CONTROVERSIA CONTRACTUAL/Tema principal: Liquidación ...

CONTROVERSIA CONTRACTUAL/Tema principal: Liquidación judicial del contrato/ Faltan elementos probatorios para poder realizar la liquidación judicial/Deniega pretensiones.

“No obstante, revisado todo el material probatorio que obra en el expediente, se tiene que no obra documento alguno que permita establecer con absoluta certeza los valores efectivamente pagados por las entidades demandadas y recibidos por CAPRECOM en desarrollo del contrato CRS-204 de 2004, para de esta forma proceder a su liquidación judicial. Fuera de los distintos oficios remitidos entre una y otra entidad - ya relacionados en el capítulo de pruebas allegadas - en los cuales se requiere y se insiste en proceder a la liquidación del contrato, al igual que en la forma en que debe llevarse a cabo, no existe probanza alguna que permite inferir los valores y saldos a favor o a cargo de ellas. Máxime si se tiene en cuenta que el mismo contrato dispuso en el parágrafo de la cláusula novena que el valor a pagar quedaría supeditado a la acreditación por parte de las entidades territoriales de la afiliación efectiva en los plazos y condiciones previstas en el Acuerdo 114 del CNSSS, de lo cual no hay prueba alguna. Así las cosas, resulta imposible determinar a ciencia cierta cuál es el saldo efectivamente adeudado por las entidades demandadas a CAPRECOM EPS por la ejecución del referido contrato CRS-204 de administración de recursos del régimen subsidiado de salud. Dicha situación, a juicio de la Sala, impide llevar a cabo en una forma confiable y acertada la liquidación judicial del referido contrato, por lo que se impone negar las pretensiones de la demanda”.

CONTROVERSIA CONTRACTUAL/Liquidación judicial del contrato/ Tema 2: De los hechos de la demanda se extrae que la pretensión era la liquidación judicial, así expresamente no se haya pedido en la demanda /No implica fallo ultra o extrapetita como lo determinó el Aquo/. “Al efectuar una revisión detenida de las pretensiones esgrimidas por la parte demandante, la Sala encuentra que si bien no figura expresamente la de liquidar judicialmente el contrato, de los hechos de la demanda se extrae que desde un principio dicha liquidación judicial era lo pretendido, lo que se corrobora al leer el poder que el representante legal de CAPRECOM otorgó para instaurar la respectiva acción, cuando se faculta al apoderado para “que en nombre de la Entidad que represento, inicie y lleve hasta su culminación la Acción Contractual contra el Municipio de Padilla y la Dirección Distrital de Salud del Cauca, tendiente a obtener la liquidación judicial de los contratos (sic) No. CRS 204 de 2001, en el cual se indique la suma que queda debiendo el demandado”, por lo que la Sala entiende, contrario a lo determinado por el A quo, que entrar a estudiar el contenido del expediente a fin de establecer la viabilidad de llevar a cabo la liquidación judicial del contrato no constituye, en forma alguna, un fallo ultra o extra-petita, en tanto que, como se ha examinado, tal pretensión deviene incluida tácitamente en el texto de la demanda”.

Expediente 19001-23-31-701-2004-02252-01 Actor CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EPS-ARS Demandadas MUNICIPIO DE PADILLA (CAUCA) Y DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA Acción CONTROVERSIA CONTRACTUAL Asunto SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA

Popayán, once (11) de abril de dos mil trece (2013)

Magistrado Ponente PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE

Expediente 19001233170120040225201

Actor CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES

CAPRECOM EPS-ARS

Demandadas MUNICIPIO DE PADILLA (CAUCA) Y DIRECCIÓN

DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CAUCA

Acción CONTROVERSIA CONTRACTUAL

SENTENCIA No.

I. OBJETO A DECIDIR

La Sala procede a decidir sobre el recurso de apelación formulado por

CAPRECOM EPS-ARS contra la Sentencia proferida el 28 de junio de 2010

por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, por medio

de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda

El extremo procesal demandante, en ejercicio de la acción contractual


3

solicitó:

“1. Que se ordene al Municipio de Padilla, representado por su Alcalde

efectuar la liquidación del contrato CRS-204, con vigencia a partir del 27 de

Agosto de 2001 al 31 de Marzo de 2002 en la cual deberán incluirse todos los

reconocimientos que se establezcan y las pretensiones que a continuación

establezco.

2. Ordenar al Municipio de Padilla conforme a las liquidaciones, pagar los

saldos producto de la consecuente liquidación que se demuestren en el

proceso, valor que asciende a la suma de $1.475.048.00 por concepto del

contrato CRS-204, o los que se demuestren dentro del proceso.

3. Que como consecuencia de lo anterior y en relación con el contrato CRS-

204 se condene al Municipio de Padilla a pagar los intereses moratorios

legales certificados por la Superintendencia Bancaria es decir en los términos

del artículo 884 del C. de Comercio desde el momento en que se causó la

obligación hasta que se verifique el pago.

