De La Informalidad a La Modernidad

7/31/2019 De La Informalidad a La Modernidad

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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Dirigido por Vctor E. Tokman


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INDICE4

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2001Primera edicin 2001

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los

derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universalsobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones puedenreproducirse sin autorizacin, a condicin de que se mencione la fuente. Para obtener losderechos de reproduccin o de traduccin hay que formular las correspondientes solicitudesal Servicio de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo,CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.

Vctor E. Tokman (direccin)De la informalidad a la modernidadSantiago, Oficina Internacional del Trabajo, 2001

ISBN 92-2-312682-7

Primera edicin 1998

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones

Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT noimplican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicinjurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respectode la delimitacin de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboracionesfirmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT lassancione.Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implica aprobacin algunapor la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesoso productos comerciales no implica desaprobacin alguna.Las publicaciones de la OIT as como los catlogos o listas de nuevas publicaciones pueden

obtenerse en calle Luis Carrera 1131, Vitacura, Santiago de Chile, o pidindolas a Casilla19.034, CP 6681962, e-mail:[email protected] nuestro sitio en la red: www.oitchile.cl

Impreso en ChileAndros Impresores


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DE LA INFORMALIDAD A LA MODERNIDAD 5

De la informalidad

a la modernidad


Editado por Manuel Dlano

PARTICIPARON:

Dillon Alleyne

Mara Leonor Alves Maia

Roco Arbul

Mara Cristina Cacciamali

Pablo Baltera Santander

Eliana Chvez

Manuel DlanoSandro Fuentes Acurio

Luis Ricardo Gmez

Gonzalo Huertas Laverde

Bentham H. Hussey

Donald Jones

Emilio Klein

Virgilio Levaggi

Lindemberg de Lima Bezerra

Ricardo Mello

Doris Marlene Olea

Adrin F. Revilla Vergara

Marcos Robles Chvez

Joo SaboiaVctor E. Tokman

Florencia Torche G.

Roberto Urmeneta

Aldemir Do Vale Souza

Ana Mara Yez


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Indice

Prlogo 13

Captulo IDe la informalidad a la modernidad 19A. Las estrategias de apoyo al sector informal 19

1. La creciente informalizacin 202. La evolucin de los diagnsticos e interpretaciones 21

3. Los enfoques divergentes 23B. La formalizacin como instrumento para la incorporacin 251. Entre subterrneo y legal: el predominio de las reas grises 252. Las barreras de acceso a la legalidad 28

C. Opciones estratgicas para regular lo informal 301. Regulacin nica o regmenes especiales para los informales? 312. Opciones estratgicas para la inclusin en el sistema regulatorio 31

D. Una ptica diferente de la formalizacin: de la informalidad ala ciudadana econmica 34

E. Referencias 37

Captulo IILa legislacin laboral y su impacto en la microempresa: anlisis

comparativo entre pases y propuestas de accin 39A. Introduccin 39B. Principales caractersticas de la microempresa 40

1. Definicin de microempresa 402. Papel de la microempresa en el mercado laboral en los

aos noventa 423. Microempresa industrial, microempresarios y trabajadores 44


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C. Legislacin laboral comparada, obligaciones formales y trmites 491. Tendencias de las reformas laborales en Amrica Latina 492. Microempresa y modificaciones recientes en la

legislacin laboral 513. Principales aspectos de la legislacin laboral en los pases 534. Obligaciones formales de las empresas en materia laboral 575. Los contratos de trabajo y su impacto en la microempresa 576. Las contribuciones del empleador y su impacto sobre

los costos laborales 627. Legislacin laboral y proteccin social 70

D. Grado de cumplimiento de la legislacin 721. Los contratos de trabajo 72

2. Prestaciones y costos laborales 733. Capacidad de pago de la microempresa 744. Cobertura previsional en las microempresas 76

E. Opinin de los actores sociales sobre la legislacin laboral 781. Los microempresarios 782. Dirigentes de centrales sindicales 793. Las organizaciones empresariales 79

F. Conclusiones y propuestas 80Referencias 84

Captulo IIILa legislacin tributaria y su impacto en la microempresa:

anlisis comparativo entre pases 87A. Introduccin 87B. La legislacin tributaria y su impacto en la microempresa 89

1. Costos de la legislacin tributaria para la microempresa 892. Tendencias en materia de tributacin 993. Costo de la legislacin tributaria para el Estado 1034. Cumplimiento de la legislacin tributaria y visin empresarial 104

C. Conclusiones y recomendaciones 1071. Efectos positivos de constituirse en sujeto tributario 1072. Necesidad de definiciones adecuadas 1093. Simplificacin de procedimientos y trmites 1104. Posibilidades que abre Internet 1115. Inspeccin y fiscalizacin pedaggicas 1126. Otras proposiciones 113

Anexo 1: Impuestos a microempresas en Chile 116Anexo 2: Per: costos de una microempresa 118Referencias 119


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Captulo IVLos municipios y el comercio ambulante 121A. Introduccin 121

B. Caractersticas del comercio informal en los centros histricos 1221. Dimensin 1232. Caractersticas de los comerciantes 1233. Factores que determinan la presencia del comercio ambulatorio 1244. Estrategias de comercializacin 1255. Las organizaciones del comercio ambulatorio 127

C. Desarrollo urbano y el comercio ambulatorio 1281. Los centros histricos y el uso del espacio 1282. Marco institucional y legal 131

3. Planos reguladores 134D. Estrategias de intervencin 136

1. Casos de experiencias exitosas 138E. Lecciones aprendidas 142F. Recomendaciones de poltica 142Referencias 144

Captulo VSector informal urbano y modernizacin en Amrica Latina:

regmenes especiales de promocin y desarrollo institucional 145A. Introduccin 145B. El marco regulador y la perspectiva institucional 146C. Normativa promotora de las pequeas unidades productivas 147

1. Reformas para PYME en Argentina 1482. Las propuestas de reforma en Brasil 1533. Legislacin colombiana en pequea y mediana industria 1554. Iniciativas legales propuestas en Chile 1565. Proyecto de Ley Federal de la micro, pequea y mediana

empresa en Mxico 1596. Ley de promocin de microempresas y pequeas empresas

del Per 1617. El contexto 1628. Tendencias principales 166

D. Experiencia internacional de promocin del sector 167E. Una agenda posible 169

1. Formalidad y entorno normativo 169

2. Tributacin 1703. Capitalizacin 1724. Modernizacin, grupos de eficiencia y sector moderno 1735. Empleo productivo, sostenible y adecuado 1756. Dimensin jurdica 177


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Captulo VIIISeminario Internacional Tripartito sobre la IntegracindelSector Informal al Proceso de Modernizacin 251

A. Presentacin 251B. Considerandos 252C. Recomendaciones 253


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El papel que desempea el sector informal en el proceso de desarrollo, en

general, y en el mercado del trabajo, en particular, es muy importante en diversos

sentidos. Es ah donde durante las ltimas dos dcadas en Amrica Latina se

ha generado la mayor parte de los nuevos empleos, en circunstancias en que la

gran empresa sufri el impacto de la crisis de los aos ochenta y slo en los

noventa tuvo una recuperacin parcial de su capacidad para generar

ocupaciones, mientras disminuy el tamao y nmero de puestos de trabajo en

el sector pblico, como una de las consecuencias del ajuste estructural. Peroes tambin ah donde se concentran los problemas de mala calidad del empleo,

reducida productividad y bajos salarios. Adems, se congrega en este mbito

una alta proporcin de los grupos ms vulnerables de la sociedad, en especial

de jvenes y mujeres de reas urbanas situados bajo o cerca de la lnea de la

pobreza. A lo anterior se agrega que la representacin de los intereses de los

empleadores y trabajadores cuando es posible distinguir unos de otros de

este sector es dbil, lo que muchas veces se refleja en la ausencia parcial o,

incluso, total de polticas pblicas que apoyen a este segmento productivo. Porltimo, se advierte la inexistencia de un adecuado sistema de relaciones

laborales.

En este contexto, la identificacin de reas problemticas para el sector

informal tiene como propsito principal superar las barreras que obstaculizan

su plena incorporacin a la institucionalidad, con los consiguientes perjuicios

para la sociedad en su conjunto y para quienes se encuentran en el mbito de

la informalidad. Una de estas reas, que ha estado por ms de una dcada en

el centro del debate, se refiere al marco regulatorio que atae al sector informaly a los grados en que el diferente respeto de las normas influye en su desarrollo.

La OIT cont con el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) para llevar a cabo un proyecto cuyo objetivo fue

indagar sobre las diversas regulaciones que se relacionan con la microempresa

PRLOGO


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INDICE14

y el sector informal. Ello permiti definir posteriormente un conjunto de

recomendaciones orientadas a hacer ms factible una mayor adecuacin del

funcionamiento de estas empresas con las regulaciones vigentes. Para este fin

se analizaron las regulaciones laborales, impositivas y municipales, ya quetodas ellas, desde diferentes instituciones, afectan el comportamiento econmico

y social de ambos sectores, por cuanto se relacionan con los costos, las

relaciones laborales y la productividad.

El proyecto, que se inici a fines de 1995 y fue coordinado por Eliana

Chvez, Emilio Klein y Vctor E. Tokman, se ejecut en Brasil, Colombia, Chile,

Jamaica y Per. En cada pas se realizaron estudios de casos en los tres tipos

de regulaciones, con la excepcin de Chile, donde si bien se recopilaron

antecedentes sobre el tema impositivo, no se hizo un estudio especfico alrespecto; y de Jamaica, donde no se estudiaron las organizaciones gremiales

del sector informal. Adicionalmente, se efectu un trabajo comparativo del

efecto que han tenido en diferentes pases los marcos normativos especialmente

diseados para las microempresas, bajo la forma de estatutos especiales, que

incluyen cuestiones fiscales, de formacin de recursos humanos, de nivel de

salarios y otros.

