23 CAPITULO II MARCO TEÓRICO 1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN Las investigaciones referentes al tema objeto de estudio que anteceden a la presente, son escasas, no obstante, se hallaron trabajos de investigación que, en su mayoría, están relacionados de forma indirecta con el Principio de Eficiencia, observándose en estos consideraciones sobre aspectos del sistema tributario venezolano además de los principios constitucionales, que como a la letra señala el Título VIII de la CRBV (1999), Capítulo I, se refiere a la Protección y Garantía de la Constitución: En definitiva, el carácter vinculante de las interpretaciones de las normas y principios constitucionales será el principal instrumento de la Sala Constitucional para fortalecer la justicia constitucional, darle eficacia al Texto Fundamental y brindar mayor seguridad jurídica a los ciudadanos. En consecuencia, a continuación se exponen las experiencias obtenidas en dichas investigaciones. Una de las más connotadas fue la realizada por Ortigoza (2008), efectuada para optar al título de Especialista en Tributación, de La Universidad del Zulia, titulada: “La Aplicación del Principio de Progresividad en el Impuesto Sobre La Renta y su Contribución a la Justicia Tributaria en
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CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN Las investigaciones referentes al tema objeto de estudio que anteceden a
la presente, son escasas, no obstante, se hallaron trabajos de investigación
que, en su mayoría, están relacionados de forma indirecta con el Principio de
Eficiencia, observándose en estos consideraciones sobre aspectos del
sistema tributario venezolano además de los principios constitucionales, que
como a la letra señala el Título VIII de la CRBV (1999), Capítulo I, se refiere a
la Protección y Garantía de la Constitución:
En definitiva, el carácter vinculante de las interpretaciones de las normas y principios constitucionales será el principal instrumento de la Sala Constitucional para fortalecer la justicia constitucional, darle eficacia al Texto Fundamental y brindar mayor seguridad jurídica a los ciudadanos.
En consecuencia, a continuación se exponen las experiencias obtenidas
en dichas investigaciones.
Una de las más connotadas fue la realizada por Ortigoza (2008),
efectuada para optar al título de Especialista en Tributación, de La
Universidad del Zulia, titulada: “La Aplicación del Principio de Progresividad
en el Impuesto Sobre La Renta y su Contribución a la Justicia Tributaria en
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Venezuela”. El objetivo de dicho estudio consistió en analizar si la aplicación
del Principio de Progresividad en el Impuesto Sobre La Renta (I.S.L.R.)
contribuye con la Justicia Tributaria en Venezuela.
La investigación se realizó sobre el sistema impositivo venezolano y se
basó en los ingresos generados por el I.S.L.R., recaudados por la
Administración Tributaria durante el año 2006, fundamentando dicho análisis
en las exposiciones de diferentes autores, entre los cuales están; Acedo
El trabajo fue de tipo documental-descriptivo , requirió de las actividades de
revisión de la teoría, doctrina, jurisprudencia además de leyes venezolanas,
para luego recolectar y analizar los rubros de impuestos recaudados
comparándolos con las principales variables macroeconómicas.
Finalmente, se concluyó que aunque hay factores que favorecen la
progresividad en el I.S.L.R. (mínimo exento, desgravámenes, etc.), el bajo
nivel de recaudación del mismo supone que la recaudación tributaria en el
país ha sido injusta, puesto que la distribución de las cargas públicas recae
en mayor proporción en la clase trabajadora y más vulnerable de la sociedad,
quien soporta directamente el pago de los tributos, sin poder transferirlo a
otros agentes del sistema económico.
El aporte que el estudio realizado por Ortigoza (2008) brinda a esta
investigación objeto de estudio, radica en el hecho de que el sistema
tributario no puede cumplir sus funciones sobre la base de la eficiencia si no
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integra a éste el resto de principios constitucionales, en función de reconocer
tanto el total de los derechos como las garantías de la población, de modo
que no hayan normas que los desconozcan, a fin de evitar el detrimento a los
contribuyentes y a su vez ocasionar que estos no cumplan con el deber
establecido en el artículo 133 de la CRBV de 1999 el cual reza:
“Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante
el pago de Impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley”.
Adicionalmente, permitirá desarrollar una evaluación más completa del
principio de eficiencia, a través de la observación ampliada del sistema y el
compendio de ciertas normas tributarias, a modo de realizar una
interpretación más acertada del mismo.
También se revisó la investigación de Bracho (2005), quien la realizó para
optar al Grado de Especialista en Tributación, en La Universidad del Zulia,
titulada: “Comportamiento de la Recaudación General Indirecta en Venezuela
durante el período 1999 – 2003”, cuyo propósito principal fue Analizar el
Comportamiento de la Recaudación General Indirecta en Venezuela durante
el período 1999 – 2003, destacando específicamente la importancia de la
imposición indirecta como mecanismo de financiamiento del gasto público y
analizando particularmente el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Su fundamentación teórica estuvo apoyada por varios autores entre los
cuales destacan Montilla (2000), Villegas (1999), Fraga (1998), entre otros.
La metodología empleada en esta investigación fue de tipo documental,
descriptiva, calificando el diseño como bibliográfico no experimental,
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utilizando adicionalmente para la recolección de información, la técnica de
observación y revisión documental de leyes, doctrina patria además de las
estadísticas en materia de recaudación emanadas tanto del SENIAT como
del Ministerio de Finanzas, empleando como técnica para el tratamiento de la
información el análisis del contenido y la hermenéutica.
Los resultados obtenidos arrojaron que en Venezuela, la estructura del
sistema tributario, se encuentra repartida entre la República, los Estados y
los Municipios, correspondiéndole a la primera la imposición general
indirecta; tipo impositivo este con gran potencial recaudatorio al gravar la
venta de bienes, fácil de verificar y de pechar en cada etapa del proceso
comercial. Se observó que durante los años 1999 al 2002, se registró año
tras año una tendencia en la recaudación hacia el alza, con una disminución
tanto en el año 1998 como 2001, según datos aportados por el SENIAT.
En cuanto a su participación en el financiamiento del gasto público, se
evidenció una mayor contribución en los años 1996 y 1997, alcanzando más
del 40% del gasto público. El aporte que representa el estudio realizado por
Bracho (2005) para la investigación en desarrollo, radica en el hecho de que
para poder analizar, entre otros aspectos, cómo se eleva la condición de vida
de la población además proteger la economía nacional, se hace necesario
estudiar la fuente específica de donde provienen los ingresos, el contexto en
el que opera y su condición actual.
Asimismo, la mencionada investigación, sirve como apoyo en el desarrollo
del objetivo referido al análisis de las medidas aplicadas por el Estado para
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estimular la elevación del nivel de vida de la población venezolana, puesto
que en la medida que la recaudación tributaria sea eficiente, permitirá brindar
una cobertura más amplia de las diversas necesidades que presenta el
colectivo, a través de estrategias que consientan hacer efectivos los objetivos
propuestos en áreas de salud, educación, vivienda, entre muchos otros.
Otro de los estudios hallados fue el realizado por Soto (2004), como
cumplimiento de uno de los requisitos exigidos para optar al Grado de
Magíster en Gerencia Tributaria, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín,
denominado: “Análisis de la aplicación de los Principios Constitucionales de
Legalidad, Capacidad Contributiva y No Confiscatoriedad en el Impuesto
Sobre Tierras Ociosas en Venezuela ”, teniendo como objetivo principal
Analizar la aplicación de los Principios Constitucionales de Legalidad,
Capacidad Contributiva y No Confiscatoriedad en el Impuesto Sobre Tierras
Ociosas en Venezuela.
Para el mencionado estudio, la autora (2004), se apoyó teóricamente en
las exposiciones de García (1994), Acedo (1993), Luqui (1989), entre otros.
La metodología utilizada fue de tipo descriptiva, pura además de cualitativa,
calificándose el diseño de la investigación como documental. Para la
recolección de información se empleó la técnica de observación documental
y la lectura evaluativa.
Los resultados señalan que el Decreto-Ley que establece el tributo
presenta en forma detallada y clara tanto los elementos cualitativos como los
cuantitativos de imposición sobre tierras ociosas. Con respecto al Principio
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Constitucional de Legalidad, se determinó que el Decreto-Ley que establece
el impuesto, no cumplió con los parámetros legales establecidos en el
ordenamiento jurídico venezolano.
Igualmente se demostró que el hecho imponible escogido por el legislador
para gravar el impuesto, no es representativo de la capacidad contributiva del
sujeto pasivo. Por último, se determinó que la base imponible del tributo
atenta contra el patrimonio del contribuyente, lo cual lo hace un impuesto
confiscatorio.
El aporte de este estudio (2004) a la presente investigación radica en que
coinciden en analizar el cumplimiento o incumplimiento a los Principios
establecidos en la CRBV (1999); de Legalidad, Capacidad Contributiva y No
Confiscatoriedad, sobre lo cual concluye la autora señalada (2004), que el
sistema tributario venezolano requiere evaluar exhaustivamente los
impuestos antes de su implementación, a fin de no generar colisión entre
ellos y los derechos establecidos en la CRBV (1999).
Aunado a ello, apoya el cumplimiento del objetivo referido a la protección
de la economía nacional, por cuanto se presenta como un análisis de los
principios que permiten dar cumplimiento al ejercicio del derecho a la
propiedad establecido en la CRBV de 1999 (Art. 115), el cual textualmente
expresa: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho
al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes”. Es decir, que en función
del reconocimiento, aplicación y tratamiento adecuado de la eficiencia en la
recaudación tributaria se generen garantías sobre las cuales los
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inversionistas perciban seguridad ante sus inversiones, evitando la fuga de
capitales al extranjero lo cual perjudica la economía nacional.
Chacín (2003), llevó a cabo una investigación para optar al Grado de
Magíster en Gerencia Tributaria, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín,
titulada: “La Recaudación en función de una Eficaz Gerencia de los Tributos
Municipales del Municipio Rosario de Perijá del Estado Zulia”, cuyo objeto
principal de investigación fue analizar La Recaudación en función de una
Eficaz Gerencia de los Tributos Municipales del Municipio Rosario de Perijá
del Estado Zulia.
Su fundamentación teórica estuvo apoyada en una serie factores que
influyen en el proceso de recaudación y que abarcan desde la gestión de los
tributos municipales; las finanzas municipales: ingresos, gastos y
presupuestos, la recaudación tributaria en general, su función y los factores
que influyen en ella, hasta las políticas de reducción de evasión fiscal, así
como también en un análisis F.O.D.A. de sus normas y políticas. Dicha
investigación giró en torno a un estudio de tipo observacional, cualitativo y
documental.
Según la autora (2003), a través de los resultados se evidenció una
deficiencia en el proceso de recaudación por parte del ente municipal como
responsable del proceso, tomando en cuenta la falta de recursos
tecnológicos y humanos que controlen el mismo, adicionalmente el
incumplimiento de los deberes formales y la falta de cancelación de la
obligación por parte de los contribuyentes, agudiza la falta de recursos,
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generando como consecuencia la evasión y elusión fiscal por parte de los
contribuyentes.
El aporte de esta investigación (2003), viene dado por el beneficio que
representa para la sociedad, no solo la ejecución eficiente del proceso de
recaudación sino la distribución de esos ingresos entre todos sus habitantes,
con el objeto de satisfacer las necesidades colectivas, asimismo, hace
evidente la imperiosa necesidad de poseer un sistema tributario dotado de
personal calificado y nuevas tecnologías a fin de lograr los fines de
recaudación propuestos. En consecuencia, permite ayudar a identificar los
elementos que informan la eficiencia en el sistema tributario venezolano.
Asimismo, Araque (2002) presentó el trabajo de investigación titulado:
“Análisis de las bases constitucionales del Sistema Tributario en la República
Bolivariana de Venezuela”, para optar al Grado de Magíster en Gerencia
Tributaria, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín. Su objetivo principal
fue Analizar las disposiciones constitucionales sobre las cuales se crea y
desarrolla el Sistema Tributario en la Republica Bolivariana de Venezuela.
La precedente investigación se realizó con el fin de efectuar un análisis
crítico de las normas constitucionales de contenido tributario, asimismo, se
estudiaron las bases del sistema tributario venezolano. Para cumplir este
propósito se consideraron aspectos teóricos, basados en los planteamientos
de Blanco (2000), Fraga (1998) y en las exposiciones de expertos tributarios
en las V Jornadas de Derecho Tributario (2000).
La metodología de investigación fue de tipo descriptiva, documental,
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cualitativa, en virtud de que los datos utilizados para lograr los objetivos
planteados fueron documentos escritos, recolectados de otras fuentes. La
elaboración de fichas textuales y de resumen fue de gran utilidad, a su vez la
información obtenida se analizó cualitativamente para sustentar los
resultados obtenidos.
Los resultados fueron tratados mediante estudios analíticos, en función de
los cuales se observó que la Constitución de 1999, incluyó en su articulado,
algunas normas tributarias no consagradas en la Constitución de 1961, pero
que por vía tanto legislativa como judicial ya regulaban la materia, no
obstante, existen algunas novedades, como la eliminación de la autonomía
de los municipios, al mismo tiempo de los estados en cuanto a la fijación de
la base imponible y las alícuotas de los impuestos o tributos, hecho el cual
según la autora (2002), atenta contra la descentralización y la autonomía de
estos órganos del poder público descentralizado.
También se produjo un avance en materia de derechos de los
contribuyentes, no porque se incluyeran nuevos derechos, sino por su
claridad. En cuanto a la organización del Estado; existe una fuerte tendencia
centralista, toda vez que en diversas situaciones se deja la potestad de
decidir al nivel central. Igualmente, a partir del análisis se destaca, la escasa
regulación de una estructura administrativa tributaria y la evidente tendencia
fiscalista. Por último, se advierte la ausencia de una política fiscal definida.
El aporte de esta investigación (2002) consiste en el estudio de las Bases
Constitucionales del sistema tributario venezolano, pues se presenta como
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una guía la cual permite orientarse en función de las potestades de cada ente
(Nacional, Estadal, Municipal) y su correspondiente autonomía, con el fin de
garantizar la coordinación armónica tributaria de los principios que lo regulan.
El mencionado estudio al igual que el realizado por Chacín (2003), permite
identificar los elementos que informan la eficiencia en el sistema tributario
venezolano, ya que en la medida que sean constitucionalmente reconocidos
y legalmente ejercidos los derechos de los ciudadanos, en la misma medida
se podrá determinar en cierto grado cuan eficiente es el sistema.
Por su parte Mendoza (2002), desarrolló un trabajo de investigación
titulado: “Cultura Tributaria en la Población Estudiantil del Instituto Diocesano
Barquisimeto”, para optar al Grado de Especialista en Gerencia Tributaria, en
la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado, cuyo objetivo principal fue
Determinar el nivel de cultura tributaria existente en la población estudiantil
del Instituto Diocesano Barquisimeto.
Para el desarrollo de la investigación se tomaron en cuenta exposiciones
de diversos autores entre los cuales destacan González (1997), Tacchi
(1994), Pérez (1991), entre otros. La metodología empleada fue de tipo
descriptiva, de campo ya que se procedió a evaluar el conocimiento adquirido
en materia tributaria a la población objeto de estudio, a través de encuestas y
entrevistas estructuradas.
La investigación arrojó como resultado, la inexistencia del impuesto como
materia o tema comprendido en una asignatura de índole similar, de acuerdo
a la estructura curricular emitida por el Ministerio de Educación, no obstante,
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ésta es impartida por iniciativa propia del personal docente de la institución
puesto que resulta imposible desligar del contenido del tema que algunos de
ellos imparten.
Como consecuencia de la situación antes descrita, aproximadamente el
90% de la población desconoce la definición técnica de impuesto o no tienen
una noción clara, a su vez, posee un bajo nivel de conocimiento sobre los
tipos de impuestos existentes. Gran parte de la población analizada desvía el
objeto perseguido con la recaudación de impuesto hacia el beneficio de un
sector específico y no al desarrollo de la nación, se presenta
desconocimiento del destino del dinero recaudado y se ignoran los medios de
difusión de información tributaria.
El aporte del estudio realizado por Mendoza (2002), se muestra para la
presente investigación como un instrumento el cual brindará orientación
sobre las causas de la evasión y a la vez permitirá desarrollar planes de
acción a ejecutar desde la etapa de educación inicial hasta estudios
superiores, con el fin de propiciar la participación voluntaria de la población
en el sostenimiento del gasto público.
Al mismo tiempo puede ser empleado como un método para la protección
de la economía nacional y elevación del nivel de vida de la población, dado
que a través de programas de información en materia tributaria los cuales
indiquen deberes y derechos de los contribuyentes, se puede incentivar a
éstos al cumplimiento voluntario de sus obligaciones, generando como
resultado la recaudación efectiva de los correspondientes tributos y por lo
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tanto hacer más eficiente al sistema en lo que a recaudación se refiere, sin
necesidad de aplicar multas por extemporaneidad y omisiones.
Por último, como antecedente de esta investigación, se encontró el estudio
realizado por Ramírez (2002), titulado: “La Cultura Organizacional de la
Administración Tributaria”, para optar al Grado de Magíster en Gerencia
Tributaria, en la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín. Su objetivo principal
fue Identificar la Cultura Organizacional de la Administración Tributaria.
La teoría de la investigación estuvo apoyada por las exposiciones de
diversos autores entre los cuales destacan Gordon (1997), Dávis (1991),
entre otros. La metodología empleada durante el desarrollo del estudio fue de
tipo descriptiva, y se analizó la población de la división objeto de estudio,
realizando un censo poblacional. Conjuntamente, se utilizó la técnica de la
encuesta empleando un cuestionario con el fin de medir el grado de cultura
organizacional, además se validó a tres de tres jueces expertos y la
confiabilidad se ubico en 0.75 por ciento.
Los resultados indicaron que en el área de conocimiento de los principios
organizacionales, se determinó que existen diferencias en la divulgación de
los valores. En el área de desarrollo y crecimiento gerencial se detectó que
no existen oportunidades de entrenamiento continuo lo cual limita las
posibilidades de crecimiento gerencial. Con respecto al estilo gerencial se
determinó que la gerencia representa un apoyo para los trabajadores, los
cuales logran una actuación dentro de los parámetros establecidos.
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En cuanto al sistema de compensación se observó la existencia de
equidad externa e interna del salario aún cuando no existe la meritocracia.
En orientación a los resultados se determinó que se exige un alto rendimiento
hacia estos, los trabajadores presentan competencias acordes con las
exigencias de sus cargos, en lo referente a los niveles de integración
organizacional; los cargos se encuentran bien distribuidos y vinculados, en
tanto se concluye que el funcionamiento de la organización es aceptable,
debido a manifestación de aspectos positivos y otros no tanto, los cuales
debe reforzar para mejorar la cultura organizacional.
El aporte del estudio realizado por Ramírez (2002), se basa en el apoyo
para la consecución del objetivo referente al análisis de los aspectos en el
enfoque eficiencia-calidad en la gerencia pública tributaria, proporcionando
herramientas que permitan por un lado el desarrollo profesional del personal
y a su vez, por el otro lado, brindar cada vez con mayor eficiencia respuesta
a los requerimientos del contribuyente.
2. BASES TEÓRICAS Y LEGALES
En esta etapa de la investigación, el basamento teórico es de gran
importancia, pues consiste en hacer un análisis detallado y crítico de la
categoría en estudio, apoyado tanto en las teorías doctrinales como en las
expuestas en los fundamentos legales pertinentes, permitiendo confrontar la
teoría con la información obtenida durante el estudio.
En este sentido, Tamayo y Tamayo (2004), sostiene que las bases
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teóricas son la extensión en la descripción del problema e integra la teoría
con la práctica en la investigación. De tal modo, el fin es situar el problema
estudiado dentro de un conjunto de conocimientos, que permita orientar la
búsqueda de la información y ofrezca una conceptualización adecuada de los
términos que se utilizaron en el trabajo.
2.1. Sistema Tributario La expresión sistema tributario comprende un conjunto de elementos que
como sistema, deben estar armónicamente interrelacionados para alcanzar el
fin que justifica su existencia. Para Villegas (1999), los estudios sobre
sistema tributario tienen como finalidad explorar el conjunto de tributos de un
determinado país en un determinado momento, como objeto único de
conocimiento, ya que así los efectos que los tributos produzcan pueden
corregirse y equilibrarse entre sí.
Lo cual indica que, los estudios sobre sistema tributario deben hacerse en
un país concreto, porque si bien es cierto que pueden existir sistemas
tributarios similares en varios países, siempre emergen diferencias de
acuerdo con cada nación. Es decir, se pueden hacer estudios comparativos
pero evitando generalizaciones excesivas.
Adicionalmente, el estudio debe estar limitado a una época concreta,
debido a que la evolución social, igual que la económica general, demandan
la adecuación de las normas legales existentes, inclusive, para poder
estudiar los tributos dentro de un sistema tributario particular, es importante
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conocer los lineamientos generales de dicho sistema, saber que el tributo
sólo surge de la ley como respuesta al principio de legalidad que rige en los
Estados de derecho y que deberá analizarse cómo se combinan los tributos
entre sí, las tendencias de su progreso, la situación política, económica,
financiera y de administración fiscal en la cual se encuentra inmerso el
sistema tributario.
2.2. El Sistema Tributario Venezolano El Sistema Tributario en Venezuela se forma bajo la gerencia de la entidad
administrativa de la Dirección de Rentas y la de Aduanas del Ministerio de
Haciendas. Según Solórzano (1996, p. 237), las mencionadas unidades
administrativas “Actuando por su lado y con una ausencia casi total de
coordinación entre sí, se encargaban del cumplimiento de funciones del ente
recaudador y de ejecutar los lineamientos de política tributaria decididos por
el Congreso Nacional al aprobar leyes”.
