DECANATO DE CIENCIAS Y ARTES ESCUELA DE EDUCACIÓN PROGRAMA DE PROFESIONALIZACIÓN EN SERVICIO
EL TEMA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN MEMORIA EDUCATIVA VENEZOLANA.
Autora: Yoleida Escalona Tutor: Lic. Sonia Pérez de Linares
Caracas, Febrero, 2006
ii
Derecho de autor
Quien suscribe, en condición de autora del trabajo titulado “El Tema de
Descentralización Educativa en Memoria Educativa Venezolana”. Declara
que: Cedo a título gratuito, y en forma pura y simple, ilimitada e irrevocable a
la Universidad Metropolitana, los derechos de autora de contenido
patrimonial que me corresponden sobre el presente trabajo. Conforme a lo
anterior, esta cesión patrimonial sólo comprenderá el derecho para la
Universidad de comunicar públicamente la obra, divulgarla, publicarla o
reproducirla en la oportunidad que ella así lo estime conveniente, así como,
la de salvaguardar mis intereses y derechos que me corresponden como
autora de la obra antes señalada. La Universidad en todo momento deberá
indicar que la autoría o creación del trabajo corresponde a mi persona, salvo
poscréditos que se deban hacer al tutor o a cualquier tercero que haya
colaborado o fuere hecho posible la realización de la presente obra.
Autora: Yoleida Escalona
C.I. 6.012.182
En la ciudad de Caracas, a los 15 días del mes de Marzo del año 2006.
iii
Aprobación Considero que el Trabajo Final titulado
EL TEMA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN MEMORIA EDUCATIVA VENEZOLANA
Elaborado por la ciudadana
YOLEIDA ESCALONA Para optar al título de
LICENCIADA EN EDUCACIÓN INTEGRAL Reúne los requisitos exigidos por la Escuela de Educación de la Universidad Metropolitana, y tiene méritos suficientes como para ser sometido a la presentación y evaluación exhaustiva por parte del jurado examinador que se designe. En la ciudad de Caracas, a los 15 días del mes de Marzo del año 2006. Tutor
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Acta de Veredicto Nosotros, los abajo firmantes, constituidos como jurado examinador y reunidos en Caracas, el día , con el propósito de evaluar el Trabajo Final titulado
EL TEMA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN MEMORIA EDUCATIVA VENEZOLANA
Presentado por la ciudadana
YOLEIDA ESCALONA Para optar al título de
LICENCIADA EN EDUCACIÓN INTEGRAL
Reprobado ___ Aprobado ___ Notable ___ Sobresaliente ___ Observaciones: ________________________________________________ _____________________________________________________________
Jurado Jurado Jurado
v
Agradecimiento
A Dios, mi creador por haberme dado más de lo que merezco.
A la Universidad Metropolitana, que me permitió continuar mi proceso
de formación docente.
A Sonia Pérez (Tutora), por su iniciativa al crear el Programa de
Profesionalización en Servicio y por su constante apoyo, estímulo y cariño.
A mi madre, por su apoyo.
A mi esposo Pablo, por su paciencia y apoyo en todo lo que emprendo.
A mis hijos Pablo Armando, Paúl Alexander y Paoly Andreína, por
haberme cedido el tiempo que por derecho les correspondía.
A mi hermano Rafael, por sus oportunas orientaciones a lo largo de la
carrera.
A Ana Lorenzo, quien me dio la más cálida bienvenida, me hizo sentir
como en casa y por sus acertadas orientaciones.
A J. Portilla, a B. Feffer, quienes fueron más que mis profesores, mis
amigos.
A M. De la Oliva, quien me enseñó a ser mejor docente.
A Beatriz R. y Rafael A., quienes me brindaron su apoyo y su amistad.
A Ramón Uzcátegui por su dedicación y asistencia en momentos
cruciales.
A Ricardo Escalante, mi amigo del alma, por su apoyo incondicional y a
quien mi familia tiene en la más alta estima.
A Rosa Dos Reis, por su colaboración y apoyo.
A Yasmila por su apoyo y amistad.
A todas mis compañeras, quienes supieron demostrar el sentido de
amistad y solidaridad, apoyándome en los momentos más difíciles.
Sin duda, es difícil decir “gracias” si quedarme corta, cuando en realidad
hay tantas personas que han contribuido de manera positiva a mi formación
como docente.
A todos y cada uno de ellos “MUCHAS GRACIAS”.
vi
Dedicatoria
A mis hijos:
Pablo, Paúl y Paoly,
quienes son la luz de mis días,
esperando que sigan mi modelo
y puedan superarme.
vii
Tabla de Contenido Resumen ……………………………………………………………………. Introducción………………………………………………………………….
viii1
Capítulo I. Políticas de Descentralización Educativa…………………… 4 I.1. Planteamiento del Problema……………………………………….. 4 I.2. Objetivos de la Investigación………………………………………. I.3. Justificación………………………………………………………….. I.4. Delimitación de la Investigación...................................................
101114
Capítulo II. Marco Teórico………………………………………………..... 15 II.1. Antecedentes……………………………………………………….. 15 II.2. Descentralización Educativa en Venezuela……………………… 20
II.2.1 Factores de la Descentralización en Educación……………. 24II.2.2 Descentralización de los Servicios Educativos……………... 26II.2.3 Beneficios de la Descentralización en Educación………….. 30II.2.4 Riesgos de la Descentralización en Educación…………….. 32II.2.5 Los Avances del Proceso de Descentralización Educativa.. 33II.2.6 Condiciones y Riesgos de la Autonomía de la Escuela…… 35II.2.7 Autogestión en las Instituciones Educativas………………… 41
II.3 Bases Legales………………………………………………………… 46II.4 Definición de Términos………………………………………………. 48
Capítulo III. Metodología…………………………………………………… 51III.1. Tipo de Investigación……………………………………………….. 51III.2. Diseño de la Investigación…………………………………………. 53III.3. Procedimiento……………………………………………………….. 55
Capítulo IV. Textos seleccionados de Memoria Educativa ……………. 61IV.1. Memorias para el año 1999……………………………………….. 61IV.2. Memorias para el año 2000……………………………………….. 64IV.3. Memorias para el año 2001……………………………………….. 66IV.4. Memorias para el año 2002……………………………………….. 69IV.5. Memorias para el año 2004……………………………………….. 72IV.6. Memorias para el año 2005……………………………………….. 75
Capítulo V. Conclusiones………………………………………………….. 80 V.I. Conclusiones…………………………………………………………. V.2 Proposiciones..............................................................................
8087
Referencias Bibliográficas…………………………………………………. 92Apéndice A: Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público ……………..…….. Apéndice B: Memoria Educativa Venezolana.......................................
98120
viii
Resumen
EL TEMA DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN MEMORIA EDUCATIVA VENEZOLANA
Autora: Yoleida Escalona Tutor: Sonia Pérez de Linares Caracas, marzo, 2006
Si bien la descentralización como estrategia fundamental para la innovación educativa no constituye la vía de solución a todos los problemas y debilidades del sistema educativo detectados en los últimos años, puede conducir a un sistema que contextualice la educación con el medio social. Por consiguiente, deberá procurarse un compromiso institucional de acuerdo con los cambios contemporáneos fundamentados en las necesidades reales de cada Centro Educativo. Sin embargo, en el campo educativo ha predominado una tendencia centralizadora en lo que se refiere a planificación y estructuración del sistema educacional. El Ministerio de Educación y Deportes ha asumido todas las funciones de definición de políticas, las de planificación global y las de microplanificación, la definición de la estructura organizativa y normativa, la gestión financiera y administrativa, la estructura curricular y pedagógica, monopolizando la casi totalidad de la conducción del proceso; en tanto los niveles estadales, zonales y municipales se han transformado en transmisores burocráticos con poca participación en la toma de decisiones, limitando de esta manera su capacidad de iniciativa y acción. La presente investigación tuvo como objetivo analizar las políticas de descentralización educativa en Venezuela desde 1.999 a partir de Memoria Educativa Venezolana. Para lo cual el estudio se basó en identificar en Memoria Educativa Venezolana los datos o eventos referidos a descentralización educativa en Venezuela a partir de 1999; caracterizar algunas experiencias sobre descentralización educativa y describir a grandes rasgos la descentralización en Venezuela. Metodológicamente se utilizó el método científico, tomando la investigación histórica. El tipo de investigación fue documental, con un nivel descriptivo y diseño bibliográfico. Por otra parte, la línea de investigación utilizada fue Memoria Educativa Venezolana. Después del análisis se concluye que aunque los principios de la descentralización indican que la misma se refiere a la transferencia de una atribución por el poder central o nacional a favor de una autoridad estatal, provincial o municipal, o de una institución autónoma, en Venezuela se observa la ausencia de programas de descentralización, y que la tendencia es la de centralizar todas las actividades educativas en un poder único.
Introducción
En las últimas décadas, Venezuela ha estado viviendo una crisis
social; con raíces en lo económico, político y educativo. La reforma del
Estado constituye un desafío político y social importante, especialmente por
su tendencia a la movilización de los sectores de la sociedad alrededor de la
propuesta de cambio y en ello están presentes las instituciones educativas.
En este proceso la descentralización actúa como estrategia
fundamental para la innovación educativa; constituye una vía que puede
conducir a un sistema que contextualice la educación con el medio social.
Puede considerarse esto como una profundización del hecho
democrático, ya que se intenta establecer nuevos circuitos de
responsabilidad y compartir el poder para prestar mejores servicios. Proceso
que se inicia con la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del
Estado (COPRE), creada en el año 1984, la promulgación de la Ley de
Elección y Remoción de Gobernadores y la Ley Orgánica de
Descentralización y Transferencia del Poder Público (1989), posteriormente
la fundación por el presidente Ramón J. Velásquez de un Ministerio de
Estado para la Descentralización a cargo del Dr. Alan Brewer Carías.
La Ley de Descentralización (1989), establece: “La transferencia
progresiva a los estados de los servicios que actualmente presta el poder
nacional.” (p.5). Uno de ellos será la educación en los diversos niveles y
2
modalidad del Sistema Educativo, de conformidad con las directrices y bases
que establezca el poder antes mencionado.
Por otra parte, la descentralización a nivel regional se ha planteado
como una necesidad de desconcentrar los aspectos jurídicos y
administrativos que tienen a su cargo en el nivel central, transfiriendo las
competencias al gobierno local.
Esto constituye, un factor estratégico que desencadena un cambio
educativo que apunte hacia la dignificación, integración y capacitación del
docente en la construcción de saberes, valores, habilidades y destrezas
dentro del marco de la descentralización.
Por ello, el interés de realizar esta investigación, para analizar la
realidad educativa sobre las políticas de descentralización educativa en
Venezuela a partir de Memoria Educativa Venezolana, (MEV), la cual según
Bravo Jáuregui y Uzcátegui (2003), es una línea de investigación para el
análisis y seguimiento de la institucionalidad educativa en Venezuela.
Por otra parte, el estudio es de tipo documental ya que se basa en la
obtención y análisis de datos provenientes de materiales impresos y otros
tipos de documentos (Memoria Educativa Venezolana); de nivel descriptivo
porque expresa una realidad social y determina la frecuencia con que
ocurren los hechos y de diseño bibliográfico porque el problema objeto de
estudio puede ser analizado a través de documentos y fuentes impresas.
El presente estudio se estructuró de la siguiente manera: El capítulo I,
referido al tema de investigación, donde se presenta el planteamiento del
3
problema, los objetivos general y específicos, justificación y los alcances del
estudio. El capítulo II, es el marco teórico donde se exponen los
antecedentes de la investigación y el desarrollo de las bases teóricas. El
capítulo III, se refiere al marco metodológico, tipo y diseño de la investigación
y el procedimiento utilizado para la realización de la misma. El capítulo IV,
que contiene los textos seleccionados de la Línea de Investigación Memoria
Educativa Venezolana desde 1999 hasta 2005, el capítulo V, donde se
señalan las conclusiones y recomendaciones y finalmente las referencias
bibliográficas consultadas.
En fin, se trata de una aproximación a las políticas públicas educativas
a partir de Memoria Educativa Venezolana.
4
Capítulo I
Políticas de Descentralización Educativa
I.1 Planteamiento del Problema
Las autoridades nacionales y regionales del gobierno, los niveles
directivos de la administración o los accionistas de una empresa, tienen
como función central la conducción de procesos. Desde este punto de vista,
planifican quienes tienen la posibilidad de conducir y la capacidad de decidir.
Ésta última puede estar referida al proceso general de lo social o comprender
tan sólo un aspecto restringido del mismo, un sector, un ministerio, una
empresa o una escuela.
En tal sentido, Corredor (1995) señala que planificar significa tener la
capacidad de imponer un rumbo a los acontecimientos en función de los
propósitos y objetivos perseguidos. Planifica quien gobierna, quien tiene
capacidad decisoria, quien hace el cálculo último de síntesis que precede y
preside la acción.
En Venezuela según la Ley Orgánica de Planificación (2001) se enfatiza
a través del artículo 58 el derecho que tienen los sectores sociales de estar
debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y
de recomendar formas de participación que incidan en la construcción,
viabilidad y perfectibilidad de la planificación.
5
En Venezuela ha predominado una tendencia centralizadora en lo que
se refiere a planificación y estructuración del sistema educacional. El
Ministerio de Educación y Deportes ha asumido todas las funciones de
definición de políticas de planificación global y microplanificación, la
definición de la estructura organizativa y normativa, la gestión financiera y
administrativa y la estructura curricular y pedagógica. En tanto, los niveles
estadales, zonales y municipales son trasmisores burocráticos con poca
participación en la toma de decisiones, limitando de esta manera su
capacidad de iniciativa y acción.
Según Rey (2001) el Proyecto Educativo Nacional (PEN, 2001) enfatiza
que:
“La escuela se convierte en un espacio para la formación, elaboración, planificación y ejecución de políticas, planes programas y proyectos locales, parroquiales, municipales estadales y nacionales, un espacio para el ejercicio de la contraloría social, para la formación de ciudadanía en la toma de decisiones” (Propuesta I, p. 4).
De esta manera, para justificar la nueva estructura de la escuela y la
creación de las redes sociales, los propulsores del PEN (2001) se apoyan en
las disposiciones constitucionales que tratan de la democracia participativa y
protagónica.
En tal sentido Pérez (1998), señala que muchos de los problemas de la
Educación Venezolana, han sido en buena parte atribuidos a la excesiva
centralización del sistema; lo cual hace necesario repensar modelos que
coadyuven a elevar la calidad de la educación, y fundamentalmente impulsen
6
una mayor incidencia de la educación en los procesos de desarrollo social,
productivo y político, a través de acciones ejecutadas con criterios de
equidad social.
Si bien la descentralización como estrategia fundamental para la
innovación educativa no constituye la vía de solución a todos los problemas y
debilidades del sistema educativo detectados en los últimos años, puede
conducir a un sistema que contextualice la educación con el medio social.
Por consiguiente, deberá procurarse un compromiso institucional de
acuerdo con los cambios contemporáneos fundamentados en las
necesidades reales de cada Centro Educativo.
Se necesita gestionar y administrar eficientemente un sistema educativo
cada vez más complejo y, fundamentalmente, generar condiciones de
descentralización y de libertad en la toma de decisiones, para que se amplíen
las posibilidades de participación de los actores de la comunidad educativa a
nivel de cada una de las instituciones. Pues finalmente, es en los propios
establecimientos escolares donde la necesidad de generar nuevas
capacidades aparece con más fuerza.
La principal capacidad a desarrollar es la posibilidad de que cada
escuela encuentre sus propias estrategias, elabore sus propios proyectos
institucionales, administre recursos, contextualice contenidos y técnicas
pedagógicas, genere mecanismos de participación comunitaria, etc.
Por supuesto, como lo expresa Aponte (2000) esta tarea significa
desafíos para la comunidad educativa local. En el marco de las tradiciones
burocrático-centralistas, de la actual crisis educativa y de la carencia de
7
directivos y administradores formados en este tipo de dinámica institucional,
el apoyo de las gestiones jurisdiccionales y nacionales para la transformación
es vital. El cambio en la normativa, la ampliación de la libertad de acción, la
capacitación, el aumento de los recursos, las políticas compensatorias, los
mecanismos de incentivos, son imprescindibles para que los cambios
propuestos no queden en la puerta de la escuela.
Si el objetivo principal está en generar mayores y mejores condiciones
de autonomía en el ámbito educativo, el proceso de descentralización debe
convertirse en un ejercicio concreto de elaboración de políticas que permitan
la adaptación a las condiciones particulares de cada jurisdicción y
comunidad. Esta perspectiva obliga a que también sea participativa la
estrategia que posibilite alcanzar mayores niveles de participación en cada
institución.
Asimismo, la nueva concepción de la Educación Básica, replantea en su
estructura orgánica una definición clara de los roles de los directivos en
consideración a los nuevos escenarios socioeconómicos, políticos,
científicos, tecnológicos y humanos, entre los cuales se encuentra uno de los
procesos significativos de cambio educacional como es la descentralización
de los Sistemas Educativos, la cual es definida por Manzo (1996), como
aquella situación en la que las diversas entidades regionales y locales con
grados significativos de autonomía, definen las formas propias en que se
debe organizar y administrar el sistema educativo en sus diversas áreas.
Del mismo modo, en un sistema educativo descentralizado se pretende
8
que la formación que se imparte a los educandos responda a los intereses de
la población, atendiendo a su diversidad étnica, geográfica, cultural y social.
Se busca de esta manera una gestión autónoma y cónsona con la realidad
en la cual se produce la acción educativa, sin perder la óptica de los
intereses del país.
Según las autoridades del Estado venezolano, se viene desarrollando
un proceso de modernización que conduce a la búsqueda de vías, para llevar
a la práctica una gestión escolar menos dependiente de las instancias
centrales y regionales y más cercanas a las autoridades municipales, a las
comunidades y a la escuela misma, colocando a esta última como primer
objeto de análisis, que permita apreciar la situación local de cada centro
escolar en términos de las capacidades de los alumnos, de los docentes, y
de la comunidad, así como en función de los recursos disponibles y la forma
de conseguir el máximo de beneficios en el menor tiempo posible.
Asimismo, el Ministerio de Educación (1998) en la Reforma Educativa
Venezolana, señala que la educación en el país amerita cambios, por lo que
los directivos actuales deben cumplir roles diferentes, que armonicen en la
práctica con las nuevas ideas. La institución educativa debe presentarse a la
comunidad como ente que promueva y estimule la organización,
coordinación y administración de recursos materiales dentro y fuera del
ámbito educativo, a fin de lograr los objetivos educacionales.
Por otra parte, es necesario que la institución cuente con un equipo
profesional informado, capaz de tomar decisiones acertadas; un personal que
lleve a la comunidad a trabajar por el bienestar de la institución, cumpliendo
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con el papel de líder que le corresponde, este es el rol que debe asumir el
director o administrador en cada escuela y que supone un conocimiento al
igual que un compromiso con la situación particular de cada plantel. Estas
diversas actividades comprenden desde el trabajo de aula, contacto,
conocimiento del hogar correspondiente a cada educando, hasta gestionar y
suplir las necesidades mínimas de la institución, lo cual demanda de alto
nivel de desarrollo y de posibilidades de toma de decisión en las unidades
operativas (escuelas).
Sin embargo, como lo refiere la Asamblea de Educación (2004):
El MED atiende a todo el país a través de 24 Zonas Educativas a las cuales les dictan normas, pautas, lineamientos y controla directamente a través del Viceministro. Los recursos económicos se asignan directamente desde el llamado nivel central, las jubilaciones así como otros numerosos e interminables actos administrativos son potestad de este nivel que incapacita y castra las iniciativas a las regiones, como muestra palpable y fehaciente de ello es la llamada reorganización del año escolar, donde el llamado Nivel Central asigna todos los años a cada Zona Educativa las diferentes cargas horarias por todos los conceptos en cada una de las escuelas y planteles de las diferentes modalidades del país y estas zonas deben pasar una a una por las diferentes Direcciones del Ministerio con el propósito de conciliar y aclarar en las llamadas sábanas las asignaciones presupuestarias que se les otorgó. (p. 10)
Toda esta conmoción persiste hasta tres meses y el Ministerio
prácticamente se paraliza, sólo cuenta el inicio programado del nuevo año
escolar; se debe vaciar en la informática central los detalles específicos de
todos los ingresos, egresos y jubilados que acarrea ese nuevo año escolar:
es una anormalidad producto de la centralización propia de aquella
Venezuela rural de apenas unos 5000 educadores. Podría decirse que el
10
Ministerio no se ha redimensionado para adaptarse a los cambios de hoy.
