DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION … · que ha sido objeto el tema del ordenamiento...

INFORME FINAL PROYECTO MODELOS DE GRADO OPTIMO DE DESCENTRALIZACION CON

REFERENCIAS CIUDADANOS UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION CIUDADANA

Director: Clemente Forero., Carolina Hidalgo López y otros

Bogotá, Noviembre de 1997

DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION CIUDADANA ó: Descentralización y participación ciudadana ó: Descentralizar y participar

Clemente Forero Pineda, Director del Proyecto

Carolina Hidalgo López Guisella Jiménez Penagos

Mercedes Ortiz Cañón Sandra Pulido Díaz

Centro de Investigaciones para el Desarrollo Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional de Colombia

Ediciones Tercer Mundo - Universidad Nacional de Colombia

Santafé de Bogotá, Noviembre de 1997

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AGRADECIMIENTOS El equipo de investigación agradece a la Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, la

Facultad de Ciencias Económicas, el Centro de Investigaciones para el Desarrollo y el CINDEC de la Universidad Nacional de Colombia sus contribuciones a la financiación del presente trabajo. También agradece los comentarios y conceptos de Eduardo Verano, Juan Carlos Quintero, Ernesto Blanco, José Luis Mejía, Luis Lorduy, Darío Restrepo, Libardo Sarmiento, Jorge Iván González, el equipo de investigación sobre descentralización y región de la Universidad del Norte y los asistentes al Seminario de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Stanford.

Mercedes Ortiz Cañón Sandra Pulido Díaz Guisella Jiménez Penagos Carolina Hidalgo López Clemente Forero Pineda, Director del Proyecto

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CONTRAPORTADA

Este libro evalúa el proceso descentralizador de los últimos 15 años en Colombia, en términos de su eficiencia económica y de su adecuación institucional. La discusión de las estrategias de descentralización y sus efectos se hace a la luz de los planteamientos teóricos de que ha sido objeto el tema del ordenamiento territorial en la literatura económica.

La argumentación que se ha dado en favor de la descentralización es de carácter político y económico. En el plano político, sin embargo, es legítimo pensar que el modelo de descentralización colombiano transfiere el poder de una élite central a unas élites regionales, sin que se dé una devolución del poder a la ciudadanía. En el plano económico, debe observarse que eficiencia y optimalidad son conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la administración de los servicios públicos o a los costos con que éstos se producen y suministran. En los conceptos de optimalidad y eficiencia está comprendida la consideración de las preferencias de los ciudadanos. Una asignación de recursos es eficiente sólo en la medida en que en ella se reflejan las preferencias de quienes son beneficiarios de la producción de los bienes y servicios.

Culmina con una serie de propuestas de reforma que van más allá de los mecanismos y fórmulas de las transferencias, en donde han concentrado su trabajo muchos críticos del proceso colombiano, y propone un replanteamiento global de las relaciones financieras territoriales en el que algunos principios y directrices globales de orden constitucional son cuestionados.

Los autores: Clemente Forero Pineda, ingeniero del INSA de Lyon (Francia); M.A. y Ph.D. en

Economía de la Universidad de Stanford (California); profesor y coordinador académico del Doctorado en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia; presidente del Consejo Nacional de Planeación. Autor de varias decenas de publicaciones entre artículos, libros y capítulos en libros.

Carolina Hidalgo López, economista de la Universidad Nacional e investigadora del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID.

Guisella Jiménez Penagos, economista de la Universidad Nacional; estudios de maestría en Ciencias Económicas. Ha participado en investigaciones de política fiscal, economía informal y comercio exterior.

Mercedes Ortiz Cañon, economista de la Universidad Nacional; estudios de maestría en la misma Universidad; investigadora del CID y profesora universitaria. Publicaciones en finanzas públicas.

Sandra Pulido Díaz, contadora pública de la Universidad Nacional; estudios de maestría en Ciencias Economicas; investigadora del CID y profesora universitaria. Publicaciones en finanzas públicas.

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CONTENIDO

I. Presentación II. Interpretación del contexto histórico y político de la descentralización en

Colombia Criterios para la evaluación de la estrategia descentralizadora

A. Orientación normativa de la descentralización B. Instituciones democráticas y participación ciudadana C. Análisis de los instrumentos de las transferencias y la cofinanciación 1. Balance preliminar sobre el esquema de transferencias 2. Perspectivas de la cofinanciación Apéndice: La puesta en práctica de la estrategia descentralizadora en

Colombia y en la Costa Caribe 1. Capacidad de gestión y asistencia técnica

2. El direccionamiento de la planeación 3. Niveles de ejecución y mejoramiento de los servicios

Preferencias ciudadanas y descentralización A. El fundamento del proceso de descentralización en Colombia B. Las opciones teóricas para tener en cuenta las preferencias ciudadanas C. Criterios de eficiencia y preferencias ciudadanas sobre bienes públicos D. Soluciones análogas al mercado: federalismo fiscal E. Soluciones por la vía de decisión colectiva IV. La creación de regiones A. Región y diversidad de preferencias B. Economías de no rivalidad y de escala 1. No rivalidad en el consumo 2. Rivalidad parcial en el consumo 3. Economías de escala en la producción

4. El reconocimiento de las preferencias frente a las economías de escala y de no rivalidad

C. Externalidades interjurisdiccionales D. Costos de transacción

Seguro contra choques externos F. La regionalización frente al crecimiento económico y la distribución 1. Política redistributiva 2. Incentivo al crecimiento económico G. Optimalidad de un esquema local-regional-nacional

1. Criterios de tamaño óptimo 2. El ámbito institucional V. Marco analítico alternativo para evaluar propuestas de descentralización

A. La organización del Estado con base en el análisis de costos de transacción

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B. Negociaciones en la relación Estado-Ciudadanos VI. La competencia entre gobiernos y el principio de subsidiariedad A. El modelo de Tiebout y la competencia interjurisdiccional

B. La competencia intrajurisdiccional 1. La competencia y las economías de escala 2. La fuga de gatos en condiciones de competencia y subsidiariedad 3. La competencia y la imposición

VII. La Ley de transferencias, recaudos y competencias A. La teoría económica de las transferencias 1. Asignación apropiada de funciones entre niveles de gobierno a. Estabilización b. Redistribución del ingreso c. Provisión de bienes y servicios públicos 2. La intencionalidad de las transferencias 3. Tipos y efectividad de las transferencias bajo el esquema de la Ley 60 de1993 a. Tipos de transferencias b. Transferencias bajo el esquema de la Ley 60 de 1993

B. Los efectos esperados de la Ley de transferencias y competencias C. Alternativas de esquemas de manejo de las finanzas intergubernamentales en Colombia.

1. Generación de alternativas 2. Alternativa A 3. Alternativa B 4. Alternativa C

Participación ciudadana y eficiencia en la asignación de recursos públicos A. El concepto de control ciudadano en la literatura económica reciente B. Mecanismos de participación en Colombia y la respuesta de la ciudadanía C. El control ciudadano: la experiencia de otros países D. La participación ciudadana en la gestión económica

CUADROS Cuadro 1: Importancia de las fuentes de financiación en la inversión municipal Cuadro 2: Porcentaje de municipios con problemas de recurso humano

Cuadro 3: Porcentaje de municipios con problemas internos más graves para la ejecución Cuadro 4: Porcentaje de municipios con problemas externos más graves para la ejecución

Cuadro 5: Estructura administrativa de los municipios Cuadro 6: Porcentaje de municipios con plan de desarrollo aprobado

Cuadro 7: Porcentaje de municipios con instrumentos y procesos para la ejecución

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Cuadro 8: Balance global del cumplimiento sectorial de la inversión según Ley 60/93

Cuadro 9: Porcentaje de municipios que cuentan con servicios Cuadro 10: Distribución de las participaciones municipales por factores que intervienen en la fórmula de la Ley 60 Cuadro 11: Tasa estimada de evasión fiscal por administraciones 1990-1994 (Valores porcentuales)

GRAFICAS Gráfica 1: Ejecución de gasto por sectores-región Caribe Gráfica 2: Bienestar y tamaño óptimo de jurisdicción Gráfica 3: Bienestar y tamaño óptimo en caso de externalidades Gráfica 4: Beneficios de la provisión de un bien público según el nivel de gobierno que presta el servicio Gráfica 5: Beneficios de la coexistencia de varios niveles de gobierno

PRESENTACIÓN Descentralización, finanzas territoriales y ciudadanía Desde los años setentas, el ordenamiento territorial se convirtió en parte de la agenda de

las reformas constitucionales de Colombia. En 1983 y 1986 se dieron los primeros cambios institucionales y en la Constitución de 1991 los avances del proceso en el plano institucional fueron notables. Colombia había entrado temprano en la que sería una ola global de procesos de descentralización, en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayoría de los países en desarrollo.