Naturalmente, todo Estado debe adoptar un mecanismo de
funcionamiento para cubrir las necesidades colectivas de los ciudadanos que
lo componen. El Estado Venezolano no es la excepción y por tal razón ha
creado un sistema tributario que permita disponer de los recursos suficientes
para cumplir con su función.
La Constitución de 1999, establece la existencia de un sistema tributario
basado en principios tales como el de progresividad, legalidad, igualdad,
justicia, capacidad económica, eficiencia y no confiscatoriedad. Asimismo, el
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sistema tributario se forma atendiendo a la distribución territorial de los
poderes públicos establecidos en la CRBV (1999), en sus diferentes niveles,
como los son: el nivel nacional; encargado de la creación y organización de
impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones
inmobiliarias, cuya recaudación y control compete a los Municipios de
conformidad con la Constitución (1999).
Adicionalmente el nivel nacional está dirigido a la organización,
recaudación, control y administración de: - los impuestos sobre la renta,
sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el
valor agregado, las minas e hidrocarburos; - los gravámenes a la importación
/ exportación de bienes y servicios; - los impuestos que se originen del
consumo de licores, alcoholes, demás especies alcohólicas, cigarrillos y
demás manufacturas del tabaco; - los impuestos, tasas y rentas no atribuidas
a los Estados o Municipios por la Constitución o por la ley.
A su vez, es de competencia de los estados, la organización, recaudación,
control y administración de los impuestos, tasas y contribuciones especiales
que les sean asignados mediante ley, con el objeto de fomentar el desarrollo
de la hacienda pública estadal. Finalmente, corresponde a los municipios la
creación, recaudación e inversión de sus ingresos provenientes de las
actuaciones en el ámbito de sus competencias, conforme a la ley.
Todas estas disposiciones están contenidas en el texto constitucional de
(1999) capítulo II, en el cual se le atribuye al Poder Nacional la potestad de
dictar la legislación que garantice tanto la coordinación como la armonización
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de las diversas potestades tributarias (Nacional, Estadal, Municipal), para
definir los principios, parámetros y limitaciones, además de especificaciones
para la determinación de los diferentes tipos impositivos o alícuotas de los
tributos estadales, así como de los municipales, al igual que para crear
fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial. En los
capítulos III y IV se definen las actuaciones de los estados y municipios.
En este sentido, según Villegas (1999, p. 30), la potestad tributaria está
definida como “la facultad que tiene el Estado de crear unilateralmente
tributos, cuyo pago será exigido por las personas sometidas a su
competencia tributaria espacial”.
En tanto para Querales (2000, p. 59) “si el poder tributario se identifica con
la manifestación en el terreno del poder legislativo, la potestad normativa en
materia tributaria equivale a la potestad reglamentaria”. Es decir; es una
potestad normativa, a través de la cual los diferentes entes que componen el
territorio, desarrollan el contenido de las leyes, dictando a su vez actos
normativos que se integran igualmente al ordenamiento jurídico, pasando a
formar parte del mismo.
De lo previamente planteado, se concibe el Sistema Tributario como aquel
sistema constituido por el compendio de tributos vigentes en un momento y
país determinado, ya sean estos impuestos, tasas o contribuciones, con el fin
de generar los ingresos requeridos por la Nación para cumplir eficientemente
con las necesidades colectivas que demanda la sociedad. Del mismo modo
se hace necesario hacer referencia a que la disminución de la renta de fuente
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petrolera ha puesto en evidencia la realidad relativa a las deficiencias,
limitaciones y debilidades del sistema tributario.
2.3. Los Tributos Como noción general se dice que los tributos son exigencias en dinero por
parte del Estado que tiene como elemento esencial la coacción, asimismo,
los tributos deben estar establecidos en ley, lo que le permitirá al Estado
cubrir las necesidades públicas. En este sentido, Villegas (1999, p. 67),
plantea que los tributos “son las prestaciones en dinero que el Estado exige
en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los
gastos que demanda el cumplimiento de sus fines”.
En el mismo orden de ideas, Pérez (2000), manifiesta que el tributo se
define como una institución jurídica, ya que ésta existe siempre que haya una
serie orgánica de normas que regulen las relaciones jurídicas, es decir; un
conjunto de disposiciones de derecho relativas a relaciones jurídicas, como
de hecho sucede con los tributos. El tributo es entonces, una creación del
derecho, una institución jurídica.
De allí que se deduzca que sólo existe el tributo como institución jurídica a
partir del momento en el cual exista una ley que lo establezca, defina y regule
en sus elementos fundamentales la obligación de pagarlo.
Según Camargo (2005, p. 23), el tributo “se entiende como una
contribución al Estado que por lo general es en dinero por parte de quienes
están obligados a hacerlo, dando lugar a las relaciones jurídicas de
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tributación”. Así, la doctrina precisa al impuesto como una obligación
pecuniaria de dar a favor de un ente público, de carácter legal y con fuente
en ley.
Ahora bien, la configuración de un Estado democrático y social, con
intervención de la economía en la formación de la sociedad trae consigo
elevadas necesidades de gasto que, al mismo tiempo necesitan de la
articulación de sistemas de recursos financieros que brinden niveles óptimos
de ingresos públicos. Entre los mencionados recursos financieros,
teóricamente disponibles para el cubrimiento de los gastos públicos, están
los tributos, figura que parece la más adecuada para conseguir ingresos
necesarios a fin de financiar el Estado de Bienestar.
De ahí el hecho que sea desde hace más de una década que los tributos
representan la mayor fuente de ingresos del País y aunque ciertamente no
son los tributos la única fuente generadora de recursos financieros, a razón
de la carencia de ingresos a través de recursos naturales, esta ha sido la
opción más favorable que existe.
2.4. La Constitución de 1999 En el preámbulo de la CRBV de 1999 se plasmaron los motivos que
permitieron orientar a los constituyentes a fin de instaurar los principios
fundamentales y organizativos del Estado y del sistema político del país; se
definieron claramente cada una de las características que configuran el
Estado venezolano; valores de la sociedad política así como también los
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fines sociales que debe precisar el Estado en función de garantizar los
derechos humanos consagrados en él como esenciales.
En el mismo texto se define Venezuela como “un Estado de Justicia
Federal y Descentralizado” acentuándose el valor de la justicia, de modo que
más que un Estado sujeto al derecho, se configura en un Estado sometido a
preservar la justicia. Adicionalmente, fueron plasmados como estructura
básica de la sociedad valores tales como la libertad, paz, independencia,
bien común, solidaridad, integridad, convivencia y por último el imperio de la
ley. Valores los cuales deben dirigir al texto constitucional hacia el
cumplimiento de los derechos humanos esenciales en él establecidos.
Para Morales, Delfín y Montiel (2003, p. 122):
Está claro que los valores superiores que informaron el ordenamiento jurídico positivo venezolano tienen su origen en el preámbulo constitucional y resultan fortalecidos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Constitución. En dichas disposiciones se consagran los valores sobre los cuales la República se fundamenta, y se definen la configuración del Estado y sus fines esenciales. El artículo primero de la Constitución Bolivariana de Venezuela (1999) establece los valores superiores de la República que constituyen las bases éticas en las cuales se fundamenta la misma: Libertad, igualdad, justicia y paz internacional. El texto constitucional define al Estado como “Democrático y Social, de Derecho y de Justicia" (Artículo 2). El Estado como tal, se declara Estado democrático, de derecho y de justicia. Esto conduce a que el Estado tenga que asumir obligaciones sociales, que persiga como su finalidad primordial el logro de la justicia social, y en consecuencia, se estructura al Estado como un Estado prestacional, cuya intervención es importante en la actividad económica y social, y que en definitiva, asume frente a los individuos la garantía del cumplimiento de los principios,
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derechos y deberes consagrados en la Constitución.
En consecuencia, los valores, dentro del sector público, son un elemento
primordial en cualquier código de ética con influencia formativa en las
relaciones entre los ciudadanos y los servidores públicos.
2.4.1. Los Principios Constitucionales
Para el autor Fraga (2006, p. 15):
Los principios constitucionales de la tributación son un conjunto de valores interdependientes, íntimamente ligados entre sí, de modo que cada uno de ellos es el origen o el destino del otro. A la cabeza de ellos están los principios de supremacía de la Constitución y de la legalidad, en sus dos dimensiones fundamentales, como barreras infranqueables frente al poder exactor y como fortalezas inexpugnables dentro de las cuales existen y se desarrollan el resto de los principios.
El mismo autor (2006, p. 14), considera que:
Por su naturaleza, los principios constitucionales de la tributación no sólo poseen la fuerza vinculante y obligatoria propia de toda norma constitucional, sino que incluso anteceden al pacto constitucional, porque se trata de valores superiores, inmutables e intemporales de las sociedades civilizadas que trascienden las convulsiones políticas, económicas y sociales propias de cada época y que no pueden resultar afectados por los cambios que de tiempo en tiempo se producen en el Derecho positivo o por obra las interpretaciones casuísticas de los operadores jurídicos.
De allí que, en la configuración de un Estado Social y de Derecho se hace
de obligatorio cumplimiento un conglomerado de principios tributarios,
provenientes de una idea de justicia tributaria la cual presentaría dos
vertientes: una la formal, que integrada por los principios formales, cuya
función principal es evitar o prevenir la arbitrariedad por parte del poder
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público; y la otra la material, cuya misión es dar cumplimiento a la idea de
hacer justicia material o efectiva.
En este orden de ideas es preciso mencionar, que los criterios materiales
son un conjunto de principios de justicia tributaria los cuales giran en torno al
que ha sido considerado como el más relevante, el principio de capacidad
económica. Asimismo, dichos criterios materiales como parte esencial en la
configuración del sistema tributario, padecen de cierta incertidumbre,
adicionando a ello que su consecución se encuentra limitada por su
practicabilidad, habida cuenta de la vocación de generalidad adoptada en los
sistemas tributarios modernos, la cual informa la creación de las normas en
materia tributaria y su posterior aplicación.
En este orden de ideas, para Tinedo (2006, p. 6), “Los principios
constitucionales, son aquellos contenidos en la constitución, que sirven para
orientar el poder castigador del Estado”. En tal sentido, los principios
constitucionales están referidos al conglomerado de normas establecidas en
el ordenamiento jurídico de un determinado país, precisamente para
reglamentar la conducta de la sociedad, por lo tanto, los principios
constitucionales de la tributación son la base de toda actividad que ejerce el
Estado y se instituyen como derechos o garantías de la colectividad frente al
ejercicio del poder tributario de mismo Estado.
2.4.1.1. Principio de Eficiencia Antes de entrar en consideración sobre lo que comprende el Principio de
45
Eficiencia en sí, es pertinente brindar una concepción de algunos términos
básicos que serán utilizados en el análisis posterior. De tal modo, es
oportuno comenzar enfocando la atención en la noción de eficiencia así
como de eficacia, pero antes de relacionar ambos conceptos se debe
distinguir cuidadosamente la diferencia existente entre ellos.
A criterio de Stoner, Freeman y Gilbert, (1996, p. 9), la eficiencia es la
“Capacidad de reducir al mínimo los recursos usados para alcanzar los
objetivos de la organización: hacer las cosas bien”. En el mismo sentido, los
autores mencionados (1996, p. 10), definen eficacia como la “Capacidad para
determinar los objetivos apropiados: hacer lo que se debe hacer”.
En tanto para Rubio (2006, p. 180) eficiencia es “(virtud para hacer una
cosa // acción con que se muestra) está vinculada a las cualidades técnicas
de organización y administración de la misma”, mientras define eficacia como
“(virtud, actividad, fuerza y poder) tratar de hacer las cosas lo mejor posible y
aquí es donde entran en juego aspectos creativos, fuerza y dinamismo de los
valores de la Dirección”. Para el mismo autor Rubio (2006, p. 180):
La integración de estos conceptos requiere un equipo de dirección eficaz y eficiente y debe estar compuesto por personas con talento y experiencia. Un equipo integrado exclusivamente por idealistas o innovadores quizás tenga dificultades para controlar las otras actividades de la organización.
De lo anteriormente planteado se evidencia que, ambos elementos deben
combinarse, con el propósito de lograr los objetivos propuestos por la
organización, mediante la puesta en marcha de procesos como planificación
46
de objetivos, el diseño de una estructura organizada, la selección así como la
contratación de personal con las habilidades adecuadas, la evaluación de la
organización con los niveles requeridos de actuación, la coordinación
adicional al mantenimiento de relaciones internas, y la dirección, formación o
reciclaje del personal para llevar a cabo las actividades de la organización.
Pues a criterio de Rubio (2006, p. 181):
Las actividades empresariales no podrían llevarse a cabo eficazmente o eficientemente sin implementar los procesos arriba mencionados. La falta de planificación y la ausencia de coordinación pueden poner en peligro los esfuerzos personales y financieros aportados por los responsables de la organización.
Entonces, entrando ya en el enfoque tributario de la investigación,
partiendo de la Supremacía de la Constitución, como principio esencial del
ordenamiento jurídico venezolano, por su superioridad sobre las demás
fuentes del Derecho en el ámbito jurídico nacional, el artículo 7 de la CRBV
(1999) expresa lo siguiente: “La Constitución es la norma suprema y el
fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que
ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”.
En atención a la precedente disposición, el artículo 334 de la CRBV (1999)
prescribe: “En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u
otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales,
correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo
conducente”.
En lo consecuente, la CRBV de 1999, establece una serie de
47
disposiciones por medio de las cuales se obliga a los órganos del Poder
Público a asegurar el respeto y aplicación de las normas constitucionales que
reconocen pero al mismo tiempo garantizan derechos a los ciudadanos por
encima de todo, aunque no estén expresamente desarrollados en una ley,
como en efecto lo enuncian los artículos 22 y 23 de la misma;
Artículo 22 de la CRBV de (1999), La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos. Artículo 23 de la CRBV de (1999), Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorable a las establecidas en esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público.
En consideración a las ideas expuestas, las disposiciones de los derechos
constitucionales y garantías, son de aplicación directa e inmediata, sin
perjuicio de razones de transición entre una Constitución derogada y la
nueva Constitución, como de hecho ocurrió durante la mayor parte del tiempo
que estuvo en vigencia la Constitución de 1961. Esa aplicabilidad directa e
inmediata, hace que los principios constitucionales los cuales rigen a los
tributos, se proyecten sobre todos los actos integrantes del sistema tributario.
En tal sentido, para el autor Ruan (2001, p. 79), los principios de la
tributación pueden ser agrupados en tres bloques, en atención a la
48
naturaleza de los valores y de las normas que les brindan solidez; Justicia,
Legalidad y la Eficiencia Tributaria:
Dentro del bloque de la justicia destaca en primer lugar el deber de contribuir a los gastos públicos, el cual queda supeditado a la justa distribución de las cargas, como criterio primordial para establecer el alcance de ese deber. Posteriormente, la justicia comprende una serie de principios substanciales de naturaleza ética y política cuya acción concurrente permite la realización de la justicia como valor múltiple y totalizante. Tales principios son la generalidad, la igualdad, la capacidad económica, la progresividad, la prohibición de efectos confiscatorios de los tributos, la protección de la economía y el bienestar de la población.
En el bloque de la legalidad tributaria, valor esencialmente formal, se deben incluir la reserva legal tributaria, la tipicidad de los tributos, la irretroactividad de la Ley y el debido proceso para resolver los conflictos entre el Fisco y los contribuyentes. Se advierte que entiendo aquí las formas –no como formalidades no esenciales- sino como instrumentos fundamentales del Estado de Derecho para preservar la libertad frente a la arbitrariedad”.
Por ultimo, el mencionado autor (2001, p. 80), expresa lo que a su criterio
contempla el bloque de la eficiencia:
En el bloque de la eficiencia se deben incluir todas aquellas reglas destinadas a propiciar la mejor recaudación de los tributos, en tanto que éstos son medios indispensables para que el Estado pueda satisfacer las necesidades colectivas a través del gasto público, instrumento principal de la redistribución de la riqueza social entre los ciudadanos. Es por ello que la norma del artículo 316 de la Constitución de 1999 hace descansar la justa distribución de las cargas públicas en un “sistema eficiente de recaudación de los tributos”.
Para Ruan (2001), la eficiencia tributaria, como nuevo valor constitucional,
es un valor de naturaleza técnica, el cual conduce a que el legislador deba
dotar a la Administración Tributaria de los instrumentos adecuados para el
49
logro de sus objetivos; que le garantice un estatuto autónomo (técnico,
funcional y administrativo); impulsando la profesionalización de su personal,
estableciendo políticas objetivas de fiscalización a fin de evitar dilaciones
innecesarias en el proceso a la vez que se evitan molestias en los
contribuyentes, las cuales posiblemente generen disminución en la
recaudación.
Por encima de todo, que ese valor constitucional, garantice el respeto a
los principios técnicos y materiales aportados por las ciencias tributarias. En
atención a las consideraciones del mismo autor (2001, p. 82), los principios
materiales en referencia son los que adoptan a los tributos como
instrumentos de política económica y no solo como medios de recaudación
de ingresos públicos.
Igualmente, Ruan (2001) infiere; cuando la norma constitucional postula la
protección de la economía como fin del sistema tributario, más que de los
tributos en particular, obliga al legislador a preservar la economía de
mercado así como el derecho de propiedad privada y a establecer medidas
para la preservación de las fuentes de riqueza, con la finalidad de mantener
el objeto de los tributos evitando la ruptura o distorsión del equilibrio
económico por causa de la interferencia de los tributos.
Al mismo tiempo estimula al Estado a incentivar las inversiones por medio
de la concesión de beneficios fiscales convenientes al interés general, con el
fin de reforzar las unidades integrantes de la economía nacional. Es
pertinente mencionar que la riqueza debe ser creada para luego ser
50
distribuida, pues sin riqueza privada no hay tributación ni desarrollo nacional.
Reconoce este fin de protección de la economía, la existencia de un
verdadero sistema tributario, tal como lo definió la propuesta de la Asociación
Venezolana de Derecho Tributario a la Asamblea Nacional Constituyente
(2000, p. 467), es decir:
El cuerpo normativo y el mecanismo de unificación y de sincronización de la multiplicidad de los tributos creados por los entes pertenecientes a los tres niveles de gobierno, que pesan sobre los mismos contribuyentes que habitan u operan en Venezuela y que financian las funciones y servicios públicos destinados a satisfacer las necesidades colectivas de esos mismos individuos, con la finalidad de evitar duplicaciones, distorsiones, ineficiencias o injusticias en el reparto de las cargas fiscales.
La existencia de esa noción vincula estrechamente al deber constitucional de todos los ciudadanos de contribuir con los gastos públicos, dentro de un marco de seguridad jurídica, como valor esencial del Estado de Derecho, con los fines, principios y limitaciones que postula el sistema, múltiple en sus componentes y global en su estructura.
Así también, presupone dicho fin del sistema tributario una legislación
adecuada de armonización y coordinación de los tributos, con el propósito
de; lograr una articulación entre las potestades tributarias (nacionales,
estadales, municipales) a objeto de asegurar que cada una de ellas se
desarrolle en un espacio delimitado, evitar el nacimiento de graves
desigualdades entre las mismas, adecuar la magnitud de esas potestades a
la dimensión y contenido del gasto público de cada entidad, pero sobre todo,
impedir la acumulación de cargas fiscales evitando la destrucción de las
actividades económicas de los contribuyentes, convirtiéndose entonces en un
51
medio de confiscación de bienes.
En el mismo orden de ideas, expresa Ruan (2001, p. 82), que:
El fin de elevación del nivel de vida de la población llamado por el bienestar de la población, está relacionado con los objetivos establecidos en el artículo 299 de la CRBV de 1999 del Régimen Socioeconómico y a la función del Estado en la economía. Así, entre los objetivos de ese régimen cuyo destino último es garantizar la justa distribución de la riqueza se encuentra precisamente, la elevación de dicho nivel de vida. Luego, es función de los tributos, como instrumentos de política económica, servir sistemáticamente de mecanismo de redistribución de la riqueza a través de la imposición progresiva, y sobre todo, por la vinculación entre los ingresos y gastos públicos, propiciar la justicia en el gasto.
De acuerdo a lo planteado en el artículo 299 de la CRBV de (1999), se establece: El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.
En consideración a las ideas expuestas, es pertinente comentar acerca del
fin al cual se hace referencia; implica que los ciudadanos puedan ver
retribuido el pago de sus tributos en la prestación de servicios públicos que
beneficien a toda la población, pero en especial a todos aquellos carentes de
recursos necesarios para atender sus necesidades esenciales.
Queda claro también, como se ha referido en el Artículo 299 de la
52
Constitución de 1999, que estamos frente a una economía social de mercado
la cual admite la independencia económica y la iniciativa privada, pero que a
su vez plantea una representación importante de la intervención del Estado.
El mencionado sistema se basa en una serie de valores, a través de los
cuales se supone, deba ser construido un sistema de economía que en
definitiva permita consumar la justicia social.
Dichos principios son la democratización, libre competencia, eficiencia,
productividad, protección del ambiente, solidaridad y justicia social. Es decir,
que el sistema económico en resumen, tiene como cimiento la libertad
económica, la libre competencia, la iniciativa privada y la figura de un Estado
que actúe como promotor del desarrollo económico así como regulador de la
actividad económica y planificador, con la intervención de la Sociedad Civil,
además de tener un importante papel como empresario.