SUBSIDIARIAMENTE: En caso de no aceptarse la petición contenida en este

aparte, los intereses a reconocer deberán ser liquidados en los términos

establecidos en la ley 80/93, artículo 4-8 y su decreto reglamentario 69 de

1994 artículo 1.

4. Que se ordene al Municipio de Padilla, representado por su Alcalde

efectuar la liquidación de los contratos 2603 y 2606, con vigencias a partir

del 1 de Abril de 2002 al 31 de Mayo de 2002 en la cual deberán incluirse

todos los reconocimientos que se establezcan en el proceso.

5. Que se ordene a la Dirección Departamental de Salud del Cauca,

representado por su Director CARLOS GABRIEL QUIÑONEZ QUINTERO efectuar

la liquidación del contrato CRS-204, con vigencia a partir del 27 de Agosto

de 2001 al 31 de marzo de 2002 en la cual deberán incluirse todos los

reconocimientos a que se refieren las pretensiones que a continuación

establezco y los que se demuestren en el proceso.


4

6. Las sumas anteriores, deben pagarse debidamente actualizadas con el

índice de precios al consumidor desde el momento mismo en que se debió

verificar el pago y hasta la fecha en que efectivamente se realice.

7. Que se condene en costas al demandado.”

2.2. Los hechos1

Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte accionante, en

síntesis, expuso:

Que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 077

de 1997 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,

CAPRECOM EPS-ARS, como empresa industrial y comercial del Estado, en

cumplimiento de su objeto social ha venido prestado sus servicios desde el

año 1996 para la administración del régimen subsidiado.

En ejercicio de dicha actividad, en el año 2001 suscribió con el Municipio

de Padilla (Cauca) el contrato interadministrativo CRS-204, con vigencia

entre el 27 de agosto de 2001 y el 31 de marzo de 2002.

Igualmente, en el año 2001 suscribió con el Municipio de Padilla (C) y con

la Dirección Departamental de Salud del Cauca, los contratos

interadministrativos 2603 y 2606, con vigencia entre el 1 de abril de 2002 y el

31 de marzo del mismo año (sic).

Conforme el Acuerdo 223 de 2002 del Consejo Nacional de Seguridad

Social en Salud, el período de contratación que concluía el 31 de marzo

de 2002 se amplió hasta el 31 de mayo de esa anualidad, sin que las

entidades demandadas hubieran procedido a realizar la liquidación de los

referidos contratos.

1 Folio 28 a 40 del cuaderno principal


5

Que CAPRECOM, no obstante las dificultades presentadas en la

carnetización de los afiliados, le cumplió al Municipio de Padilla prestando

los servicios a los beneficiarios del régimen subsidiado, al igual que ejecutó

los contratos conforme a la normatividad vigente, tal como se desprende

de los informes rendidos por funcionarios de la entidad.

A pesar de haberse realizado múltiples gestiones para lograr la liquidación

de los referidos contratos, ello fue imposible, encontrándose saldos de

dinero a favor de CAPRECOM, sumas que fueron giradas por la Nación con

destinación específica y que no han ingresado a sus arcas, generándole

perjuicios.

2.3. Las normas violadas y el concepto de violación

Se indicaron como normas violadas los artículos 90 de la Constitución

Política; 25, 4, 5, 27, 50, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y las clausulas 18 y 19

del contrato de aseguramiento.

Se arguye que de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y

en los respectivos contratos, al Municipio de Padilla (C) y a la Dirección

Departamental de Salud les correspondía liquidar los contratos suscritos,

toda vez que CAPRECOM como contratista cumplió con el objeto de

garantizar a la población la prestación del servicio médico asistencial a sus

afiliados, por lo que si las partes no llegaron a un acuerdo sobre el

contenido de las liquidaciones, éstas debieron ser realizadas

unilateralmente por las entidades contratantes mediante actos

administrativos motivados, omisión que ha ocasionado a CAPRECOM

perjuicios económicos.

Se indicaron los postulados jurisprudenciales expuestos en la Sentencia de

11 de diciembre de 1989, Exp. 5334, M.P. Gustavo de Greiff Restrepo,

referenciando que incluso antes de la entrada en vigencia de la Ley 80 de

1993, artículo 60, el término para producirse la liquidación del contrato era


6

de 6 meses contados a partir del vencimiento del contrato, disposición que

prevé el término de cuatro meses para que la liquidación del contrato se

surta de mutuo acuerdo, al que se le adicionó el término de dos meses,

estipulado en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, para que sea realizada

por la entidad contratante de manera unilateral.

2.4. Recuento procesal

La demanda, presentada el 1 de octubre de 20042, fue admitida por auto

del 22 de abril de 20053, siendo notificada al Ministerio Público el 10 de junio

de 20054, a la Direccion Departamental de Salud del Cauca el 8 de junio

de 20055 y al Municipio de Padilla mediante despacho comisorio No. 044

de 2006 el 16 de febrero de 20066.