El modelo escogido para descentralizar se centra en las transferencias de recursos fiscales del gobierno central a las entidades territoriales. Se trata de transferencias condicionadas con destinación específica a determinados sectores, en un sistema en el que el recaudo se mantiene altamente centralizado, a pesar de algunas opciones que ahora tienen los municipios y los departamentos para crear sus propios tributos. El otro mecanismo de financiación del proceso de descentralización es el de la cofinanciación, a través del cual el gobierno central financia parte de aquellos proyectos de las entidades territoriales que considera ajustados a prioridades de las políticas generales del gobierno central. Algunos autores sostienen que se trata de un modelo mixto en el que se combinan formas autonómicas con formas desconcentradoras1. Otros sostienen que la relación que establece entre el gobierno central y las entidades territoriales es una en la que el primero actúa como principal que establece los objetivos y el segundo como su agente que, con una agenda distinta, recibe señales que lo inducen a cumplir los propósitos del principal2. Lo cierto es que, más que orientarse a la construcción de autonomías locales y a permitir avances cualitativos de la democracia, el modelo adelanta una desconcentración subordinada en la que las entidades territoriales actúan en función de una racionalidad central. Su autonomía es limitada y las posibilidades de participación ciudadana están restringidas.

El telón de fondo de la historia del ordenamiento territorial en Colombia puede ayudar a comprender mejor el estilo que ha adoptado la estrategia descentralizadora de la última década. Después de una serie de confrontaciones que se dio a lo largo de la mayor parte del siglo diecinueve, un pacto entre fracciones de las clases dominantes de las distintas regiones culminó en la formación de un Estado centralista en la Constitución política de 1886. Con él, se gestó una esfera nacional de la política, relativamente distanciada de la vida de las regiones. Los miembros del Congreso sirvieron de intermediarios entre la esfera nacional de la política y las regiones, dando lugar a relaciones de intercambio de favores que conformaron el sistema que se conocería como clientelismo y cerrándole espacios al desarrollo de asociaciones civiles voluntarias. A pesar de numerosos conflictos y hasta desmembraciones, el régimen territorial sufrió escasas reformas hasta los años setentas, cuando comenzaron a presentarse síntomas de la crisis del modelo centralista.

Esta se manifestó en una incapacidad manifiesta de las agencias de orden nacional para satisfacer las necesidades de servicios elementales de las localidades y las regiones. Una ola de movilizaciones, denominadas paros cívicos, hizo visibles los altos costos del régimen centralizado y su incapacidad para atender eficazmente a la prestación de servicios públicos locales. Impulsadas por estas movilizaciones, a partir de 1983 las autoridades nacionales

1 Ver Ocampo, José Antonio (1995), Ël proceso colombiano de descentralización¨, mimeo. 2 Campbell, Tim (1996), ¨Colombia en la senda de la descentralización¨, Estrategia Económica y Financiera, pp.6B.

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iniciaron una serie de reformas de la organización territorial y política, que se consolidaron y ampliaron en la Constitución de 1991, y en las leyes y actos constitucionales que desarrollan y modifican el mandato constitucional original, especialmente la ley 60 de 1993. El esquema del ordenamiento territorial sigue siendo insatisfactorio, como lo muestra el hecho de que la mayoría de los actos constitucionales que hasta mediados de 1997 habían modificado la Carta de 1991 tocan a esta materia.

El presente trabajo tiene como propósito evaluar el proceso descentralizador de los últimos 15 años en Colombia, en términos de su eficiencia económica y de su adecuación institucional. La discusión de las estrategias de descentralización y sus efectos se hace a la luz de los planteamientos teóricos de que ha sido objeto el tema del ordenamiento territorial en la literatura económica, particularmente a partir de los años cincuentas cuando aparecieron los trabajos de Samuelson sobre los bienes públicos y la propuesta de federalismo fiscal de Tiebout. Esta tradición de pensamiento apenas comienza hoy a incorporar los enfoques institucionalistas y por ello el trabajo le dedica más de un capítulo a mostrar el camino de éste que parece ser un fructífero enfoque de las finanzas públicas, especialmente las territoriales. Culmina con una serie de propuestas de reforma que van más allá de los mecanismos y fórmulas de las transferencias, en donde han concentrado su trabajo muchos críticos del proceso colombiano, y propone un replanteamiento global de las relaciones financieras territoriales en el que algunos principios y directrices globales de orden constitucional son cuestionados.

La argumentación que se ha dado en favor de la descentralización es de carácter político y económico. Tiene que ver con el otorgamiento de poder de gasto a los gobiernos locales y con el logro de más altos grados de eficiencia en la prestación de los servicios públicos. En el plano político, sin embargo, es legítimo pensar que el modelo de descentralización colombiano transfiere el poder de una élite central a unas élites regionales, sin que se dé una devolución del poder a la ciudadanía. En el plano económico, debe observarse que eficiencia y optimalidad son conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la administración de los servicios públicos o a los costos con que éstos se producen y suministran. En los conceptos de optimalidad y eficiencia está comprendida la consideración de las preferencias de los ciudadanos. Una asignación de recursos es eficiente sólo en la medida en que en ella se reflejan las preferencias de quienes son beneficiarios de la producción de los bienes y servicios. La descentralización tiene sentido desde el punto de vista económico en la medida en que permite captar mejor las generalmente muy diversas necesidades y preferencias de los ciudadanos. Al combinarse los dos criterios, una reorganización del Estado en la que unidades menores cobran mayor importancia demanda no solamente autonomía de los gobiernos territoriales sino que las instituciones permitan captar mejor las necesidades y las preferencias de la población y apoyen el progresivo desarrollo de la capacidad ciudadana para expresar su preferencias, liderar procesos de cambio y proponer iniciativas.

El proceso colombiano de descentralización ha sido objeto de variadas interpretaciones, especialmente en cuanto hace a la relación entre la sociedad y el Estado que en él se plasma. Se advierte en general en esos análisis una sujeción a la dicotomía Estado-mercado, dentro de la cual Estado y mercado serían las dos únicas alternativas institucionales para organizar la vida económica. En la medida en que el mercado ha dejado de ser considerado como la ausencia de instituciones y progresa el programa de investigación de la economía institucional conducente a mostrar que el mercado requiere de una compleja trama de arreglos para funcionar, esta visión dicotómica va quedando atrás. El Estado puede verse entonces como una alternativa posible para vehicular los consensos sociales, entre muchos otros mecanismos de expresión de las voluntades

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ciudadanas. En ese contexto, los procesos descentralizadores pueden ser vistos como complementarios de instituciones de participación que no son ni mecanismos de mercado ni formas de intervención del Estado tradicional.

En Colombia se ha desarrollado un conjunto de instituciones de expresión de la voluntad ciudadana que van más allá de la simple elección de personas que, una vez elegidos, son autónomos e independientes en sus decisiones con respecto al mandato que les concedió la ciudadanía. Con las reformas políticas de la Constitución de 1991, no solamente se abrió la posibilidad de elegir mandatarios locales y departamentales sino también de intervenir en la formación de sus planes de desarrollo y en el proceso presupuestal, a través del sistema nacional de planeación participativa; de controlar la ejecución de los programas de gobierno propuestos por los candidatos, a través de una eventual revocatoria del mandato; de exigir el cumplimiento de las leyes; de presentar iniciativas de origen popular, entre otros mecanismos de democracia participativa y directa.

El esquema de las transferencias se analiza en detalle en el presente trabajo y se hacen propuestas para su modificación. La organización de las finanzas territoriales de Colombia puede ser reformada con grandes beneficios. En particular, se propone la sustitución de una parte de las transferencias por una descentralización del sistema de recaudo de impuestos que le permita a las entidades territoriales captar directamente un proporción mayor de sus recursos. Es posible mostrar que, cuando la descentralización del gasto es acompañada por la del recaudo, se generan incentivos eficaces para que las administraciones locales agudicen su control de la evasión y mejoren la eficiencia global del sistema de recaudos. El trabajo cita algunos estudios en donde se corrobora empíricamente este resultado, que se relaciona también con la mayor claridad de la ciudadanía sobre el destino de los impuestos que paga.