Los estudios se realizaron en su mayora durante 1996 y las

recomendaciones, presentadas aqu en el captulo VIII, fueron discutidas en unseminario regional que se llev a cabo en Santiago de Chile en 1997, organizado

por la OIT y la Municipalidad de Santiago, con el apoyo del PNUD. Dichas

recomendaciones, de carcter general, no comprometen desde luego a quienes

participaron en este seminario ni a las instituciones que representaron.

Posteriormente, en 2001, con la direccin de Vctor E. Tokman, los trabajos

fueron revisados, editados y en alguna medida actualizados por Manuel Dlano.

La edicin incluy tambin modificaciones para procurar imprimirles un

carcter relativamente uniforme, precisar algunos aspectos e introducir otrosnuevos. Por esta razn, el contenido ahora publicado depende de Vctor E.

Tokman y Manuel Dlano y no de los autores de cada estudio base y de los

trabajos de compilacin, quienes son identificados en cada captulo y cuyos

nombres se incluyen en la portadilla en orden alfabtico.

En este libro se presentan las conclusiones y recomendaciones de los

estudios llevados a cabo en los distintos pases, con el propsito de que

contribuyan a una mayor integracin entre las autoridades pblicas y los

microempresarios y trabajadores del sector informal, en torno al objetivo de

una creciente incorporacin de este sector a las estructuras y procesos

econmicos y sociales, mediante el acceso a la formalidad, cumpliendo con

las normativas y los procedimientos legales, algunos de los cuales, se sugiere

aqu, deberan ser adecuados a la realidad de estos sectores para responder

PROLOGO


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mejor a sus necesidades. En especial, se requiere una adaptacin de la

institucionalidad en sus aspectos laborales, tributarios, de acceso a la

propiedad, de la capacidad de realizar negocios, as como una rebaja de los

costos que implica la legalidad para el ingreso pleno de la microempresa almercado formal.

Ms an, el conjunto de acciones especficas recomendadas en estos

captulos configura, en definitiva, una opcin estratgica que permitira

incorporar la informalidad a la modernidad, poniendo el nfasis en habilitar

sus derechos, como paso previo para que cumplan con las obligaciones

inherentes a la formalidad. Por esta va se espera que los integrantes del sector

informal puedan convertirse en ciudadanos econmicos plenos, como una

estrategia plausible que les abre mayores oportunidades de desarrollo y permiteavanzar hacia sociedades ms equitativas.

En el primer captulo, De la informalidad a la modernidad, que da ttulo

a todo el libro, el autor, Vctor E. Tokman, plantea la necesidad de abordar con

una nueva ptica la necesidad de formalizacin de este sector y los beneficios

que puede traer para empleadores y ocupados en la microempresa su

incorporacin plena al mercado. As, por ejemplo, las campaas de fiscalizacin

tributaria, el reconocimiento de los contratos laborales y de los ttulos de

propiedad de hecho se justifican ms que desde la perspectiva del Estado,por la de los beneficios que traen consigo para la microempresa,

respectivamente, la tributacin, el respeto a las normas laborales y las

credenciales patrimoniales. Sugiere tambin que la microempresa avance desde

su cultura individualista hacia otra de trabajar en forma asociada para

aprovechar mejor los resquicios que abre la globalizacin de los mercados con

sistemas de produccin ms flexibles ante la demanda, relacionarse mejor con

sus clientes y acceder al crdito del sector financiero. La propuesta es que la

habilitacin de los derechos resulta instrumental al desarrollo y el progreso,por lo que incentiva a los informales a ser protagonistas del esfuerzo de

formalizacin; pero, a la vez, la habilitacin de los derechos posibilita el

cumplimiento de las obligaciones, lo que permite a los informales convertirse

en ciudadanos econmicos plenos.

A continuacin, en el segundo captulo, La legislacin laboral y su impacto

en la microempresa: anlisis comparativo entre pases y propuestas de accin,

cuya versin preliminar compilada por Eliana Chvez fue despus revisada y

modificada, se analizan las normas que rigen a la microempresa y su evolucin

reciente en los pases estudiados. El escrutinio arroja el resultado de que la

legislacin laboral ha sido en general concebida para ser respetada por todas

las empresas, sin distinguir entre ellas y que, por lo mismo, suele ser incumplida

total o parcialmente por las microempresas. Ante la situacin se propone una


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INDICE16

va de accin que contempla la aplicacin progresiva y creciente de esta

legislacin, de modo que las unidades productivas de menor tamao puedan

absorber el costo que esto representa, pero garantizando la existencia de un

piso mnimo de cumplimiento de las normas. Asimismo, se sostiene laconveniencia de simplificar los procedimientos administrativos y evitar

duplicidades en las exigencias del gobierno central y local para disminuir al

mximo el mayor costo que representa la formalizacin en la microempresa.

Posteriormente, en el tercer captulo, La legislacin tributaria y su impacto

en la microempresa: anlisis comparativo entre pases, cuya versin ahora

publicada incluye adems el caso de Chile, se analizan las normas tributarias

que se aplican sobre el sector en los cinco pases estudiados. Se sugiere en este

trabajo que los gobiernos podran obtener mejores resultados en materia dereducir la evasin tributaria si se enfatizara ms en la asistencia al

contribuyente, combinada con un mayor acceso al crdito de parte de la

microempresa y el desarrollo en sta de conductas proclives a la entrega de

informacin financiera. En particular, podran ser simplificados los trmites y

formularios para los pagos y declaraciones; reducidos los costos

administrativos; crearse una infraestructura adecuada y centralizada, que

facilite la fiscalizacin; disminuirse el nmero de impuestos y expandirse la

informacin tributaria disponible. Todo ello favorecera la generacin decrculos virtuosos en los que, en definitiva, se estimula el desarrollo

empresarial y as el de la sociedad. Asimismo, se recomienda la existencia de

una legislacin clara, de acceso sencillo y cuyos incentivos se ubiquen en el

contexto del desarrollo de las empresas y no slo en el de la eficiencia tributaria.

En el cuarto captulo, Los municipios y el comercio ambulante, compilado

por Eliana Chvez y despus editado, se analizan las disposiciones legales que

regulan el uso del espacio pblico en las ciudades de Bogot, Kingston, Lima,

Ro de Janeiro y Santiago (cuatro de las cuales son capitales de los pasesestudiados) y las estrategias desarrolladas por los gobiernos municipales para

reordenar el comercio en la va pblica, en el contexto de sus planes de

desarrollo urbano. Se concluye aqu que el xito de estas experiencias requiere

de una institucionalidad adecuada, con normas y autoridades claras, que pueda

promover y ejecutar los planes, ms all de una gestin determinada. Otra de

las lecciones es la necesidad de tener en cuenta las caractersticas de la

microempresa y cmo afectar su rentabilidad un eventual traslado, sin perjuicio

de que su asentamiento en locales comerciales constituye un paso importante

para la transformacin del comercio callejero en microempresa y el trmino

de la invasin del espacio pblico, por lo que el Estado debe cumplir al respecto

un papel promocional, sin sustituir la iniciativa de los ambulantes sino, por el

contrario, procurar estimularla.

PROLOGO


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Titulado Sector informal urbano y modernizacin en Amrica Latina:

regmenes especiales de promocin y desarrollo institucional, el quinto captulo

fue escrito por Virgilio Levaggi y su versin fue posteriormente actualizada en

parte y sintetizada. Tras examinar la normativa de los pases estudiados, ascomo las experiencias de promocin de otros pases, se propone aqu una agenda

para apoyar el desarrollo de las unidades productivas de tamao pequeo, con

un conjunto de medidas que apunta a mejorar la productividad y competitividad

de estas empresas y constituye un men de opciones que debe ser adecuado a

la realidad de cada pas, en el que es determinante el tema de una mayor

capitalizacin del sector. Se subraya, asimismo, que una estrategia de este tipo

contribuye tambin a consolidar y legitimar la democracia en la regin, pues

una creciente incorporacin de las pequeas y microempresas a la modernidadensancha el tejido empresarial, favorece el crecimiento y la creacin de ms y

mejores empleos.

Con una metodologa diferente, el captulo sexto, Microempresa informal

urbana e integracin: aproximacin cualitativa, escrito por Florencia Torche

y despus sintetizado, trae a las pginas de este libro de manera refrescante y

tambin analtica el testimonio de los protagonistas de este trabajo: los

microempresarios. Son ellos mismos quienes cuentan sus sueos y ambiciones;

sus fracasos y frustraciones, pero especialmente los obstculos que enfrentan

para incorporarse a la modernidad. Si los captulos anteriores se centran en el

capital fsico, ste aborda el capital social y humano de la microempresa, a

partir de entrevistas en profundidad realizadas a estos actores en Santiago.

En el captulo sptimo, compilado por Manuel Dlano, se presenta el mapa

de las organizaciones formadas por las microempresas y el comercio ambulante

en las ciudades de Bogot, Lima, Pernambuco y Santiago, as como se sintetiza

la experiencia del Comit Coordinador de Empresarios de la Microempresa de

la Regin Central de Amrica (Cocemi). Titulado La informalidad se organiza:

gremios de pequeas y microempresas en pases de la regin, el trabajo analizael surgimiento y desarrollo creciente de las organizaciones de diferente nivel

constituidas en el sector y concluye que de este proceso se derivan externalidades

positivas para quienes participan y para la sociedad. Tambin sugiere que

cuanto menos maximalistas sean los objetivos de estas organizaciones, menores

problemas enfrentar su afianzamiento y que, en los casos de intervencin

externa para promover a las mismas, se debe respetar la autodeterminacin.

Finalmente, en el captulo VIII, Seminario Internacional Tripartito sobre la

Integracin del Sector Informal al Proceso de Modernizacin, se consignan lasconclusiones de este encuentro realizado en Santiago, en cual se presentaron

algunos de los trabajos que integran este libro en sus versiones preliminares.