2.5. La contestación de la demanda

2.5.1. De la Dirección Departamental de Salud del Cauca7

Esta entidad contestó la demanda bajo los siguientes postulados:

Que los contratos 2603 y 2606 de 2002 únicamente fueron suscritos entre el

Municipio de Padilla y CAPRECOM y en cuanto al contrato No. CRS-204 fue

el municipio quien se negó a suscribir el acta de liquidación, sin haber

tenido responsabilidad en ello pues la dirección cumplió con sus

obligaciones contractuales.

Se realizaron algunas precisiones sobre el procedimiento de liquidación de

los contratos del régimen subsidiado.

2 Folio 41 del cuaderno principal 3 Folio 48 del cuaderno principal 4 Folio 102 del cuaderno principal 5 Folio 103 del cuaderno principal 6 Folio 105 del cuaderno principal 7 Folios 54 a 64 del Cuaderno Principal


7

Que el Municipio de Padilla, la Dirección Departamental de Salud del

Cauca y CAPRECOM, celebraron el 27 de agosto de 2001el contrato de

administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en

salud No. CRS-204 por valor de $ 3.235.680, el cual tuvo por objeto la

administración de los recursos del régimen subsidiado y el aseguramiento

de 35 beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud a

quienes se le garantizaría la prestación de los servicios de salud

contemplado en el POS, durante el período comprendido entre el 27 de

agosto de 2001 y el 31 de marzo de 2002.

Se hizo mención a diferentes oficios emanados de la dirección, tendientes

a lograr la liquidación del contrato por mutuo acuerdo, dirigidos a

CAPRECOM EPS-ARS y al Municipio de Padilla, especialmente el oficio de

23 de noviembre de 2004 mediante el cual se allegó al municipio el acta

de liquidación del contrato suscrita por los representantes de la Dirección

Departamental de Salud del Cauca y de CAPRECOM EPS-ARS, sin que se

hubiere firmado por el ente territorial.

Se hizo referencia a las inexactitudes en que incurrió la parte actora en el

texto de la demanda, aduciendo que el valor adeudado por el Municipio

de Padilla (Cauca) a CAPRECOM EPS-ARS con cargo al contrato de

administración de recursos del régimen subsidiado No. 204 de 2001

ascendía a $75.125, siendo inentendible para la Dirección Departamental

de Salud la renuencia del municipio para suscribir el acta de liquidación.

Se reitero que la Dirección Departamental de Salud del Cauca cumplió

con todas las cargas respecto de la liquidación del contrato de

administración de recursos del régimen subsidiado.

Formuló como excepción de fondo la caducidad de la acción, basada en

el hecho de que la demanda fue impetrada por fuera del término que la

ley prevé, que para el caso concreto es de dos años siguientes al

incumplimiento de la obligación de liquidar, y la excepción innominada.


8

2.5.2. Del Municipio de Padilla

El ente territorial demandado no emitió pronunciamiento alguno.

2.6. La providencia apelada8

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, por medio de

Sentencia dictada el 28 de junio del año 2010 resolvió negar las

pretensiones de la demanda.

En primer término, refirió que al haberse allegado por el Municipio de

Padilla paz y salvo expedido por CAPRECOM respecto de los contratos

Nos. 2603 y 2306 de 2002, señalándose que los mismos ya habían sido

liquidados de mutuo acuerdo y que no existían saldos pendientes9, el

juzgado no haría pronunciamiento alguno respecto de los mismos. Por lo

que el debate se centraría únicamente sobre el contrato CRS-204, a

efectos de determinar si se incumplió por las entidades demandadas el

deber de liquidarlo dentro de los plazos acordados o en su defecto en los

términos legales.

Como fundamento de la decisión, el A quo señaló que al haber perdido

competencia las entidades demandadas para realizar la liquidación del

referido contrato, debió demandarse la liquidación judicial del mismo, más

no haber formulado como pretensión el conminarlas a realizar dicha

liquidación. Razón por la cual - se precisa - no era posible emitir una orden

en consonancia con las pretensiones de la demanda, y que teniendo en

cuenta que las normas de derecho administrativo son de orden público, le

era imposible al operador judicial fallar por fuera de lo pedido.

Finalmente, manifestó que a pesar de lo anterior, en el plenario no se

contaban con elementos de prueba suficientes para realizar la liquidación

8 Folios 167 a 175 del cuaderno principal 9 Folio 14 del cuaderno de pruebas


9

judicial del contrato No. CRS-204, hecho que también impedía establecer

los perjuicios causados al demandante.

2.7. El recurso de apelación10

Mediante escrito presentado el 7 de julio de 2010, la parte actora interpuso

recurso de apelación en contra de la sentencia citada en acápite

precedente.

Afirmó que la solicitud de liquidación se hizo dentro del término legal

estipulado, puesto que CAPRECOM tenía dos años contados a partir del 31

de noviembre de 2004 para hacer uso de la vía judicial.

Que las pretensiones de la demanda se atemperan a la acción impetrada,

en razón a que la intención no es otra que lograr la liquidación de los

contratos materia de debate por vía judicial.