Con frecuencia, se suele atribuir la crisis fiscal del gobierno central al sistema de transferencias y, en general, al proceso de descentralización. El artículo 357 de la Constitución de 1991 estableció una agenda para el incremento de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de 14 % en 1993 a 22 % como mínimo en el 2002. De igual forma ordenó el incremento del situado fiscal cedido a los departamentos y distritos. Una eventual reforma de las bases y criterios de distribución de las transferencias está sometida de antemano al asedio de la desconfianza mutua entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales. El gobierno central ha sufrido disminuciones en sus ingresos, tal como era la intención del Constituyente, para permitir el desarrollo paulatino de los gobiernos locales, con la disminución progresiva de las atribuciones del gobierno central y su transferencia a las entidades territoriales. En la medida en que el gobierno central no ha disminuido sus gastos al ritmo previsto por la Constitución, es difícil atribuir la crisis fiscal del gobierno central al proceso descentralizador. Aunque el incremento de los gastos del gobierno central se explica principalmente por el de los sectores de defensa y justicia, como lo ha mostrado la Comisión de Racionalización del Gasto3, si sólo se miran los presupuestos del nivel central en los sectores que se han descentralizado, se observa que no han disminuido como deberían haberlo hecho para compensar el incremento de las transferencias. Esta disminución era la condición de viabilidad de la descentralización prevista por el Constituyente.

La segunda fuente de financiación de las entidades territoriales es la cofinanciación. Debe observarse que este mecanismo perdió su carácter de elemento regulador de una racionalidad

3 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997), Ïnforme final¨, Tomo I, Santafé de Bogotá, pp.46.

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nacional que promoviera la cooperación entre niveles y se convirtió en el sustituto de los auxilios parlamentarios. Por la vía de un listado ex-ante, que contiene proyectos cuya viabilidad técnica ni siquiera había sido analizada en el momento de aprobarse la ley del plan (ley 188 de 1995) que los consagra como prioritarios, el mecanismo perdió en parte su credibilidad. Argumentando que los elegidos tienen el derecho de irrumpir en los procesos técnicos de programación de proyectos en una democracia, los entes técnicos del gobierno central le abrieron la puerta a un rudimentario acuerdo político a través del cual se establece el listado de proyectos prioritarios para cofinanciación en la ley del plan de desarrollo a cambio de una rápida aprobación de la ley del plan y de la renovación del viejo pacto entre el Ejecutivo y quienes intermedian la relación política entre el centro y las regiones.

Cuando se hizo el diseño del proceso de descentralización colombiano, se le buscó fundamento teórico al modelo propuesto aduciendo que este respondía a los postulados del federalismo fiscal y de la elección social. Sin embargo, ni las estructuras institucionales ni las estrategias del proceso responden a los principios centrales de estos cuerpos teóricos. Las carencias fundamentales del diseño colombiano en relación con el marco teórico del que se reclama son dos:

No incorpora las preferencias de los ciudadanos que, en los esquemas teóricos referidos, son condición necesaria para la eficiencia, y además forman parte de lo deseable en un proceso de construcción democrática.

La autonomía de los gobiernos locales es restringida, particularmente en las acciones de gobierno que se manejan dentro del esquema de transferencias condicionadas; no hay delegación de los recaudos ni asignación taxativa y exclusiva de las competencias.

La importancia de esta discusión, aparentemente doctrinaria, es grande. El éxito en el mejoramiento del nivel de eficiencia que se puede esperar de un proceso descentralizador depende de la consideración de las preferencias de los ciudadanos; también, de que se aproveche el contacto más directo de los gobiernos locales y regionales para estimular la consideración de esas preferencias y hacer más efectivo el recaudo de los impuestos con que se financie la actividad pública territorial.

El trabajo le dedica un capítulo especial a la discusión de los niveles intermedios de gobierno y concretamente a explorar la conveniencia de constituir regiones. La conformación de regiones a partir de los departamentos ha sido prevista en la Constitución. El análisis muestra que la región es un espacio propicio para el ejercicio de la autonomía territorial. La discusión en el Congreso de una ley que desarrolle los planteamientos constitucionales sobre la Región se anuncia difícil. Sería deseable que dicha ley no se limitara a establecer una serie de condiciones para constituir regiones autónomas que de pronto puedan terminar dificultando su conformación. Con ello se perdería un valioso instrumento de eficiencia y de integración autónoma de la República.

La racionalidad de constituir regiones económicamente autónomas es compleja. En primer lugar, el gobierno regional es un nivel articulador entre gobiernos locales y gobierno nacional, y no el sustituto de uno u otro. Buena parte de la teoría económica de la organización espacial de los gobiernos se ocupa de las alternativas extremas para la prestación de un servicio (central o local) y a veces de la relación entre un gobierno nacional y múltiples gobiernos locales. En algunos casos, también se ocupa de la constitución de áreas metropolitanas por la vía de la integración de unidades de gobierno más pequeñas.

La reflexión propuesta acerca de la región parte de la consideración de la teoría del tamaño óptimo de las jurisdicciones. Una administración más decentralizada es más adecuada para que

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la relación sociedad-Estado sea cercana. El Estado tendrá mejores posibilidades de conocer de cerca la especificidad de las preferencias de los ciudadanos, particularmente cuando los contextos culturales y económicos que determinan las preferencias de los ciudadanos son de una gran diversidad; de ese mejor conocimiento de las preferencias ciudadanas es de esperar una mejora en la eficiencia, porque la acción pública se orientará en mejor forma a satisfacerlas. La sociedad, por su parte, podrá ejercer más fácilmente un control directo sobre sus gobernantes en un contexto descentralizado. Los modos formales e informales de veeduría y seguimiento de la acción pública funcionan mejor en espacios sociales más pequeños. De igual forma, el costo de lograr consensos sobre el uso de los recursos públicos puede ser menor que cuando las unidades de gobierno son más grandes.

En favor de unidades de gobierno más amplias jugarían otras fuerzas: las economías de escala, las economías de no-rivalidad, la conveniencia de internalizar las externalidades, la reducción de riesgos. En el análisis de estas cuestiones se han dado confusiones. En particular, se suele identificar las economías de escala en la producción de un bien o servicio con las economías de no-rivalidad, que se producen cuando el bien se consume en forma simultánea y colectiva entre muchos, como en el caso de los bienes públicos puros. La producción de un bien público puro puede estar sujeta a rendimientos decrecientes y aún así darse una situación de economías de no-rivalidad. Con frecuencia las economías de escala coexistirán con economías de no rivalidad en la prestación de determinados servicios, pero las consecuencias de unas y otras economías para el análisis y para el diseño de políticas de gestión del servicio serán muy distintas.

Con el desarrollo de la teoría de los costos de transacción los términos del debate se han modificado. Cuando el problema del tamaño óptimo de una jurisdicción se mira dentro del enfoque de los costos de transacción, es posible mostrar que la coordinación de un centro con un millar de localidades puede tener altos costos de interacción y de establecer consensos; de igual forma, manejar centralizadamente estructuras dispersas en un extenso territorio nacional con actores disímiles resulta socialmente costoso; en este último caso, los gobiernos centrales tienden a producir soluciones promedio que estandarizan modularmente para localidades con características cualitativas diversas, y en muchos casos - como fue el de Colombia en los setentas - esos costos sociales se expresan en paros y movimientos cívicos que resultan del descontento ante soluciones que minimizan el esfuerzo de diseño de las autoridades nacionales pero se alejan sustancialmente de las soluciones óptimas de cada localidad4.

Una vez analizados los distintos criterios de tamaño óptimo, la cuestión de la conveniencia de los gobiernos regionales se plantea formalmente como el dilema de escoger cuántos niveles de gobierno han de coexistir y cuál debe ser el tamaño promedio de las jurisdicciones de cada nivel. Un resultado que se deriva del análisis propuesto en este trabajo es que resulta conveniente definir taxativamente las funciones de cada nivel, para que se excluya de la posibilidad de prestar un servicio asignado a un nivel, a gobiernos de otros niveles. Las escasas excepciones admisibles se discuten más adelante. En el caso de un país de tamaño y densidad poblacional medianos (para ilustrar, podría pensarse en un tamaño de población entre cinco y cincuenta millones de 4 El dilema planteado guarda analogía con el contraste entre la organización divisional de las grandes corporaciones norteamericanas y el establecimiento de relaciones estables con múltiples proveedores independientes de las empresas japonesas, analizado por Paul Milgrom y John Roberts en Economics, Organization and Management, Prentice Hall, Engelwood Cliffs (1992), pgs. 5 y 6. Sin embargo, el carácter de no rivalidad de los servicios públicos y la necesidad de captar preferencias que no se expresan en precios de mercado hacen el problema de coordinación e incentivos aún más complejo.

