Ciudades por el Empleo - Informe Sostenibilidad 2019 · 2020. 3. 19. · SUSANA GALERA RODRIGO...

INFORME SOBRE SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA 2019 Por qué las ciudades son clave en la transición ecológica

INFORME SOBRE SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA 2019

Por qué las ciudades son clave en la transición ecológica

MADRID 2019

COORDINACIÓN CLEMENTE ÁLVAREZ

AUTORES SUSANA GALERA RODRIGOÁLVARO CAMPOS-CELADOR CLEMENTE ÁLVAREZJULIO DÍAZ CRISTINA LINARESISIDRO BARQUEROSJORGE OZCÁRIZGONZALO DELACÁMARAMARTA ARENASANA BELÉN SÁNCHEZJOSÉ LUIS DE LA CRUZCONCHI PIÑEIRO JOSÉ LUIS FDEZ. CASADEVANTE

@ Los autores@ Fundación Alternativas

Diseño de cubierta, maquetación e impresión:Tevescop, S.A.C/ Villanueva 24, 3º 28001 Madrid.Tel.: 91 426 21 70

ISBN: 978-84-120248-3-8Depósito Legal: M-21847-2019

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN DE LA FUNDACIÓN ALTERNATIVAS

RECOMENDACIONES

LA GOBERNANZA AMBIENTAL Y CLIMÁTICA: LO GLO-CAL

NUEVOS MODELOS EN EL ÁMBITO LOCAL PARA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

IMPACTO EN LA SALUD DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA QUÍMICA Y ACÚSTICA

NUEVAS FÓRMULAS DE MOVILIDAD URBANA

INFRAESTRUCTURA VERDE URBANA: LA INCORPORACIÓN DE

BIODIVERSIDAD A NUESTRAS CIUDADES

LA MEJORA DE LA GOBERNANZA EN EL CICLO URBANO DEL AGUA

EMPLEOS VERDES COMO ELEMENTO DE TRANSFORMACIÓN DE LA CIUDAD

GESTIÓN DE LOS RESIDUOS EN LAS CIUDADES ESPAÑOLAS

INNOVACIÓN SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

INFORMACIÓN SOBRE LOS AUTORES

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9

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71

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A estas alturas del siglo XXI, ya hay una coin-cidencia de nivel europeo: la aceleración de la transición energética es una prioridad po-lítica. Para muchos, “la prioridad”. El compro-miso en la UE es llegar a 2050 con emisiones nulas de gases de efecto invernadero. Solo de ese modo se conseguirá cumplir con el Acuer-do de Paris sobre el clima, que Europa lidera ante la brusca retirada del presidente Trump y la política económica de China. Como mues-tra, se ha incorporado la dimensión ecológica en el llamado Semestre Europeo.

España es uno de los países que impulsan la política climática, dentro de una Unión que, según la Comisión, ha de invertir 115.000 millones de euros en el período 2020-2030, e inversiones anuales de cerca de 3 puntos de PIB hasta 2050, para conseguir la neutra-lidad de una economía descarbonizada, que tiene particularidades regionales y naciona-les. Para cumplir ese objetivo, hace falta la implicación de una sociedad concienciada y movilizada crecientemente sobre la exigencia ecológica, ante la pérdida de biodiversidad y la situación de “emergencia climática” que vi-vimos en el mundo globalizado.

Es una sociedad que vive cada vez más en el entorno de las ciudades , y que en ellas ha de variar sus comportamientos en transporte y tráfico, alimentación, tratamiento de los resi-duos -plásticos en particular-, o consumo de energía.

Naturalmente, eso ha de ir acompañado de decisiones políticas y fiscales firmes en el ob-jetivo de la transición ecológica. Por ejemplo, la ampliación de ayudas a municipios para la descarbonización de la economía, que en España se ha beneficiado del Fondo de De-sarrollo Regional (FEDER ), viejo conocido de nuestras lnfraestructuras. Estas ayudas han de destinarse a medidas de ahorro, movilidad urbana y autoconsumo eléctrico.

Por todos estos motivos, este cuarto informe sobre Sostenibilidad en España, elaborado por la Fundación Alternativas, está enfocado a las ciudades y los municipios. Cambiamos de escala para afrontar de una forma distinta el desafío de la sostenibilidad, justo después de las recientes elecciones municipales de mayo de 2019. Si en la edición anterior decía-mos que el diagnóstico está claro desde hace tiempo y que la cuestión está en ver cómo cambiamos nuestra economía, nuestra forma de vida, ahora analizamos cómo llevar a cabo esa necesaria transición ecológica desde el ámbito local, de abajo a arriba.

Más de la mitad de la población del planeta se concentra ya en ciudades. De los 751 millones de personas que vivían en zonas urbanas en 1950 se ha pasado a 4.200 millones en 2018. Estos ecosistemas humanos tienen una enor-me trascendencia en los impactos sobre el planeta, por lo que actuando en las ciudades se pueden conseguir importantes avances,

PRESENTACIÓN FUNDACIÓN ALTERNATIVAS–Diego López GarridoVicepresidente de la Fundación Alternativas.

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tanto para el bienestar común, como para la propia vida de las personas.

Por otro lado, implicar al ámbito local en la transición ecológica podría significar también contar con la gente en el diseño de esa tran-sición ecológica. Para nosotros, la sostenibi-lidad tiene mucho que ver también con la de-mocracia. Hay que asegurar que la ciudadanía tiene una información fiable de los impactos provocados en su salud y en el planeta, y que puede elegir el mundo en el que quiere vivir. Como se incide en este informe, es esencial que la ciudadanía participe en esta transición ecológica para que sea más social y justa.

Las administraciones locales resultan clave para este proceso. Es el caso, como se des-taca en el informe, del desarrollo ahora del autoconsumo de los particulares con instala-ciones fotovoltaicas. En este trabajo se abor-

dan otros muchos aspectos relacionados con la contaminación atmosférica o acústica, la movilidad, la transición energética, el agua, la biodiversidad, el empleo verde, los residuos o la participación de la ciudadanía.

Esperamos que este informe pueda servir de orientación o provoque al menos la reflexión de los gobiernos locales salidos de las últi-mas elecciones. Conseguir una sociedad más sostenible es una cuestión que debe estar más allá de los colores de un determinado partido, pues de ello depende nuestro bien-estar y la de generaciones futuras. No sería responsable hacer política con la salud de las personas o de nuestro entorno. Al contrario, lo mejor que pueden hacer las nuevas admi-nistraciones locales si quieren mejorar la vida de las personas es empezar a pensar en pla-zos más amplios que los cuatro años de su gobierno.

PRESENTACIÓN FUNDACIÓN ALTERNATIVAS

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1. La emergencia climática debe estar en el centro de las políticas locales. Recomendamos replicar en el ámbito municipal y autonómico la estructura organizativa del Ministerio para la Transición Ecológica, reuniendo en un mismo departamento las competencias en materia de Energía y Medio Ambiente, para facilitar la trans-formación del sector energético, uno de los pun-tos esenciales de esta transición.

2. Las estrategias de energía y clima tienen que estar coordinadas a diferentes escalas. Pedimos crear un grupo de trabajo en el Congreso para abordar cómo mejorar la coordinación y coope-ración entre las diferentes administraciones, no sólo en perspectiva horizontal, sino sobre todo en perspectiva vertical, desde el Estado Central a las entidades locales, dando más protagonismo a estas en el diseño y ejecución de estas políticas.

3. Resulta necesario promover entre las adminis-traciones locales la adecuación de sus normas al desarrollo del autoconsumo con energía solar. El objetivo es eliminar las trabas municipales para facilitar la expansión masiva de pequeñas instalaciones fotovoltaicas entre los vecinos.

4. Hay que promover la creación de planes de transición energética locales. En ellos se anali-zaría las posibilidades y oportunidades de cada municipio para avanzar en eficiencia energética y el desarrollo de las energías renovables, a la vez que se aprovechan estos ahorros para im-pulsar el desarrollo local.

5. Se deben implementar en las ciudades medi-

das estructurales y no coyunturales encamina-das a la disminución de los niveles de contami-nación. Estas medidas deben pasar por limitar el acceso de los vehículos al centro de las ciudades, instalar aparcamientos disuasorios, fomentar el transporte público y racionalizar el transporte de mercancías con vehículos limpios. Medidas como Madrid Central no deben ser recortadas, sino consolidadas y ampliadas para que resulten cada vez más efectivas.

6. Proponemos arbitrar Planes de Vigilancia en Salud Pública que monitoricen la incidencia que la contaminación tiene en los diversos indicado-res de salud como ingresos hospitalarios, visitas de atención primaria, consumo de medicamen-tos y, por supuesto, la mortalidad diaria.

7. En lo que respecta a la movilidad urbana, re-sulta necesario incrementar la inversión en los servicios ferroviarios de cercanías, con objeto de aumentar los niveles de puntualidad y reducir las supresiones de servicios.

8. Las medianas y grandes ciudades de nues-tro país han de realizar los cambios normati-vos necesarios para adecuar sus ordenanzas a las nuevas formas de movilidad: sólo con una regulación acorde se conseguirá garan-tizar la ordenada convivencia en el espacio urbano de bicicletas, patinetes, coches y cua-lesquiera otros elementos de la movilidad co-laborativa.

9. Es preciso incorporar en los instrumentos de planificación territorial la consideración de la bio-

RECOMENDACIONES–

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diversidad y sus servicios ecosistémicos como elementos clave para garantizar los sistemas de vida a medio y largo plazo, activando procesos dirigidos a equilibrar la huella ecológica con la biocapacidad de los territorios a través de un en-foque integrado y biorregional.

10. Hacen falta acciones de comunicación y sensibilización para avanzar en una nueva cultu-ra ciudadana que entienda el valor de la biodiver-sidad urbana. Esto resulta imprescindible para la planificación y desarrollo de infraestructuras ver-des urbanas, aparte de un conocimiento técnico avanzado de los gestores urbanos y un compro-miso político a la hora de abordar proyectos de ciudad con plazos que superan ampliamente una legislatura.

11. Resulta urgente fijar la seguridad hídrica como objetivo de las políticas de agua. Esto per-mite, por un lado, enfatizar sobre la necesidad de trascender discusiones meramente coyuntura-les y sectoriales, y por otro, mostrar la necesi-dad de una transición, es decir, una secuencia de políticas que permitan abordar los desafíos de medio y largo plazo.