Después de lo expuesto, cabe resaltar la situación que se ha observado
en algunas escuelas venezolanas, las cuales presentan en la actualidad
deficiencias en su infraestructura. A lo largo de los años se les han hecho
pocas mejoras en su planta física, lo que ha conllevado a que presenten un
marcado deterioro.
En consecuencia, se presenta la necesidad de hacer frente a este
hecho a través de soluciones alternativas que permitan hallar mecanismos de
autogestión en relación al manejo de los recursos, para atender la demanda
de la población por una educación con pertinencia académica y social.
Por las razones descritas, se plantea el siguiente problema de
investigación: ¿Cuáles son las acciones que nos permiten evidenciar la
aplicación de políticas descentralizadoras de la educación en Venezuela en
la búsqueda de la pertinencia académica y social?
I.2 Objetivos de la Investigación I.2.1 Objetivo General
Analizar las políticas de descentralización educativa en Venezuela
desde 1999 a partir de Memoria Educativa Venezolana.
I.2.2 Objetivos Específicos
- Identificar en Memoria Educativa Venezolana los datos o eventos
referidos a descentralización educativa en Venezuela a partir de 1999.
- Caracterizar algunas experiencias sobre descentralización educativa.
11
- Describir a grandes rasgos la descentralización educativa en
Venezuela.
I.3 Justificación
Actualmente, en Venezuela se está aplicando el 8% del PIB a la
educación, (referido por Orlando Pérez, Vicepresidente del Ipasme), con esta
disponibilidad de recursos se hace obligante el concurso de directivos,
docentes y comunidad en su administración, para garantizar que los mismos
sean invertidos de acuerdo a una escala de prioridades previamente
determinadas en asamblea donde participen todos los actores antes citados
a fin de fundar las bases hacia la descentralización.
Cabe destacar, que en el sistema de gobierno venezolano actual, se
habla acerca de la descentralización en la educación, sin embargo, la
descentralización permanece sin aparentes salidas a pesar de ser una
filosofía que todos los Estados tienen posibilidad de asumir.
En el sector educativo, el proceso de descentralización ha sido
interpretado de diferentes maneras, en algunos casos queriendo establecer
un proceso diferente al contemplado en la Ley Orgánica de
Descentralización.
Esta Ley establece que los Estados que puedan asumir el servicio de
educación pueden solicitarlo en las diversas modalidades del sistema
educativo. Esa es la vía que indica la Ley, sin embargo, el Ministro de
Educación planteó salidas a la descentralización de este servicio con
12
procesos de desconcentración.
Otro elemento preocupante en el proceso de descentralización es que si
los Estados han avanzado poco, los Municipios han estado ausentes.
Aunque la Ley Orgánica de Descentralización no le abre a los municipios la
posibilidad de recibir competencias para administrar servicios, tampoco lo
hace ninguna otra disposición legal. El Decreto-Ley del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) hace mención de este
aspecto, pero lo hace de manera tal que no es posible proceder a la
transferencia de competencias concurrentes hacia los municipios mientras
esas competencias no estén claramente delimitadas.
Esto es aún más grave porque el FIDES no puede otorgar
financiamiento a proyectos en el área municipal, si previamente no se ha
dado la transferencia de servicios a los municipios. De manera que, hasta
ahora el proceso está vedado a las entidades locales. La solución pareciera
ser, analizar los casos particulares de transferencia en cada municipio, lo que
haría sumamente complejo y difícil el proceso.
Los Comités de Coordinación y Planificación Estadales apenas se
inician en la búsqueda de acuerdos entre el Poder Nacional y los estados.
Por lo antes descrito, la presente investigación encuentra su
justificación, pues su objetivo consiste en analizar las políticas de
descentralización educativa en Venezuela, debido a la imprecisión en materia
de avances en este campo y por las notorias insuficiencias observadas en las
escuelas venezolanas.
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Asimismo, es preciso acotar que la presente investigación permitirá
retomar el tema para formular planes, con miras a establecer opciones de
solución a la problemática planteada para las escuelas venezolanas, las
cuales deben asumir como tarea, el mantenimiento de las instalaciones
escolares y la adquisición de recursos necesarios para su buen
funcionamiento. De esta manera, la escuela tendría la posibilidad de atender
por sí misma sus necesidades educativas, en otras palabras, podrían atender
los factores determinantes de la distribución de oportunidades educativas
(recursos de las escuelas, ambiente escolar, del aula y características del
contexto cultural en el que se lleva a cabo el proceso de facilitación de
aprendizaje), todo lo cual impacta directamente a la calidad del servicio
educativo.
Este estudio apunta a beneficiar a todo el conjunto de participantes
propios del proceso educativo, donde primordialmente sería el alumno el
principal elemento impactado positivamente en pro de su formación integral
futura.
Por consiguiente, teniendo en cuenta un contexto social y económico
cada vez más abierto a la vez que complejo, puede servir a los centros
escolares oficiales para implementar modelos que permitan mejorar
progresivamente la calidad de su servicio, transformando las amenazas en
oportunidades, si disponen de un marco de referencia amplio, sólido así
como también eficaz. De este modo, podrán conseguir, a la vez, la
satisfacción del participante, de la sociedad, de la propia institución, y
14
contribuirán decisivamente a construir un futuro mejor para la comunidad.
En términos globales, se toma en consideración el mejoramiento del
trabajo en equipo el cual está representado por el director, docentes,
personal administrativo, obreros, representantes y fuerzas vivas de la
localidad, partiendo del hecho de que se puede aprovechar al máximo los
aportes de carácter teórico que ofrece este estudio. Dichos aportes se
refieren en el aspecto teórico, a toda aquella información escrita que funge
de guía u orientación, como la situación problemática ya descrita, aunado a
todo el fundamento teórico respectivo que la enmarca.
1.4 Delimitación de la Investigación El presente estudio está basado fundamentalmente en “Memoria
Educativa Venezolana”, que constituye una Línea de Investigación para el
análisis y el seguimiento de la institucionalidad educativa en Venezuela, la
cual por la extensión de su contenido en cuanto al período que en ella se
recoge, requiere una delimitación temporal y, dado que en el año 1.999 se
establece en Venezuela un nuevo marco constitucional, resulta oportuno fijar
el lapso de esta investigación a partir de ese hecho hasta el año 2.005.
15
Capítulo II
Marco Teórico
II.1 Antecedentes
Con la finalidad de sustentar teóricamente el estudio se realizó la
siguiente revisión bibliográfica de trabajos relacionados al tema en
investigación.
Damasco y Aranda (2000), en su investigación titulada
Descentralización Educativa: Características administrativas que debe reunir
una institución preescolar oficial, centraron su objetivo general en determinar
las características administrativas que requiere una institución preescolar
oficial centralizada, especialmente las adscritas al Distrito Escolar Nº 6 de la
Zona Educativa del Estado Miranda, para que el Poder Público le transfiera
las competencias de su administración. Para ello, llevaron a cabo un estudio
de tipo descriptivo de campo. Las autoras concluyen que el sistema escolar
requiere reformas que impulsen la educación hacia nuevos retos,
relacionados con un sistema educativo descentralizado.
La investigación antes señalada contiene teoría relacionada con el
presente estudio, pues, en ella se describe la conceptualización de la
descentralización educativa, y refiere distintas posiciones acerca del
centralismo de la educación en Venezuela.
16
Pérez (1994), en su investigación titulada Programa de Capacitación
Gerencial en el Proceso de Descentralización Educativa del Estado Vargas
propone la aplicación de un conjunto de acciones para capacitar al recurso
humano, y brindar a la alta gerencia los fundamentos básicos gerenciales
requeridos. Su población fue de treinta y cuatro (34) encuestados,
responsables de conducir la educación en la región. Se aplicó un
cuestionario, el cual arrojó: la desinformación y falta de coordinación en
cuanto a las acciones de descentralización, que limita la participación y el
compromiso del sector humano que cumple funciones gerenciales, no se
corresponde con las exigencias de una organización descentralizada.
Pérez de Linares (1993), realizó una investigación titulada Proceso de
Descentralización del sistema educativo venezolano. La transferencia de
competencias en el nivel de educación preescolar. (Caso Estado Bolívar). Se
trató de un proyecto de tipo social, enmarcado en la categoría de
mejoramiento de los niveles y calidad de vida, el cual tenía como propósito
establecer la viabilidad política, administrativa y técnica para que los
ejecutivos regionales asumieran la administración, ejecución y control
pedagógico del nivel preescolar, en la búsqueda de la eficiencia en la
prestación del servicio.
La investigación se orientó por el modelo de planificación estratégica
situacional. Seleccionando el Momento Explicativo y el Momento Normativo.
La autora concluye que el nivel Central no es competente para atender la
educación de una población de unos cuatro millones de niños menores de
17
seis años. En consecuencia debía ceder al poder local la administración del
Nivel, para lo cual era requerido un programa de transferencia de
competencia.
La investigación se relaciona con la presente, porque señala la
importancia de la descentralización para mejorar la estructura educativa poco
permeable a los cambios y altamente sindicalizada, con un alto grado de
descoordinación, con una planificación esencialmente normativa, con
procedimientos administrativos lentos, desarticulados y superpuestos,
además de una extensa burocracia que conlleva un elevado gasto de los
recursos presupuestarios en detrimento de las necesidades académicas
prioritarias.
Garrido (1996), desarrolla una investigación titulada Descentralización
Educativa. Un Estudio comparado. El objetivo de la investigación es abordar
el tema en su contexto amplio, desde la perspectiva de la crisis política
confrontada por los países democráticos occidentales, pasando por un
análisis de los constructos teóricos que sustentan el estudio, para realizar
finalmente un estudio comparativo de casos de descentralización de la
educación en países de Europa y Latinoamérica.
Después de establecer la diferencia entre descentralización y
desconcentración, el autor (op.cit) determina que la descentralización
educativa debe llevar implícita un auténtico y profundo cambio en las
relaciones de poder, promoviendo el desarrollo y la participación de los
actores sociales periféricos.
18
A partir del análisis crítico que el autor (op.cit) presenta sobre el origen-
causa de la descentralización en los países que la promueven, declara su
afinidad al proceso de descentralización del Estado y de la educación, en
tanto este proceso promueva la participación ciudadana en la gestión y
dirección de las actividades públicas. En lugar de exponer sus diferencias en
relación a las iniciativas descentralizadoras adelantadas en los países en
estudio, se plantea una serie de interrogantes que apuntan al centro mismo
de los elementos teóricos y prácticos que las fundamentan.
El autor (op.cit), señala que la descentralización educativa como intento
para incorporar políticas aplicadas en otros países y latitudes, con miras a
proyectar una imagen de cambio y reforma en términos democráticos y con
ello ganar el consenso político así como el tan deseado favor de las masas,
corren el peligro de transformarse en prácticas discursivas, cuando no en
simple retórica que en su desarrollo están determinadas por la lentitud y
burocratización de las acciones, reflejo de la incertidumbre que envuelve al
propio entorno.
Rodríguez Silva (1994), realizó un trabajo de investigación titulado
Modelo de Descentralización de los Servicios Educativos en el cual
desarrolla la base conceptual, doctrinal y jurídica en materia de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público. Contempla la descentralización político-administrativa, sus
antecedentes y el marco jurídico-normativo del proceso de descentralización
en Venezuela, en sus aspectos legales y doctrinarios. Incorpora los
19
procedimientos y herramientas jurídicas-normativas para el proceso de
descentralización de los servicios educativa y, finalmente estudió el proceso
de descentralización educativa y la transferencia del servicio a los estados, al
igual que lo referido a la municipalización y el desarrollo del plantel como fin
último del proceso de descentralización de la educación.
Señala el autor (op.cit), que el proceso de descentralización adelantado
por el Ministerio de Educación no ha podido desarrollar una línea de trabajo
consistente durante los cuatro años de vigencia de la Ley Orgánica de
Descentralización.
Considera además, que la educación escolar refleja la necesidad de
promover el desarrollo de las capacidades autónomas de gestión en todas y
cada una de las instancias del sistema escolar, siendo que el avance del
proceso de descentralización está condicionado por el aprendizaje
organizacional y las destrezas de planificación y gerencia desarrolladas por
los actores del proceso.
Puede decirse, que el estudio exhibido anteriormente sirve de consulta
para la investigación actual porque se hace referencia al proceso de
descentralización educativa y al cómo debe ser implementado en Venezuela.
Asimismo, en el estudio se propone la gestión escolar por proyectos de
plantel, que es una modalidad de gestión colectiva, lo que permitirá concretar
la descentralización, hasta el nivel donde se realiza de hecho, la acción
educativa, la escuela, incorporando a los padres de familia, profesores,
directivos y estudiantes en esos proyectos.
20
Las investigaciones anteriores demuestran la importancia de la
descentralización en el sistema educativo porque brinda beneficios a las
instituciones escolares. En ellas se trata el tema de la descentralización
enfocado a Venezuela, analizando su incidencia en el mejoramiento de la
calidad de las instituciones. Por ello, resultan idóneas como apoyo referencial
para la investigación en curso.
II.2 Descentralización Educativa en Venezuela
La nueva concepción de la Educación Básica, replantea en su
estructura orgánica una definición más clara de los roles de sus directivos en
consideración a los nuevos escenarios socioeconómicos, políticos,
científicos, tecnológicos y humanos, entre los cuales se encuentra uno de los
procesos más significativos de cambio educacional como es la
descentralización de los Sistemas Educativos, la cual es definida por Manzo
(1996), como “…aquella situación en la que las diversas entidades regionales
y locales con grados significativos de autonomía, definen las formas propias
en que se debe organizar y administrar el sistema educativo en sus diversas
áreas” (p. 41).
Del mismo modo, en un Sistema Educativo Descentralizado se
pretende que la formación que se imparte a los educandos responda a los
intereses de la población, atendiendo a su diversidad étnica, geográfica,
cultural y social. Se busca de esta manera una gestión cada vez más
autónoma y cónsona con la realidad en la cual se produce la acción
educativa sin perder la óptica de los intereses del país. En consecuencia, el
21
director como gerente debe orientar un proceso cuya estrategia principal sea
el fortalecimiento del plantel desde una visión social, pedagógica y
administrativa a fin de que el hecho educativo se consolide a través de las
experiencias, la participación y las actividades en los recintos de formación.
Igualmente Collado (2000), sostiene que “un grado importante de
descentralización del servicio educativo en manos de las escuelas o más
precisamente, de sus directores, tiende a estar asociado con una labor
educativa más efectiva” (p. 67). Desde ésta perspectiva, es importante que
los directivos y docentes, en equipos de trabajo, tengan la suficiente
autonomía para adoptar y recrear el currículum de acuerdo a las necesidades
y situaciones específicas de sus alumnos.
En el marco de la Descentralización Educativa CORDIPLAN (1995),
presenta el IX Plan de la Nación; el Plan de Acción que contempla entre sus
objetivos y políticas:
...elevar la calidad de la acción educativa, transformando las prácticas pedagógicas, mejorando la eficiencia de la gestión educativa mediante la generación del cambio institucional y salvaguardar la equidad en relación con los sectores mayoritarios que acceden a la educación, corrigiendo los desequilibrios sociales. (p.83)
La propuesta de Reorientación del Ministerio de Educación (1996),
establece el sector educativo como “...el eje fundamental de transformación
social, cultural y productivo de la sociedad” (p.74). Para ello, debe rescatar su
dimensión ética y reafirmarse como una propiedad nacional. De acuerdo con
los planteamientos expuestos en el IX Plan de la Nación (1995), se propone
22
la transformación de la educación y del conocimiento como una línea
estratégica fundamental para lograr un país diferente, orientado hacia la
participación de los ciudadanos en las decisiones, la solidaridad social como
el componente esencial para mejorar la calidad de vida, imponiendo la
transformación productiva hacia la equidad y la inserción estratégica del país
en el contexto internacional, afirmando su autonomía y soberanía como país.
El Ministerio de Educación asume la descentralización como la
estrategia clave para avanzar de manera gradual y progresiva hacia su
fortalecimiento como órgano rector y garante del cumplimiento de la política
educativa nacional y, hacia la distribución ordenada de competencias entre
las distintas instancias de gobierno, toda vez que constituye una vía para la
armonización del sector con las demás políticas del Estado venezolano.
La transferencia de competencias deben ser del Ministerio a las
gobernaciones, de las gobernaciones a las alcaldías y de las alcaldías a las
comunidades educativas, todo de acuerdo con las competencias propias de
cada nivel, organismo o institución.
En este orden de ideas, los propósitos y finalidades principales que
orientan de las políticas enmarcadas en los planes quinquenales, están
dirigidas a la democratización, a la atención cuantitativa y cualitativa de la
educación, a la diversificación de la enseñanza, a la vinculación educación-
trabajo y a la descentralización del sistema educativo.
Asimismo, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (2003) refiere
que Venezuela establece como una de sus políticas públicas el desarrollo de
23
la Escuela como Espacio de Equidad y Corresponsabilidad, en ese sentido,
las políticas educativas desarrolladas por el MECD prevén la necesidad de
fortalecer espacios de debates, reflexión, concertación y acuerdos entre los
entes gubernamentales y los diferentes actores sociales, esto en
correspondencia con los expresamente señalado en la Carta Magna.
Desde la Dirección Nacional de Comunidades Educativas, se ha
desarrollado un modelo de Gestión Participativa, con el objeto de: Fortalecer
el proceso de ciudadanización, el cual se ha concentrado en un conjunto de
acciones mancomunadas entre el estado y la sociedad civil.
No obstante, el informe de la Asamblea de Educación (2004) indica que
el gobierno actual carece de un programa de descentralización, la tendencia
es la de centralizar todas las actividades educativas por concepción marxista
y política partidista, para arrebatarle a las gobernaciones que no le son
afectas, el hecho que significa un ente con el poder discrecional de manejar
planes, programas, personal e inversiones en este renglón. De allí que las
llamadas misiones tienen un sólo patrón para todo el país, no establecen
diferencias de ninguna naturaleza ni conceptual, ni programática y mucho
menos por los recursos que se depositan en los bancos de todo el país, todo
desde Caracas.
Así, por ejemplo, continúa indicando este informe, que en la Misión
Róbinson se nombró una comisión Nacional presidida por el Presidente del
INCE que debía distribuir absolutamente todo a las distintas zonas del país.
Es así como se crea, no sólo un paralelismo operativo de programas, de
24
entes, de recursos financieros, sino a los organismos que por su naturaleza
son los especializados en la materia. Es decir genera un verdadero caos que
hace perder parte de los objetivos que por muy buenos que sean quedan
relegados ante un centralismo agobiante. De allí que resulte imprescindible
para el Proyecto Educativo Nacional, modificar tanto los enfoques y cultura
organizacional de la burocracia, como las estructuras, normas y
procedimientos administrativos.
Tal propósito obliga al mismo tiempo a superar la tradicional óptica
técnico-legal que reduce el problema a los coeficientes de eficiencia -eficacia
y sus derivaciones jurídicas. Por eso, cualquier propuesta alternativa en este
terreno, tiene que comenzar por una crítica a fondo de las prácticas
burocráticas, y cuestionar sus soportes teóricos y metodológicos.
De la misma manera se considera que la burocracia en el espacio
educativo, es un tipo de racionalidad y de prácticas concretas, que coloca el
acento en los rituales normativos y desarrolla un modelo de gestión también
centrado en las formalidades administrativas. No es una casualidad que la
cultura organizacional que predomina en el sistema educativo, esté signada
por el papeleo, trámites y recaudos y subestima el proceso de aprendizaje
real que ocurre en el aula.
II.2.1 Factores de la Descentralización en Educación
La Descentralización está relacionada con la delegación de atribuciones
a entes que no mantienen dependencia jerárquica con el organismo central.
Dentro de este contexto la Ley Orgánica de Descentralización (1989), señala
25
los siguientes aspectos:
-Políticos. Es cuando el Ejecutivo Nacional y el Congreso deciden el
fortalecimiento de la autoridad regional y la delegación de poder en diversas
materias, la educativa una de ellas.
-Económicos. Es conveniente aclarar que el presupuesto que respalda a
la educación nacional está sustentado en la Ley Orgánica del Régimen
Presupuestario, la cual, clasifica el gasto por sectores, en atención al plan de
la Nación y a las prioridades políticas humanas.
-Administrativos. Estará determinado por las posibilidades
institucionales de cumplimiento de la Gestión Educativa en el cual se
comparten decisiones y se delegan responsabilidades entre el nivel central y
el regional.