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habitantes, aunque tales márgenes dependen críticamente de factores culturales, históricos y geográficos que remitirían a un estudio empírico) tres niveles de gobierno podrían constituir un marco adecuado para estructurar un conjunto equilibrado de funciones. Cuando la gama de eventuales competencias que se considera comprende servicios cuyo ámbito natural de prestación puede ser local, regional o nacional, tres niveles de gobierno (cada uno con múltiples competencias) resultan mejor que dos. La región puede atender, con eficiencia y sin muchos problemas de externalidades, una amplia gama de servicios relacionados con procesos ligados a redes regionales, como son los que tienen que ver en forma directa con el desarrollo económico. Además, la región es un nivel articulador óptimo para corregir las distorsiones de una política redistributiva que se manejara localmente, evitando a la par las ineficiencias de un manejo centralizado de esta política a nivel nacional. Concretamente, la propuesta consiste en gestionar la redistribución entre zonas pobres y ricas a nivel de regiones y, dentro de cada región, adelantar políticas redistributivas entre personas que aseguren una equidad inter-personal.

El presente estudio propone entrar a conformar las Entidades Territoriales Regionales, de acuerdo con el Artículo 307 de la Constitución de 1991 y la Ley de Ordenamiento Territorial que establezca sus atribuciones, órganos de administración y recursos. Si la ley mencionada se diseña en forma adecuada, las Entidades Territoriales Regionales pueden articular políticas redistributivas de dos niveles - como la propuesta en el anterior párrafo -; proveer servicios de escala natural regional - muchos de ellos seguramente ligados al desarrollo económico -; abrir espacios participativos que logren capturar los beneficios de las identidades culturales, y convocar a estrategias de desarrollo que dependen fundamentalmente de la disposición a la cooperación de los ciudadanos.

Resta, en relación con este tema, analizar el rol de los departamentos. En las discusiones preparatorias de la Carta de 1991 se planteó con fuerza la idea de suprimirlos y reemplazarlos por una estructura con regiones y provincias como niveles intermedios, pero el realismo político (entendido en este caso como el reconocimiento de la fuerza política del antiguo régimen de intermediación parlamentaria) remitió la discusión a una comisión de ordenamiento territorial. Desde el enfoque de búsqueda de instituciones óptimas que anima al presente trabajo, una posibilidad sería la de considerar al Departamento como ese nivel intermedio que es necesario para articular políticas redistributivas, aprovechar las externalidades de los procesos de desarrollo económico, alimentar el aprovechamiento del capital social proveniente de la cohesión de identidades y convocar a la participación. Sin embargo, son fuertes las externalidades que trascienden las fronteras de los actuales departamentos en Colombia. Un rediseño de sus fronteras, sobre la base de criterios culturales, económicos y geográficos indicaría divisiones políticas distintas, como se desprende - entre otros - de la propuesta de la Comisión de Ordenamiento Territorial5.

Independientemente de la viabilidad política de esta u otra reforma de la división política del territorio - que estaría en entredicho mientras existan tantos intereses creados alrededor del departamento como espacio más propicio para la intermediación del viejo régimen centralista entre la esfera nacional de la política y la vida local - el principio constitucional de conformar las regiones (así como las provincias) a partir de acuerdos voluntarios parece ser sabio. De la evolución de los procesos de regionalización puede resultar en el futuro una estructura con

5 Véase Fals Borda, Orlando, “Prefigurando el Territorio Nacional”, Boletín de Ordenamiento Territorial, No. 29, Diciembre (1994), y Fals B., O., Región e Historia, Tercer Mundo, Bogotá (1996).

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regiones fuertes y departamentos débiles o lo contrario. En la medida en que la asociación sea voluntaria, se puede garantizar que las regiones se creen bajo la condición de que generen beneficios a todas las partes, aunque la mediación favorable del gobierno nacional - a través de regulaciones e incluso de subsidios a su conformación - quizá resulte necesaria para evitar que la falta de confianza entre los actores y su incertidumbre sobre la forma en que se desarrollen los acuerdos pactados los coloquen en situaciones sub-óptimas, asimilables al equilibrio no eficiente de un dilema del prisionero, que impida arreglos cooperativos altamente convenientes para ellos y para el país.

El análisis tradicional de las opciones descentralizadoras se hacía fundamentalmente comparando los costos de producción y de aprovisionamiento de los bienes y servicios públicos a escala local, regional y nacional. La óptima provisión se aseguraba aprovechando economías de no rivalidad y economías de escala. Generalmente no se consideraban en esos análisis los costos de captar las preferencias y de involucrar a los ciudadanos en las decisiones. En el presente trabajo se propone rectificar ese criterio. No bastará entonces con comparar costos de producción y aprovisionamiento de la solución centralista y de la solución descentralizada. Será necesario mirar la organización social necesaria para soportar esa producción y ese aprovisionamiento, y en especial para asegurar que las decisiones respondan a las preferencias y consensos ciudadanos. El teorema de la descentralización de Oates debe reformularse en consideración, para tener en cuenta las grandes diferencias que se pueden dar entre los costos de transacción de opciones con distinto grado de autonomía local y de consideración de las preferencias ciudadanas. Proponemos colocar en la balanza los costos de captar las preferencias de los ciudadanos; de obtener consensos sobre la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos; de recaudar impuestos y tarifas, y de controlar el recaudo, en los distintos niveles; de colocar en un nivel el recaudo y en otro la capacidad de gasto; de planear y definir presupuestos con el consenso de los ciudadanos.

Las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos no son tan sencillas como las que supone Tiebout en su propuesta de Federalismo Fiscal ni la economía neoclásica en los modelos de equilibrio con bienes públicos. Hay problemas de información asimétrica, de comportamiento estratégico (y hasta de riesgo ético) entre el Estado y los ciudadanos, que afectan avasalladoramente las negociaciones que se dan entre uno y otros. Los funcionarios conocen, mejor que los ciudadanos, los costos de proveer los servicios y por lo tanto los niveles de eficiencia con que operan; a los funcionarios no les conviene revelar esos niveles de eficiencia, pues generalmente actúan dentro de lógicas en las que crear empleos o aumentar los tributos son sus objetivos primordiales. Los ciudadanos a su vez conocen sus propias preferencias por los bienes públicos y lo que están dispuestos a pagar por tener acceso a ellos, pero no les conviene revelar esta información al Estado cuando las preferencias son altas, para no pagar tributos o tarifas en consecuencia. Pero si la interacción entre ciudadanos y Estado se vislumbra como de carácter permanente; si las sanciones de distinta índole que se imponen a quienes anuncian información no cierta son suficientes, y si hay espacios de diálogo en los cuales se pueden hacer acuerdos de cumplimiento obligatorio y en los que estén previstas fuertes sanciones para los que no cumplan, el contrato sociedad-Estado puede irse ajustando progresivamente a cláusulas de creciente credibilidad mutua.

El principio de subsidiariedad es aquel que le permite a un gobierno de mayor jurisdicción entrar a proveer un servicio cuando el gobierno de menor jurisdicción no puede hacerlo adecuadamente. Este principio plantea varios problemas. En primer lugar, hay dificultades para establecer la condición de imposibilidad de prestar el servicio: no es fácil establecer la

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incapacidad del gobierno de menor jurisdicción. En segundo lugar, los incentivos para que el gobierno mayor busque ceder las funciones al menor no son claros; en cambio, la proclividad a mantener esa función bajo su jurisdicción sí es clara. En tercer lugar, resulta inextricable establecer responsabilidades en caso de fallas en la prestación del servicio, pues éstas se diluyen entre los niveles que potencialmente pueden tener la misma competencia.