En resumen, la administración pública, al igual que el sector privado, debe
operar en base a los criterios de eficacia y eficiencia. Estos son elementos
que se encuentran reconocidos en el texto constitucional, y su obligatorio
cumplimiento se encuentra exigido tanto en leyes de procedimientos
administrativos como en las de organización y funcionamiento de las diversas
administraciones.
En este sentido, la eficacia está referida tanto al grado de consecución de
los objetivos planteados como a las consecuencias de los impactos
generados. Por su parte, la eficiencia relaciona los objetivos plateados con
los recursos humanos, financieros y técnicos empleados para su obtención.
53
2.5. Contribuyente El sujeto pasivo según Moya (2001, p. 139), “Es el deudor de la obligación
tributaria, ya sea por deuda propia (contribuyente) o por deuda ajena
(responsable)”. Es decir; el sujeto pasivo es quien está obligado al pago de la
deuda tributaria determinada mediante Ley al Estado, bien sea de forma
directa, o a través de un tercero en calidad de responsable ante la
Administración Tributaria, con responsabilidad económica y penal.
Por su parte en el COT (2001), en el artículo 19 se expresa que: “Es sujeto
pasivo el obligado al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en
calidad de contribuyente o de responsable”.
Para Huesca (2007, p. 243), “es sujeto pasivo el obligado tributario que,
según la ley, deba cumplir la obligación tributaria principal, así como las
obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como
sustituto del mismo”. Asimismo este autor (2007, p. 243) refiere que “no
perderá la condición de sujeto pasivo quien deba repercutir la cuota tributaria
a otros obligados, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa”.
Para los efectos de la definición ofrecida por el mencionado autor (2007, p.
243), “es contribuyente el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible, y es
sustituto el sujeto pasivo que, por imposición de la Ley y en lugar del
contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria tanto sustantiva
como formal”.
Por su parte el COT (2001) en su artículo 22, establece que “Son
54
contribuyentes los sujetos pasivos respecto de los cuales se verifica el hecho
imponible”. Por consiguiente, se puede definir contribuyente como el
destinatario legal del tributo, es decir, el deudor por cuenta propia.
2.5.1. La Nueva Concepción del Contribuyente Puesto que el análisis del comportamiento del contribuyente representa un
factor esencial a considerar en el desarrollo de la presente investigación y
dada la importancia de su actuación para el efectivo desarrollo de las
funciones llevadas a cabo por parte de la administración tributaria, se hace
necesario aclarar o hacer referencia a ciertos aspectos del entorno dentro del
cual se ve inmerso el contribuyente ante la actuación de ella; la nueva
concepción del contribuyente como cliente.
En este sentido, expone Moreno (1996), que en el contexto del proceso de
la globalización y apertura económica, se están produciendo reformas
sustanciales en la forma de interactuar entre los gobiernos y los ciudadanos.
Por otra parte, el mismo autor (1996), considera que las tendencias
privatizadoras de los años setenta y ochenta enfatizaron en muchos países el
esfuerzo por redimensionar el sector público, traspasando a la libre iniciativa
privada actividades desempeñadas de forma ineficientes por los gobiernos
de la época, para que éstos se encargaran de hacer mejor aquellas tareas
que no podían ser delegadas por el gobierno, entre las cuales destacaban la
administración impositiva y el suministro de servicios públicos.
A este respecto, con la intención de “reinventar el gobierno” algunos
55
países se han avocado a la reestructuración de los fondos de sus sistemas
administrativos para reducir los gastos del estado y lograr un gobierno más
eficiente. En relación con las implicaciones, en gran medida los cambios
formulados se basan en novedosas técnicas de análisis organizacional y de
procesos avistadas en la llamada reingeniería de procesos.
Asimismo, según Moreno (1996), las trágicas diferencias entre las
realidades administrativas del sector público en Venezuela y las de otros
países más avanzados que están incorporando cambios drásticos a través
de la reingeniería del gobierno, con la finalidad de minimizar el gasto y la
burocracia pública, así como para hacer más eficientes los sistemas de
ingresos públicos, indican que en pro de superar la crisis estructural que
sufre Venezuela se requiere prioritariamente “reinventar el gobierno”. Hecho
que solo será posible a través de un compromiso nacional que impulse el
proceso, lo aísle de vicios y del clientelismo político para asegurar la
configuración de un poderoso equipo tecnocrático.
Dicho equipo tecnocrático debe estar en la capacidad de hacer posible los
objetivos planteados; bajo los criterios de eficiencia, efectividad y
maximizando la productividad, elementos que son claramente compatibles
con el positivismo económico.
Lo anteriormente expuesto, propone analizar la llamada “Reingeniería”
cuya definición establecida por los analíticos y estudiosos del tema; Michael
Hammer y James Champy, fue ilustrada por el autor Koontz (2004, p. 254),
como: “El replanteamiento fundamental y rediseño radical de los procesos
56
empresariales para obtener mejoras drásticas en las medidas críticas y
contemporáneas de desempeño, como costos, calidad, servicio y rapidez”.
Sobre la base de las ideas expuestas, se puede deducir que la
reingeniería del gobierno, se basa esencialmente en el enfoque de procesos
ejecutados por el sector público, apoyada en tecnologías de informática
avanzadas y mediante una nueva visión de las estructuras organizacionales
que permite identificar al ciudadano como un cliente del estado.
Así, la reforma originada al sistema tributario se ha presentado como una
opción para la estabilización y el desarrollo del país , debido a que uno de los
fundamentos de la administración tributaria es la percepción de recursos
financieros generados por las personas bien sea naturales o jurídicas, para
ser invertido por el Estado en beneficio de la misma colectividad.
Expresa por otra parte Moreno (1996, p. 17):
Las técnicas de reingeniería del gobierno permiten, además de la reestructuración y redimensionamiento del estado, la redefinición de procesos para hacerlos más eficientes y sencillos, la rápida determinación y eliminación de procesos innecesarios y la configuración de un selecto cuerpo de servidores públicos altamente motivados hacia el cambio y hacia la nueva relación gobierno-clientes, con lo cual el gobierno se deslastra de una pesada carga burocrática y se hace más ágil y eficiente en el cumplimiento de sus funciones específicas, logrando simultáneamente la racionalización del gasto público y la aceptación general de los ciudadanos.
En consideración a lo expuesto, sostiene Prats (1998, p. 93), “que ni la
reforma del Estado ni la de sus administraciones públicas se justifican por sí
mismas, sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de los
pueblos latinoamericanos”. En tanto, a la reforma tributaria se le han
57
asignado fines administrativos, económicos, sociales y políticos.
Los fines de la modernización en la administración pública, persiguen
fundamentalmente la organización de la institución tributaria para hacer
eficiente y efectivo el control y la recaudación de tributos. Actualmente, la
eficiencia de la administración pública está expuesta a ser medida a través
de la nueva concepción del género de contribuyentes como clientes,
caracterizado principalmente por los grandes aportes financieros que hace al
Estado, condición que lo convierte en factor imprescindible de la recaudación
fiscal.
Igualmente, considera Moreno (1996), que la modernización tributaria
plantea estrategias tendientes a configurar las nuevas estructuras y
funciones del sector público, como los es el enfoque gerencial y de servicio al
cliente, donde se concibe al ciudadano como socio natural del gobierno dado
su aporte para el sostenimiento de los gastos públicos, por medio del pago
de impuestos, ya que se estima que la cultura tributaria consolida al
ciudadano y obliga al estado a ser más eficiente. Adicionalmente, a través de
la innovación de sistemas automatizados de información y control de gestión
se asegura la autonomía financiera y funcional de las administraciones.
Esta nueva concepción del ciudadano como cliente, permite afianzar las
relaciones entre el contribuyente y el Estado, generando un clima de
confianza y seguridad que puede generar excelentes resultados al momento
de recaudar tributos. Por otro lado, a través de los cambios tecnológicos se
consigue reducir procesos improductivos y hacer más eficiente la función de
58
la administración tributaria.
Ahora bien, hay quienes opinan que existe una falsa representación de los
ciudadanos como clientes consumidores, tal es el caso de Argyriades (2003),
quien plantea que los ciudadanos no pueden ser tratados como clientes
consumidores porque en el sector privado es el dinero el que regula la
relación entre el cliente y el mercado, mientras que en el sector público el
acceso de los ciudadanos a los servicios proporcionados por el Estado, está
basado en sus derechos y necesidades.
2.6. Cultura Tributaria La relación Individuo – Estado continúa siendo un campo de análisis
permanente y su estudio implica diversas dimensiones en ambos sentidos de
la relación. Tanto la historia como las evidencias recientes revelan que un
estudio referente al impuesto implica estar al tanto de las reacciones que él
genera en la sociedad.
La implementación del impuesto ha evolucionado por siglos pero, muy a
pesar de las continuas instalaciones y la administración que ha resultado
tanto de su creación como su mantenimiento, aún no se deslastra de la
representación colectiva que, como consecuencia de dicha situación, los
individuos que forman parte de ella han organizado en diferentes épocas en
medio de distintos regímenes políticos y diversos ambientes culturales. Por
su parte, tanto la antigua historia como la reciente revelan que esas
relaciones se desenvuelven en medio de una carga negativa muy fuerte,
59
habitualmente concebida como una coacción odiosa por parte del Estado.
Asimismo, el marco jurídico encargado de regular dichas relaciones en su
inclinación tanto normativa como operativa ha sido, y sigue siendo,
concluyente en la configuración de la cultura tributaria de las sociedades y
las democracias. Como consecuencia, una revisión exhaustiva y crítica de la
Constitución venezolana de 1999, proyecta ideas acerca de las posibilidades
y/o limitaciones que pueden vislumbrarse hacia el futuro, relativas a la
formación de esa cultura tributaria en Venezuela, al dirigir su atención a la
existente problemática en materia tributaria.
Si el hecho de pagar impuestos es una acción individual de trascendencia
social, entonces es la cultura tributaria la variable que enmarca ambas
dimensiones. En Venezuela la cultura tributaria apenas puede ser
considerada como una posibilidad, aun muy incipiente, en los espacios de la
relación Individuo – Estado.
En consecuencia, es importante definir Cultura Tributaria, que a juicio de
Sciarpa (2004, p. 11) se constituye como:
Un patrón de supuestos básicos a partir del cual una sociedad asume como norma, necesaria, el pago voluntario de tributos en tanto que existe en cada uno de los individuos la plena convicción, basada en diversos valores de que el objetivo máximo es el bien común. Por lo tanto se considera necesario enseñarlo a nuevos miembros como la forma correcta de percibir, pensar y sentir en relación con la tributación.
En relación a la cultura tributaria, Lamizet (1998, p. 337) la describe:
Como un conjunto de condiciones de creación y recepción de mensajes y de significaciones mediante los cuales el individuo se apropia de las formas que le permitan estructurar su
60
lenguaje y su visión de mundo. Por esta razón, tiene un doble rol en la estructuración de los sistemas sociales y de las lógicas institucionales, pues ofrece representaciones generales que sirven como instrumentos de interpretación (códigos) para todos los temas relacionados con la agenda pública o la vida político-institucional.
Por su parte Cortázar (2000, p. 3) identifica la cultura tributaria como:
El conjunto de imágenes, valores y actitudes de los individuos sobre el tema de los impuestos y el conjunto de prácticas desarrolladas a partir de estas representaciones, permite rehacer el marco de interpretación que ponen en juego los ciudadanos respecto a este tema en relación con las políticas oficiales. El análisis de la cultura tributaria muestra cómo los individuos incorporan una cierta visión, que sirve de referencia para sus prácticas en el tema de los impuestos.
En relación con las implicaciones, puede deducirse que la cultura tributaria
es el grado de comprensión y aceptación del individuo en cuanto al pago del
tributo así como de sus implicaciones, lo que lo motiva a cumplir
voluntariamente con sus obligaciones tributarias, de ese modo, es importante
comprender el amplio significado del término cultura tributaria además de
ponerla en práctica, puesto que el pago consciente de los tributos al Estado,
va en beneficio de todos los ciudadanos de un determinado país, ya fomenta
tanto el desarrollo económico como social del mismo, debido a que un grado
de cultura tributaria escaso favorecería el desequilibrio económico del país.
2.7. Información tributaria
En consecuencia a lo previamente dispuesto, se hace necesario definir la
denominada información tributaria, que para Álvarez (2002, p. 25), ésta no es
más que:
61
El conjunto de mecanismos que permiten fomentar, comunicar, transmitir y divulgar los deberes, derechos y obligaciones que son atribuibles a los contribuyentes en materia de tributos, de modo que sirvan de guías para acometer una acción de índole tributaria. La comunicación y la información son como dos funciones armónicas y complementarias, la sociedad no puede ser tal sin la comunicación y no puede transformarse sin la información.
Por lo tanto se puede entender que la información puede ser suministrada
a los contribuyentes por diversas vías, lo más importante es que la reciban,
para que de esta forma se logre el objetivo de una verdadera conciencia y
cultura tributaria en los ciudadanos que constituyen el país.
Asimismo y para concluir cabe mencionar que para Sciarpa (2004, p. 12),
la conciencia tributaria puede ser definida como “El conocimiento reflexivo
del ser humano en cuanto a bondad del pago del tributo, lo que lleva a
cumplir natural o voluntariamente con sus obligaciones tributarias”.
2.8. Cumplimiento Voluntario de los Contribuyentes A este respecto, Febres (1998), considera que el control en la gestión de
una administración tributaria debe abarcar inevitablemente el tema de sus
objetivos y metas y, a partir de allí enfatizar sobre los aspectos relativos al
diseño y funcionamiento de sistemas para el seguimiento de su gestión.
Asimismo, se puede entender control de gestión como una herramienta
gerencial, integral y estratégica, la cual apoyada información producida de
manera integral, periódica y objetiva, hace que la organización sea más
efectiva para obtener recursos; eficiente para transformarlos y eficaz para
62
asignarlos.
Para el mencionado autor Febres (1998), existe consenso sobre el hecho
de que el objetivo principal de toda administración tributaria es lograr
maximizar los niveles de cultura tributaria y lograr así el cumplimiento
voluntario de las obligaciones de esta especie por parte de los
contribuyentes. Sin embargo, el cumplimiento voluntario de la obligación
tributaria no se debe entender como sinónimo de maximización en los niveles
de recaudación, cuando se tiene presente que la administración eficiente no
es precisamente la que más recauda ingresos, ya que este hecho puede
obedecer simplemente a una presión permanente sobre determinados
sectores de la economía.
Uno de los sectores puede ser el conformado por los grandes
contribuyentes. Otra razón que puede influir en los niveles de recaudación
son las modificaciones en las alícuotas impositivas. Atendiendo a estas
consideraciones, queda en evidencia, que la evaluación de gestión de
cualquier administración tributaria no debe hacerse únicamente con base a
su nivel de recaudación, a fin de evitar distorsiones en la interpretación de
resultados de cualquier análisis al sistema.
2.9. Nueva Gerencia Pública La llamada Nueva Gerencia Pública (NGP), infundió la creencia sobre la
disminución de las diferencias entre Gerencia Pública y Privada, dejando de
lado conceptos como interés público o general, lo cual en una época
63
proporcionó las bases del Estado y del servicio público.
En consecuencia, para Argyriades (2003, p. 549), con la NGP:
La administración pública fue puesta en cuestión. El lema frecuentemente citado ‘gerencia es gerencia’, sugería de una manera muy explícita que las estrictas distinciones entre los roles y las funciones de los administradores del sector público y del sector privado eran cosas realmente del pasado.
Continúa el autor (2003), en línea con este enfoque, enfatizado en best-
sellers tales como “Reinventando el Gobierno”, se podía observar que la
“administración regulada” requería ser sustituida por la gerencia del sector
privado, en busca de la eliminación de procesos improductivos y lograr con
ello la eficiencia.
Desde la perspectiva de Sommermann (2001, p. 2):
Dejar que los gerentes administren, fue el lema del movimiento. Dentro de la jerarquía de los valores, fueron la eficiencia, eficacia y la economía, los que se ubicaron en el lugar más alto. Mientras que por el contrario, los procesos justos y el imperio de la ley perdieron territorio. Según el mencionado autor (2001, p. 2), éstos últimos son considerados por algunos que apoyan la NGP como elementos de “las estructuras tradicionales de la gobernabilidad que necesitan ser minimizados ya que (…) pueden interferir con la efectividad y la eficacia de la administración pública en términos económicos.
En ese sentido, Argyriades (2003, p. 550) reconoce que:
El énfasis en las tres ‘E’ (economía, eficiencia y eficacia) fue inequívoco. Opacó la función de la ley, de las ciencias políticas, la psicología, la filosofía y de otros contribuyentes a la teoría y práctica de la administración pública. A la luz de este enfoque, la dicotomía entre la administración del sector privado y la administración pública fue considerada como obsoleta.
Al mismo tiempo, Argyriades (2003, p. 551), considera:
El costo de la NGP, aparte de incrementar la pobreza y la desigualdad en diversas partes del mundo, ya sea en países
64
desarrollados o en vías de desarrollo, ha creado, mayormente un interés decreciente en la vida pública, un número muy bajo de votantes, problemas agudos en la contratación de personal en el sector público, así como la corrupción endémica. La respuesta de la NGP a dichos desafíos emergentes ha sido casi la misma: mayor asimilación de objetivos, valores y estrategias anticorrupción.
Es decir, que la propuesta de una NGP nace como consecuencia de la
necesidad de restauración de un modelo institucional de gestión a uno de
estado de bienestar condicionado por recursos limitados, además de las
necesidades de optimizar la calidad y eficiencia de los servicios que se
ofrecen a los ciudadanos. Aspectos resaltantes de la NGP son la ética en la
gestión pública, participación ciudadana, gestión de calidad y reingeniería de
procesos.
2.10. Reforma Tributaria La reforma tributaria en Venezuela como antesala al proyecto SENIAT,
surge como un esfuerzo para modernizar las finanzas públicas las cuales
tienen por objeto examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa
sus gastos para conseguir sus fines. Dentro de las políticas tributarias
adoptadas se incluyó la idea de establecer temporalmente impuestos de
rápida recaudación y fácil administración, pero la posterior tendencia fue
reemplazar ese tipo de tributos por estrategias de fortalecimiento en los
sistemas de administración tributaria con la finalidad de aumentar los
ingresos por la vía de una recaudación más eficiente.
Todo a través de la incorporación de mejoras sustanciales en la
65
preparación del personal fiscal y el uso masivo de los sistemas de informática
como auxiliares de la gerencia tributaria. El proyecto SENIAT como parte
esencial de la reingeniería de procesos, involucra cambios estructurales que
se presentan como un esfuerzo ambicioso para dotar al estado Venezolano
de eficiente servicio de formulación de políticas impositivas y de
administración tributaria, que permita reducir los altos índices de evasión
fiscal y consolidar un sistema de finanzas públicas, fundamentado
principalmente en los impuestos provenientes de la actividad productiva y
menos dependiente del esquema rentista petrolero.
Golia (2007), infiere que en vista de la forma como se han acogido e
implementado las reformas tributarias establecidas por el Ejecutivo Nacional
en los últimos años, se ha evidenciado el abandono de un conjunto de
políticas públicas planteadas desde hace más de una década en Venezuela;
(recaudación como prioridad, la simplificación tributaria, profesionalización,
tecnificación, entre otros), y ha puesto de manifiesto la intención
desesperada de emplear los tributos para cubrir las consecuencias derivadas
de los efectos negativos de la política económica.
El mismo autor (2007), manifiesta que en consecuencia a lo previamente
planteado, la Asociación Venezolana de Derecho Tributario en pro de
resguardar el sistema tributario nacional y en apego al cumplimiento de los
principios constitucionales, se permite establecer las observaciones de las
cuales algunas se describen a continuación:
1. El objetivo de sistematizar la tributación ha sido apartado, dando paso al
66
aumento de la presión tributaria real que recae sobre los venezolanos,
entendida esta como el sacrificio efectivo el cual deben soportar los
habitantes de un país a fin de financiar los enormes gastos del Estado
generados por la existencia de un inmenso déficit fiscal. Asimismo, el
incremento de los impuestos, tasas, contribuciones, aunado al aumento de
los precios de comercialización de los productos en el mercado, ha
ocasionado alza inflacionaria, trayendo como consecuencia una disminución
de la capacidad adquisitiva del contribuyente puesto que este se ve obligado
prácticamente a gastar más para cubrir sus necesidades.
Para el mencionado autor Golia (2007), la propagación de las fuentes de
corrupción, que ocasionan el encarecimiento de todas las actividades
económicas y cubren de incertidumbre su adecuado desarrollo, aunado con
la continua competencia entre los diferentes ámbitos de gobierno en razón a
la ausencia de una adecuada coordinación tributaria, genera una carga
intolerable por la población, al punto de ser mas que un pequeño sacrificio.
A lo anterior opina Moya (2001); se adiciona la ausencia de seguridad
jurídica y de incentivos económicos para la inversión, que permitan aumentar
la renta, el patrimonio y el consumo de la población y por consiguiente, la
base impositiva de aquellos tributos que se destinen a cubrir el gasto público.
Considera este autor (2001) que se ha ignorado entonces la realidad; sin
producción de renta no existe tributo.
2. En el artículo 316 de la CRBV (1999) se postula que el sistema
tributario se sustentará en un sistema eficiente de recaudación de los
67
tributos, que permita entre otras cosas, la justa distribución de las cargas a
fin de lograr dar cumplimiento al deber establecido en el artículo 133 del
mismo texto constitucional referido al deber que tienen todas las personas de
coadyuvar con los gastos públicos, el cual es el instrumento principal de la
redistribución de la riqueza social entre los ciudadanos.
En este sentido, plantea el artículo 316 de la CRBV (1999):
El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de tributos.
