Wood (2010): “Revisiting counterinsurgency”, Politics and Society 38(1) 3-14
• Gutiérrez F. (2014): “El orangután con sacoleva”, Random House