La teoría de la competencia entre gobiernos de distinto nivel en la prestación de un servicio en el mismo espacio geográfico (competencia intrajurisdiccional) sirve para cuestionar la validez de este principio. A primera vista, la competencia efectiva o potencial del gobierno de mayor jurisdicción podría inducir al gobierno de menor jurisdicción a incrementar su eficiencia. El valor de la experimentación de varias soluciones también debe ser considerado. Pero la eficiencia global puede afectarse, en la medida en que ambos niveles de gobierno deberán mantener una infraestructura o un cuerpo administrativo, particularmente cuando ambos actúan simultáneamente. Las políticas de un gobierno (tarifarias y demás) afectan al otro gobierno que presta el mismo servicio, y esto generalmente no es tenido en cuenta por el primero. En algunos casos, las economías de no rivalidad o de escala que se están sacrificando pueden ser importantes. Cuando concurren como oferentes del servicio varios gobiernos, también se afectan la disposición a responderle al público de cada uno de ellos y las posibilidades de poner en práctica mecanismos de participación ciudadana.

En consecuencia, se propone la definición taxativa y excluyente de competencias en cada uno de los niveles de gobierno, y la revocatoria del principio de subsidiariedad que regula las relaciones entre los gobiernos de distintos niveles en Colombia. La solución para el caso de los municipios donde un determinado servicio no puede prestarse adecuadamente no sería entonces la llegada del gobierno departamental a prestarlo, sino asegurarle al municipio los recursos necesarios para que contrate dicho servicio bajo su propia autoridad y gestión; si es necesario, esto debe complementarse con asistencia técnica para la contratación del servicio, pero garantizando que el municipio mantenga la autonomía en el manejo del mismo y que la ciudadanía participe en las definiciones centrales sobre la prestación del servicio y en su evaluación6.

La ley 60 de 1993 es el principal instrumento regulador de las competencias de las entidades territoriales y de las transferencias de la Nación a los departamentos y municipios. Para analizarla, el trabajo parte de una revisión minuciosa de los planteamientos teóricos más importantes que se han hecho sobre las finanzas intergubernamentales. Recientes estudios han mostrado que los niveles de evasión suelen ser menores cuando las autoridades locales son las que recaudan; en ese caso, la estructura de incentivos a las administraciones locales o regionales y a los ciudadanos es más clara. Resulta del análisis que, bajo condiciones bastante generales, es conveniente para las finanzas territoriales que se minimicen las transferencias. Una serie de propuestas alternativas - que garantizan, entre otras cosas, un adecuado manejo de la función redistributiva cuyo manejo adecuado requiere siempre de la cooperación entre el nivel central y los niveles territoriales, se desprende del análisis. Las alternativas son: (a) la separación taxativa y excluyente de las competencias de los distintos niveles, para que las responsabilidades sean claras; (b) además de lo anterior, la minimización de las transferencias con la asignación de

6 Curiosamente, en algunas capitales de Departamento donde la voluntad de una mayor autonomía regional es grande, la disposición a otorgar esta autonomía a municipios más pequeños no siempre es tan grande. Los argumentos invocados son similares a los que se escuchan en favor del régimen centralista: incapacidad de gestión, posibilidad de despilfarro y complejidad de los mecanismos de consulta a la ciudadanía.

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algunas funciones adicionales de recaudo a las entidades territoriales (IVA de ciertos productos por ejemplo); (c) la minimización de las transferencias sin reajuste de competencias.

Reformas de esta naturaleza a las finanzas intergubernamentales fortalecerían la autonomía de las entidades territoriales, mejorarían la eficiencia global del sistema fiscal, y disminuirían el nivel de conflicto entre las entidades territoriales y la Nación. Pero serían insuficientes si no se ponen en práctica mecanismos de participación ciudadana, necesarios para la eficiencia y para convocar al capital civico e institucional de la sociedad civil en el proceso de desarrollo. Las formas concebibles de participación ciudadana y de democracia directa son muy variadas. En Colombia están previstas algunas de ellas. Otras han sido ensayadas en diversos países. El diseño global del sistema que engloba la descentralización, las finanzas intergubernamentales y la vida democrática local puede escoger entre ellas para asegurar la convergencia de las voluntades de la sociedad y de los planes gubernamentales en que deben plasmarse.

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I. INTERPRETACIÓN DEL CONTEXTO HISTÓRICO Y POLÍTICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA

En Colombia y quizás en otros países de América Latina, el crecimiento económico ha

tenido una dinámica regional y no nacional ni local. Comúnmente una región comienza creciendo por sí sola, en un proceso generalmente ligado a un episodio de demanda de los mercados internacionales por productos de la región. A través de externalidades espaciales y vertimientos, la región que entra en esa dinámica exportadora jalona a los territorios vecinos. Una relativa y temporal autosuficiencia de las regiones originadoras del crecimiento pudo haber sostenido la existencia de gobiernos autónomos. Sin embargo, la evolución política del país no se dio para soportar esas autonomías sino en un proceso de lógica distinta.

El continuo conflicto entre federalistas y centralistas del siglo pasado, desembocó en la

constitución centralista de 1886. Ésta fue el resultado de una alianza entre fracciones de las clases políticas de las distintas regiones del país, que encontraron en esta alianza el apoyo suficiente para dominar la escena política de sus regiones. En la alianza, el Estado centralista sustituyó al consenso social. La constitución así gestada se mantuvo por 105 años, sufriendo apenas algunas pequeñas reformas. A pesar de las guerras civiles7 y los desmembramientos sufridos (Panamá), la alianza entre los barones regionales y el gobierno central alrededor de la Constitución de 1886, se mantuvo con reformas menores del régimen político y territorial durante más de un siglo.

Los partidos políticos jugaron un importante papel, contribuyeron a mantener la

gobernabilidad del país y tuvieron éxito al intermediar en los conflictos que dentro de cada región se daban y que tenían una mayor intensidad que los conflictos entre regiones8.

Por otra parte, la política nacional se desarrolló durante la vigencia de la Constitución de

1886 en un ámbito lejano de la escena regional. Los gobernadores eran nombrados por el presidente, mediando algunas veces un acuerdo informal con senadores y representantes del partido de gobierno en la región. A su turno, el gobernador nombraba los alcaldes municipales.

En este escenario altamente centralizado y jerarquizado, los legisladores encontraron un rol

principal como intermediarios entre el centro y las regiones. En el marco de la anterior Constitución, este poder intermediador estaba reforzado por la posibilidad de que una misma persona desempeñara varios cargos legislativos, si ganaba las elecciones en diferentes niveles de gobierno (nacional departamental y municipal). Esto le permitía a sus lugartenientes políticos acceder a funciones políticas en calidad de suplentes. De dichas relaciones políticas de patronaje se constituyó la figura política del “clientelismo”, a través del cual se intercambian votos contra favores, creándose una dependencia sobre la cual reposa la adhesión de unos y la exclusión de los demás.

7 La Guerra de los Mil Días, a la vuelta del siglo, y la Violencia de 1948 a 1958, entre otras. 8 Una propuesta de interpretación más detallada de este proceso histórico puede encontrarse en Forero, Clemente (1996), “Decentralization, political process and citizen preferences in Colombia”, working paper, CID - Universidad Nacional de Colombia y Stanford University.

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Con las reformas de los años 80’s y la Constitución de 1991 se intentó mermar la jerarquía centralista y acabar con el monopolio del poder de los gamonales en quienes reposa el sistema del clientelismo. Se estableció la elección popular de alcaldes y gobernadores y se redefinió el balance de fuerzas entre las ramas. La Asamblea Constituyente de 1991 revocó el mandato de los congresistas que habían sido elegidos el año anterior, suponiendo que en unas nuevas elecciones los elegidos serían otros. La Constitución fortaleció al legislativo al devolverle parte de sus funciones tributarias y de asignación del gasto público. También se le otorgaron poderes para controlar al ejecutivo. Aún así, el ejecutivo mantiene el mayor poder dentro de las ramas del Estado, aunque ahora requiere del apoyo del congreso para sacar adelante muchas de sus iniciativas, entre ellas el plan de inversiones y el presupuesto nacional.