Por su parte, expresa el artículo 133 de la CRBV (1999), “Toda persona
tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de
Impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley” .
De lo expuesto se entiende que no se necesita la creación de más
impuestos, sino que por el contrario se haga una recaudación eficiente de los
ya existentes, de modo que cada quien pague la porción que le corresponda
de acuerdo a su capacidad económica.
3. Los reducidos lapsos en los que se han dictado leyes o instrumentos
legales con fuerza de Ley, de los cuales varios han sufrido más de una
reforma. Hecho que deja en claro la inexistencia de una política tributaria
claramente definida por parte del Gobierno, lo cual se ha traducido en la
configuración de un escenario marcado por la inestabilidad jurídica,
elementos que aunado a la ineficiencia de la administración tributaria y de
68
justicia, no incentiva la inversión sino que por el contrario generan un
estancamiento económico.
4. La inexistencia de una coordinación registrada por las diversas medidas
aplicadas en el contexto tributario, evidenciada, entre otras, por la
incorporación de un gran número de contribuciones parafiscales, la violación
al principio de eficiencia dispuesto en el artículo 316 de la CRBV de 1999, los
vacíos legales, contradicciones y el reiterado irrespeto a los diferentes
instrumentos legales, los cuales agudizan la inseguridad jurídica en materia
tributaria.
2.11. Modernización y Eficiencia en la Administración Pública Armas y Colmenares (2007), manifiestan que el SENIAT desde el
momento de su creación ha estado elaborando propuestas consistentes en la
mejora del servicio prestado por la administración tributaria, propuestas que
involucran tanto el área tecnológica como el área de recursos humanos, con
el objetivo de dar cumplimiento a la misión que tiene de recaudar tributos en
niveles óptimos, todo a través de un sistema que integra la modernización,
eficiencia, equidad y confiabilidad bajo los preceptos de legalidad
establecidos en el artículo 316 de la CRBV de 1999.
Las referidas autoras Armas y Colmenares (2007), exponen que para dar
cumplimiento a lo planteado en el párrafo anterior, el SENIAT ha realizado
cambios en la plataforma tecnológica de su portal, brindándole al
contribuyente la oportunidad de realizar operaciones en línea concernientes a
69
tributos internos o bien mantenerse actualizado sobre los cambios
producidos en la materia, con la finalidad de fomentar la cultura tributaria del
contribuyente, disminuyendo al mismo tiempo el fenómeno de la evasión.
2.11.1. Estrategias en Materia de Tributos Internos
Armas y Colmenares (2007), resaltan que algunas de las estrategias
acogidas por el SENIAT para conseguir disminuir la evasión y el fraude fiscal
fueron entre otras: la construcción e implementación del Sistema Venezolano
de Información Tributaria (SIVIT); implementación de sistemas de
transmisión de datos de la presentación de declaraciones y pagos de toda la
red bancaria; diseño de esquemas de control de cumplimiento masivo para
contribuyentes ordinarios así como también el sistema de selección de casos
para fiscalización (SISFIS); adicionalmente fueron diseñados y construidos
los módulos iniciales del Sistema de Control de Gestión (CONGES).
2.11.2. Estrategias en Materia Aduanera En este sentido Armas y Colmenares (2007, p. 92), reconocen que:
La mayor innovación del SIDUNEA, es la reducción de 37 pasos de desaduanamiento a tan sólo 7, mejorando notablemente la calidad del servicio ofrecido a todos los clientes y usuarios. La reducción de estos trámites y tiempo de almacenamiento, ha minimizado los costos en un 43% menos, generando beneficios económicos importantes para la nación.
Con la modernización y automatización de las aduanas venezolanas se ha logrado la recepción electrónica de Manifiestos de Carga y Tránsitos, el procesamiento electrónico en línea de las Declaraciones de Mercancías, la aplicación de
70
técnicas modernas para la selección de las Declaraciones, el control de la gestión y contabilidad aduanera, así como el control sobre el estado de las mercancías en las aduanas y la elaboración de estadísticas confiables y oportunas del comercio internacional”.
Concluyen las autoras Armas y Colmenares (2007, p. 97); Hay que resaltar los esfuerzos realizados por el SENIAT por ofrecer a los administrados y público en general una plataforma tecnológica de punta, tanto para los tributos internos, como para aduana, donde se han conjugado una serie de estrategias y servicios en línea dirigidos a la reducción de la evasión fiscal, discrecionalidad de funcionarios para incrementar la eficacia y eficiencia en los procesos.
Toda actividad humana está sujeta a continuas innovaciones. La
administración pública no es la excepción, pues los continuos cambios
experimentados por la economía, la tecnología y en la apreciación de la
opinión pública, impide mantenerse en posiciones estáticas. Es así como la
llamada administración electrónica se pone en práctica, con la finalidad de
relacionarse con los ciudadanos y otras administraciones.
2.12. De la Administración Pública En el título IV del Poder Público, capítulo I, sección segunda: de la
administración pública, de la CRBV (1999), se plantea que:
Por definición, la función ejercida por la Administración Pública está sujeta al servicio público o interés general, por ende debe estar al servicio de la ciudadanía sin ningún tipo de distinciones, de privilegios o discriminaciones. En este contexto la aplicación de este contenido implica el cambio de una cultura y de unos hábitos organizacionales que han enturbiado y obstaculizado el ejercicio de esta función del Estado, desviándola hacia la satisfacción de intereses subalternos, con lo cual se ha facilitado la corrupción y la ineficiencia e ineficacia.
71
Con esta finalidad, la CRBV (1999), artículo 141 establece:
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Por su parte, el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA) 1981, establece que “La actividad administrativa se
desarrollará con arreglo a los principios de economía, eficiencia, celeridad e
imparcialidad”. Lo que hace presumir el origen del artículo 141 de la CRBV
(1999).
En este sentido, resulta pertinente traer a colación lo establecido en el
artículo 51 del texto constitucional (1999), el cual reza: “Toda persona tiene el
derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad,
funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la
competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta”.
Asimismo, de acuerdo a lo establecido por Moya (2001, p. 396), “la
Administración Tributaria tiene como función primordial la recaudación, que
consiste en un conjunto de actividades destinadas a percibir el pago de los
adeudos del contribuyente y cobrar las deudas e intereses”.
En tanto, las Administraciones Públicas han conformado un Sistema
Tributario con función social y de justicia, con funciones específicas, que
deben cumplir sin perjuicio de razones privilegios o discriminación.
72
2.13. Cultura Organizacional Actualmente, se vive en un mundo de constantes y acelerados cambios
que tiene lugar entre otras áreas, en las organizaciones, las cuales
desarrollan un papel fundamental en la actualidad, pues gran parte de las
etapas de vida del ser humano son vividas en ellas, bien sea de forma directa
o indirecta, por ejemplo, trabajando en ellas o dependiendo de ellas
indirectamente. Así, la sociedad de organizaciones es parte de todos y, por
consiguiente, el efecto de la cultura y el cambio en ellas es crucial.
En concordancia con Sciarpa (2004, p. 9), “La cultura organizacional
puede ser entendida como, el conjunto de normas, creencias, mitos, hábitos
y valores, entre otros conceptos, que practican los individuos de una
organización, y que hacen de esta su forma de comportamiento”.
De igual manera Sciarpa (2004, p. 10), manifiesta que:
La cultura organizacional puede entenderse también como un patrón de supuestos básico que un grupo dado ha inventado, descubierto o desarrollado por aprendizaje, para resolver sus problemas de adaptación externa e integración interna, que ha funcionado lo suficientemente bien para ser considerado valido. Por lo tanto se considera necesario enseñarlo a nuevos miembros como forma correcta de percibir, pensar y sentir en relación a esos problemas.
Atendiendo a estas consideraciones, la cultura organizacional puede ser
entendida como el patrón de conducta que asigna prioridad a valores
desarrollados dentro de una organización para regular el comportamiento
quienes la integran.
73
2.14. Comportamiento Organizacional En lo correspondiente, el autor Sciarpa (2004, p.10), define el
comportamiento organizacional como:
La expresión de su interrelación con la estructura, la tecnología, el ambiente, en fin, con los elementos fundamentales de la organización, en una acción dirigida hacia el logro de los objetivos y metas. El comportamiento organizacional, al igual que los aspectos físicos de una organización, sea pública o privada, puede ser visible incluso para los que no pertenecen a ella”.
En el mismo orden de ideas, considera Sciarpa (2004, p. 10), que tener un
conocimiento amplio acerca de la cultura organizacional permite entre otras
cosas: fundar el deseo de mejorar la organización, modificar conductas y
adquirir nuevas habilidades; obtener mayor dominio de los recursos y de la
organización; optimizar tanto el trabajo integral como de grupo; desarrollar la
capacidad o habilidad de autodiagnosticar y autodiseñar estrategias en
función de obtener mayores beneficios.
Es decir, que es relevante conocer el contexto de la cultura organizacional,
porque en líneas generales la misma permite detectar problemas y proponer
las soluciones más favorables posibles.
En relación con las implicaciones, el estudio de la cultura es más viable
por medio de la utilización de la técnica de desarrollo organizacional, que a
juicio de Garzón (2005, p. 14), “Se ha constituido en el instrumento por
excelencia para el cambio en busca de lograr una mayor eficiencia
organizacional”. Continúa el autor (2005, p. 15), “su área fundamental es
74
aquella que tiene relación con el talento humano de la institución. La
importancia que se le da al desarrollo organizacional deriva de que el talento
humano es decisivo para el éxito o fracaso de cualquier organización”.
Específicamente, el desarrollo organizacional, abarcará, entre muchos
otros, conflictos de comunicación, problemas entre grupos, cuestiones de
identificación con la institución y el cómo satisfacer las necesidades del
personal o requerimientos de eficiencia organizacional.
Por su parte, Noe y Mondy (2005, p. 227), consideran que el desarrollo
organizacional “Es el proceso planeado que consiste en mejorar una
organización, desarrollando su estructura, sistemas y procesos para
aumentar la eficacia y lograr las metas deseadas. El desarrollo
organizacional en un medio importante para lograr el cambio de la cultura
corporativa”.
Sobre la base de lo expuesto, se puede decir que el desarrollo
organizacional involucra el estudio de los procesos sociales originados dentro
de una empresa, con el objeto de poder ayudar a sus miembros a identificar
las dificultades u obstáculos que impidan su efectividad como grupo y
adoptar las medidas necesarias para maximizar la calidad de sus
interrelaciones, a fin de influir positiva y significativamente en el éxito de las
funciones de la empresa.
En consecuencia, el cambio que se presenta en las organizaciones como
proceso de su evolución normal, y el hecho de reconocerlo, permite
adaptarse prontamente a las turbulencias del medio.
75
2.15. La Administración Pública como Organización Para el autor Sciarpa (2004, p. 11):
Las tendencias que pautan el desenvolvimiento del mundo contemporáneo determinan los cambios, es decir, las nuevas actitudes en las organizaciones: públicas y privadas. Tales cambios, como la globalización de la economía, la conciencia ambientalista, la aceleración de las privatizaciones, las alianzas estratégicas y el avance tecnológico, conforman un ineludible conjunto de condiciones que afectan las organizaciones. La estrategia que mejor interpreta las respuestas ante las demandas de ese entorno tan complejo y cambiante se resume en competitividad.
En este sentido la “teoría de las organizaciones” planteada por Harmon y
Mayer (2001, p. 33):
Es el conjunto de conocimientos e información que explica cómo y por qué los individuos actúan como lo hacen en los medios organizacionales, es decir, como miembros de organizaciones, como receptores de los bienes y servicios que proveen y como emprendedores de acciones que influyen y son influidos por otras organizaciones. Por definición lo administradores públicos actúan en un contexto organizacional.
Al mismo tiempo, por “Administradores Públicos”, se refieren según
Harmon y Mayer (2001), principal pero no únicamente a quienes fueron
llamados en una época servidores civiles, cuya responsabilidad es realizar
las tareas del gobierno. Abarca a todos los individuos que cumplen
responsabilidades púb licas, aplican leyes y ejercen un cargo público. Estos
individuos se enfrentan con decisiones que: afectan la vida de las personas;
se toman en nombre del pueblo y emplean recursos públicos.
En consecuencia, la Administración Pública es la ocupación de todos los
individuos que actúan en nombre del pueblo; de la sociedad, y cuyas
76
acciones generan consecuencias para cada persona y grupo social.
2.16. Deberes de la Administración Tributaria
Según lo dispuesto en el artículo 137 de COT (2001), es deber de la
Administración Tributaria la prestación de asistencia a los contribuyentes o
responsables y para ello procurará:
1. Explicar las normas tributarias utilizando en lo posible un lenguaje claro y accesible, y en los casos en que sean de naturaleza compleja , elaborar y distribuir folletos explicativos. 2. Mantener oficinas en diversos lugares del territorio nacional que se ocuparán de orientar y auxiliar a los contribuyentes o responsables en el cumplimiento de sus obligaciones. 3. Elaborar los formularios y medios de declaración, y distribuirlos oportunamente, informando las fechas y lugares de presentación. 4. Señalar con precisión, en los requerimientos dirigidos a los contribuyentes, responsables y terceros, los documentos y datos e informaciones solicitados por la Administración Tributaria. 5. Difundir los recursos y medios de defensa que puedan hacerse valer contra los actos dictados por la Administración Tributaria. 6. Efectuar en distintas partes del territorio nacional reuniones de información, especialmente cuando se modifiquen las normas tributarias, y durante los períodos de presentación de declaraciones. 7. Difundir periódicamente los actos dictados por la Administración Tributaria que establezcan normas de carácter general, así como la doctrina que hubieren emitidos sus órganos consultivos, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento.
Es decir, que la administración habilitará diversidad de medios a través de
77
los cuales los contribuyentes puedan estar constantemente informados sobre
todos las implicaciones de sus deberes tributarios, lo que permitirá concebir
en buena parte a la administración tributaria como un organismo ágil, celere y
eficiente.
En el mismo sentido, el artículo 138 de referido COT (2001), señala que:
Cuando la Administración Tributaria reciba por medios electrónicos declaraciones, comprobantes de pago, consultas, recursos u otros trámites habilitados para esa tecnología, deberá entregar por la misma vía un certificado electrónico que especifique la documentación enviada y la fecha de recepción, la cual será considerada como fecha de inicio del procedimiento de que se trate. En todo caso, se prescindirá de la firma autógrafa del contribuyente o responsable. La Administración Tributaria establecerá los medios y procedimientos de autenticación electrónica de los contribuyentes o responsables.
La disposición previamente planteada, brinda la posibilidad de reducir
tiempos en la ejecución de tareas al permitir realizar trámites por medios
electrónicos, lo que hace más diligente las funciones de la administración.
Asimismo, el artículo 139 del COT (2001), establece que tanto los
funcionarios de la Administración Tributaria, los organismos públicos y
privados así como los organismos nacionales e internacionales con los
cuales se suscriban convenios, estarán obligados a guardar reserva en lo
relativo a las informaciones y datos suministrados por los contribuyentes,
responsables y terceros, así como los obtenidos en uso de sus facultades
legales, a excepción de que fueran requeridos por alguna autoridad judicial
en los casos que establezca la ley.
De forma general y suficientemente clara se evidencia como deber
78
primordial de la administración tributaria, la prestación de un servicio óptimo,
propenso a facilitar e impulsar la recaudación de impuestos, o en otras
palabras, fomentar el desarrollo del cumplimiento voluntario, lo cual supone
la realización de funciones de asistencia al contribuyente, que lo estimulen a
cumplir con su deber y a la vez le faciliten el hacerlo, por medio de la difusión
de la información necesaria y la simplificación de los procedimientos de
declaración y pago.
En concordancia con lo previamente planteado, el COT (2001) en su
artículo 125, reza:
La Administración Tributaria podrá utilizar medios electrónicos o magnéticos para recibir, notificar e intercambiar documentos, declaraciones, pagos o actos administrativos y en general cualquier información. A tal efecto se tendrá como válida en los procesos administrativos, contenciosos o ejecutivos, la certificación que de tales documentos, declaraciones, pagos o actos administrativos realice la Administración Tributaria, siempre que demuestre que la recepción, notificación o intercambio de los mismos se ha efectuado a través de medios electrónicos o magnéticos.
En tal sentido, las autoras Armas y Colmenares (2007) consideran:
Para realizar cualquier trámite administrativo o cumplir con los deberes formales por vía electrónica, es imprescindible que la Administración Tributaria previamente los haya habilitado para ello. Es decir, no basta que la Administración Tributaria cuente con la tecnología, sino que además está en el deber de instalarla y habilitarla para el intercambio de información electrónica, para ello, la Administración Tributaria al recibir una declaración o consulta, deberá entregar por vía electrónica un certificado de recepción de documentos; el cual no es más que un mensaje de datos, donde expresamente se especifique que se recibió el mensaje, el contenido del mismo y la fecha de recepción. Considerar la Internet como una herramienta para agilizar la
79
gestión pública, es un asunto que debe tratarse con sumo cuidado, en especial cuando se trata de relaciones entre Administración-administrados, pues, en estos casos la seguridad jurídica impone que el particular conozca de antemano las reglas que regirán el intercambio de información con la Administración vía Internet. En consecuencia, el primer paso que deberá tomar el Estado es incorporar a nuestro ordenamiento jurídico, normas expresas que regulen esta nueva forma de comunicación en la gestión de los tributos.
Sin embargo, a pesar de los avances surgidos en el área de las nuevas
tecnologías, aún se siguen presentando debilidades en cuanto a información
y comunicación se refiere, como por ejemplo la validez de la firma
electrónica. Para ello, en Venezuela se han adoptado una serie de medidas
consistentes en la aplicación de leyes reguladoras de las transacciones
electrónicas, con la finalidad de minimizar la posibilidad de algún delito
informático. Dichas leyes son:
1. Ley Especial Contra Los Delitos Informáticos: Publicada en Gaceta
Oficial No. 37.313 del 30 de octubre de 2001, proporciona resguardo a los
sistemas que empleen tecnologías de información, a la prevención y sanción
de las infracciones cometidas contra dichos sistemas o sus componentes y
los realizados mediante el uso de estas.
2. Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación: Publicada en
Gaceta Oficial No. 38.242 de fecha 03 de agosto de 2005, cuyo propósito es
crear los principios rectores que en materia de ciencia, tecnología e
innovación, establece la Constitución Nacional; organizar el Sistema Nacional
de Ciencia, Tecnología e Innovación; precisar los lineamientos que orientarán
las políticas y estrategias para la actividad científica, tecnológica y de
80
innovación, por medio del establecimiento de mecanismos institucionales y
operativos para el desarrollo, estímulo e impulso de la exploración científica,
con la finalidad de impulsar el desarrollo nacional.
3. Decreto Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, No. 1.024,
del 10-02-2001: Publicada en Gaceta Oficial No. 37.148 del 28 de febrero de
2001, el cual confiere y reconoce la eficacia y valor jurídico a los mensajes de
datos, los cuales no son más que la información perceptible en formato
electrónico con capacidad para el almacenamiento e intercambio por
cualquier medio, así como la firma electrónica, creada y/o manejada por la
persona titular de la firma afiliada al Mensaje de Datos, que permite atribuirle
su autoría bajo el contexto en el cual ha sido empleado.
4. Ley de Telecomunicaciones: Publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria
No. 6.015 de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 28 de
diciembre de 2010, con el fin de constituir el marco legal de regulación
general para las telecomunicaciones, a objeto de garantizar el derecho a la
comunicación que tienen las personas.
5. Decreto 825, de fecha 10 abril de 2000: Publicada en Gaceta Oficial No.
36.955 el 22 de abril de 2000; Acceso y Uso de Internet como Política
Prioritaria para el Desarrollo Cultural, Económico, Social y Político de
Venezuela: cuyo fin es su integración masiva en la actividad habitual de la
Administración, la cual permita, estimule y proporcione facilidades para el
acercamiento entre la Administración y los administrados que precisen sus
servicios, a fin de brindar una respuesta eficaz, inequívoca y expedita a sus
81
requerimientos.
6. Dentro del mismo contexto, otra norma que requiere mencionarse es el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites
Administrativos, promulgada mediante Decreto Nº 6.265, de fecha 22 de julio
de 2008, Publicada en Gaceta Oficial Nº 5.891, del 31 de julio de 2008, la
cual establece en su artículo 44:
Cada organismo de la Administración Pública creará un sistema de información centralizada, automatizada, ágil y de fácil acceso que sirva de apoyo al funcionamiento de los servicios de atención al público, disponible para éste, para el personal asignado a los mismos y, en general, para cualquier funcionario de otros organismos, a los fines de integrar y compartir la información, propiciando la coordinación y colaboración entre los órganos de la Administración Pública, de acuerdo con el principio de la unidad orgánica. Asimismo, deberán habilitar sistemas de transmisión electrónica de datos para que los administrados envíen o reciban la información requerida en sus actuaciones frente a la Administración Pública.
De allí que se facilite el intercambio de información entre oficinas
administrativas cuando sea requerido, a fin de minimizar tardanzas como
consecuencia de procesos que requieran pasar por distintos organismos de
la administración pública.
2.17. Actividad Financiera del Estado
La actividad financiera está constituida por los diversos procedimientos
que el Estado realiza para obtener ingresos y aplicar los gastos públicos. En
este sentido, sostiene Moya (2001, p. 34), que el fin de la actividad financiera
es “… recaudar ingresos que se cobran para ser gastados en satisfacer
82
necesidades colectivas. No se justifica que el estado utilice los ingresos
públicos para otra finalidad que no sea la de satisfacer necesidades
colectivas a través de un gasto público”.