Con esta publicacin, que pone trmino al proyecto sobre incorporacin

del mbito informal a la modernidad, se cierra un ciclo de estudios de la OIT


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sobre el sector informal en la regin, en el que el autor de estas lneas ha

estado involucrado en plenitud, al participar directamente en algunas de estas

investigaciones como autor de estudios, editor de otros y director de proyectos.

Invitamos, pues, a leer estas pginas con la expectativa de que contribuyan aproporcionar instrumentos para facilitar la incorporacin de la microempresa

al camino de modernizacin que ha emprendido la regin y estimulen a seguir

mejorando el conocimiento de las ciencias sociales sobre este sector.

Vctor E. Tokman

Junio de 2001

PROLOGO


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CAPTULO I

De la informalidada la modernidad1

A. LAS ESTRATEGIAS DE APOYO AL SECTOR INFORMAL

Existe consenso entre los actores polticos y sociales y analistas sobre laconveniencia de prestar atencin al sector informal, tanto por su importanciaen relacin con el empleo como respecto a la pobreza. Hay, asimismo, un nmerocreciente de programas destinados a apoyar las actividades informales, concaractersticas similares en pases muy diversos de la regin. Este amplio acuerdo

est avalado en el plano poltico por la adopcin de estrategias al nivelgubernamental de alta jerarqua y por la creciente aceptacin e, incluso, activaparticipacin en algunos casos de los actores sociales, en particular, deempresarios y sindicatos. Esta aceptacin se fundamenta, adems, en la evidenciade que aun en pocas de restricciones econmicas las polticas de promocindel sector informal son factibles, rentables y cuentan con apoyo financierointernacional.

El consenso es, sin embargo, limitado, pues no incluye una visin estratgicacompartida. Esto, a nuestro juicio, conspira contra la efectividad de las polticas

adoptadas, que en muchos casos son individualmente correctas, pero resultaninsuficientes y de efectos restringidos al no responder a una aproximacin msintegrada.

En este captulo se pretende recoger los aportes que emergen de una seriede investigaciones recientes realizadas por la Oficina Internacional del Trabajo(OIT), en el marco de un proyecto financiado por el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), y cuya sntesis en distintos planos conformanlos siguientes captulos de este libro. Previamente, en esta seccin se asocia lafalta de una orientacin compartida con la carencia de un diagnstico comn

del sector informal, sobre el cual, adems, se ha enriquecido su concepcindurante el cuarto de siglo transcurrido desde su enunciacin inicial en el informe

1. Escrito por Vctor E. Tokman, Director Regional de la OIT para las Amricas.


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DE LA INFORMALIDAD A LA MODERNIDAD20

pionero de la OIT sobre Kenia en 1972 (OIT, 1972). Las diversas interpretacionesy la heterogeneidad de las actividades informales derivan en estrategiasdiferentes. Por otro lado, el nfasis en la perspectiva regulatoria ha tenido como

consecuencia la asimilacin de la informalidad con la ilegalidad y la precariedadlaboral, dos caractersticas vinculadas a ella, pero conceptualmente distintas. Aesta materia se dedica la segunda seccin de este captulo. Por ltimo, la terceraparte explora las opciones estratgicas para regular el mbito informal y proponelos lineamientos de una ptica diferente para formalizar las actividadesinformales y, as, facilitar su incorporacin plena al proceso de modernizacin.

1. La creciente informalizacin

Es evidente la importancia del sector informal en trminos de creacin deempleos en Amrica Latina. Hacia 1999, el 46.4 por ciento de la ocupacin enlas ciudades est en actividades informales, proporcin que se eleva al 50 porciento en las mujeres y es de casi 44 por ciento entre los hombres. Adems, suparticipacin ha experimentado un crecimiento constante.2 En promedio, seisde cada diez nuevos puestos de trabajo generados desde 1990 en la regin hansido informales; con ello, el porcentaje de ocupados informales en relacin conla ocupacin no agrcola se elev del 42.8 por ciento al 46.4 por ciento

mencionado. La importancia de la informalidad es variable entre pases; enalgunos como Bolivia, Honduras y Paraguay supera el 60 por ciento, pero esinferior al 50 por ciento en otros como Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia,Mxico, Uruguay y Venezuela; slo en Chile y Panam se encuentra bajo el 40por ciento. En todos ellos, sin embargo, quizs con la excepcin de Chile, laparticipacin de los informales se incrementa en los aos noventa.

Este proceso de informalizacin en aumento incluye una transformacindentro del mismo, ya que en el decenio de los ochenta son las microempresas(aquellas unidades productivas de menos de cinco ocupados segn los pases) las

que muestran un crecimiento mayor, que se aminora en la dcada de los noventa.En esta ltima, alrededor de tres de cada seis nuevos ocupados informales sedesempean por cuenta propia, dos estn en microempresas y uno en el serviciodomstico. Ello requiere de un anlisis de mayor profundidad, pues la calidad de

2. La definicin de sector informal incorpora a los trabajadores por cuenta propia(excluidos profesionales y tcnicos), familiares no remunerados, empleados y empleadoresen establecimientos de menos de cinco trabajadores (dependiendo de la informacin de lospases) y servicio domstico. Anteriormente se consideraba microempresa a las que tenan

hasta diez trabajadores, pero en 1999 se estim una nueva serie, debido a que losmejoramientos en las estadsticas nacionales permitieron excluir del sector informal a aquellosestablecimientos con ms de cinco empleados. Con este cambio metodolgico, el tamaodel sector informal en Amrica Latina fue 46.4 por ciento del empleo no agrcola en 1999,mientras que seis de cada diez nuevos empleos creados en la dcada de los noventa fueroninformales (OIT, 1999).


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los empleos en microempresas es mejor que la de otras ocupaciones informales,ya que permiten alcanzar ingresos que son slo entre el 10 y el 20 por cientoinferiores a los que se obtendran en los sectores modernos.

Crecientemente, estas empresas pasan a transformarse en opciones vlidasde creacin de empleo en relacin con el ingreso, aunque distan todava depresentar condiciones aceptables de estabilidad y proteccin laboral y social.Entre el 65 y el 95 por ciento de los trabajadores de microempresas carece decontrato escrito y entre el 65 y el 80 por ciento no estn afiliados ni a sistemasde salud ni de pensiones por vejez. Trabajan ms horas que las legales y estnsujetos a mayores riesgos de accidentes en el trabajo. Con frecuencia, aqu nose respetan los derechos laborales bsicos como el no uso de trabajo forzoso odel trabajo infantil, la no discriminacin y las libertades de asociacin y de

negociacin (OIT, 1997).La explicacin de la importancia creciente de la informalidad a partir delos aos ochenta es clara y marca un quiebre con respecto a las tres dcadasanteriores al ajuste. Entre 1950 y 1980, el sector informal aport alrededor decuatro de cada diez nuevos puestos de trabajo generados; es decir, la mitad desu contribucin durante el ajuste. Dos son los factores ms significativos quedeterminan este comportamiento: la desaparicin del sector pblico comoempleador neto y el ajuste a travs de reduccin de empleo en las empresas demayor tamao. En casi todos los pases no slo se reduce la participacin del

empleo pblico, sino que en varios de ellos se contrae en valores absolutos. Elsector pblico se ha debido ir ajustando como parte de la poltica de disminucindel dficit fiscal y de privatizacin de activos. A su vez, las empresas privadasde mayor tamao enfrentaron la apertura econmica incrementando suproductividad, lo que lograron fundamentalmente mediante la reduccin deempleo. Esto fue as, en particular durante el decenio de los ochenta, en laprimera fase del ajuste; posteriormente, en los aos noventa se registr unarecuperacin en las contrataciones de personal, aunque todava a un ritmo inferiorque el crecimiento del empleo total. Durante los aos ochenta, slo quince de

cada cien nuevos empleos fueron generados en empresas de mayor tamao, loque implica un tercio de la contribucin que efectuaban antes del ajuste. Laexpansin de las microempresas en esa dcada contribuy a crear parte de losempleos que la gran empresa dej de generar, aunque el sector moderno en losaos noventa ms que duplic el aporte que hizo durante el ajuste a la generacinde empleos (vase Grfico 1).

2. La evolucin de los diagnsticos e interpretaciones

El concepto de sector informal se introdujo en 1972 en el informe de laOIT sobre Kenia (inspirado, a su vez, en un artculo previo de Hart, 1970). Elaporte conceptual consisti en llamar la atencin acerca de que, en pases demenor desarrollo relativo, el problema de empleo se concentra no tanto en eldesempleo sino, principalmente, en aquellos que estando ocupados reciben un


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ingreso insuficiente. Los denominados trabajadores pobres (working poor)desarrollan actividades de baja productividad, pero que resultan funcionales alresto de la economa. La visibilidad de estas actividades y su concentracin en

las zonas urbanas permiti su identificacin, pero su conceptualizacin se efectupor oposicin a lo formal o por la exclusin de los mercados y de los recursosproductivos. Pero esa aproximacin operativa resulta insuficiente para orientaruna estrategia global hacia el sector informal.

A partir del mencionado informe ha proliferado en Amrica Latina unaserie de contribuciones que tienden a visualizar la informalidad desde una dobleperspectiva (Tokman, 1995). La primera se ubica en la lgica de la sobrevivencia,donde el sector informal es el resultado de la presin del excedente de mano deobra por empleo, cuando los buenos empleos, generalmente en los sectores

modernos, son insuficientes. Esta ha sido la historia en Amrica Latina y, engeneral, en los pases en desarrollo. Una poblacin que crece rpido, una fuerzade trabajo que presiona por encontrar trabajo, particularmente en las ciudades,y buenos empleos en los sectores modernos, pero que crecen a ritmosinsuficientes. En pases donde los seguros de desempleo no abundan, o cuandolos hay resultan insuficientes, la gente busca sus propias soluciones produciendoo vendiendo algo que le permita obtener algn ingreso para sobrevivir.