Adujo que acceder a las pretensiones de la demanda no configura una

decisión ultra petita, puesto que en los hechos de la demanda y en sus

pretensiones se establece claramente la necesidad de acudir a la

administración de justicia para lograr la liquidación judicial de los contratos

y el pago de los valores adeudados de conformidad con la legislación

vigente.

2.8. Actuación en segunda instancia

Mediante auto del 27 de julio de 2010 fue admitido el recurso de

apelación11 y posteriormente se corrió traslado a las partes para que

formularan sus alegaciones finales12.

10 Folios 177 a 178 del cuaderno principal 11 Folio 183 del cuaderno principal 12 Folio 185 del cuaderno principal


10

Las partes no se pronunciaron al respecto.

Se observa que al Ministerio Público no le fue notificada la admisión del

recurso de apelación, ni se le corrió traslado para alegar de conclusión,

circunstancias que el despacho del Magistrado Ponente advirtió mediante

auto interlocutorio de 29 de octubre de 201213, disponiendo colocar en su

conocimiento las nulidades advertidas a efectos que si a bien tenía las

alegara o si guardaba silencio se entenderían saneadas, optando por esta

segunda.

III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

3.1. La competencia

De conformidad con lo establecido por el artículo 133, numeral 1 del Código

Contencioso Administrativo, el Tribunal es competente para decidir el asunto

en SEGUNDA INSTANCIA.

3.2. Cuestión previa

Teniendo en cuenta que el Municipio de Padilla allegó copia de las actas

de liquidación por mutuo acuerdo de los contratos de administración de

recursos del régimen subsidiado de salud 260314 y 200615 de 2002 suscritas

por el Alcalde del Municipio de Padilla y por la representante legal de

CAPRECOM como Administrador del Régimen Subsidiado, junto con la

certificación expedida por la Jefe del Departamento Financiero de esta

última entidad de fecha 23 de mayo de 200816, en la cual se indica que el

Municipio de Padilla se encuentra a paz y salvo con los pagos realizados

13 Folio 203 cuaderno principal 14 Folios 17 a 20 del cuaderno de pruebas 15 Folios 37 a 40 del cuaderno principal 16 Folio 14 cuaderno de pruebas


11

por concepto de dichos contratos, los que se encuentran liquidados, la

Sala limitará el estudio del recurso de apelación a las pretensiones

contenidas en la demanda y que hacen relación únicamente al contrato

CRS-204 de 27 de agosto de 2001, suscrito entre el Municipio de Padilla, la

Dirección Departamental de Salud del Cauca y la ARS CAPRECOM.

3.3. La caducidad de la acción

Como se indicó en precedencia, el día 27 de agosto del año 2001 se

suscribió el contrato No. CRS-204 para la administración de recursos del

régimen subsidiado de seguridad social en salud, entre los representantes

legales de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, el Municipio

de Padilla y CAPRECOM17, en el cual se pactó, entre otros aspectos, lo

siguiente:

Duración:

Fecha de inicio: 27 de agosto del año 2001

Fecha de finalización: 31 de marzo del año 2002

Liquidación:

En la cláusula decima sexta del referido contrato se acordó: “DE LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO. La liquidación del presente contrato se rige

por la ley 80 de 1993, en consecuencia, dentro de los cuatro meses

siguientes a la terminación del presente contrato las partes se obligan a su

liquidación”.

A su vez, en la cláusula décima séptima del mismo se pactó: “DE LA

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO: en el evento de no lograrse la

liquidación de mutuo acuerdo del contrato dentro del término de los

cuatro meses, EL CONTRATANTE adelantará las acciones administrativas y

17 Folio 59 del cuaderno de pruebas


12

legales necesarias para proceder a la liquidación unilateral, para lo cual

deberá expedir el acto administrativo ordenando la liquidación unilateral

del presente contrato dentro de los 30 días siguientes al vencimiento del

término para la liquidación de mutuo acuerdo. En todo caso EL

CONTRATANTE debe allegar al Ministerio de Salud el informe de liquidación

del contrato antes del 31 de diciembre del año correspondiente”.

Tenemos que mediante las Leyes 80 de 1993 y 446 de 1998 fueron definidos

los plazos para la liquidación unilateral y bilateral del contrato estatal, sin

que para el caso sea pertinente tener en cuenta la derogatoria de algunos

artículos acontecida con la expedición de la Ley 1150 de 2007,

simplemente por no encontrarse vigente para la fecha de los hechos que

suscitan la acción.

Observa la Sala que en el expediente no existe prueba alguna que

conlleve a demostrar que el plazo contractualmente establecido por las

partes hubiere variado, ya que si bien mediante el Acuerdo No. 223 de

marzo 30 de 2002 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social

en Salud se dispuso la ampliación del período de contratación que

concluía el 31 de marzo de 2002 hasta el 31 de mayo del mismo año, las

entidades contratantes no hicieron expresa la voluntad de ampliar el plazo

contractual, como tampoco se verifica que se hubiera cumplido con las

condiciones que da cuenta el citado acuerdo para prorrogar el plazo

pactado en el contrato CRS-20418.