Vinculado al concepto, se observa la disposición establecida en el artículo
2 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
(2010), la cual reza:
La administración financiera del sector público comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará regida por los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.
En el mismo orden de ideas, el artículo 311 de la CRBV (1999),
establece:
La gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Esta se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios”.
Se puede decir entonces, que la Actividad Financiera del Estado, son
todas las acciones orientadas a la producción de bienes y servicios
destinados a la satisfacción de las necesidades públicas. También se
considera, que dentro de la actividad financiera del Estado es posible
entender el ordenamiento jurídico y la importancia que representan los
tributos, ya que son imprescindibles para la obtención de medios económicos
para el Estado. Es de esta forma, como el Estado facilita sus servicios a la
83
sociedad, explota y genera bienes básicos, garantizando así el bienestar
colectivo.
En consecuencia, la Actividad Financiera del Estado se origina siempre y
cuando surjan necesidades colectivas, así, cualquier recurso que se obtenga
será destinado a la realización de sus fines.
2.18. Gasto Público Para Villegas (2002), el gasto público puede ser entendido como las
erogaciones en dinero realizadas por el Estado en virtud de una ley, para
lograr sus fines correspondientes a la satisfacción de necesidades públicas,
la cual funge como finalidad principal que ha sido otorgada a la actividad
financiera pública.
El mismo autor (2002), refiere que el gasto público se realiza en virtud de
una ley en vista de que “no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice”,
lo que es llamado principio de legalidad del gasto, es decir; que los entes
públicos solo pueden ejecutar el gasto desde el momento que éste ha sido
previamente autorizado por algún instrumento legal. Se considera entonces
que en la medida que el gasto público contribuya a la satisfacción de
necesidades será más legítimo.
Sin embargo, puede darse el caso de que alguna erogación no
corresponda a la satisfacción de necesidades y no por ello dejan de ser
consideradas como gasto público, basta con que cumpla con el resto de las
condiciones arriba mencionadas para ser considerada como tal. Por tanto, la
84
necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no
su presupuesto existencial.
El autor Villegas (2002), señala además como principios del gasto público:
(a) Legitimo: se establecen y ejecutan en virtud de una ley con un fin
económico y social; (b) Equitativo: de acuerdo a la asignación de los
recursos; (c) Eficiente y económico: de acuerdo a su programación y
ejecución.
Asimismo, de acuerdo a Villegas (2002), el conjunto de finalidades que
pueden ser cubiertas con la estimación y ejecución del gasto público es
posible agruparlas en tres funciones básicas:
La primera, la Función Social (redistributiva): al precisar mejorar las
condiciones de vida de la población de pocos ingresos, financiando esta
función con los recursos recaudados de los sectores de la población que son
perceptores de la mayor porción de la renta nacional. La actividad financiera
del Estado intenta recaudar recursos de los grupos sociales de mayor
ingreso, para financiar la satisfacción de necesidades en los sectores más
pobres (salud, educación, seguridad, entre otros), a través del gasto público,
y de esta forma poder contribuir a una redistribución socialmente más justa
de los recursos.
Por su parte, según Fariñas (1986), la misma función del gasto público, le
permite al Estado devolver a la actividad económica los recursos que ha
sustraído de ella. El mencionado autor considera en este sentido, que la
figura del Estado es la de un filtro, por el cual una porción de la renta
85
nacional pasa como gastos del Estado, los cuales son orientados a su juicio,
de acuerdo a los criterios políticos y sin destruir la riqueza que ello significa,
según la conveniencia de la colectividad.
Continúa el autor refiriendo, que el estado no consume, sino que por el
contrario redistribuye o genera nuevos bienes y/o servicios. El conjunto de
las sumas repartidas entre los ciudadanos por parte del Estado, es
equivalente a las sumas recaudadas de sus rentas.
Por otro lado, en cuanto a la función económica del gasto público, es
preciso señalar que existen erogaciones que tienen como finalidad regular o
incentivar la actividad económica de un sector o de todo un país. Por
ejemplo, como es el caso de los créditos o subsidios aportados a ciertas
empresas que no han llegado a alcanzar un nivel aceptable de competitividad
en los mercados, los cuales pueden estimular la producción de determinados
bienes y servicios, incidiendo en los niveles de empleo.
Finalmente, se originan gastos que no cumplen una finalidad social o
económica pero que pueden ser clasificados como gastos con función
administrativa. Estos pueden incluir erogaciones que se realizan para
mantener en funcionamiento el aparato estatal (sueldos, mantenimiento de
inmuebles, materiales, gastos electorales, entre otros). Como se señaló
previamente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida
en que el gasto cumpla una finalidad económico-social será más legítimo, por
lo que estos gastos de tipo administrativo no deberían representar una
cuantía importante del total.
86
2.20. Reingeniería Hamme y Champi (1994, p. 34), definen reingeniería como “La revisión
fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras
espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales
como costos, calidad, servicio y rapidez”.
La Gestión de la Calidad Total ha desempeñado un papel importante en la
mejora continua de los procesos existentes en las organizaciones, pero si lo
que se busca es ir más allá y adentrarse a las mejoras organizacionales en el
sentido estructural, será necesario recurrir a las técnicas de reingeniería de
procesos. Si bien la calidad total tiene como objetivo principal la mejora
continua de los procesos ya existente, la reingeniería busca grandes mejoras
y cambios a través de nuevos procesos.
En el mismo orden de ideas, Alarcón (1999, p. 15), define la reingeniería
de los procesos como:
Una comprensión fundamental y profunda de los procesos de cara al valor añadido que tienen para los clientes, para conseguir un rediseño en profundidad de los procesos e implantar un cambios esencial de los mismos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas de rendimiento (costes, calidad, servicio, productividad, rapidez,…) modificando al mismo tiempo es propósito del trabajo y los fundamentos del negocio, de manera que permita establecer si es preciso unas nuevas estrategias corporativas.
El mismo autor (1999, p. 19), reconoce proceso como “un conjunto de
actividades que, con un input recibido, es capaz de crear un producto de
valor para el cliente”.
87
Sobre dicha base, se puede inferir que la reingeniería es una estrategia, la
cual abarca el rediseño total de los procesos de los negocios, las estructuras
de la organización y el uso de la tecnología para lograr ventajas en la
competitividad de las organizaciones. Es decir, es el método por medio del
cual una organización es capaz de lograr un cambio radical de rendimiento
medido por el costo, tiempo del ciclo, servicio y calidad, a través de la
aplicación de varias herramientas y técnicas enfocadas en el negocio como
una serie de procesos del producto principal del negocio, orientados hacia la
satisfacción del cliente.
Asimismo, en concordancia con los aspectos previamente dispuestos
acerca de la reingeniería de procesos, se debe tomar en consideración lo
siguiente:
1. Revisión fundamental: Todas las características del proceso deben ser
analizadas profundamente, para entender cómo se están haciendo las cosas
y cómo se pueden mejorar; por qué se hacen de tal manera y como se
deberían hacer.
2. Rediseño radical: Para lograr una regeneración drástica comenzando
desde cero para alcanzar la excelencia y deshacerse de procesos poco
eficientes.
3. Mejoras espectaculares: Se trata de realizar propósitos ambiciosos que
incluyan cambios altamente significativos. En esta etapa es de mucha ayuda
la innovación tecnológica y de sistemas informáticos.
4. Orientación clara hacia los procesos: hay que tener bien definido lo que
88
se quiere lograr.
Sumado a lo expuesto, Cuatrecasas (2005, p. 90), señala que algunos de
los beneficios que se logran con la reingeniería son:
1. Cambio positivo a procesos más eficientes. Las cosas se hacen como se deben hacer, de forma más ordenada, siguiendo un orden lógico. 2. Comportamiento activo de las personas, que aportan ideas y opiniones, implicándose en la evolución y mejora de los procesos. 3. Reducción de controles y verificaciones en los nuevos procesos. 4. Se logra la integración de trabajos, varias tareas se combinan en una sola. La reingeniería es contraria a la división del trabajo. 5. Se obtiene una mejor organización del trabajo. De los departamentos funcionales, gerentes, supervisores y estructuras jerárquicas, se pasa a equipos de proceso, gerentes entrenadores y estructuras planas.
Sobre la base de las ideas expuestas, se puede inferir que la reingeniería
es una estrategia, la cual abarca el rediseño total de los procesos de los
negocios, las estructuras de la organización y el uso de la tecnología para
lograr ventajas en la competitividad de las organizaciones.
2.20. Calidad El concepto de la calidad es muy amplio y al mismo tiempo flexible dada la
constante evolución de sus orígenes desde la revolución industrial hasta la
actualidad, dando origen a continuas teorías y enfoques, como progreso o
complemento a las anteriores, hasta consolidar la Calidad Total de Gestión.
Para Cuatrecasas (2005, p. 19), calidad puede definirse como “El conjunto
de características que posee un producto o servicio obtenidos en un sistema
89
productivo, así como su capacidad de satisfacción de los requerimientos del
usuario”.
Dentro de este contexto manifiesta Álvarez (2006), actualmente la palabra
‘calidad’ se utiliza con frecuencia en cualquiera de los ámbitos de nuestra
sociedad, sin importar el sector del que procede, el comentario ni la vertiente
a la que se dirige. Para el mencionado autor, se emplea dicha expresión
como:
Una característica intrínseca que acompaña al modo de gestionar la elaboración de un producto o a la prestación de un servicio por parte de una organización. Esta característica se fundamenta en una cultura basada en sistemas de gestión que permite la optimización de cualquier tarea a través de controles objetivos de su desarrollo y resultado (Álvarez, p. 1).
Las organizaciones, por la drástica evolución experimentada en los últimos
años, han tenido que ajustar su estructura y forma de trabajo, por
consiguiente con todos estos cambios, la calidad hoy en día no tiene el
mismo significado que en épocas pasadas.
Ahora bien, Frank, Chua, DeFeo y Magaña (2007, p. 12), manifiestan que
los diccionarios ofrecen numerosas significados para la palabra calidad:
“satisfacción y lealtad al cliente”; “Adaptabilidad de Uso”. Pero para estos
autores, revelación del verdadero significado comienza con la definición de la
palabra cliente, que para ellos es “cualquiera que se ve afectado por el
servicio, el producto o el proceso”.
Así, para Frank y col., (2007, p. 14), “La satisfacción y lealtad de los
90
clientes se logra a través de dos dimensiones: las características y la
ausencia de deficiencias”. La primera con un efecto significante en el ingreso
por ventas a través de la participación en el mercado, precios, entre otros. La
segunda, con un efecto substancial en los costos, mediante la reducción de
desperdicios, reprocesamientos y quejas entre otros. En resumen, la calidad
es definida por el cliente y son las características y la ausencia de
deficiencias las principales determinantes de la satisfacción.
De tal modo, la opinión del cliente se ha tornado más importante con el
paso del tiempo. Conjuntamente, el aumento del sector servicio ha permitido
ampliar la definición de calidad, la cual en un principio había estado centrada
prácticamente de forma exclusiva en la fabricación. Dicho enfoque admite
que son sólo los clientes quienes pueden juzgar la calidad, lo cual realizan
tomando como referencia la medida de sus propias expectativas.
De tal modo, un servicio o producto será de calidad en el momento que
satisfaga o cubra las expectativas que tenga el cliente. En tanto, partiendo de
las premisas expuestas, la calidad en un servicio puede definirse como la
mínima diferencia evidente entre los deseos del cliente y sus percepciones.
2.21. Gestión de Calidad
No hay una definición única y usualmente reconocida de lo que se
entiende por Gestión de Calidad, ya que se refiere a un concepto bastante
amplio, complejo, impreciso y con discrepancias notables en función de la
91
orientación escogida. Problema que se resuelve al poner en práctica la
definición presentada por Camisón, Cruz y González (2007, p. 211), cuando
la define como:
Un sistema que relaciona un conjunto de variables relevantes para la puesta en práctica de una serie de principios que guían la acción organizativa, unas prácticas para llevar a cabo dichos principios, y finalmente, unas técnicas que intentan hacer efectivas estas prácticas, todo ello para la consecución de la mejora de la calidad.
Asimismo, es necesario comprender el término de Gestión de Calidad
Total. Cuatrecasas (2005, p. 22), infiere que la calidad total surge como:
Una nueva revolución o filosofía de gestión en busca de la ventaja competitiva y la satisfacción plena de las necesidades y expectativas de los clientes. Se ponen en práctica aspectos como la mejora continua, círculos de calidad, el trabajo en equipo y la flexibilidad entre otros.
Por su parte, para Benavides y Quintana (2003, p. 134), La gestión de calidad total implica un cambio de filosofía y del modo de funcionamiento de las empresas, afrontado por la dirección general, que deberá asegurar la transmisión vertical de dichos cambios. El objetivo principal es la utilización de la calidad como un elemento estratégico de la empresa, capaz de generar ventajas competitivas destacables y duraderas, la calidad ya no es un problema a resolver, se erige como una oportunidad a aprovechar.
En resumen, se puede decir que la gestión de calidad total comprende las
tendencias modernas que admiten a la calidad como parte esencial
integrante en de desarrollo de la estrategia general de la organización.
2.21.1. Características de la Gestión de la Calidad Total orientada al
Cliente
En contraste a la orientación tradicional hacia el producto o hacia el
92
proceso, en este sentido se considera al cliente como eje principal en la
actividad de la organización, y que la misma debe estar dirigida a su
satisfacción, pues son los clientes quienes juzgaran la calidad del producto o
servicio. En tal sentido y debido a que las necesidades de dichos clientes no
son estáticas, se deberá satisfacer, además de las presente, las futuras. Para
tal efecto, se necesitará que todos los empleados de la organización
compartan la misma noción de calidad que los clientes.
2.21.2. Calidad en la Administración Pública La administración pública se ubica entre las organizaciones que prestan
servicios. Asimismo, la generalidad de las prácticas en relación a la gestión
de calidad utilizable en las empresas, substancialmente en las de servicios,
son al mismo tiempo aplicables en la administración pública, puesto que son
fácilmente adaptables a dicho sector. La interrogante que se plantea es si la
Gestión de la Calidad Total tiene efectivamente sentido en el sector público.
Los protectores de esta perspectiva sostienen que los elementos de la
Gestión de Calidad Total, debe transformarse ligeramente si van a ser
aplicados a la Administración Pública, ya que desde una visión ampliada el
suministro de un servicio puede ser considerado como un producto. Por lo
tanto, la incursión del movimiento de la calidad en la administración del
sector público amerita volver a analizar el sentido de los servicios públicos
desde un sentido atento al hecho de que la persona-cliente no recibe un
servicio de forma gratuita, sino que por el contrario disfruta de él porque lo
93
paga, bien sea a través de una forma económica directa o indirectamente,
por medio de sus impuestos.
Así pues, la calidad del servicio público hay que ubicarla, de acuerdo a la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) 1995, en
los factores que a continuación se mencionan:
1. Presiones provenientes de los recursos o del presupuesto, orientadas a
mejorar la calidad en los servicios, vista como una forma de reducir costos o
hacer más con menos recursos.
2. Clientes más demandantes, que precisan mejores servicios.
3. Mostrarse de acuerdo con el hecho de que un sector público que tenga
mayor capacidad de respuesta y sea más eficiente, dará paso a una mejora
substancial y por consiguiente a un rendimiento global.
4. Presiones para aumentar tanto la legitimidad como la transparencia en
las acciones del gobierno, a través del establecimiento y reconocimiento de
los derechos que tienen todos los ciudadanos de acceder a los servicios
públicos en las mismas condiciones.
5. Inclusión de innovaciones tecnológicas a fin de mejorar la calidad de los
servicios.
En conclusión, se observa como al contexto de la Administración Pública
se puede incluir la filosofía de la Nueva Gestión Pública, pero con pocas o
sencillas modificaciones en lo que sería la transición en el proceso de
aplicación del ámbito privado al público.
94
2.21.3. Calidad Total y Reingeniería ¿Oposición o Sinergia? Para algunos, ambos conceptos tienen metodologías opuestas en
relación a cómo funcionan, el enfoque general así como por la regularidad de
aplicación. La reingeniería, manifiestan, es radical y violenta produce
cambios inmediatos, revolución. En cambio, la calidad total, es gradual, más
cuidadosa de los daños que puedan generarse, propone cambios aunque
pequeños pero continuos, va en evolución.
En este sentido, la calidad total sería aplicable constantemente y la
reingeniería por su lado, se aplicará sólo en casos extremos, en el momento
que se presentan cambios excepcionalmente imprevistos del entorno o
negligencias significativas en la dirección de alguna organización; en síntesis,
la calidad total implica la reingeniería, mientras que esta última se muestra
como una herramienta utilizable en casos extremos, inesperados, del
acontecer de una organización. Plantea entonces la Reingeniería: “Comienzo
desde Cero”, y la Calidad Total: “Cero defectos”.
2.22. Mejora Continua La Administración pública no ha estado libre de los cambios que ha
experimentado el ambiente general de los negocios. Razón por la que se
precisa analizar, el contexto dentro del cual se desenvuelve la Administración
Pública en referencia a la Mejora Continua de Procesos.
En virtud de ello, Belohlavek (2006, p. 78), advierte que “Imaginar la
95
mejora continua como un proceso objetivo es quitarle su esencia: la mejora
continua es una actitud basada en el concepto de estar a la búsqueda de
incrementar el valor agregado que se brinda al cliente”.
Por ello es condición de mejora continua el hecho de que haya una clara
orientación hacia el cliente. Dicha orientación hacia los clientes se materializa
en acciones habituales tanto hacia los clientes internos como externos.
En el mismo sentido, de acuerdo con Chang (1994, p. 7), “El Proceso de
Mejora Continuo “Es un enfoque sistemático que se puede utilizar con el fin
de lograr crecientes e importantes mejoras en procesos que provean
productos y servicios a los clientes. El proceso de mejora es la clave del
éxito”.
Es decir, la mejora continua de procesos es un sistema e ideología a nivel
gerencial que organiza y administra tanto a los empleados como a los
procesos, con la finalidad de maximizar la satisfacción de los clientes.
Según Harrington (1996), los principales propósitos que se tienen para el
uso de la aproximación de la Mejora Continua de Procesos o Rediseño de
Procesos son: la simplificación (reducir la complejidad del proceso); la
eliminación de actividades que no agreguen valor (remover las tareas
innecesarias del proceso); la reducción de ciclos de tiempo del proceso; la
eliminación de re-procesos y errores del proceso; la estandarización de
actividades; la optimización de recursos, y la automatización de actividades.
2.22.1. Celeridad
La celeridad dispone evitar costosos, tardíos o complicados pasos
96
administrativos, que entorpezcan el desarrollo adecuado de algún trámite. En
tal sentido, la administración tributaria procurará que los procesos sean
rápidos, se gestionen y se concluyan a la brevedad posible. Implica que los
actos se lleven a cabo en la forma más sencilla posible, para evitar dilaciones
innecesarias.
El principio de celeridad se manifiesta a través del respeto que debe
prestarle la administración pública a los derechos de los ciudadanos o
administrados, correspondiendo adaptar su actuación, de modo tal que se
conceda al trámite la máxima dinámica posible, impidiendo actuaciones que
dificulten el adecuado desenvolvimiento de alguna acción y por consiguiente
retrasos innecesarios.
2.22.2. Simplificación Administrativa El sistema impositivo ocasiona altos costos en su administración, en tanto
estos deberían ser reducidos en la medida de lo posible. Las disposiciones o
instrucciones administrativas han de ser los más simples posibles, es decir;
ser escritas con un lenguaje bastante sencillo como para que puedan ser
entendidas por todas las personas independientemente de lo mucho o poco
que esté informada. Al mismo tiempo, la administración pública debe tratar
de evitar en la medida de lo posible, las acciones y actuaciones altamente
costosas, innecesarias o redundantes.
Estas razones, dan origen a lo dispuesto en los artículos 3º, 4º, 5º y 9º del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Simplificación de
97
Trámites Administrativos (2008) que a la letra señala:
Artículo 3º. A los efectos de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley, se entiende por trámites administrativos las diligencias, actuaciones o
gestiones que realizan las personas ante los órganos y entes de la
Administración Pública.
Artículo 4º. La simplificación de los trámites administrativos tiene por finalidad racionalizar y optimizar las tramitaciones que realizan las personas ante la Administración Pública a los fines de mejorar su eficacia, eficiencia, pertinencia, utilidad, para así lograr una mayor celeridad y funcionalidad en las mismas, reducir los gastos operativos, obtener ahorros presupuestarios, cubrir insuficiencias de carácter fiscal y mejorar las relaciones de la Administración pública con las personas. Artículo 5º. La simplificación de trámites administrativos se fundamenta en los principios de simplicidad, transparencia, celeridad, eficacia, eficiencia, rendición de cuentas, solidaridad, presunción de buena fe del interesado o interesada, responsabilidad en el ejercicio de la función pública, desconcentración en la toma de decisiones por parte de los órganos de dirección y su actuación debe estar dirigida al servicio de las personas.
Artículo 9º. El diseño de trámites administrativos debe realizarse de manera que los mismos sean claros, sencillos, ágiles, racionales, pertinentes, útiles y de fácil entendimiento para las personas, a fin de mejorar las relaciones de éstos con la Administración Pública, haciendo eficiente y eficaz su actividad.
Así, la simplificación de trámites administrativos propone a la
administración pública realizar cada actividad con la mayor diligencia posible
y orientada al servicio de las personas, con la finalidad de establecer buenas
relaciones con las personas e irse haciendo cada vez más eficiente ante la
sociedad.
