CRISIS DEL ESTADO NACIÓN Y CONSTRUCCIÓN … · surge al reflexionar sobre la base ... de luego...

CRISIS DEL ESTADO NACIÓN

Y CONSTRUCCIÓN EUROPEA

José Luis Villacañas

Catedrático de Filosofía Política de la Universidad de Murcia. Director

de la Revista RES PÚBLICA.

INTRODUCCIÓN

Deseo abordar la historia de dos conceptos, Poder cons-

tituyente y Constitución, desde una perspectiva final muy

c o n c reta y comprometida. Se trata de usar el saber históri-

co-filosófico acumulado sobre estos principales conceptos

de nuestra tradición política con la finalidad de pensar nues-

t ro presente europeo tal y como lo tenemos, no el que será

p revisible tras la Convención. En realidad, ofrezco más bien

una reflexión que quizá se deba tener en cuenta a la hora de

analizar la tarea de la Convención misma. No es un mero

afán erudito el que nos hace recoger determinados materia-

les históricos, sino un afán práctico-político. No se trata de

saber más historia, sino de pensar mejor y más re s p o n s a-

blemente el presente, con todas sus antinomias y aporías.

Esta estrategia podemos aplicarla a un problema que pre o-

cupa a todas las conciencias que pretenden estar a la altu-

ra de los tiempos. Se trata del proceso de la constru c c i ó n

e u ropea, una experiencia política de largo alcance, fasci-

nante y novedosa, de re p e rcusiones mundiales. Una expe-

riencia que, transcendiendo su facticidad más concreta, en-

c i e rra potencialidades generalizables a otras regiones del

p l a n e t a .

He hablado de potencialidades mundiales que anidan en

el seno de la experiencia de la Unión Europea. Occidente lle-

va siglos pensando que sólo es universalizable lo que es jus-

tificable. Sólo una legitimación racional, una deducción nor-

mativa, puede justificar finalmente un proceso histórico. La

Unión Europea puede ser una forma generalizable de ordenar

territorios organizados en Estados, en el escenario de globa-

lización propio de una Tierra consciente de sí como unidad.

Para lograrlo, hemos de tener muy presentes sus premisas y

estructuras normativas, su legitimidad ante propios y extra-

ños. La cuestión central es que el núcleo normativo de nues-

tra política está construido alrededor de los conceptos de poder

constituyente y constitución. La pregunta que inmediatamente

surge al reflexionar sobre la base normativa de la Unión Eu-

ropea es, si ésta tiene o puede aspirar a tener una constitu-

ción y un poder constituyente. En la Unión se deben poner en-

cima de la mesa, con la transparencia y la publicidad con que

desde Kant identificamos los procesos legales normativa-

mente sostenidos, las razones de este proceso, su deseabi-

lidad, su perfectibilidad, sus déficit y sus tiempos. Sea cual

EN TORNO A EUROPA 14

sea la conclusión final acerca de este proceso, se tratará de

uno altamente autoconsciente y reflexivo. Aquí se pretende

contribuir a esta reflexividad, esto es, defender la legitimidad

de un proceso ante los mismos ciudadanos que deben im-

pulsarlo, frente a voces que, a mi parecer de una forma in-

sensata, claman en contra de una Unión Europea tal y como

se está forjando.

Como verán, no dejo de emplear una terminología que re-

cibió su espaldarazo filosófico en 1781, con la edición de la

Crítica de la razón pura. No es un azar, porque creo que esa

obra nos sigue ofreciendo el mayor arsenal de estrategias y

de herramientas argumentales en relación con las prácticas

que estamos dispuestos a llamar racionales. Así, en uno de

sus rincones más conocidos, Kant habla de dos tipos de le-

gitimación, con dos tipos de preguntas y de estrategias argu-

mentales. A una la llamó quid facti y a otra quid juris. La pri-

mera estrategia pretende conocer la existencia del hecho y

reclama la libre investigación empírica del juez, aunque con el

telos de someter los sucesos a una regla. La segunda cues-

tión es la específicamente normativa y debe demostrar los

fundamentos racionales en los que se apoya determinada

realidad, uso o decisión.

Propongo analizar el problema de la construcción europea

desde esta doble estrategia kantiana y concluir que, cuando

las dos formas de justificación se complementan, entonces la

Unión Europea goza de la máxima legitimación. Entonces apa-

recerá como un modelo imitable mutatis mutandi en otros

CRISIS DEL ESTADO NACIÓN Y CONSTRUCCIÓN EUROPEA15

ámbitos territoriales del planeta, que incluso pueden tener

mejor base política para ello

(1)

.

I. QUID FACTI DE LA UNIÓN: LA CRISIS DEL ESTADO-NACIÓN

Esta parte de mi argumento quizás se deba comprimir de

forma dogmática. Avanzaré sobre afirmaciones que me pare-

cen altamente evidentes, pero no puedo detenerme a funda-

mentarlas en toda su extensión. Para ello invocaré otros lu-

gares de mi aproximación al fenómeno y otros análisis más

pormenorizados ya publicados sobre el mismo. Comenzaré di-

ciendo que el Estado-nación es la última forma, y la más con-

secuente, que ha adoptado el Estado moderno en su preten-

sión de hacer efectivos los supuestos de su auto-imagen. La

nación fue el imaginario que empleó el Estado para lograr la

máxima entrega de recursos sociales en su intento de lograr

la soberanía, la autodeterminación, la desvinculación de cual-

quier otro poder, la de plenitud determinación jurídica con la

que había soñado desde siempre. La movilización de energ í a s

sociales, bajo el rótulo de fuerzas nacionales, le pareció al

Estado clásico la manera de culminar sus aspiraciones a la

omnipotencia.


(1)

En cierto modo, conviene reconocer que el proceso de la Unión

E u ropea ya aparece como una imitación, igualmente mutatis mutandi,

de los procesos de configuración de los Estados Unidos. Pero des-

de luego podría ser imitable en el continente americano, en la fran-

ja hispánica, donde el idioma común facilitaría la formación de una

opinión pública latinoamericana, por lo demás muy sensible a lo

que a principios del siglo XIX fue el sueño de Bolívar.

En un escenario internacional en que el Estado sólo se

vinculaba a la propia ley, y en el que las relaciones interna-

cionales eran reconocidas como estado de naturaleza, defini-

do por la competencia continua por el poder, la influencia y

los territorios, el Estado nacional demostró ser la forma más

adaptable a esa forma de existencia política. Por eso, se ex-

tendió como la pólvora, a veces desde movimientos popula-

res, como en Francia, a veces desde la propaganda del Esta-

do tradicional, como en Prusia; a veces de forma temprana,

como en Inglaterra; a veces de forma rezagada, como en Ru-

sia o en Italia. Desde el principio, la aspiración a la omnipo-

tencia del Estado clásico, su definición misma de soberanía,

tal y como se dio en la Modernidad, encontró su imagen más

verosímil en un pueblo nacionalmente unido, cohesionado,

homogéneo, moralmente solidario, religiosamente represen-

tado y unido alrededor de tareas históricas definitivas. Cuan-

do se hundió con la hegemonía napoleónica el sistema clási-

co de derecho internacional, y las guerras europeas pusieron

en tela de juicio el derecho a la existencia de los pequeños

Estados alemanes, el imaginario nacional supo encontrar en

la autoafirmación existencial a vida o muerte frente a enemi-

gos tradicionales su mayor propaganda para apoyar los nece-

sarios fenómenos de reconstrucción estatal.

Sin embargo, la base nacional del Estado fue una estruc-

tura demasiado compacta como para respetar la complejidad

de la sociedad civil y las cautelas del republicanismo sobre

separación de poderes. Por ello, la nacionalización del Esta-

do facilitó una comprensión de la democracia como aclama-

ción, plebiscito, movimiento, etcétera, todas ellas electiva-

mente afines a un Estado que, para llegar ser omnipotente,


aceptó finalmente ser totalitario. Contra toda previsión, sin

e m b a rgo, este proceso significó la ruina de la forma del Esta-

do nacional y la caída en la impotencia de su org a n i z a c i ó n

( 2 )

.

El Estado-nación supuso, por tanto, la implementación so-

cial de títulos jurídicos que hasta la fecha habían recaído so-

bre la persona que representaba al Estado clásico. El monar-

ca-Estado nacional ya no era sólo la última ratio de un poder

en sí mismo limitado; era la última ratio de un poder que ha-

bía movilizado a toda la sociedad civil, cuyos órdenes se ha-

bían disuelto en la autorrepresentación de la nación homogé-

nea. El principio de una plenitudo determinationis en el

interior del Estado, reconocido por Fichte por primera vez, fue

complementado por el principio de hegemonía en política ex-

terior, que desplazaba así el caduco principio de equilibrio

que había emergido de Westfalia. De hecho, Fichte también

dio este paso, pues su teoría de Centroeuropa ya era de he-

cho una teoría de la hegemonía de la Gran Alemania. Esta do-

ble aplicación de la omnideterminatio jurídica y de la hege-

monía internacional, posibilitadas ambas por la movilización

total de la nación, ha tenido como resultado las dos guerras

mundiales, y los fenómenos de totalitarismo que todavía nos

impresionan, tanto por su violencia, como por las justificacio-

nes de esta misma violencia. De hecho, estos fenómenos de

totalitarismo ya implicaban el intento, contradictorio, de cons-

truir un orden internacional nuevo, aunque con base en po-

deres nacionales. Fueron, por decirlo así, formas expansivas

imperialistas de autotrascendencia del Estado-nación. El eu-


(2)

Es la tesis de Behemoth, Pensamiento y acción en el nacio -

nalsocialismo, de Franz NEUMANN, en FCE, México, 1983.

ropeísmo ario nazi y el internacionalismo bolchevique fueron

dos formas específicas de encubrir ideológicamente la crea-

ción de órdenes internacionales basados en poderes nacio-

nales. Fue el falso camino emprendido por el Estado-nación

hacia su autotrascendencia. Este camino imperialista y hege-

mónico se ha manifestado sin salida, desde luego, pero ha

dejado muy clara una lección: el Estado-Nación está obligado

a transcenderse. De ahí que los autores más lúcidos pudie-

ran hablar del fin del tiempo del Estado y atisbar nuevas for-

mas de ordenación espacial de la política. Pero en realidad

sería más preciso hablar de fin del Estado-Nación, con lo que

esto ha significado desde la Revolución francesa hasta la Se-

gunda Guerra Mundial.