18 Al respecto, el artículo primero del citado Acuerdo No. 223 disponía:

“Artículo 1°. Ampliación de un período de contratación. Amplíase el período de contratación que concluye el 31 de marzo de 2002 hasta el 31 de mayo de 2002, para lo cual las entidades territoriales comprometerán los recursos del Sistema General de Participaciones incluidos en el documento Conpes 057 Anexos 6.1, 6.2 y 6.3 para cada municipio, y los recursos disponibles del Fosyga. Parágrafo 1°. Las entidades territoriales adelantarán las acciones que les correspondan para ampliar el término de los contratos en tiempo y valor. En el caso de los contratos de aseguramiento tripartitos, suscritos por el departamento, éste procederá a cederlos al municipio, adelantando las acciones que en materia contractual sean necesarias para su perfeccionamiento”.


13

Se tiene, entonces, que la fecha de finalización del mencionado contrato

CRS-204 ocurrió el día 31 de marzo del año 2002, fecha que debían tener

en cuenta las partes contratantes para llevar a cabo su liquidación.

Sobre la oportunidad para llevar a cabo la liquidación de los contratos

estatales, ha dicho la sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de

Estado19:

“… Ahora, si el contratista no se presenta a la liquidación voluntaria o si las

partes no logran acuerdo sobre el contenido de la misma, ella será

practicada directa y unilateralmente por la entidad contratante y se

adoptará mediante acto administrativo debidamente motivado, susceptible

del recurso de reposición - art. 61 ibídem -, para lo cual la administración, al

tenor del artículo 44, numeral 10, literal d) de la ley 446 de 1998, sustitutivo del

136 del C.C.A., dispone de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del

plazo convenido por las partes para practicarla o, en su defecto, de los

cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidación

de común acuerdo.

Si la entidad contratante no liquida unilateralmente el contrato dentro del

término de seis (6) meses ya señalado o dentro de los dos meses siguientes al

vencimiento del plazo convenido por las partes, el interesado "podrá acudir

a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar

dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de

liquidar, con las consecuencias que más adelante se precisarán…” (Se

Destaca)

De lo anterior, se observa que los cuatro meses que tenían las partes

contratantes para llevar a cabo la liquidación por mutuo acuerdo del

contrato CRS- 204 iniciaba el 1° de abril y finalizaba el 1° de agosto del año

2002, y para realizar la liquidación unilateral del mismo se contaba con dos

meses más, es decir hasta el día 1° de octubre del mismo año.

19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 31 de octubre de 2001, Radicación No. 1365 MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce


14

Así, el plazo de 2 años para instaurar la acción de controversias

contractuales en el presente asunto, conforme a lo previsto en el numeral

10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, iniciaba el día 2

de octubre del año 2002 y finalizaba el 2 de octubre del año 2004, y como

la referida acción se presentó 1 de octubre de 2004 se tiene que se hizo

dentro del término de ley.

3.4. Las pruebas allegadas al proceso

La parte actora - CAPRECOM ARS - allegó con la demanda, las siguientes

pruebas documentales:

- Copia simple del contrato No. CRS-204.20

- Copia simple del oficio del 15 de julio de 2003 suscrito por la Directora

Territorial CAPRECOM EPS Cauca y dirigido al Alcalde del Municipio de

Padilla, en el que le solicita llevar a cabo la liquidación de diferentes

contratos, entre ellos el CRS-20421.

- Copia simple del oficio de 5 de mayo de 2003 suscrito por el Director

Territorial de CAPRECOM Cauca y dirigido al Jefe de la División de

Aseguramiento de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, en el

cual se formulan algunas observaciones en cuanto a actividades de

promoción y prevención no ejecutadas22.

- Copia simple del oficio de 29 de julio de 2003 en el que la Directora

Territorial de CAPRECOM EPS Cauca remite al Jefe de División de

Aseguramiento de la Dirección Departamental de Salud del Cauca copia

de los oficios enviados a los alcaldes de los municipios con los cuales se

20 Folio 3 del cuaderno principal 21 Folio 9 del cuaderno principal 22 Folios 12 a 14 del cuaderno principal


15

habían suscrito contratos de administración de recursos de régimen

subsidiado y que no se han liquidado23.

- Oficio del 20 de octubre de 2003 suscrito por la Directora Territorial de

CAPRECOM EPS Cauca dirigido al Jefe de División de Aseguramiento de la

Dirección Departamental de Salud del Cauca, colocando de presente la

necesidad de proceder a la liquidación de los contratos de administración

del régimen subsidiado de salud que se encuentran vencidos, suscritos con

diferentes municipios del Departamento del Cauca, entre ellos el CRS-204

con el Municipio de Padilla24.

- Oficio del 7 de julio de 2004 en el que la Directora Territorial de

CAPRECOM EPS Cauca remite al Jefe de División de Aseguramiento de la

Dirección Departamental de Salud del Cauca los cuadros base de

liquidación de unos contratos, en los que figura el CRS-204 - Padilla - 25.