12. Respecto al agua, proponemos también re-diseñar los incentivos para favorecer el uso de fuentes de oferta menos convencionales como la reutilización y la desalación. Es importante evaluar las necesidades de adaptación (de esta-ciones depuradoras de aguas residuales y capa-cidad instalada de reutilización) a la luz de una nueva regulación a nivel europeo de las calida-des y usos del agua regenerada.

13. Proponemos la creación de agencias muni-cipales de empleo verde. Este tipo de agencias serán las encargadas de identificar sinergias entre los diferentes departamentos con compe-tencias en esta materia y proponer planes espe-cíficos que tengan el doble objetivo ambiental y de creación de empleo. Una de sus prioridades debería ser la formación y la innovación, ya que a menudo son los principales cuellos de botella de las políticas de empleo verde.

14. Se necesitan medir los resultados del em-pleo verde en las ciudades. Esto permitiría no solo que los gobiernos municipales rindan

cuentas sobre el trabajo realizado sino también identificar fortalezas y debilidades de cada pro-grama, así como identificar acciones más efec-tivas, que podrán ser reforzadas o replicadas en otros lugares.

15. Se deben implementar medidas eficaces, proporcionales y transparentes, basadas en criterios técnicos para la supresión gradual del depósito en vertederos y otras formas de tra-tamiento de desechos residuales con objeto de proporcionar incentivos económicos para fo-mentar la jerarquía de residuos. Recomendamos introducir requisitos obligatorios para separar los residuos urbanos, en especial los biorresi-duos, textiles, celulosas y otros flujos municipa-les para los que aún no se está realizando una adecuada gestión.

16. Es necesario promover un sistema de con-trol, seguimiento y certificación oficial de los da-tos de generación y gestión de los residuos mu-nicipales, como base para una adecuada toma de decisiones coherente con las responsabili-dades que correspondan los distintos agentes (administraciones, empresas, ciudadanos, ges-tores de residuos), así como para garantizar la confianza de la sociedad sobre estos procesos.

17. Hay que aumentar la resiliencia de las ciu-dades mediante la reconstrucción de los víncu-los, el desarrollo de las habilidades sociales y la capacidad de autoorganización en el territorio; favoreciendo la búsqueda de sinergias, la inclu-sión de las diversidades y revisando el modelo de ciudad desde la mirada de la sostenibilidad de la vida en el centro, lo que implica un cambio en la forma de entender, gobernar y hacer ciudad.

18. Las innovaciones locales deben avanzar hacia las biorregiones como unidad de comple-jidad mínima para concebir las transiciones. La ciudad no puede ser el único objeto y objetivo de la reorganización, reconectando lo urbano con lo rural de maneras que no sean utilitaristas y dominantes. La escala mínima de intervención debe ser el espacio singular delimitado por ca-racterísticas geográficas, ecológicas y sociales en el que se producen los procesos que permiten el desarrollo en una relación de equilibrio y cola-boración de la ciudad con su medio.

RECOMENDACIONES

LA GOBERNANZA AMBIENTAL Y CLIMÁTICA: LO GLO-CAL–Susana Galera RodrigoProfesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos.

INTRODUCCIÓN

Como cualquier otro análisis o comentario de una cuestión en clave jurídica e institucional, procede acercarse a las eventuales actuaciones que en materia de clima pueden llevarse a cabo desde las Entidades Locales (EELL en lo sucesi-vo) sólo después de exponer el marco general en el que se inscriben; mucho más cuando, como aquí, se aborda una materia –lo climático– so-bre la que la producción normativa tiene lugar en todos los niveles territoriales. Las Políticas Cli-máticas son el paradigma de la “glocalización”, término derivado de glo-cal, formado a partir de global y local.

Como las políticas climáticas, y sus correspon-diente normativa, constituyen un fenómeno re-lativamente reciente, importa también mucho identificar los condicionantes y los elementos de lo que es el “clima” en clave de acción pú-blica y, por lo tanto, en relación con los niveles territoriales que resultan competentes para llevar a cabo tales acciones: como enseguida se verá, hay un cierto desencaje en el entendi-miento europeo y español al enfocar las com-petencias en materia de clima, que se explica porque el marco constitucional que establece el reparto competencial no considera la asig-nación de las políticas climáticas por ser éstas posteriores a aquél.

LO CLIMÁTICO: SU DISTINTO ENTENDIMIENTO JURÍDICO EN LA UE Y EN ESPAÑA

1. UE: lo ambiental

Grosso modo, y dejando ahora de lado los muchos matices y desarrollos que la acompañan, la ac-ción por el clima en la UE distingue, como los tex-tos internacionales, entre acciones de mitigación y acciones de adaptación. Las primeras, vienen concretadas tal como indica su información ins-titucional en tres tipos de estrategias:

- Instrumentos de control y reducción de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, como el régimen de comercio de derechos de emisión y la Decisión de reparto del esfuerzo o DRE1, los sistemas de captura y almacena-miento de CO2 o una regulación específica para el transporte;

-La promoción de fuentes de energía renovables.- La reducción del consumo energético, mejoran-do la eficiencia energética de edificios y de de-terminados productos y sectores, y elaborando estrategias específicas para las ciudades.

A estas medidas de mitigación debe de añadirse la acción de adaptación que tiene por objeto preve-nir y anticipar los impactos del cambio climático y que da origen a estrategias y acciones en los ámbitos local, nacional y de la UE.

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–1.Directiva 2003/87/CE y Reglamento (UE) Nº 1193/2011 de la Comisión, de 18 de noviembre de 2011 que incorporan básicamente el mecanismo de Kyoto, y Decisión n.º 406/2009/CE DRE, respectivamente.

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Ya desde el inicio del milenio se adoptaron medi-das específicamente dirigidas a la lucha contra el cambio climático, como la promoción de elec-tricidad a partir de fuentes renovables (2001)2, la implantación progresiva de cuotas para energías renovables en los transportes (2003)3, el elemento central de la regulación climática –régimen de co-mercio de derechos de emisión (2003)4 –, o el régi-men de eficiencia en el uso de la energía (2006)5 .

No fue hasta 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa adoptado dos años antes, que la UE incorporó entre sus objetivos la lucha con-tra el cambio climático (como parte de la Política Ambiental, Título XX) además de introducir una Política específica en materia de Energía (Título XXI, artículo 194). Es importante subrayar que

ambas Políticas presentan en el TFUE una inten-sa imbricación:

- Por una parte, la “lucha contra el cambio climá-tico” es un objetivo de la Política Ambiental (artí-culo 191.1, 4º apdo.), mientras que el “desarrollo de energías nuevas y renovables” y la “eficiencia energética” son objetivos principales de la Políti-ca de Energía (artículo 194.1.c/) que se añaden a la “seguridad del suministro”;

- Por otra parte, y aunque la Política de Energía deja a salvo las competencias estatales para “elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general del abastecimiento energéti-co” (artículo 194.2, 2º párrafo), al amparo de la Política Ambiental pueden adoptarse “medidas que afecten de forma significativa a la elección


FIG.1. Evolución y proyección de las emisiones de efecto invernadero en la UE (1990-2030). Fuente: Agencia Europea del Medio Ambiente

MtCO2e

1200

1000

800

600

400

200

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 20300

Transporte (sin aviación) Edificios Agricultura Industria y otros Residuos

2. Directiva 2003/30/CE, que toma como base jurídica la Política de medio ambiente (antiguo artículo 175.1), luego sustituida por la Directiva 2009/28/CE, que ya toma su base jurídica de la Política Energética –artículo 194.23. Directiva 2009/28/CE. Toma el artículo 175.1 TCE (Política Ambiental) como base jurídica. 4. Directiva 2003/87/CE, que toma su base jurídica de la Política de medio ambiente (antiguo artículo 175.1), sustituida por la Directiva 2009/29/CE, que sigue siendo una medida ambiental. 5. Directiva 2006/32/CE sobre eficiencia del usos final de la energía, también basada en el artículo 175.1 (Política Ambiental) del TCE.6. Vid. relación de propuestas de modificación en https://ec.europa.eu/energy/en/news/commission-proposes-new-rules-consumer-centred-clean-energy-transition

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por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abas-tecimiento energético” (artículo 192.2.c), eso sí, por un procedimiento especial que requiere la unanimidad siempre que no se haya activado la denominada pasarela que lo sujetaría al proce-dimiento ordinario.

El último impulso a las medidas de energía y clima tuvo origen en la aprobación en 2011 de la Hoja de Ruta para la Energía 2050, que plan-teó la descarbonización progresiva de la eco-nomía, la eficiencia energética y la promoción de renovables, en el marco de una profunda renovación del modelo energético –Transición Energética–. El denominado Winter Package 20166 concretó en propuestas normativas la estrategia anterior, que en su mayor parte han alcanzado su aprobación en 2018 y que man-tienen la impronta ambiental de las anteriores: es el caso, por ejemplo, del nuevo Reglamen-to (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Cli-ma, que reposa sobre la doble base jurídica ambiental y de la energía –artículos 191, 192 y 194 TFUE–.

Este anclaje ambiental, antes y ahora, de las medidas de lucha contra el cambio climático es esencial en las referencias que enseguida se harán al marco constitucional español. Pero hay una consecuencia adicional en la afirmación de la naturaleza ambiental de estas medidas –sin perjuicio de su pertenencia adicional a otros ámbitos sectoriales– y es la aplicación de un régimen jurídico reforzado de participación que sólo es aplicable a las materias ambientales. Me estoy refiriendo, claro, al régimen que esta-bleció el Convenio de Aarhus, de acceso a la infor-mación, la participación y a la justicia en materia ambiental y que desarrolló, en el ámbito de la UE, el Reglamento n.º1367/2006: si una petición de información sobre las instalaciones sujetas al ré-gimen de derechos de emisión es una cuestión ambiental se aplicará el régimen reforzado de ac-ceso previsto en dicho Reglamento; en otro caso, se aplicará el régimen general de acceso, más generoso con las denegaciones de información7.