II. AUTOTRASCENDENCIA Y COOPERACIÓN CONFEDERADA

Resumiendo: la deducción quid facti dice que el orden

promovido por el Estado-nación, cuando choca con las duras

realidades de la ordenación del mundo, muchas de ellas no

vinculables al espacio de la nación —como la economía, la

técnica, la seguridad, y ya antes la religión—, se muestra in-

capaz de generar un sistema político aceptable, y se embar-

ca en procesos de hegemonía, internos y externos. Para eso

precisa de regímenes totalitarios que, a la postre, son auto-

destructivos

(3)

. Este falso camino hacia la autotrascendencia


(3)

cf. Thomas ELLWEIN, Staatlichkeit im Wandel. Das Staatsmodell

des 19. Jahrhunderts als Verständnisbarriere, en Beate KOHLER-KOCH

(ed), Staat und Demokratie in Euro p a. Leske+Budrich, Opladen,

1992, pp. 73-82. Sobre el mismo argumento, Ernst B. HA A S, B e

se hizo abandonando las voces, llenas de cautela y de buen

sentido, de hombres como Kant, que reclamaron, ante la con-

ciencia de las nuevas realidades de la vida social, y entre

ellas la economía, la seguridad y la cultura, la substitución del

viejo sistema clásico de equilibrio de los Estados —de hecho

una guerra continua sin hegemonía— por el principio de coo-

peración entre los Estados. Esta propuesta, concretada en el

escrito Hacia la paz perpetua de 1796, abría el camino a la

formación de una confederación cooperativa de Estados, do-

tados de una misma base institucional republicana y de un

sentido claramente supranacional de la vida económica, mili-

tar, científica y cultural. Este sentido supranacional de la vida

se puede caracterizar como una sociedad civil abierta y cre-

cientemente integrada.

Esta propuesta kantiana se redescubrió y tuvo su segun-

da oportunidad cuando, hacia finales de 1944

(4)

, se sabía

que el final de la guerra implicaba el final del Estado nación


yond the Nation-State. Functionalism and International Organization.

Stanford U.P. Stanford, 1964. Más reciente e importante, David

HELD, Democracy and the Global Order. From the Modern State to

Cosmopolitan Governance, Polity Press, Cambridge, 1995. Para una

explicación de los casos concretos, puede verse Adrienne HÉRITIER,

Christoph KNILL y Susanne MINGER, Ringing the Changes in Europe.

Regulatory Competition and the Transformation of the State. Britain,

France, Germany. De Gruyter, Berlin, 1996. Un artículo interesante

sobre el tema, el de Stanley Hoffmann, Obstinate or Obsolete? The

Fate of the Nation-State in the Case of Western Europe, en la re-

vista Daedalus, 95, 1996, pp. 869-915.

(4)

Para el argumento cf. Göran Therborn, European Modernity and

Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000. Sage,

London, 1995.

clásico, pero también el final del orden mundial basado en el

imperialismo europeo

(5)

. Ambas cosas iban íntimamente en-

trelazadas. El principio de hegemonía, desplazado desde Eu-

ropa hacia Estados Unidos, dejaba de tener vigencia radical

en el Continente y forzaba a estructuras de cooperación en-

tre los Estados europeos. Pero a su vez, demasiado cons-

cientes del modelo romano como para ejercer una forma clá-

sica de hegemonía de un solo país, los Estados Unidos

impusieron una alianza militar capaz de fundar un orden mun-

dial. Este orden, sin embargo, ya no se ejercía mediante co-

lonias y dominio político de territorios, sino mediante bases

militares y libertad de mercados. Los pasos iniciales hacia la

globalización del comercio tenían como contrapunto —y si-

guen teniendo— la ordenación geoestratégica de la tierra por

parte de Estados Unidos como garante.

Este nuevo orden mundial que se viene forjando desde el

final de la II Gran Guerra implica ante todo la ruina de la for-

ma de pensar el Estado clásico. Si la nación fue la forma en

que la soberanía del poder del Estado tomaba posesión de to-

dos los ámbitos de la vida social, el Estado postnacional que

se abre tras la II Gran Guerra coacciona la soberanía y condi-

ciona las decisiones que podía tomar el Estado-nación en los


(5)

Cf. Cf. los dos libros de E.H. CARR, Conditions of Peace, de

1942, y Nationalism and After, de 1945, ambos editados por Mac-

millan de Londres. En la misma línea David MITRANY, A Workin Pea -

ce System, London, Royal Institute of International Affairs, 1943, o

más recientemente, y recogiendo este momento histórico, Paul

RICH, The transformation of the European Ideal Since World War II,

en P. MURRAY y P. RICH (eds) Visions of European Unity, Oxford.

Westview Press, 1996, pp. 183-199.

diferentes ámbitos de acción social. Así por ejemplo, con la

formación de la OTAN, el Estado —desde consideraciones po-

líticas específicamente internacionales— desnacionaliza la

dimensión militar y la separa de sus exclusivas decisiones so-

beranas. Ahora, los tratados internacionales vinculan a los

Estados no sólo a la paz y a la guerra, sino a las dimensio-

nes de los ejércitos, las formas de despliegue, los objetivos

militares específicos, las formas de armamentos, etcétera, y

coaccionan a los gobiernos estatales en sus políticas do-

mésticas. Por mucho que se siga pensando la OTAN como un

tratado internacional clásico, hace mucho que ha dejado de

serlo para convertirse en un operativo militar de efecto direc-

to e inmediato sobre los Estados miembros. De esta manera,

el ejército se ha desnacionalizado y profesionalizado. La so-

beranía se ha adelgazado sobre la base de sus propias deci-

siones de alienar poderes en organismos internacionales. Pe-

ro es un mero eufemismo decir que esta soberanía que aliena

una parte de su exclusivo poder de decisión en instancias su-

pranacionales es la misma que aquella otra soberanía que se

pensó como omnipotencia decisoria sobre la vida nacional.

En todo caso, nadie podría asumir ni calcular los efectos que

se derivarían de una conducta regresiva en este ámbito. En

todo caso, la actitud de Francia en la crisis de Irak, regre-

sando a una política de soberanía absoluta —uso de derecho

de veto y refuerzo de su separación de la política militar de la

OTAN— está dictada por una melancolía del Estado-nación y

es especialmente miope, por cuanto confunde la posición de

potencia disuasoria por su armamento nuclear con la posi-

ción de potencia activa en el mundo. La primera es negativa

y tiende al aislamiento, la segunda es activa y fuerza a la co-

operación.


No sólo militarmente se ha autotrascendido de forma coo-

perativa la soberanía de que disfrutó el Estado nación. Tam-

bién económicamente

(6)

. Los órdenes del capitalismo y del

Estado no habían unido sus destinos desde el principio. Al

contrario, configuraron subsistemas más bien independientes

y de distinto alcance, como queda claro en los relatos clási-

cos sobre el tema, como el cap. IX de Economía y Sociedad

de Max Weber. El capitalismo tuvo una dimensión internacio-

nal desde el principio, garantizada por el propio Estado como

mercado libre de bienes y capitales. Este hecho resultó deci-

sivo para la comprensión de la sociedad civil clásica europea

como algo diferente de la nación, una versión restrictiva de la

misma. La sociedad civil tenía títulos para resistir al Estado,


(6)

La noción de autotrascendencia es, desde luego, ambigua. No

quiere decir que el Estado-nación desaparezca o se arruine. Quiere

decir que tiene que alterar la forma de pensar su propia soberanía.

De otra manera: el Estado nación pierde en soberanía para poder

mantener e incluso aumentar su poder. Ambas cosas no son con-

trarias. En este sentido, se puede hablar, con A Milward, de una

“european rescue of the Nation-State”, como una reacción específi-

camente europea contra las fuerzas de la globalización, re a c c i ó n

que es explicable por la enorme fuerza del Estado nación. La Unión

sería así un ensayo anti-cosmopolita, cuya finalidad es impedir que

las estructuras y órdenes de las naciones europeas queden disuel-

tos en la globalización. Este efecto defensivo tendría la creación de

la ciudadanía europea, que rompe el continuo cosmopolita. La

prueba en contrario que da verosimilitud a este análisis se puede

encontrar en la ex Unión Soviética, que se mostraría incapaz de

poner resistencia al proceso de disolución en el mercado desinte-

grado de bienes mundiales. Todo esto es un índice de la fuerza

del Estado-nación, pero no quita fuerza a la tesis de que el Estado

Nación pasa a pensarse de otra manera. Cf. A. MILWARD, The Euro -

pean Rescue of the Nation-State, Routledge, London, 1992.

la nación no. Las diferentes escuelas de la economía nacio-

nal —diseñadas para fortalecer la economía de Estados atra-

sados como Prusia— forjaron la idea de que el Estado sobe-

rano debía basarse sobre una economía nacional, asfixiando

las visiones más internacionales del proceso capitalista. En

todo caso, el resultado de esta vinculación estrechísima de la

producción al destino del Estado-nación totalitario fue dramá-

tico. Baste recordar la forma en que usó el nazismo del capi-

talismo alemán o el derrumbe del aparato productivo en la

URSS, a todos los efectos un régimen imperial ruso con ex-

tremas coartadas ideológicas.

Pues bien, la estrategia tras aquella autodestrucción final

de 1945, consistió en retirar poco a poco el ámbito de la eco-

nomía de la soberanía del Estado nacional. Así surgió el Mer-

cado del hierro y del acero como resultado tangible de la II

Guerra Mundial. Con el tiempo, surgió la Comunidad econó-

mica europea y luego la Unión Europea con moneda única. El

Estado soberano puede consolarse diciendo que únicamente

delega parte de su soberanía a una instancia supranacional.

Lo importante es identificar qué consideraciones específica-

mente políticas, de orden epistemológico, le fuerzan a ello.

La soberanía del Estado que reconoce la naturaleza de las co-

sas en el ámbito económico, o en el ámbito militar, no es la

misma que la que reclamaba la omnipotencia absoluta del

Estado-Nación. Si el Estado regresara a una conducta de so-

beranía absoluta en este terreno, sabría que en todo caso no

tiene un aliado en la verdad de las cosas, en la naturaleza ob-

jetiva de los procesos económicos y geoestratégicos. En todo

caso, no hay que olvidar que esta segunda delegación de so-

beranía para asuntos económicos se dio sobre una Europa


neutralizada militarmente. Esto es, sobre una Europa donde

ya no era posible la guerra, donde ya se había establecido un

Landsfriede. Sobre esta base, la economía pasaba a ser el

segundo territorio de cooperación supranacional, aunque el

primero en avanzar por ese camino hacia una nueva organi-

zación política.

III. LA UNIÓN EUROPA COMO COMUNIDAD ECONÓMICA

En los debates sobre la normatividad que subyace a la

Unión Europea hay acuerdo en relación con algo: si el mode-

lo de integración europea se hubiera mantenido en el ámbito

de la vida económica, la Unión Europea sería una federación

especializada de Estados, perfectamente tipificada y ordena-

da, y suficientemente constitucionalizada. Es la tesis de una

constitución económica neoliberal para la Unión Europea, que

han desarrollado sobre todo Mestmäcker

(7)

, Petersmann

(8)

,

S c h e rer

( 9 )

, Streit-Mussler

( 1 0 )

. Las bases de este modelo serían

las siguientes:


(7)

Ernst Joachim MESTMÄCKER, Zur Wirtschaftsverfassung in der

Europäischen Union, en Ordnung in Freiheit. Festgabe für Hans Will -

gerodt zum 70 Geburtstag, Stuttgart, 1994, pág. 263-292.

(8)

Ernst- Ulrich PETERSMANN, Grundprobleme der Wirtschaftsverfas -

sung der EG, en Aussenwirtschaft , 48 (1993), pp. 389-424.

(9)

Josef SCHERER, Die Wirtschaftsverfassung der EWG. Baden–Ba-

den, Nomos, 1970.

(10)

Cf. STREIT, Manfred y MUSSLER, Werner, The Economic Constitu -

tion of the European Community. From Rome to Maastricht. en Eu -

ropean Law Journal, 1. 1995, pp. 5-30.