- Certificación de fecha 22 de septiembre de 2004 suscrita por la

profesional universitaria de CAPRECOM en la que se referencia que el

Municipio de Padilla le adeuda la suma de $1.475.048, por concepto de

administración de recursos del régimen subsidiado, según contrato CRS-

20426.

La Dirección Departamental de Salud del Cauca, aportó con la

contestación de la demanda las siguientes piezas probatorias:

- Oficio del 12 de agosto de 2005 suscrito por el Jefe de División de

Aseguramiento de la Dirección Departamental de Salud del Cauca,

dirigido a la Jefe de la Oficina Jurídica de la citada entidad, en el que se

fijan unas pautas a tenerse en cuenta para realizar la liquidación de los

23 Folio 15 y 80 del cuaderno principal 24 Folio 15 a 23 del cuaderno principal 25 Folios 24 a 26 del cuaderno principal 26 Folio 27 del cuaderno principal


16

contratos del régimen subsidiado suscritos con el Municipio de Padilla y

CAPRECOM27.

- Copia simple del contrato No. CRS-20428.

- Borrador resumen de la liquidación del contrato No. CRS-20429.

- Copia simple del oficio de 22 de septiembre de 2003, en el que la

Directora Territorial de CAPRECOM EPS Cauca informa al Director

Departamental de Salud del Cauca sobre el estado de la liquidación los

contratos suscritos entre la entidad y varios municipios del Departamento

del Cauca30.

- Copia simple del oficio del 22 de octubre de 2003 suscrito por el Jefe de

División de Aseguramiento de la Dirección Departamental de Salud del

Cauca, en el que se requiere a algunos municipios del Departamento del

Cauca para que presenten el estado de la liquidación de los contratos

celebrados con la ARS31.

- Copia simple del oficio del 23 de julio de 2004 suscrito por la Jefe de la

Sección de Seguridad Social, con asignación de funciones de Jefe de

División de Aseguramiento de la Dirección Departamental de Salud del

Cauca, dirigido a la Directora Regional de CAPRECOM, en el que le

requiere la discriminación de los pagos recibidos por concepto de

diferentes contratos, entre ellos el No. CRS-20432.

- Copia simple del oficio 0104 del 12 de agosto de 2004, por el cual la

Directora de CAPRECOM da respuesta al oficio anterior33.

- Copia simple del oficio 5608 del 27 de octubre de 2004, por medio del

cual el Jefe de la División de Aseguramiento de la Dirección

27 Folios 65 a 75 del cuaderno principal 28 Folio 75 del cuaderno principal 29 Folio 79 del cuaderno principal 30 Folio 82 del cuaderno principal 31 Folios 83 y 84 del cuaderno principal 32 Folios 87 a 89 del cuaderno principal 33 Folio 88 cuaderno principal


17

Departamental de Salud del Cauca remite a la Directora de CAPRECOM

los originales de unas actas de liquidación de algunos contratos,

debidamente firmadas por el Director de dicha entidad, para que una vez

revisados sean firmadas y devueltas, entre ellas la del contrato CRS-20434.

- Copia simple del oficio de 28 de octubre de 2008, por el cual la Directora

Territorial Cauca devuelve firmadas las referidas actas de liquidación35.

Por su parte, el Municipio de Padilla y en relación con el contrato CRS-204

aportó copia simple del referido contrato36.

3.5. El caso concreto

La parte demandante sustenta la alzada aduciendo que el fallo proferido

por el A-quo no se atemperó a los hechos y pretensiones estipulados en la

demanda, siendo que, a su parecer, debía entenderse que lo que se

busca no es otra cosa que se proceda por el juez de los contratos a realizar

la liquidación judicial de los mismos y como consecuencia de ello ordenar

el pago de los valores adeudados, mas no conminar a las entidades

demandadas - como lo entendió el juez de instancia - a realizar la

liquidación unilateral de los mismos.

Al respecto, resulta pertinente recordar que el referido recurso de

apelación se decidirá únicamente en lo que concierne al contrato CRS-

204 del 27 de agosto de 2001, por las razones ya expuestas en

precedencia.

En relación con la congruencia que debe existir entre los hechos y

pretensiones de la demanda, se ha precisado que debe existir armonía

entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, y que la

decisión que ella contenga debe ser concordante con lo pedido por las

34 Folio 90 del cuaderno principal 35 Folios 93 a 98 del cuaderno principal 36 Folio 55 del cuaderno principal


18

partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición. Al respecto

al dicho el H. Consejo de Estado que37:

“Es un principio fundamental de derecho, de consagración positiva en

nuestro ordenamiento jurídico, que la sentencia debe dictarse “en

consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda ... y

con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si

así lo exige la ley.” (artículo 305 del Código de Procedimiento Civil). Similar

disposición prevé el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo al

ordenar que la sentencia tiene que ser motivada, debe analizar los hechos

en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes,

los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver

todas las peticiones. Este principio de la congruencia de la sentencia, exige

de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva

de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la

decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes

tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada

congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado

la controversia en el proceso. Cuando en una providencia judicial, no se

respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha

llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que

el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un

derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho

reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o

deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el

pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”