98
Sumado a lo expuesto, en el artículo 12 de la Ley Orgánica de
Administración Pública (2008), se establece:
La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuará dentro de parámetros de racionalidad técnica y jurídica.
La simplificación de los trámites administrativos será tarea permanente de los órganos y entes de la Administración Pública, así como la supresión de los que fueren innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que establezca la ley correspondiente.
A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en esta Ley, los órganos y entes de la Administración Pública deberán utilizar las nuevas tecnologías que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para su organización, funcionamiento y relación con las personas. En tal sentido, cada órgano y ente de la Administración Pública deberá establecer y mantener una página en la internet, que contendrá, entre otra información que se considere relevante, los datos correspondientes a su misión, organización, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de interés para las personas, así como un mecanismo de comunicación electrónica con dichos órganos y entes disponible para todas las personas vía Internet”.
En este sentido, lo que se desea es adaptar los trámites a la forma más
simple posible o eliminar los que son innecesarios o duplicados, generan un
costo adicional y hacen menos eficiente el funcionamiento de la
administración pública.
2.23. Determinación de la Obligación Tributaria El derogado COT de 1994 establecía en su artículo 116 que la
determinación o liquidación es el acto o conjunto de actos que declaran la
99
existencia y cuantía de un crédito tributario o su inexistencia, definición esta
suprimida en el COT de 2001.
En tal sentido, dentro del derecho tributario, el procedimiento de
determinación se funda como una de las instituciones de especial
importancia, en el momento que se pueda lograr por medio de ella el
establecimiento preciso de la deuda tributaria, pues si bien se considera que
la obligación tributaria nace en el momento que se verifica el hecho
generador de dicha obligación prevista en la ley, la determinación, sin dejar
de lado su carácter declarativo, permite precisar tal evento cuantificándolo.
Al mismo tiempo, según lo dispuesto en el artículo 16 del Código de
Procedimiento Civil (CPC, 1986), para proponer la demanda debe existir
interés jurídico actual por parte del actor, interés que debe permanecer
durante todo el proceso hasta el momento de una decisión. Es por ello que el
interés se organiza como motivación esencial presente durante el proceso y
en consecuencia instrumento necesario y garante de la satisfacción jurídica.
En este sentido, el interés es la noción que impulsa a la Administración
Tributaria a llevar a término el procedimiento de determinación, con la
finalidad de declarar la existencia y cuantía de un crédito tributario, el cual
puede ser a favor del contribuyente como reintegro por pago indebido o en
excesos, o bien a favor de la misma administración tributaria como resultado
de pago insuficiente por parte del obligado, o bien declarar su inexistencia.
No obstante que dicha determinación, en primera instancia, debe
realizarse sobre la base de elementos que de forma directa permitan
100
comprobar la magnitud del crédito tributario, quizá se den escenarios en los
que por ausencia de cooperación de los contribuyentes, ello no sea posible,
de allí que se admita que la misma se lleve a cabo considerando
acontecimientos que, se supone, llevan a tener una proximidad razonable del
hecho no probado.
En el mismo orden de ideas, según Evans (1998, p. 119), la determinación
es la actividad “Mediante la cual se precisa la existencia de la obligación
tributaria en el caso concreto, quien es el obligado y el monto a pagar”.
En concordancia con ello, el COT (2001) en su artículo 130 plantea:
Los contribuyentes y responsables, ocurridos los hechos previstos en la ley cuya realización origina el nacimiento de una obligación tributaria, deberán determinar y cumplir por si mismos dicha obligación o proporcionar la información necesaria para que la determinación sea efectuada por la Administración Tributaria, según lo dispuesto en las leyes y demás normas de carácter tributario.
No obstante la Administración Tributaria podrá proceder a la determinación de oficio, sobre base cierta o sobre base presuntiva. (…).
En el mismo orden de ideas, en el artículo 131 del COT (2001) se
establece:
La determinación por la Administración Tributaria se realizará aplicando los siguientes sistemas: 1. Sobre base cierta, con apoyo en todos los elementos que permitan conocer en forma directa los hechos imponibles. 2. Sobre base presuntiva, en mérito de los elementos, hechos y circunstancias que por su vinculación o conexión con el hecho imponible permitan determinar la existencia y cuantía de la obligación tributaria.
Por su parte, el COT (2001) en su artículo 132 establece:
101
La Administración Tributaria podrá determinar los tributos sobre base presuntiva, cuando los contribuyentes o responsables: 1. Se opongan u obstaculicen el acceso a los locales, oficinas o lugares donde deban iniciarse o desarrollarse las facultades de fiscalización, de manera que imposibiliten el conocimiento cierto de las operaciones. 2. Lleven dos o más sistemas de contabilidad con distinto contenido. 3. No presenten libros y registros de la contabilidad, la documentación comprobatoria, o no proporcionen las informaciones relativas a las operaciones registradas. 4. Ocurra algunas de las siguientes irregularidades: (…) 5. Se adviertan otras irregularidades que imposibiliten el conocimiento cierto de las operaciones las cuales deberán justificarse razonadamente. (…).
Asimismo, el artículo 133 del COT (2001), “Al efectuar la determinación
sobre base presuntiva la Administración podrá utilizar los datos contenidos
en la contabilidad del contribuyente o en las declaraciones correspondientes
a cualquier otro elemento que hubiere servido a la determinación sobre base
cierta. (…)”.
En tanto, la determinación tributaria comprueba la existencia de
obligaciones tributarias, base imponible, alícuota, monto y exige el
cumplimiento de las mismas. La determinación sobre base cierta, permite
identificar de forma precisa y directa el hecho generador de la obligación, por
la existencia de documentos con la información necesaria para el cálculo.
Mientras la determinación sobre base presuntiva se lleva a cabo cuando no
existen documentos suficientes para determinar con exactitud el monto que
corresponda pagar por concepto de tributos. Ésta última es posible realizarla
a través de la presunción, el indicio o la estimación.
102
2.24. Recaudación Considera Moreno (1996), que recaudación es una actividad
administrativa destinada a percibir de los sujetos pasivos de la relación
tributaria el cumplimiento de sus obligaciones. Dicha actividad administrativa,
genera ciertas actividades que incluye: programas de información; recepción
y verificación de declaraciones; tanto la tarea administrativa como judicial a
fin de realizar el cobro coercitivo de los deudores que se rehúsan a pagar.
Es el proceso de ejecución de todas las actividades que realizan
administraciones tributarias, y a través de las cuales exigen a los
contribuyentes el pago de sus obligaciones, con la finalidad de percibir
ingresos suficientes para cubrir las necesidades de la colectividad.
2.25. Redistribución del Ingreso La distribución de la renta, es el grado en que se distribuyen los ingresos o
renta, entre los habitantes de un país. Mientras los ingresos de una nación
sean cada vez más altos, en esa misma medida los ingresos de la población
se van a incrementar.
La redistribución de los gastos del Estado tiene una configuración global
centralizada y coordinada, debido a que todos los ciudadanos pagan
impuestos y/o contribuciones y las sumas de dinero de allí resultantes, las
utiliza para construir empresas, pagar a los diversos funcionarios públicos,
103
para construir represas, carreteras o ayudar industrias o bien subsidiar a las
familias en condición de desempleadas.
El total de las sumas de dinero percibidas de la colectividad nacional son
redistribuidas por medio de los gastos públicos a diversos grupos y miembros
de la comunidad, manifiestamente cuando el Estado subsidia
económicamente a ciertas empresas, otorga ayudas a personas necesitadas
o incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCES, en la
medida que estos no son cubiertos por las propias cotizaciones de los
afiliados al sistema, trabajadores o patronos.
Uno de los aspectos esenciales de un sistema impositivo es conseguir
redistribuir el ingreso en beneficio de un sector o grupo social; esto es posible
cuando se reducen los impactos negativos que forman los mercados dentro
de la economía. Una vía principalmente efectiva para lograr dicha
redistribución sería a través de la aplicación de tasas progresivas al
impuesto.
El Estado al iniciar algunas acciones con la finalidad de redistribuir el
ingreso de los altos estratos sociales, en beneficio de los más pobres, puede
llegar a minimizar la eficiencia económica y por consiguiente el total del
monto del ingreso dispuesto para la distribución. Ello, teniendo presente la
igualdad como un bien social, por el cual vale la pena pagar. De cualquier
manera, se requiere la existencia de ciertas diferencias entre los ingresos,
puesto que sin una remuneración distinta por los diferentes tipos de empleo,
sería casi imposible encontrar que se llevaran a cabo tareas tanto
104
desagradables como las que requieren una elevada cuota de riesgo.
2.26. Coeficiente de Gini De acuerdo con Medina (2001, p. 3), “el Coeficiente de Gini es una medida
de desigualdad ideada para el estadístico italiano Corrado Gini. Normalmente
se utiliza para medir la desigualdad de ingresos de un país, pero puede
utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual”.
Dicho coeficiente es una cifra entre 0 y 1, en la cual cero está relacionado
con la adecuada igualdad, es decir en la que todos poseen los mismos
ingresos, y uno se corresponde con la perfecta desigualdad, es decir, que un
individuo posee todos los ingresos y el resto ninguno. En este sentido, el
índice de Gini es el Coeficiente de Gini expresado de manera porcentual, y
es igual al Coeficiente de Gini multiplicado por 100. Por ende, es el índice de
acumulación de la riqueza, y en tanto, mientras más se aproxime a 1 el
Indice de Gini, mayor será la concentración de la riqueza en pocas personas
y cuanto más cercano a cero, más equitativa es la distribución de los
ingresos en el país.
Para el 2006, países como Argentina, Mexico y Uruguay presentaban un
porcentaje de 48.8%, 48.1% y 46.2% respectivamente, mientras que países
como Colombia y Panamá superaban el 50%, por su parte Venezuela
registró un 43.4%, según el informe de Desarrollo Humano de las Naciones
Unidas (PNUD), mientras que para el 2009 registró un 40,0%. Es necesario
hacer notar que el índice de Gini a Nivel mundial se está incrementando,
105
significando que la distribución de la riqueza en el mundo, está siendo menos
equitativa.
2.27. Ética y Gestión en el Manejo de los Recursos Públicos. El tema referido a la ética, es un factor de mucha importancia en todas las
organizaciones. Últimamente se ha configurado en la más citada perspectiva
del presente y a su vez en la más favorecida o privilegiada esperanza del
futuro. Algunos expertos en el tema de la ética consideran que en el futuro no
habrá organización alguna sin asumir desde sus inicios la decisión de
enmarcar su gestión dentro de un patrón de comportamiento ético de sus
integrantes aunado a una relación totalmente honesta y transparente con
todos los grupos de forman parte de su entorno.
Más sin embargo, la sociedad del conocimiento, ha llevado a un
individualismo donde lo que predomina es lograr beneficios propios o
personales. A su vez, los valores solidarios también están propiciando un
fuerte debate. La complejidad de esta renovada sociedad ha configurado la
discusión del tema desde diferentes aspectos.
En el mismo orden de ideas se hace necesario reconocer, que la
globalización ha formado para algunos integrantes de la sociedad, la idea
que en el presente todo vale, mientras que para otros nada vale. En el
contexto de ese debate hay que poner a salvo las voluntades de solidaridad
que plantean el fomento de valores como la cooperación, que dentro del
sector público, especialmente dentro del terreno del servicio aduanero –
106
tributario, se hace necesario rescatar y mantener, debido a que es un sector
que interesa a todos y lo que dentro de él se desarrolle, afecta a todos por
igual.
Dicho de otro modo, más allá de la reforma y modernización
administrativa, la Nueva Gestión Pública presume una real revolución cultural
en la administración. Visto de esta forma, la ética pública (ética del empleado
público) se conforma como uno de los factores a destacar dentro del
complejo conjunto de valores que informan la cultura organizacional en las
administraciones públicas.
En este sentido Guaiquirima (2004, p. 12) infiere que:
Abordar la ética y la corrupción términos que están unidos, en el ámbito de la administración aduanera y tributaria del país, no solo puede hacerse desde el punto de vista de los mecanismos normativos y de control legal. También se puede enfocar desde la óptica de los cambios culturales, aprovechando los procesos de modernización o transformación que pueden ir desde la adaptación de los individuos al medio y al proceso de socialización, sin dejar a un lado el aspecto psicológico.
En el mismo orden de ideas Guaiquirima (2004, p. 12), menciona que:
También está la perspectiva filosófica, que se refiere a los problemas morales y de los deberes de los individuos y sus actuaciones en el ámbito público sobre los conflictos de intereses a los que estos tienen que enfrentarse, sin desconocer que la ética pertenece al mundo de la filosofía, al igual que los valores y la moral. También sabemos que la Administración Pública es el instrumento de la acción gubernamental para el beneficio colectivo.
Así entonces, la ética pública deja de ser discusión de unos pocos
filósofos a partir del momento en el cual el gobierno ejerce el poder a través
de la Administración Pública, y es la ética la que a la vez le da legitimidad al
107
Estado por sus actuaciones. Por medio de ella es posible ver lo que está bien
o lo que no dentro del entorno estatal. Es ese el preciso momento donde ya
no es un problema filosófico sino que pasa a ser parte de lo cotidiano. En
síntesis, nadie quiere que los funcionarios de la administración pública,
realicen manejos deshonestos desde el gobierno.
El mal manejo de los recursos públicos para Guaiquirima (2007, p. 12):
Se ha convertido en un problema muy sensible para la ciudadanía, que hoy está más atenta y hace un seguimiento más de cerca a la actuación de los funcionarios.
La ética pública es uno de los planteamientos principales en el debate actual de la nueva gestión pública, especialmente en el contexto aduanero-tributario. Al hablar de modernización, se involucra el rescate de la ética para lograr una verdadera transformación en el manejo de la cosa pública. La transparencia en la administración de los recursos y la actitud frente a la sociedad, es una de las diferencias entre el viejo paradigma burocrático y el post-burocrático.
Es por ello entonces, que la modernización de la Administración Tributaria
y Aduanera de Venezuela, debe ser constituida como respuesta a los
requerimientos de la sociedad civil del país. El proceso de modernización no
debe incluir únicamente un nuevo proceso técnico, sino también ético y de
valores, ya que son estos los que justifican la conducta de los que componen
la organización y que permiten entenderla.
2.28. Política Social y Económica de Venezuela Sabino y Rodríguez (1991, p. 63), la política social puede ser definida
como “aquella que diseña el Estado para acometer de un modo organizado
108
las iniciativas destinadas a incrementar el bienestar de la población y resolver
algunos de los problemas sociales que afectan a los habitantes de un país”.
Es decir, que esta se refiere al conjunto más o menos delimitado de
espacios que se diferencian, de las que pertenecen a otras funciones
públicas, por su naturaleza, como por ejemplo: seguridad, política
económica, defensa, entre otras, y que en consecuencia conservan ciertas
características particulares que las distinguen claramente de esas otras
políticas.
Por su parte, las políticas fiscales, componen las decisiones adoptadas
por el gobierno nacional que implican tanto el financiamiento y uso de
recursos y gastos, así como también las decisiones de cambio en la gestión
de gobierno, precisos para el alcance de los objetivos macroeconómicos
planteados.
Así, en relación a los ingresos públicos, el origen más substancial de
dichos ingresos, son los diversos tipos de impuestos empleados en la
economía, a pesar de que también existan otros tipos de ingresos que son
los provenientes de recursos naturales, entre los cuales destaca el petróleo.
2.29. Desarrollo Económico Según el Banco Mundial (1991), el desarrollo económico es el progreso
sostenible del nivel de vida, conformado por educación, salud, consumo
material y protección del medio ambiente. Desde una perspectiva más
amplia, el desarrollo económico comprende aspectos interrelacionados como
109
puede principalmente mayor igualdad de oportunidades, libertad política y
civil. Por ende, el objetivo integral del desarrollo, es conceder amplios
derechos económicos, políticos y civiles a toda la sociedad, indistintamente
del sexo, religión raza o país entre otros.
Por consiguiente, queda entendido el desarrollo económico como el
aumento en la calidad de vida de la población, por medio de instrumentos
sociales de desarrollo como son educación, salud, acceso apropiado a
servicios públicos, avance de la tecnología, desarrollo de la infraestructura,
en la cual todos obtengan equidad en la distribución del ingreso y las mismas
oportunidades para vivir mucho mejor.
2.30. Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 En el año 2001 el Presidente de la República presentó al país el
denominado Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación
2001-2007, el cual se basaba en cinco ejes de equilibrio: económico, social,
internacional, político y territorial. Los antecedentes de dicho plan se ubican
en el Programa económico de transición 1999-2000, el Programa Económico
2000 y el Programa de Gobierno denominado “La Propuesta de Hugo
Chávez para continuar la Revolución” de Mayo 2000.
En lo referente al equilibrio económico, focalizado al asentamiento de las
bases de un modelo productivo de crecimiento autosustentable, que motivara
la multiplicidad productiva, fuera competitivo y adicionalmente facilitara la
reinserción en el comercio internacional globalizado. Para lo cual era
110
necesario que en política fiscal se lograra una mayor eficiencia del gasto
público, así como también el fortalecimiento de nuevas maneras de ingreso
fiscal, con la finalidad de acabar con la dependencia petrolera.
El estado sería quién orientaría la creación de las condiciones
macroeconómicas para promover dichos cambios. Uno de los efectos
esperados de este modelo productivo sería la distribución óptima de los
recursos y de los factores que determinan el nivel de inversión y de consumo.
Por su parte, el equilibrio político tendría el objetivo de plantar las bases
para la cimentación de una democracia bolivariana que lograra un sistema
político en el que se diera cumplimiento a los principios esenciales
consagrados en la Constitución: el Estado democrático y social de Derecho y
de Justicia que garantice a sus ciudadanos la vida en libertad en la cual
domine la justicia, igualdad, solidaridad, democracia, responsabilidad social y
el pleno ejercicio de los derechos humanos.
Para el alcance de esta democracia, la corresponsabilidad entre el estado
y la sociedad es punto clave, ya que el principio de participación
corresponsable está plasmado de manera extensa en la Constitución. Tal
principio extendería y complementaría a la democracia representativa. La
participación no sólo amplía el ejercicio de la democracia sino que es una
exigencia indispensable para garantizarle mayor gobernabilidad a un estado
responsable de dar respuestas a realidades complejas.
En el mismo orden de ideas, el equilibrio territorial precisaba la
modificación del patrón de poblamiento, producción, inversión, distribución y
111
recaudación posibles en el mediano y largo plazo. Por su parte, el equilibrio
internacional daba prioridad al fortalecimiento de un modelo relacional que
permitiera la participación flexible y equilibrada de la comunidad de las
naciones. Se partía del principio de que las pautas de la disposición
internacional eran el resultado de una interacción ecuánime dentro de la
comunidad de naciones para la toma de decisiones mundiales.
Finalmente, el equilibrio social buscaba lograr y ahondar el desarrollo
humano aumentando las opciones de las personas, la oferta de más y
mejores oportunidades en educación, en salud, en empleo, en seguridad
ciudadana así como de organización social. La lucha para vencer las
desigualdades sociales, liderada por el estado, debe ser entendida como la
construcción de ciudadanía al igual que la garantía de los derechos sociales,
económicos y políticos de la población. De tal modo, la eficiencia económica
se debe tener en cuenta para la superación de las desigualdades pero no
debe subordinarla.
En consecuencia, el equilibrio social debería contar igualmente con
políticas más amplias incluyendo las medidas o estrategias para el desarrollo
de sectores productivos, la reconstrucción y fortalecimiento de las
instituciones públicas y la construcción de un sólido sector de economía
social.
Estos lineamientos en el equilibrio social se tradujeron luego a un conjunto
de objetivos en materia educativa, salud, seguridad social, seguridad
ciudadana, cultura, recreación entre otros.
112
El mencionado Plan de Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-
2007 tuvo inconvenientes para ser ejecutado de forma óptima en todas sus
extensiones. Los esfuerzos políticos del gobierno posteriores al año 2001
fueron fundamentalmente en el área política y no en el área social. Las
periódicas elecciones después de la aprobación de la nueva Constitución en
1999, así como las confrontaciones políticas surgidas por la aprobación de la
Ley Habilitante del año 2001 y el posterior paro petrolero adicional a los
sucesos en abril 2002, condujeron a que la agenda fuera ocupada
primordialmente por las tensiones en materia política y no por la ejecución de
acciones en el área social.
2.31. Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 Dentro de la perspectiva de desarrollo social y económico, el gobierno
bolivariano, como ya se mencionó, elaboró entre los años 2001 y 2007 el
denominado Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. El plan (p.
1), que representaba el primero de la “nueva era constitucional bolivariana”,
se propuso en función de cinco formas de equilibrio (económico, social,
político, territorial e internacional), lograr un ‘crecimiento económico
sostenido’, crear ‘efectivas oportunidades y equidades sociales’, extender las
‘oportunidades ciudadanas’, propiciar una ‘dinámica territorial y ambiente
sustentable’, ampliar las oportunidades ciudadanas’ y promover la
‘diversificación multipolar de las relaciones internacionales’.
Dicho período, representó una alternativa hacia una segunda etapa de la
113
llamada revolución bolivariana, que inició en Diciembre de 2007 con la
aprobación por la Asamblea Nacional y se denominó: Líneas Generales del
Plan de desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013. Tales
lineamientos, acreditados desde entonces como Proyecto Nacional Simón
Bolívar; Primer Plan Socialista (PPS); Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2007-2013, componen una “nueva fase de gobierno”, a partir de la
cual se aspira, en un sentido, “profundizar los logros alcanzados por los
lineamientos del Plan” 2001-2007 y en otro, orientar a Venezuela “hacia la
construcción del Socialismo del Siglo XXI”.