1. Separación del mercado y del Estado. La Unión Euro-

pea sería un único mercado que se extiende a diferentes Es-

tados. Esta integración económica sería un fin norm a t i v o

e s p e c í f i c o con independencia de ser, a la vez, la forma es-

p e c í f i c a m e n t e europea de responder a los retos de la globa-

lización.

2. Para lograr este fin se promueve ante todo la descons-

trucción del Estado económico nacional, y se impulsa la lla-

mada integración negativa, lograda sobre la base de un mera

desregulación y la puesta en marcha de las cuatro libertades:

de comercio, de capitales, de bienes y de personas.

3. Esta integración aspira, sin embargo, a fines positivos,

como son la eficacia económica y la libertad individual por

medio de la libre competencia, el respeto estricto por la pro-

piedad privada y una legislación anti-cartel. De esta manera,

se conjuga eficacia y normatividad. Esto es, la Comunidad

Económica no es un mercado libre y autorregulado. “Es —co-

mo ha defendido Markus Jachtenfuchs— un orden normativo

que está constituido por un número de derechos legales y

que tiene que ser protegido contra los intereses egoístas de

los participantes en el mercado”

(11)

. En la medida en que se

debe propiciar la libertad y la eficacia del mercado, las inter-

venciones de los Estados miembros en este ámbito serán

drásticamente limitadas. La legitimación de este orden eco-

nómico, neutralizado respecto a la soberanía política, vendrá


(11)

Cf. Democracy and Governance in the European Union. en An-

d reas FO L L E S D A L y Peter KO S L O W S K I (eds) Democracy and the Euro p e a n

Union. Springer, Berlin, 1998, p.51 ss

dada por valores internos a ese subsistema económico,

por el cumplimiento de su finalidad, o sea, de eficacia p l u s

l i b e rtad.

4. El Tratado de la Unión Europea es la mejor constitución

de este cuerpo supranacional y la Corte Europea de Justicia

sería la mejor protección de los derechos económicos de los

ciudadanos frente a las intervenciones oportunistas. Las sen-

tencias que emanan de esta Corte, o las que emanan del

Consejo de Ministros, son de efecto inmediato, directo y vin-

culante para los Estados miembros.

5. Esta constitución europea, destinada al subsistema

económico, no requiere atender a la seguridad interna o ex-

terna de los Estados, ni requiere identidad colectiva ni inte-

gración simbólica. Constituye un ámbito neutralizado respec-

to al Estado nacional, libremente decidido por el propio

Estado nacional. Sería una mera “Zweckverband funktioneller

Integration”

(12)

, con actividades de naturaleza técnica y orga-

nizadora, impulsadas por expertos sin legitimidad democráti-

ca directa, tal y como de hecho es la Comisión o el Banco Eu-

ropeo. Toda legitimidad democrática procede de los Estados


(12)

Es la tesis de Hans Peter IPSEN, autor de numerosas obras so-

bre la Unión, desde la Europäisches Gemeinschaftsrechts. Mohr,

Tübingen, 1972. Cf. además Europäische Verfassung-nationales Ver -

fassung, en Europarecht, 22, 1987, pp. 195-213. También Zum

P a r l a m e n t s e n t w u rf einer Europäischen Union, en Der Staat, 24,

1985, pp. 325-349. Finalmente Zur Exekutiv-Rechtsetzung in der Eu -

ropäischen Gemeinschaft, en Peter BADURA and Rupert SCHOLZ (eds):

Wege unf Verfahren des Verfassungslebens. Festchrift für Peter Ler -

che zum 65. Geburtstag. Beck, Munich, 1993, pp. 425-441.

miembros. En sí misma, al desvincular el sistema económico

del sistema político, esta Unión Europea no podría ni necesi-

taría ser democrática.

6. Para corregir fallos del mercado internacional, la Unión

requiere fuertes poderes supranacionales, pero en sectores

limitados. Para legitimar estos poderes y controlarlos podría

ser suficiente el Parlamento Europeo como representación

democrática supranacional, junto con los controles, sin duda

reforzados, de los parlamentos nacionales. Tendríamos así

una soberanía económica supranacional que afecta de forma

especializada al subsistema económico.

IV. LA IMPOSIBILIDAD TEÓRICA DE LA UNIÓN EUROPEA COMO

MERA COMUNIDAD ECONÓMICA

Hay dos descripciones alternativas de esta misma pro-

puesta. Una habla de ella como un intento de regular un sub-

sistema autónomo, el de la economía. La otra, más schmit -

tiana en su origen, habla de un proceso de neutralización.

Ambas son efectivas. La primera subraya las coacciones epis-

temológicas para autonomizar en un subsistema separado la

realidad económica. La última es una descripción más realis-

ta que la primera, como lo indica el hecho de que la autono-

mía del subsistema sólo se alcanza por una decisión de des-

rregulación y desconstrucción de la economía nacional. El

estatuto de subsistema autónomo se alcanza por consenso

entre los Estados pero, también, mediante su reconocimien-

to y autolimitación por parte del soberano. Este proceso no


es sólo un mero ejercicio de la voluntad soberana, que se vin-

cula a su propia renuncia arbitraria, sino un ejercicio episte-

mológico de reconocer la naturaleza de las cosas, por el cual

el soberano identifica el principio de realidad: que él no pue-

de ordenar de forma absoluta y omnipotente los elementos

del mercado y de la vida económica.

Las bases teóricas de esta propuesta no re q u i e ren que

se acepte la ontología de la teoría de sistemas; antes bien

la niega. Justo por eso, con el consenso de crear una cons-

titución económica, no se impone también de forma nítida el

reconocimiento de los límites del subsistema económico.

Por decirlo de una manera clara: el Estado reconoce que de-

be transcenderse si quiere ordenar la esfera económica con

eficacia y libertad; pero con ello no ha aprendido, ni re c o n o-

cido también epistemológicamente, los límites de esta auto-

trascendencia. Si ha de ser sincero, no sabe a qué se com-

p romete con la renuncia a la soberanía económica. Éste es

el problema real de la Unión Euro p e a

( 1 3 )

. Este problema no

se plantearía desde la teoría de sistemas, que, como ha re-


( 1 3 )

FR I T Z W. Scharpf, en un ar tículo de 1994, Community and Au -

tonomy: Multi-level Policy-making in the European Union, en J o u rn a l

of European Public Policy, 1. 1994, 219-241, en su página 226,

escribe que “no hay campo de nacional o subnacional competencia

que no pueda ser tocado por la medidas europeas para salvaguar-

dar las cuatro liber tadas básicas o para regular los pro b l e m a s

transnacionales. En un mundo crecientemente interdependiente, el

fin no puede ser por más tiempo la clara separación de esferas

de responsabilidad de acuerdo con el modelo del dual federalis-

mo”. Este modelo hablaría en favor de unas competencias exclusi-

vamente económicas para la Unión y todo lo demás para los Esta-

dos miembros.

conocido Habermas, choca con las intuiciones elementales

del tejido continuo de la vida social.

Ante todo, los propios partidarios de la constitución eco-

nómica y sus críticos están de acuerdo en una cosa: si no se

q u i e re que la constitución económica necesite legitimidad

democrática, entonces no se debe entrar en políticas re d i s-

tributivas. Por decirlo positivamente: “Sólo políticas re d i s t r i-

butivas necesitan legitimación democrática”

( 1 4 )

. Ahora bien,

si Europa ha de poner en práctica su propio arsenal de sa-

b e res y experiencias, ¿puede aceptar el Estado la posibilidad

de una regulación del mercado que garantice eficacia y liber-

tad sin que implique políticas redistributivas? Desde el co-

mienzo de la Comunidad económica, ¿acaso no hay una

t r a n s f e rencia continua de plusvalías hacia el mundo agrario?

¿Es posible que la Unión abandone de facto estas políticas?

¿Es posible dejar a la Unión la mera integración negativa, y

c a rgar a los Estados miembros con los retos de una integra-

ción positiva, siendo así que disponen de un espacio re d u c i-

do de decisión económica? ¿Para qué entonces se exige un

nivel de vida democrático para ser miembro de la Unión? Pe-

ro si esta exigencia es necesaria, resulta claro que la unión

es sensible a valores que están en la base de la vida demo-

crática, en toda su plenitud normativa, como la igualdad de

o p o rtunidades. ¿Pueden estos valores ser abandonados por

la Unión cuando son afectados por el libre despliegue de la

p ropia constitución económica?


(14)

Markus JACHTENFUCHS, o.c. p. 54.

En suma, tanto por lo que implique regular la vida econó-

mica, como por lo que implique atender a los efectos socia-

les de esta regulación, la Unión Europea no será un mero sub-

sistema económico de límites precisos. Fijar estos límites no

es un acto natural, propio de un reconocimiento ontológico,

sino un acto de decisión fundado en elementos epistemoló-

gicos y en valores. ¿Pero una decisión de quién? Éste es el

primer problema del poder estrictamente europeo, pues no se

trata ya de la constitución por delegación de los Estados de

una soberanía europea parcial; si no de desplegar un poder

capaz de corregir los propios efectos de la integración nega-

tiva e impulsar una integración positiva.

Ésta es la cuestión decisiva de la nueva realidad de la so-

beranía que se abre camino en Europa ¿Quién ha de decidir

los límites de la transferencia de soberanía que los Estados

han proyectado sobre la Unión Europea? ¿Quién ha de deci-

dir lo que implica regular bien el mercado con eficacia y liber-

tad? La intuición más básica de la política, en la que se hizo

fuerte el Estado nacional, reconocía la potencialidad política

de todo fenómeno, y ante todo de los fenómenos económi-

cos. Esta continuidad de los fenómenos políticos, que puede

proyectarse a todo ámbito social, será inevitablemente reco-

nocida por el fragmento de soberanía de la Unión Europea

(15)

,


(15)

Para un análisis de este interesante concepto de “fragmento

de soberanía”, procedente de Jellinek, cf. José L. Villacañas, El es -

tado de las Autonomías. La previsión originaria y la realización del

modelo. En la Revista Valenciana de Estudios Autonómicos, n. 21,

Número extraordinario, Septiembre de 1997, pp. 93-123, donde

analizo las relaciones entre la UE, los Estados y las regiones auto-

nómicas dentro de los Estados.

que intentará expandir su ámbito de decisión con argumentos

epistemológicos y normativos. El tipo más básico de estos ar-

gumentos es: si los Estados piden de ella que regule bien el

mercado y X es necesario para esta tarea, entonces Europa

reclama el poder de X. Si reconocemos que la trama entera

de la vida social está afectada por la vida productiva y eco-

nómica, entonces, ¿dónde acaba el subsistema económico?