Una segunda lgica, de desarrollo ms reciente que la anterior, es la dedescentralizacin productiva (Portes, Castells y Benton, 1989). Ella se asocia a

la globalizacin y a los cambios que ocurren en la divisin internacional del

Grfico 1 Amrica Latina: Participacin de los sectores en la generacin deempleo. 1950-1999(Nmero de ocupados en los sectores por cada diez nuevos empleos)

Fuente: Elaboracin OIT.

1950-1980

1980-1990

1990-1999

Sector Sector Microempresas Cuenta ServicioPblico Moderno Propia Domstico


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trabajo. Este contexto requiere de una adaptacin de las empresas modernaspara enfrentar una demanda ms inestable y, por ende, de la introduccin desistemas de produccin que resulten a la vez ms flexibles y eficientes. Para

ello, se recurre a descentralizar los procesos de produccin y de trabajo, lo quepermite reducir los costos de produccin y, principalmente, los laborales y facilitatrasladar las fluctuaciones de la demanda hacia el exterior de la empresa. Ladescentralizacin se asocia a la subcontratacin de productos y de mano deobra, promovida recientemente por reformas laborales en algunos pases, oproducida de manera espontnea porque genera mayores posibilidades deevasin de las obligaciones laborales.

Los nfasis de las interpretaciones se han modificado con el paso del tiempo,aunque la lgica de la supervivencia ha sido y contina siendo un factor

determinante en el desarrollo de la actividad informal. Crecientemente, seadvierte tambin una mezcla de actividades que se introducen derivadas de lalgica de descentralizacin, particularmente en un escenario de aperturaeconmica acelerada como el que predomina en la actualidad en Amrica Latina.Se deben distinguir, sin embargo, los factores que determinan la creacin deocupaciones informales, del grado de insercin al resto de la actividadeconmica. No toda actividad generada por la necesidad de sobrevivir esmarginal o desconectada del resto del sistema. Como es obvio, aquellas quesurgen producto de la descentralizacin, por definicin, son funcionales a las

grandes empresas.Las diferentes visiones no afectan notoriamente la descripcin de lasactividades, aunque s pueden resultar en opciones estratgicas alternativas. Lascaractersticas se refieren al pequeo tamao, al uso de tecnologas simples, alescaso requerimiento de capital por persona ocupada y a la discontinuidad queexiste entre micro y grandes empresas en cuanto a los requerimientos de capital,lo que dificulta su evolucin. Existe, adems, una escasa divisin en la propiedadde los medios de produccin y la mano de obra asalariada bajo contrato constituyela excepcin. Las diferentes formas de insercin productiva definen, a su vez, un

conjunto heterogneo que requiere de tratamientos diferenciales de polticas.Una ltima caracterstica que adquiri importancia creciente en los anlisis

ms recientes es la operacin fuera del marco legal e institucional prevaleciente(De Soto, 1986). Se debate, sin embargo, en qu medida este tipo de operacines una causa o una consecuencia derivada de la actividad informal. Estaperspectiva aporta, a nuestro juicio, un instrumento importante para la accin.Constituye un rea que requiere atencin, sobre la que se concentrar el anlisisposterior de este captulo.

3. Los enfoques divergentes

Las interpretaciones sealadas dan lugar a orientaciones estratgicasdiferentes. La perspectiva general en que se sita este trabajo es la que planteacomo objetivo la bsqueda de la incorporacin del sector informal al proceso de


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modernizacin, que en grados diversos experimentan los pases latinoamericanos.Ello, como alternativa a concebir una estrategia de apoyo a la sobrevivenciaentendida como una poltica contra la pobreza con un sesgo de asistencia social.

Si bien debe reconocerse que el sector informal comprende tambin actividadesde supervivencia sin perspectivas de integracin a los circuitos econmicosprincipales, existe una amplia gama de actividades informales cuyasposibilidades de expansin se relacionan con la capacidad de incorporacinplena a la formalidad.

Esto constituye un objetivo importante, pues permitira que el apoyo alsector informal genere un comportamiento autosostenible de crecimiento y,por ende, no dependiente del apoyo permanente del gobierno. A su vez, elalivio a la pobreza mediante un apoyo a la sobrevivencia, un objetivo tambin

significativo, tiende sin embargo a perpetuar las desigualdades y transforma enpermanente la segmentacin. Por ello, el nfasis propuesto es del trnsito a laintegracin, lo que permitir adems aclarar la orientacin de las institucionesque se han creado para apoyar las actividades informales, que se debatenentre la asistencia social y la promocin productiva, de lo que suelen resultaracciones contradictorias que, peor an, derivan en algunos casos en conflictosinterinstitucionales.

La integracin del sector informal al proceso de modernizacin puedealcanzarse por distintas vas no excluyentes. Las polticas prevalecientes con

esta orientacin se inscriben por lo general en una triple dimensin. La primeraes el apoyo que busca fomentar el desarrollo productivo de las microempresas,facilitando el acceso a los mercados y a los recursos productivos. Los msfrecuentes son los programas de crditos, de capacitacin y de acceso a mercadosms dinmicos mediante la promocin de la organizacin y la comercializacin.

La segunda dimensin se refiere al desarrollo del bienestar social de losocupados en el sector informal. Es en este plano donde las polticas tienden aconfundirse con las polticas contra la pobreza. Sin embargo, debe tenerse encuenta que en las unidades en pequea escala la familia y la empresa aparecen

mezcladas. El taller o pequeo negocio es una combinacin de relacin laboraly familiar; los bienes de capital, incluyendo el transporte cuando existe,constituyen, a la vez, bien de inversin porque sirven para trasladar mercaderas,y bien de uso familiar como medio de locomocin. Existe fungibilidad derecursos que convierte, en un momento dado, a la falta de cobertura por el ladodel bienestar social en un obstculo al buen funcionamiento econmico; si seenferma el propietario que es a la vez dueo, trabajador y vendedor de la pequeaempresa y que no cuenta con seguro de salud, la empresa colapsa. Se presentanentonces externalidades en la complementacin de polticas que, orientadas

desde una perspectiva de bienestar social, generan una interaccin positiva conel desarrollo productivo de los pobres.

Por ltimo, una tercera va de accin se dirige al marco regulatorioinstitucional. Si bien las actividades informales no surgen como resultado de unesquema regulatorio inadecuado, sino por la incapacidad de generacin de empleo


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productivo a ritmo suficiente, esto no debe conducir a desconocer que la correccinde las imperfecciones de los sistemas regulatorios favorece la integracin de lasactividades informales a la modernizacin. El debate de los ltimos aos ha

evolucionado. Entre el simplismo de esperar que basta un cambio en la legislacinpara solucionar los problemas y la negacin de que la ley tiene alguna incidenciasobre el sistema econmico, se ha registrado un acercamiento substancial.

Es dentro de esta ltima perspectiva que se desarrollar este captulo, nopor restar relieve a las dos primeras vas de accin, sino solamente para lograrprofundizar una estrategia de modificacin del marco regulatorio que facilite laincorporacin de los informales.

B. LA FORMALIZACION COMO INSTRUMENTO PARA LAINCORPORACION

1. Entre subterrneo y legal: el predominio de las reas grises

Una de las interpretaciones comnmente aceptadas sobre la existencia deactividades informales se refiere al desarrollo de stas al margen del sistemaregulatorio vigente. Es decir, se trata de labores que se desarrollan sin cumplircon los requisitos establecidos en las regulaciones, sean stas leyes o

procedimientos. Asimismo, y en una visin ms positiva, la exclusin se asociacon su falta de acceso a las polticas de fomento y, en particular, al crdito, lacapacitacin y los mercados. Esta aproximacin al sector informal enfatiza suilegalidad como caracterstica primordial y tiende a visualizarlo como unconjunto de actividades encubiertas o sumergidas de la economa.

La realidad es, sin embargo, ms matizada. Ni el sector informal operaabsolutamente en negro, ni su opuesto, el sector moderno, lo hace con unirrestricto apego a la legalidad. Predominan en cambio las llamadas reas grisesque, en trabajos anteriores (Tokman, 1992; Tokman y Klein, 1996), se hancaracterizado como el cumplimiento parcial de ciertos requisitos legales oprocesales, incluyendo la ilegalidad absoluta, pero tambin la legalidad plena.Sin embargo, el panorama prevaleciente en la informalidad es un rea intermediaentre estas ltimas: se cumple con ciertos requisitos de registro, pero no sepagan los impuestos; se observa parte de las regulaciones laborales, pero notodas. Tal situacin es extensiva a las actividades modernas, particularmente enpases con escasa disciplina fiscal y reducida capacidad de fiscalizacin;obviamente, en ellas la ilegalidad absoluta es casi inexistente, pero la legalidad

parcial es tambin significativa.Las nuevas evidencias empricas contenidas en los trabajos de investigacinde la OIT sustentan esta afirmacin sobre la existencia de reas grises, tanto enel sector formal como en el informal. As, y en el caso del sector formal,los contratos no registrados en las empresas privadas de los pases del Mercosur


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abarcan el 32 por ciento del total de asalariados en Argentina, 38 por ciento enBrasil, 68 por ciento en Paraguay y 24 por ciento en Uruguay (Galn, 1997).

Otro trabajo reciente (Martnez y Tokman, 1999) muestra que el porcentaje detrabajadores asalariados sin contrato en 1996 supera el 40 por ciento en Per,se ubica alrededor del 32 por ciento en Argentina y Colombia y en Chile alcanzaal 16 por ciento. Incluso, un porcentaje no marginal de dichos trabajadores, queasciende a ms de la mitad en Argentina y Colombia, un cuarto en Per y unode cada tres en Chile, se encuentra en empresas de mayor tamao. Por otrolado, casi todos los nuevos empleos generados en Argentina en la dcada de losnoventa han sido sin contratos y una parte importante, como se seal, en grandesempresas. La mitad de los nuevos empleos en Per tuvo tambin estascaractersticas.

