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Criterios para la acumulación de procesos de alertas de

violencia de género contra las mujeres

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Junio de 2020. Ciudad de México.

Dirección General Adjunta de Asuntos Jurídicos, Promoción de los Derechos Humanos y Atención a Víctimas. Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres Secretaría de Gobernación Nadia Sierra Campos. Directora General Adjunta de Asuntos Jurídicos, Promoción de Derechos Humanos y Atención a Víctimas Isela Alvarado Covarrubias Directora General Adjunta de Monitoreo y Seguimiento de Resultados Javier Contreras Arreaga Secretario Ejecutivo de la Ciudad de México Abel Saldaña González Director de Análisis Institucional y Diseño de Políticas de Prevención

Vianey Galindo Cano Directora de Análisis Institucional y Diseño de Políticas Públicas Rocío Mendoza Carrillo Subdirectora de Evaluación y Seguimiento Dulce Eurídice Pérez Sifuentes Jefatura de Departamento de Atención a Víctimas Aldo Mora Maya Asistente y auxiliar administrativo Portada: Boceto de Antoni Gaudí.

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Introducción

La figura de la acumulación en el mecanismo de alerta de violencia de género contra las

mujeres (AVGM) se encuentra prevista en el artículo 38 BIS del Reglamento de la Ley

General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Del total de las cincuenta y dos solicitudes de alerta de violencia de género contra las

mujeres que se han presentado hasta julio de 2020, once de ellas han sido acumuladas1 a

procesos en curso.

Tales procesos de acumulación han presentado condiciones muy diversas entre cada uno.

Por tal motivo, esta Comisión Nacional ha considerado fundamental para el fortalecimiento

de las alertas el realizar el presente estudio sistemático de la figura con relación a otros

ordenamientos que regulan los procesos administrativos, a la jurisprudencia en la materia,

y al propio de mecanismo de AVGM.

Como resultado de lo anterior, se publican los presente criterios, cuya finalidad es generar

una guía para la Comisión que permita garantizar los principios de economía y

concentración procesal en los procesos de AVGM en beneficio de la finalidad de la AVGM

como instrumento para garantizar la seguridad de las mujeres, el cese de la violencia en su

contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos

humanos (artículo 23 de la LGAMVLV).

1Identificadas por mes y año en que se presentó la solicitud de AVGM: Puebla (marzo y noviembre de 2016, febrero, octubre y noviembre

de 2017), Quintana Roo (julio 2017 y enero de 2020) Veracruz (octubre 2017 y mayo 2019) Chihuahua (junio 2019), y Sonora (noviembre de 2019).

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Naturaleza jurídica de la acumulación La figura de la acumulación consiste en concentrar distintos procesos de la misma naturaleza en uno solo. Esta se basa en los principios de economía y concentración procesal. La acumulación es una figura contemplada en el artículo 45 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece lo siguiente:

Los titulares de los órganos administrativos ante quienes se inicie o se tramite cualquier procedimiento administrativo, de oficio o a petición de parte interesada, podrán disponer su acumulación. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

También, de forma supletoria, el artículo 72 del Código Federal de Procedimientos Civiles establece lo siguiente:

Dos o más litigios deben acumularse cuando la decisión de cada uno exige la comprobación, la constitución o la modificación de relaciones jurídicas, derivadas, en todo o en parte, del mismo hecho, el cual tiene necesariamente que comprobarse en todo caso, o tienden en todo o en parte al mismo efecto, o cuando, en dos o más juicios, debe resolverse, total o parcialmente, una misma controversia. Para que proceda la acumulación, es necesario que los juicios no estén para verificarse la audiencia final de la primera instancia. La acumulación se hará del más nuevo al más antiguo.