En una sociedad donde cualquier cosa puede ser satisfecha

por el mercado, ¿dónde se detendrá la des-regulación nacio-

nal del mercado? No nos dejemos llevar, pues, por las pala-

bras: des-regular es regular de otra manera, a otro nivel. Así,

la Comisión ha intervenido en mercados que no estaban pre-

vistos inicialmente, como el de la energía eléctrica y las tele-

comunicaciones. Pronto seguirá el turismo. Pero no tiene por

qué detenerse ahí. Por ejemplo: si para garantizar la libertad

y la eficacia del mercado es preciso unificar también el siste-

ma educativo, ¿tendrá la Unión competencias para hacer del

sistema educativo un ámbito de libre competencia, de efica-

cia y de libertad? La Unión Europea ha dicho que sí. Pero es-

to será imposible sin identificar el mérito de la misma mane-

ra. Pues no otra cosa que el mérito de un producto es lo que

reconoce el mercado. Las preguntas podrían multiplicarse a

partir de aquí y poco a poco veríamos que lo que empezó

siendo un asunto económico se aplica a todos los ámbitos de

la sociedad civil, porque no hay que olvidarlo: esa misma ca-

tegoría tiene una dimensión económica central. Todas esas

preguntas sugieren que, de considerar la Unión como un me-

ro soberano económico, se requieren continuas decisiones

para delimitar los límites de su soberanía. Pero una vez más

surge la cuestión: ¿decisiones de quién? Pues quien tenga la

competencia de decidir la competencia es desde luego el ór-


gano del soberano. Como ha reconocido Neil MacCormick, “la

competencia en materia de competencia interpretativa es una

atribución del más alto tribunal de cualquier sistema norma-

tivo”

(16)

. Quien tome esta decisión no será el poder constitu-

yente —que quizás ni siquiera se ha identificado—, pero sí el

representante del poder constituyente en todo caso existen-

te. Pues, lo que resulta evidente, es que nadie puede impedir

que las instancias de la Unión hablen —y a veces decidan—

acerca de estos límites.

V. FRAGMENTOS DE SOBERANÍA

Por la misma lógica expansiva de la soberanía que ya co-

nociera el Estado-nación, éste teme, y con razón, que el frag-

mento de soberanía que ha entregado a la Unión Europea se

expanda igualmente con los argumentos epistemológicos ya

mencionados, que no tienen que sobrepasar la integración

funcional y económica —antes descrita—, sino sólo mirarla

más positivamente. Esto es, los fragmentos de soberanía, en

contra de cualquier otro tipo de fragmentos, siempre son de

naturaleza expansiva y es lógico presumir que lucharán entre

ellos por dominar la continuidad del cosmos de las cosas po-

líticas. La cuestión fundamental es que esa lucha será jurídi-

ca y basada en argumentos epistemológicos y normativos, y

no meramente de interés de los agentes, porque la Unión ha

sido declarada ya previamente un Landsfriede, un territorio de


(16)

Cf. Neil MACCORMICK, La sentencia de Maastricht: soberanía

ahora. En la Revista Debats, 55, 1996, pp. 25-30, aquí. p. 29.

paz, y porque se ha demostrado la voluntad de los poderes

soberanos tradicionales del Estado-nación de someterse al

principio de realidad.

Pues bien, el principio de subsidiaridad, aprobado en Lis-

boa en 1992, es el que pretende regular este combate de

fragmentos de soberanía entre sí. Su sentido es que la Unión

sólo actuará en aquellas cuestiones que pueden ser empren-

didas más efectivamente en común que por los Estados

miembros actuando por separado. En sí mismo, este princi-

pio es un cor rectivo radical del pensamiento básico del Esta-

do-nación tradicional. Fichte definió el modelo de tal Estado

como principio omnideterminationis . El principio de subsidia-

ridad reconoce que el Estado no puede ser una plenitudo de -

terminationis per se. Ahora sabe que determinadas cuestio-

nes no pueden ser resueltas en los términos de su propio

ámbito de soberanía y, por tanto, cuando éste sea el caso, ve-

ría justificada una transferencia de soberanía a la Unión. Sin

embargo, conviene ver las cosas con detenimiento. Más que

limitar el papel de la Unión, el principio de subsidiaridad in-

troduce un ámbito de racionalidad en ella que hace inevitable

su aplicación.

Naturalmente, por la demostración empírica de que ha-

blamos antes, la primera aplicación de este principio se rea-

liza en el ámbito de la economía. Por él se reconoce, como

hemos visto, que ni la economía nacional ni el imperialismo

es un buen sistema regulador del mercado. El narcisismo po-

lítico del soberano se reduce y reconoce que no es omnipo-

tente respecto del ámbito económico. Pero el principio de


subsidiaridad va más allá y, con él, el soberano tradicional

viene a confesar impotencia epistemológica al declarar que

está dispuesto a transferir más soberanía a la Unión para so-

lucionar aquellos problemas que, todavía ignotos, sólo pue-

den resolverse en el ámbito de la Unión. Tenemos aquí un

principio formal que no se agota en ninguna aplicación y que

reconoce la naturaleza histórica de las cosas, su contingen-

cia y su limitada disponibilidad por parte del arbitrio humano,

por soberano que sea. No sólo se reconoce así la naturaleza

de las cosas económicas, sino también el ámbito específico

del tiempo histórico. Quizás con este movimiento, los pode-

res soberanos se ponen a la altura reflexiva de lo que el pro-

ceso moderno nos ha enseñado.

Por ejemplo: la crisis geoestratégica mundial sobrevenida

tras el hundimiento de la URSS pone a la Unión ante el pro-

blema de si se deben seguir entregando las relaciones inter-

nacionales al principio de la soberanía nacional o, bien, se ha

de aplicar el principio de subsidiaridad negativo: ya no pueden

ser resueltos sus problemas desde el Estado nación. Aquí

una vez más tenemos en Francia el caso más fuerte de nos-

talgia por el Estado antiguo. Pues mientras la Unión se con-

sideraba burlada por Marruecos, hasta el punto de amenazar

las relaciones globales con el reino vecino, Francia garantiza-

ba las mejores relaciones bilaterales con el reino alauita. Pe-

ro si la Unión quiere tener una regulación del mercado y de la

vida económica con libertad y eficacia, entonces no se puede

mantener una política internacional que impida este fin. Que

esto suceda, desde luego, muestra hasta qué punto la inte-

gración económica europea no es todavía suficiente para con-

siderarse en general perjudicada por la labor obstruccionista


de Marruecos. En la medida en que la política internacional

es otra forma de defender y desplegar los intereses econó-

micos, sólo tiene sentido como política nacional según la an-

tigua usanza en la medida en que la integración económica

europea sea reducida. Pero al mismo tiempo, esta política in-

ternacional, que a veces tiene aspectos neocoloniales, es la

mejor manera para que la economía europea resista la inte-

gración y genere ámbitos de capitalismo nacionales. La Unión

debería estar muy atenta a estos asuntos, que son los que

en verdad han diferenciado la posición francesa en la crisis

de Irak, diferencias que ponen en peligro la misma premisa

sobre la que se organiza la Unión: ser territorio de paz.

Pero regresemos del ejemplo. El principio de subsidiari-

dad es solamente el reconocimiento de que la batalla por los

fragmentos de soberanía, su reparto entre la Unión y los Es-

tados, estará permanentemente abierta en la Unión. El es-

quema de esta batalla puede ser el siguiente: la Comisión,

como fuente de iniciativa política y legal, con el derecho ex-

clusivo de iniciativa legislativa

(17)

, puede ordenar una regula-

ción determinada. Puede pasarla al consejo de ministros y lo-

grar un voto por mayoría positivo. Es más, puede usar el §90


(17)

Para lo siguiente cf. Andreas FOLLESDAL, Democracy and the Eu -

ropean Union: Challenges, y Janne Haaland MATLÁRY, Democratic Le -

gitimacy and the Role of the Commision, ambos en Andreas FOLLES-

DAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Democracy and the European Union.

Springer, Berlin, 1998, p.6. y 64-80. Todos estos trabajos están

basados en el importante colectivo reunido por N. NUGENT (ed), At

the heart of the Union. Studie of the European Commission. Mac-

millan, London, 1997. Con anterioridad el mismo autor había edita-

do el trabajo The Government and Politics of the European Union,

en la misma editorial y ciudad, en el año 1994.

del Tratado de Roma para pasar directivas sin la aprobación

del Consejo de Ministros. Como ha sugerido Matlàry puede

usar sus poderes formales o informales para “aplicar direc-

tamente políticas en los Estados miembros y puede emanar

directivas vinculantes en áreas políticas sobre la base de su

autoridad exclusiva”

(18)

. Esto puede aplicarse allí donde la

Unión tiene competencia exclusiva, como política comercial,

política agraria, unión monetaria, etcétera.

Como es lógico, este §90 es visto por los Estados como

la puerta abierta para el activismo comunitarista. De ahí que

fácilmente se opongan a su uso y no se muestren muy dis-

puestos a obedecer las normativas que proceden de él. En

caso de rechazo, la Comisión llamará a la Corte Europea de

Justicia, que casi siempre fallará a su favor, mostrando la le-

gitimidad por el argumento de la analogía entre políticas

aceptadas en el pasado por los Estados y las nuevas regula-

ciones. Así ha sucedido en el uso de la legislación sobre

competencia desde áreas clásicas a nuevas áreas como te-

lecomunicaciones, transportes, energía, etcétera. En este ca-

so, la Corte Europea de Justicia funciona como intérprete de

quién es el señor del tratado, Der Herr des Vertrages. Por lo

general, apelando al tratado de Roma, considera que lo es la

Comisión. De esta forma, la Corte es de facto el árbitro del

principio de subsidiaridad. Con ello, resultaría que los límites

del ámbito de intervención de la Unión están entregados a

una instancia de la Unión. De esta forma, el ámbito de sobe-

ranía estatal está entregado, negativamente, a la Corte de


(18)

Janne Haaland MATLÁRY, op. cit. en Andreas FOLLESDAL y Peter

KOSLOWSKI (eds) Democracy and the European Union; o.c. p. 71.

Justicia, que sería el auténtico poder del principio de sobera-

nía europea. Puesto que este poder de la Corte define com-

petencias, tiene casi efectos constitucionales. Sin duda, se

trata de una soberanía sui generis porque no tiene soberano

ni poder constituyente clásico, ya que la Corte forma parte de

los poderes constituidos. Funcionaría como una Corte Cons-

titucional que hace Constitución, no una que interpreta la

Constitución y el espíritu de su poder constituyente. Como re-

sulta claro, los gobiernos pueden apelar a sus propios tribu-

nales superiores constitucionales, que generalmente insisti-

rán en la doctrina de que el señor de los tratados es el pueblo

soberano de cada uno de los Estados miembros, por lo que

cada uno de los actores recurrirá a una instancia que consi-

dera máxima de “competencia sobre competencias”.

M a c C o rmick, en un artículo citado, se ha enfrentado al pro-

blema y ha llegado a algunas conclusiones que nos perm i t e n

avanzar en la interpretación del principio de subsidiaridad. La

primera es que la Unión de hecho está asentada en un siste-

ma jurídico plural. Quiere decir con ello que cada sistema, el co-

munitario y el nacional, tiene una máxima instancia. Pero en ca-

so de conflicto, como resulta de la hipótesis del doble sistema,

queda claro que “no todos los problemas jurídicos pueden ser

solucionados jurídicamente”. MacCormick sugiere que hay que

evitar que se produzcan estos encuentros, y que las soluciones

se hallan en la prudencia y en el juicio político previo que impi-

da plantear el problema jurídico de esta forma. Pues está cla-

ro que los tribunales nacionales no pueden abandonar “la re-

tórica constitucional” de la soberanía nacional, pero tampoco

pueden desconocer que ya no la tienen enteramente consigo.