A lo anterior debe agregarse que, por efecto de las reformas laborales, sehan ampliado las posibilidades de contratar trabajadores bajo regmenescontractuales atpicos, generalmente de duracin determinada y sujetos a unmayor grado de precariedad, sea por la inestabilidad ocupacional que involucrano por la reduccin, legal o de hecho, del grado de proteccin laboral y social. Msdel 55 por ciento de los contratos laborales en Per son de estas caractersticas;en Chile superan el 20 por ciento y en Colombia alcanzan al 10 por ciento. En

Argentina, de los nuevos empleos asalariados con contrato creados durante1997, el 85 por ciento fue bajo estos contratos atpicos.Se produce entonces en el campo laboral una acumulacin de trabajo no

declarado y de trabajo precario, conceptos que se identifican usualmente con lainformalidad. Informal, ilegal y precario pasan a ser utilizados como sinnimos.

Grfico 2 Informalidad e ilegalidad(Porcentaje de unidades informales por grados de ilegalidad)

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Tokman y Klein (1996) y Tokman (1992).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

%

Bolivia Chile Ecuador Jamaica MxicoPases

Subterrnea

Gris

Legal

Pases

Porcentajes


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Como se analiz previamente, la falta de contrato y la existencia de una relacincontractual precaria son de uso difundido y esto no necesariamente reflejainformalidad sino evasin o, en algunos casos, la aplicacin de un instrumento

habilitado por la legislacin laboral. La informalidad de la operacin en pequeaescala genera como resultado la incapacidad de absorber los costos que implicaregularizar la situacin contractual y de proteccin de sus trabajadores, peroese no es el caso de las empresas de mayor tamao. Slo en las microempresasestos conceptos tienden a conformar un mismo fenmeno de informalidad. Comopuede apreciarse en el Grfico 3, en promedio alrededor del 65 por ciento delos asalariados en microempresas en Argentina, Chile, Colombia y Per carecade contrato o se encontraba en situacin de precariedad en distintos aos deldecenio de los noventa. Dichos porcentajes varan desde ms del 80 por cientoen Per, a alrededor del 50 por ciento en Chile.

Debe tenerse en consideracin, adems, que no se incluye aqu a aquelloscontratos que, no obstante estar registrados, figuran en ellos montos salarialesinferiores a los realmente pagados como una forma de reducir los aportes y lascontribuciones que corresponden al trabajador y al empleador, respectivamente.Por otra parte, la evidencia sobre el sector informal arroja que el porcentaje demicroempresas que paga slo algunas de las contribuciones destinadas a financiarlas prestaciones laborales llega en Per al 65 por ciento (slo el 6.4 por cientopaga todas las contribuciones, mientras el 28.6 por ciento no paga ninguna), al70 por ciento en Brasil y al 57 por ciento en Chile (OIT, 1997a y 1997b).

Los porcentajes de las microempresas que pagan algunos de los impuestosen vigencia son significativamente ms altos. As, en Per, en 1996 el 94 porciento de los microempresarios pagaba algn tipo de impuestos; en Chile, en1990 cerca del 70 por ciento de las microempresas con cinco o menos

Grfico 3 Trabajo precario y en negro en microempresas

Fuente: Martnez y Tokman (1999).

Argentina Chile Colombia Per0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

%E

mpleototalenmicroempresas

Sin contrato Sin contrato y contratos temporales


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trabajadores y el 96 por ciento de aquellas de ms de cinco trabajadores pagabanel impuesto a la renta y al valor agregado; en Ecuador, el impuesto a la renta erapagado por el 78 por ciento de las microempresas pequeas y el 94 por ciento

de las de mayor tamao, mientras que el 54 por ciento y el 81 por ciento,respectivamente, pagaban el impuesto al valor agregado. En este ltimo pas,casi el 80 por ciento de las microempresas pagaba alguno de los impuestosmunicipales. Existe entonces una proporcin significativa de las microempresas,la mayora en varios pases, que cumple slo parcialmente con las leyes laboralesy tributarias.

2. Las barreras de acceso a la legalidad

Recientes investigaciones de la OIT tambin confirman el alto costo de laformalidad. As, para legalizar la operacin de la microempresa, sus propietariosdeben realizar, cuando menos, once operaciones administrativas diferentes enBrasil, nueve en Per, seis en Colombia y cuatro en Chile. Obviamente, cadauna de estas operaciones (por ejemplo, obtener licencia de funcionamiento o lalicencia sanitaria) implica a su vez un gran nmero de trmites y de pasosadministrativos. Adems, los microempresarios deben pagar, al menos, diezdiferentes impuestos y cargas laborales en Brasil, siete en Colombia y ocho enPer. El nmero de trmites y los das hbiles que deben dedicarse a esta tarea

son variables entre los pases, como se refleja en el Grfico 4. Los mismos sonel resultado de la cantidad de reglamentos, de la eficacia de la burocracia y deltipo de organizacin administrativa institucional del pas.

Grfico 4 Nmero de trmites administrativos y tiempo dedicado a realizarlos

Fuente: OIT y estudios de pases del proyecto OIT/PNUD.

Venezuela

Guatemala

Bolivia

Chile

Brasil

Uruguay

Ecuador

Mxico

100200300400 0 20 40 60 80

Das de trabajo Nmero de trmites


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La heterogeneidad de relaciones con respecto al sistema de regulacindificulta definir la informalidad a partir exclusivamente de esta variable, cuando,en rigor, las caractersticas estructurales relacionadas con la disponibilidad de

fuerza de trabajo, la organizacin de la produccin y del trabajo y la composicinde los mercados son tambin factores determinantes, aunque en definitivatiendan a asociarse adems con un cierto grado de operacin al margen de laregulacin.

Aun teniendo en cuenta esta diferencia conceptual, parece relevanteprofundizar tambin las opciones estratgicas para incorporar al sector informalal sistema regulatorio como va para su participacin ms plena en lamodernizacin. El punto de partida es que, en la actualidad, los informales nopueden cumplir con los requisitos y costos que implica la incorporacin a la

formalidad. En el estudio para Per (OIT, 1997a) se estim cuntasmicroempresas podran cumplir con el conjunto de obligaciones laborales. Sloel 35 por ciento de aquellas con cinco o menos trabajadores y el 60 por cientode las de entre seis y diez trabajadores estaba en condiciones de hacerlo. Seestim, adems, que si stas cumpliesen efectivamente con todos los pagosrequeridos, tres cuartas partes veran reducidas sus utilidades a menos de lamitad del total. Al incorporar en el clculo las obligaciones tributarias, elporcentaje de microempresas sera significativamente inferior al 35 por cientoestimado. Ms all de los factores que explican estas diferencias, el fenmenoindica un desajuste entre requisitos y posibilidades y seala la necesidad derestablecer un equilibrio ms factible y realista, si la intencin es avanzar en laformalizacin como un instrumento para la incorporacin.

Dada la heterogeneidad que representa la existencia de las zonas grises antesmencionadas, as como la segmentacin existente al interior de la informalidad,resulta pertinente preguntarse si es necesario aplicar una normativa diferenciada,que responda a las caractersticas y posibilidades del sector informal y, dentrode ste, de sus distintos segmentos. Sin embargo, una condicin previa para

responder a esta interrogante y, a partir de dicha respuesta, formular opcionesestratgicas que permitan regular lo informal, es examinar las posibilidades demodernizacin de cada uno de estos segmentos.

La evidencia emprica disponible con relacin a la productividad y a losingresos del segmento integrado por las unidades productivas que responden aestrategias de supervivencia muestra que es muy poco lo que se podra lograrmediante la modernizacin productiva ya que, por lo general, se trata de unidadesfamiliares al interior de las cuales no se establecen relaciones laboralespropiamente dichas y que, por su propio carcter de sobrevivencia, operan con

niveles tan bajos de productividad e ingreso que quedan al margen de laposibilidad de hacer frente a obligaciones administrativas y tributarias. Paraellas, la estrategia ms adecuada sera una poltica antipobreza, lo que no significadespreocuparse del acceso al crdito y a la capacitacin, as como de lascondiciones de seguridad e higiene existentes en sus lugares de trabajo.


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Las opciones estratgicas para formalizar lo informal deberan, entonces,concentrarse en aquellas unidades productivas con potencial de modernizacinproductiva.

C. OPCIONES ESTRATEGICAS PARA REGULAR LO INFORMAL

El sector informal opera, entonces, ms all de la regulacin. De esta maneraevita los costos, pero tambin pierde las oportunidades de incorporarseplenamente al proceso de modernizacin.

Esta exclusin, como se analiz, no es plena, sino que prevalece unaintegracin a medias en la que predominan las tonalidades grises, como resultado

de una estrategia de minimizar los costos de las sanciones eventuales, seanstas multas o coimas, al cumplir con algunos de los requisitos exigidos por lasleyes y procedimientos, pero no con todos, o en otros casos, al recurrir aadecuaciones de los requisitos. As lo indican numerosos estudios de casosrealizados: las microempresas se inscriben como sujeto de tributacin, pero nopagan los impuestos; recurren a permisos de funcionamiento para actividadescomerciales, pero realizan actividades industriales, generalmente asociadas aun nivel de exigencia mayor por disposiciones de seguridad, ambientales, deubicacin y otras; funcionan en un nivel de equilibrio a bajo ingreso y con

escasas posibilidades de crecer; carecen de credenciales aceptables paradesarrollar sus actividades como empresarios y como trabajadores.Ante la situacin de este sector excluido, que en la realidad carece de

ciudadana econmica plena, las polticas tradicionalmente aplicadas han sidode tres naturalezas diferentes, fluctuando entre ignorarlo, perseguirlo oblanquearlo. La primera estrategia predomin durante muchas dcadas, en elconvencimiento generalizado de que el crecimiento y la modernizacingeneraran puestos de trabajo estables y protegidos para todos. El goteo slorequera de tolerancia. Esta poltica contemplativa, como se seal, se desarroll

sin perjuicio de que los informales estuvieran sujetos a los riesgos de sancin ya una realidad de sobrevivencia con bajos niveles de ingreso.