Si se desea explicar por qué se dieron estos cambios institucionales, es necesario tener en cuenta que en los años 80 habían aflorado conflictos entre las regiones y el centro. Estos tuvieron como expresión política la aparición de grupos cívicos y coaliciones fuertes no sujetas a los partidos tradicionales que exigían mejores servicios públicos y administraciones honestas, y se oponían al esquema clientelista. Estas nuevas fuerzas se enfrentaron a la clase política intermediaria conducida por los miembros del congreso. Los nuevos grupos han logrado una importante representación a nivel local pero han carecido de la capacidad para destronar de sus puestos en el Congreso a los miembros tradicionales. Con el propósito de permitir el acceso al Senado de grupos minoritarios de nivel nacional, la elección de senadores adoptó en 1991 una circunscripción nacional.

Aunque los gamonales han perdido posiciones políticas importantes a nivel local y regional, mantienen su poder en el congreso a través de su rol de intermediarios y del apoyo que le brindan al ejecutivo en sus iniciativas legislativas, a cambio de favores gubernamentales que les permitan preservar su influencia regional.

La reforma descentralizadora fue un resultado de la incapacidad del sistema centralista para dar respuesta al descontento de esos nuevos actores regionales y locales y del apoyo que éstos lograron obtener entre la población excluida de favores y servicios públicos. En el nuevo contexto, los partidos políticos tradicionales han perdido una importante influencia política pero no han desaparecido. Una parte de esas nuevas fuerzas ha logrado integrarse a los espacios de representación abiertos por la nueva Constitución, pero también muchos líderes de esos movimientos optaron por la vía de la lucha armada.

Las reformas de la Constitución de 1991 se dieron por fuera y hasta en contra del Congreso cuyo mandato había sido revocado. El nuevo régimen de inhabilidades prohibió la elección de una misma persona para cargos legislativos en distintos niveles. Se confirmó la elección popular de alcaldes que ya se había introducido a través de una reforma constitucional a mediados de los 80. Las gobernaciones de los departamentos se convirtieron también en cargos de elección popular. Se creó la figura de revocatoria popular de los mandatos de alcaldes y gobernadores, y se abrió la posibilidad de introducir iniciativas legislativas de origen cívico. Se estableció un calendario con aumento gradual de las transferencias de recursos fiscales de la nación a los departamentos y municipios. Fueron creados los consejos nacional, departamentales y municipales de planeación en los que los representantes de la sociedad civil evalúan el plan de desarrollo del respectivo nivel, como forma principal de una nueva democracia participativa. La implementación de nuevos mecanismos participativos ha sido retardada y limitada por la carencia de presupuesto. La participación ciudadana apenas se ha desarrollado, a pesar de la existencia de estos canales formales.

Hoy, el cuadro político está marcado por la oscilación entre poderes nuevos y tradicionales

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a nivel local y regional. Tanto en la política nacional como en los demás niveles se ha dado un importante fraccionamiento de partidos y movimientos políticos. La forma como se ha puesto en práctica el mecanismo de cofinanciación, a través del cual el gobierno central cofinancia proyectos de las regiones, dándole prioridad a una lista propuesta por los congresistas, tiende a reforzar la vieja alianza de poderes. Congreso y ejecutivo han iniciado una contrareforma a la nueva constitución que busca frenar el incremento de las transferencias que se deben hacer a las regiones. Al venir aumentando las transferencias a las regiones, sin disminuir el gasto del nivel central, la situación de crisis fiscal global y sus efectos macroeconómicos descubren un escenario cada vez más propicio para el desmonte de las transferencias y del proceso descentralizador que ellas financian.

La actual coyuntura presenta una encrucijada en la que el proceso descentralizador podría continuar profundizándose de acuerdo con lo previsto en la Constitución, o revertirse. La insuficiencia del desarrollo de los mecanismos de participación popular ligados a la descentralización hace que el proceso sea débil ante los pasos de la contra-reforma. La viabilidad política del proceso descentralizador podría depender precisamente, de la capacidad que tengan las jerarquías locales y regionales de movilizar la participación ciudadana.

II. CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA

DESCENTRALIZADORA El argumento central de la propuesta teórica que fundamenta la descentralización es la

reorganización del Estado en niveles regionales y locales de gobierno de forma que se garantice una asignación eficiente de los recursos y una óptima provisión de los bienes públicos. Eficiencia y optimalidad son conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la administración en la prestación de los servicios públicos. Se refieren, especialmente, a la capacidad de reconocer las preferencias de los ciudadanos y de mejorar su bienestar social. En este sentido, la reorganización deseable del Estado requiere que exista autonomía, capacidad de liderazgo en los distintos niveles de gobierno y una activa participación ciudadana. El carácter legítimo de los procesos democráticos imprime fortaleza a la acción pública y propicia la autodeterminación.

El diseño del proceso de descentralización colombiano está signado por la aparición de nuevas concepciones del Estado durante las últimas décadas. De acuerdo con la concepción ideológica de la descentralización colombiana se manifiesta en el deseo de sustituir el Estado benefactor por una organización más compatible con el mercado9. La nueva orientación del papel del Estado configura una forma de intervención que se articula a la tendencia global de focalizar su acción reguladora. En esta interpretación, el principal objetivo de la descentralización sería disminuir el tamaño del Estado central y el gasto público.

En este capítulo se analiza el esquema institucional de la descentralización alrededor de

9 Esta concepción del Estado se expresó en las misiones técnicas que han fundamentado el proceso de descentralización.

(Restrepo,1995). Por su parte Wiesner en su trabajo de 1995, fundamenta el objetivo de la descentralización en la percepción de que los planteamientos teóricos basan la búsqueda de la eficiencia exclusivamente en la combinación de la acción de los mercados y la intervención del Estado. Otros autores plantean que ésta es una premisa analítica equivocada porque es imposible la no interferencia entre un orden institucional y las fuerzas del mercado (Contraloria General de La Republica, 1994), o que es un uso maniqueísta de la teoría porque "mientras ( el Informe Wiesner) exalta el mercado como guía supremo del proceso de descentralización, debe reconocer los aportes de la teoría de la "escogencia social", que priorizan la decisión del sujeto con respecto al mercado." (González, 1994).

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cuatro aspectos de interés: la orientación normativa del proceso; el carácter de las instituciones que lo desarrollan; las formas de financiamiento y la gestión territorial. Las relaciones que se generan en la Costa Caribe ilustran las dificultades para implementar el proceso bajo la estructura institucional establecida.

Las instituciones expresan la forma de organización que concibe la sociedad para facilitar la interacción de los individuos10 Así, el análisis del esquema institucional contribuye a explicar la naturaleza de los problemas del proceso de descentralización y a identificar los arreglos que deben considerarse para recomponer el modelo de organización del Estado. Las alternativas se plantean a partir de supuestos teóricos sobre los efectos que genera la nueva organización; tales supuestos están presentes en los objetivos económicos, administrativos y políticos de las descentralización.

En lo económico, se busca una asignación óptima de una proporción importante de los recursos que produce la sociedad y que son apropiados por el Estado. En lo administrativo, se pretende diseñar una organización que preste servicios eficientes y oportunos, a un mínimo costo social. En el plano político, se hacen dos consideraciones: en primer lugar, la descentralización conduce a democratizar el sistema, a distribuir el poder del Estado y permite quizá una redistribución de la riqueza nacional. En segundo lugar, las nuevas relaciones intergubernamentales acompañadas de un escenario en el que el ciudadano se vincula en la toma de decisiones contribuyen a relegitimar el Estado.

A. Orientación normativa de la descentralización El desarrollo constitucional y legislativo en materia de descentralización se apoyó en las

Misiones convocadas por el gobierno colombiano, en las que se sentaron las bases y principales orientaciones del proceso.

La orientación del proceso ha cambiado con el tiempo. Es posible distinguir dos etapas del desarrollo normativo de la descentralización en Colombia: la primera se ubica en el transcurso de los años ochenta y tiene como principal objetivo dar respuesta a la crisis fiscal. Este período se caracteriza por el énfasis que se dio a los recursos y por la importancia que adquiere el municipio en la estrategia descentralizadora.

El diseño inicial de la descentralización en Colombia se fundamenta en el diagnóstico de la Misión sobre Finanzas Intergubernamentales11. Esta planteó que las transformaciones para mejorar la provisión de servicios públicos deberían ir más allá de incrementar la disponibilidad de recursos en los niveles locales y sugirió un cambio estructural en las políticas que conducen a la eficiencia en el manejo de los recursos12. Sin embargo, las primeras estrategias se limitaron a fortalecer las finanzas regionales y locales mediante reformas al sistema tributario, sin otorgar autonomía fiscal a las localidades13. La reorganización en la provisión de bienes y servicios

10 Las instituciones reducen la incertidumbre..... incluyen cualquier forma de contrato que los seres humanos crean para lograr la interacción humana. North, D. (1990), Institucional Change

and Economice Performance, pp 3-4 .