Esta situación de perplejidad no lo es tanto si reconoce-

mos que, en último extremo, el conflicto viene provocado por

un principio constructivo de la Unión, el de subsidiaridad, que

establece que hay dudas acerca de lo que sea ámbito de in-

tervención comunitaria y ámbito de intervención exclusiva na-

cional. Y por lo tanto, que el problema de la soberanía, como

decisión última, ya no se plantea a la manera antigua, a todo

o nada, sino que se vincula a políticas dadas y a decisiones

concretas. La mera realidad del conflicto, y la del principio

que lo permite, es la garantía de que ya se ha entrado en una

lucha de fragmentos de soberanía. Esto implica reconocer

que la Unión hace pie en poderes soberanos finalmente pro-

pios, por mucho que en su origen hayan sido transferidos por

los Estados miembros. Y la cuestión está en que el uso de

los poderes soberanos delegados escapa, como siempre, a

los límites iniciales de la delegación, porque crea dos sujetos

últimos —dos sociedades perfectas— con interpretaciones

alternativas de esos límites.

La perplejidad es radical y contradice nuestros esquemas

políticos. “La Unión ha sido dotada por los Estados miembros

con derechos soberanos que ahora ejerce en lugar de ellos,

pero con el mismo efecto, concretamente con efecto domés-

tico directo. Aunque no sea por ella misma un Estado, ejerce

poderes soberanos tales como los que tradicionalmente sólo

ostentaban los Estados”, dice Dieter Grimm

(19)

. La paradoja

no reside en este pacto de transferencia. La perplejidad sur-


(19)

Dieter GRIMM, ¿Necesita Europa una Constitución? en Debats,

55, 1996, p.8.

ge de que los Estados miembros quieran seguir siendo sobe-

ranos para interpretar los derechos soberanos concedidos a

la Unión. Por eso, con sentido, Grimm ha sugerido que lo que

precisa regulación y legalización es el poder soberano, caiga

del lado de quien caiga. Esto implica una constitucionaliza-

ción de los dos fragmentos de soberanía que tenga en cuen-

ta su ajuste. Esto no se ha logrado en la Unión. Ni hay un sis-

tema jurídico único que permita apelar a una instancia

máxima para decidir en cada caso quién es el poder sobera-

no en una política, ni la Unión Europea tiene una Constitución

en el sentido estricto del término, ni se han previsto bien los

ajustes entre los dos centros de decisión. Ni la Unión es un

sistema jurídico absoluto, ni, por la misma razón, las Consti-

tuciones nacionales son sistemas jurídicos autorreferencia-

les, ya en el sentido clásico. Resulta claro que los tribunales

nacionales deberían ahora referirse a los europeos y vicever-

sa. Pero no hay poder superior, ni ordenamiento constitucio-

nal que regule justamente estas relaciones. Tenemos así el

regreso a categorías políticas pre-modernas. El ejercicio de la

prudencia no se basa en un cuerpo de legalización de las ta-

reas. En la medida en que la legitimidad moderna sea la ate-

nencia a una legalidad, en el subsuelo de la Unión se disfru-

taría de una legitimidad a-legal, que la introduce en un

continuo proceso constituyente. Esta legitimidad a-legal podrá

ser sustituida por una legitimidad material de naturaleza epis-

temológica: funcionará en la medida en que la paulatina inte-

gración produzca efectos positivos sobre las poblaciones.


VII. DOBLE ASIMETRÍA COMO DESCRIPCIÓN EMPÍRICA DE LA

REALIDAD EUROPEA

( 2 0 )

Resulta muy claro que la índole de los debates que en es-

tos momentos se mantienen en la Unión son genuinamente

constitucionales. Afectan al papel del poderes como el legis-

lativo, el judicial, el ejecutivo y los roles de tribunal constitu-

cional, por un lado, y su legitimidad democrática por otro, esto

es, su anclaje en algo que pudiera ser un poder constituyente

legítimo. Michael Nentwich ha podido decir, consiguientemen-

te que “el momento de elección constitucional para una Eu-

ropa democrática ha llegado”

(21)

. Esto es lo que al parecer se

pretende cumplir con la Convención Europea. Como es sabi-

do, estos problemas afectan a dos cuestiones básicas que

tienen que ver con el doble frente de soberanía que en la

Unión se abre: con la legitimidad democrática de la Unión y

con su definición institucional. En el fondo, ambas dimensio-

nes pretenden regular las relaciones entre la Unión, los Esta-

dos y las poblaciones. Sistematizar el cuerpo de problemas y

de propuestas que esto plantea es más bien una tarea com-

plicada, que aquí sólo podemos introducir.

Por un parte está el debate acerca de la organización in-

terna de la Unión. Por otra, el debate sobre las relaciones con


(20)

En realidad se trata de una triple asimetría, según el cuadro

siguiente:

Integración: positiva negativa

Instancia: estatal supraestatal

Democracia: completa incompleta

(21)

NENTWICH, o.c. p. 104.

los Estados y poblaciones. Ambos debates tienen un deno-

minador común: aumentar la legitimación democrática de la

Unión, tanto a efectos de transparencia institucional y publi-

cidad, como a efectos de responsabilidad democrática. De

hecho, sólo donde hay transparencia puede exigirse respon-

sabilidad. Pero sólo donde hay una precisa institucionaliza-

ción son posibles ambas cosas. En suma, se trata de man-

tener activas las formas fragmentadas de soberanía europea:

una transparencia y responsabilidad de las instituciones eu-

ropeas como tales. Pero responsabilidad ¿frente a quién?

¿Frente a un hipotético pueblo europeo, todavía inexistente,

pero ya representado en instituciones, o frente a los pueblos

de los Estados miembros, sólo parcialmente soberanos? El

déficit democrático estructural reside en que las instituciones

de la Unión deberían ser responsables ante instituciones eu-

ropeas de control, forjadas sobre una opinión pública europea

como pueblo, que es inexistente; mientras que sólo son res-

ponsables ante los pueblos de los Estados y sus gobiernos,

que sin embargo, aunque existen, ni tienen poder para impo-

nerse inmediatamente en las decisiones de la Unión, ni han

alterado por igual sus constituciones a efectos de controlar

este nuevo poder.

El trabajo de relacionar entre sí las instituciones de la

Unión es un trabajo indudablemente constitucional. Trata de

regular y legalizar los trabajos de las diferentes instancias.

Como la Unión es por definición un fragmento de soberanía,

y como tiene razones funcionales en su origen, cada uno de

los elementos de la Unión puede reclamar formas específicas

de relaciones institucionales. Así, la Unión económica y mo-

netaria requeriría un proceder de cooperación entre la Comi-


sión y el Parlamento distinto del que se requeriría para la

Unión Schengen, o para la Unión Militar. A su vez, una cosa

serán las materias legislativas del Consejo de Ministros y

otras las materias ejecutivas. Para las primeras, se deberían

llegar a la codecisión entre Parlamento y Consejo, y en las úl-

timas sería necesaria la consulta. A su vez, según los tipos

de leyes habría normas para específicas formas de mayorías.

En todo caso, esta constitucionalización de las relaciones en-

tre Consejo y Parlamento opera con el modelo del bicamera-

lismo

(22)

. El Consejo sería el órgano de representación de los

Estados miembros y sus pueblos (un Senado Europeo al es-

tilo alemán), y el Parlamento una casa de los representantes

de los pueblos o del Pueblo Europeo. Esto implicaría una en-

mienda al Artículo 189bECT. Como ha dicho el grupo de tra-

bajo Europäische Strukturkommission, este sistema podría

ofrecer suficiente base de legitimidad a la Unión

(23)

. Sin em-

bargo, este bicameralismo sería siempre imperfecto, porque

la iniciativa legislativa corresponde a la Comisión, que no tie-

ne obligación jurídica de atender los requerimientos del Par-

lamento al respecto. Mientras esto suceda, el poder de la

agenda lo sigue teniendo un cuerpo de burócratas sin res-

ponsabilidad política. Por mucho que exista amplio consenso

para mantener este derecho en la Comisión, como medio pa-

ra evitar la confusión de instancias directoras de la Unión, en-

miendas al artículo 138b(2) han sido sugeridas para que la


(22)

Cf. Michael NE N T W I C H, The Eu Interg o v e rnmental Confere n c e

1996/97, en Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Democracy

and the European Union; o.c. p. 86.

(23)

Cf. Europäischen Strukturkommision, en W. WEIDENFELD (ed): Eu -

ropa’96. Reform p rogramm für die Europäische Union. Strategien

und Optionen für Europa, Verlag Bertelsmann Stiftung, 1994.

Comisión tenga que responder obligatoriamente a las iniciati-

vas del Parlamento

(24)

.

Pero la constitucionalización de estas tareas no implica la

transparencia ni la genuina responsabilidad de las mismas.

Por ejemplo, aunque reguladas y simplificadas, las reuniones

del Consejo siguen siendo casi siempre secretas, no se in-

forma del número de votos de mayorías cualificadas, no hay

acceso general a las minutas, y sólo se dispone de un códi-

go de conducta que, sin embargo, no es jurídicamente vincu-

lante

(25)

. Un reglamento de publicidad parece necesario como

base de exigencia de responsabilidades, pues forjaría un de-

recho de los ciudadanos de la Unión a la información sobre

materias de la Unión. Sólo así se daría sentido a la ciudada-

nía europea que se introduce en Tratado de la Unión Europea.

Finalmente, para cerrar la constitucionalización de la

Unión, diferentes grupos de trabajo han exigido concretar el

principio de subsidiaridad, mediante una división de compe-

tencias que no sea ambigua. En principio, el juego del artícu-

lo A del TEU y el 3b de la ECT no decide nunca la cuestión,

como ya vimos. Europäische Strukturkommission ha abogado


(24)

En el F. HERMAN Second Report of the Committee of Institutio -

nal Affairs on the Constitution of the European Union, Parlamento

Europeo, 203.601/endg.2. A3-0064/94, 9 Febrero de 1994, se re-

comienda que se distinga entre leyes ordinarias y leyes constitucio-

nales. La iniciativa para las últimas podría proceder del Parlamento,

del Consejo, de la Comisión o de cualquier Estado miembro, mien-

tras que las leyes ordinarias deberían ser propuestas sólo a inicia-

tiva de la Comisión.

(25)

NENTWICH, o. c. 92-93.

por una listado de competencias, un Kompetenzkatalog, que

incluyese principios para transferencias ulteriores y para su

ejercicio. Naturalmente, toda nueva transferencia sería ratifi-

cada por todos los Estados. Sería así un paso más hacia la

federalización, con políticas de “o...o”. Lo que no esté aten-

dido a nivel nacional lo estará inequívocamente a nivel euro-

peo

(26)

. El grupo European Constitutional Group, más cons-

ciente de lo que se juega, disputa a la Corte Europea de

Justicia la decisión acerca del principio de subsidiariedad y

propone la revisión de sus sentencias por una Union Corte of

Review, formada por jueces nacionales representativos que

de esta forma se instituiría como verdadero tribunal constitu-

cional europeo confederal

(27)

.