2. España: lo económico

Como ya se ha adelantado, el reparto de compe-tencias que se establece en el Título VIII de nues-tra Constitución –artículos 148, 149 y 150- no incluye las políticas de clima, al permanecer este Título inalterado desde 1978. En consecuencia, el desarrollo en España de las acciones y es-trategias UE necesitan una previa calificación y encaje en los títulos competenciales existentes más afines: medio ambiente, energía, territorio, urbanismo…

Sin embargo, los Estatutos de Autonomía sí se han modificado desde 1978, por lo que en algún caso sí hacen referencia explícita al clima, a la efi-ciencia energética, a la promoción de renovables y a la emisión de gases de efecto invernadero8. Esta marco jurídico-competencial ha generado dos consecuencias a cuál más indeseadas: en primer lugar, una notable conflictividad com-petencial ante el Tribunal Constitucional –que en materia de energía ha consolidado una pe-tro-doctrina de notable obsolescencia–, en la que no es reconocible la tríada medio ambien-te-clima-energía en la que reposan las estrate-gias europeas.

Puede establecerse que la doctrina constitucio-nal sobre la “transición energética”, esto es, so-bre la transposición de las normas europeas en esta materia, reposa fundamentalmente en dos títulos competenciales que muy poco tienen que ver con el medio ambiente: la aplicación del títu-lo –estatal– en materia de energía se ha basado en una insistente apelación del papel central del sector eléctrico9 en el conjunto de la economía, de forma que las intervenciones estatales en este ámbito se encuentran respaldadas no sólo por la competencia para establecer las bases del régimen minero y energético (artículo 149.1.25 CE), sino para las bases y coordinación de la pla-nificación general de la actividad económica (ar-tículo 149.1.13 CE). Así, las ideas centrales que nos encontramos en la doctrina constitucional sobre las competencias del sector eléctrico se podrían resumir como sigue:

7. Recientemente tal cuestión se ha planteado en el Asunto C-601/15P, Saint Gobain, resuelto por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 13 de julio de 2017.8. Vid. artículo 46, artículo 133.d/ y artículo 144.i/, respectivamente, de la Ley Orgánica 6/2006 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, preceptos no afectados por la STC 31/2010 de 28 de junio9. STC 18/2011 reiterado en STC 181/2013 FJ 3º

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- “El Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la econo-mía (artículo 149.1.13 CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (ar-tículo 149.1.25 CE)”10;

- “La competencia estatal en cuanto planificación económica ex artículo 149.1.13 CE no se agota en las bases, sino que comprende además la “coordinación” en tal materia”11.

A esta doble base jurídica de las intervencio-nes estatales en el sector energético, hay que añadir un tercer título12, el que le habilita para la autorización de determinadas instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a más de una Comunidad o el transporte de energía salga del ámbito territorial –artículo 149.1.22 CE–13.

Quiere subrayarse el hecho de que esta doc-trina sobre las competencias –estatales– en la ordenación del sector eléctrico es un pre-cipitado de criterios que empezaron a elabo-rarse cuando el sector eléctrico comprendía poco más que energías fósiles y nuclear, por lo que cabe preguntarse si es adecuada su

aplicación automática en una época en la que las estrategias apuntan a su sustitución pro-gresiva por fuentes de naturaleza renovable. Es obvio que, en este planteamiento, la com-petencia ambiental ex artículo 149.1.23, que reserva al Estado la bases del medio ambien-te y posibilita por tanto que las Comunidades Autónomas asuman el resto de funciones, normativas y ejecutivas, actúa de forma su-bordinada y anecdótica, aun cuando, lo que ahora se discute en sede constitucional está mucho más relacionado con nuevas fuentes y tecnologías energéticas –instalaciones eó-licas, solares, fotovoltaicas, aprovechamiento de geotermia o infraestructuras urbanas de calefacción y refrigeración– que con un plan-teamiento de energías fósiles y nucleares, un modelo de generación y distribución que, pre-cisamente, las estrategias europeas quieren renovar progresivamente hasta su total sus-titución. Y es que hay que recordar que esta doctrina constitucional sobre el sector eléc-trico se inicia en 1996 con el enjuiciamiento de la Ley 34/1992 de ordenación del sector petrolero14, doctrina que se aplica en 2011 en el enjuiciamiento de la Ley 54/1997 del Sec-tor eléctrico15 y, finalmente vuelve a aplicarse


253.495 GWh

Nuclear 20,6%

Carbón 13,5%

Ciclo combinado 10,2%

Congeneración 11,2%

Residuos no renovables 0,9%

Turbinación bombeo (1) 0,8%

Eólica 19,0%

Hidráulica 13,2%

Solar fotovoltaica 2,9%

Solar térmica 1,7%

Otras renovables 1,4%

Residuos renovables 0,3%

Saldo importador de 4,3%intercambios internacionales

FIG.2. Cobertura de la demanda eléctrica peninsular año 2018 (%). Fuente: REE. Avance del Informe del sistema eléctrico español 2018.

10. STC 181/2013, FJ 3.11. STC 197/1996, FJ4º, reiterada en STC 181/2013.12. En realidad, el TC refunde estos tres títulos en dos, ya que considera que el Estado tiene competencia, por una parte, en el artículo 149.1.25 y 149.1.13 y, por otra parte, en el artículo 149.1.22 (vid. STC 181/2013, FJ3º). 13. Este criterio territorial concretó en un parámetro de potencia térmica: por encima de 50Mw corresponde al Estado autorizar instalaciones eléctricas de generación, criterio que fue respaldada por el Tribunal Constitucional en su STC 181/2013.14. STC 197/199615. STC 18/2011 y STC 181/201316. STC 32/2016.

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recientemente –2016– sin matices significa-tivos en el análisis de la Ley 24/201316, que constituye el marco de cabecera español en el que, como se verá, no son reconocibles las estrategias europeas.

La segunda consecuencia de nuestro marco competencial, que probablemente traiga causa de la primera, no es tanto una cuestión jurídica como de cultura administrativa. Nuestras ad-ministraciones territoriales siguen mantenien-do una “cultura jurídica de lo unilateral”, en la que se prima la titularidad de la competencia: afirmada ésta –habitualmente por la doctrina constitucional– dicha competencia se ejecuta por el titular prácticamente al margen de las otras entidades que pudieran verse afectadas por ser titulares también de competencias complementarias. Nuestro modelo piramidal de Administración napoleónica no sólo no ha cambiado en lo sustancial, sino que se ha re-producido en todos los niveles de gobierno. En otras palabras, faltan estructuras organizativas y procedimentales de coordinación y participa-ción verdaderamente eficaces lo que, por su naturaleza difusa, resulta consustancial a las acciones de clima.

Finalmente, llegamos al último nivel institu-cional, las EELL: si la distribución entre el Es-tado y las Comunidades Autónomas resulta cuando menos poco pacífica e inadecuada, la cuestión de las competencias que para in-corporar acciones de clima ostentan las Enti-dades Locales está aún peor resuelta, lo que definitivamente arriesga la eficacia de las ac-ciones de clima en nuestro país.

Como en el supuesto anterior, en el marco nor-mativo aplicable a las EELL17 no hay una refe-rencia explícita en materia de clima, ni tampoco a la materia energética –más allá de configurar como una obligación de los ayuntamientos ga-rantizar el suministro de energía eléctrica–. Las eventuales acciones que pudieran desarrollar en esta materia deberían encajarse en las compe-tencias ambientales –en “medio ambiente urba-no” dice ahora el artículo 25.2.b/ LBRL– de las entidades locales. Esta competencia local ha de convivir con la que en materia ambiental se

atribuye al Estado –legislación básica, ex artí-culo 149.1.23 CE– y con la que le corresponda a la Comunidad Autónoma en la que se ubique –el desarrollo normativo de la legislación básica estatal y su ejecución, más las “nuevas” compe-tencias específicas de naturaleza ambiental que han ido asumiendo en las sucesivas reformas estatutarias–. Sólo recientemente la jurispru-dencia ha admitido la competencia local para adoptar ordenanzas que regulaban el despliegue de instalaciones renovables en su territorio.

No resulta un marco muy generoso para de-sarrollar el importante papel que las estrate-gias europeas en materia de clima y energía asignan a las EELL. Dichas estrategias plan-tean, ni más ni menos, un nuevo modelo de ciudad, con unas EELL que, más allá de su po-testad de ordenanza, son actores activos de los mercados locales de energía; una ciudad que cuenta con distritos urbanos de calor y frío que optimicen la energía que actualmente se desaprovecha –calor residual y fuentes lo-cales renovables–, una ciudad que ha delimi-tado las unidades de energía a efectos de la generación distribuida y que se aleja cada vez más del modelo de conexiones y sistemas ge-nerales previstos en la legislación urbanística en vigor. Estas acciones requieren un hacer decidido por parte de las Entidades Locales; pero también es necesaria una adaptación de la legislación estatal y autonómica que, al servicio de otros objetivos de políticas locales diseñados hace años, deben ahora integrar estas nuevas prioridades: se está haciendo referencia, claro, a la legislación territorial y urbanística pero también a la de edificación y la del sector eléctrico, la relativa a los servi-cios públicos locales, la de minas y aguas, y muchas otras.

Aun así, en este estrecho marco competen-cial, las EELL pueden asumir, y algunas lo ha-cen, un papel esencial en materia de clima y transición energética, desplegando una inten-sa actividad internacional e interna que apli-can estándares de cumplimiento voluntario alineado con las estrategias europeas –apo-yadas logística y financieramente de forma decidida por la UE–.

17. Ley de Bases de Régimen Local 5/1985, en particular artículos 25 y 26

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LAS ENTIDADES LOCALES EN EL CENTRO DE LAS ESTRATEGIAS EUROPEAS DE CLIMA Y ENERGÍA

1. El progresivo enfoque urbano de las políticas de la UE

A pesar de que las instituciones europeas care-cen de un apoderamiento expreso para diseñar y establecer Políticas Locales, lo cierto es que dentro de los Estados miembros éstas están cla-ramente condicionadas por el ordenamiento eu-ropeo. Y es que algunas Políticas Europas, para las que sí existe una competencia explícita, han ido incorporando determinaciones que debían aplicarse a nivel local.