Hacer de la administración pública una organización descentralizada es
una de las vías seleccionadas dentro del complejo proceso de reforma del
Estado Venezolano para hacer más eficiente la presentación de los servicios,
al intentar acercar la toma de decisiones al ámbito del beneficiario,
considerando la dificultad para atender y solucionar necesidades y problemas
a nivel central.
En este escenario comienza a surgir un nuevo liderazgo que debe ser
capacitado para asumir las responsabilidades administrativas que les reporta
la descentralización. Ello implica diseñar programas de fortalecimiento
institucionales.
Así, con el propósito de generar un marco preciso para la transferencia
26
de competencias, el Consejo de Ministros, en fecha 18 de junio de 1992,
aprobó el Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de Descentralización. En él se
establecen los pasos a seguir para transferir los servicios adscritos a la
Administración Nacional y prevee la creación de una comisión con
representación del Ejecutivo Nacional y el Ejecutivo Regional.
El proyecto que prepara actualmente el Ministerio de Educación
contempla la gestión descentralizadora de siete componentes y una serie de
programas a ser instrumentados. Estos son: infraestructura y dotación de la
infraestructura física escolar, sistema descentralizado de mantenimiento de la
infraestructura física escolar, dotación de materiales de instrucción,
desarrollo de recursos humanos, innovaciones educativas, fortalecimiento
institucional y fortalecimiento de las comunidades.
II.2.2 Descentralización de los Servicios Educativos
Los problemas de la educación venezolana y en particular los del
sistema público, han sido en buena parte atribuidos desde hace más de dos
décadas, a la excesiva centralización del sistema, que, según Pérez de
Linares (1993), es el exceso de poder de decisión y de funciones que poseen
los organismos situados en los altos niveles de la estructura política-
administrativa de la educación nacional.
Por lo tanto, tales excesos crean una dependencia o inadecuada
subordinación de los organismos encargados en otros niveles de la gestión
educativa, impidiendo y limitando su capacidad de iniciativa y de acción.
27
De allí que, se hace necesario lograr cambios de conducta, modificar el
espectro de las relaciones de poder, revertir actitudes tradicionales,
transformar las capacidades y las estructuras de organización.
En este orden de ideas, debido a la acelerada evolución de la
masificación de la educación, al Ministerio de Educación le fue indispensable
hacerse representar en todas las regiones del país a través de las Zonas
Educativas, que según Rodríguez (1993), son unidades desconcentradas del
Ministerio de Educación cuyo objetivo es operacionalizar las políticas
educativas del despacho en las entidades correspondientes.
Desde esta perspectiva es que el proceso descentralizador puede ser
una alternativa viable para dar respuesta efectiva a los problemas que han
sido detectados en las entidades en términos de maximizar la calidad,
incrementar la cobertura del sistema, vinculados con los procesos de
desarrollo social, productivo y político del país y responder con mayor
eficacia a las necesidades locales y regionales. En este sentido, Pérez
(1998), define descentralización como la traslación de responsabilidades de
los entes nacionales a los entes estadales y locales. Entendida ésta como
una de las estrategias del Estado para la modernización y profundización de
la democracia, constituye una oportunidad para el cambio profundo del
sistema educativo tanto en lo organizativo-funcional como en lo académico-
pedagógico.
Al respecto Manzo (1996), apunta que para lograr estos cambios, se
requiere convertir la actual estructura cerrada, vertical, concentrada y
jerárquica, hacia un sistema abierto, flexible, dinámico y de responsabilidad
28
compartida en la toma de decisiones. Es por ello que la descentralización
educativa debe ser un vehículo para lograr la incorporación protagónica de
los sectores populares a las decisiones sobre educación.
En tal sentido, la descentralización debe obedecer a una
reestructuración institucional del sistema, que permita, favorezca y promueva
activamente la diversificación de la educación y su adaptación a las
necesidades, características, intereses y posibilidades del medio regional y
local. De allí que el mismo autor sostiene que en un sistema descentralizado,
se pretende que la formación que se entrega a los educandos responda a los
intereses de la población, atendiendo a su diversidad étnica, geográfica,
cultural, social y de género. Es decir, se desea que el currículum sea
generado local y participativamente. Desde esta perspectiva, es importante
que los propios docentes, en equipos efectivos de trabajo, tengan suficiente
autonomía para adoptar y recrear el currículum de acuerdo a las necesidades
y situaciones específicas de sus alumnos.
Por tal razón, los efectos de la descentralización deben incidir en la
calidad de la educación, en los aspectos político-administrativos, en la
organización de los servicios y en las formas de participación para la toma de
decisiones. En tal sentido, debe promoverse la representatividad por la vía
eleccionaria ante los organismos descentralizados, sean éstos redes de
núcleos educativos, organismos zonales, municipales o estadales.
Desde este enfoque, el Ministerio de Educación (1997), señala que
entre los objetivos para la educación descentralizada están elevar la calidad
de la acción educativa, mejorar la eficiencia de la gestión educativa,
29
salvaguardar la equidad en relación con los sectores mayoritarios que
acceden a la educación. Igualmente, entre los aspectos pedagógicos
resultantes de una educación descentralizada, están:
- Resaltar el aspecto de participación, que exige el nuevo perfil de una
democracia descentralizada y expresarlo en la práctica pedagógica.
- Considerar el conocimiento como una construcción colectiva.
- Propiciar el aprendizaje interactivo a través de experiencias
significativas.
- Convertir al docente en un mediador entre las necesidades y las
expectativas del estudiante y el contexto como generador de experiencias.
- Aplicar estrategias innovadoras de aprendizaje que aprovechen las
capacidades del individuo.
En este mismo orden de ideas, Manzo (1996), señala entre las formas
de participación del plantel en una educación descentralizada están: vincular
las unidades educativas del plantel, administrar el personal del plantel y
apoyar la consolidación de las comunidades educativas.
De esta manera Pérez (1998), señala que la escuela debe convertirse
en el centro de la dinámica del proceso de descentralización, contribuyendo a
fortalecer la participación real de la comunidad tanto en el diseño,
elaboración, constitución y producción de la actividad escolar, como en el
usufructo de los beneficios de la interacción educativa. Igualmente la
comunidad educativa debe participar en la ejecución, administración y
supervisión del desarrollo de los programas educativos, de infraestructura y
30
mantenimiento. Es por ello que una administración más cercana a la
comunidad educativa permite comprometer en mayor forma a ésta para que
asuman los problemas de su localidad, controle el tipo de formación que se
imparte a los estudiantes y al mismo tiempo pueda aportar al mejoramiento
de su comunidad.
Desde esta perspectiva, el Ministerio de Educación (1997), apunta que
se deben transferir de una vez, al menos parte de unas y otros a los
Municipios y a los Planteles. Los directivos de éstos últimos y sus
comunidades de docentes, padres y representantes, para poder dirigir, ser
responsables y participar deben disponer de muchas más competencias que
las que tienen. El modelo administrativo y organizacional del sistema en su
totalidad y el de cada una de sus unidades básicas, los planteles, debe
transformarse según el paradigma contemporáneo que enfatiza la máxima
autonomía posible de los elementos que lo conforman, el trabajo en redes y
la fusión.
II.2.3 Beneficios de la Descentralización en Educación
Como todo suceso o acontecimiento la descentralización puede resultar
beneficiosa en ciertos aspectos, tal como lo señala Duplá (1991):
-Permite una toma más rápida de las decisiones. Esto a consecuencia
de la proximidad entre el ente que debe decidir y la problemática que se
presente.
-Permite el desarrollo de gerentes profesionales.
-Permite el uso efectivo de recursos gerenciales de alto nivel, que
31
pueden concentrar su trabajo en definir y pautar decisiones estratégicas.
-Crea un ambiente competitivo entre las unidades descentralizadas, de
tal forma que cada una trata de operar con mayor rendimiento.
-Permite mejorar los controles y la medición de la ejecución o
desempeño (pp.6-7).
La exposición de motivos de la Ley Orgánica de Descentralización
(1989) manifiesta que al descentralizar o desconcentrar funciones que
actualmente son ejercidas por el estado nacional, permitiría la participación
de las comunidades en las decisiones de su interés.
...estimularía el desarrollo sociopolítico, como condición para consolidar un desarrollo económico más armonioso y autónomo; induciría una distribución más armoniosa de las actividades productivas en el territorio nacional, aumentaría la legitimidad de beneficio político y haría más eficiente la administración central al concentrar sus recursos y atención sobre problemas nacionales, dejando a los Estados y Municipios el cuidado de los asuntos que les conciernen. (p.3)
En todo caso, la descentralización es exigente, por lo que para
garantizar un éxito adecuado a corto plazo, se requiere de serios esfuerzos
de concentración entre los diferentes actores, particularmente entre el poder
central y los entes regionales, entre los sectores laborales y el poder público.
También necesita adecuados estudios para plantear soluciones más
adecuadas en cada caso, de tal manera que los servicios descentralizados
mejoren en calidad y costos.
32
II.2.4 Riesgos de la Descentralización en Educación
Sería ilógico pensar que la descentralización no tenga sus puntos
débiles, sus defectos, sus riesgos. El hecho de tomarlos en cuenta permite
atenuarlos e inclusive evitarlos. Brewer (1994), identifica en el proceso de
descentralización siete riesgos a saber:
-Incremento de los costos al inicio del proceso. En un primer momento
se hace necesario realizar estudios previos a la transferencia de
competencias y servicios, alguna legislación especial, elaboración de
programas y proyectos, capacitación de personal.
-Puede generar disparidades locales pues aquellos Estados o
Municipios que cuentan con liderazgo más auténtico y honesto, con la
sociedad civil organizada, con personal humano capacitado..., avanzarán con
mayor rapidez y seguridad. Para contrarrestar este efecto deberán crearse
“...mecanismos de compensación territorial, especialmente de programas de
ayuda técnica solidaria.” (Brewer, 1994 p.75).
La descentralización puede generar resistencia a los centros
tradicionales de poder que tratan de desvirtuar el proceso, desprestigiarlo o
retardarlo. (Brewer, 1994, p.75). Los mecanismos y estrategias, el
clientelismo, la corrupción y la burocracia, presentes en las diversas instancia
del Estado, podrían entorpecer el proceso.
-El clientelismo y el populismo puede extenderse en los ámbitos
estatales y municipales. Puede ser que “...determinados Alcaldes y
Gobernadores actúen con visión cortoplacista, meramente efectista,
descuidando obras y servicios muy importantes pero de resultado de
33
mediano o largo plazo, en aras de su interés electoral.” (Brewer, 1994, p.76).
-Pueden deteriorarse los servicios en aquellos entes territoriales que no
cuenten con una gestión pública modernizada, con funcionarios o con
adecuados sistemas gerenciales.
-Puede despreciarse la participación de la sociedad civil si el poder se
concentra en la figura del Gobernador o del Alcalde.
-Puede surgir el caudillismo regional y local autoritario. Claro está que
para evitar estos peligros hay la posibilidad de la existencia de una Asamblea
Legislativa con criterios propios, no sumisas. También están los mecanismos
de la Contraloría General de la República, la sanción de la prensa
independiente, y por supuesto, la sanción electoral cada 3 años, o la de un
referéndum.
En todo caso, el peso entre los riesgos y las bondades de la
descentralización inclinará la balanza hacia este proceso de redistribución del
poder, pues pone las decisiones en manos de la ciudadanía.
II.2.5 Los Avances del Proceso de Descentralización Educativa
Los procesos de descentralización del Ministerio de Educación no han
tenido una línea de trabajo constante. Los cambios de varios ministros y sus
directivos, la ausencia de una organización ministerial para la
descentralización y la resistencia al proceso, explican el retardo en el inicio
formal de la transferencia de los servicios educativos a los estados.
Por otra parte, señala Arocha (1996), en los últimos años se ha venido
34
acumulando una literatura acerca del tema de la descentralización en
Venezuela. Está compuesta de informes técnicos, proyectos de cambios o
estudios académicos. En su mayor parte, esta literatura tiene carácter
prescriptivo: qué debe hacerse y cómo, si se quieren ir hacia un sistema
educativo descentralizado en Venezuela, cuáles serían sus ventajas y
desventajas probables, cual sería el aspecto que tomaría un sistema
educativo descentralizado, etc.
La descentralización de la educación es la dirección correcta que
deberían tomar las reformas educativas en el país, y no entra en detalles
acerca de cómo sería o funcionaría un sistema educativo descentralizado,
trabajos estos si no concluidos, bastante adelantados a estas alturas. El
propósito aquí es más bien el de reflexionar acerca de la marcha del proceso
de descentralización de la educación tal como se ha venido desarrollando
hasta el momento, para identificar logros y problemas que iluminen el largo
camino que queda por recorrer en este terreno.
Por otra parte, la descentralización, desde hace algún tiempo, expresa
Ascanio (1991), es una de las reformas más importantes que pueden
emprenderse en la educación en Venezuela por una razón sustantiva y por
otra de naturaleza práctica. La sustantiva tiene que ver con la idea de que un
sistema descentralizado permitiría mejorar la calidad de la educación, sin
duda una de las necesidades prioritarias, si no la más importante de nuestro
sistema educativo en la actualidad.
De lo que se desprende que esto se lograría gracias a que las
35
decisiones cruciales en la marcha de las escuelas se tomarían mucho más
cerca de los usuarios, los padres y los alumnos y de aquellos directamente
involucrados en el proceso educativo, directores y, necesariamente al
mejorar la calidad de las decisiones, mejoraría la calidad de los resultados,
así como la capacidad para caer en cuenta de errores o carencias y de
responder a ellas.
La razón práctica es que un sistema tan centralizado como el
venezolano se caracteriza por lo complejo de combinar la urgente necesidad
de cambio con la enorme dificultad para emprenderlo. Y una respuesta a este
problema bien puede ser que fragmentándolo y atacando distintas partes en
momentos diferentes y con estrategias distintas, se facilite el desbloqueo y
por ende la innovación. En esta perspectiva, la descentralización crearía una
oportunidad para adelantar reformas educativas que de otra manera serían
muy difíciles si no imposibles.
II.2.6 Condiciones y Riesgos de la Autonomía de la Escuela
Dado que, para que la descentralización sea efectiva debe llegar a
favorecer la autonomía de las escuelas, Manzo, (1996), opina que en la
mayoría de los países latinoamericanos no están dadas las condiciones para
implementar una política de descentralización radical. En realidad, éste es
uno de los puntos cruciales del desafío de toda propuesta de
descentralización educacional, que tiene que ver con el ritmo en que éstas se
36
implementan y el estilo propedéutico que adquieren. Es razonable pensar
que el ejercicio pleno y generalizado de la autonomía escolar para llevar a
cabo sus propios proyectos educativos es un proceso de largo aliento, que
requiere de condiciones favorables para su desarrollo y que conlleva algunos
riesgos que es necesario tener en cuenta.
Sin embargo, señala De Mattos (1989), que una política de
descentralización que apoye irrestrictamente la autonomía escolar conlleva a
lo menos tres riesgos que es necesario advertir con claridad:
En primer lugar, existe el riesgo de una descentralización de poder a
nivel de la propia escuela, de modo que se vuelva impenetrable a las
necesidades de aprendizaje de sus alumnos y vulnerable al autoritarismo de
los políticos locales.
En segundo lugar, el que la educación quede al vaivén de las
autoridades locales puede restarle continuidad a los planes de desarrollo
educativo a mediano y largo plazo, si es que no existe una concertación
social y política que impida que con cada renovación de autoridades se
quiera comenzar todo de nuevo.
Por último la excesiva fragmentación de proyectos educativos puede
hacer perder el control y la capacidad de dirección a las autoridades
centrales. Para evitar este peligro se requiere tener mucha claridad sobre las
funciones que les corresponden desempeñar a las autoridades de los
distintos niveles del sistema, particularmente a las autoridades centrales.
Por otra parte, en el informe final del Seminario sobre Descentralización
37
Educacional (1992), que tenía por objetivo orientar los procesos de
cooperación y de control de la comisión permanente de educación de la
Cámara de Diputados del Congreso de la República, para las acciones
descentralizadoras del Ministerio de Educación y Secretaría de Educación,
se propusieron alternativas a fin de avanzar en la modernización del Sistema
Educativo fortaleciendo la programación, la gestión y los impactos sociales
de la transferencia de competencias educacionales de las entidades
federales.
Se presentan en dicho informe los alcances, competencias y prioridades
para el diseño y ejecución de un Programa Maestro de Desarrollo del
Personal del Sector Educacional que deberá comprender: liderazgo y alta
gerencia para directores ministeriales, gerencia media ministerial para la
descentralización educacional, administradores de planteles y municipios
escolares, desarrollo profesional de docentes, directores y supervisores de
niveles y modalidades educacionales y desarrollo de líderes, asumiéndose la
preparación del personal que deberá asumir las riendas de los servicios
educativos descentralizadores de concretarse el personal.
En relación a la descentralización educacional, capacitación y formación
de gerentes y administradores se señala en el seminario sobre
Descentralización Educacional (1992), la capacitación necesaria de personal
en aspectos como:
(a) nuevos paradigmas gerenciales, (b) procesos y técnicas de crecimiento personal y grupal, (c) organización, métodos, sistema y
38
procedimientos, (d) programación física y financiera, (e) control de gestión académica, (f) relaciones intersectoriales e interinstitucionales, (g) informática y problemática educacional, (h) control de calidad educacional: insumos, procesos, costos...(p.36).
Los convenios para los procesos de descentralización, deben enfocarse
hacia los aspectos anteriores para lograr así la calidad total en la gerencia de
los servicios educativos descentralizados, involucrando a individuos
preparados en diferentes áreas para que puedan asumir por sus propios
medios la responsabilidad de la descentralización.
En un documento preparado para un seminario sobre Descentralización
Educacional, organizado por la Comisión Permanente de Educación de la
Cámara de Diputados del Congreso de la República, se analizaron los
avances más significativos alcanzados en relación con la descentralización,
los cuales se pueden resumir en los aspectos: desburocratización y
democratización.
El primero, la desburocratización del nivel central en términos de
descongestionar sus funciones con la transferencia de competencias a los
Estados y de éstos a los Municipios, lo cual permite establecer mecanismos
directos para canalizar las demandas regionales y locales para hacer más
eficiente las distintas instancias de poder, y el segundo, la democratización
para la distribución y fortalecimiento del poder local que redunden en
beneficios de los estados y los municipios.
Plantea además el desarrollo de un conjunto de acciones dirigidas a la
modernización de su gestión agrupada en tres grandes fases: modernización,
desconcentración y descentralización.
39
La modernización, con el objetivo de mejorar la eficiencia de los
procesos administrativos y técnico-docentes, para lo cual agiliza los procesos
y trámites administrativos mediante una estrategia de automatización e
informatización, y por otra parte, revisión y simplificación de los trámites.
La desconcentración, con el objetivo de delegar atribuciones, funciones
y competencias desde el nivel central hacia zonas educativas, y por último, la
descentralización, la cual tiene como objetivo la transferencia de
competencias concurrentes a las gobernaciones del estado.
La Educación, en todos sus niveles y modalidades, es uno de los
servicios descentralizables contemplados en la Ley Orgánica de
Descentralización. Es sin lugar a dudas, el servicio más complicado, extenso
y delicado de todos.
La educación oficial en Venezuela acusa significativas deficiencias.
Todos los informes, tanto de organismos nacionales como extranjeros,
coinciden en considerar a la educación oficial venezolana como una de las
más caras y deficientes del mundo.
El más reciente de ellos, un documento del Banco Mundial (1995)
denominado: Venezuela en el año 2000 presenta las siguientes
afirmaciones:
Menos de la mitad de los niños venezolanos terminan la escuela
primaria, y sólo uno de cada cuatro termina la secundaria. Comparado con la
mayoría de los países en desarrollo, una mayor proporción de los que
egresan del ciclo secundario sigue estudios universitarios. Sin embargo, cada
día hay más evidencias de que el sistema de educación superior de
40
Venezuela no está dotando eficientemente a los jóvenes con los
conocimientos y destrezas que más requiere la economía.
En este informe se analizan las causas de ese problema, y entre otras,
anotan el exceso de centralización, la carencia de mecanismos de rendición
de cuentas y la ineficiencia del gasto que caracterizan el sistema nacional.
También plantea la descentralización como el desafío de los noventa. Y
anota que la experiencia internacional al respecto es positiva por cuanto
“...los sistemas descentralizados tienden a rendir cuentas más detalladas a la
comunidad.” (p.23).