Todas estas opciones buscan esencialmente una consti-

tucionalización de la Unión. Su aspiración es la de abolir el

déficit democrático mediante la construcción de un supraes-

tatalismo democrático que se inspiraría en la estructura nor-

mativa de un Estado federal, con sus cuatro requisitos de

congruencia entre súbditos y ciudadanos, su identificación

con el régimen hasta el punto de aceptar triunfos de mayo-

rías, la reversibilidad de las políticas y la responsabilidad de

los gobernantes en la reelección

(28)

. Este Estado federal se

basaría en un compromiso entre un Estado un voto y un ciu-


(26)

Europäischen Strukturkommision, o.c. p. 17.

(27)

European Constitutional Group (ECG): A proposal for a Euro -

pean Constitution. A Report. Diciembre de 1993.

(28)

cf, Michael ZÜRN, Úber den Staat und die Demokratie im eu -

ropäischen Mehre b e n e n s y s t e m, en Politische Vi e rt e l j a h re s s c h r i f t,

37, 1996, pp. 27-55, aquí 38ss.

dadano un voto, y una lista de competencias según el criterio

de “o...o”, esto es, sobre una soberanía fragmentada de for-

ma rígida. Para ultimar este perfil se podría dar más compe-

tencias de control y transparencia al Parlamento europeo, ele-

gir con voto directo europeo al presidente de la Comisión, y

obligarle a ser responsable ante el Parlamento —que, sin lle-

gar a tener capacidades legislativas, dejaría de ser una mera

Asamblea— de las iniciativas que propone al Consejo antes

de someterlas a su aprobación. La aspiración de esta tenden-

cia es que ese supraestatismo sea democratizado

( 2 9 )

. El choque

central para esta tendencia es que no se cumple, y es difícil q u e

lo haga, una de las condiciones para esta constitucionalización

i d e a l

( 3 0 )

, a saber, la existencia de una opinión pública euro p e a

como poder constituyente continuo de control.

Cada una de estas operaciones de federalización es con-

testada por otras contrarias destinadas a reconducir la Unión

a los poderes nacionales que han delegado en ella parte de

su soberanía, y así reducir los mecanismos de control, trans-

parencia y responsabilidad a los propios sistemas de garan-

tías de los Estados, como parlamentos y tribunales constitu-

cionales internos. Su opción, por tanto, tiende a hacer

desaparecer la dimensión supraestatal y reducirla a mera co-

operación internacional o a lo sumo confederal. Y esto por


(29)

Cf. Sverker GUSTAVSSON, Double asymmetrie as normative Cha -

llenge, en Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Democracy and

the European Union. o.c. p. 110-111.

(30)

Cf. el trabajo de Knut MIDGAARD, The Problem of Autonomy and

Democracy in a Complex Polity. the European Union, en Andreas FO-

LLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Democracy and the European Union.

o.c. p. 191.

dos opciones diferentes. La primera —nacionalistas cívicos—

por reconocer que, aunque fuese deseable un pueblo euro-

peo, los únicos poderes constituyentes siguen democrática-

mente vinculados a los pueblos de los Estados. La segunda

—nacionalistas étnicos y de otro tipo—

(31)

, porque indepen-

dientemente de que sea posible democratizar la dimensión

supraestatal de la Unión, con los mismos o análogos criterios

del Estado-nación, no se considera deseable tal operación.

En cualquiera de los dos casos, no se ve factible o deseable

la condición de una verdadera Europa Federal, un electorado

europeo con su opinión pública.

Ante esta situación, estamos en un círculo. Para que exis-

tiera un electorado europeo se tendrían que fortalecer las di-

mensiones supraestatales de la Unión. Pero como la Unión

todavía no está plenamente democratizada, este refuerzo ten-

dría que hacerse no sólo a costa de los Estados sino a costa

de nuestras creencias normativas. De esta forma, los Esta-

dos miembros se sienten autorizados, por ser más cumplido-

res de la normatividad democrática, a no ceder más poderes

a la Unión, retirando la dimensión supraestatal siempre que

sea posible. Pero con ello, la Unión no podrá democratizarse,

ni podrá solicitar la visibilidad que le llevaría a un electorado


(31)

Uso así la distinción entre “conservative Euro-sceptics”, que

piensan la nación casi en términos étnicos y comunitaristas, y los

“civic nationalists” que vinculan de forma republicana el patriotismo

y la participación democrática, propia de la tradición francesa. Cf.

R. BELLAMY y D. CASTIGLIONE, The normative Challege of a European

Polity: Cosmopolitan and Communitarian Models Compared, Critici -

sed and Combined. En Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds)

Democracy and the European Union. o.c. p. 255.

europeo

(32)

. Resulta claro que de esta situación sólo se pue-

de salir por una política que haga tan democrática como sea

posible las decisiones del nivel de Unión y tan estrecho como

posible el control de los Estados miembros sobre las instan-

cias de la Unión. Esta situación se ha dado en llamar por Gus-

tavsson y otros un preservacionismo reflexivo de la situación

asimétrica actual, mediante una política de “piecemeal social

engineering” lejos de planteamientos utópicos. Su presu-

puesto es desde luego la mutua compatibilidad [mutual com-

patibility] entre la Union y los Estados, de tal manera que se

propongan medios mutuamente aceptables para la realiza-

ción de las funciones a cada nivel

(33)

.

La ventaja de esta posición es que no ideologiza ni la eli-

minación ni el mantenimiento de soberanía, ni funda una con-

federación ni funda un Estado federal con sus fragmentos de

soberanía definidos. Como ha dicho Sverker Gustavsson, si-


(32)

Fritz W. SCHARPF, en el artículo citado de 1994, Community and

Autonomy: Multi-level Policy-making in the European Union, en Jour -

nal of European Public Policy, 1. 1994, 219-241, en su página

220, escribe: “[Mientras] la Comunidad carezca de legitimación de-

mocrática, las razones normativas hablan contra la rápida disminu-

ción de los poderes de los gobiernos [de los Estados]. En la au-

sencia de medios de comunicación europeos, de partidos políticos

europeos, y de procesos genuinamente europeos de formación de

la opinión pública, la reforma constitucional no puede, por sí mis-

mas, superar el presente déficit democrático en el nivel Europeo.

[...] A corte plazo, en cualquier caso, extender los poderes legislati-

vos y de control del Parlamento Europeo podría tornar el proceso

de decisión europeo, ya de por sí demasiado complicado y durade-

ro, aún más molesto”.

(33)

SCHARPF, art. cit. p. 225.

guiendo a Scharpf

(34)

, la doble asimetría, basada en el esca-

samente democrático supraestatismo provisional y Estados

democráticos pero ya no soberanos, podría ser preferible a

sus alternativas abolicionistas de cualquier parte. En térmi-

nos kantianos, podríamos decir que hay razones prudenciales

y políticas para afirmar que los déficit democráticos de la

Unión forman parte de la lex permissiva, y constituyen ex-

cepciones justificadas de una interpretación exigente de la

normatividad real de nuestra vida política.

VII. EUROPA COMO BUND

Sea como sea, no parecen verdaderos los argumentos de

la Corte Suprema Alemana cuando considera que la Unión tie-

ne poderes soberanos, pero delegados por los Estados, de

tal manera que el uso de estos poderes tiene que ser, res-

pecto a la propia constitución de los Estados, marginal, pre-

decible y revocable

(35)

. Este carácter provisional del supraes-


(34)

SCHARPF, Democratic Polity in Europe, en European Law Journal,

2. 1996, pp 136-155. En este artículo, Scharpf se opone a una re-

nacionalización de la Unión, pero confiesa que una estrategia de

democratizar la Unión llevaría a unos resultados inaceptables.

(35)

Para una interpretación de la sentencia de 31 de diciembre de

1992 como difícilmente exenta de trucos jurídicos, cf. Thomas W.

POGGE, How to Create Supre-national Institutions Democratically. So -

me Reflextions on the European Union’s “Democratic Deficit”, en

Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Democracy and the Euro -

pean Union. o.c. p. 162-168. Pogge, como en casi todas sus pro-

puestas, apuesta por el referéndum como forma de construir su-

praestatalidad. Aquí, defiende que se debería haber reclamado en

tatalismo no es de recibo cuando se ha conformado el Banco

Europeo, que no es marginal, ni revocable en el sentido fuer-


referéndum al pueblo alemán la aceptación de las enmiendas a la

Ley Fundamental que implica Maastricht, así como el ingreso a la

Unión. Cabe recordar que la Constitución de los Estados Unidos no

se hizo con elecciones directas en los Estados, sino mediante vo-

taciones de políticos elegidos para el propósito. cf. para este pro-

pósito, Anti-federalist paper and the Constitutional Convencion De -

bates, edited and with an Introduction by Ralph KETCHAM, Mentor

Book, New York, 1986. pp. 12-14. En este sentido, la constitución

americana fue ratificada, no votada. La clave de todas las propues-

tas de Pogge reside en que el propone “una elite de tercer orden

de tomas de decisiones cuyas deliberaciones y decisiones sean

completamente públicas” (o.c. p. 170). Ellas se encargarían de

mostrar cómo se podrían hacer efectivas decisiones de segundo or-

den que hicieran más democráticas las instituciones de la Unión.

Todo el argumento de Pogge es una petición de principio en este

sentido: supone que ya existe una opinión pública que puede se-

guir los debates de las elites de tercer orden, y supone que ya es-

tán tomadas las decisiones acerca de dominio y fines y procedi-

mientos de la Unión, o que al menos se pueden definir de forma

transparente mediante estos debates completamente públicos. Pero

si se cumpliera la premisa, y hubiera un pueblo europeo constru-

yendo opinión pública, entonces la opción por un Estado federal

que se asentara en un uso claro del principio de subsidiaridad se-

ría simple e inmediata. Naturalmente, los argumentos de Pogge

son muy útiles cuando se introducen en contextos de lo que he-

mos llamado un preservacionismo reflexivo. La posibilidad de conci-

liar el principio de subsidiaridad y el principio de cooperación dis-

crecional (o.c. p. 176), que vincula sólo a un grupo de Estados

m i e m b ros, es muy interesante y va en la línea de una org a n i z a c i ó n

informal de lobbies de Estados que simplifican el juego político de

la Unión. Así el listado de cuestiones que luego pueden ser cuida-

dosamente gestionadas desde el principio de subsidiaridad, es muy

útil. Se trataría de preguntar a los ciudadanos en un referéndum

múltiple, de sí o no, si están de acuerdo en que la Unión inter-

venga en estas cuestiones: derechos básicos, justicia económica,

te de la palabra, aunque sea altamente predecible. A los Es-

tados no les está concedido retirarse del Banco Europeo co-

mo si se retirasen del acuerdo internacional sobre limitación

de la pesca con volandas. La única manera de impedir que

esta situación escape a todo control, y se imponga con la ro-

tundidad de los procesos irreflexivos, es que las oportunida-

des de verdadera política se lleven al límite en los dos nive-

les, en el germen supraestatal y en el momento estatal.