La segunda forma de abordar el tema, perseguir a los informales, ha estadofrecuentemente asociada a los gobiernos autoritarios, pero tambin a aquellosque buscan el paradigma de la eficiencia. La alienta, en cualquiera de estoscasos, la percepcin de que los informales son violadores del sistema y operanen contra de ste, justificando as la persecucin en determinadas ocasionescon propsitos de mayor fiscalizacin en materias tributaria, laboral o ambientaly, en otras, simplemente con fines policiales por mejor uso del espacio pblico,

principalmente en los centros urbanos.Por ltimo, la tercera poltica, tambin de uso frecuente en la regin, ha

sido la de facilitar el blanqueo del sector informal a travs de medidasexcepcionales, de perdonar las obligaciones anteriores o de reducir el costo desu puesta al da.


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Sin embargo, estas tres vas de abordaje de la informalidad constituyenrespuestas parciales a un problema de mayor envergadura, que es el de facilitarel trnsito desde la informalidad a la modernidad, proceso al que se refiere esta

seccin.

1. Regulacin nica o regmenes especiales para los informales?

Una primera opcin que debe ser evaluada para facilitar el paso de lainformalidad a la modernidad es la definicin de un sistema de regulacinespecial aplicable al sector informal, diferente del prevaleciente para lasactividades y personas ocupadas en sectores ms organizados. Esto implica laintroduccin de sistemas duales o preferenciales de normativas. No obstante,

existen diversos argumentos que sealan la inconveniencia de aceptar estadiferenciacin, los que se sustentan en consideraciones fiscales, comerciales y,principalmente, de relaciones laborales.

La diferenciacin aceptada por ley dificulta la fiscalizacin tributaria, noslo de las microempresas sino, como argumenta Revilla (1998), tambin deaquellas empresas de mayor tamao al producir deslizamientos con el propsitode evasin tributaria. Ms an, los lmites establecidos en los regmenesespeciales tienden a transformarse tambin en barreras de crecimiento de laspropias microempresas. En el terreno laboral, implica aceptar un tratamiento

diferente de los trabajadores ante la ley, dependiendo del tamao de la empresaen que estn ocupados. Por todos estos factores, pero en especial por el mbitolaboral, la preferencia es un sistema nico de regulacin, aunque debereconocerse la imposibilidad, cuando menos transitoria, de cumplir con latotalidad de los requisitos legales establecidos (OIT, 1991).

Cabe sealar que esta preferencia por sistemas nicos es respecto aregmenes especiales de tratamiento global, lo que no es excluyente de que, porejemplo en los aspectos tributarios, se introduzcan mnimos no imponibles, osistemas de declaraciones simplificadas, o clculos de impuestos sobre la base

de presuncin, constituyendo as, de facto, un tratamiento diferencial. Tampocose refiere a temas financieros, como por ejemplo la introduccin de programasde crdito con tasas preferenciales. Aun en los temas laborales, las objecionesson de distinta naturaleza, dependiendo del conjunto de derechos de que setrate, como lo indica el caso de la negociacin colectiva, en el que existe unatendencia a aceptar una diferenciacin que se adapte mejor a las caractersticasde las pequeas unidades productivas.

2. Opciones estratgicas para la inclusin en el sistema regulatorio

Dentro de la perspectiva del rgimen nico regulatorio surgen tambindiversas opciones, que abren otras posibilidades de polticas diferenciadas paralos microempresarios. La primera de ellas consiste en el reconocimiento deuna situacin dual de hecho, sin su correspondiente sancin legal, lo que implica


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una cierta tolerancia y la introduccin de una lgica tambin diferente para elsector informal con respecto a los otros sectores. Esta es una de las vasusualmente adoptadas en el rea de los derechos laborales, donde los requisitos

legales pasan a constituirse en metas a alcanzar y el grado de progreso hacia elcumplimiento de las mismas representa un rea de seguimiento, promocin yfiscalizacin. Sin embargo, la situacin debe ser calificada por el respeto deciertos derechos laborales bsicos, cuyo cumplimiento es exigible en todacircunstancia, independientemente del tipo de actividad o relacin laboral deque se trate y que se relacionan con los derechos humanos trasladados al mundodel trabajo, principalmente, la libertad de asociacin y de negociacin de lostrabajadores, la prohibicin del trabajo esclavo, la no discriminacin y laerradicacin del trabajo infantil. Esta opcin podra ser denominada como de

rgimen nico con tolerancia calificada y pisos mnimos.Una segunda opcin estratgica, que no es excluyente de la anterior, laconstituye la adaptacin de los requisitos de formalizacin para acercarlos a lasposibilidades reales que tienen los informales. Esto puede referirse especialmentea los costos que importa cumplir con la legalidad, a los procedimientos y a losmecanismos de formalizacin.

Los costos de la legalidad pueden ser disminuidos sin afectar el principiode unicidad, si se reducen para todos los sectores y no slo para los informales.Esta es la orientacin predominante en el terreno laboral, donde la tendencia

hacia la flexibilizacin y reduccin de los costos laborales no salariales se estintroduciendo con rapidez por los requerimientos de competitividad de lossectores modernos, pero que debera redundar tambin en la disminucin delas barreras de ingreso para los informales. Algo semejante puede ocurrir tambinen materia fiscal, sea porque la carga tributaria disminuye o porque se privilegianaquellos impuestos que no inciden sobre los informales. Por cierto, a diferenciade lo que ocurre en el mbito laboral, en materia impositiva la tendencia actualen Amrica Latina se orienta en trminos generales en una direccin contraria,al plantearse con gran prioridad, junto con el combate a la evasin y elusin

tributaria y la mejora de los sistemas de fiscalizacin, el objetivo del aumentode las recaudaciones, y al descansar crecientemente la carga tributaria sobre elImpuesto al Valor Agregado (IVA).3

La simplificacin de los procedimientos administrativos constituye otrava de disminucin de barreras de acceso. Existen numerosos ejemplos de

3. En el caso de Chile, en el primer semestre del 2001 el Congreso Nacional aprob unproyecto de ley propuesto por el Ejecutivo para aumentar la recaudacin tributaria en hasta800 millones de dlares anuales hacia el 2005, cuando opere en plenitud, a travs de nuevos

mecanismos para disminuir la evasin y elusin impositiva, estimada en 4,000 millones dedlares anuales. La mayor recaudacin fiscal se destinar a financiar programas de gastosocial. El debate poltico y econmico previo y posterior se orient tambin hacia la bsquedade mecanismos para disminuir los impuestos a las personas, compensando la menorrecaudacin resultante con un incremento de la tasa impositiva cobrada a las utilidades delas empresas.


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medidas que han introducido regmenes simplificados de registro, tanto en loreferente a unificacin de stos como de pasos administrativos para cumplirlos.La tendencia en este terreno es hacia un registro y ventanilla nicos y a la

introduccin en diferentes instituciones del Estado de los formularioselectrnicos, que pueden ser llenados a travs de la red de comunicacininformtica de internet, lo que en la medida de que sea factible y est disponiblepara el acceso de todos los sectores, facilitara disminuir los costos involucradosen el proceso de formalizacin. El establecimiento de una autoridad nicaposibilitara, asimismo, mejorar la comunicacin y difusin de la informacin,as como evitar superposiciones y contradicciones, tanto en las normativas comoen los aspectos administrativos procesales y de fiscalizacin.

No deben, sin embargo, minimizarse los obstculos que existen para avanzar

en esta direccin, que se refieren a los intereses burocrtico-administrativosenvueltos y que son afectados por los cambios y los diversos requerimientostcnicos que implican las crecientes labores de inspeccin y fiscalizacin. Enalgunos campos, esto puede hacer aconsejable adoptar soluciones que combinenacciones de distintas instituciones situadas en el nivel administrativo central yen el mbito municipal y local, pero tendiendo a unificar los procedimientos y,en particular, las relaciones que existan con los microempresarios.

Por ltimo, existen posibilidades de accin con relacin a los mecanismosde formalizacin. Un mecanismo de creciente difusin, sugerido originalmente

por De Soto (1995), se refiere al reconocimiento del ttulo de propiedad comomecanismo de acceso al crdito. La innovacin de la propuesta consiste ensimplificar el procedimiento de titulacin que reconoce legalmente la propiedady adecuarlo a la difundida realidad de propiedad de hecho, caracterstica entrelos informales. La iniciativa conduce a apartarse de los requisitos contractualesy de demostracin de propiedad habituales en el sector formal por mtodosalternativos de reconocimiento, tales como el usufructo durante un perodoprolongado, la declaracin de testigos (vecinos en el caso de viviendas o terrenos)y el deslinde aceptado por otras partes eventualmente con intereses conflictivos.

Con estos nuevos mecanismos, la titulacin puede dejar de constituir una barrerareal de acceso al crdito para el sector informal, pues el requisito de establecergarantas reales, generalmente avaladas por bienes races, que suelen exigir lasinstituciones financieras y tambin los programas de crdito fiscal para pequeasy microempresas, son excluyentes con aquellos cuya propiedad no estformalizada.