Sin embargo, Rodríguez (1998), señala que el proceso de
descentralización del Ministerio de Educación durante los años que tiene de
vigencia la Ley Orgánica de Descentralización, no ha tenido una línea de
trabajo seguido. Los cambios del Ministerio y sus equipos directivos, la
ausencia de una organización ministerial para la descentralización y la
resistencia al cambio, explican en el inicio de la transferencia de los servicios
educativos a los estados.
De tal manera, que es momento para que el docente se capacite,
actualice y busque realizar innovaciones en los programas educativos
adaptándolos al proceso descentralizado, proyectando al plantel educativo
como la unidad fundamental que es necesaria fortalecer en su autonomía.
Cabe destacar que en todo caso, la descentralización ha de ser vista
más como un medio que como un fin en sí misma. Si la descentralización
permite la toma de decisiones cercana al problema, entonces la transferencia
41
de descentralización estaría justificada para elevar la calidad de la
educación.
II.2.7 Autogestión en las Instituciones Educativas
La efectividad del fenómeno educativo está desde hace décadas
asociada a los niveles de integración y de participación de la comunidad en
las diversas actividades que se diseñen y se desarrollen
mancomunadamente. La propia naturaleza humana genera las
interrelaciones sociales como condición de la subsistencia biológica, psíquica
y mental del hombre. Por esta razón esencial, el ser humano para satisfacer
cualquiera de sus necesidades establece nexos de integración con sus
semejantes.
Bajo esta perspectiva, la educación concebida desde el punto de vista
científico y pedagógico necesita de las relaciones entre los miembros de un
plantel, una comunidad o una determinada área geográfica para cumplir con
sus principales objetivos. De esta manera las metas propuestas se logran
con la participación de un colectivo dinámico, emprendedor, consustanciado
con el beneficio de todos los que hacen vida en una escuela determinada.
Yánez (2003), en referencia a los factores que deben incluirse en la
participación comunitaria, expresa:
42
...no es posible integrar los esfuerzos de un grupo determinado hacia cualquier objetivo, sin antes convencer a sus integrantes de la necesidad de su vinculación directa y sistemática. Sin embargo, si esta participación es anárquica y sin objetivos claros y preestablecidos,...ello supone que los miembros del grupo busquen la solución a sus problemas (p.56).
Puede apreciarse que el autor destaca elementos fundamentales que
deben cultivarse en la organización educativa para satisfacer las
necesidades e intereses más importantes del grupo, entre ellos, la
autogestión como uno de los aspectos que reviste mucha importancia para
este logro. Como se trata de una comunidad, la escuela supone una toma de
conciencia colectiva para entender que la labor educativa es compromiso de
todo el cuerpo social y no de un sector en particular.
En todo caso, la participación de los miembros también implica el
establecimiento de una estrategia que conduzca en forma progresiva a un
cambio de actitud en la población, a fin de que contribuya a identificar y
solucionar los problemas de la comunidad educativa y por ende de la
comunidad en general.
En el caso específico de la autogestión como mecanismo de integración
y de participación, Belmonte (1995), señala que:
...la autogestión es la manera de participación ciudadana más apropiada para resolver problemas vecinales y escolares, tanto a nivel local, regional y por extensión, los problemas de la comunidad nacional. La participación favorece la autogestión de los pueblos e impulsa el mejoramiento de éstos. (p.23).
De acuerdo a lo anterior, la autogestión es una actividad que se basa en
43
la participación mayoritaria de todos y cada uno de los individuos que
conforman un determinado conglomerado social. Su propósito específico
está vinculado a la búsqueda de mejoras y beneficios colectivos, a través de
actividades orientadas hacia ese fin.
En tal sentido debe ser cuidadosamente planificada y ejecutada,
evaluando sus alcances y limitaciones para lograr el máximo posible de
metas propuestas. Otro autor, Gil (1994), define la autogestión como:
...el conjunto de acciones orientados a desarrollar en los individuos el espíritu y la acción en la cual se fomenta el sentimiento de solidaridad, ayuda mutua y unidad comunitaria. Se alienta el deseo de una promoción no sólo de carácter individual, sino también de carácter colectivo. El fin común es la solución de los problemas más urgentes del plantel. (p.19).
De tal manera, las metas propuestas para la escuela se logran en la
medida que los individuos se integren y trabajen armónicamente en esa
dirección. Precisamente, uno de los aspectos que más atención ha producido
en los últimos años ha sido la infraestructura escolar y hacia ella se dirige la
mayoría de actividades de autogestión, al no existir políticas de atención y
previsión. Las comunidades se deben organizar para enfrentar sus
problemas en forma solidaria y activa.
Al mismo tiempo, la autogestión es un proceso que implica motivación
interna hacia la acción, es decir, los individuos se comprometen asumiendo
responsabilidades para con su comunidad y por ende con su propio destino,
esto implica toma de conciencia de su realidad, actuar en función de sus
44
necesidades y sus intereses, a través de las decisiones acordadas. Al
respecto, Cornelio (1978) plantea: “La autogestión es un proceso que permite
la construcción de comunidades en donde los individuos que la conforman
pueden efectuar su iniciativa, su aplicación colaboradora, su capacidad de
afecto y solidaridad para llegar a metas liberadoras” (p28).
La base fundamental de la autogestión es la participación. El individuo
que convive en un ambiente de participación no está lejos de participar y
decidir en todos los niveles de la existencia, es por ello que la autogestión y
la participación son procesos muy relacionados. Aquí se producen
necesidades sentidas a través del diálogo, el actuar críticamente, fomentar el
espíritu de trabajo, el despertar interés por un cambio en el ámbito de
cooperación mutua.
Febles (1998), por otro lado señala que la actitud de todos los individuos
para la ejecución de la autogestión supone la participación, cooperación y
solidaridad con la comunidad educativa, por lo que cada quien debe
considerar los problemas propios. Al respecto, enumera algunos principios
que deben tomarse en consideración al utilizar la autogestión educativa:
-La educación es un proceso social en el que deben participar
activamente los diversos sujetos.
-Cada sujeto debe participar en el proceso de tal manera que pueda
hacer la más efectiva aportación posible.
-El proceso educativo debe responder a las necesidades de sus sujetos
y de la sociedad a la que pertenece.
-Debe haber un proceso continuado ascendente de integración entre la
45
escuela y la comunidad a la cual sirve. En consecuencia, esa integración
tendrá una doble dirección: de la escuela hacia la comunidad y de ésta hacia
la escuela.
-La escuela debe contar con la participación de la comunidad local y
constituirse en un centro de servicio para la misma.
-La escuela debe conocer a su comunidad para poder comprender y
ayudar a los alumnos.
-La escuela debe mantenerse en contacto con la comunidad local si
quiere mejorar sus servicios y ser útil a la misma. (p.44).
Todo lo anterior conduce a lograr el mejoramiento de las condiciones de
la escuela, darle una estructura comunitaria que permita comprometer a los
docentes, a los alumnos, padres y representantes y a los responsables de las
organizaciones de servicio público con la tarea de contribuir al mejoramiento
del entorno escolar, produciendo un efecto multiplicador.
La autogestión es un proceso lento, en tanto las experiencias
autogestionarias van adquiriendo importancia en la medida en que se logran
los objetivos propuestos, esto reviste de importancia en ser sujeto y
protagonista de las conquistas.
Por tal motivo, se presenta esta investigación por considerar que es una
estrategia para invitar a la reflexión en torno a la autogestión participativa, la
cual brindaría a los integrantes de las Escuelas Básicas la oportunidad de
poder gestionar su institución, mediante una autogestión grupal y social, la
cual implica que los miembros de la Comunidad Educativa participen
46
activamente en la solución de sus problemas.
II.3 Bases Legales
La implementación de políticas educativas o la puesta en marcha de un
cambio en la estructura del sistema educativo, necesariamente debe estar
fundamentado en una serie de instrumentos jurídicos que permitan de
manera legal obtener los objetivos propuestos. Para su implementación
deberá estar apoyado en un plan de capacitación, así mismo, la presente
investigación tiene sus bases legales en los siguientes documentos:
La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público (L.O.D., 2003) fue promulgada en 1989.
“Representa el paso jurídico más importante que se ha dado en la historia
venezolana en materia de transmisión de potestades nacionales a los
estados.”
La L.O.D. establece en su artículo 1 que: “...la presente Ley tiene por
objeto desarrollar los principios para promover la descentralización
administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados,
determinar las funciones de los Gobernadores como agentes del Ejecutivo
Nacional, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar los
planes anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el
Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la presentación de
47
los servicios del Poder Nacional a los Estados.”
Sin embargo la L.O.D. presenta dos aspectos importantes que pueden
limitar el desarrollo del proceso de descentralización.
El primer aspecto se refiere al procedimiento de transferencia de
servicios del poder nacional estadal, “...no prevé ningún espacio de
negociación y colaboración entre el Ejecutivo y los entes regionales.”, y el
segundo aspecto se refiere a que la L.O.D. “...se limita a enunciar los
grandes sectores que deben pasar a la gestión estatal: salud, educación,
etc., pero sin determinar dentro de cada uno de ellos cuáles aspectos deben
seguir en manos del gobierno central y cuáles deben efectivamente dejarse a
las regiones.” (Manzo, 1996, p.75).
Para solucionar estas debilidades el Presidente Ramón J. Velásquez en
Consejo de Ministros, aprueba el Reglamento Parcial N° 1 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, sobre la Transferencia de Servicios y
Competencias a los Estados y los Acuerdos Previos a la Transferencia de
Servicios y la Cogestión (1993), que entre sus disposiciones señala que la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público reclaman urgentemente una más completa
y detallada reglamentación, especialmente en lo referente a los
procedimientos a definir para solicitar y tramitar las transferencias de
servicios y competencias, así como en lo relativo a la incidencia de las
transferencias en los asuntos administrativos y en determinación de los
48
servicios a transferir.
Por otro lado, señala Manzo (1996), se presentó el Instructivo
Presidencial sobre Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público que viene a ser un manual de negociación
para el poder nacional, que el Presidente de la República impone a sus
Ministros a la hora de discutir los convenios de transferencia con los estados.
Asimismo, la COPRE (1990), señala como imprescindible para avanzar
por caminos ciertos en materia de descentralización educativa, la aprobación
de un estatuto del docente que garantice su estabilidad en función del grado
de sus competencias y calificaciones, el uso adecuado de los recursos
humanos y financieros y condiciones de trabajo más ajustada a las
exigencias de la administración política y territorial (COPRE, 1990).
Todas las disposiciones legales antes señaladas sustentan la presente
investigación por cuanto en ella se plantea la necesidad de capacitación y
perfeccionamiento permanente de los docentes en ejercicio, siendo ellos
figuras determinantes en el proceso escolar, para que así estén al día con los
diferentes cambios e innovaciones que ocurren en el sistema educativo,
entre los cuales se encuentra la descentralización de la educación.
II.4 Definición de Términos
Autogestión: Sistema organizativo de la sociedad basado en la gestión
democrática directa de la sociedad en todos los aspectos (económico,
49
político, cultural) y a todos los niveles, desde las unidades de base hasta los
estratos superiores (Cordones y Bolívar, 1999).
Autogestión Comunitaria: Es la acción de una comunidad, promovida
por los habitantes en pro del bienestar de quienes la integran, tanto
instituciones, como asociaciones e individuos (De la Riva, 1999).
Centralización: es el exceso de poder de decisión y funciones que
poseen los organismos situados en los niveles más altos de la estructura
política administrativa de la educación nacional. (Pérez, 1998).
Comunidad: En la perspectiva de una educación básica más ajustada a
la realidad social del presente, el término comunidad adquiere una
connotación más amplia, considerándola como el ambiente general que
rodea la escuela, del cual la Comunidad Educativa es una parte (Ministerio
de Educación, 2003).
Descentralización: es la traslación de responsabilidades de los entes
nacionales a los entes estadales y locales (Pérez 1998).
Democratización: Hacer demócratas a las personas o democráticas las
cosas.
Desburocratización: Adopción de medidas para reducir la necesidad
de seguir extensos procedimientos administrativos para tomar decisiones.
Planificación Estratégica: es el proceso mediante el cual una
organización decide qué objetivos desea lograr durante un período de tiempo
futuro, así como las estrategias que se deben aplicar para alcanzarlos
(Villegas, 1997).
Memoria Educativa Venezolana: Línea de Investigación para el análisis y el
50
seguimiento de la institucionalidad educativa en Venezuela, el eje central de
la línea lo constituye la construcción de una base de datos que ordene y de
cuenta de los eventos que la historiográfica educativa venezolana ha referido
como claves del desarrollo institucional de la educación escolar venezolana
desde el siglo XV hasta la actualidad.
Municipalización: Acto formal de recepción por parte del Municipio, de los
bienes inmuebles, equipo e instalaciones de servicio de una área urbanizada,
que cumpliendo con los ordenamientos y reglamentos correspondientes y
estando en estado de operatividad y funcionamiento, le permite, de acuerdo
a su competencia, dar los servicios públicos necesarios para el bienestar de
la comunidad ahí asentada y realizar las obras de mantenimiento que se
requieran.
Transferencia de Competencias: Transferencia de la prestación de los
servicios del Poder Nacional a los Estados. En este sentido, la
descentralización será de tipo político funcional cuando se produce la
transferencia de competencias del poder público para que estas
competencias sean administradas por autoridades gubernamentales dotadas
de autonomía. Las competencias, objeto de transferencia, tienen carácter
concurrente, es decir, que en su ejecución pueden intervenir diferentes
niveles de administración. Cuando se produce la delimitación geográfica y la
transferencia de competencias la descentralización es total.
51
Capítulo III
Metodología La metodología, está referida al conjunto de procedimientos lógicos,
tecno-operacionales implícitos en todo proceso de investigación, con el
objeto de ponerlos de manifiesto y sistematizarlos, a propósito de permitir
descubrir y analizar los supuestos del estudio y de analizar los datos, a partir
de los conceptos teóricos. No hay que olvidar que los aspectos
metodológicos presentarán diferencias atendiendo a los niveles de
significación del respectivo discurso teórico.
III.1. Tipo de Investigación De acuerdo al problema planteado en el presente trabajo en el que se
analizan las políticas de descentralización educativa en Venezuela a partir de
Memoria Educativa, es importante señalar que toda investigación requiere de
un método en particular para desarrollarla y que esto debe estar relacionado
con las características propias de lo que se quiere investigar; por lo que en la
presente investigación se utilizó el método científico, el cual según la
Universidad Metropolitana (s/f):
52
…es una abstracción, de una generalización de los métodos concretos que se utilizan en cada investigación en particular. Con ello se quiere señalar la necesidad que tiene la ciencia de emplear cualquier método que sea capaz de proporcionar conocimientos generales, objetivos, y que sean susceptibles de ser sometidos a la verificación en la práctica. (pp.9-10)
Dentro de los tipos de investigación científica, en el presente estudio se
tomó la histórica, la cual según Jañez (citado por Universidad Metropolitana,
s/f), “…versa sobre los hechos ya ocurridos (del pasado), no manipula
variables. Aplica rigor lógico a sus análisis, crítica histórico – genética de la
información e interpretación de las fuentes”. (p.10).
Asimismo, se basó en el tipo de investigación documental, ya que la
misma aborda los problemas planteados bajo la estructura de premisas
teóricas, encontrándose así la información requerida en materiales impresos
como fuentes documentales, bibliográficas o hemerográficas, CD, Internet.
Con relación a la investigación documental, la Universidad Pedagógica
Experimental Libertador (2003), la define como:
El estudio de problemas con el propósito de ampliar y profundizar el conocimiento de su naturaleza, con apoyo, principalmente de trabajos previos, información y datos divulgados por medios impresos, audiovisuales o electrónicos. La originalidad del estudio se refleja en el enfoque, criterios, conceptualizaciones, reflexiones, conclusiones, recomendaciones y en general en el pensamiento del autor. (p.14).
Se justifica la investigación documental en el presente trabajo debido a
que el mismo se sustenta en el marco teórico que aporta los diferentes tipos
53
de fuentes sobre el tema tratado, así como en los informes de otras
investigaciones y por analizar material impreso que aborda documentos y
experiencias vinculadas al tema y a la problemática del estudio.
El nivel de estudio es de tipo descriptivo, ya que el mismo caracterizó y
permitió a su vez encontrar las diferencias entre las diversas teorías de las
políticas de descentralización educativa en Venezuela a partir de Memoria
Educativa Venezolana.
Los estudios descriptivos tienen como propósito manifestar la forma
como se da un fenómeno en particular, a través de ellos se busca especificar
las propiedades importantes de una situación a investigar cualquier
fenómeno que sea sometido a análisis (Hernández, Fernández y Baptista,
1998).
Por otra parte, Ary, Jacobs y Razaviech (1992), señalan que los
estudios descriptivos, “…tratan de obtener información del estado actual de
los fenómenos, con ello se pretende precisar la naturaleza de una situación
tal como existe en el momento del estudio.” (p.308).
De lo que se puede señalar que la presente investigación es un estudio
descriptivo porque el fin último es el de describir con precisión los
fundamentos de las políticas de descentralización educativa en Venezuela a
partir de Memoria Educativa Venezolana; es decir las investigaciones
descriptivas se proponen conocer hechos a partir de un criterio o modelo
teórico definido previamente.
III.2. Diseño de la Investigación
Se define el diseño de la investigación según lo plantea Balestrini
54
(1998), como:
La estrategia global en el contexto del estudio propuesto que permite orientar desde el punto de vista técnico y guiar todo el proceso de investigación, desde la recolección de los primeros datos hasta el análisis de los mismos, en función de los objetivos definidos en la presente investigación. (p.120)
El diseño de la presente investigación es bibliográfico, en este sentido
Alfonso (1999), expresa que:
La investigación bibliográfica constituye un proceso metódico a través del cual el investigador partiendo de un problema significativo y claramente formulado, dirige su atención hacia la planificación de una estrategia que le permita recolectar los datos que resuelvan las interrogantes formuladas. (p.34)
De lo que se puede concluir que la presente investigación está
sustentada en una revisión de la temática formulada por diversos autores que
versan sobre el tema, para luego utilizar de esas fuentes bibliográficas,
aquellas argumentaciones teóricas, que se consideraron más adecuadas
para estudiar y sustentar el problema de investigación.
El diseño bibliográfico es básico en las investigaciones documentales,
ya que a través del mismo se desarrollan actividades específicas con
elementos ordenados sistemáticamente y en forma coherente a fin de
alcanzar los objetivos planteados.
Por otra parte, la base fundamental de datos utilizada fue Memoria
Educativa Venezolana, la cual según Bravo Jáuregui y Uzcátegui (2003), es
una línea de investigación para el análisis y seguimiento de la
55
institucionalidad educativa en Venezuela; donde, según los autores (op.cit),
constituye una línea formal para el estudio de la problemática educativa
desde una perspectiva de seguimiento, con la finalidad de ofrecer aportes
teóricos y diagnósticos sobre el desarrollo de la educación escolar en
Venezuela, con especial énfasis en la atención a los actores sociales que
actúan como factor configurador y estructurador de la escuela que hoy se
tiene.
Más que un esquema metodológico, señalan Bravo Jáuregui y
Uzcátegui (2003), la línea responde a una ruta metodológica. Ruta en la cual
convergen referentes y acciones orientadas a brindar flexibilidad y amplitud
en el desarrollo de los objetivos. El esquema rector es el método de
seguimiento, brindando la posibilidad de establecer estudios longitudinales
sobre el comportamiento del sistema escolar venezolano. La puesta en
práctica de idea-metódica de seguimiento, responde a la necesidad de
confeccionar un estudio racional y sistemático de los movimientos,
dinámicas, comportamiento, etc., del fenómeno estudiado en determinado
lapso de tiempo. Ello implica, en primer lugar, el ordenamiento de las
muestras de tales eventos, y establecer, de acuerdo a las tendencias
detectadas, períodos que den cuenta de las transformaciones o rasgos que
definen el objeto estudiado.
III.3. Procedimiento
La presente investigación se llevó a cabo a través de un plan operativo
56
o cronograma de actividades, en el que se expresó de manera práctica cada
uno de los pasos o etapas que se desarrollaron a fin de culminar el estudio
propuesto, por lo que el procedimiento para realizar la presente investigación
fue el siguiente:
La primera actividad relacionada con este trabajo fue selección del tema
a investigar así como el planteamiento del problema, ambos constituyeron el
objeto de estudio de este proyecto. Se trazó como meta identificar un
problema, al mismo tiempo que fuera susceptible de ser investigado, y que
presentase una dificultad; para lograr esto se inició un proceso de reflexión
que conllevó a analizar las políticas de descentralización educativa en
Venezuela a partir de Memoria Educativa Venezolana.