El caso más claro es el de la Política Regio-nal, que ha ido incorporando una considera-ción creciente de la ciudad, de lo urbano, en razón al impacto de este organismo vivo en la eficacia de las acciones regionales. La Política Regional viene persiguiendo la cohesión eco-nómica y social, basada en los denominados Fondos Estructurales que se regularon coordi-nadamente en 1988. Unos años después, en 1994, se lanza la iniciativa URBAN, que incita a las zonas urbanas o los barrios en situación de crisis a emprender acciones innovadoras e integradoras de desarrollo urbano; a esta ini-ciativa le sigue el programa URBAN II (2000-2006) un planteamiento comunitario para el


COMUNIDAD AUTÓNOMAEMISIONES CO2-eq (kt)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ANDALUCÍA 37.619 39.301 42.050 39.971 41.134 43.074 40.932 40.842 47.710 51.209 52.882 53.136 56.104 59.014

ARAGÓN 15.245 16.014 16.945 16.716 17.100 17.596 16.391 19.106 16.153 17.381 19.582 18.078 20.379 20.275

ASTURIAS 28.493 27.555 28.079 26.892 27.684 29.496 25.247 28.191 28.171 33.169 34.570 32.109 34.933 33.476

BALEARES 6.022 6.415 6.267 6.273 6.891 7.240 7.758 7.594 8.151 8.854 8.959 9.231 9.470 10.677

CANARIAS 8.588 8.512 8.658 8.989 9.695 9.753 12.043 11.809 12.493 14.431 14.655 15.073 15.051 15.646

CANTABRIA 4.998 4.912 4.599 4.413 5.119 5.661 5.094 5.354 5.765 5.641 5.857 6.501 6.877 6.960

CASTILLA Y LEÓN 34.265 34.874 35.044 34.196 35.495 36.561 35.181 42.369 37.430 40.037 41.846 41.680 44.573 43.834

CASTILLA -LA MANCHA 17.293 17.883 18.250 16.592 18.367 18.160 18.967 20.206 20.601 22.580 23.323 23.857 24.044 24.082

CATALUÑA 38.862 39.705 41.719 40.435 44.279 50.045 49.164 48.909 49.332 52.545 54.816 52.289 51.274 54.772

CEUTA 618 629 632 687 690 744 812 686 778 725 598 577 607 640

COMUNIDAD VALENCIANA 17.532 18.470 19.186 18.467 19.952 22.148 22.134 22.699 24.758 27.253 27.627 27.887 29.350 30.119

EXTREMADURA 5.674 5.709 5.846 5.588 6.099 6.091 6.343 6.485 6.512 7.362 8.057 8.276 8.356 8.694

GALICIA 29.581 29.355 31.269 31.213 30.633 32.907 31.484 30.325 33.417 33.925 34.880 35.546 37.595 36.524

LA RIOJA 1.535 1.568 1.585 1.591 1.681 1.790 1.807 1.834 1.984 2.095 2.204 2.228 2.293 2.453

MADRID 15.055 16.319 17.144 16.557 17.805 18.359 19.129 19.347 20.878 22.134 23.319 24.580 25.036 26.038

MELILLA 229 255 217 359 362 309 293 245 258 281 289 296 282 313

NAVARRA 4.165 4.364 4.219 4.049 4.578 4.797 4.896 4.899 5.044 5.351 5.680 5.723 6.004 7.218

PAÍS VASCO 16.729 18.378 18.055 17.143 18.932 17.751 16.510 17.602 18.258 19.627 20.571 20.023 22.377 21.974

REGIÓN DE MURCIA 5.989 6.037 6.213 5.606 6.045 6.134 6.192 6.200 6.784 7.441 7.811 8.151 8.963 8.266

TOTAL ESPAÑA 288.492 296.204 305.976 295.738 312.540 328.614 320.379 334.706 344.566 372.043 387.528 385.241 403.569 410.975

CUADRO 1. Emisiones de CO2 equivalente en las Comunidades Autónomas de España (serie 1990-2017). Fuente: MITECO


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desarrollo urbano sostenible en la normativa general de los Fondos Estructurales que ya entonces establece entre otras acciones prio-ritarias: la recuperación de zonas edificadas para fines diversos; pactos e iniciativas loca-les en favor del empleo; estrategias contra la exclusión y la discriminación; desarrollo de sistemas integrados de transporte público; ac-ciones en favor del medio ambiente; difusión del concepto “gobernanza urbana”.

Esta tendencia continúa su andadura reforzán-dose18, hasta llegar a la última programación de fondos 2014-2020, que incorpora en la política regional europea una intensa dimensión urbana y por primera vez crea un instrumento financie-ro de gestión directa por las propias ciudades.

El Parlamento Europeo19 ha subrayado recien-

temente la importantísima función de las enti-dades locales y regionales en la ejecución de una programación de fondos movilizadora de una ingente inversión, creación de empleo e in-novación a nivel local. Tras subrayar que estas entidades deben de participar en las fases de programación y ejecución de los fondos, que éstos constituyen un caso paradigmático de gobierno multinivel y de sentido ascenden-te, considera que las meras “consultas” a las entidades locales no son suficientes para la ejecución eficaz si no se asegura aquella par-ticipación, e insta a los Estados a reforzar sus funciones.

La Agenda Urbana Europea, o Pacto de Ámster-dam20 abunda en estos enfoques, y tiene el ob-jetivo de desarrollar, mediante ámbitos priorita-rios y medidas concretas, el concepto de ciudad

COMUNIDAD AUTÓNOMAEMISIONES CO2-eq (kt)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

ANDALUCÍA 61.320 66.160 65.880 68.436 59.580 56.976 55.232 54.045 53.108 49.225 49.698 51.898 48.619 51.760

ARAGÓN 20.928 21.783 21.140 22.028 20.845 17.893 16.118 19.178 17.123 15.283 16.458 16.463 15.312 17.198

ASTURIAS 34.068 34.951 31.565 34.158 26.718 23.383 21.986 23.705 25.025 24.263 24.674 29.827 24.662 25.965

BALEARES 10.452 10.573 10.625 10.732 10.778 10.507 10.374 10.051 9.403 8.385 8.093 8.399 8.625 9.146

CANARIAS 17.146 17.509 16.936 16.853 17.506 15.258 15.163 14.673 14.560 13.086 12.667 12.619 13.002 13.587

CANTABRIA 7.215 7.221 7.322 7.449 7.340 6.534 6.815 6.371 6.309 5.698 5.856 5.903 5.888 6.179

CASTILLA Y LEÓN 46.420 45.758 42.489 43.355 39.679 31.142 26.752 34.341 34.597 29.244 31.737 33.378 30.852 31.101

CASTILLA -LA MANCHA 26.142 26.575 26.976 28.390 25.484 23.186 22.140 21.276 20.216 18.084 17.846 19.966 17.543 17.808

CATALUÑA 56.568 58.434 57.234 58.181 54.440 50.605 50.018 47.483 45.327 42.318 42.966 43.075 44.175 45.073

CEUTA 614 600 729 768 661 553 463 429 414 325 305 320 348 382

COMUNIDAD VALENCIANA 31.065 32.762 32.407 32.629 32.864 29.721 29.206 27.383 25.011 24.685 25.225 25.062 25.200 24.939

EXTREMADURA 9.065 9.930 10.395 10.439 10.193 9.591 9.772 9.465 9.247 8.818 8.716 9.089 9.114 9.429

GALICIA 37.632 36.322 35.284 36.610 30.740 28.671 27.158 28.684 31.494 28.279 28.062 29.527 28.267 30.260

LA RIOJA 2.646 3.973 4.011 3.897 3.675 2.784 2.631 2.343 2.442 2.065 1.925 2.123 2.317 2.587

MADRID 26.236 27.453 27.916 28.096 26.002 24.416 24.354 23.731 22.256 22.561 21.271 21.007 21.692 22.205

MELILLA 310 317 362 380 387 363 362 359 429 376 334 388 430 489

NAVARRA 8.129 7.888 7.651 7.605 7.853 7.290 7.429 6.269 5.745 5.426 5.368 5.812 5.948 6.103

PAÍS VASCO 22.539 24.446 24.707 23.689 23.811 22.830 22.317 18.743 18.828 16.609 16.047 16.155 16.035 16.520

REGIÓN DE MURCIA 8.297 8.383 10.286 11.563 12.847 10.458 9.386 8.816 9.138 8.712 8.874 8.588 8.343 9.501

TOTAL ESPAÑA 426.793 441.038 434.006 445.158 411.404 372.107 357.677 357.344 350.672 323.441 326.121 337.599 326.383 340.231

18. Ya desde el 2012 la Dirección General de Política Regional de la Comisión Europea pasó a denominarse “Política Regional y Urbana”; la Declaración de Riga (2015) refuerza el papel de las áreas urbanas pequeñas y medianas en la ejecución de las políticas europeas, y sienta las bases de una futura (junio 2016) Agenda Urbana Europea. 19. Resolución de 4 de febrero de 2016 sobre el papel de las autoridades locales y regionales en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.20. Adoptada el 30 de mayo de 2016 en Ámsterdam, en la reunión informal de los Ministros responsables de asuntos urbanos. Pendiente de confirmación por el Consejo de Asuntos Generales de junio 2016. http://urbanagendaforthe.eu/wp-content/uploads/2016/05/Pact-of-Amsterdam_v7_WEB.pdf

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inteligente, sostenible e inclusiva, previendo los ejes que integran los aspectos económicos, so-ciales y ambientales de la ciudad. Se establecen ocho ámbitos prioritarios y, de forma específicas las medidas que corresponden en cada uno, en particular las medidas climáticas de adaptación (10.7) y la transición energética (10.8).

La Agenda Urbana Europea supone también un impulso importante a otros compromisos inter-nacionales de la UE: así, en relación con la Agen-da 2030 para el Desarrollo sostenible que, entre otras consideraciones urbanas, exige en su Ob-jetivo 11 que “las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros resilientes y sostenibles”21.

Más allá de la Política Regional Europea, otro ejemplo de Política Europea condicionante de las políticas locales es la Política Ambiental, que ha anclado en el nivel local acciones relativas a la calidad del aire y del agua, de residuos…y más recientemente medidas de adaptación al cambio climático; pero también otras Políticas como la de salud pública, comercio, mercado interior o competencia han ido condicionando la acción de los Entes Locales. De esta forma, en las últimas décadas hemos ido presencian-do cómo nuestra LBRL ha ido variando algunas de sus determinaciones –mercados, servicios funerarios, regímenes de autorización, evalua-ciones….– sin que se haya percibido siempre suficientemente el origen europeo de esas mo-dificaciones normativas.

Mención separada debe de hacerse al papel que le asignan a los EELL las Políticas de Clima y Ener-gía, en obligaciones que, dirigidas a los Estados, sólo pueden tener cumplimiento efectivo con la participación activa de los ayuntamientos, lo que, como se verá, no tiene aun reflejo ni en nuestro or-denamiento ni en nuestra práctica administrativa.