Si bien el Código se refiere a litigios civiles, se definen en él principios generales aplicables a otras formas de acumulación, tal como lo son el que esta procede cuando las dos causas forman parte total o parcial de una misma controversia o problemática, y en tanto no se llegue a la etapa final del procedimiento de la primera instancia. Además, establece la regla de que la acumulación se hace del proceso más nuevo al más antiguo. Son relevantes para el estudio de la acumulación en general, las siguiente tesis aisladas del Tercer tribunal en materia administrativa y de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

ACUMULACION, PROCEDENCIA DE LA. En estricta lógica jurídica, el artículo 192 del ya derogado Código Fiscal de la Federación, contemplaba dos hipótesis sobre la procedencia de la acumulación, subdividiéndose la primera de ellas en tres aspectos; a saber: I. Cuando las partes

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sean diversas y se invoquen distintas violaciones legales y que se trate: a) De un mismo acto o b) De varios puntos decisorios de una misma resolución o c) De actos que, aunque diversos, sean unos antecedentes o consecuencia de otros y II. Cuando las partes sean las mismas y se invoquen idénticas violaciones legales, siendo común denominador en ambas hipótesis tan sólo la existencia de dos o más juicios que se encuentren pendientes de resolución.2

De esta interpretación jurisdiccional se desprende que la acumulación puede darse por dos solicitudes distintas sobre un mismo acto, o de actos que, aunque diversos, sean unos antecedentes o consecuencia de otros.

ACUMULACIÓN DE JUICIOS. PRESUPUESTOS MATERIALES PARA SU PROCEDENCIA. La facultad de concentrar en un mismo proceso diversas pretensiones o acciones no es irrestricta, su procedencia está sujeta a la satisfacción de ciertos presupuestos materiales, a saber: requiere una identidad subjetiva (coincidencia jurídica entre las partes y el carácter o calidad con que intervienen en el proceso), la competencia del órgano jurisdiccional, así como homogeneidad procedimental (que las acciones deban sustanciarse a través de juicios de la misma naturaleza) y que las pretensiones no se contradigan o se excluyan mutuamente. De lo anterior se desprende que el sistema de acumulación de pretensiones en el derecho procesal civil federal exige compatibilidad procesal y material de las acciones entre sí, de manera que, cuando el trámite de una y otra sean irreconciliables, no será válido decretar la acumulación.3

El criterio anterior aporta una serie de presupuestos materiales que la Primera Sala identifica para que se pueda realizar la acumulación de procesos jurisdiccionales. Destaca la identidad subjetiva, la competencia de la autoridad que conoce del asunto, la homogeneidad procedimental y que las pretensiones no se contradigan o se excluyan mutuamente.

ACUMULACIÓN EN EL AMPARO. PARA DETERMINAR SOBRE SU PROCEDENCIA DEBE ATENDERSE AL MÉTODO DE INTERPRETACIÓN PROGRESIVA DEL ARTÍCULO 57 DE LA LEY DE LA MATERIA. La figura de la acumulación en el juicio de amparo se regula en el artículo 57 de la ley de la materia, el cual prevé su procedencia, a instancia de parte o de oficio, en los siguientes casos: I, tratándose de dos juicios en los que el quejoso y el acto reclamado

2 T.A. 256566. (7ª) Tercer tribunal colegiado en materia administrativa del Primer circuito.

1971.

3 T.A. 1ª. LXII/2019 (10ª). Primera sala. 23 de agosto de 2019.

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sean los mismos, aunque tanto las violaciones constitucionales como las autoridades sean diversas; y II, cuando los sujetos pasivos y el acto reclamado sean los mismos en los juicios de amparo conexos, aunque los quejosos sean distintos. Ahora bien, conforme a una interpretación literal de dicho precepto la acumulación resulta improcedente cuando los actos reclamados no sean iguales; sin embargo, para determinar respecto de su procedencia debe recurrirse al método de interpretación progresiva, toda vez que las normas jurídicas no pueden prever todas las situaciones posibles, para adaptarlas al presente en que se aplican. De manera que cuando se trate de actos reclamados que tiendan al mismo propósito, a guisa de ejemplo, la revisión del contrato colectivo, en uno la integral y en otro sólo la salarial, se configura esta posibilidad pues si bien no son iguales los actos, existe una íntima conexión entre ellos; lo anterior, a fin de evitar se dicten sentencias contradictorias y se hagan efectivos los principios de economía y concentración procesal.4

La utilización del principio de interpretación progresiva es aplicable a los procesos de acumulación en general, salvo que se disponga expresamente lo contrario, precisamente porque de acuerdo con los principios de economía y concentración procesal es más adecuado acumular dos o más procesos que aunque traten hechos distintos, mantengan una íntima conexión entre ellos.