En segundo término, se indagó sobre los antecedentes que pudieran
estar relacionados con la investigación, realizando una revisión general de
fuentes documentales y orales, es decir, docentes que en universidades
pedagógicas pudieran emitir su opinión de expertos con relación al problema
a investigar. En este sentido Ramírez (1993), afirma que “...la revisión
documental y la consulta con expertos nos darán los insumos para ir
delimitando y estableciendo los parámetros que demarcan nuestro objeto de
estudio” (p.14).
En tercer lugar se llevó a cabo una lectura exploratoria, la cual consiste
en la revisión de la literatura a consultar y comprender con la intención de
seleccionar y extraer la información de las fuentes consultadas, se hizo una
revisión sistemática de la información seleccionada, para extraer de allí las
ideas y los datos a utilizar. Con el propósito de lograr esto se empleó la
57
técnica del subrayado, según la cual Montero y Hochman (1996),
argumentan lo siguiente:
...el subrayado focaliza la atención en ciertas partes de la obra que responden a necesidades del lector respecto de la misma; ya sea para la comprensión y el estudio de la totalidad y su ulterior análisis crítico, ya sea para entresacar algún aspecto que ha llamado en forma negativa o positiva, la atención. (p.18)
Es decir, que la técnica del subrayado facilita la comprensión de un
texto y de sus ideas fundamentales para su posterior análisis crítico. Sirve
también para resaltar las ideas plasmadas por el autor, además de mantener
la atención y facilitar la localización del material más relevante en consultas
posteriores.
Con relación al resumen, la Enciclopedia Aula (2002), plantea que el
mismo consiste “En reducir el texto de forma que en él sólo estén presentes
las ideas más importantes del tema” (p.189). Se puede inferir entonces que el
resumen es una técnica muy eficaz donde se plasman las ideas de los textos
originales una vez analizados.
Así mismo, las fichas son un instrumento fundamental para realizar
cualquier trabajo científico, así como un excelente medio para organizar el
estudio, son útiles cuando se desea tomar nota de ciertos aspectos que se
consideran interesantes, por lo tanto, son una gran ayuda para la realización
de trabajos que implican síntesis, ya que se pueden almacenar datos de
forma ordenada. A través de las fichas se puede sistematizar la información
sobre un tema determinado, para Alfonso (1999), las fichas son las
anotaciones personales producto de la reflexión del investigador relacionado
58
con el problema de estudio. Para la autora de la presente investigación, el
uso de las fichas fue de gran utilidad e importancia, ya que a través de las
mismas se simplificaron los datos y registros bibliográficos de manera
ordenada.
Como cuarto paso, se realizó el procesamiento de los datos; lo que
implica el agrupamiento de partes aisladas en unidades coherentes para
obtener información, comenzar por los antecedentes para llegar a la teoría,
síntesis y análisis, lo que conlleva a la toma de decisiones y a la solución del
problema.
En esta investigación la información resultante se obtuvo mediante los
siguientes métodos.
Deductivo: en este sentido se enfocó el tema en forma general y luego
mediante un razonamiento lógico se logró llegar a lo particular., también a
partir de juicios o premisas generales se llegaba a una conclusión, en opinión
de Hurtado y Toro (1997), el método deductivo consiste en partir de varias
premisas o juicios, para luego alcanzar una conclusión general.
Inductivo: es aquel método que parte de un juicio particular para llegar a
lo general o conclusiones a través de una idea ya estructurada, en este
sentido Hurtado y Toro (1997), plantean que “...la inducción permite pasar de
los hechos particulares a los principios generales” (p.57), en el uso de este
método inductivo estaba necesariamente vinculado el método deductivo, ya
que las conclusiones se convertían en principios generales a través de los
cuales se explicaban hechos particulares, por lo tanto ambos métodos se
59
entrelazan cuando se aplican en la investigación.
En el caso particular del estudio que se llevó a cabo, se hizo
imprescindible el uso del método analítico, ya que observa los elementos
para analizar las políticas de descentralización educativa en Venezuela a
partir de Memoria Educativa Venezolana e identificar sus características
primordiales, la inducción permitió revisar la fundamentación teórica y; por
medio de la deducción se estableció la relación existente tomando en cuenta
las teorías en las que se apoyan las políticas de descentralización educativa
en Venezuela.
Asimismo, dentro de los métodos se seleccionó el método histórico que
según Grawitz (1984), plantea un problema de validez en un triple aspecto:
1. Autenticidad del texto e identificación de su autor. Se trata de
cerciorarse de que tal documento es exactamente el que pretender ser y
tiene por origen a determinado autor. Esta autenticidad se establece según
las características del documento: índices, materiales o de forma.
2. Validez de la interpretación del texto, su significación con respecto al
autor del texto, su carácter y el fin que persigue.
3. Finalmente, veracidad de los hechos relatados en el documento. El
primero y el tercer aspecto de la validez, es decir, la autenticidad y la
veracidad tienen su origen, muy especialmente en el método histórico.
En los párrafos de este capítulo se evidencia el diseño, nivel y tipo de
investigación utilizados y los procedimientos y criterios seguidos para la
misma. Se hace importante destacar que dichos procedimientos responden
60
al cómo se realizó la investigación para dar respuesta al problema planteado.
61
Capítulo IV
Textos seleccionados
Línea de Investigación: Memoria Educativa Venezolana 1.999 – 2.005
El presente capítulo está basado en Memoria Educativa Venezolana,
que según Uzcátegui (2005), el eje central de la línea lo constituye la
construcción de una base de datos que ordene y de cuenta de los datos y
eventos que la historiográfica educativa venezolana ha referido como claves
del desarrollo institucional de la educación escolar venezolana desde el siglo
XV hasta la actualidad.
IV.1. Memorias para el año 1999
Comenzando el análisis de la Memoria Educativa Venezolana
expuestas en el documento elaborado por Ramón Uzcátegui y Luis Bravo
Jáuregui, se encuentra lo manifestado por Pérez (Enero, 1999) en un artículo
publicado en El Universal quien expresó que el proceso de descentralización
ha avanzado en 50%, a pesar de que sólo Lara, Aragua, Nueva Esparta y
Barinas están asumiendo las competencias del servicio educativo, 15
estados están en la fase intermedia y 3 (Bolívar, Táchira y Anzoátegui) no
62
han avanzado en nada.
En relación a lo anterior es preciso acotar, que para el autor en materia
de descentralización en términos generales ya se ha avanzado
significativamente con excepción de los Estados que refiere. Subraya que en
relación a la educación sólo se observan adelantos en Lara, Aragua, Nueva
Esparta y Barinas.
Por otro lado, Batista (Febrero, 1999) refiere que Héctor Navarro titular
del Ministerio de Educación (MED) señala que en este momento, las
dependencias de la entidad gubernamental caminan en direcciones distintas.
Unas continúan con la vieja división, otras funcionan con una reforma que se
decretó el 28 de enero -firmada por la gestión anterior- y un grupo responde
al proceso de descentralización y división por zonas educativas. La cuarta
estructura tiene que ver con las organizaciones definidas por los convenios
con organismos multilaterales.
El artículo anterior, indica que en opinión del Ministro de Educación no
hay una política unificada en las dependencias nacionales puesto que tienen
direcciones distintas en relación a sus divisiones.
Asimismo, Fernández (Marzo, 1999) señala que Héctor Navarro precisa
que en cuanto a la reestructuración del despacho de Educación, ya se había
iniciado la descentralización real, orientada a las comunidades educativas;
además, anunció que concentrará organismos dependientes de este
despacho, entre los cuales se cuentan la OPSU y el CNU, en el mismo
edificio del Ministerio, ubicado en la esquina de Salas, "para racionalizar
63
gastos".
Según lo anterior, para ese año se comenzarían las labores de
reestructuración del despacho del Ministro considerando la descentralización
de las comunidades educativas y concentrando a la OPSU y CNU en el
mismo edificio del Ministerio con la finalidad de recortar gastos. Lo que
significa simplificación de la estructura.
En este orden de ideas, Matute (Marzo, 1999) señala que para estas
fechas el ME pretende, realizar la evaluación de los diferentes proyectos del
ministerio. En este sentido, se espera discutir sobre la pertinencia de la
descentralización educativa, el rol de los directivos de los planteles y la
formación de los docentes.
Puede notarse que en este período se comenzaban a discutir aspectos
de la descentralización educativa para buscar las vías de desarrollo. También
se produce cambio de modelo, ya que anteriormente la relación se establecía
entre el poder central y las gobernaciones como nivel intermedio del poder
efectivo y a partir de 1999, por mandato constitucional, la relación se
establece entre el poder central y las comunidades y sus ciudadanos.
La Memoria y Cuenta del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes
para el año 1999 destaca que a nivel regional es importante señalar que “en
materia de descentralización el Despacho (del MECD) continúa con el
proceso de transferencia de las funciones gerenciales, administrativas,
pedagógicas y operativas del sistema educativo a las gobernaciones que
han suscrito con el Ejecutivo Nacional Convenios de Transferencia del
64
Sistema Educativo”.
Después de culminada la revisión de lo concerniente a la
descentralización educativa para el año 1999, se tiene que el gobierno
presentó declaraciones en cuanto a avances en esta materia.
IV.2. Memorias para el año 2000
Para el año 2000, se llevaron a cabo las políticas de descentralización
relacionadas con la creación de proyectos tales como:
-Proyecto fortalecimiento de la gestión en las escuelas del Estado
Bolívar, que contempló: Construcción de cancha de usos múltiples en la
escuela de la comunidad indígena de San Antonio del Morichal, Municipio
Gran Sabana; Construcción de un Módulo de dos Aulas en la Escuela de la
Comunidad Indígena de Santa Cruz de Mapauri, Municipio Gran Sabana;
Construcción de Aulas modelos en la comunidad indígena de San José de
Wadamapa, Parroquia Ikabaru, Municipio Gran Sabana; Construcción de
Aulas en la Unidad Educativa Nacional Las Beatrices, Municipio Heres,
(Comunidad Organizada); Acondicionamiento de la Sala de Audiovisuales
para el Instituto Universitario de Tecnología del Estado Bolívar (IUTEB),
Municipio Heres; Construcción de un Módulo de cuatro aulas y dos sanitarios
en la Unidad Educativa El Frio, Municipio Sifontes (Comunidad Organizada);
Ampliación de la E.T.A Luis Morillo Colmenares, Municipio El Callao;
Construcción de Escuela Bolivariana Las Garzas, Parroquia. Marhuanta,
65
Municipio. Heres (Comunidad Organizada); Construcción de una cancha
deportiva de usos múltiples en el Liceo Ramón Antonio Pérez, Parroquia
Simón Bolívar, Municipio, Carona; Construcción de doce aulas escolares
para la ampliación de la E.B Vista Al Sol (Comunidad Organizada);
Construcción de Escuela Los Chorros sector Los Chorros, Parroquia Alaska,
Municipio Piar; Construcción Nueva Sede de la Escuela de Música- Municipio
Heres, II Etapa; Construcción de Preescolar para el Asentamiento
Campesino 19 de Abril Sector ll y lll, Municipio Caroní (Sociedad Civil);
Dotación de Equipos de Computación para las Escuelas en Diferentes
Municipios del Estado Bolívar (Ciencia y Tecnología).
-Escuelas Amarillas del Estado Carabobo, las cuales conforman el
ámbito en el que a diario se desarrolla una nueva experiencia de gestión
educativa que, además de buscar el mejoramiento de la calidad en cuanto a
los contenidos y métodos de enseñanza, persigue lograr el desarrollo integral
del educando y su preparación para la vida.
-Escuelas Solidarias del Estado Aragua, las cuales se desarrollan en
Aragua con participación de 25 planteles para fomentar la participación de los
actores directos en la gestión escolar.
-Proyecto Educativo “Educación para la Ciudad” de la Alcaldía Mayor,
es una propuesta desarrollada desde noviembre del 2000 en las escuelas
dependientes de la Alcaldía Mayor de Caracas. Se parte de un diagnóstico
inicial, desarrollado por el Centro de Investigaciones educativas TEBAS-
UCV, que se ubicó en una ciudad donde el problema fundamental a atender
era de orden ético. La necesidad de integrar y conservar a la ciudad como un
66
conjunto correspondiente y cohesionado donde sus integrantes se sientan
legítimos, en condiciones de exigir y ser exigidos, de respetar y ser
respetados.
Esta legitimación y reconocimiento del otro es recurso sólido para
disminuir tensiones y abrir vías. Para el establecimiento de una base común
que comprometa y constituya a todos los habitantes como ciudadanos, con el
deber comprometido para construirla, conservarla y mejorarla como cosa
propia y de todos.
Se sustenta en una política educativa enfocada en un cambio
democrático, el cual no se agota con la creación de mayores números de
puestos escolares, sino que supone cambiar los patrones de calidad y formar
niños y jóvenes en el logro de aprendizajes que tengan continuidad cultural
que le aseguren el dominio amplio del conocimiento, de la investigación de
problemas reales y relevantes, unido al disfrute de la belleza, el arte, el
humanismo, el desarrollo de capacidades físicas y de participación social.
Puede notarse que para este año, se concretaron las experiencias
señaladas lo cual representa un inicio importante para llevar a cabo otros
proyectos relacionados con descentralización en la educación.
IV.3. Memorias para el año 2001
El Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECD) en el año 2001
refiere que en cuanto al Proyecto Educativo Nacional, consolida las
definiciones estratégicas, las cuales se traducen en aspectos propositivos, es
67
decir, en sus vinculaciones con las políticas educativas del Estado
Venezolano, enfatizando en la concepción curricular, la política de formación
del personal docente, la caracterización de la descentralización y el cambio
organizativo planteado en la administración escolar, así como en la
necesidad de convertir a la escuela en centro del quehacer comunitario.
El MECD para dar cumplimiento a las necesidades de funcionamiento
del Despacho, organismos adscritos, zonas educativas, subsidios a colegios,
institutos y universidades, así como cubrir los compromisos contractuales con
el personal que en el trabaja, ejecutó en el año 2001, el Presupuesto Ley se
programó un monto por Bs. 4.292.212.660.760.
Asimismo, se ejecutaron créditos adicionales por un monto total de
544.534.671.705 y se hicieron rebajas presupuestarias por concepto de
insubsistencia por Bs. 58.876.700.000.
Se avanzó en el diseño de una política integral de profundización de la
descentralización educativa que enfatiza la desconcentración hacia el plantel,
cuya implementación se aspira desarrollar en los próximos meses. Respecto
al impulso de la autonomía escolar, durante el año se avanzó
significativamente en la formación de las comunidades educativas para que
asuman un papel protagónico en la conducción del plantel, en plena
coordinación con las legítimas autoridades de las escuelas, como mecanismo
institucional para lograr que la institución escolar asuma su papel protagónico
en la transformación de las propias comunidades. En este sentido, se
abordaron y conformaron 903 asociaciones civiles y se formaron 1.000
68
multiplicadores, quienes se habrán de capacitar para el trabajo con la nueva
visión de comunidades educativas, en una perspectiva del desarrollo local
sostenible.
Bajo el esquema propuesto, la supuesta delegación pronto se
convertirá en un sistema donde el poder central le participa a las
comunidades sus deseos y la visión de lo que les conviene.
Después de estas declaraciones emanadas del MECD es preciso
considerar algo que no puede dejarse de lado, y es que en el documento de
las memorias que se viene analizando se señala la no coexistencia de la
descentralización administrativa y política, condición indispensable para la
participación de los ciudadanos en las decisiones de gobierno, con un Estado
centralista y autoritario donde la justicia, diseñada por la autoridad ejecutiva
máxima, está por encima del Estado de Derecho colectivo y donde esa
misma autoridad individual es la que define al bien común.
Por otra parte, el Ministerio de Educación y Deporte (MED), asevera
haber avanzado a pasos agigantados en la concreción de planes específicos
que evidencian los logros positivos de la puesta en práctica del diseño
conceptual del PEN, el cual ha surgido, en contraposición a lo planteado por
algunos sectores de oposición, de un proceso de indagación, discusión y
reflexión colectiva en las diferentes regiones del país, con la participación de
alumnos, docentes, representantes y comunidad en general.
En esas jornadas se discutió sobre la sociedad y el país que se desea
construir, la educación que se necesita para lograr ese propósito, la escuela
como centro del quehacer comunitario, la descentralización y los cambios
69
planteados en la administración escolar, la concepción curricular en el PEN,
las políticas de formación, condiciones de vida y de trabajo del docente, la
organización gremial y las transformaciones jurídicas que exige el PEN.
En la versión preliminar del Proyecto Educativo Nacional (PEN) se
analiza el contexto histórico-social del cual se partió y se asume la propuesta
de sociedad y de país que se quiere construir, caracterizando sus diversas
implicaciones políticas y educativas, haciendo transparente los nexos que
posee todo proyecto de cambio pedagógico, con las implicaciones
económicas, políticas, sociales y culturales.
Todos estos temas de vital importancia para garantizar un proyecto
educativo que permita efectivamente el acceso de todo ciudadano a los
bienes de la cultura, el saber y la información, en condiciones de calidad,
para asegurar la formación de individuos cultos, sanos, creativos y críticos,
comprometidos con la patria y participantes activos en la construcción de una
sociedad justa, libre y soberana. No obstante, es perentorio evaluar
constantemente acerca de los procesos de descentralización y
desconcentración educativos para determinar sus avances e insuficiencias.
IV.4. Memorias para el año 2002
En cuanto a las memorias para el año 2002, los autores del documento
destacan la presencia de descentralización educativa en el Municipio
Chacao, pues según un artículo presentado por Figueredo (Agosto, 2002)
70
“Habrá computadoras y proyectores en las aulas de clase”. Nueva sede
estrenarán 780 alumnos de la escuela Juan de Dios Guanche. El colegio
tendrá 18 salones, 2 canchas de usos múltiples, un auditorio con capacidad
para 400 personas, un comedor, 3 laboratorios de física, química y biología
completamente equipados, un centro de computación comunitaria y una
biblioteca. Más que una escuela común, la unidad educativa Juan de Dios
Guanche, ubicada en El Pedregal, Municipio Chacao, funcionará para ser un
centro de desarrollo integral, porque los jóvenes que se formen allí tendrán la
oportunidad de interactuar a diario con nuevas tecnologías, así como hacer
deporte o capacitarse para pertenecer a la Orquesta Sinfónica Infantil y
Juvenil de la jurisdicción.
Para este año académico, la infraestructura de la institución ha sido
mejorada por la Alcaldía de Chacao. Ahora, los 780 estudiantes inscritos
podrán disfrutar de una nueva sede con 18 salones, en los que se impartirán
desde primero a noveno grado de educación básica; dos canchas de usos
múltiples; un auditorio con capacidad para 400 personas; un comedor; tres
laboratorios de física, química y biología completamente equipados; un
centro de computación comunitaria y una biblioteca.
Explicó el alcalde Leopoldo López que este fue uno de los primeros
proyectos planteados al inicio de su gestión. “Es una obra muy importante,
porque antes el colegio estaba en condiciones poco adecuadas para la
cantidad de niños que atendía. Ahora, la infraestructura es totalmente
moderna. De hecho, todos los salones tienen cableado para acceder a
71
Internet, y en cada aula habrá una computadora con un proyector, que será
utilizada por el profesor para dictar sus clases”.
Señaló el alcalde que los docentes trabajarán con software educativos,
los cuales contendrán cada unidad del plan de estudios, además de un
módulo de enseñanza para maestros. “Con esto, pretendemos hacerle un
seguimiento a los maestros, así sabremos qué están enseñando en qué
momento, para establecer parámetros de calidad”. Asimismo, López indicó
que la escuela tendrá dos turnos y se les dará almuerzo a todos los
estudiantes. La inversión para la construcción de la Juan de Dios Guanche
fue superior a los 2 millardos de bolívares; esta escuela forma parte de un
conjunto de obras que están previstas ejecutar y que ofrecerán renovación
urbana a todo el municipio, dentro de las cuales están la construcción del
Centro de Justicia Municipal, del mercado de Chacao y del Jardín de Infancia
Rafael Paituvi.
Esta iniciativa, representa un interesante aporte a seguir para el
desarrollo del proceso de descentralización educativa en el país, pues refleja
la importancia de lo que significa atender puntualmente las necesidades que
se presentan en cada región o municipio.