Para ello se plantea desarrollar y ejecutar siete líneas estratégicas: 1)
Nueva ética socialista; 2) Suprema felicidad social; 3) Democracia
protagónica revolucionaria; 4) Modelo productivo socialista; 5) Nueva
geopolítica nacional; 6) Venezuela: potencia energética mundial; y 7) Nueva
geopolítica internacional.
Con base en lo expuesto es pertinente describir la base de dichas
directrices, Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación 2007-2013, (p. 5):
Nueva ética socialista: propone la refundación de la Nación Venezolana, la cual hunde sus raíces en la fusión de valores y principios de lo más avanzado de las corrientes humanistas del Socialismo y de la herencia histórica del pensamiento de Simón Bolívar.
Suprema felicidad social: A partir de la construcción de una estructura social incluyente, un nuevo modelo social, productivo, humanista y endógeno, se persigue que todos los habitantes del país vivan en similares condiciones, rumbo a lo que decía el Libertador: “la Suprema Felicidad Social”.
114
Democracia protagónica y revolucionaria: En esta nueva fase se consolidará la organización social, a fin de transformar su debilidad individual en fuerza colectiva, reforzando la independencia, la libertad y el poder originario del individuo.
Modelo productivo socialista: Con el fin de obtener trabajo con significado, se propone buscar la eliminación de su división social, de su estructura jerárquica y de la disyuntiva entre la satisfacción de las necesidades humanas y la producción de riqueza subordinada a la reproducción del capital.
Nueva geopolítica nacional: La modificación de la estructura socio-territorial de Venezuela persigue la articulación interna del modelo productivo, a través de un desarrollo territorial desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable.
Venezuela, potencia energética mundial: el acervo energético del país posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integración regional y mundial. El petróleo continuará siendo decisivo para la captación de recursos del exterior, la generación de inversiones productivas internas, la satisfacción de las propias necesidades de energía y la consolidación del Modelo Productivo Socialista.
Nueva geopolítica internacional: La creación de un mundo multipolar implica la creación de nuevos polos de poder que representan en quiebre de la hegemonía unipolar, en la búsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantías de paz, bajo la profundización del diálogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminación y el respeto de las libertades de pensamiento.
En este sentido, el enfoque general de este plan está dirigido al logro de la
suprema felicidad para cada ciudadano, a través de los caminos de justicia
social, equidad y solidaridad entre los individuos y las instituciones de la
República. Con la puesta en práctica de dicho plan, se debe derribar la
superestructura que respalda a la producción capitalista, con la finalidad de
dar paso a la democracia participativa y protagónica, en la cual prevalezca la
115
participación del poder popular como hecho histórico obligatorio para la
república.
Asimismo, se pretende crear un modelo propio por parte de la sociedad,
consistente en crear y construir conforme a los conocimientos obtenidos de
las vivencias diarias y los adquiridos en la formación recibida de las
instituciones educativas. Adicionalmente, promover la unión de los pueblos
Latino Americanos por medio de los proyectos de integración como es el
caso de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA).
Crear las plataformas de un nuevo modelo de producción, el cual se
fundamente en nuevas formas de propiedad así como también en la
democratización de las riquezas y el capital, permitiendo a su vez el control
de poder popular tanto en la producción como en la redistribución del ingreso
a través de bienes y servicios para la comunidad. Igualmente, dicho plan
propicia la inclusión del derecho a la propiedad social de todos los individuos
que habitan en el país, como medio de distribución de las riquezas colectivas
de la nación, haciendo partícipes a todos los sectores del país en el proceso.
2.32. Misiones Las misiones sociales llevadas a cabo por el Gobierno Bolivariano son un
grupo de programas de referencia social destinados a resolver los principales
déficit que dan origen a la exclusión y desigualdad social. En adelante se
hará referencia a misiones tales como Barrio Adentro, Mercal, Robinson,
Ribas, Sucre y Hábitat ya que ha habido tiempo suficiente para mostrar
116
resultados, y por otro lado las que pudieran ser consideradas las más
importantes puesto que están dirigidas a resolver las necesidades básicas de
la sociedad; educación, salud, alimentación y vivienda.
Por una parte la misión para la salud, barrio adentro; cuando ocurrió el
desastre de Vargas en Diciembre 1999, la Alcaldía del Municipio Libertador
de Caracas concibió una iniciativa que aportara asistencia médica en los
barrios de la ciudad, relacionada a su vez a la organización y participación de
las comunidades. El propósito de dicha iniciativa era desarrollar una red de
centros asistenciales para la salud y de concentración comunitaria en la cual
se llevarían a cabo actividades de atención, de prevención y fomento de la
salud.
De manera simultánea, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social propuso
un nuevo modelo de atención primaria fundado en una estrategia integral de
promoción de la salud e incorporación de la comunidad, la cual dirigía su
atención en tres figuras: Núcleos de Atención Primaria en Salud, Centros de
Atención Primaria Integral y los Centros de Especialidades Ambulatorias. Sin
embargo, en julio 2003, el Presidente Chávez creó una Comisión
Presidencial para el Plan Barrio Adentro en la cual no fue incluido el
mencionado ministerio.
En Diciembre 2003 se comunicó sobre una nueva Comisión Presidencial
con el propósito de integrar las áreas de atención primaria de salud,
estimulación de la economía social y modificación de los contextos sociales,
económicos y ambientales de los barrios populares del país, pasando de ser
117
un plan a ser la Misión Barrio Adentro.
También se creó la Misión para la Alimentación y el Abastecimiento,
mercal: el actual gobierno conformó en el año 2000, una delegación para la
asistencia alimentaria popular cuyo propósito era organizar las políticas
necesarias para la ejecución de una política alimentaria orientada a atender a
los sectores más vulnerables de Venezuela.
Posteriormente, en marzo del 2003 se aprobó el Plan Excepcional de
Desarrollo Económico y Social mediante el suministro de alimentos y otros
bienes que integran la cesta básica. El propósito de este plan era garantizar
el abastecimiento, constante , progresivo y permanente de los productos de la
canasta básica.
En abril del mismo año 2003, se fundó la organización Mercal encargada
de la comercialización y mercadeo de productos alimenticios y otros bienes
de primera necesidad. En diciembre de 2003, se creó la Comisión
Presidencial para el Abastecimiento Alimentario Misión Mercal como unidad
garante de la seguridad alimentaria de la población. Con el objeto de
garantizar más eficiencia en la gestión estatal sobre esta materia, se fundó
en el 2004 el Ministerio de la Alimentación.
En el mismo orden de ideas fueron creadas las Misiones para la
educación, Robinson I y II, Ribas y Sucre, misiones educativas estas
incluidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-
2007. Partiendo de dicho plan, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
concretó el denominado plan “Educación para Todos” a mediados del año
118
2002 propuesto con el objeto de minimizar las grietas creadas por las
diferencias mediante el fomento de las garantías y la consecución de los
derechos sociales y la equidad de oportunidades.
De las mencionadas políticas en materia de educación, se derivaron las
líneas de acción: Plan Nacional de Alfabetización 2003 – 2005. En junio del
año 2003 el “Plan Nacional Extraordinario de Alfabetización Simón
Rodríguez” mejor conocido como Misión Robinson. Su propósito es erradicar
el analfabetismo en jóvenes y adultos de todo el país mediante el fomento de
la comprensión lectora de la población con un grado de instrucción bastante
bajo.
En Octubre de 2003 se creó la Misión Robinson II con el propósito de la
aprobación del sexto grado por parte de todos los participantes, así como
también el afianzamiento de los conocimientos adquiridos durante la etapa
de alfabetización. Por otro lado, en octubre de 2003 se estableció la
“Comisión Presidencial de participación comunitaria para el Plan
Extraordinario Misión José Félix Ribas”, misión ésta, dirigida a jóvenes y
adultos(as) para su formación en el nivel de secundaria.
En Enero de 2002 se crea el Ministerio para la Educación Superior y este
a su vez dio origen al “Plan para el desarrollo de la Educación Superior 2002
- 2006” así como a la creación desde 1999 de varias universidades, entre
ellas la Universidad Bolivariana de Venezuela. Posteriormente, se dio paso a
las “aldeas universitarias” las cuales apuntaban a la instauración a nivel
municipal de áreas de formación universitaria ajustadas a las necesidades de
119
cada localidad y sus potencialidades productivas.
Más adelante, en septiembre de 2003 se declara la creación del “Plan
Extraordinario Mariscal Antonio José de Sucre” dando inicio a la Misión
Sucre, asumiendo como primera labor la elaboración de un censo nacional
con la finalidad de conocer e identificar la población sin estudios a nivel
superior. Durante el año 2005 la misión fue lanzada de nuevo introduciendo
nuevos programas de formación, suprimiendo el Programa de Iniciación
Universitaria el cual proponía una nivelación de los conocimientos básicos
obtenidos por los bachilleres inscritos en la misión.
La Misión para la vivienda y el reordenamiento urbano, Hábitat: como
secuela de la tragedia de Vargas en Diciembre de 1999, el Plan Bolívar 2000
inició un programa de construcción de viviendas con el objeto de ofrecer una
solución habitacional a la población que resultó afectada en dicha tragedia,
adicionalmente se procuraba dar inicio al repoblamiento del país a través de
la migración interna hacia aquellos estados con menor población.
Ese mismo año se decreta la Ley del Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional y luego, en el año 2002, se da inicio al proceso de
regularización en la tenencia de la tierra urbana donde se crean los
denominados Comités de Tierra Urbana , definidos como modelos de
organización horizontales e independientes con el fin ejecutar todas las
acciones para obtener la adquisición del título de propiedad de la tierra de un
sector o comunidad y conseguir soluciones a los problemas de tipo urbanos.
Asimismo, en septiembre de 2004, se decreta la formación de la Misión
120
Vivienda que posteriormente pasaría a ser denominada Misión Hábitat
presentando como propósito abarcar las áreas de vivienda; ofrecer
respuestas a los inconvenientes de las familias y colectividades no sólo en
materia de construcción sino sobre todo en el impulso; y desarrollo del
hábitat dando inicio a urbanismos integrales, con disposición de todos los
servicios, desde educación hasta salud.
Otra misión es la Misión para la población en situación crítica, Negra
Hipólita, creada en enero de 2006 como un “programa especial orientado a
dar respuesta a las necesidades de trabajo, alimentación, calidad de hábitat,
vivienda y salud de la población en situación de extrema pobreza.
Comprende la atención de la población en situación de calle, los niños, niñas
y adolescentes transgredidos en sus derechos primordiales o en situación de
riesgo o abandono y población en pobreza extrema.
En el mismo orden de ideas se presenta la Misión para un nuevo modelo
productivo, denominada Vuelvan Caras, la cual tiene sus cimientos en el
programa "Todas las Manos a la Siembra" originado en la coyuntura del
desabastecimiento durante el paro en enero de 2003. Su base conceptual
era la del desarrollo local sostenible. La Misión estuvo dirigida esencialmente
a la formación laboral para contrapesar el desempleo y la exclusión,
propósito que se traduce en su objeto: “Garantizar la participación de la
fuerza creativa del pueblo en la producción de bienes y servicios, superando
las condiciones de exclusión y pobreza generadas en las últimas cuatro
décadas”.
121
Sin embargo, debe entenderse que la misión apunta más a la
incorporación de las personas en nuevos modelos de producción, por lo que
no debe ser visto como un programa para la generación de empleos a pesar
de que este sea uno de sus resultados. Una de las claves de la misión es la
adopción del concepto de desarrollo endógeno, como la capacidad de un
país para generar todo lo que necesita para vivir desde dentro para su
sociedad, prescindiendo de las formas de dependencia con otras sociedades.
Finalmente, la Misión para la maternidad, Madres del Barrio, ante la
situación de exclusión de las mujeres en condición de pobreza, en marzo de
2006 se decretó la formación de “Misión Madres del Barrio”. Su objetivo,
brindar apoyo a las mujeres en situación de pobreza extrema y a sus familias
para que puedan pasar a formar parte en actividades productivas y poder así
participar activamente en el desarrollo del país. Esta Misión está reservada a
las mujeres que son amas de casa con otras personas a su cargo y no
perciben ningún ingreso o que los mismos se ubican muy por debajo del
costo de la cesta alimentaria.
2.33. Inversión Nacional Según lo plasmado en el artículo 301 de la CRBV (1999):
El Estado se reserva el uso de la política comercial para defender las actividades económicas de las empresas nacionales públicas y privadas. No se podrá otorgar a personas, empresas u organismos extranjeros regímenes más beneficiosos que los establecidos a los nacionales (…).
En atención a lo dispuesto, el Estado ha creado incentivos desde el
122
enfoque fiscal en lo concerniente a actividades referidas a la industria,
servicio e investigación; reposición del Impuesto al Valor Agregado a
exportadores; exoneración de Impuesto al Valor Agregado sobre
importaciones definitivas de bienes muebles corporales destinados a
ejecución de proyectos en las empresas de la construcción; exoneración del
Impuestos Sobre la Renta a enriquecimientos netos obtenidos de Fuente
Venezolana, entre otros incentivos.
En lo concerniente a Industrias, Servicios e Investigación, la legislación
venezolana en lo relativo a la materia ha previsto, para los titulares de
enriquecimientos por actividades industriales, agroindustriales, electricidad,
construcción, telecomunicaciones, ciencia y tecnología que representen
nuevas inversiones, la concesión de una rebaja del impuesto sobre la renta,
correspondiente al 10% del monto de las nuevas inversiones efectuadas.
Tales inversiones deben estar constituidas por activos fijos, diferentes de
terrenos, reservados a nuevas empresas o al incremento efectivo de la
capacidad productiva, rebaja puede ser trasladada hasta los 3 ejercicios
anuales subsiguientes.
Los titulares de enriquecimientos derivados de la prestación de servicios
turísticos, gozarán de una rebaja del 75% del monto de las nuevas
inversiones que estén destinadas a todo lo que implique mejoramiento o
acondicionamiento del sector turístico. Para el caso de las actividades
agrícolas, pecuarias pesqueras o piscícolas, la rebaja será de un 80% sobre
el valor de las nuevas inversiones en tal área de producción.
123
Por otro lado se puede observar la restitución del IVA soportado por los
exportadores, los cuales tienen derecho a recuperar los créditos fiscales
soportados recepción de bienes o servicios con ocasión de su actividad de
exportación, por su parte, los contribuyentes ordinarios que realicen
exportaciones de bienes o servicios de producción nacional, estarán
sometidos a un reglamento en el cual estarán establecidos los
procedimientos necesarios para la recuperación de los créditos fiscales, así
como también los requisitos y formalidades que deban cumplir dichos
contribuyentes.
A estos efectos, está el denominado Draw Back, que es el régimen
aduanero que permite, en el momento de la exportación de mercancías,
obtener la restitución total o parcial de los derechos y los impuestos a la
importación que hayan gravado ya sea las mercancías mencionadas o los
productos contenidos en las mercancías exportadas o consumidas durante
su producción.
Según la LOA (2007), artículo 4º, ord. 14, Corresponde al Ministerio de
Hacienda:
Establecer estímulos a la exportación mediante la liberación, anulación, reintegro o devolución, remisión de gravámenes, restricciones y otras obligaciones de carácter aduanero, mediante regímenes de reposición, de depósito aduanero y, en general, de estímulos a la referida operación.
En la mencionada Ley (2008), artículo 5º, ord. 6, se establece que
Corresponde al Jefe de la Administración aduanera:
Reintegrar o devolver total o parcialmente el monto de los
124
impuestos arancelarios que hubieren sido cancelados, cuando se trate de mercancías destinadas a la elaboración o terminación en el país de productos que luego sean exportados, o en el caso de mercancías nacionalizadas que por circunstancias especiales debidamente comprobadas deban salir definitivamente del país.
Estos incentivos aduaneros, son beneficios otorgados por el Estado a fin
de facilitar la competitividad a los exportadores no tradicionales, mediante la
suspensión o devolución del pago de aranceles sobre aquellos bienes o
insumos que importan para luego incorporarlos a la producción nacional,
previstos para ser colocado posteriormente en mercados Internacionales.
En el mismo orden de ideas, se plantea la exoneración de IVA para las
importaciones definitivas de los bienes muebles corporales, realizadas por
los órganos o entes de la Administración Pública Nacional, destinados
exclusivamente a la ejecución del Proyectos de Constitución y Puesta en
Marcha de la Empresa Mixta para la Producción de Insumos para la
Construcción, por un lado en función de instrumentar incentivos a la inversión
y por el otro, coadyuvar al logro del beneficio general que tienen todos los
ciudadanos de hacer efectivo su derecho a tener vivienda.
También está la exoneración del pago del Impuesto Sobre la Renta sobre
los enriquecimientos netos derivados de fuente venezolana, beneficio que se
concede las Pequeñas y Medianas Industrias (PyMIs) localizadas o por
localizarse en la Zona Industrial de los Estados Nueva Esparta, Mérida, Zulia,
Adicionalmente, las sociedades manufactureras, situadas o por situarse en
los Estados Amazonas, Delta Amacuro, Apure, Portuguesa, Guárico,
Barinas, Trujillo y Sucre, en cuyo caso se ofrece una exoneración parcial del
pago del Impuesto, equivalente al trece por ciento (13%), sobre el total del
impuesto sobre la renta determinado y el cual provenga de los
enriquecimientos netos de fuente territorial, en el ejercicio fiscal
correspondiente.
Asimismo, los contribuyentes que estén en la ejecución de proyectos
industriales cuyo progreso o desarrollo sea superior a seis (6) períodos de
imposición, podrán suspender el uso de los créditos fiscales concebidos
durante su etapa pre-operativa por la importación y adquisición nacional de
bienes de capital, así como por la admisión de servicios que incrementen el
valor de activos de dichos bienes o sean precisos para que éstos ejecuten
las funciones a que estén destinados, hasta el período tributario en el que se
generen débitos fiscales.
Sin embargo, los sujetos que estén en la ejecución de proyectos
industriales destinados fundamentalmente a la exportación o a generar
divisas podrán exigir la reposición del impuesto que hubieran soportado por
las operaciones mencionadas.
Dentro de la misma óptica, se desenvuelve la Ley de Promoción y
Protección de Inversiones (1999), la cual señala que el Estado implantará
circunstancias favorables o propicias para las inversiones y los inversionistas,
orientadas a promover las inversiones en general, a fomentar la realización
126
de inversiones en ciertos sectores o regiones, o bien crear escenarios
atractivos para que se efectúen inversiones que favorezcan o contribuyen
con objetivos nacionales específicos de desarrollo , en los siguientes
términos:
1. Crear beneficios o incentivos concretos a las inversiones que se
ejecuten en determinadas áreas o sectores económicos, o en aquellas
acciones de apoyo o inducción al alcance de objetivos de política
considerados como prioritarios;
2. Establecer el disfrute de dichos beneficios o incentivos únicamente a
inversiones o a inversionistas del país;
3. Convenir el disfrute de un beneficio o estímulo a la ejecución de
determinadas acciones por parte de los inversionistas o de la empresa en la
cual se realice la inversión, y;
4. Instaurar beneficios o incentivos a las inversiones venezolanas fuera del
territorio venezolano, en relación con las políticas y programas de comercio
exterior y de integración que decrete , en atención a las normas implícitas en
los acuerdos, tratados o convenios vigentes, de los que la República sea
parte.
El Ejecutivo Nacional igualmente podrá instaurar los regímenes
específicos para el otorgamiento de los incentivos o beneficios descritos
anteriormente, los cuales tomarán en consideración la manera en que las
inversiones de que se trate favorezcan el logro de los objetivos de desarrollo,
y en exclusivo de aquellos relacionados con la formación de capital humano,
127
el avance productivo y la inclusión de la economía venezolana en la
economía mundial. Los aspectos específicos a tomar en consideración para
la concesión de los incentivos, son los siguientes:
1. Formación de recurso humano y ejecución de actividades de
investigación científica y tecnológica;
2. Progreso de la competitividad de los sectores productivos;
3. Incremento del valor agregado de las actividades de exportación;
4. Desarrollo de redes institucionales, empresariales y cadenas
productivas de adherencia de valor;
5. Fortalecimiento y progreso de las pequeñas y medianas empresas;
6) Impulso de exportaciones en general;
7) Mejora de las infraestructuras, en particular las de apoyo a la
competitividad y al comercio internacional, y;
8. Promoción de acciones tendentes a la preservación, custodia y
protección ambiental.
2.33.1. Contratos de Estabilidad Jurídica La Ley de Promoción y Protección de Inversiones (1999), en su artículo 17
establece que los Contratos de Estabilidad Jurídica (CEJ) inquieren
garantizar la estabilidad de condiciones económicas durante la vigencia de
los mismos, tales como: regímenes tributarios y de promoción de
exportaciones, así como también los beneficios e incentivos. Los
beneficiarios pueden ser personas naturales o jurídicas, consorcios o
128
agrupaciones empresariales venezolanas o extranjeras, con plena capacidad
de obrar y acreditar su solvencia económica, financiera, técnica y profesional.
Los CEJ se encuentran regulados fundamentalmente por la Ley de
Promoción y Protección de Inversiones (1999) y su Reglamento (2002).
Estos cuerpos normativos indican señalan que el Estado creará condiciones
favorables por medio de incentivos o beneficios para aquellos que inviertan
en determinados sectores o regiones, o propicien condiciones atractivas para
que se efectúen inversiones, que se encuentren en línea con los objetivos
nacionales específicos de desarrollo.