Otro mecanismo de formalizacin que puede modificarse con el mismoobjetivo se refiere al reconocimiento contractual de la relacin laboral. En Per,por ejemplo, el 90 por ciento de los contratos de trabajo en las actividades

informales no son escritos, requisito indispensable para tener acceso a las leyesde promocin del empleo. Existe, sin embargo, un contrato verbal por acuerdode partes que podra ser reconocido como alternativa, sin tener que forzar lafigura jurdica a la existente, por ejemplo mediante la anotacin en el libromensual por parte del empleador, o a travs de la presencia de testigos que


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avalen la existencia de una relacin de trabajo, o bien el cumplimiento dehorarios, o con la presentacin de recibos de pagos de salarios. Cualquiera deestos sistemas por s mismo, o la combinacin de algunos o todos ellos, permitira

formalizar la relacin laboral, primer paso necesario de la informalidad paraincorporarse a relaciones reguladas.Un tratamiento aparte merece el comercio ambulante, cuya presencia

caracteriza a todas las grandes urbes de los pases de la regin. En este caso, laestrategia a aplicar debera conciliar el derecho de los ciudadanos al uso delespacio pblico con el derecho de los vendedores a realizar un trabajo estableque les genere ingresos. Si bien esta actividad debe estar regida por el marcolegal, tributario y laboral nico, la estrategia de formalizacin y modernizacina aplicar debe considerar tambin componentes especficos para el sector. En

primer lugar, facilitar el acceso a la propiedad o al arrendamiento de terrenosen los que puedan instalarse estos vendedores y realizar su actividad comercialen el marco de las ordenanzas municipales. En segundo trmino, adecuar laoferta de terrenos disponibles para el ejercicio de esta actividad comercial a losplanes de ordenamiento del transporte de pasajeros, con miras a favorecer elacceso de la poblacin a estos centros comerciales. Por ltimo, promover laorganizacin de los vendedores al nivel de mercado, pero tambin en un escalnsuperior, con el propsito de lograr economas de escala que mejoren larentabilidad de su inversin.

La separacin patrimonial entre la persona y el empresario (de granimportancia tambin para los microempresarios, considerando las diferenciasque existen entre los derechos y deberes legales, as como entre las tasas y losimpuestos que afectan a una persona y una empresa) se obtiene normalmentemediante la constitucin de sociedades de diversa naturaleza jurdica y gradovariado de complejidad, desde sociedades de responsabilidad limitada hasta,como en Per, la introduccin de la empresa individual de responsabilidadlimitada (EIRL). Los requisitos vinculados a esta simple pero crucialtransformacin en la responsabilidad patrimonial del microempresario

marchan asociados al cumplimiento de una serie de nuevos requerimientos ycostos. Con ello, este paso habilitante para la formalidad tambin es detrnsito dificultoso, aunque podra reducirse, por ejemplo, al otorgamientode una personera jurdica de manera automtica con el registro del empresario(Fuentes, 1997).

D. UNA OPTICA DIFERENTE DE LA FORMALIZACION: DE LAINFORMALIDAD A LA CIUDADANIA ECONOMICA

Las orientaciones anteriores conducen, en definitiva, a una visin diferentey renovada de la formalizacin como instrumento para facilitar la incorporacinde los informales en el proceso de modernizacin. La extensin de la formalizacinse justifica, ya no desde la perspectiva de los sectores organizados sino, por el


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contrario, a partir de los beneficios que el acceso a dicha formalidad puedesignificar para el desarrollo de las actividades y las personas ocupadas en elsector informal.

Las campaas de fiscalizacin dirigidas a los informales tienden a justificarseen funcin de la necesidad de ampliar la base tributaria, disminuir la evasin ysancionar la ilegalidad en que opera este sector. Aunque stos constituyenobjetivos importantes, es sabido que el costo de estas campaas por lo generalno justifica las recaudaciones esperadas.4 Por el contrario, la primeraconsecuencia fundamental de la incorporacin de la actividad informal comosujeto contribuyente es que induce a la produccin de informacin contable.Esta, a su vez, constituye un requisito indispensable para el desarrollo de losnegocios pues, de otra manera, el microempresario se encontrar imposibilitado

de efectuar su clculo econmico y, por ende, carecer de un instrumento clavepara su plena incorporacin a la ciudadana empresarial.Algo semejante ocurre con el reconocimiento de los contratos laborales,

donde la ptica predominante no debera ser tanto sancionar la ilegalidad, sinoms bien constituir sujetos o ciudadanos que poseen las credenciales paraincorporarse a la proteccin laboral en el caso de los trabajadores, o a la lgicade los negocios en el caso de los microempresarios, que deben adecuarse a unarelacin de trabajo formal. Dicha estrategia genera comportamientos diferentes,al ser necesario el respeto a ciertas reglas en las relaciones con los trabajadores

que redundan en un manejo empresarial ms acorde con la modernidad.Otro tanto puede argumentarse en favor del reconocimiento de los ttulosde propiedad de hecho, lo que permitira al sector informal obtener lascredenciales de acceso al crdito o a la facilidad de separacin patrimonialentre la persona y el negocio microempresarial, mediante la constitucin depersonera jurdica que lo habilita para efectuar contratos y a acceder con msfacilidad a programas de capacitacin. Ms an, en el caso del comercioambulante, avanzar desde la persecucin policial o la tolerancia precaria alreconocimiento de un espacio fsico estable y legalizado, donde puede desarrollar

su actividad, reduce los costos de su informalidad, a la vez que le puede abriroportunidades de acceso a nuevos mercados y a los recursos productivos.

La microempresa nos presenta una paradoja. Las empresas de mayor tamaoestn modificando sus estrategias con el fin de competir mejor y aumentar laproductividad en el escenario de la creciente globalizacin de los mercados,para lo que recurren a sistemas de produccin ms flexibles que permitanadaptarse mejor a las variaciones de la demanda, a producir no tanto masivamentesino ms bien a pedido y a acercarse al cliente, tanto antes como despus de la

4. En Per, por ejemplo, donde la evasin e incumplimiento tributario son elevadosentre las microempresas a pesar de la existencia de leyes de promocin y regmenes especialespara este sector, segn la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),cada sol adicional de recaudacin requiere un gasto administrativo de 0.75 soles (Robles,1998).


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entrega de sus productos. Los pequeos negocios han cumplido tradicionalmentevarios de estos nuevos requisitos, con lo que se les abre una oportunidad.

Para aprovecharla se requiere, sin embargo, de un cambio fundamental en

el comportamiento de los microempresarios, que implica una profundatransformacin cultural del sector, que requerir a su vez de campaas,programas de capacitacin y de una cierta inversin en el esfuerzo del cambio,orientada a promover la asociatividad. Deben pasar desde el individualismo,estrechamente asociado a su tradicin de surgir a travs de sus propios mediosen un escenario de competencia salvaje, a la cultura de trabajar en grupo, puesexisten ventajas indudables de la asociacin para la produccin y la penetracinde los mercados.

Adicionalmente, resulta tambin necesario modificar las formas cmo estos

microempresarios se relacionan con sus clientes y proveedores y explorar formasinditas de comunicacin con diferentes actores. Del trabajo individual, aisladoy sin crdito, donde el mercado constituye un cliente con el cual, por lo general,se mantienen relaciones basadas en lazos personales, se debe avanzar hacia unaproduccin para el mercado, donde el cliente se despersonaliza, exige calidad,plazos definidos y responsabilidad en las entregas. As como existe flexibilidaden los modos de produccin informal, el sector no dispone de una cultura deproducir para un mercado ms exigente.

Para acceder al crdito, el microempresario debe relacionarse con una

institucin financiera, lo que significa adquirir nuevos hbitos culturales paraquien no lo ha hecho antes. Asimismo, las vinculaciones con el Estado requierende un cierto aprendizaje del uso de los mecanismos de fomento diseados paraapoyarlos y doblegar los temores que suscitan entre los informales los contactoscon ministerios e instituciones pblicas. Existe, adems, un problema deadecuarse a la representacin grupal, cuando los beneficios y concesiones sonespacios que se van adquiriendo como resultado de la negociacin social. Nilos microempresarios ni sus trabajadores estn generalmente afiliados aorganizaciones empresariales o sindicales y carecen de experiencia reivindicativa

en este plano, salvo aquellos que han llegado a la informalidad por los despidosen grandes empresas. Por otro lado, slo recientemente en ambos tipos deorganizaciones han dejado de visualizarlos como competencia desleal y hancomenzado a preocuparse de integrarlos y captar sus intereses, principalmentecomo resultado de la bsqueda de una mayor base de representatividad.

Es en esta orientacin de transformacin cultural que se inscribe la propuestaque aqu se presenta. Se trata de contribuir a generar nuevas actitudes ycomportamientos que permitan el desarrollo de las microempresas y de los queall laboran en un ambiente ms propicio para su desarrollo integral. As, la

formalizacin puede abrir una puerta de entrada hacia la ciudadana econmicaplena, la que constituye, a su vez, un prerrequisito para estar en condiciones decompetir con mayores posibilidades de xito.

La perspectiva propuesta altera los nfasis aplicados hasta ahora y traeconsigo nuevos derechos y obligaciones. Se propone trasladar la acentuacin


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prevaleciente en las obligaciones hacia otra basada en los derechos, pues stosresultan ser instrumentales al desarrollo y al progreso. La habilitacin de losderechos puede adicionalmente crear crculos virtuosos que, junto con extender

la cobertura del marco regulatorio en la sociedad, generen las condiciones paraque todos los ciudadanos puedan cumplir con las obligaciones, pero tambin sebeneficien del mismo. Esto, en definitiva, constituira el incentivo necesariopara que sean tambin los propios informales los principales interesados eneste esfuerzo de formalizacin y cambio.