Asimismo, Figueredo (Noviembre, 2002) refiere que en 4 años se han
beneficiado 200 mil alumnos. En Miranda disminuyó la deserción escolar a
6%: La inclusión de metodologías orientadas a la calidad educativa ha
permitido mejorar los índices académicos de los estudiantes de la región,
desde preescolar hasta media diversificada, en los 800 planteles adscritos a
72
la gobernación.
La innovación del diseño curricular radica en la introducción de tres
nuevas áreas: el desarrollo del pensamiento, la promoción y divulgación de
valores y la identidad regional. Al aplicar este modelo, lo que se busca es
transformar el sistema educativo, dándole a los niños herramientas que les
permitan ser ciudadanos preparados para afrontar los retos que se les
presenten. Así lo explicó Glenda Arveláez, Directora General de Educación
del Estado Miranda en el Foro Internacional hacia la excelencia Educativa,
realizado por Fundaexcelencia; agregó que la aplicación del currículo, en el
que se incluyen programas de excelencia y calidad, ha reducido de 17% a
6% la deserción escolar en este entidad.
Para el año 2003 no se consiguieron referencias del proceso de
descentralización educativa en Venezuela por lo que se expondrán
seguidamente las memorias del año 2004.
IV.5. Memorias para el año 2004
Tabaus (Abril, 2004) en artículo publicado en el periódico “El Nacional “
refiere palabras de Aníbal Istúriz director de la Zona Educativa de Miranda
quien piensa establecer, a partir de septiembre de 2004, la figura de la
Autoridad Única Educativa (Reglamento Parcial Nº1) en esa región, de modo
“de unificar la estructura estadal y municipal para la rectoría de la educación,
pues hemos visto que en esta región esta estructura se ha politizado por
73
gobernadores y alcaldes que muchas veces han violado los derechos
educativos de los niños”. La figura implica que desaparece la Secretaría de
Educación del Estado, y todo el sistema educativo se regirá a través de una
sola oficina.
Estas declaraciones denotan la ausencia de políticas de
descentralización en el Estado Miranda por parte de las autoridades
educativas de esa zona. Porque para lograr que la educación se reoriente,
es indispensable la participación de todos los actores que, directa o
indirectamente, están vinculados a ella. El compromiso se hace efectivo en la
medida en que se acerque más a estos actores a la posibilidad de dar
solución a los problemas educativos.
En nota aparecida en El Nacional de fecha 17 de Abril de 2004, se
señala que cumpliendo con lo establecido en la Constitución y en la Ley del
Fondo Intergubernamental para la Descentralización, ahora las comunidades
educativas de todo el país contarán con recursos para desarrollar sus
proyectos de acuerdo con sus necesidades.
Esta información fue suministrada por Elías Jaua, Presidente del
FIDES, quien indicó que, según lo contemplado en la Constitución, hay 20%
de los recursos del FIDES destinado a las comunidades educativas, “y para
esto es necesario una articulación entre las organizaciones, el ministerio y el
FIDES, como una herramienta fundamental para incentivar la organización
del pueblo”.
No obstante, contrastando lo dicho con la situación actual de las
74
instituciones educativas venezolanas, no se registran evidencias de que se
haya asignado este porcentaje en recursos a las comunidades educativas.
Por otra parte, Pérez (Julio, 2004) en un reportaje para FIDES señaló
que para fortalecer el rol de las comunidades educativas a escala nacional, el
Fondo Intergubernamental Para la Descentralización (FIDES) llevó este
martes a mil 200 coordinadores de colectividades pedagógicas de las
distintas parroquias y municipios del país una orientación sobre las
inversiones que éstas pueden hacer a través del organismo.
Así lo señaló el jefe de Participación Ciudadana del mencionado ente,
Carlos Molina, durante la realización de la I Asamblea Nacional de
Comunidades Educativas llevada a cabo en la Sala Plenaria de Parque
Central donde destacó que tal orientación se refiere a la asignación que este
fondo otorga a las alcaldías y gobernaciones todos los años, el cual se
traduce en un 20% que debe dividirse en tres partes a los fines de solventar
o atender los requerimientos de las comunidades.
Indicó que están iniciando una estrategia académica hacia las
colectividades para sensibilizar a las personas sobre el deber y el derecho
que tienen de asumir un control sobre las inversiones públicas.
Nuevamente, se toca el tema del porcentaje de asignación para las
comunidades educativas, el cual no se ha cumplido según lo ofrecido, pues
como lo relata María de la Paz Silva, Secretaria de Educación (citada por
Ferreira, Septiembre 2004), que desde el año 2002 el Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) aprobó Bs. 6 millardos
para reparar 26 instituciones, “pero ese dinero nunca llegó. Si deciden
75
enviarlo el monto debe ser superior, porque han pasado dos años y todos los
materiales de construcción aumentaron”.
De lo que se puede señalar que el FIDES, cuyo objetivo es apoyar
administrativa y financieramente el proceso de descentralización, no está
atendiendo criterios de eficiencia y desarrollo regional, porque entre sus
funciones está determinar, asignar y administrar tanto global como
individualmente, la participación de los Estados y Municipios en los recursos
del Fondo e identificar, negociar y canalizar hacia los Estados y Municipios,
recursos financieros para ser destinados a impulsar la descentralización y el
desarrollo regional.
IV.6. Memorias para el año 2005
Nuñez (Marzo, 2005) refiere en el diario “El Nacional” que el
vicepresidente de la comisión de Educación de la Asamblea Nacional, José
Luis Farías hace una serie de advertencias sobre sus “incongruencias y
contradicciones” en relación a la propuesta de Ley de Educación Bolivariana,
destacando que el documento pretende eliminar “lo que había avanzado la
descentralización en la educación cuando coloca en manos del ministro de
Educación el ingreso, permanencia y ascenso de los docentes municipales,
estadales y de instituciones privadas, amén de los nacionales”.
Al autor citado también le parece cuestionable la imposición de un
servicio escolar obligatorio y de una contraloría social “a discrecionalidad de
76
los que la ejercen, que se constituye en un atentado para la educación en
libertad”.
Asimismo, Blyde (Junio, 2005) indica que El Proyecto de Ley Orgánica
de Educación presentado por el Gobierno en la Asamblea Nacional es digno
de ser estudiado a profundidad no sólo por lo que dice sino por lo que de
manera intencional omite. El autor señala que no existe ninguna mención a la
descentralización de la educación, proceso que ha permitido escuelas
municipales por ejemplo, lo que monopoliza todo el sistema de enseñanza en
el poder central. El subsidio que legalmente debe darse a la educación
privada es suprimido de la ley para que no exista la obligación legal, por lo
que escuelas privadas como Fe y Alegría quedarían sin la protección legal
que los ampara en esos subsidios, quedando a merced de la disposición del
funcionario de turno para acceder a recursos públicos.
Igualmente Méndez (Julio, 2005) manifiesta que la directora de
Postgrado de Educación de la UCV, Nacarid Rodríguez, destacó que tanto
en el actual Proyecto de la Ley Orgánica de Educación (PLOE), como en el
aprobado en el 2001: “No están redactados como leyes. No está lo que
debería estar y muchos de los contenidos se inspiran en la ley vigente”. Pero
su mayor cuestionamiento gravitó en la omisión de principios constitucionales
como la descentralización. “El artículo 178, aparte 5, es claro en cuanto a la
potestad de los municipios para abocarse a la educación preescolar, pero en
el Proyecto de la Ley Orgánica de Educación no se propone, todo lo realiza
el Gobierno Central”.
77
De igual modo, la investigadora alertó sobre la utilización de la
contraloría social para verificar la calidad de la enseñanza en el PLOE y la
“indefinición” del concepto de comunidad educativa.
La diputada Pacheco de Bravo recordó que las familias no pueden
renunciar al derecho de participar en la enseñanza de sus hijos, pues así lo
establece la Carta Magna. “El Ministerio de Educación no puede monopolizar
el proceso educativo, pues la sociedad puede participar en el diseño de las
políticas públicas”.
Lo antes expuesto, evidencia la ausencia de una auténtica política
descentralizadora en materia de educación puesto que se sigue teniendo un
modelo centralista.
Por otro lado Méndez (Agosto, 2005) en otro artículo señala que el
Diputado José Luis Farías Farías apuesta a renovar el debate educativo con
su propuesta de Ley. Un nuevo insumo para la segunda discusión del
Proyecto de Ley Orgánica de Educación (PLOE) aportó el vicepresidente de
la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional, diputado (Solidaridad).
El documento, que será presentado está semana, parte del PLOE aprobado
en primera discusión en agosto de 2001, además de los aportes del propio
legislador.
Con éste son cuatro los papeles de trabajo que posee la Comisión, sin
contar los que se espera que lleguen del proceso de consulta que iniciará el
Parlamento con diversos sectores del país.
En cuanto a la propuesta de Farías, se hace hincapié en la
78
descentralización educativa, la participación de la familia en el proceso
educativo, la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza, entre otros
aspectos.
Por su parte, el artículo 1 enfatiza la descentralización en el desarrollo
de las políticas educativas: “Esta Ley desarrolla los principios rectores,
derechos, garantías y deberes que en materia de educación asume el Estado
como función indeclinable y de máximo interés a través del Ejecutivo
Nacional, de los estados y los municipios, sus órganos descentralizados y los
particulares con autorización oficial, en las distintas formas, niveles,
modalidades. El nivel de educación superior se regulará por leyes especiales:
la religiosa y la militar por disposiciones que se dicten a ese efecto”. Farías,
sustenta la norma con base en lo estipulado en la Constitución que habla de
un Estado descentralizado.
Concatenado con esa visión, el artículo 7 reafirma la obligación del
Estado en “promover la participación activa de la familia y la comunidad en el
proceso educativo escolar, con el fin de garantizar las finalidades y funciones
de la educación; impulsará el proceso de la educación ciudadana en forma
democrática, global, integral, permanente, de acuerdo con los principios de la
Constitución y la ley”.
En lo anteriormente expuesto se puede señalar que la
descentralización educativa permanece sin aparentes salidas a pesar de ser
un beneficio que todos los Estados tienen la posibilidad de asumir. Ya que no
se tiene claro el proceso de descentralización, queriendo establecer un
79
proceso diferente al que está en la Ley Orgánica de Descentralización; así
como también el Ministerio de Educación y Deportes no debe plantear
salidas de descentralización que no se ajustan a la realidad del país y que en
el fondo no son más que procesos de desconcentración.
80
Capítulo V Conclusiones
V.1 Conclusiones
Después de analizadas las referencias documentales contenidas en el
marco teórico se concluye lo siguiente:
En relación al primer objetivo específico relacionado con la identificación
en Memoria Educativa Venezolana, de los datos o eventos referidos a
descentralización educativa en Venezuela a partir de 1999, se conoció que
en materia de descentralización en términos generales las autoridades
nacionales afirmaron que ya se tenía un avance significativo con excepción
de los Estados Bolívar, Táchira y Anzoátegui, y que en relación a la
educación sólo se observan adelantos en Lara, Aragua, Nueva Esparta y
Barinas. No obstante, en opinión del Ex-Ministro de Educación Héctor
Navarro, no había una política unificada en las dependencias nacionales
puesto que tienen direcciones distintas en relación a sus divisiones.
Asimismo, el Ministro de ese período afirmó que se comenzarían las
labores de reestructuración de su despacho considerando la
descentralización de las comunidades educativas y concentrando a la OPSU
y CNU en el mismo edificio del Ministerio con la finalidad de recortar gastos.
Puede notarse que en este período se comenzaban a discutir aspectos de la
81
descentralización educativa para buscar las vías de desarrollo. Después de
culminada la revisión de lo concerniente a la descentralización educativa
para el año 1999, se tiene que el gobierno presentó declaraciones en cuanto
a avances en esta materia.
Para el año 2000, se llevaron a cabo las políticas de descentralización
relacionadas con la creación de proyectos tales como:
• Proyecto fortalecimiento de la gestión en las escuelas del
Estado Bolívar,
• Escuelas Amarillas del Estado Carabobo,
• Escuelas Solidarias del Estado Aragua,
• Proyecto Educativo “Educación para la Ciudad” de la Alcaldía
Mayor.
Cabe destacar que para este año, se concretaron las experiencias
señaladas, lo cual representa un inicio importante para llevar a cabo otros
proyectos que reflejan independencia de los poderes locales y regionales, lo
cual en buena medida, expresa el interés por la calidad del servicio educativo
que se presta a la población. Programación que se orienta, en cierto modo,
al logro de los fines constitucionales, mediante la aplicación de estrategias
político – administrativas de descentralización en el ámbito de la educación
escolar.
Los artículos investigados para el año 2001, reflejan que en este año se
habló de grandes aportes económicos destinados a las escuelas y del tema
de la descentralización, enfatizándola hacia los planteles, proponiendo la
82
incorporación de las comunidades educativas para contar con la
participación de tan importantes actores, en la conducción del plantel.
Otros artículos alertan acerca de la no coexistencia de la
descentralización administrativa y política, condición indispensable para la
participación de los ciudadanos en las decisiones de Gobierno, con un
Estado centralista donde la justicia, diseñada por la autoridad ejecutiva
máxima, está por encima del Estado de Derecho colectivo y donde esa
misma autoridad individual es la que define al bien común
Siguiendo en el análisis recopilado se conoció que para el año 2002, se
produjo otro aporte importante a la descentralización en educación
constituida por un proyecto de mejoras realizado en una escuela del
Municipio Chacao, el cual sería el primero de otros tantos por realizar.
Para el año 2004, se conoció a través de los artículos analizados, la
ausencia de políticas de descentralización en el Estado Miranda por parte de
las autoridades educativas de esa zona. Igualmente, se señaló que el FIDES
tenía destinado un 20% para las comunidades educativas, pero otros
artículos refieren que no se les ha suministrado tal porcentaje.
Finalmente, en el año 2005 se conoció que muchos de los artículos
consultados refieren que se evidencia la ausencia de una auténtica política
descentralizadora en materia de educación puesto que se sigue teniendo un
modelo centralista.
Para dar respuesta al segundo objetivo específico referido a caracterizar
algunas experiencias sobre descentralización educativa, se precisó que para
el año 2000 se presentaron varios proyectos de descentralización en
83
educación los cuales son:
• Proyecto fortalecimiento de la gestión en las escuelas del
Estado Bolívar, contentivo de construcción, acondicionamiento,
dotación y modernización de aulas para las distintas regiones
del estado.
• Escuelas Amarillas del Estado Carabobo, las cuales
desarrollaron una nueva experiencia de gestión educativa.
• Escuelas Solidarias del Estado Aragua, las cuales se
desarrollan con participación de 25 planteles, para fomentar la
participación de los actores directos en la gestión escolar
• Proyecto Educativo “Educación para la Ciudad” de la Alcaldía
Mayor, creadas para integrar y conservar a la ciudad como un
conjunto cohesionado donde sus integrantes se sientan
legítimos, en condiciones de exigir y ser exigidos, de respetar y
ser respetados.
• Igualmente, en el año 2002, se destacó un proyecto llevado a
cabo en el Municipio Chacao, el cual consistió en la dotación de
recursos, atención a la infraestructura y modernización de los
servicios educativos.
Finalmente, en cuanto al tercer objetivo específico, relacionado a
describir a grandes rasgos la descentralización en Venezuela, se pudo
conocer que aunque los principios de la descentralización indican que la
misma se refiere al otorgamiento de una atribución por el poder central o
84
nacional a favor de una autoridad estatal, provincial o municipal, o de una
institución autónoma, en Venezuela se observa la ausencia de programa de
descentralización, y que la tendencia es la de centralizar todas las
actividades educativas.
A manera de consideración final, se puede señalar que el sistema
educativo venezolano ha experimentado cambios significativos en los últimos
30 años con relación al tipo de población atendida, los fines, metas y
objetivos propuestos y la diversidad de instituciones que lo integran. Por otra
parte, se puede señalar que a pesar de que la estructura administrativa es
esencialmente centralizada, se debe entender que un proceso de
descentralización contribuirá a acelerar los procesos administrativos que se
cumplen en la institución; ello promovería un mejoramiento en el desarrollo
de las actividades institucionales pues no habría necesidad de esperar por
grandes lapsos, ni mover a todo el sistema escolar para efectuar trámites
que, en la actualidad, condicionan el proceso educativo; entre los cuales se
pueden mencionar:
• La ejecución de la autogestión escolar, de las actividades
administrativas y de promoción social que generen sentido de
pertenencia a la institución, en la comunidad.
• La contratación y el pago del personal de la institución.
• La administración de recursos para la adquisición de insumos
para la institución entre otros.
• Por sobre todos estos planteamientos cabría destacar el
85
desarrollo de la cultura para la autogestión y cogestión por
parte de los actores fundamentales de la comunidad educativa,
como una vía para asumir y atender las necesidades de la
institución, e impulsar su desarrollo. Este planteamiento implica
asumir o hacerse cargo de la situación escolar, con lo cual se
logra autonomía funcional. También hay que resaltar que la
institución escolar es la unidad operativa del sistema y que al
ser la instancia operativa en la cual tiene lugar la función
sustantivo de dicho sistema (acto pedagógico) al modificarse
su funcionamiento se altera al resto del sistema; vale decir a la
estructura organizativa en sus diferentes niveles (distrito
escolar, zona educativa y nivel central del Ministerio de
Educación y Deportes; considerando además las unidades
administrativas que rigen para las dependencias: estadal y
municipal) Situación que implica la profundización de
acciones de desconcentración y delegación. - Éste es el gran
desafío - gestionar al sistema en situación de cambio.
Distribución de funciones en diferentes instancias.
Con esta reflexión se expresa la expectativa que se tiene frente al
proceso descentralizador, sin embargo, vista la complejidad del sistema
escolar enmarcado en el sistema político, antecedido éste a su vez, por una
larga experiencia centralizadora, reconocemos la importancia del alerta que
hace De Matos (1989 ) cuando muestra su preocupación frente al proceso
descentralizador, como la panacea para atender y resolver problemas
sociales de carácter estructural, cuando señala:
86
• La reforma de carácter público administrativo por si sola, no
cambia la sociedad. La dinámica socio-económica actual
presenta condicionantes estructurales tan profundas que son
difíciles de cambiar con una reorganización territorial de la
administración del poder.
• . La reorganización territorial de la administración del poder no
es suficiente para impulsar la modificación de las bases
económicas, políticas e ideológicas del poder en sociedades
con marcadas desigualdades.
• Difícilmente es la descentralización el camino para viabilizar
las condiciones, para impulsar el proyecto, para las
transformaciones socioeconómicas y lograr dependencia
igualitaria para alcanzar crecimiento con equidad.
• La sociedades integrales, desde el punto de vista económico -
territorial, en la cual las colectividades locales constituyen
economías abiertas, sujetas a crecimiento de dependencia
externa, carecen de autonomía política.
• El problema de la gobernabilidad es otro de los aspectos a
observar con cuidado, en el proceso de cambio que plantea la
descentralización.
Entendemos que estas afirmaciones son un alerta, ante los altos
niveles de expectativa que se puedan tener con respecto a la
descentralización, como proceso que resolvería los grandes problemas
confrontados por los sectores populares de cada territorio nacional.
Es conveniente explicar que entendemos que se trata de un
proceso complejo que podría ser abordado con la visión que actualmente
se tiene de lo que es el ordenamiento político-administrativo y de las
relaciones de poder y que hace falta acuerdo entre los distintos actores:
se requerirá una escuela nueva, de formación ciudadana y de líderes que adelanten la reforma y, para ello el Estado es el llamado a tomar la
87
iniciativa, transfiriendo competencias educativas a los actores esenciales:
docentes, estudiantes, padres de familia y administradores de la educación,
quienes como ya se dijo constituyen el factor esencial para poder llevar
adelante la reforma administrativa y técnico-docente. Por ello nos
preguntamos ¿será posible descentralizar la educación?, de ser así, ¿gana
la educación con la descentralización?
V.2 Proposiciones Ante la complejidad que se presenta en la aplicación de una política
descentralizadora en materia de educación y en virtud de mantenerse
vigentes rasgos del modelo centralista, se propone un diseño estratégico orientado a la política de descentralización en materia educativa, con el fin de hacer más eficaz su administración y optimización de los resultados. A tal fin se considerarán los aportes de Hallak (1992) para dar inicio a la
transición:
• Jerarquizar los estratos o niveles del sector público: nivel
central, estadal y local y programar el cambio de funciones de
acuerdo a cada nivel, con la intención de atender al sistema en
sus diferentes instancias
• Definir la política de personal, para contextos de cambios
hacia la descentralización.