Coase, en su análisis sobre los arreglos sociales adecuados para reducir el costo social, le atribuye a las instituciones la capacidad de reducir los costo de transacción. Coase, Q.(1960), Ël

Problema del Costo Social¨, Journal of Law Economics.

11 Departamento Nacional de Planeación (1982), Las Finanzas Intergubernamentales en Colombia. Bogotá.

12 Departamento Nacional de Planeación (1982), Op.Cit.

13 Durante la década de los 80 las normas sobre las finanzas gubernamentales se orientaron a lograr mayores recursos en los niveles regionales. La Ley 14 de 1983 amplió la base de los

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públicos se redujo a establecer acuerdos institucionales para reasignar funciones en los sectores de salud y educación14.

La segunda etapa responde más a la orientación del modelo de desarrollo de los años 90. En la organización del Estado se observa como el nivel departamental adquiere relevancia como espacio institucional que media algunas relaciones entre el nivel central y el municipio, aunque allí persiste una falta de claridad en la asignación de funciones.

La orientación del proceso de descentralización en los 90 es congruente con los propósitos de modernizar el Estado colombiano y de fortalecer a las regiones cuya creación se vislumbra como un proceso gradual para propiciar su crecimiento15. El desarrollo legislativo, desde los preceptos de la Constitución de 1991, obedece a la nueva orientación. En esencia el objetivo de la descentralización en términos de la búsqueda de la eficiencia del gasto se mantiene y se propone superar la visión simplista de la "descentralización como reparto" y hacerla partícipe del modelo desarrollo. Para ello se buscó un sustento teórico en el campo del federalismo fiscal y la elección social, se realizó un diagnóstico del estado de las finanzas territoriales y se identificaron principios generales para replantear políticas y diseñar nuevos instrumentos16.

Con base en las recomendaciones de la Misión para la Descentralización (1992), se adoptó un sistema de transferencias que contempla algunos parámetros de desempeño en los niveles locales como la eficiencia administrativa y fiscal, la calidad y cobertura en la prestación de los servicios y el progreso en la calidad de vida de la población17. Esto significó una redefinición de las relaciones entre los niveles de gobierno, donde el propósito era ligar las competencias establecidas para los niveles locales a una mayor responsabilidad en el desempeño y a la búsqueda de un mejor uso de los recursos18.

B. Instituciones democráticas y participación ciudadana La base institucional que resulta de las reformas políticas en los años 90, contempla

diversos mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas. Se abre la posibilidad al ciudadano de elegir sus representantes para la administración de las localidades, municipios y departamentos19 y de controlar la ejecución de los programas de gobierno propuestos por los candidatos elegidos. El ciudadano puede sancionar la ineficiencia o

impuestos departamentales y municipales, cedió el impuesto de timbre de los vehículos a los departamentos y creó un impuesto local para vehículos privados. La Ley 12 de 1986

introdujo la cesión del IVA desde el gobierno nacional central hacia los departamentos y municipios.

14 La Ley 29 de 1989 delegó en los alcaldes la función de nombrar y administrar el personal docente y facultó al Ministerio de Educación Nacional para realizar convenios con las entidades

territoriales con el fin de organizar institucionalmente los Centros Experimentales Piloto y los Fondos Educativos regionales. La Ley 10 de 1990 reorganizó el sistema nacional de salud

definiendo obligaciones institucionales y planteó la creación de fondos locales para el manejo de los recursos.

15 Así lo expresa Wiesner en su carta de presentación del informe final de la Misión para la Descentralización al Presidente de la República, en marzo 3 de 1992.

16 Wiesner, Eduardo (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe Final de la Misión para la Descentralización, Presidencia de La República, DNP, Bogotá.

17 La Ley 60 de 1993 especifica la distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación según porcentajes que tienen en cuenta tales parámetros.

18 De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de 1991, la Ley 60 de 1993 busca incorporar en forma explícita la asignación de competencias a los entes territoriales y a la nación,

amplía los recursos del situado fiscal y modifica la base de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. La nueva distribución de los recursos tiene en cuenta el

número de usuarios potenciales de los servicios de salud y educación, el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas -INBI- y el esfuerzo fiscal ponderado.

19 Esta participación se materializa en la elección popular de Juntas Administradoras Locales, Alcaldes y gobernadores.

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incumplimiento a través de la revocatoria del mandato. Los consejos de planeación constituyen una instancia alternativa de participación de la sociedad civil, que se da a través del seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo propuestos por el ejecutivo de los diferentes niveles de gobierno. Este mecanismo permite involucrar un mayor número de actores en las decisiones de gasto gubernamental y su divulgación puede generar impacto político. El interés del constituyente de 1991 en disminuir el poder del gamonalismo regional se refleja en la instauración de la elección de senadores por circunscripción nacional. Por último, se acepta formalmente que las iniciativas de los ciudadanos se sometan a voto popular.

El reconocimiento de estos mecanismos de participación ciudadana no garantiza la democratización y legitimación del Estado que pregona la descentralización. La tradición de comportamiento ciudadano, la carencia de información y la escasa credibilidad en las instituciones públicas, hacen que los ciudadanos no hayan accedido al uso de tales mecanismos sino marginalmente. Por otra parte no se han diseñado alternativas institucionales que permitan al ciudadano expresar sus gustos y preferencias para la toma decisiones públicas. Se ha avanzado en la búsqueda de la democracia representativa pero no en la de la democracia directa. La carencia de mecanismos efectivos de participación ha hecho que el proceso de descentralización sea rígido y se aleje del objetivo de la eficiencia económica.

Entre los mecanismos económicos que garantizan los recursos para hacer efectiva la descentralización, el más importante es la transferencia de recursos del gobierno central a los gobiernos locales. El proceso legislativo de preparación del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Anual de Inversiones y del Presupuesto Nacional busca asegurar una mejor orientación social de los recursos. Sin embargo la posibilidad que tiene el ejecutivo de modificar el presupuesto a través de recortes, adiciones y pagos posteriores termina por dejar en sus manos a la orientación efectiva de los recursos de inversión pública. Adicionalmente, los recursos centrales destinados a cofinanciar proyectos locales son orientados por el ejecutivo a través de un proceso de negociación entre el Departamento de Planeación y el Congreso para establecer el orden de prioridades.

El nivel local mantiene bajos niveles de recaudo. En muchos municipios los propietarios de la tierra controlan los consejos municipales y no hay voluntad política para incrementar o actualizar la base gravable del impuesto predial que es su principal fuente de recursos.

Los principales rasgos de la estructura institucional dan lugar a alianzas políticas entre grupos con intereses particulares, quienes mantienen el control de los fondos públicos. La aprobación del presupuesto del gobierno central por parte del Congreso se da a cambio de la inclusión de proyectos promovidos por los congresistas para ser ejecutados en sus regiones de base y así mantener su soporte político. Las prioridades de cofinanciación se convierten en el eje de las estrategias de negociación en el transcurso de la aprobación del presupuesto nacional en el Congreso.

Los cambios institucionales en el marco de la descentralización han permitido una mayor interacción en las relaciones entre los distintos niveles de Estado; no obstante, los mecanismos dispuestos no han sido capaces de involucrar preferencias de los ciudadanos en las decisiones sobre los proyectos locales. El gobierno central conserva una fuerte injerencia en los proyectos de mayor importancia en las localidades a través de la cofinanciación, mientras que los proyectos de menor relevancia son decididos por acuerdos entre los alcaldes y los consejos municipales, sin participación directa de la ciudadanía.

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C. Análisis de los instrumentos de las transferencias y la cofinanciación 1. Balance preliminar sobre el esquema de transferencias El proceso de descentralización tiene antecedentes desde finales de la década de los años

sesentas. Con el establecimiento del situado fiscal en 1968 se decidió que los departamentos tendrían mayor participación en la ejecución de los gastos en educación y salud a través de los fondos regionales. En 1969 el Congreso determinó una participación progresiva de los municipios en el impuesto a las ventas. El objetivo de estas dos reformas fue el de transferir recursos desde la Nación hacia los municipios y departamentos con el fin de que estos participaran más activamente en el manejo y prestación de ciertos servicios. En la práctica sólo algunos departamentos contaron con una delegación real en el manejo de los recursos. En los demás el manejo continuó siendo centralizado.