En igual sentido se pronunció la Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, Subsección A, del H. Consejo de Estado en sentencia de

31 de marzo de 2011, así38:

“Es de anotar que el demandante no solicitó, dentro de las pretensiones de

la demanda, la condena al pago de perjuicios, como consecuencia del

37 Consejo de Estado, Sección Cuarta. C.P: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ, Sentencia del 16 de agosto de 2002, Radicación número: 76001-23-24-000-1997-4345-01(12668), Actor: PRODUCTORA DE PAPELES PROPAL S.A., Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO (VALLE DEL CAUCA) 38 Radicación número: 68001-23-15-000-1997-00942-01(16246), C.P: HERNAN ANDRADE RINCON, Actor: EVER ALFONSO SUAREZ LAGOS, Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS


19

incumplimiento del contrato, por cuanto pidió que la indemnización se

concediera como consecuencia de la terminación injustificada del contrato

por parte de la entidad pública demandada (…) Así pues, la Sala no se

pronunciará sobre este incumplimiento y los consecuentes perjuicios, porque

de hacerlo violaría el principio de congruencia que debe informar la

sentencia y el derecho de defensa de la entidad demandada, parte que no

tendría oportunidad procesal de controvertir el tema. Sobre estos aspectos

se ha expresado la Corporación en los siguientes términos: “Debe precisarse

el contenido de la controversia, debido a que con el recurso de alzada se

pretendió extender a hechos distintos a los propuestos en la demanda, sobre

los cuales la Sala no puede pronunciarse, so pena de incurrir en desacato al

principio procesal de congruencia. En efecto, el campo de la controversia

jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las pretensiones y

hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el

demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la

causa petendi a través del señalamiento extemporáneo de nuevos hechos,

o a través de una sutil modificación de las pretensiones en una oportunidad

diferente a la legalmente prevista para la modificación, adición o

corrección de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la

violación al principio de congruencia. El actor sólo cuenta con dos

oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la

controversia que propone, es decir para presentar el relato histórico de los

hechos que originan la reclamación y para formular las pretensiones

correspondientes: la demanda y la corrección o adición de la misma, de

acuerdo con dispuesto en los artículos 137, 143, 170 y 208 del Código

Contencioso Administrativo. “Sobre los anteriores lineamientos se asienta el

principio procesal de “la congruencia de las sentencias”, reglado por el

Código de Procedimiento, el cual atañe con la consonancia que debe

existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la

demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defensa del

demandado, quien debe conocer el terreno claro de las imputaciones que

se le formulan en contra. El juez, salvo los casos de habilitación ex lege, en

virtud de los cuales se le faculta para adoptar determinadas decisiones de

manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones

oportunamente formulados, so pena de generar una decisión

incongruente.” (…)


20

Al efectuar una revisión detenida de las pretensiones esgrimidas por la

parte demandante, la Sala encuentra que si bien no figura expresamente

la de liquidar judicialmente el contrato, de los hechos de la demanda se

extrae que desde un principio dicha liquidación judicial era lo pretendido,

lo que se corrobora al leer el poder que el representante legal de

CAPRECOM otorgó para instaurar la respectiva acción, cuando se faculta

al apoderado para “que en nombre de la Entidad que represento, inicie y

lleve hasta su culminación la Acción Contractual contra el Municipio de

Padilla y la Dirección Distrital de Salud del Cauca, tendiente a obtener la

liquidación judicial de los contratos (sic) No. CRS 204 de 2001, en el cual se

indique la suma que queda debiendo el demandado”39, por lo que la Sala

entiende, contrario a lo determinado por el A quo, que entrar a estudiar el

contenido del expediente a fin de establecer la viabilidad de llevar a cabo

la liquidación judicial del contrato no constituye, en forma alguna, un fallo

ultra o extra-petita, en tanto que, como se ha examinado, tal pretensión

deviene incluida tácitamente en el texto de la demanda.

En razón a lo anterior, se abordará el estudio del asunto sub judice a

efectos de precisar si existen los elementos de prueba necesarios que

permitan al Tribunal llevar a cabo la liquidación judicial del contrato No.

CRS-204 de 2001.

El referido contrato CRS-204 de fecha 27 de agosto de 200140, fue suscrito

entre el Municipio de Padilla y la Dirección Departamental de Salud del

Cauca como entidades contratantes, y la Caja de Previsión Social de

Comunicaciones - CAPRECOM EPS - como entidad contratista, el cual

tenía el siguiente objeto:

“OBJETO DEL CONTRATO

El presente contrato tiene por objeto la administración de los recursos del

régimen subsidiado y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema

General de Seguridad Social en Salud al Régimen Subsidiado, identificados

39 Folio 1 del cuaderno principal 40 Folio 59 cuaderno de pruebas


21

mediante listado anexo y que libremente hayan seleccionado a esta ARS,

con el fin de garantizar a los mismos, la prestación de los servicios de salud

contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado Vigente al

momento de la prestación de servicios y de conformidad con la Ley 100 de

1993, sus Decretos Reglamentarios, los acuerdos del Consejo Nacional de

Seguridad Social en Salud, las determinaciones que adopte el Ministerio de

Salud y demás normas que lo adicionen, modifiquen o complementen.” (Se

Destaca)

De igual forma, se pactó como total de población afiliada el número de 35

personas, como monto de la UPC-S $92.448, para un valor inicial de

$3.235.680. Así mismo, se acordó una fecha inicial de vigencia del 27 de

agosto de 2001 y de finalización del 31 de marzo de 2002.