2. Los Sistemas Energéticos Urbanos: Eficiencia y Renovables

En esta fase de la Transición Energética, la Di-rectiva 2012/27/CE de Eficiencia Energética (en lo sucesivo Directiva EE) constituye un elemen-

to central, estableciendo el criterio-guía de que la energía más limpia es la que ni se consume ni se demanda. En consecuencia, impone una se-rie de medidas dirigidas tanto al Sector Público como al Sector privado para reducir la demanda final de energía. Esta Directiva ha sido reciente-mente modificada por la Directiva 2018/2002/UE, que, por lo que aquí interesa, no hace sino reforzar las determinaciones de la anterior.

Para ello, en su artículo 14 la Directiva EE es-tablece como objetivo general determinar la eventual rentabilidad de la eficiencia energéti-ca de los sistemas urbanos, a través de la re-cuperación del calor residual de instalaciones industriales, del uso de la cogeneración y de la calefacción y refrigeración urbanas eficientes. Para conseguir este objetivo impone dos obli-gaciones formales sucesivas –evaluación del potencial energético y análisis coste benefi-cios–, obligaciones a las que difícilmente puede darse cumplimiento sin la consideración de los más detallados instrumentos de planificación adoptados a nivel local.

Como primera obligación, la Directiva EE im-pone evaluar el potencial energético urbano: el Estado, para la totalidad de su territorio, debe realizar una evaluación completa22 del potencial de uso de la cogeneración y de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración eficien-tes, cuyo contenido básico se indica en el Ane-xo VIII. La evaluación ha de ir referida a cues-tiones tan detalladas que atraviesan todos los niveles sub-nacionales de planificación territo-rial y urbana, y debe de considerar la situación de partida y las previsiones de calificación del suelo a medio plazo, la determinación de la demanda actual y a medio plazo, entre otros extremos. Como segunda obligación, y en conexión con la primera, a la evaluación le sigue un análisis de costes y beneficios de dicho potencial, cuyo contenido y metodología establece también de forma detallada la Directiva EE (Anexo IX) y que, en definitiva, va a predeterminar la planifi-cación del sistema de calefacción y/o refrige-ración urbanas.


21. Vid. Informe de la Comisión Consejo sobre la Agenda Urbana para la UE, COM(2017) 657,22. Esta evaluación, que debió notificarse el 31 de diciembre de 2015, debe de actualizarse cada 5 años.

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Planteado con un abrumador nivel de detalle, el análisis coste-beneficio que se desarrolla en la Directiva EE, y en particular en su Anexo IX, “debe de entenderse como una planificación integral del sistema energético que abarca todas las op-ciones técnicas y económicas pertinentes”23.

Del resultado de este análisis puede derivarse una obligación adicional: si se determina la existencia de potencial, cuyas ventajas sean superiores a su coste, los Estados deben desa-rrollar una infraestructura de calefacción y refri-geración urbana eficiente para posibilitar el de-sarrollo de una cogeneración de alta eficiencia y/o el uso de la calefacción y la refrigeración procedentes de calor residual y de fuentes de energía renovables.Es obvio que, gran parte de estas informacio-nes presuponen la toma en consideración del Planeamiento Urbanístico local y/o del Planea-miento Territorial que se adopta a nivel autonó-mico, pues es ahí donde se localiza la expansión de suelo prevista en función de las estimacio-nes de crecimiento demográfico o expansión de servicios e industria: sólo desde ahí puede ha-cerse una estimación realista, conforme a los instrumentos jurídicos vigentes, de aspectos como “la demanda de edificios a 10 años” para calcular los eventuales incrementos de deman-da de calefacción, o la “distancia prevista entre zonas residenciales y plantas industriales” a los efectos de aprovechar el calor sobrante. Pues por obvio que parezca, en nuestro país no se hizo así: como más adelante se detalla, la eva-luación la hizo la Administración del Estado, en base a los datos del catastro y otros archivos y datos de titularidad estatal.

Por otra parte, la Directiva 2009/28/CE, relati-va al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (en lo sucesivo Directiva RES) también resalta de forma insistente el pa-pel de las entidades regionales y locales en las acciones que plantea, estableciendo que los Planes Nacionales de Energías Renovables de-bían de incorporar las medidas de “cooperación entre autoridades locales, regionales y naciona-les, las transferencias estadísticas o los proyec-tos conjuntos programados…”. Ahora, tras las

modificaciones determinadas por la Directiva 2018/2001/UE, lo “local” ha quedado reforzado de forma coordinada con lo establecido en la Di-rectiva EE. Se incorporan en la Directiva RES, por lo que aquí se trata, los siguientes aspectos:

- Los sistemas locales de calefacción y refrige-ración –un Sector Estratégico declara su con-siderando 73,– deben de incrementar su cuo-ta de RES en 1.3 puntos anuales hasta 2030 respecto de la existente en 2020: artículo 23 Directiva 2018–;

- Formando parte las RES de las energías loca-les, complementa y refuerza las obligaciones de evaluación24 y aprovechamiento del po-tencial energético local ya establecidas en la Directiva EE, lo que también reconduce a sis-temas urbanos de calefacción y refrigeración eficientes y competitivos;

- La integración en los instrumentos de plani-ficación sectorial, “incluida la planificación urbana temprana”, del despliegue de RES, los sistemas urbanos de calefacción y refrigera-ción, las redes de gas natural y las de combus-tibles alternativos (artículo 15, apdo. 3), de-biendo los Estados impulsar a las autoridades regionales y locales a incluir la calefacción y la refrigeración procedentes de RES en la plani-ficación de la infraestructura urbana cuando corresponda;

- Se mantiene la obligación de coordinar y definir claramente, lo que comprende la planificación espacial, los procedimientos de autorización y licencias, “con calendarios claros y transpa-rentes para la determinación de las solicitudes de planificación y construcción” sin perjuicio de que tales responsabilidades correspondan a distintas autoridades territoriales (artículo 13 Directiva RES 2009);

- El reconocimiento de la actividad asociativa de proyección internacional de las entidades locales al margen de la actividad convencional de los Estados, en general, y al amparo de un régimen jurídico específico, en particular.

Respecto de la actividad internacional de las


23. Vid. Nota de orientación sobre el artículo 14 de la Directiva 2012/27/UE, SWD(2013)449 final, pág. 13.24. Evaluación que relaciona ahora con el “completo cartografiado y análisis del potencial nacional en materia de RES y de energía residual”; vid. Considerando 49 Directiva 2018.

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EELL, resulta significativo lo que se declara en la Directiva: “… la Comisión debe apoyar a las regiones y autoridades locales innovadoras interesadas en la cooperación transfronteriza ayudando a establecer mecanismos de coope-ración como la Agrupación Europea de Coope-ración Territorial –AECT–, que facilita que las autoridades públicas de varios Estados miem-bros puedan colaborar para, de modo conjun-to, prestar servicios y desarrollar proyectos sin necesidad de celebrar un acuerdo internacional previo y sin que los Parlamentos nacionales de-ban proceder a su ratificación”25. A continua-ción se abunda en este aspecto.

3. La actividad internacional de las entidades locales: “city-diplomacy” ambiental

Resulta sorprendente cómo algunas EELL se han incorporado a las estrategias de Transición Energética aun cuando el marco jurídico español en la materia –aún poco y sólo recientemente desarrollado, nada sistemático y en absoluto participativo– no propicia en modo alguno su participación: al tratarse de una materia “formal-mente energética” desde el punto de vista com-petencial, el protagonismo de estas acciones está asignado al Estado y, con adicional apoya-tura en las materias ambientales, a las Comuni-dades Autónomas le corresponde lo demás.

Y es que no basta, para que esa participación local sea real y efectiva, con que tengan la posibilidad de acudir a los períodos de información pública y plantear alegaciones. Esta forma de participación no satisface las exigencias de diálogo permanente entre Administraciones territoriales que como se ha visto se presupone desde instancias europeas.

Resulta sorprendente, se decía, cómo algunas EELL participan de estas estrategias y, en particu-lar, de un instrumento importantísimo de acción climática como es el Plan Local de Acción de Cli-ma y Energía que los signatarios del Pacto de los Alcaldes de Energía y clima deben de presentar… a la Comisión Europea. Ninguna ley española in-corpora este instrumento de planeamiento –que en puridad debe de tener reflejo en los clásicos

instrumentos de planeamiento urbanístico loca-les–, aunque tampoco ninguna lo prohíbe: en este caso, y no es el primero, las EELL han establecido una relación directa con determinadas entidades en el ámbito internacional asumiendo de forma voluntaria compromisos consensuados, en cuya adopción participan, que de vuelta a casa pue-den incorporarse en normas de obligado cumpli-miento en ejercicio de su potestad normativa. Y todo ello ocurre al margen, aunque no en contra, de norma expresa que lo articule y al margen de eventuales solemnes declaraciones y ratificacio-nes a nivel estatal como sujeto que ostenta en exclusiva el ius contrahendi y el ius legationis.

Esta tendencia tiene su origen en el reconoci-miento que de las comunidades locales se hizo en la Cumbre de Río 92. Las comunidades lo-cales tienen un reconocimiento explícito en el Principio 22 de la Declaración de Río 92, confe-rencia donde además se aprueba el Programa 21, que parte de la convicción de que “la par-ticipación y cooperación de las autoridades lo-cales constituirán un factor determinante para el logro de los objetivos del Programa”. Con el apoyo decidido de la Comisión Europea, las redes locales se han multiplicado desde sus inicios, ampliando su ámbito de acción y per-feccionando los instrumentos que se aplican en estas acciones: la Comisión ya apoyó deci-didamente la Carta y Compromisos de Aalborg –1992 y 2012, respectivamente– que resulta-ron decisivos para que las Agendas Locales tu-vieran una amplia implantación en toda la UE.

En 2008 se crea el Pacto de los Alcaldes por la Energía, que involucraba a los Entes Locales en los objetivos de reducción del 20% de emisio-nes establecidos en la Estrategia Europea 2020, un club de adhesión voluntaria que imponía que las entidades adheridas adoptaran un Plan Lo-cal de Energía (PAE) cuyo contenido y metodo-logía se establece por la Secretaría del Pacto. En 2015, el acuerdo se reelabora, extendiendo e incrementando los objetivos de reducción a 2030, ahora un 40%, e incorporando acciones de mitigación, lo que cristalizó en el Pacto de los Alcaldes por el Clima y la Energía26.