Puesto que nos vemos obligados a una política de legitimidad

limitada, reforcemos aquellos lugares donde la normatividad

democrática se ejerce, hasta alcanzar niveles genuinamente

compensatorios del déficit global del sistema. El reto no es

sólo de los Estados, ni sólo de la Unión. Es el reto de la po-

lítica. No se trata tanto de modelos perfectos, como el que

nos ofrece Pogge, sino de intervenir en procesos que, por

principio, no pueden ser pensados como si poseyeran un te-

los unitario y necesario. Cada paso debe ser tan humilde co-

mo sea necesario para avanzar en una integración sin conse-

cuencias negativas. Pues ningún paso decidirá ni el regreso a

la mera confederación ni la llegada al Estado federal. Como


migración intraeuropea, comercio e inversiones intraeuropeo, siste-

ma europeo financiero, sistema de medio ambiente europeo, coo-

peración de seguridad y política exterior -teniendo relaciones diplo-

máticas con los países extraeuropeos y firmando pacto con otros

Estados, etcétera. Naturalmente, esto no significa que se entregan

estas competencias absolutas. Al contrario, estarían sometidas al

principio de subsidiaridad. Además, el resultado de todo esto esta-

ría sometido a un referéndum de segundo orden por el que se afir-

mará o se rechazará formar parte de la Unión que saliese de ese

referéndum de primer orden. De esta forma, en este segundo refe-

réndum se establecería el dominio europeo (o.c. pp. 177-8).

ha dicho Andreas Follesdal, “La Unión Europa no llegará nun-

ca a una federación completa”

(36)

. ¿Pero entonces a qué lle-

gará y que es la Unión Europea? ¿No existe en la teoría cons-

titucional nada parecido a su modelo?

Cuando reflexionamos con Habermas sobre las bases nor-

mativas últimas que se encierran en la categoría del poder

constituyente, reconocemos que la soberanía popular es útil

porque permite conciliar el principio de la autonomía perso-

nal, con sus intuiciones acerca de la dignidad persona huma-

na, con la categoría de la autonomía pública. Cuando mira-

mos la Unión, nos damos cuenta de que esta convergencia

de instancias se ha escindido en su funcionamiento, de tal

manera que, ni siempre se respeta el principio de un hombre

un voto, ni siempre se acepta el principio del Estado sobera-

no. Si hiciera valer la primera instancia, la Unión aspiraría a

ser un Estado federal. Si sólo hiciese valer la segunda, a una

Confederación. Pero no hace ni una cosa ni otra

(37)

. Así que


(36)

Cf. Democracy and Federalism in the European Union, de An-

dreas FOLLESDAL en Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWSKI (eds) Demo -

cracy and the European Union. o.c. p. 232.

(37)

Curiosamente, el principio de un hombre un voto, y por tanto,

la federalización de Europa disminuiría el peso de España en el

Parlamento Europeo. Repárese que, en 1995, con 40 millones de

habitantes tiene 64 escaños y 8 votos en el Consejo, mientras que

Alemania, con 81 millones, tiene 99 votos en el Parlamento y 10

votos en el Consejo. Esto es, entre Alemania y España no se cum-

ple en modo alguno la proporción 1/2 en los ámbitos de presencia

institucional y población. Conforme desciende la población de los

Estados, por lo demás, aumenta el valor político de cada habitante

de la Unión. Setenta mil habitantes tienen el peso de un escaño

no tenemos ni igualdad de derechos de los Estados ni igual-

dad de derechos de los ciudadanos. Pero si tuviéramos que

respetar las exigencias normativas últimas en toda su pleni-

tud, nos veríamos obligados a reconocer que los derechos de

los Estados se derivan de que ellos sí cumplen, en manera

suficiente, con el requisito de un hombre un voto; esto es, de

que ellos juegan con el principio de soberanía popular y de po-

der constituyente, de tal manera que, en la medida en que el

Estado se tome en serio a sí mismo, tendría que apostar por

una Europa federal o por una confederación. Pero en el mo-

mento en que se toma en serio la Unión, con este criterio,

choca con la imposibilidad de que la autonomía personal de

los europeos se traduzca en una autonómica pública por la

falta de la opinión pública como mediación comunicativa es-

pecífica de la soberanía popular. Así el círculo es vicioso:

cualquier intento de hacer de Europa un Estado federal, por

su propio principio obliga a hacer de Europa una mera Confe-

deración de Estados. Mas, por mucho que se quiera, este in-

tento choca con la realidad de que los Estados no tienen ya,

en la práctica, la soberanía con que se autoperciben sus po-

deres constituyentes. Así que se está en un impass: o se re-

nuncia a la categoría del poder constituyente soberano, o se

eleva un poder constituyente europeo. Naturalmente la Unión

no puede hacer ni lo uno ni lo otro.

Bellamy y Castiglione han podido decir, en este sentido,

que “se necesita algo así como un Revolución Copern i c a n a


en Luxemburgo, mientras que son necesarios ni más ni menos que

800.000 alemanes para un escaño, y 620.000 españoles.

en nuestros conceptos políticos tradicionales si hemos de

c o m p render la verdadera naturaleza de la Unión Euro-

p e a ”

( 3 8 )

. La única descripción de esta realidad es una mez-

cla compleja de elementos subnacionales, nacionales,

i n t e rg u b e rnamentales —confederales— y supranacionales

—federales—, que se relacionan de una forma ad hoc y se-

gún las materias en juego. En ella, la distinción entre pode-

res constituyentes y constituidos se rompe, porque aquí son

p o d e res constituyentes los Estados, que a su vez son po-

d e res constituidos, y porque, además, la propia Corte de

E s t r a s b u rgo puede tener efectos constituyentes, siendo un

m e ro poder constituido. La consecuencia es que se pro d u-

ce una realidad que es más propia del b r i c o l a g e que de la

a rquitectura, en frase de Bellamy y Castiglione, y que confi-

gura un statu quo de equilibrio justificable por su propio es-

tatuto.

¿ P e ro es así? ¿No existe una figura constitucional para

esta realidad? Si vamos a una de las teorías de la constitu-

ción más influyente, la que escribió el propio Carl Schmitt

en 1927, nos damos cuenta de que todos los rasgos empí-

ricos que hemos descrito en la Unión Europea cuadran per-

fectamente con la figura de una Federación, de un B u n d. Fe-


(38)

Cf. R. BELLAMY y D. CASTIGLIONE, The normative Challenge of a

European Polity: Cosmopolitan and Communitarian Models Compara -

ed, Criticised and Combined. En Andreas FOLLESDAL y Peter KOSLOWS-

KI (eds) Democracy and the European Union. o.c. p. 255. De una

manera coincidente con los argumentos aquí dados, los autores

confiesan que “quien tiene la autoridad de tomar decisiones, acer-

ca de qué, para quien y cómo han llegado a ser cuestiones que no

pueden ser fácilmente contestadas”.

deración no es Con-federación, ni es Estado federal. Para

Schmitt la federación tiene una naturaleza antinómica inter-

na que es consustancial con ella, y que tiene su última ba-

se en el sencillo hecho de que, aunque fruto de un poder

constituyente, ella misma no tiene poder constituyente. Co-

mo la Unión Europea, la “Federación es una unión perm a-

nente, basada en libre convenio, y al servicio del fin común

de la autoconservación de todos los miembros, mediante la

cual se cambia el total s t a t u s político de cada uno de los

m i e m b ros en atención al fin común”

( 3 9 )

. Esa autoconserv a-

ción política y territorial implica una permanente pacifica-

ción, de tal forma que se abre camino una obligación in-

condicional de los Estados miembros a resolver sus

asuntos por la vía del dere c h o

( 4 0 )

. Por todo ello, el ingre s o

en una federación implica la re f o rma de la constitución del

Estado que en ella ingresa, y esto no necesariamente en el

sentido legal y positivo, esto es, en el ar ticulado de su car-

ta magna, sino en un sentido mucho más importante y cru-

cial, a saber, en “el contenido concreto de las decisiones

políticas fundamentales sobre el total modo de existencia

del Estado”. Esto es así porque ese pacto de entrada en la

federación no puede ser libremente denunciado, porque no

regula relaciones parciales mensurables. “Antes bien, un

Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda


(39)

Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, v. e. Alianza, Madrid,

1982. p. 348. No cabe la menor duda de que esta tesis inicial se

acopla perfectamente a la Unión Europea. En lo que sigue, extrae-

ré los rasgos del modelo de Schmitt que cumplen esta característi-

ca.

(40)

O.c. p. 350.

i n o rdinado en un sistema político total”

( 4 1 )

. En este sentido,

Schmitt habla del pacto de federación como un pacto inte-

restatal de s t a t u s. De esta misma definición se nutren to-

das las antinomias de la federación. En efecto, es un pacto

i n t e restatal, pero de s t a t u s. Esto es: un pacto entre los Es-

tados que afecta a la creación de un s t a t u s. Entre los Esta-

dos de origen y el s t a t u s de resultado se da la antinomia

que vamos a desarrollar ahora.

La federación es una ordenación política permanente cre a d a

por un pacto constitucional que sólo puede ser acto de poder

constituyente. “El pacto federal auténtico es un acto del poder

constituyente”, dice Schmitt, quien, aun sin concretar a quien

c o rresponde dicho poder, sugiere que a los Estados pactan-

tes. Su contenido es propio de la federación y de cada uno de

los Estados miembros. Por eso no puede haber federación sin

una actuación de ésta que sea vista como injerencia por par-

te de los Estados miembros. La finalidad de la federación es

la autoconservación de los Estados, pero la federación aminora

su independencia. La federación parte de la autodeterm i n a c i ó n

de los Estados miembros, pero ella limita su propia autode-

t e rminación. Estas dos antinomias, respecto a la autocon-

s e rvación y la autodeterminación, dependen de otra estru c t u-

ral y política: que en la federación “coexisten dos clases de

existencia política”, la de la federación y la de los Estados. Este

dualismo de la existencia política, que implica la posibilidad de

que la federación dirija mandatos directos a los Estados

( 4 2 )

, con


(41)

O.c. p. 349.

(42)

O.c. p. 361.

p recedencia para el derecho de la federación sobre el esta-

t a l

( 4 3 )

, es la esencia de la federación, y por eso ha de conducir

a muchos conflictos que necesitan ser resueltos. Como vemos,

aquí se describe bien la situación de la Unión Euro p e a .

Schmitt argumenta acerca de la necesidad de una repre-

sentación federal, que él sitúa en la asamblea de represen-

tantes de las unidades políticas que forman la federación. A

su servicio y dirección está un Consejo o Comisión no nece-

sariamente representativo, lo que no implica una exigencia ul-

terior de transparencia, responsabilidad y legitimidad. Institu-

cionalmente, por tanto, la Unión Europea no se distancia de

esa forma Federación. Pero lo decisivo es que la federación

no se organiza con una competencia “o…o” clara, y por tan-

to el conflicto es seguro. Aquí es donde Schmitt introduce la

reflexión más importante de toda su teoría política, por cuan-

to pone en cuarentena sus categorías más conocidas. Pues

soberanía era para Schmitt la capacidad de decidir en un con-

flicto existencial. Y sin embargo, la federación se ve en la pe-

culiar situación de tener una doble existencia política, y por

tanto no deja claro qué ha de pasar en caso de conflicto exis-

tencial. Ahora bien, cuál sea el caso de conflicto existencial,

sólo puede ser decidido por un pueblo que existe política-

mente, y que se eleva a soberano. Como aquí hay dos exis-

tencias políticas, “corresponde a la esencia de la federación

el que se mantenga abierta la cuestión de la soberanía entre

una (la federación) y otros (los Estados)”. En caso de conflic-

to existencial, entonces, naturalmente una de las dos exis-


(43)

O.c. p. 362.

tencias políticas se eleva sobre la otra e impondrá su criterio.