Por su parte, la cláusula novena del referido contrato, relativa al valor del

mismo, dispuso lo siguiente:

“NOVENA.- VALOR DEL CONTRATO: El valor del presente contrato

corresponde al resultado obtenido de multiplicar el valor de la Unidad de

Pago por Capitación Subsidiado proporcional al término de duración del

contrato, por el número de afiliados del listado anexo al presente contrato.

El valor de la unidad de pago por capitación será el vigente al momento

de la celebración del contrato o el que determine durante su ejecución el

Consejo Nacional de Seguridad Nacional en Salud. PARÁGRAFO: El valor

del contrato a pagar, quedará supeditado a la acreditación por parte de

las entidades territoriales de la afiliación efectiva en los plazos y

condiciones previstas en el Acuerdo 114 del CNSSS. (Se destaca).

La entidad accionante, conforme se plantea en la demanda, sostiene que

se le adeuda como saldo del referido contrato la suma de $1.475.048, valor

que aspira quede consignado a su favor en el acta de liquidación, o en su

defecto el valor que se demuestre dentro del proceso, con el

correspondiente pago de intereses de mora en los términos contenidos en

el artículo 884 del Código de Comercio, o subsidiariamente conforme a lo

estipulado en el artículo 4-8 de la Ley 80 de 1993.


22

Por su parte, la Dirección Departamental de Salud del Cauca refiere: i) que

el valor final del contrato ascendió a la suma de $3.345.090, teniendo en

cuenta el incremento a la Unidad de Pago por Capitación Subsidiada

correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de 2002, que se fijó

$109.410; ii) que durante la interventoría del contrato CRS-204 se pudo

establecer la no carnetización del total de la población reportada como

afiliada con cargo al referido contrato, por lo que se generó un valor

causado por carnetización de $766.194; iii) que el valor pagado a

CAPRECOM por el Municipio de Padilla asciende a $1.399.923 y por la

Dirección Departamental a $1.028.824, para un total pagado de

$2.428.747; y iv) que en consecuencia el valor adeudado a CAPRECOM es

de $150.149, de los cuales le corresponde pagar $75.024 y al Municipio de

Padilla $75.125.

No obstante, revisado todo el material probatorio que obra en el

expediente, se tiene que no obra documento alguno que permita

establecer con absoluta certeza los valores efectivamente pagados por las

entidades demandadas y recibidos por CAPRECOM en desarrollo del

contrato CRS-204 de 2004, para de esta forma proceder a su liquidación

judicial.

Fuera de los distintos oficios remitidos entre una y otra entidad - ya

relacionados en el capítulo de pruebas allegadas - en los cuales se

requiere y se insiste en proceder a la liquidación del contrato, al igual que

en la forma en que debe llevarse a cabo, no existe probanza alguna que

permite inferir los valores y saldos a favor o a cargo de ellas. Máxime si se

tiene en cuenta que el mismo contrato dispuso en el parágrafo de la

cláusula novena que el valor a pagar quedaría supeditado a la

acreditación por parte de las entidades territoriales de la afiliación efectiva

en los plazos y condiciones previstas en el Acuerdo 114 del CNSSS, de lo

cual no hay prueba alguna.


23

Así las cosas, resulta imposible determinar a ciencia cierta cuál es el saldo

efectivamente adeudado por las entidades demandadas a CAPRECOM

EPS por la ejecución del referido contrato CRS-204 de administración de

recursos del régimen subsidiado de salud.

Dicha situación, a juicio de la Sala, impide llevar a cabo en una forma

confiable y acertada la liquidación judicial del referido contrato, por lo que

se impone negar las pretensiones de la demanda.

Los argumentos esgrimidos fuerzan a concluir que la sentencia dictada por

el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, el día 28 de

junio del año 2010, debe ser confirmada pero por las razones expuestas en

la presente providencia.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL

CAUCA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 28 de junio del año 2010 por

el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, pero por las

razones expuestas en la presente providencia.


24

SEGUNDO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, o al que por

competencia le hubiere correspondido seguir conociendo del asunto.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y

aprobado por el Tribunal en sesión de la fecha.

Los Magistrados,

PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE

MAGNOLIA CORTES CARDOZO CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

Date post:	03-Jan-2017
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CONTROVERSIA CONTRACTUAL/Tema principal: Liquidación ...

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