2.34. El contrabando La Ley Sobre el Delito de Contrabando (2005) en su artículo 2, define
contrabando como el acto u omisión en el que incurra cualquier persona, al
momento que eluda o intente eludir la intervención o cualquier tipo de control
de la autoridad aduanera, en la introducción, extracción o tránsito de
mercancías al territorio y demás espacios geográficos de la República
Bolivariana de Venezuela.
Son considerados el contrabando y los ilícitos aduaneros, las actividades
más nefastas para la economía de una Nación, ya que atentan contra la
estabilidad económica y social del país, razón por la que veden ser
enfrentadas por la sociedad venezolana.
El flagelo del contrabando se ha convertido en un problema que afecta a la
Hacienda Pública, la cual ve disminuida a consecuencia de su ejercicio, la
129
recaudación de los tributos establecidos en la Ley, pero al mismo tiempo es
un inconveniente para la producción nacional que debe combatir de forma
desleal con mercancías que en muchas oportunidades no cumplen ni
siquiera con las normas exigidas de seguridad y sanidad entre otras, y al
mismo tiempo, un problema gravísimo para la sociedad en su conjunto, pues
afecta precisamente la generación de fuentes de empleo.
En atención a lo previamente planteado, en fecha 6 de Marzo de 2002, fue
creada mediante decreto 1.593 y publicada según Gaceta Oficial Número
37.398, la Comisión Presidencial de Lucha Contra el Fraude Aduanero, la
cual señalaba en su texto que:
Es deber del Ejecutivo Nacional asegurar el control eficiente de la entrada, permanencia y salida del territorio nacional, de mercancías objeto de tráfico internacional, a los fines de evitar los efectos negativos de orden económico, social y fiscal que conlleven los ilícitos aduaneros y en especial el contrabando”.
Continúa señalando el texto del decreto “Es necesario reducir la tasa de
evasión fiscal ocasionada por el delito de contrabando y demás
transgresiones a la Ley Orgánica de Aduanas”.
A los fines de dar cumplimiento con al fin para el cual fue creada, dicha
comisión tendrá las siguientes atribuciones:
1. Examinar qué elementos inciden en la existencia del fenómeno evasivo
aduanero, y en especial del contrabando;
2. Proponer medidas de práctica aplicación con el fin de prevenir y
disminuir o desaparecer la evasión fiscal en las aduanas, acentuándose en el
130
delito aduanero;
3. Plantear la creación de reformas a la normativa en el ámbito aduanero,
tributario y penal, con la finalidad de combatir eficazmente el contrabando;
4. Formular lineamientos sobre los asuntos aduaneros y de índole
tributaria que incidan en la represión del fraude aduanero;
Según Ramos (2004), la profundización del proceso de modernización en
las aduanas del país, será la bandera de la Comisión Anticontrabando, el
cual tendrá como norte combatir las causas del flagelo de los ilícitos
aduaneros. Igualmente considera que la automatización de los procesos
aduaneros permitirá a estas dependencias ser más eficaces en los procesos,
llevar estadísticas que sean confiables y minimizar los lapsos de
desaduanamiento.
2.35. Evasión Según Sciarpa (2004, p. 13), la evasión puede ser entendida como
“Acción u omisión dolosa, violatoria de las disposiciones tributarias, dirigidas
a reducir total o parcialmente la carga tributaria en provecho propio do de
terceros”. Asimismo, Villegas (2002, p. 538) define evasión fiscal como “Toda
eliminación o distribución de un mono tributo producida dentro del ámbito de
un país por parte de quienes están jurídicamente obligados a abonarlo y que
logran tal resultado mediante conductas fraudulentas u omisivas violatorias
de disposiciones legales”.
131
Adicionalmente, Villegas (2002, p. 539), determina la evasión fiscal de la
siguiente forma:
1. Se da evasión fiscal cuando hay una disminución en el monto que se debe pagar, y no solo cuando como consecuencia de la conducta evasiva, se logra evitar totalmente el pago de la obligación tributaria. 2. La evasión fiscal debe referirse a determinado país en el cual las leyes tributarias son transgredidas. 3. No recae la tilde de evasor fiscal en quien solo reciba el peso económico sin tener la obligación jurídica del pago (contribuyentes de derecho). La evasión tributaria solo puede producirse por parte de aquellos que están jurídicamente obligados al pago del tributo (contribuyentes de hecho). 4. La Evasión fiscal comprende todas las actuaciones contrarias a derecho, que tenga como resultado la supresión o disminución de la carga tributaria, indiferentemente de que la conducta sea fraudulenta u omisiva. 5. Toda Evasión es antijurídica.
Para Camargo (2005, p. 12), la Evasión se puede definir como:
El incumplimiento total o parcial por parte de los contribuyentes, en la declaración y pago de sus obligaciones tributarias. Hay quienes la definen como el acto de no declarar y pagar un impuesto en contradicción con la ley, mediante la reducción ilegal de los gravámenes por medio de maniobras engañosas.
En consecuencia se puede determinar que la evasión tributaria es una
enfermedad de la sociedad, que involucra cualquier maniobra engañosa con
la finalidad de reducir los gravámenes a los cuales debe estar sometida la
renta de un contribuyente.
Para Bermúdez (2001), los modelos característicos de evasión fiscal
nacen primordialmente del estudio sobre la economía del crimen realizado
por Becker (1967). En tales modelos, como es el caso de Allingam y Sandmo
(1972) así como el de Srinivasan (1972), la declaración de impuestos es una
132
decisión sometida a incertidumbre, puesto que para un sujeto el hecho de no
declarar ante las autoridades, el ingreso gravable obtenido en su totalidad, no
necesariamente genera una reacción en la configuración de una sanción, ya
que para ello dependerá del hecho de ser descubierto.
En el mismo orden de ideas, Bermúdez (2001, p. 54), describe que: Los principales supuestos utilizados en este tipo de modelos son los siguientes: i) La conducta de los contribuyentes está en concordancia con los axiomas de escogencia óptima bajo incertidumbre, y; ii) el ingreso percibido (o una parte de este) está dado y es conocido por el contribuyente pero no por las autoridades. El ingreso a declarar es la variable a ser escogida por el contribuyente, tomando en cuenta la probabilidad de que las autoridades lo investiguen y conozcan su verdadero ingreso percibido. De ser este último mayor al ingreso declarado por el contribuyente, deberá pagar una sanción proporcional a la parte evadida.
Continúa la autora (2001, p. 54) mencionando que:
En este tipo de modelos se asume que el contribuyente tiene ante sí principalmente la escogencia entre 2 estrategias; 1. Puede declarar todo su ingreso y pagar todo el impuesto que le corresponde, o 2. Puede declarar un ingreso menor que el ingreso percibido (inclusive podría sencillamente no declarar) y pagar un impuesto menor al que le corresponde.
Si el contribuyente escoge la última estrategia, el tamaño de su pago
dependerá de la probabilidad de que las autoridades lo descubran (y
sancionen). Si el contribuyente adopta la estrategia (2) y no es descubierto
por las autoridades, estará mejor que si hubiese adoptado la estrategia (1),
porque tendrá a disposición el dinero que no declaró, más los intereses que
este genere. Si el contribuyente adopta la estrategia (2) y es descubierto,
entonces estará peor que si hubiese adoptado la estrategia (1), porque ahora
133
tendrá que pagar el dinero no declarado más una sanción proporcional al
monto evadido”.
De lo cual se evidencia entonces, que la decisión a ser tomada por el
contribuyente dependerá de la comparación que él realice entre los
beneficios que le aporta el no declarar y pagar y los costos de una sanción si
es descubierto por las autoridades.
Según el resultado teórico económico del trabajo realizado por Bermúdez
(2001, p. 56), “Los incrementos en el nivel de sanción, acompañados de
incrementos en la probabilidad de detección y castigo, producen una
reducción en el nivel de evasión fiscal”.
De lo cual se puede inferir entonces que, según dichos modelos se
pueden utilizar dos instrumentos orientados a controlar la evasión, los cuales
son: el nivel de sanción y la posibilidad de detección. Donde el primer
instrumento es controlado directamente por las autoridades, por medio de
multas pecuniarias e intereses de mora establecidos en las leyes tributarias.
Mientras que en el segundo solo existe la posibilidad de ser controlado de
forma parcial por la Administración Tributaria, por medio del empleo eficiente
de los recursos asignados para detectar y castigar la evasión fiscal.
Tales recursos pueden ser los humanos, técnicos, económicos y jurídicos.
Ahora bien en lo que respecta al hecho de que la detección puede ser
controlada de forma parcial, se hace referencia es a la posibilidad de
detección ‘percibida’ y en consecuencia el castigo, lo cual no es
precisamente igual a la posibilidad ‘efectiva’, aunque ambas posibilidades
134
puedan estar íntimamente relacionadas.
En consecuencia, de dichos modelos económicos se deriva la tesis de que
se puede utilizar una mezcla equilibrada de ambos instrumentos, para lograr
reducir los niveles de evasión. Sin embargo factores no económicos como la
ética social, la obtención de beneficios sociales por parte de los
público y seguridad, entre otros), así como las buenas relaciones públicas
entre los contribuyentes y la Administración, entre otros, deben ser tomados
en cuenta por las autoridades al momento de diseñar estrategias tendientes
a combatir la evasión fiscal.
2.36.1. Efectos de la Evasión
Según Camargo (2005), la evasión tributaria puede generar los siguientes
efectos: En primer lugar la reducción de los ingresos tributarios, para lo cual
los gobiernos se disponen a incrementar la carga tributaria o crear otros
gravámenes como medida de ajuste para el déficit fiscal. Adicionalmente,
otro efecto es la competencia desleal generada entre el evasor y el
contribuyente que cumple con sus obligaciones, lo que ocasiona altos índices
de evasión, desprestigiando así la actuación del ente fiscalizador
incrementando sus costos y disminuyendo la disposición de los
contribuyentes a declarar adecuadamente.
Un efecto adjunto es la desigualdad provocada en la distribución de las
cargas tributarias al disminuir el número efectivo de contribuyentes, lo que
135
determina que adicional al hecho de gravar a un reducido número de
personas, se distribuya de distinta manera y más costosa. Aquellas personas
o contribuyentes que cumplen con la obligación de pagar los impuestos que
les corresponden, se encuentran en una situación económica desfavorable
frente a aquellos que evaden la carga tributaria.
Por último, las diferencias en la contribución no siempre inciden en los
precios, pero puede influir de manera indirecta en el momento que modifica
las condiciones y la capacidad de producción de algunas empresas, al
disminuir sus posibilidades económicas. La acción ilegal no sancionada, se
convierte en un elemento psicológico que va en contraste con la moral,
generando una influencia negativa en el cumplimiento de las obligaciones
impositivas de aquellos que consideran estas como un deber social.
De lo anterior se puede inferir que hay quienes encuentran en la evasión,
una de las maneras menos complicada para lucrarse fácilmente, y se
convencen que ejecutando prácticas evasivas no perjudican a nadie. Sin
embargo, está claro que la evasión ocasiona pérdidas a la Hacienda Pública,
por el monto total de los tributos evadidos y por los recursos que se emplean
para realizar los seguimientos pertinentes, incrementando la presión fiscal
por parte del legislador, lesionando la economía de los contribuyentes que
cumplen totalmente con sus obligaciones tributarias.
2.35.2. Elusión En esta etapa de la investigación, se considera pertinente agregar el
136
término de la elusión, puesto que ésta muestra características semejantes
con respecto a la evasión, es decir; disminución u omisión de las deudas
tributarias por parte del contribuyente. Algunos expertos tributarios incluyen
el término de la elusión dentro de la evasión, a diferencia de otros que no
consideran tal hecho como admisible.
Motivo por el cual, se establece su fundamentación por medio de las
siguientes teorías:
Villegas (2002), describe la elusión fiscal como aquella conducta que por
medio de ilícitos, llevaba a un resultado favorable, pero sin dar lugar a
violación a ley alguna. Es decir que en este sentido la elusión fiscal es la
acción que lleva a evitar el pago de impuestos, aprovechando vacíos que
dejan las leyes, sin que tal hecho constituya infracción al texto legal y en
consecuencia no es susceptible de ser castigada.
En posición opuesta a la señalada se encuentra un sector de la doctrina,
que opina que la elusión tributaria es ilícita, debido a que se estaría
configurando una manera de evasión como consecuencia del abuso a las
formas jurídicas. No obstante, no se puede suponer que la elusión, a través
del empleo de las formas jurídicas es, siempre, una estafa, ya que en
algunos casos se podría presentar, por ejemplo, un error justificable. Sentido
en el cual señala Jarach (1993, p. 365) que:
Quien al interpretar la ley fiscal y sin conocer la dogmática del Derecho Tributario, crea una estructura jurídica que haga recaer las operaciones fuera de la definición de hecho imponible y omita pagar el impuesto, simplemente ha interpretado mal la ley. Ha caído en error que es causa de
137
exculpación. En cambio, quien conozca la doctrina de hecho imponible y asesorado con técnicos, cumple sus actos y operaciones con formas jurídicas inapropiadas, con el fin de engañar al fisco, comete defraudación fiscal.
Lo anterior evidencia lo significativo que es el elemento subjetivo, para fijar
posición ante el hecho de identificar cuando se está en presencia de una
defraudación fiscal, pero al mismo tiempo, señala lo complejo de demostrar
que se ha configurado dicha figura ilícita, puesto que se requerirá demostrar:
en primer lugar que se han empleado formas jurídicas de manera
evidentemente inadecuadas; que existe intención evidente por parte del
contribuyente de disminuir el impuesto; se aprecia la operación del
contribuyente objetivamente.
En consecuencia, es pertinente mencionar que el aprovechamiento de
vacíos legales, será posible en la medida que se cuente con apoyo técnico o
la asistencia de personal especializado en el área tributaria, pero si el
objetivo de eludir no fuese alcanzado, se estaría en el supuesto de
defraudación fiscal ante la Administración Tributaria.
Conviene destacar entonces, que para Villegas (2002), la defraudación
fiscal necesita subjetivamente el propósito de perjudicar a la Hacienda
Pública, y requiere objetivamente la ejecución de determinadas acciones
tendientes a evitar el pago del tributo. Asimismo, en el derecho fiscal se
entiende como fraude la infracción de una norma con el fin de pagar menos
impuestos de los que efectivamente correspondería pagar.
De igual manera, en el COT (2001) artículo 116, se describe que: Incurre en defraudación tributaria el que mediante
138
simulación, ocultación, maniobra o cualquiera otra forma de engaño induzca en error a la Administración Tributaria y obtenga para sí o un tercero u enriquecimiento indebido superior a dos mil unidades tributarias (2000 U.T.), a expensas del sujeto activo a la percepción del tributo.
También, en el artículo 117 del COT (2001), se describe una serie de
indicios de defraudación, de los cuales algunos se pueden interpretar
realmente como ilícitos y no como indicios. De ahí que se considere la
defraudación fiscal como un tipo de evasión, a través de la cual el
contribuyente evita el pago de la obligación tributaria.
2.35.3. Plan Evasión Cero Para Gregerman (2004), luego de aproximadamente un año de puesto en
marcha el Plan Evasión Cero, planificado por la Presidencia República e
impulsado desde el SENIAT por el entonces Superintendente Nacional
Aduanero y Tributario, José Gregorio Vielma Mora se pudo llegar a ciertas
conclusiones sobre el desarrollo del mismo;
Los contribuyentes, consumidores y usuarios del servicio en general, se
han convertido en los primeros aliados y socios del SENIAT al momento de
realizarse los operativos de verificación de deberes formales que establece la
ley, los cuales deben ser cumplidos por las cadenas, establecimientos y
locales comerciales de ventas de bienes y/o servicios de productos masivos.
Reconoce Gregerman (2004), que ha sido gracias a las denuncias de los
consumidores y usuarios de los servicios, reportando la información
necesaria y oportuna a los funcionarios responsables de llevar a cabo los
139
procedimientos administrativos tributarios, lo que ha permitido dar
específicamente con los focos de evasión y elusión fiscal.
Continúa mencionando el citado autor (2004), que la acción que comenzó
como una forma de persuasión para que los empresarios, comerciantes y
vendedores de tradición comenzaran a cumplir de manera voluntaria con la
declaración y pago de los tributos que estos hubiesen generado, se convirtió
además en una importantísima herramienta estratégica de inteligencia fiscal
para la descubrimiento de acciones ilícitas que iban en contra de los planes
financieros y económicos trazados por el Ejecutivo Nacional, a fin de
favorecer a las clases sociales de escasos recursos de Venezuela en su
objetivo de progreso de las condiciones de calidad de vida dominantes.
Según el autor Gregerman (2004), dicha conducta, arraigada de engaños
y artificios para evadir a la Hacienda Pública, y por ende, la contribución que
corresponde realizar a cada ciudadano, con el objeto de fomentar el
desarrollo nacional en todas sus etapas productivas, se vio afectada por
primera vez por la acción determinante de la iniciativa Plan Evasión Cero.
Todo comenzó como una prueba piloto que al cabo del tiempo, y habiendo
realizado ciertos correctivos, se pudo mejorar sustancialmente en sus
procedimientos y aplicarla al total de los contribuyentes a los cuales les
fueron detectadas irregularidades por parte de la Administración Tributaria
Nacional.
En principio, el centro de atención del Plan Evasión Cero estuvo enfocado
en la Región Capital, pero por sus excelentes e inmediatos resultados el plan
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se extendió por las diversas Gerencias Regionales de Tributos Internos y
Aduanas del País, con el fin de aumentar sus efectos en el incremento de la
recaudación y combatir los ilícitos presentados más frecuentemente.
Este mismo autor Gregerman (2004, p. 3), afirma que:
Desde el 15 de Julio de 2003, fecha del arranque oficial del Plan Evasión Cero hasta finales de Marzo de 2004, casi 5 mil funcionarios del SENIAT se habían movilizado en todo el territorio nacional en distintas acciones de divulgación, asistencia al contribuyente, fiscalización y recaudación. Se había logrado visitar más de 15 mil establecimientos de todo tipo y de distintas razones sociales para verificar el cumplimiento de los deberes formales, pudiéndose detectar, sólo para citar un ejemplo, 78.16% de incumplimiento de obligaciones tributarias de los contribuyentes en la Región Capital.
Se contabilizaron más de 800 medidas de cierre de locales comerciales en el ámbito nacional por 24, 48, 72 y 96 horas, dependiendo del tipo de gravedad de la infracción detectada en el caso. Otro dato importante a destacar, está relacionado con las acciones que se llevaron a cabo en las aduanas venezolanas, las cuales permitieron evitar evasión de impuestos aduaneros por más de 12 mil millones de bolívares que habrían dejado de ingresar al Fisco, en caso de haberse concretado las actividades ilegales.
Asimismo concluye Gregermar (2004, p. 3):
El Plan Evasión Cero ha llegado a su realización plena, porque el ciudadano común, el ciudadano de todos los días, exige que se respeten sus derechos como consumidor y usuario y sus deber de contribuir con el pago de los impuestos alcance a todos los venezolanos con la obra que ejecuta el gobierno nacional (en cualquier tiempo y bajo cualquier tendencia política) a favor o en beneficio de todo el colectivo nacional.
3. Sistemas de Categorías
La actual investigación se enfoca en la categoría de análisis denominada:
141
Principio de Eficiencia.
3.1. Conceptualización de la Categoría
El Principio de Eficiencia Tributaria, puede ser definido como aquel
elemento rector dentro del sistema tributario, que propicia una recaudación
tributaria eficiente en cuanto a obtener el ingreso tributario proyectado y
evitar postergar la misma de forma indefinida, como consecuencia de una
determinación de cuantía mayor a la debida, evitando además conflictos
entre la administración tributaria y el contribuyente, puesto que esta situación
acarrearía emplear mayores esfuerzos, recursos humanos, así como también
económicos, para alcanzar las metas fiscales previstas (Fraga, 2006, p. 91).
3.2. Operacionalización de la Categoría
La categoría de análisis objeto de estudio, Principio de Eficiencia, se
encuentra dividida en cuatro sub-categorías a saber, como lo son: los
elementos de eficiencia, aspectos del enfoque eficiencia-calidad, medidas
para estimular la elevación del nivel de vida en la población y los métodos
para la protección de la economía nacional, que de forma esquematizada
puede observarse en la matriz de análisis, cuadro Nº 1.
142
CUADRO 1 MATRÍZ DE ANÁLISIS
OBJETIVO GENERAL: Analizar el alcance del Principio de Eficiencia en
el sistema tributario venezolano.
Objetivos Específicos
Categorías
Sub- categorías
Unidades de análisis
Examinar los elementos que identifican la
Eficiencia en el Sistema Tributario
Venezolano.
Principio de Eficiencia
Elementos de Eficiencia
Evaluación de la norma jurídica venezolana. CRBV arts. 7, 22, 23, 141, 299, 311, 316, 334.
Observación de la operatividad del sistema tributario venezolano.
Analizar los aspectos del enfoque eficiencia-calidad en la gerencia pública
tributaria.
Aspecto del enfoque
eficiencia-calidad
La nueva concepción de Contribuyente.
Mejora continua de los procesos en la gerencia pública.
Nueva Gerencia Pública. Administración Pública
como organización. Reingeniería de Procesos Calidad en la
Administración Pública.
Celeridad en los trámites ante la Administración Tributaria. CRBV arts. 51, 141. LOAP arts. 3, 4, 5, 9, 12.
LOPA art. 30
Analizar las medidas aplicadas por
el Estado para estimular la elevación del nivel de vida de la población venezolana.
Medidas para estimular la elevación del nivel de vida de la población
Generalidades sobre la recaudación de tributos. CRBV arts. 133, 311, 316.
Política social y económica de Venezuela.
Misiones.
Redistribución del ingreso percibido por el Estado por concepto de tributos.