ACUMULACIÓN DE JUICIOS. NO PROCEDE CUANDO SE TRATA DE UN PROCESO JURISDICCIONAL Y UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. La interpretación sistemática y gramatical de los artículos 71 a 75 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que integran el Capítulo Único del Título Tercero, denominado "Litigio", lleva a sostener que la acumulación que regula la normatividad apuntada está dirigida a procesos de naturaleza jurisdiccional, ya que el legislador se refirió a juicios seguidos ante tribunales y cuyo litigio habrá de resolverse en una sentencia, elementos que en su conjunto necesariamente implican la tramitación de un proceso de índole jurisdiccional, como instrumento para resolver un conflicto de intereses calificado por la pretensión de uno de los interesados y por la resistencia del otro. Por ello, la acumulación está dada para juicios, con el fin de concentrarlos y, por economía procesal, resolverlos conjuntamente en una sola sentencia, lo cual además protege los principios constitucionales de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, y evita que se dicten resoluciones contradictorias. Así, cuando la petición de acumulación se formula respecto de un juicio y un procedimiento administrativo con reglas y formalidades específicas, que

4 T.A. I.3o.T.200 L (9ª). Tercer tribunal colegiado en materia del trabajo del primer circuito.

2009.

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no comparte las características propias de un proceso jurisdiccional, ésta resulta improcedente ante su incompatibilidad.5

Este último criterio refuerza el valor de la acumulación desde el principio de economía procesal, resaltando que a través de ella se protegen los principios constitucionales de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, evitando las resoluciones contradictorias.

5 T.A. 1ª. LXIII/2019 (10ª). Primera Sala. 23 de agosto de 2019.

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La acumulación en los procesos de alertas de violencia de género contra las mujeres Tomando en consideración que la solicitud de alerta de violencia de género y su declaratoria forman parte de un procedimiento administrativo contemplado en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se puede concluir que la figura de la acumulación es aplicable al mecanismo tal como lo estipula el artículo antes mencionado. De manera particular, el Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en su artículo 38 BIS hace referencia a la figura de la acumulación de la siguiente forma:

(…) No procederá la investigación de hechos relacionados con solicitudes previamente presentadas que ya hubieran dado lugar a informes por parte del grupo de trabajo. Las solicitudes que se presenten por los mismos hechos se acumularán al expediente inicial para que la Secretaría Ejecutiva lo haga del conocimiento del grupo de trabajo.

La interpretación que se debe hacer de la figura de la acumulación para procesos de AVGM debe contemplarse con lo estipulado en la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, a la luz de los principios que el Código Federal de Procedimientos Civiles y los criterios jurisprudenciales. En este sentido, es pertinente enumerar las pautas aplicables para los procesos de acumulación:

I. Que las dos causas formen parte total o parcial de los mismos hechos, o de hechos que, aunque diversos, sean unos antecedentes o consecuencia de otros.

II. Que se realice antes de la etapa final del procedimiento de la primera instancia; III. Que la acumulación se realice del proceso más nuevo al más antiguo; IV. Que exista una identidad subjetiva (coincidencia jurídica entre las partes y el

carácter o calidad con que intervienen en el proceso); V. La competencia de la autoridad que conoce de ambos asuntos; VI. Homogeneidad procedimental; VII. Que las pretensiones no se contradigan o se excluyan mutuamente;

Además, habrá que resaltar los principios que orientarán una adecuada acumulación:

I. Principio de interpretación progresiva II. Principios de economía y concentración procesal;

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III. Los principios constitucionales de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, para evitar resoluciones contradictorias.

Distintas formas de acumulación

Clasificación A. Por el momento procesal

I. 2 SAVGM nuevas. II. Nueva SAVGM en un proceso de SAVGM

avanzado previo a la resolución de la SEGOB. III. Nueva SAVGM en un proceso con

Declaratoria de AVGM

Clasificación B. Por el tipo de alerta de ambos procesos.

I. Nueva SAVGM y un proceso de SAVGM del mismo tipo.

II. Nueva SAVGM por violencia feminicida en un proceso de SAVGM por agravio comparado.

III. Nueva SAVGM por agravio comparado en un proceso de SAVGM por violencia feminicida.

Ejemplos de procesos de acumulación en las AVGM

Entidad Clasificación A Clasificación B Fecha Resumen

Chihuahua AI BI 28/06/2019 Se presentan simultáneamente por la CEDH Chihuahua y la CNDH.