25. Considerando 62 de la Directiva 2018/2001. La AECT está regulada en el Reglamento (CE) n.º 1082/2006, modificado por el Reglamento (UE) n.º 1302/2013.26. Ya se apuntó que el Pacto de los Alcaldes por el Clima y la Energía reúne a 6.926 autoridades firmantes, que representan 213 millones de habitantes en el territorio de la Unión Europea. Pero fuera de este ámbito, la Comisión Europea ha impulsado y apoyado redes similares en países del Este de Europa, Africa, el Cáucaso, Africa, Latinoamérica, Caribe, y Asia.


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Pero en paralelo, y en el escenario extracomu-nitario, discurre un movimiento similar: en el marco de Naciones Unidas en 2014 se adopta la iniciativa Compact of Mayors, impulsado por redes preexistentes de ciudades que venían trabajando en materia de clima y de sosteni-bilidad –ICLEI, C40 y UCLG– y con el apoyo de UN-Habitat, la agencia de Naciones Unidas en asuntos urbanos.

En enero de 2017 se anuncia la fusión de es-tas dos plataformas en una única red, el Pacto Global de los Alcaldes por el Clima y la Energía (GCoM por sus siglas inglesas), que reunifica en una estructura y metodología únicas las accio-nes, y las informaciones, adoptadas a nivel local en materia de clima y energía, alineándolas con los instrumentos establecidos en el Acuerdo de París 2015, y en particular con las “Propues-tas de Contribuciones Nacionales”. Y es que el Acuerdo de París ya subrayó el papel esencial de la participación de las entidades locales –entre otros actores que no son parte del Acuer-

do– en el programa que estableció, enfoque no ha hecho sino reforzarse con el Informe de 2018 del IPPC 27. De esta forma, la acción mun-dial contra los efectos del cambio climático se despliega alrededor de los Acuerdos adoptados por la CMUCCC, que vincula a las Partes pero se proyecta también sobre otros actores que, como las EELL, no son Partes de dichos acuer-dos. De esta forma, se refuerza el enfoque bot-tom-up para la gobernanza climática y la acción climática global al tiempo que se armoniza, re-fuerza su transparencia al comunicar un amplí-simo número de iniciativas registradas pública-mente en las plataformas de acceso público de los distintos portales regionales y, a nivel global, de la plataforma NAZCA operativa desde 2018.

De esta forma, las entidades locales se sitúan en el centro de la estrategia energética europea, y su actividad se considera en la Evaluación de las Estrategias Energéticas, como refleja por primera vez el Tercer Informe sobre el estado de la Unión de la Energía 28. Entre los documen-

FIG.3. Información mínima requerida según periodo de tiempo en el Pacto de los Alcaldes. (Fuente: The Convenant of Mayors for Climate and Energy Reporting Guidelines. Junio 2016)

27. Vid. Yearbook of Global Climate Action 2018disponible en https://unfccc.int/sites/default/files/resource/GCA_Yearbook2018.pdf 28. COM (2017)688. -.

Estrategia ✘ ✔ ✔ ✔

Inventarios de Emisiones ✘ ✔(BEI) ✘ ✔(MEI)

Acciones de mitigacion ✘ ✔ ✔ ✔

✔ ✔ ✔ ✔

Riesgos y Vulnerabilidades ✘ ✔ ✔ ✔

Acciones de Adaptacion ✘ ✘ ✔ ✔

Año 0 Dentro de 2 años Dentro de 2 años Dentro de 6 años

Etapa de registro SECAP Vigilancia Informes de acciónVigilancia

Informes completos

(mínimo 3)

(mínimo 3)

Leyenda: ✔Obligatorio | ✘Opcional

Cuadro de indicadores de adaptación

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tos que se acompañan se incluye el Informe de Evaluación del Pacto de los Alcaldes que, a septiembre de 2016, había recibido 6.201 adhe-siones que cubrían a 6.926 autoridades loca-les, cubriendo un territorio de 213 millones de habitantes , 36% de la población de la UE 2829. De esta forma, la conexión global-local en la im-plementación del Acuerdo de París, sin perjuicio de otras medidas “internas”, se articula a través de la relación directa de las entidades locales con una Secretaría transnacional –global– que establece las metodologías de medición y de cálculo y el contenido de un instrumento de planificación –plan local de energía y clima– con vocación de implantación uniforme a nivel mundial

LAS POLÍTICAS LOCALES EN MATERIA DE ENERGÍA Y CLIMA

1. Los Planes Locales de Clima y Energía (PACE)

El Pacto de los Alcaldes por la Energía y el Clima, de adhesión voluntaria pero muy exitosa, impli-ca la adopción en los dos años siguientes de un Plan Local de Clima y Energía –PACE- que concreta cómo las EELL han de conseguir los compromisos derivados del Pacto, en particu-lar la reducción de emisiones GEI a un 40% en 2030, el incremento de la resilencia a los impac-tos del cambio climático, y reforzar el acceso a una energía sostenible en 2030. El PACE es verificado por el organismo de Investigación de la Comisión (JRC, Joint Research Center) que puede imponer modificaciones y verifica-rá también el informe bianual de seguimiento que debe de presentarse. El Plan debe de incluir un inventario base de emisiones, discriminado para los distintos sectores, stándares energéti-cos y un programa de ahorro, un plan de movili-dad…, entre otros contenidos.

De esta forma, el Plan de Acción de Clima y Ener-gía constituye un standard de acción climática local, incorporando metodologías e instrumen-tos establecidas a nivel universal en el ingente Soft-Law Climático generado alrededor de la Convención Marco. En la página web del Pacto están disponibles multitud de guías que explican

y concretan los aspectos generales y los especí-ficos en el proceso de elaboración de un PACE.

Estamos pues ante la configuración de una Po-lítica Local que se decide, detalla y verifica por las instituciones y órganos de la Unión Europea, lo que, con el tiempo, producirá el efecto de ar-monizar o hacer converger la forma en que las entidades locales europeas gestionan su ener-gía y los riesgos derivados del cambio climático. Pero los impactos esperables son mucho más amplios, ya que esta estrategia acaba de des-bordar las fronteras de la UE en las que hasta ahora quedaba circunscrito. Y es que, como se ha dicho, la iniciativa ha trascendido el marco europeo para instalarse en Naciones Unidas a través del Compact of Mayors, en el que el Pacto europeo queda como un agente “regional”. Mu-cho tienen avanzado las EELL adheridas al Pacto y que han presentado el Plan correspondiente: al fin y al cabo, la información que refleja este Plan es en gran parte coincidente con ese importan-te instrumento previsto en la DEE, la Evaluación del Potencial Energético nacional, que según se vio, se concibe como la planificación integral del sistema energético, y que ha de incluir, como es natural, la informaciones de las demarcaciones locales, provinciales y regionales.

2. Las Entidades Locales como agentes de generación y gestión

El impulso que, bajo distintas fórmulas, se le da a las EELL para que participen activa-mente en la conformación de los sistemas locales de energía no es sino una consecuen-cia de uno de los objetivos de la Transición Energética en curso y de la Hoja de Ruta para la Energía 2050 que ya se perfiló en 2011. Y es que más allá de la descarbonización de la economía, de maximizar la eficiencia energé-tica y el porcentaje de energías renovables en el mix eléctrico, la Transición Energética per-sigue un objetivo más ambicioso de carácter estructural: el cambio del modelo energético. De lo que se trata pues es que partiendo del actual modelo energético “vertical” –Genera-ción, Transporte, Distribución, Comercializa-ción– se llegue a un sistema descentralizado,

29. El tercer Informe sobre el Estado de la Unión de la Energía, y la Evaluación del JRC sobre el funcionamiento de 8 años del Pacto de los Alcaldes están disponibles en https://ec.europa.eu/commission/publications/accompanying-documents-state-energy-union_en


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en el que el consumidor produce su propia energía y puede verter la sobrante a la red, que ahora está integrada por multitud de pun-tos de generación que se gestionan tecnoló-gicamente –Smart Grids–.

La renovación de la legislación europea del sector eléctrico que se ha aprobado desde 2018, entrará en vigor en 2021 –salvo excep-ciones específicas– cuando empieza el primer período de asignación del Acuerdo de París, estrategia climática afín y complementaria al objetivo de la Transición Energética respecto del cambio de modelo que se acaba de referir. En esas fechas entrará en vigor el Reglamen-to (EU) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Cli-ma, que hace confluir los dos ámbitos en un único régimen de gobierno y administración, de forma que los objetivos de clima y energía para 2030 –reducción emisiones al 40%, mí-nimo de 32% res en el mix energético y 32.5% de objetivo de ahorro energético–, y los ins-trumentos específicos para su consecución, se alinean con los objetivos e instrumentos establecidos por el Acuerdo de París de 2015 de la CMNUCC. La idea clave es asegurar la complementariedad y coherencia de las obli-gaciones que han de cumplir la Unión Europea y sus Estados miembros, limitando al mismo tiempo la complejidad administrativa.

La pieza clave de esta estrategia es el Plan Nacional de Energía y Clima para el período 2021-2030 que deben presentar los Estados miembros y que ha de cubrir las cinco dimen-siones de la Unión de la Energía –seguridad energética; mercado interior de la energía; eficiencia energética; descarbonización e investigación, innovación y competitividad– teniendo en cuenta una perspectiva de largo plazo y con el contenido exhaustivamente establecido por el Reglamento30. Este Plan Nacional se ha de verificar periódicamente, regulándose con no poco detalle el contenido de los hasta ocho Informes distintos que de-ben de presentarse con distinta periodicidad. El Reglamento de Gobernanza hace una ape-lación permanente a planteamientos de par-

ticipación en la toma de decisiones y en la elaboración de las informaciones periódicas que resultan preceptivas: así, el Plan Nacional Integrado ha de tener como contenido espe-cífico cómo han participado las autoridades regionales y locales en la elaboración del Plan (Anexo I, Parte 1, apdo. 1.3.ii/) o las medidas para fomentar las comunidades de energía lo-cales (Anexo I, Parte 1, apdo. 3.2.v/), además de imponer una Plataforma de diálogo multi-nivel sobre clima y energía de acuerdo con la normativa nacional (artículo 11) en la que han de estar presentes las autoridades regionales y locales entre otros participantes.