Para concluir, conviene recordar al menos dos limitaciones que una estrategiacomo la propuesta difcilmente puede por s sola superar. La primera, a la quehemos hecho referencia con anterioridad, es que existe un segmento deactividades de supervivencia cuya formalizacin poco puede contribuir a su

progreso.La segunda es que, aun en el amplio sector de actividades que pueden

incorporarse a la modernizacin facilitando su formalizacin, los efectos nosern automticos y, posiblemente, tampoco suficientes, pues se precisanmedidas complementarias para que la habilitacin de derechos redunde enbeneficios. La titulacin, por ejemplo, requiere adaptar las institucionesfinancieras para que reconozcan el valor de la propiedad. El acceso a espaciospropios y seguros para los ambulantes requiere apoyo en mercados, crditos yasesoras. El reconocimiento de las personeras como sujeto empresarial, laboraly tributario, debe necesariamente estar acompaado de una activa pedagogaque permita aprovechar los beneficios de administracin y productividad deregistros contables, de separacin patrimonial y de relaciones laborales msformalizadas. Pueden tambin requerirse mecanismos especiales e inclusofinanciamiento, para facilitar el perodo de transicin.

La propuesta que efectuamos es una condicin necesaria, aunque nosuficiente, para acceder a la modernizacin. En definitiva, ella agrega unadimensin adicional, la de los derechos, y una orientacin diferente, la de

constituir ciudadana econmica, a las estrategias de apoyo productivo al sectorinformal vigentes en muchos de los pases de la regin.

REFERENCIAS

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Hart, K. 1970. Small scale entrepreneurs in Ghana and development planning (en: TheJournal of Development Studies).

Martnez D. & Tokman, V. E. 1999.Efectos de las reformas laborales: entre el empleo y ladesproteccin,Captulo I de Tokman, V.E. y Martnez, D.: Flexibilizacin en el margen:

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_______ 1991.El dilema del sector no estructurado. Memoria del Director General presentadaa la 78 Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT).

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_______ 1997a.La legislacin laboral y su impacto en la microempresa: anlisis comparativoentre pases (Lima, OIT/PNUD, Proyecto Integracin del sector informal al procesode modernizacin; borrador preliminar).

_______ 1997b. La legislacin tributaria y su impacto en la microempresa: anlisis

comparativo entre pases (Lima, OIT/PNUD, Proyecto Integracin del sector informalal proceso de modernizacin; borrador preliminar)._______ 1999.INFORMA Amrica Latina y el Caribe. Panorama Laboral 1999, N6(Lima,

OIT).Portes, A.; Castells, M. & Benton, L. 1989. The informal economy. Studies in advanced and

less developed countries (Baltimore y Londres, The Johns Hopkins University Press).Revilla, A. 1998. La modernizacin del sector informal y las cargas tributarias y

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en: Chvez, E.; Yez, A.; Luna, C.; De la Flor, R.; Fuentes, S. & Robles, M.: Per. Elsector informal frente al reto de la modernizacin (Lima, OIT).

Tokman, V. E. 1992.Beyond regulation. The informal sector in Latin America (Nueva York,Boulder, Lynne Rienner Publishers)._______ 1995.Las relaciones entre los sectores formal e informal. Una exploracin sobre

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Tokman, V. E.; & Klein, E. (Publicado bajo la direcccin de): 1996. Regulation and theinformal economy: microenterprises in Chile, Ecuador and Jamaica (Nueva York,Boulder, Lynne Rienner Publishers).


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CAPTULO II

La legislacin laboraly su impacto en la microempresa:anlisis comparativo entre pases

y propuestas de accin1

A. INTRODUCCION

El objetivo del presente captulo es contribuir al proceso de integracin delas microempresas al proceso de modernizacin, a travs del diseo derecomendaciones de poltica en torno a los marcos regulatorios que, en materialaboral, rigen su funcionamiento y de propuestas de simplificacin y promocindel desarrollo del sector. Consta de tres partes. En la primera, se comparan las

caractersticas de la microempresa en diversos pases de la regin (Brasil,Colombia, Chile, Jamaica y Per), para disponer de elementos que permitanevaluar sus posibilidades de asumir los costos laborales que la legislacin delos pases exigen, as como para cumplir con los procedimientos administrativos.La segunda parte se refiere al contenido de la legislacin laboral y a los cambiosobservados en el proceso de modernizacin de los pases: obligaciones formalesy trmites, costos laborales, leyes de promocin del empleo y seguridad social.En la tercera seccin se evala el impacto de la legislacin laboral desde laperspectiva de los actores sociales. Finalmente, se plantea un conjunto de

orientaciones de poltica que permitan facilitar el proceso de formalizacin delas microempresas para contribuir a su desarrollo y modernizacin.Este captulo est basado en estudios nacionales de cinco pases de Amrica

Latina y el Caribe (Brasil, Colombia, Chile, Jamaica y Per), especialmentepreparados para este trabajo en el marco del proyecto de la Oficina Internacionaldel Trabajo (OIT), con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), Integracin del sector informal urbano al proceso demodernizacin. Los estudios analizados han sido los siguientes:

1. La versin preliminar de este trabajo, compilada por Eliana Chvez sobre la base delos trabajos mencionados en la Introduccin, fue posteriormente editada y modificada.


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LA LEGISLACION LABORAL Y SU IMPACTO EN LA MICROEMPRESA: ANALISIS40

Desregulamentao do trabalho na microempresa industrial: o caso doBrasil. Aldemir Do Vale Souza.2

La legislacin laboral y su impacto en la microempresa de Colombia.

Luis Ricardo Gmez.3 Desregulacin laboral en la microempresa industrial en Chile. Pablo

Baltera Santander.4

Labour regulation in the small industrial enterprise sector in Jamaica.LABCOM International Ltd. Benthan H. Hussey.5

Desregulacin laboral en la microempresa industrial en el Per.Asociacin Laboral para el Desarrollo, ADEC-ATC. Coordinacin General,Ana Mara Yez.6

B. PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LA MICROEMPRESA

1. Definicin de microempresa

Las variables que se utilizan en los pases analizados para definir al sectorde la pequea empresa son, en general, los topes mximos del nmero mximode ocupados y de volumen de ventas o ingresos anuales por unidad productiva,

superado el cual se trata de otro sector. Los lmites considerados en ambosindicadores son relativos, variando segn los pases. As, por ejemplo, en Brasilla dimensin de una pequea y/o microempresa suele ser muy superior que lasque se encuentran en Colombia, Jamaica o Per.

En Brasil, de acuerdo al Estatuto de la Microempresa y Pequea Empresa(Ley N 8864/94), se consideran como microempresas a aquellas unidades

2. Publicado como parte A en: Cacciamali, M.C.; De Lima Bezerra, L.; Do Vale Souza,

A.; Mello, R. & Saboia, J. 1998.Desafos da modernizao e setor informal urbano: o casode Brasil. Documento de Trabajo N 72 (Lima, OIT).

3. Una versin fue publicada con el ttulo de Marco legal, caracterizacin y polticasde apoyo a la microempresa en Colombia, como parte A en: Gmez, L. R.; Huertas, G. &Olea, D. 1998.Desafos de la modernizacin y sector informal urbano. El caso de Colombia.Documento de Trabajo N 87 (Lima, OIT).

4. Una versin fue publicada con el ttulo de:La legislacin laboral y su impacto en lamicroempresa: costos y desafos, como parte A en: Baltera, P. & Urmeneta, R. 1998.Desafosde la modernizacin y sector informal urbano. El caso de Chile. Documento de Trabajo N 70(Lima, OIT).

5. Publicado como parte A en: Alleyne, D.; Jones, D. & Hussey, B. 1998. Challanges ofmodernization and the urban informal sector: the case of Jamaica. Documento de TrabajoN 73 (Labcom International Ltd., Lima, OIT).

6. Una versin fue publicada con el ttulo de: La legislacin laboral y su impacto en lamicroempresa: costos y desafos, como Captulo I en: Chvez, E.; Yez, A.M.; Luna Victoria,C.; De la Flor, R.; Fuentes, S. & Robles, M. 1998. Per. El sector informal frente al reto dela modernizacin (Lima, OIT).


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empresariales que cuentan con hasta 19 ocupados y una renta bruta anual de250 mil Unidades Fiscales de Referencia (UFIR), equivalentes a 220,000 dlares,en tanto se considera pequea empresa a aquella con entre 20 y 99 ocupados y

una renta bruta anual inferior a 700 mil UFIR (620 mil dlares). En Colombia,el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa, de 1984, y en Per, elDecreto Legislativo N 705, Ley de Promocin de la Pequea y MedianaEmpresa, de 1991, definen como microempresas a aquellas que ocupan hastadiez trabajadores. Respecto de los ingresos, en Colombia se seala un tope de100,000 dlares en activos y en Per hasta doce Unidades Impositivas Tributarias(UIT), equivalentes a 10,000 dlares en volumen de ventas anuales7 (vaseCuadro 1). Para el caso de Chile, el estudio respectivo consider como mi-croempresa industrial a aquella unidad productiva que tiene hasta nueve

ocupados; se clasific a las de tamao superior como pequeas empresas y seadopt el criterio de calificacin sobre la base del nmero de ocupados, puesno hubo informacin disponible a partir del volumen de ventas anuales (Baltera,1998).

En el caso de Per, es evidente que el volumen de ventas adoptado se refierea montos que se encuentran desactualizados y slo corresponderan a lo quepodra ser un estrato de microempresa de sobrevivencia. La microempresaindustrial escapa a dicho lmite, debido a que est por encima de lo que la leydefine como pequea empresa (ventas anuales hasta 20,000 dlares). Dichos

montos deberan ser actualizados a un nivel en que sean ms consistentes conlos que surgen de las comparaciones internacionales y para efecto de losprogramas de promocin al sector.

Cuadro 1 Definicin de microempresa segn tamao e ingresos

Tamao mximo Ingresos anuales (dlares)Pases (Nmero de trabajadores) Ventas Renta Activos

Brasil 19 220,000Colombia 10 100,000Chile 9 80,000*JamaicaPer 10 10,000

Fuente: OIT, basado en informacin de los estudios de pases.* Se refiere a la industria.

La estructura microempresarial tampoco es homognea en lo que a

incorporacin a la modernizacin productiva se refiere. Se pueden

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De La Informalidad a La Modernidad

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