Veracruz AII BI 24/10/2017 Solicitud por AC para acumularse a una declaratoria por AC.

Puebla AI BI Se acumularon tres solicitudes*

Quintana Roo AIII BI 27/10/2017 Se acumula para la inclusión de dos municipios y en la investigación de delitos sexuales y desaparición de mujeres.

Durango AII BI Se acumulan para la inclusión de nuevos municipios

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Supuestos de procedencia

Forma de acumulación Etapa en que puede darse la acumulación AI, BI Siempre

AI, BII Siempre

AI, BIII Siempre

AII, BI Siempre

AII, BII Siempre

AII, BIII Siempre

AIII,BI Siempre

AIII, BII Nunca

AIII, BIII Nunca

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Procedimiento de acumulación

I. Análisis de la nueva SAVGM e identificación de los elementos estipulados en el

artículo 33 del Reglamento de la Ley General de Acceso.

II. En caso de no cumplir alguno de los requisitos previstos en el artículo antes

referido, se prevendrá a la parte peticionaria para que subsane la omisión en 5

días hábiles desde su notificación.

III. Habiendo cumplido con la totalidad de los requisitos del artículo en comento, en

un plazo de tres días hábiles, la Secretaría Ejecutiva en coordinación con la

CONAVIM resolverán sobre la admisión y acumulación de la SAVGM.

IV. El acuerdo de admisión y acumulación deberá analizar la solicitud o solicitudes

que dieron origen al procedimiento de AVGM sobre el que se realizará la

acumulación en comparación con la SAVGM a ser admitida, respecto de lo

siguiente:

a. La narración de los hechos, para estimar que existen delitos del orden

común, contra la vida, la libertad, integridad, y seguridad de las mujeres que

perturben la paz social, distintos a los señalados en el proceso vigente.

b. Territorios adicionales dentro de la entidad federativa en los que se sitúen

los hechos del inciso anterior.

c. Existencia de un agravio comparado, producto de ordenamientos jurídicos o

políticas públicas que impidan el reconocimiento o el ejercicio de los

derechos humanos de las mujeres, distintos a los señalados en el proceso

vigente.

V. El acuerdo debe prever que se notifique la admisión y acumulación al grupo de

trabajo o GIM, al estado, a las organizaciones solicitantes de ambos procesos y

al Sistema Nacional PASE a través de la Secretaría Ejecutiva.

En los casos AII y AIII

VI. Se convocará al grupo de trabajo o GIM para informar del acuerdo de admisión

y acumulación y sus alcances, a fin de que se determine el calendario, las

solicitudes de información correspondientes, así como la viabilidad de realizar

visitas in situ a la entidad o los municipios señalados. En los casos en los que aún

no se haya notificado el informe del grupo de trabajo a la Secretaría de

Gobernación, se podrá determinar modificar o incorporar nuevos elementos

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En los casos AIII

VII. Una vez recopilada la información solicitada y, en su caso, los hallazgos

obtenidos en la visita in situ, el grupo elaborará un informe específico para el

seguimiento del acuerdo de admisión y acumulación, en el que emitirá sus

conclusiones y medidas específicas para el estado.

VIII. Se remitirán al estado para que las incorpore en su Programa de Trabajo para el

cumplimiento de la DAVGM.

Elaboración del informe específico para el seguimiento de acuerdo de admisión y acumulación, en los casos AIII, BI

A la luz de lo estipulado en el artículo 37 del Reglamento de la Ley General de Acceso, el

informe específico para el seguimiento de acuerdo de admisión y acumulación estará

compuesto por los siguientes apartados:

I. Los antecedentes del proceso de la acumulación que motiva el informe.

II. La delimitación del objeto del informe con base en el análisis comparativo del

acuerdo de admisión y acumulación.

III. La metodología de análisis, en la que se especifican los recursos utilizados para

la elaboración del informe específico.

IV. Si la solicitud acumulada incrementa el número de territorios para el estudio del

GIM, se deberá incluir un capítulo sobre el contexto de violencia contra las

mujeres en dichos lugares.

V. El análisis científico de los hechos e interpretaciones de la información.

VI. Las conclusiones que contendrán las propuestas de acciones relativas al fondo

de la solicitud acumulada.

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