El levantamiento de información sobre la situación de
personal, en tanto estatus laboral, antigüedad y tiempo
que le resta de permanencia en las actividades
escolares.
Cobertura y déficit de personal, en atención al
crecimiento de la población.
Necesidades de ingreso de personal.
88
Necesidades de formación o profesionalización y de
formación continua.
Promoción del personal, sobre la base del desarrollo
profesional y de competencias.
Definición del sistema de incentivos para ganar
pertinencia.
• Implantar el sistema de información: En situación de cambio,
y en el contexto actual de globalización y de avances
mediáticos y telemáticos, es determinante la vigencia del
sistema de información, para que actúe de manera bidireccional
y proporcione a los diferentes niveles del sistema la información
que permita la toma de decisión adecuada y oportuna. De allí
que la recolección, el procesamiento y la divulgación de la
información sean acciones esenciales en el proceso de cambio
del modelo.
• Dotar de normas y regulaciones al proceso de administración de la educación. Es igualmente un aspecto
esencial, el cual constituye la columna administrativa sobre la
cual se asentará el sistema escolar en situación de cambio.
Normas y regulaciones que se sustentan en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y que permiten la fluidez
de los procedimientos de los diferentes actores. En todo caso
la idea es la promulgación de dichas normas y regulaciones,
para la orientación permanente y el seguimiento a su
cumplimiento, lo cual garantiza – en gran medida - el normal
funcionamiento del y la satisfacción de los participantes.
• Promoción de la participación. Por otra parte, para el fortalecimiento de la participación de los actores
89
directos en la gestión escolar, el modelo educativo para integrar a los
miembros de la comunidad, con espíritu emprendedor y conservación al
medio, la atención a la infraestructura y modernización de los servicios
educativos, se recomienda analizar las experiencias y modelos educativos relacionados con la participación, y la modernización de los servicios educativos, con el fin de incorporar los proyectos y procedimientos que evidenciaron resultados de progreso en materia educativa. Debido a la carencia de una programación sostenida, con enfoque de
descentralización de la administración de la educación y visto que la
tendencia centralizada se mantiene, se recomienda diseñar un programa de formación que plantee las diferentes fases y procesos de descentralización educativa para facilitar la toma de decisiones a las
instancias correspondientes.
• Atención al proceso pedagógico como generador de conductas autónomas
Proceso orientado al desarrollo de la capacidad para dirigir sus acciones y
tomar decisiones con criterio propio o en todo caso con el equipo, sus
pares o sus autoridades para poder actuar, en consecuencia y por
consenso.
Cabe destacar que en el Sistema escolar centralizado, la máxima
autoridad la ejerce el ministro, quien toma decisiones tanto en el campo de la
política educativa como en lo funcional y operativo de la educación. En el
salón de clase con enfoque centralizado el docente es la máxima
autoridad, los estudiantes deben seguir las instrucciones, con pocas
posibilidades de opinar y de participar. Cuando se asume el enfoque descentralizado se transfiere el poder
y la toma de decisiones de acuerdo a criterios de distribución, participación e interacción democrática (descentralizar es ampliar la base
del sistema de toma de decisiones, dar oportunidades para la participación,
se trata de un proceso tendiente a revertir una forma de organización del
90
poder de una sociedad, con el Estado como principal protagonista, que se
estima indispensable para convertir a dicho Estado en un instrumento real de
transformación de la situación que aspira revertir.
Como señala Pérez y Linares (2002), la descentralización en la escuela
se percibe por las relaciones entre adultos y niños, por la participación de los
niños en la selección de los temas de mutuo acuerdo, la escogencia de
actividades, los recursos, las estrategias y los compañeros de equipo, la
búsqueda de respuesta y solución a los problemas del aula y después será
de su comunidad, hay una orientación y conducción pero sin dirección central
única. “descentralizar es ampliar la base del sistema de toma de decisiones”
(lo cual significa dar oportunidad de participar en la toma de decisiones a los
demás miembros del equipo, en el caso del sistema escolar, opción en la
cual se incluye además del ministro, a los directores, supervisores y
docentes de aula, a los estudiantes y a la comunidad). Mediante la
descentralización se intenta ubicar a los distintos entes del proceso en
igualdad de condiciones, en los distintos etapas y fases de la toma de
decisiones y de la ejecución y evaluación. por lo tanto el propósito que
anima en este enfoque es de tipo social, para mejorar las condiciones en la
prestación del servicio.
Se trata de que la reforma llegue a la escuela y modifique la conducta de
los actores, cambiando tanto la cantidad de los recursos como la forma en
que se utilizan. El tema de la descentralización releva la importancia de la
organización, los incentivos, la coordinación, los apoyos, los controles y los
mecanismos que permiten el cambio y la innovación.
En síntesis, la descentralización puede ser una herramienta que desde el
punto de vista de la política educativa, permita mejorar la eficiencia y
efectividad del gasto en el sector educación, promoviendo mejores resultados
de aprendizaje, mejorando coberturas, aumentando la equidad o reduciendo
costos. Para potenciar su impacto debe acompañarse de uno o más
mecanismos que permitan una mayor participación o voz de las comunidades
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escolares, aseguren una mayor autonomía y capacidad administrativa de las
escuelas, fortalezcan relaciones de confianza entre los actores, clarifiquen
responsabilidades y rendiciones de cuenta, o desarrollen las capacidades en
los niveles descentralizados. El centro del sistema debe concentrarse en
funciones de coordinación, control y apoyo, por lo que también debe
reestructurarse y fortalecer otras capacidades, especialmente relacionadas
con el conocimiento experto en su ámbito de competencia.
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ANEXOS
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LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO
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LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO
Gaceta Oficial N° 4.153 de fecha 28 de diciembre de 1989
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE VENEZUELA
Decreta
la siguiente,
LEY ORGANICA DE DESCENTRALIZACION, DELIMITACION Y TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DEL PODER PUBLICO
CAPITULO I
Disposiciones Generales
Artículo 1.- La presente ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados, determinar las funciones de los Gobernadores como agentes del Ejecutivo Nacional, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar los planes anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la prestación de los servicios del Poder Nacional a los Estados.
Artículo 2.- Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes orgánicas respectivas, esta Ley se extenderá a las Gobernaciones del Distrito Federal y de los Territorios Federales en la medida que les sea aplicable.
Artículo 3.- Es de la competencia exclusiva de los estados, conforme a lo establecido en la Constitución:
1. La organización de sus Poderes Públicos, de sus Municipios y demás entidades locales y su división Política Territorial;
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2. La administración de sus bienes y la inversión del Situado Constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución y esta Ley; 3. El uso del Crédito Público, con las limitaciones y requisitos que establezcan las leyes nacionales; 4. La organización de la Policía Urbana y Rural y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal; 5. Las materias que le sean atribuidas de acuerdo con los Artículos 137 de la Constitución y 9º de esta Ley; y, 6. Todo lo que no corresponda, de conformidad con la Constitución, a la competencia nacional o municipal.
CAPITULO II
De las Competencias Concurrentes entre los Niveles del Poder Público
Artículo 4.- En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución, y conforme a los procedimientos que esta ley señala, serán transferidos progresivamente a los Estados los siguientes servicios que actualmente presta el Poder Nacional:
1. La planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral, de conformidad con las leyes nacionales de la materia; 2. La protección de la familia, y en especial del menor; 3. Mejorar las condiciones de vida de la población campesina; 4. La protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preservación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre su territorio; 5. La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el Poder Nacional; 6. La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conservación de las obras, objetos y monumentos de valor histórico o artístico; 7. El deporte, la educación física y la recreación; 8. Los servicios de empleo; 9. A formación de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores; 10. La promoción de la agricultura, la industria y el comercio; 11. La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. 12. La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional; 13. La ejecución de las obras públicas de interés estatal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos para obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estatales;
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14. La vivienda popular, urbana y rural; 15. La protección a los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales; 16. La salud publica y la nutrición, observando la dirección técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de las mismas que disponga el Poder Nacional; 17. La investigación científica; y, 18. La defensa civil.
Artículo 5.- La prestación de los servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas podrá ser administrada por empresas venezolanas de carácter mixto, bien sean regionales, estatales o municipales:
Artículo 6.- La transferencia de los servicios actualmente prestados por el Poder nacional, dentro de las competencias concurrentes establecidas en el artículo 4, se efectuara mediante convenios, observando las previsiones siguientes:
1. Cuando el Gobernador del Estado considere que la administración estadal pueda asumir la prestación de un servicio, hará la solicitud al Ejecutivo Nacional, oída la opinión de la Asamblea Legislativa o de su Comisión Delegada; 2. El Ejecutivo Nacional deberá someter en un lapso de noventa (90) días, a la aprobación del Senado de la República, o a la Comisión Delegada, el programa de transferencia del servicio, el cual incluirá las transferencias de bienes personales y recursos financieros así como establecerá mecanismos específicos de supervisión y de coordinación de cada uno de los servicios; 3. Los bienes muebles e inmuebles asignados al servicio a transferir actualmente propiedad de la República o de los entes autónomos, pasaran a propiedad de los Estado;: 4. El personal que labore en el servicio a transferir pasará a la Administración Estadal, con las mismas condiciones laborales existentes para el momento de la transferencia; y, 5. Los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación del servicio serán transferidos a los Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida correspondiente al servicio transferido. Esta partida inicial se ajustará anualmente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.
Artículo 7.- Cuando la iniciativa de la transferencia de un servicio específico a los Estados surja del Ejecutivo Nacional, éste se dirigirá al Senado de la República haciendo la propuesta de transferir el servicio, el Senado acordará o negará la transferencia y modalidades de la misma e informará de su decisión, en caso de acuerdo, a la o las Asambleas Legislativas.
Las Asambleas Legislativas, previa aprobación del Gobernador, ratificarán o no el acuerdo del Senado en un lapso de treinta (30) días.
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En caso afirmativo el Gobernador le pondrá el ejecútese y se procederá a la celebración del o los convenios respectivos, observando lo establecido en los ordinales 2º, 3º, 4º y 5º del artículo anterior.
Artículo 8.- Los servicios transferidos de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º de la presente Ley podrán ser reasumidos por el Ejecutivo Nacional de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. El Ejecutivo Nacional o el Gobernador, solicitará la reversión del servicio ante el Senado; 2. El Senado autorizará o no la reversión en el lapso establecido en el artículo 6º y comunicará su decisión al Ejecutivo Nacional o al Gobernador, según el caso: y, 3. Cuando sea el Gobernador quien solicite la reversión, se requerirá la opinión previa de la Asamblea Legislativa.
Artículo 9.- El ejecutivo Nacional deberá impulsar la descentralización y la desconcentración de funciones dentro de sus respectivas dependencias, a fin de facilitar la celebración de los convenios para la transferencia de la prestación de servicios específicos, la contratación y ejecución de las obras corresponderá a unidades desconcentradas de los organismos nacionales a nivel de cada Estado, bajo la coordinación del Gobernador.
Artículo 10.- El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministro de relaciones interiores, informará anualmente al Senado, de las realizaciones en materia de descentralización y desconcentración.
CAPITULO III
De la Transferencia a los Estados de Competencias Reservadas al Poder Nacional
Artículo 11.- A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:
1. La organización, recaudación, control y administración del ramo de papel sellado: 2. El régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia esta sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables; 3. La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías
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interestadales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos; 4. La Organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la Ley al Poder Nacional; y, 5. La Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.
Parágrafo Único: Hasta tanto los Estados asuman estas competencias por ley especial, dictada por las respectivas Asambleas Legislativas, se mantendrá vigente el régimen legal existente en la actualidad.
CAPITULO IV
Del Situado Constitucional y demás Ingresos de los Estados
Artículo 12.- Son ingresos de los Estados:
1. El Situado Constitucional; 2. Los que formen parte de los ingresos adicionales del país o de planes y proyectos especiales que les sean asignados de conformidad con la Ley; 3. Los aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional que el Poder Nacional les asigne con ocasión de la transferencia de servicios específicos de conformidad con esta ley; 4. Los que provengan de la recaudación de la prestación de los servicios públicos que los Estados asuman; 5. Los recursos provenientes de la recaudación de sus propios impuestos, tasas, contribuciones y los que se generen de la administración de sus bienes; 6. Los derivados de la administración y explotación de las obras de infraestructura de su jurisdicción; 7. Los provenientes de operaciones de crédito público; 8. Los ingresos que provengan por concepto de multas o sanciones pecuniarias establecidas en la legislación estadal; y 9. Los demás que establezcan las leyes.
Artículo 13.- En la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos de 1990, el Situado Constitucional será el dieciséis (16%) del total de ingresos ordinarios estimados en el respectivo presupuesto. Tal porcentaje se incrementará anual y consecutivamente en uno por ciento (1%), hasta alcanzar un veinte por ciento (20%).
De la misma manera, a los Estados corresponderá un porcentaje igual al del Situado Constitucional, del respectivo año fiscal, sobre los ingresos ordinarios adicionales que perciba la República.
Artículo 14.- En las Leyes de Presupuesto de los Estados se incorporará una partida destinada a las Municipalidades y denominada Situado Municipal, que para 1990 será del diez por ciento (10%) del total de los
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ingresos ordinarios estimados de la Entidad Federal. Tal porcentaje se incrementará anual y consecutivamente en uno por ciento (1%), hasta alcanzar un veinte por ciento (20%).
El Situado Municipal se distribuirá entre los Municipios de Conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Artículo 15.- El Ejecutivo Nacional remitirá el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción respectiva, lo harán las Gobernaciones de los Estados a los Municipios, por lo que respecta al situado municipal.
CAPITULO V
Del Plan Coordinado de Inversiones
Artículo 16.- El Ejecutivo Nacional y las Gobernaciones de los Estados elaborarán anualmente un Plan Coordinado de Inversiones en cada Entidad Federal, con aportes conjuntos de recursos debidamente contemplados en las respectivas leyes de presupuesto.
Artículo 17.- En cada ejercicio fiscal, las Gobernaciones deberán destinar a sus programas de inversión un mínimo del cincuenta por ciento (50%) del monto que les corresponde por concepto del Situado Constitucional.
Se entenderá por programas de inversión, exclusivamente los siguientes:
1. Programas de desarrollo agropecuario y nivel estadal y regional, los cuales comprenderán especialmente la construcción de caminos de penetración rural, de obras de riego, otras obras de aprovechamiento de aguas y saneamiento de suelos; 2. Programas de desarrollo educativo, cultural, científico y tecnológico, especialmente la construcción y dotación de centros educacionales, tomando en cuenta los niveles y modalidades del sistema educativo y vigente, e igualmente los programas sociales de atención a la familia y al niño en situación irregular. 3. Programas de salud y asistencia social, especialmente los nutricionales; la construcción y dotación de edificios médico-asistenciales; la construcción de acueductos rurales: la construcción y el financiamiento de viviendas de interés social. 4. Programas de reordenación de las áreas urbanas y marginales; 5. Programas de promoción, construcción y financiamiento de obras y servicios destinados al desarrollo de la industria, especialmente a la pequeña y mediana industria y del turismo, así como la asistencia técnica y capacitación profesional del personal necesario para tales fines; 6. Programas de construcción y mantenimiento de vías de comunicación y servicios de transporte;
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7. Programas para la conservación, mantenimiento, reconstrucción y reposición de las edificaciones e instalaciones publicas; y, 8. Programas de conservación del ambiente y de los recursos naturales.
Artículo 18.- Los planes. Coordinados de Inversión se concertarán en la Convención de Gobernadores y posteriormente serán sometidos a la aprobación del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, El Ministro de Hacienda y los Gobernadores los incorporarán a los proyectos de Ley de Presupuestos correspondientes, a los fines de la aprobación de los respectivos aportes por el Congreso y las Asambleas Legislativas.
El Ministro de Relaciones Interiores y los Gobernadores de los Estados velarán por el estricto cumplimiento de los Planes Coordinados de Inversión. El Ministro de Relaciones Interiores informará en Consejo de Ministros y ante el Congreso de la República de la ejecución de dichos convenios, con la periodicidad que le indique el Presidente de la República. De igual manera los gobernadores presentarán semestralmente al Congreso de la República, y a las Asambleas Legislativas respectivas, una evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas previstos en los planes coordinados de inversión.
Artículo 19.- El Gobernador deberá igualmente coordinar los programas de inversión con los que les corresponde elaborar anualmente a los Municipios, de conformidad con la ley respectiva, a fin de integrarlos al Plan Coordinado de Inversiones de la Entidad Federal.
Artículo 20.- Las obras o servicios a ejecutarse deberá contratarse preferentemente con empresas domiciliadas en el Estado respectivo.
Artículo 21.- Los organismos regionales de planificación y desarrollo, servirán como entes de asesoría y asistencia técnica a las Gobernaciones de las Entidades Federales, Municipalidades y Organismos del Ejecutivo Nacional, a los fines del cumplimiento de la presente Ley.
CAPITULO VI
De los Gobernadores como Agentes del Ejecutivo Nacional
Artículo 22.- El Gobernador, además de ser el Jefe del Ejecutivo de su Estado, es agente del Ejecutivo Nacional en su jurisdicción y como tal le corresponde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y Leyes de la República, y ejecutar y hacer ejecutar las órdenes y resoluciones que reciba del Ejecutivo Nacional; 2. Colaborar con el Poder Publico Nacional en la realización de los fines del estado venezolano;
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3. Coordinar la acción de las diversas dependencias de la Administración Publica Nacional, Central o Descentralizada, que actúen en su jurisdicción; 4. Participar en los órganos del sistema nacional de planificación del desarrollo económico y social; 5. Participar en los órganos del sistema nacional de regionalización administrativa y actuar como agente del proceso de regionalización; y, 6. Cumplir las demás funciones que le atribuyan las leyes y le encomiende el Ejecutivo Nacional.
Artículo 23.- Las órdenes y resoluciones que reciban los Gobernadores como Agentes del Ejecutivo Nacional, deberán emanar del Presidente de la República y les serán comunicadas por el Ministro de Relaciones Interiores.
Los Gobernadores deberán rendir con toda diligencia informes al Presidente de la República, directamente o por intermediario del Ministro correspondiente, cada vez que se lo soliciten.
Artículo 24.- A fin de garantizar la necesaria coordinación y oportuna ejecución de los planes y programas del Ejecutivo Nacional y en cumplimiento de las instrucciones que a estos efectos se dicten, los Gobernadores podrán dictar órdenes e instrucciones a los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en sus respectivos Estados, A tales fines dichos funcionarios estarán obligados a prestarle toda la colaboración al Gobernador, cumplir sus órdenes e instrucciones como Agentes del Ejecutivo Nacional y prestarle diligentemente los informes que les solicite.
Artículo 25.- En cada Entidad Federal se creará un Comité de Planificación y Coordinación, presidido por el Gobernador e integrado por su tren ejecutivo estadal, los alcaldes y por los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en el Estado, a fin de garantizar la necesaria coordinación, planificación, evaluación y control de los programas y acciones que se ejecuten en la Entidad Federal.
El Gobernador dictará el Reglamento de dicho comité y podrá organizar su funcionamiento interno por materias o ramas de actividad, como también podrá establecer la participación en el Comité de los Parlamentarios Nacionales y de los sectores económicos, sociales, laborales y culturales de la comunidad.
Artículo 26.- El gobernador del Estado dirigirá a través del comité de Planificación y Coordinación del proceso de elaboración del Plan de Desarrollo del Estado, del Plan Operativo Anual y del Presupuesto anual, estableciendo la debida coherencia y coordinación con los planes correspondientes a nivel nacional.
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Artículo 27.- Las decisiones que tome el Presidente de la República en Consejo de Ministros y que se refieran a las Entidades Federales, deberán ser informadas a los respectivos Gobernadores. Asimismo, los Ministros y los Presidentes de los Institutos Autónomos y de las Empresas del Estado, así como también los Presidentes de los Organismos Regionales de Desarrollo, deberán mantener oportuna y permanentemente informados a los Gobernadores de las decisiones, órdenes e instrucciones de que transmitan a los jefes de sus respectivas oficinas en la Entidad Federal.
Artículo 28.- De las decisiones que adopte el Gobernador en su carácter de representante del Ejecutivo Nacional responderá la República; a tal efecto, al promulgar el acto correspondiente, el Gobernador deberá indicar que actúa en tal condición.