Otras normas del sector energético aproba-das en 2018 enfatizan en el papel de lo “lo-cal”. Así, la Directiva 2018/2001 RES, refuer-za, como ya se dijo, las actuaciones previas al despliegue de sistemas urbanos de calor y de refrigeración, aquí con energía RES, que se regulan en la Directiva EE. Pero la Directiva RES después de la reforma de 2018, regula dos instrumentos esenciales para el desplie-gue de mercados locales de energía contribu-yendo de esta forma a la descentralización de la gestión energética y propiciando la parti-cipación en ellos de las EELL que actuarían de esta forma como agentes de producción y gestión: por una parte, la figura del Auton-consumo, y por otra parte las Comunidades de Energía.

Tanto el Autoconsumo como las Comunidades de Energía, además de propiciar la participa-ción activa de las EELL en la configuración de los mercados locales de energía –eso sí, no se olvide, en igualdad de condiciones con el res-to de los operadores en tanto ámbitos sujetos a las condiciones de competencia– impactan en un ámbito tradicional de acción local. Y es que la Directiva (artículo 15, apdo.3 Directiva 2018/2001), establece que estas figuras, entre otros extremos, han de tenerse en cuenta “a la hora de hora de planificar, incluida la plani-ficación urbana temprana, diseñar, construir y renovar infraestructuras urbanas, zonas in-dustriales, comerciales o residenciales e in-fraestructuras energéticas, incluidas las redes

30. Este PNIEC sustituye a los anteriores Planes Anuales y obligaciones de reporting contenidos en las Directivas anteriores –así, el Plan Nacional de Eficiencia Energética, el Plan Nacional de Energías Renovables, etc.-, por lo que el contenido de éstos que desaparecen están ahora integrados en el PNEC.

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de electricidad, los sistemas urbanos de cale-facción y refrigeración, las redes de gas natu-ral y las de combustibles alternativos” (artículo 15, apdo. 3 Directiva 2018/2001).

Por lo que se refiere a la legislación adopta-da en España, después de muchos años de política energética y climática cuando menos errática y alejada de las estrategias europeas, el panorama ha cambiado radical e inespe-radamente tras la investidura del gobierno resultante de la primera moción de censura que ha prosperado en esta etapa democrática en junio de 2018. Es entendible que ocho me-ses no es tiempo de enmendar lo pendiente y acometer una política alineada con las es-trategias europeas; aun así, lo cierto es que en este tiempo se han puesto las bases para no perder el tren de la Transición Energética como en algún momento nos temimos.

3. Las Entidades Locales como actores demandantes de energía

No quiero dejar de mencionar en este Informe otro enfoque, ya conocido, que permite a los Ayuntamientos conformar un mercado local de energías renovables y de alta eficiencia. Me estoy refiriendo, claro, a la consideración de la EELL como consumidor demandante de energía, como un cliente importante que es capaz de incidir en la conformación de la oferta. El marco jurídico regulador es la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que ofrece dos instrumentos distintos que sirven a los objetivos que consideramos:

- por una parte, la posibilidad de adherirse a una Plataforma de Contratación Centraliza-da, de acuerdo con el artículo 228 LCSP que regula la adhesión a sistemas externos de contratación centralizada de comunidades autónomas o entidades locales por parte de otras EELL mediante los correspondientes acuerdos: un instrumento idóneo utilizado fundamentalmente por agrupaciones de mu-nicipios, bien se trate de Diputaciones Pro-vinciales o de Asociaciones31;

- por otra parte, la inclusión de cláusulas verdes en sus pliegos de contratación, que permite incorporar criterios ambientales en todo el proceso de contratación –capacidad técnica y profesional, criterios de adjudica-ción, condiciones de ejecución y prescrip-ciones técnicas-. Recientemente, ha tenido una gran repercusión la licitación para el su-ministro de energía 100% renovable para el Ayuntamiento de Madrid y sus organismos autónomos. El Acuerdo incorporaba criterios de eficiencia energética y de inclusión social, además de requerir que la energía comercia-lizada fuera 100% renovable como criterio de solvencia técnica que había que acreditar mediante certificado de la Comisión Nacio-nal de la Energía. El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid desestimó el 18 de abril de 2018 los recursos presentados por Gas Natural, Ende-sa e Iberdrola, que entendían que el criterio de solvencia limitaba injustificadamente la competencia.

Aparte de la posibilidad de incluir cláusulas verdes en el marco de la LCSP, procede recor-dar que la Directiva EE 2012/27 ya en su ver-sión inicial incluyó la obligación de las Admi-nistraciones Públicas de adquirir productos relacionados con la energía que hayan sido objeto de regulación comunitaria sólo si cum-plen dichos requisitos, y de trasladar dicha obligación a los licitadores con los que ce-lebre contratos de suministro de dichos pro-ductos (artículo 6 en relación con Anexo III).

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN VS. GOBERNANZA

En los anteriores epígrafes, al hilo de la descrip-ción de las estrategias de energía y clima que se han sucedido durante 2018, se ha puesto el foco en el papel que en las mismas se le asig-nan a las EELL: es claro que la insistente apela-ción a lo “local” que hacen las Estrategias y nor-mas europeas para la eficacia de las medidas que prevén, no tiene aún correlato en nuestro ordenamiento jurídico. Para empezar, lo “climá-tico” no existe en la Constitución, por los que los principales instrumentos de las políticas


31. A mi entender, es particularmente activa en el ámbito de la energía la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, que ofrece cifras de más de seiscientas licitaciones en este ámbito. http://www.acm.cat/


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climáticas –eficiencia, renovables, descarbo-nización– se reconducen a lo “energético” que tiene un intenso componente económico, pero no ambiental. En este marco, teóricamente, las EELL poco podrían hacer. Este enfoque, como un castillo de naipes, se transmite al ordena-miento infra-constitucional.

Con carácter general, España tiene un pésimo resultado en lo que se refiere al cumplimiento del ordenamiento ambiental de la UE. Sin embar-go, no parece que nuestro país sea más sucio o insalubre que los de nuestro entorno: es esa cultura administrativa de lo unilateral, la falta de colaboración y cooperación entre distintas enti-dades territoriales la causa principal, a mi enten-der, que nos lleva a tales resultados. Y es que los incumplimientos, por ejemplo, de determinados Ayuntamientos de las obligaciones de depura-ción de aguas o de tratamiento de residuos, o de determinados organismos de cuenca autonómi-cos en relación con sus obligaciones de planifi-cación hidrológica, o de determinadas entidades gestoras de espacios naturales respecto de sus obligaciones de tutela, etc. etc…. son situaciones puntuales que se imputan al Estado.

Resulta significativo que el Gobierno investido en 2018, antes de incorporar en nuestro ordena-miento las normas básicas que permitían acoger en España las estrategias europeas –y que se ini-cia con el Real Decreto Ley 15/2018, de 8 de octu-bre de medidas urgentes para la Transición Ener-gética– realiza una reforma previa de gran calado, que es la reorganización del Departamento Minis-terial competente –Ministerio de la Transición Energética– que acoge ahora las competencias en materia de medio ambiente, clima y energía –un camino que igualmente recorrió antes la Comi-sión Europea–. El Real Decreto 864/2018, de 133 de julio, prepara el entorno organizativo del que habían de salir las primeras normas, de enorme impacto, con las que conectamos con la Transi-ción Energética de nuestro entorno, situando bajo la autoridad común de la titular del Departamento el acercamiento, tan importante, de lo ambiental, lo energético y lo climático.También, en este sentido, se crea la Comi-sión Interministerial para el Cambio Climático y la Transición Energética, por Real Decreto 958/2018, de 27 de julio, con el fin de impulsar y coordinar el componente climático de las polí-

ticas públicas en el ámbito de la Administración General del Estado.

Pero esta coordinación horizontal, intra-subjeti-va con ser necesaria no es suficiente. Es nece-saria una coordinación vertical, inter-subjetiva, que racionalice las actuaciones públicas de los distintos niveles territoriales.

A la vista de cómo se han desarrollado algunas actuaciones en cumplimiento de las obligaciones europeas, puede grosso modo establecerse que Estado y Comunidades Autónomas se dan la es-palda, y la EELL “no existen oficialmente pero ha-cen la guerra por su cuenta”. Y es que la “Evalua-ción energética completa del territorio nacional”, que impone la Directiva EE como presupuesto para la concreción de determinadas infraestruc-turas energéticas, no puede hacerse, como se ha hecho, unilateralmente por el Estado al margen de las entidades territoriales infraestatales. Ni tie-nen sentido, por más que un título competencial lo ampare, las sucesivas Leyes de Energía y Clima que se vienen aprobando, estableciendo estrate-gias estrictamente autonómicas sin mayor consi-deración a las que se desarrollan a nivel estatal ni tampoco a nivel local.

CONCLUSIONES

Las estrategias europeas siguen al ritmo pre-visto, estando ya prácticamente aprobado el marco jurídico de clima y energía que habrá de aplicarse en el período 2021-2030. Es-tas estrategias, que acomodan las Políticas de la UE al marco internacional de Políticas climáticas, constituyen un ejemplo nítido de Glocalización: se gestionan en base a una interlocución permanente entre la Comisión y las Administraciones nacionales –Regla-mento de Gobernanza– y a nivel estatal, aun cuando la gestión ha de determinarse con arreglo a las especificidades de cada Estado miembro, la apelación a lo “regional y lo local” para la conformación de los documentos que se presentan como Informes y Estrategias nacionales es permanente en las estrategias europeas.

Las Políticas Europeas de Clima y Energía, tal y como vienen conformadas, condicionan de for-ma importante los instrumentos infra-estata-

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les de gestión del territorio en todas sus fases, desde la planificación estratégica de grandes infraestructuras a la planificación urbanística que va a determinar las futuras ocupaciones de suelo, que ahora han de considerar el desarrollo del nuevo modelo energético descentralizado con múltiples focos de generación. El nivel de detalle de estas políticas está llegando a uno de los aspectos de las estrategias urbanas más relevantes desde el punto de vista de la deman-da energética, las redes de calor y refrigeración para las que ya está en marcha una estrategia específica.