Si vence la Federación, tenemos un Estado federal unitario

soberano; si vencen los Estados, tenemos una asociación

meramente supranacional que podrá diluirse a voluntad.

El argumento concluye por tanto que, en caso de conflic-

to existencial, la federación desaparece por un lado o por

otro. Frente a toda otra unidad política, cuya lógica final es po-

sibilitar la decisión soberana en un conflicto existencial, la fe-

deración es el único caso de forma política que tiende a evi-

tar dicho conflicto, si quiere subsistir. De ahí la extremada

importancia de la misma actitud de la federación ante la paz

y la guerra. Schmitt reconoce que esta conclusión tiene que

parecer una contradicción, sobre toda para su propia teoría

política. Pues si no hay conflicto existencial no se identifica al

soberano. Por el contrario, una federación sobrevive sólo por-

que no tiene necesidad de identificar al soberano. En efecto,

para que se mantenga el equilibrio del que depende la fede-

ración, garante de una vida plagada de antinomias, se tiene

que dar una condición que también hemos visto en la Unión

Europea, a saber, “que la federación no tiene un poder cons-

tituyente propio, sino que se apoya en el pacto. Cualquier es-

pecie de competencia para revisar los postulados de la fede-

ración no es, ya por eso, Poder constituyente”

(44)

. Esto es lo

que Europa sabe al dar a la Convención Europea un estatuto

casi de intergubernamentalidad.


(44)

O.c. p. 361.

La posibilidad de que la forma política “federación” sub-

sista sin apelar a una soberanía unívoca depende, entonces,

de que no surja un conflicto existencial. Schmitt reconoce que

esto sólo es posible si la federación se organiza sobre “una

homogeneidad de todos sus miembros”

(45)

. Schmitt califica

esta homogeneidad con los adjetivos más fuertes posibles:

la ha llamado sustancial, y debe producir una coincidencia

concreta y fáctica de los Estados miembros. Pero finalmente,

con esa homogeneidad substantiva se apela a la homogenei-

dad nacional, aunque no sólo a ella. Haciéndose eco del pen-

samiento ilustrado de Montesquieu a Kant, se añade a la na-

cional la homogeneidad del principio político, expresamente

garantizado. Sin embargo, esta última es más bien secunda-

ria. Para Schmitt, en resumen, el conflicto existencial sólo

puede excluirse si tenemos una “población nacional homogé-

nea y orientada en el mismo sentido”, dotada de un “paren-

tesco efectivo”. Su otra conclusión, en sentido contrario, es

que no cabe homogeneidad allí donde se dan pueblos “de di-

versa estructura y de intereses y convicciones en colisión, cu-

yas singularidades efectivas encuentran en el Estado su for-

ma política”. Así las cosas, Schmitt condena en el fondo a la

federación. Por una parte, sólo donde existen Estados real-

mente diferentes tiene sentido pensar en la federación como

tal, pero allí es imposible; por otra parte, allí donde exista ho-

mogeneidad nacional políticamente activa, finalmente se for-

jará un Estado federal sin base federal; esto es, un Estado

con un único pueblo. La federación, por tanto, si se basa en

una homogeneidad nacional garantiza la exclusión del con-


(45)

O.c. p. 356. Las notas ulteriores son de esta página y las si-

guientes.

flicto existencial de la misma manera que el Estado simple,

cuya forma en último término reclama.

Vemos así que Schmitt, al introducir el principio nacional,

como fuente sustancial de afectos, pertenencias, intereses y

convicciones, se ha vedado la posibilidad de pensar hasta el

final la forma de la federación. Al hacerla depender de una ho-

mogeneidad entendida en sentido nacional, ha encarrilado la

federación por la senda de la formación de un Estado-nación

de corte federal o unitario. Aunque Schmitt ha visto clara-

mente que la federación, en caso de existir, implica fuertes

equilibrios desde el punto de vista de la lógica democrática,

no ha sido capaz de pensar en otra homogeneidad diferente

de la nacional sustantiva. Es verdad que una federación vive

sin saber de forma totalmente clara cuál es el pueblo sobe-

rano, pero puede tener una homogeneidad de base y operati-

va. Ese concepto de homogeneidad que tiene en su base el

ideal de federación antes definido —en la plenitud de su an-

tinomia— no es suficiente para definir una nación, pero sí pa-

ra definir una estructura social donde los conflictos no se pre-

senten con ese grado de intensidad que hace de ellos

conflictos existenciales. Esta homogeneidad social, junto con

la homogeneidad político institucional de los Estados, junto

con la homogeneidad básica en la apelación a la paz cómo

base final de las relaciones políticas, puede ser suficiente pa-

ra garantizar la antinomia peculiar de la federación auténtica,

pues no llegará a la homogeneidad nacional, que impondría

un poder constituyente único, pero tampoco permitirá la

emergencia del conflicto decisivo. Como es evidente, la ho-

mogeneidad del principio político democrático, junto con la

homogeneidad de la paz, puede jugar aquí de forma autóno-


ma respecto al principio de homogeneidad nacional. Con ple-

na lucidez, Schmitt insiste en que “en la misma medida en

que penetraba la democracia, se reducía la independencia po-

lítica de los Estados miembros”

(46)

. Por ello, allí donde se dan

las dos homogeneidades, la nacional y la política, el proceso

hacia la unidad de la federación resulta imparable, formando

un estado federal sin fundamentos federales, en el que “el

poder constituyente de la federación recae sobre todo el pue-

blo de la federación”, que ya es el único pueblo. Pero si sólo

se da la homogeneidad social y política, entonces la federa-

ción, políticamente homogénea, no formará una nación en

sentido sustantivo, ni la federación dará paso a un Estado fe-

deral, sino que continuará su vida políticamente dual.

Schmitt, al depender de un planteamiento sustantivo de la

nación, ha visto la federación como algo provisional. Allí don-

de es posible para él —donde se da homogeneidad fuert e — ,

es necesario que sea superada. Allí donde sería necesaria,

para regular el orden de Estados, no sería posible. Aquí es

donde su esquema, anclado en la noción de nación como ba-

se de la categoría de pueblo, y de poder constituyente, no

puede servir para pensar el presente y el futuro de la federa-

ción —Bund— europea. Pues en este presente se da un jue-

go divergente del principio de homogeneidad política y social

respecto a la homogeneidad nacional. Mientras que podemos

decir que hay una sociedad civil común europea, no podemos

decir que exista una nación europea. Por eso, el principio de-

mocrático y social excede los límites nacionales, pero no los


(46)

O.c. p. 368. Los entrecomillados siguientes pertenecen a la

misma página y a la 369.

suprime. Teje unos lazos de intereses y convicciones, de ins-

tituciones y métodos políticos, suficientes para superar toda

idealización de la nación, pero no para formar un único pue-

blo. Ese equilibrio de homogeneidad y heterogeneidad es tam-

bién una base suficiente para que se excluya el conflicto exis-

tencial, pero no lo será sin el apoyo de una política de

cooperación y de reducción de las sublimaciones de las per-

tenencias nacionales. Finalmente, ese equilibrio de la federa-

ción no reposa sobre el deus ex machina de la homogeneidad

nacional, sino sobre una administración de las tensiones en-

tre la homogeneidad democrática y social y la heterogeneidad

nacional, mediante una política máximamente democrática,

responsable y prudente en cada caso, que atienda los retos

de integración de una sociedad europea, bajos formas de cul-

tura política común que, en el límite puedan crear, sobre las

formas nacionales de existencia, una mínima opinión pública

europea, como ha defendido Habermas.

Para ello no es necesario una completa estatalización de

la Unión Europea, aunque sí mejorar al máximo su transpa-

rencia institucional y sus posibilidades de legitimidad demo-

crática. Esta debería ser la tarea de la Convención y así pa-

rece que ella misma la ha entendido, de seguir en pie las

declaraciones de su presidente [El País, 14 de enero de

2003]. En relación con esta exigencia democrática, es muy

posible que la Unión Europa no cumpla todos los requisitos

normativos que, de manera habitual, estamos acostumbra-

dos a asociar a la forma del Estado-nación. Pero ella tiene ba-

ses institucionales que no contradicen estas formas especí-

ficas y óptimas, sino que las incorpora per analogiam. Sin

embargo, el déficit que implica el razonamiento per analogiam


queda ampliamente superado cuando nos damos cuenta de

la legitimación empírica, del quid facti, de la crisis insupera-

ble de la razón de Estado clásica basada en la idea de la Es-

tado-nación, con su poder constituyente nítidamente asenta-

do en la idea de pueblo. Lo fundamental del razonamiento por

analogía es que abre el horizonte histórico hacia una novedad

relativa reconocible, al tiempo que nos aleja de un pasado

histórico que nos resulta trágicamente irrepetible. De esta

manera, estoy a favor de una limitación del fundamentalismo

normativista sobre la Unión, y creo que es preferible una nor-

ma que rige por analogía, pero con suficiente apoyo de legiti-

midad empírica, que no a favor de una norma que en su pu-

reza desconozca las coacciones efectivas de lo fáctico, sobre

todo cuando eso fáctico, los Estados, tienen también su pro-

pia base normativa democrática inexpugnable.

De todo lo dicho, sin embargo, se desprende algo decisi-

vo. Es preciso hacer de la Unión un territorio de paz. Sin es-

te requisito, la Unión no podrá mantener el complejo juego de

sus ambigüedades. Pero esto significa dos cosas: es nece-

sario que la Unión se esfuerce por eliminar todos aquellos fo-

cos en los que la violencia es todavía la forma de intervenir

en la política. El IRA y la ETA son amenazas dirigidas al seno

mismo, al principio vital de la Unión. Segundo, es necesario

que la política internacional de los países de la Unión no pri-

vilegie las relaciones con terceros frente a las relaciones con

los demás países de la Unión. Pues la problemática de la paz

y de la guerra en las relaciones internacionales se entretejen

en un continuo de tensiones que van desde la presión hasta

la amenaza. La integración europea no necesita únicamente

la mera y negativa neutralización de la violencia, sino una po-


lítica cooperativa en el terreno de la política internacional. No

debemos garantizar neutralidad a los Estados del Bund fren-

te a terceros, sino exigir cooperación y alianza y esto en to-

das las gamas en que se expresa la actitud diplomática ha-

cia terceros países. Lo que ha puesto de manifiesto la actual

situación de la Guerra de Irak es que, sin una atención ex-

presa hacia esta problemática, y una construcción de la coo-

peración internacional, el tejido de la paz comienza a deste-

jerse en su periferia. Sin embargo, no debemos olvidar nunca

que este tejido es muy sutil y que se desgarra exponencial-

mente a lo ya desgarrado.


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CRISIS DEL ESTADO NACIÓN Y CONSTRUCCIÓN … · surge al reflexionar sobre la base ... de luego...

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