CAPITULO VII
De la Convención de Gobernadores
Artículo 29.- De conformidad con lo establecido en el ordinal 19 del artículo 190 de la Constitución, la Convención de Gobernadores se reunirá durante el segundo trimestre de cada año, por lo menos, en la fecha y lugar que fije el Presidente de la República en su convocatoria.
Artículo 30.- En la Convención de Gobernadores se concertará y evaluará el Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal, y además se tratarán las otras materias que acuerden el Presidente de la República y los Gobernadores.
CAPITULO VIII
Del Incumplimiento de las Ordenes
Artículo 31.- El incumplimiento reiterado de las órdenes resoluciones del Presidente de la República de conformidad con el artículo 22 de la presente Ley, será causal de remoción de los Gobernadores de los Estados, de conformidad con la ley respectiva.
Artículo 32.- El incumplimiento reiterado de las órdenes instrucciones del Gobernador, actuando como agente del Ejecutivo Nacional, será causal de remoción de los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en su Estado.
El Gobernador solicitará la remoción de funcionario del que se trate ante el Ministerio o el Presidente del Instituto Autónomo Empresa del Estado u organismo regional correspondiente, quien deberá decidir u plazo máximo de treinta (30) días.
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En caso de silencio o de respuesta negativa su solicitud, el Gobernador podrá dirigirse directamente al presidente de la República los fines conducentes.
CAPITULO IX
Disposiciones Transitorias y Finales
Artículo 33.- Los Estados tendrán, los mismos privilegio prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.
Artículo 34.- A los fines de esta Ley, el Ejecutivo Nacional actuará por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores, el cual, a tendrá a cargo lo relativo al proceso descentralización, en todo aquello que compete al Ejecutivo Nacional.
Artículo 35.- Se deroga la ley Orgánica de Coordinación la Inversión del Situado Constitucional o los planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional, y cualesquiera otras disposiciones contrarias a la presente Ley.
Artículo 36.- Los convenios vigentes que hayan sido suscritos conforme a la antes citada Ley pasarán a formar parte del Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal para 1990 y podrán ser revisados libremente en primera Convención de Gobernadores realizarse durante ese año. Los fondos situado que permanezcan depositados en el Banco Central de Venezuela, serán transferidos totalmente a las Gobernaciones respectivas la entrada en vigencia de la presente Ley.
Artículo 37.- La presente Ley entrará en vigencia el día 1º de enero de 1990.
Dada, firmada y sellada, en el Palacio Federal Legislativo en Caracas a los veinte días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve. Años 179º de la Independencia y 130º de la Federación.
El Presidente
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LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, DELIMITACIÓN Y TRANSFERENCIA DE
COMPETENCIAS DEL PODER PÚBLICO
Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados, determinar las funciones de los Gobernadores como agentes del Ejecutivo Nacional, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar los planes anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la prestación de los servicios del Poder Nacional a los Estados.
Artículo 2º.- Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes orgánicas respectivas, esta Ley se extenderá a las Gobernaciones del Distrito Federal y de los Territorios Federales en la medida que les sea aplicable.
Artículo 3º.- Es de la competencia exclusiva de los estados, conforme a lo establecido en la Constitución:
1º.- La organización de sus Poderes Públicos, de sus Municipios y demás entidades locales y su división Política-Territorial.
2º.- La administración de sus bienes y la inversión del Situado Constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución y esta Ley:
3º.- El uso del Crédito Publico, con las limitaciones y requisitos que establezcan las leyes nacionales:
4º.- La organización de la Policía Urbana y Rural y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal:
5º.- Las materias que le sean atribuidas de acuerdo con los Artículos 137 de la Constitución y 9º.- de esta Ley; y,
6º.- Todo lo que no corresponda, de conformidad con la Constitución, a la competencia nacional o municipal,
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CAPITULO II
De las Competencias Concurrentes entre los
Niveles del Poder Público
Artículo 4º.- En ejercicio de las competencias concurrentes que establece la Constitución, y conforme a los procedimientos que esta ley señala, serán transferidos progresivamente a los Estados los siguientes servicios que actualmente presta el Poder Nacional:
1º.- La planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral, de conformidad con las leyes nacionales de la materia;
2º.- La protección de la familia, y en especial del menor;
3º.- Mejorar las condiciones de vida de la población campesina;
4º.- La protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preservación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre su territorio;
5º.- La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el Poder Nacional;
6º.- La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conservación de las obras, objetos y monumentos de valor histórico o artístico;
7º.- El deporte, la educación física y la recreación;
8º.-Los servicios de empleo;
9º.- a formación de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores;
10 La promoción de la agricultura, la industria y el comercio;
11 La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales.
12 La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional;
13 La ejecución de las obras publicas de interés estatal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos para obras de ingeniería y
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urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estatales;
14 La vivienda popular, urbana y rural;
15 La protección a los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales;
16 La salud publica y la nutrición, observando la dirección técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de las mismas que disponga el Poder Nacional;
17 La investigación científica; y,
18 La defensa civil.
Artículo 5º.- La prestación de los servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas podrá ser administrada por empresas venezolanas de carácter mixto, bien sean regionales, estatales o municipales:
Artículo 6º.- La transferencia de los servicios actualmente prestados por el Poder nacional, dentro de las competencias concurrentes establecidas en el artículo 4, se efectuara mediante convenios, observando las previsiones siguientes:
1º.-Cuando el Gobernador del Estado considere que la administración estadal pueda asumir la prestación de un servicio, hará la solicitud al Ejecutivo Nacional, oída la opinión de la Asamblea Legislativa o de su Comisión Delegada;
2º.-El Ejecutivo Nacional deberá someter en un lapso de noventa (90) días, a la aprobación del Senado de la República, o a la Comisión Delegada, el programa de transferencia del servicio, el cual incluirá las transferencias de bienes personales y recursos financieros así como establecerá mecanismos específicos de supervisión y de coordinación de cada uno de los servicios:
3º.- Los bienes muebles e inmuebles asignados al servicio a transferir actualmente propiedad de la República o de los entes autónomos, pasaran a propiedad de los Estados:
4º.- El personal que labore en el servicio a transferir pasara. a la Administración Estadal, con las mismas condiciones laborales existentes para el momento de la transferencia; y,
5º.- Los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestación del servicio serán transferidos a los Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida correspondiente al servicio transferido.
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Esta partida inicial se ajustará anualmente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.
Artículo 7º.- Cuando la iniciativa de la transferencia de un servicio específico a los Estados surja del Ejecutivo Nacional, éste se dirigirá al Senado de la República haciendo la propuesta de transferir el servicio, el Senado acordará o negará la transferencia y modalidades de la misma e informará de su decisión, en caso de acuerdo, a la o las Asambleas Legislativas.
Las Asambleas Legislativas, previa aprobación del Gobernador, ratificarán o no el acuerdo del Senado en un lapso de treinta (30) días, en caso afirmativo el Gobernador le pondrá el ejecútese y se procederá a la celebración del o los convenios respectivos, observando lo establecido en los ordinales 2º.-, 3º.-, 4º.- y 5º.- del artículo anterior.
Artículo 8º.- Los servicios transferidos de conformidad con lo establecido en los artículos 5º.- y 6º.- de la presente Ley podrán ser reasumidos por el Ejecutivo Nacional de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1º.- El Ejecutivo Nacional o el Gobernador, solicitará la reversión del servicio ante el Senado:
2º.- El Senado autorizará o no la reversión en el lapso establecido en el artículo 6º.- y comunicará su decisión al Ejecutivo Nacional o al Gobernador, según el caso: y,
3º.- Cuando sea el Gobernador quien solicite la reversión, se requerirá la opinión previa de la Asamblea Legislativa.
Artículo 9º.- El ejecutivo Nacional deberá impulsar la descentralización y la desconcentración de funciones dentro de sus respectivas dependencias, a fin de facilitar la celebración de los convenios para la transferencia de la prestación de servicios específicos, la contratación y ejecución de las obras corresponderá a unidades desconcentradas de los organismos nacionales a nivel de cada Estado, bajo la coordinación del Gobernador.
Artículo 10.- El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministro de relaciones interiores, informara anualmente al Senado, de las realizaciones en materia de descentralización y desconcentración.
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CAPITULO III
De la Transferencia a los Estados de Competencias
Reservadas al Poder Nacional
Artículo 11.- A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:
1º.-La organización, recaudación, control y administración del ramo de papel sellado:
2º.- El régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie., que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia esta sometido a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables;
3º.- La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos:
4º.- La Organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la Ley al Poder Nacional; y
5º.- La Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.
Parágrafo Unico: Hasta tanto los Estados asuman estas competencias por ley especial, dictada por las respectivas Asambleas Legislativas, se mantendrá vigente el régimen legal existente en la actualidad:
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CAPITULO IV
Del Situado Constitucional y demás Ingresos de los Estados.
Artículo 12.- Son ingresos de los Estados:
1º.- El Situado Constitucional;
2º.- Los que formen parte de los ingresos adicionales del país o de planes y proyectos especiales que les sean asignados de conformidad con la Ley;
3º.- Los aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional que el Poder Nacional les asigne con ocasión de la transferencia de servicios específicos de conformidad con esta ley;
4º.- Los que provengan de la recaudación de la prestación de los servicios públicos que los Estados asuman;
5º.- Los recursos provenientes de la recaudación de sus propios impuestos, tasas, contribuciones y los que se generen de la administración de sus bienes;
6º.- Los derivados de la administración y explotación de las obras de infraestructura de su jurisdicción;
7º.- Los provenientes de operaciones de crédito público;
8º.- Los ingresos que provengan por concepto de multas o sanciones pecuniarias establecidas en la legislación estadal; y
9º.- Los demás que establezcan las leyes.
Artículo 13.- En la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos de 1990, el Situado Constitucional seré el dieciséis (16%) del total de ingresos ordinarios estimados en el respectivo presupuesto. Tal porcentaje se incrementará anual y consecutivamente en uno por ciento (1%), hasta alcanzar un veinte por ciento (20%).
De la misma manera, a los Estados corresponderá un porcentaje igual al del Situado Constitucional, del respectivo año fiscal, sobre los ingresos ordinarios adicionales que perciba la República.
Artículo 14. En las Leyes de Presupuesto de los Estados se incorporará una partida destinada a los Municipios denominada Situado Municipal, no menor del 20% de la Estimación de Ingresos Ordinarios de la Entidad Federal, diferente al respectivo Situado Constitucional.
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El Situado Municipal se distribuirá entre los Municipios del Estado de conformidad a lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Artículo 15.- El Ejecutivo Nacional remitirá el Situado Constitucional a los Estados y a los Municipios por Dozavos dentro de los primeros siete (7) días de cada mes de acuerdo a lo establecido en la Constitución y la Ley.
CAPITULO V Del Plan Coordinado de Inversiones
Artículo 16.- El Ejecutivo Nacional y las Gobernaciones de los Estados elaborarán anualmente un Plan Coordinado de Inversiones en cada Entidad Federal, con aportes conjuntos de recursos debidamente contemplados en las respectivas leyes de presupuesto.
Artículo 17.- En cada ejercicio fiscal, las Gobernaciones deberán destinar a sus programas de inversión un mínimo del cincuenta por ciento (50%) del monto que les corresponde por concepto del Situado Constitucional.
Se entenderá por programas de inversión, exclusivamente los siguientes:
1º.- Programas de desarrollo agropecuario y nivel estadal y regional, los cuales comprenderán especialmente la construcción de caminos de penetración rural, de obras de riego, otras obras de aprovechamiento de aguas y saneamiento de suelos;
2º.- Programas de desarrollo educativo, cultural, científico y tecnológico, especialmente la construcción y dotación de centros educacionales, tomando en cuenta los niveles y modalidades del sistema educativo y vigente, e igualmente los programas sociales de atención a la familia y al niño en situación irregular.
3º.- Programas de salud y asistencia social, especialmente los nutricionales; la construcción y dotación de edificios médico-asistenciales; la construcción de acueductos rurales: la construcción y el financiamiento de viviendas de interés social.
4º.- Programas de reordenación de las áreas urbanas y marginales;
5º.- Programas de promoción, construcción y financiamiento de obras y servicios destinados al desarrollo de la industria, especialmente a la pequeña y mediana industria y del turismo, así como la asistencia técnica y capacitación profesional del personal necesario para tales fines;
6º.- Programas de construcción y mantenimiento de vías de comunicación y servicios de transporte;
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7º.- Programas para la conservación, mantenimiento, reconstrucción y reposición de las edificaciones e instalaciones publicas; y ,
8º.- Programas de conservación del ambiente y de los recursos naturales.
Artículo 18.- Los planes. Coordinados de Inversión se concertarán en la Convención de Gobernadores y posteriormente serán sometidos a la aprobación del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, El Ministro de Hacienda y los Gobernadores los incorporarán a los proyectos de Ley de Presupuestos correspondientes, a los fines de la aprobación de los respectivos aportes por el Congreso y las Asambleas Legislativas.
El Ministro de Relaciones Interiores y los Gobernadores de los Estados velarán por el estricto cumplimiento de los Planes Coordinados de Inversión. El Ministro de Relaciones Interiores informará en Consejo de Ministros y ante el Congreso de la República de la ejecución de dichos convenios, con la periodicidad que le indique el Presidente de la República. De igual manera los gobernadores presentarán semestralmente al Congreso de la República, y a las Asambleas Legislativas respectivas, una evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas previstos en los planes coordinados de inversión.
Artículo 19.- El Gobernador deberá igualmente coordinar los programas de inversión con los que les corresponde elaborar anualmente a los Municipios, de conformidad con la ley respectiva, a fin de integrarlos al Plan Coordinado de Inversiones de la Entidad Federal.
Artículo 20.- Las obras o servicios a ejecutarse deberá contratarse preferentemente con empresas domiciliadas en el Estado respectivo
Artículo 21.- Los organismos regionales de planificación y desarrollo, servirán como entes de asesoría y asistencia técnica a las Gobernaciones de las Entidades Federales, Municipalidades y Organismos del Ejecutivo Nacional, a los fines del cumplimiento de la presente Ley
CAPITULO VI
De los Gobernadores como Agentes del Ejecutivo Nacional
Artículo 22.- El Gobernador, además de ser el Jefe del Ejecutivo de su Estado, es agente del Ejecutivo Nacional en su jurisdicción y como tal le corresponde:
1º.- Cumplir y hacer cumplir la Constitución y Leyes de la República, y ejecutar y hacer ejecutar las ordenes y resoluciones que reciba del Ejecutivo Nacional:
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2º.- Colaborar con el Poder Publico Nacional en la realización de los fines del estado venezolano;
3º.- Coordinar la acción de las diversas dependencias de la Administración Publica Nacional, Central o Descentralizada, que actúen en su jurisdicción,
4º.- Participar en los órganos del sistema nacional de planificación del desarrollo económico y social;
5º.- Participar en los órganos del sistema nacional de regionalización administrativa y actuar como agente del proceso de regionalización; y,
6º.- Cumplir las demás funciones que le atribuyan las leyes y le encomiende el Ejecutivo Nacional.
Artículo 23.- Las ordenes y resoluciones que reciban los Gobernadores como Agentes del Ejecutivo Nacional, deberán emanar del Presidente de la República y les serán comunicadas por el Ministro de Relaciones Interiores.
Los Gobernadores deberán rendir con toda diligencia informes al Presidente de la República, directamente o por intermediario del Ministro correspondiente, cada vez que se lo soliciten.
Artículo 24.- A fin de garantizar la necesaria coordinación y oportuna ejecución de los planes y programas del Ejecutivo Nacional y en cumplimiento de las instrucciones que a estos efectos se dicten, los Gobernadores podrán dictar órdenes e instrucciones a los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en sus respectivos Estados, A tales fines dichos funcionarios estarán obligados a prestarle toda la colaboración al Gobernador, cumplir sus órdenes e instrucciones como Agentes del Ejecutivo Nacional y prestarle diligentemente los informes que les solicite.
Artículo 25.- En cada Entidad Federal se creará un Comité de Planificación y Coordinación, presidido por el Gobernador e integrado por su tren ejecutivo estadal, los alcaldes y por los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en el Estado, a fin de garantizar la necesaria coordinación, planificación, evaluación y control de los programas y acciones que se ejecuten en la Entidad Federal.
El Gobernador dictará el Reglamento de dicho comité y podrá organizar su funcionamiento interno por materias o ramas de actividad, como también podrá establecer la participación en el Comité de los Parlamentarios Nacionales y de los sectores económicos, sociales, laborales y culturales de la comunidad.
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Artículo 26.- El gobernador del Estado dirigirá a través del comité de Planificación y Coordinación del proceso de elaboración del Plan de Desarrollo del Estado, del Plan Operativo Anual y del Presupuesto anual, estableciendo la debida coherencia y coordinación con los planes correspondientes a nivel nacional.
Artículo 27.- Las decisiones que tome el Presidente de la República en Consejo de Ministros y que se refieran a las Entidades Federales, deberán ser informadas a los respectivos Gobernadores. Asimismo, los Ministros y los Presidentes de los Institutos Autónomos y de las Empresas del Estado, así como también los Presidentes de los Organismos Regionales de Desarrollo, deberán mantener oportuna y permanentemente informados a los Gobernadores de las decisiones, órdenes e instrucciones de que transmitan a los jefes de sus respectivas oficinas en la Entidad Federal.
Artículo 28.- De las decisiones que adopte el Gobernador en su carácter de representante del Ejecutivo Nacional responderá la República; a tal efecto, al promulgar el acto correspondiente, el Gobernador deberá indicar que actúa en tal condición,
CAPITULO VII
De la Convención de Gobernadores
Artículo 29.- De conformidad con lo establecido en el ordinal 19 del artículo 190 de la Constitución, la Convención de Gobernadores se reunirá durante el segundo trimestre de cada año, por lo menos, en la fecha y lugar que fije el Presidente de la República en su convocatoria.
Artículo 30.- En la Convención de Gobernadores se concertará y evaluará el Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal, y además se tratarán las otras materias que acuerden el Presidente de la República y los Gobernadores.
CAPITULO VIII
Del Incumplimiento de las Ordenes
Artículo 31.- El incumplimiento reiterado de las ordenes resoluciones del Presidente de la República de conformidad con el artículo 22 de la presente Ley, será causal de remoción de los Gobernadores de los Estados, de conformidad con la ley respectiva.
Artículo 32.- El incumplimiento reiterado de las ordenes instrucciones del Gobernador, actuando como agente del Ejecutivo Nacional, será causal de remoción de los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales con jurisdicción en su Estado.
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El Gobernador solicitará la remoción de funcionario del que se trate ante el Ministerio o el Presidente del Instituto Autónomo Empresa del Estado u organismo regional correspondiente, quien deberá decidir u plazo máximo de treinta (30) días.
En caso de silencio o de respuesta negativa su solicitud, Gobernador podrá dirigirse directamente al presidente de la República los fines conducentes.
CAPITULO IX
Disposiciones Transitorias y Finales
Artículo 33.- Los Estados tendrán, los mismos privilegio prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República.
Artículo 34.- A los fines de esta Ley, el Ejecutivo Nacional actuará por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores, el cual, a tendrá a cargo lo relativo al proceso descentralización, en todo aquello que compete al Ejecutivo Nacional.
Artículo 35.- Se deroga la ley Orgánica de Coordinación la Inversión del Situado Constitucional o los planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional, y cualesquiera otra disposiciones contrarias a la presente Ley.
Artículo 36.- Los convenios vigentes que hayan sido suscritos conforme a la antes citada Ley pasarán a formar parte del Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal para 1990 y podrán ser revisados libremente en primera Convención de Gobernadores realizarse durante ese año. Los fondos situado que permanezcan depositados en el Banco Central de Venezuela, serán transferidos totalmente a las Gobernaciones respectivas la entrada en vigencia de la presente Ley.
Artículo 37. De conformidad con lo establecido en el Artículo 5 de la Ley de Publicaciones Oficiales, imprímase en un sólo texto la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 4.153 Extraordinario de fecha de 28 de diciembre de 1989, con las reformas aquí sancionadas, y en el correspondiente texto único corríjase la numeración y sustitúyanse las firmas, fechas y demás datos de sanción y promulgación.
Dada, firmada y sellada en el Palacio Federal Legislativo, sede de la Asamblea Nacional, en Caracas, a los días del mes de Mayo del 2003, año 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
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FRANCISCO AMELIACH Presidente
RICARDO GUTIÉRREZ Primer Vicepresidente
NOELI POCATERRA Segunda Vicepresidenta
EUSTOQUIO CONTRERAS Secretario
ZULMA TORRES DE MELO Subsecretaria
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