En España, recientemente el marco normativo ha empezado a alinearse con estas estrategias europeas, manifestando la firme voluntad de in-corporar a nuestro país a la Transición Energé-tica que se está llevando a cabo, de la mano de las políticas UE, en gran parte de los países de nuestro entorno. Los resultados de las recien-tes elecciones del 28 de abril hace pensar que se va a seguir en esta senda, y que se van a aco-meter las reformas aún pendientes, en particu-lar la esperada Ley Estatal de Cambio Climático y Transición Energética.

Sin embargo, tal Ley Estatal no es, a mi enten-der, la pieza básica que se requiere en el ordena-miento español para la gestión eficiente de las estrategias climáticas y energéticas europeas: en primer lugar, porque su contenido viene en gran parte predeterminado por el ordenamien-to europeo del clima y la energía, renovado en 2018 con un importante nivel de detalle regula-torio; y en segundo lugar, porque la gran “rémo-ra” que en materia ambiental en general, y de energía y clima en particular, arrastra nuestro país es organizativa y no material.

Se han mencionado ya que la primera modifica-ción que el breve gobierno que ha retomado la Transición Energética fue de naturaleza organi-zativa y no material, reuniendo en un único Mi-nisterio las competencias en materia de Ener-gía y Clima. Quedan, en la misma perspectiva reformas muy importantes por hacer, que pon-gan fin a lo que se ha denominado “cultura ad-ministrativa de lo unilateral”, y propicien que las Estrategias Nacionales integren las políticas re-gionales y locales y, viceversa, que las políticas regionales y locales se conciban como desarro-

llos concertados de las Estrategias Nacionales.En algún momento habrá de acometerse una reforma constitucional en nuestro país, que renueve nuestro texto fundamental para con-servar su vigencia en las próximas décadas. En ese momento, habrá que considerar que algu-nos Estatutos de Autonomía contemplan las materias de eficiencia energética, renovables, cambio climático, ecología y muchas otras ma-terias ambientales que han ido consolidándose en nuestro ordenamiento desde 1978; el hecho de que la Constitución no las contemple de-termina un alto nivel de litigiosidad y refuerza, quizás indebida y excesivamente, el papel del Tribunal Constitucional en la conformación del modelo territorial.

En algún momento la doctrina constitucional habrá de alinearse con el enfoque europeo ba-sado en la tríada medio ambiente-clima-energía, dejando a un lado por obsoleta la doctrina ba-sada en criterios interpretativos de lo energético, alumbrados cuando la energía comprendía poco más que petróleo y nuclear, y basados funda-mentalmente en consideraciones económicas.

En algún momento habrá que plantearse la coordinación y cooperación administrativa no sólo en perspectiva horizontal, dentro de la misma Administración, sino sobre todo en perspectiva vertical, involucrando de forma permanente al Estado y las entidades infra-es-tatales en el diseño y ejecución de la normati-va y las políticas de clima y energía. Para este diálogo bidimensional simultáneo, el modelo establecido por el nuevo Reglamento de Go-bernanza de la Unión Energético y Climática en las relaciones Comisión-Estados miembros puede ser un modelo de referencia. Un modelo más cercano lo tenemos en las Conferencias Sectoriales, que durante mucho tiempo han permanecido inactivas: a mi entender, es una pieza esencial de gobernanza aunque ya na-cieron con una rémora que ha empañado su potencial eficacia, el monopolio de su convo-catoria por parte de la Administración General del Estado, aspecto cuestionado por las Co-munidades Autónomas y refrendado por el Tri-bunal Constitucional –STC 76/1983–. Quizás desde 1983 la estructura territorial ha cam-biado lo suficiente como para que un cambio de doctrina en este sentido no resulte extrava-


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gante ni abrupto. En este rediseño de estos –u otros– órganos de cooperación habrían de te-ner presencia suficiente las EELL, determinada a través de mecanismos democráticos.

Y finalmente, en algún momento habrá que plantearse un papel mucho más activo y pro-tagonista de las EELL que el que les asigna nuestro marco jurídico administrativo –leyes administrativas generales, sectoriales y de régimen local–. Resulta paradójico que las normas europeas les asignen un papel mucho más activo, particularmente en las materias

de energía y clima y de política regional. Desde luego, algunas EELL están poniendo de mani-fiesto que “querer es poder”, entrando de lleno en las estrategias de la transición energética en base al estrecho margen que encuentran en nuestro ordenamiento jurídico –su propia potestad de auto-organización y asociación, LCSP y sus competencias en materia de “me-dio ambiente urbano”– o, sin contravenirlo, al margen del mismo, como ha puesto de mani-fiesto una para-diplomacia local en el ámbito internacional que ha acabado por tener reflejo en el Derecho positivo.


NUEVOS MODELOS EN EL ÁMBITO LOCAL PARA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA –Álvaro Campos-Celador / Clemente ÁlvarezProfesor e investigador de la Universidad del País Vasco (UPV-EHU) / Responsable del Área Sostenibilidad de la Fundación Alternativas.

INTRODUCCIÓN

El ámbito local tiene un papel clave en la transi-ción energética, tanto para impulsar el desarrollo de tecnologías más limpias y el ahorro energé-tico como para ayudar a implicar a los ciudada-nos en esta transformación, para que sea más participativa, más justa y más ventajosa para el conjunto de la población. Por su proximidad a la ciudadanía, la Administración local puede hacer mucho para facilitar este proceso y para expli-car a los ciudadanos la forma en la puede cam-biar su relación con la energía. El autoconsumo energético es uno de los ejemplos más claros de cómo la ciudadanía puede pasar de ser una mera consumidora-cliente al final de la cadena a convertirse en un actor principal del sistema, pero también de cómo los ayuntamientos tienen la llave ahora para propiciar este cambio de roles. Como el autoconsumo, se están abriendo otras muchas opciones en el ámbito local con la ener-gía, existiendo una importante componente de innovación y creatividad. Aunque no todas las al-ternativas son válidas para cualquier municipio, todo acercamiento para el mejor conocimiento y uso de la energía redundará seguramente en que esta transición energética sea más social y beneficiosa para la población.

NUEVOS MODELOS DE UNA TRANSICIÓN ENERGÉTICA RENOVABLE Y MÁS SOCIAL

A lo largo de los últimos dos siglos, los niveles globales de desarrollo económico, así como el consumo energético asociado al uso de com-bustibles fósiles, han experimentado un cre-cimiento sin precedentes. Esto ha hecho que,

durante las últimas décadas, se haya puesto en cuestionamiento la sostenibilidad de dicho mo-delo, señalando los límites de la biosfera para absorber sus impactos . La actual emergencia climática está forzando a que, a pesar de las re-sistencias del lobby fósil, esté teniendo lugar un amplio consenso sobre la necesidad de incluir la transición energética como eje central de las agendas políticas actuales.

El aumento en el consumo de combustibles fósi-les ha favorecido el crecimiento en tamaño, den-sidad de población y complejidad económica del mundo urbano. Así, en los últimos 70 años, las ciudades han pasado de 751 a 4.200 millones de habitantes, representando, en la actualidad, casi el 60% de la población del planeta. Se estima que este porcentaje seguirá aumentando durante las próximas décadas, y que para 2050, más de dos tercios de la población mundial vivirá en ciuda-des. Si consideramos, además, que el consu-mo per cápita en la ciudad es mayor que en los entornos rurales, se impone como requisito in-cuestionable situar las ciudades en el foco de la transición energética, como ya lo han hecho ini-ciativas como el Pacto de los Alcaldes o el movi-miento internacional de Ciudades en Transición.

Cualquier transición consiste en el cambio es-tructural y a largo plazo de la componente téc-nica y social de un determinado régimen. Si analizamos la componente técnica, todo plan-teamiento de transición energética comparte, a grandes rasgos, la necesidad de reducir las emi-siones de gases de efecto invernadero mediante un fomento de la producción energética renova-ble y de la eficiencia energética de los procesos. Sin embargo, a la hora de analizar la componen-

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te social, existe una nebulosa de planteamientos alternativos, en ocasiones contradictorios. A continuación, se pasa a desarrollar brevemente los fundamentos técnicos y sociales de la transi-ción energética.

1. Aspectos técnicos de la transición energética

Las ciudades requieren, para mantener su ac-tividad, energía en formas muy diversas: des-de la electricidad y la energía térmica deman-dada por los edificios del sector residencial y terciario, hasta los combustibles necesarios para el transporte motorizado de personas, bienes y alimentos. Como punto de partida, podríamos decir que la transición energética debería de ser capaz de satisfacer esta de-manda energética mediante fuentes de ener-gías renovables.

En este contexto, muchas veces se habla de la transición energética como una mera sus-titución tecnológica de unas fuentes consu-midoras de combustibles fósiles por otras fuentes alimentadas por flujos energéticos renovables.

Sin embargo, para ratificar esta premisa se hace imprescindible ahondar sobre los condi-cionantes tecnoeconómicos de las fuentes de energía renovables en relación a las fuentes fósiles que pretenden sustituir.

Por un lado, las fuentes renovables ofrecen una densidad energética mucho más baja que las fósiles, requiriendo de mayores su-perficies para producir la misma cantidad de energía . Por otro lado, la producción es inter-mitente en el tiempo y, por lo tanto, indepen-diente de la demanda instantánea de energía. A diferencia de las fuentes de energía fósil, las tecnologías renovables son, en general, alta-mente modulares y, por lo tanto, adaptables a distintas escalas y potencias. Cabe destacar además que, a diferencia de las fuentes fó-siles, requieren de unas mayores inversiones iniciales y unos menores costes variables, debido a la gratuidad del recurso utilizado. Este recurso renovable está geográficamente mucho más repartido, teniendo el potencial de reducir la necesidad de infraestructura de transporte, así como las pérdidas energéticas

asociadas. Finalmente, es necesario tener en cuenta que la energía neta disponible es menor en el caso de las fuentes renovables, puesto que requieren de una mayor inversión energética inicial para producir la infraestruc-tura. Todos estos aspectos constituyen un fuerte condicionante para el desarrollo de una infraestructura de producción renovable sus-titutiva de la fósil, especialmente dentro de un modelo energético diseñado a la medida de esta última. Podemos decir por tanto que el desarrollo renovable impone, por necesidad, cambios en el modelo energético que las in-cluya y, por lo tanto, cambios en el modelo socioeconómico que alimente.

2. Aspectos sociales de la transición energética

El modelo energético fósil actual se caracteriza por una falta de transparencia en el acceso a la información y por una prácticame

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