Durante los ochenta el énfasis fue la transferencia simultánea de competencias y recursos hacia los municipios y departamentos. Con la implementación de una serie de leyes en el Congreso en 1983 se le ofreció mayor autonomía a las localidades en el manejo y modernización de sus propios impuestos, buscando fortalecer las finanzas regionales y locales20. En 1986 se aumentó la participación de los municipios en el IVA, pero se estipuló el tipo de servicios que debían prestar y se condicionaron las transferencias al esfuerzo fiscal propio21.

En la constitución de 1991 se acelera fuertemente el proceso de descentralización de recursos. En la Carta se establecieron nuevos criterios para la asignación de recursos de situado fiscal y se estableció una tabla para el aumento de su participación hasta un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permitiera atender los servicios de educación y salud estipulados. También se incluyó una participación progresiva de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y se creó el Fondo Nacional de regalías con el fin de percibir ingresos derivados de la explotación de recursos naturales.

El sistema de transferencias se puso en práctica con base en las recomendaciones de la Misión para la Descentralización de 1992. La Ley 60 distribuye los recursos de acuerdo a parámetros de desempeño que deben reflejar la eficiencia administrativa y fiscal, calidad y cobertura en la prestación de los servicios públicos. Las transferencias establecidas para los niveles locales fueron vinculadas a una mayor responsabilidad en el desempeño y al esfuerzo fiscal.

Sin embargo, los instrumentos aplicados han comenzado a ser cuestionados pues las reglas de asignación de recursos a los entes territoriales no reflejan en forma adecuada el desempeño y resultan inequitativas. El indicador de Esfuerzo Fiscal es el parámetro principal con el que se evalúa la eficiencia de los gobiernos locales en la generación de fuentes de financiamiento, omitiéndose otros factores que midan la capacidad real de los municipios en el recaudo. Jiménez22 afirma que los factores estructurales tales como la economía, la posición geográfica y la cultura, entre otros, son esenciales para juzgar la capacidad de las administraciones locales en el

20 Con el fin de fortalecer las finanzas municipales y departamentales, la Ley 14 de 1983 reforma los impuestos al consumo de licor y cigarrillos y el de industria y comercio, cede el impuesto

de timbre nacional de vehículos a los departamentos y establece un impuesto local para vehículos privados.

21 La Ley 12 de 1986 establece una transferencia progresiva del IVA a los municipios en proporción al tamaño de la población de las localidades y al esfuerzo fiscal propio (medido por los

recaudos de impuesto predial) . Además, durante un año se le otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para reformar las entidades descentralizadas de tal forma que se

pudieran asignar nuevas funciones a las entidades locales beneficiarias del IVA que antes le correspondían a Ministerios y Departamentos Administrativos.

22 Jiménez William (1993), “Capacidad fiscal de los municipios”, Planeación y Desarrollo, Vol 27, No. 3, pp. 283-308.

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recaudo tributario. La Ley 60 reglamentó el proceso de las transferencias fiscales sin guardar un equilibrio con

la transferencia de responsabilidades para la prestación de servicios. En algunos aspectos no están plenamente definidas las competencias de los municipios pues no se precisa el nivel de responsabilidad cuando los departamentos tienen una responsabilidad subsidiaria, como en el caso de salud y la educación. Si bien en la legislación se identifican algunas competencias en los distintos niveles de gobierno relacionadas con la provisión de servicios de agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, medio ambiente, vías y transporte, no existe un desarrollo legislativo que defina claramente el alcance y la cobertura de dichas competencias. El grado de confusión en la asignación de funciones entre los distintos niveles de Estado es alto, como se desprende del Informe Final de la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas.23

Adicionalmente, con el fin de facilitar la administración de las transferencias, los montos se establecen con base en una proporción preestablecida de los ingresos de la nación. Los indicadores que dan criterios para otorgarlas son fórmulas fijas y un alto porcentaje de los recursos tienen destinación sectorial específica (81.5% en 1996) Se ha cuestionado que se hayan privilegiado los sectores de salud y educación pero no hay mecanismos para incorporar preferencias ciudadanas y establecer razonablemente las prioridades.

En este escenario, el proceso de descentralización ha derivado en un desequilibrio entre transferencias y competencias. La disponibilidad de mayores recursos por la vía de las transferencias llevó a sobrestimar la capacidad de endeudamiento regional.24 Los alcaldes comprometieron impuestos futuros locales y recursos de transferencias por un tiempo mayor a su mandato , sin ningún control macroeconómico por parte de los ciudadanos. Esto condujo a un estrangulamiento de las finanzas locales y a un desequilibrio fiscal global. Sin embargo, el actual desequilibrio macroeconómico de origen fiscal que caracteriza la situación en Colombia, encuentra una mejor explicación en la no disminución de los gastos del gobierno central que sigue creciendo a pesar de que en la Constitución estaba previsto un ritmo creciente de las transferencias de recursos y competencias a los niveles local y departamental. Los sectores de Justicia y Defensa explican parte de ese incremento pero la disminución del gasto en los sectores que se han descentralizado no ha sido suficiente.

Finalmente, para analizar la importancia que los recursos de transferencias han tenido en el financiamiento de la prestación de los servicios básicos frente a los recursos propios es preciso observar el peso de otras fuentes de financiación con que cuentan los municipios (ver Cuadro No.1).

CUADRO 1IMPORTANCIA DE LAS DISTINTAS FUENTES DE FINANCIACIÓN EN LA INVERSIÓN

MUNICIPAL Transf. Libre Propios Crédito Cofinanc. Regalías Aport.Dep Otros Total

Educac. 40.59% 0.46% 8.76% 19.53% 3.92% 1.22% 0.92% 24.60% 100.00%Salud 46.27% 0.49% 28.95% 1.35% 5.30% 1.05% 0.59% 16.00% 100.00% 23 Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas (1997), El Saneamiento Fiscal, Un compromiso de la sociedad,

Tema III : Descentralización, Santafé de Bogotá, pp. 90-139. 24 Debido a los excesos de liquidez en la economía, entre 1993 y 1994 el sistema financiero vio en los municipios clientes

atractivos dados los recursos crecientes con los que contaban. Informe Especial : Entrevista a Guillermo Perry, Estrategia Económica y Financiera, mayo 1-15, 1995, pp. 25.

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Saneam. 36.80% 0.25% 37.10% 9.32% 7.44% 3.52% 1.88% 3.68% 100.00%Rec.Dep. 57.83% 2.00% 17.33% 6.27% 8.08% 4.41% 2.49% 1.61% 100.00%Otros 18.90% 4.23% 62.17% 4.65% 3.31% 3.38% 1.13% 2.24% 100.00%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (ejecuciones presupuestales) ** Compuesto por Situado fiscal principalmente

De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación25 los recursos de transferencias

ocupan el primer lugar entre las fuentes de financiamiento. Sólo los municipios con más de 500.000 habitantes no tienen las transferencias como fuente principal de financiamiento debido a los recursos con que cuentan en términos de situado fiscal, recursos propios y crédito. En seis rangos de distribución de tamaño de población se encuentra que, a medida que aumenta el tamaño de la población, los recursos propios van ocupando un mayor peso, aunque no llegan a igualar la importancia relativa de los recursos de transferencias.

2 . Perspectivas de la cofinanciación La cofinanciación es la segunda fuente de recursos de financiación para los municipios

menores de 100.000 habitantes. El sistema de cofinanciación opera como un mecanismo complementario a los recursos propios municipales y transferencias. Con la cofinanciación se asignan recursos a planes de inversión municipales contemplados en el plan de desarrollo y que permiten la cooperación entre el gobierno central y los municipios. La intención del mecanismo es que el gobierno central pueda direccionar sus prioridades a nivel municipal y coordinar con el municipio las necesidades comunes de los dos niveles para efectuar acciones conjuntas en determinadas áreas.

El Sistema Nacional de Cofinanciación opera en la actualidad a través de cuatro fondos que asignan recursos a proyectos enmarcados dentro del Plan Nacional de Desarrollo y son registrados en el Banco de Proyectos de Inversión (BPIN).26 Las Unidades de Cofinanciación (UDECOS) de cada departamento canalizan las demandas territoriales y se encargan de evaluar la consistencia de los proyectos, ofrecen asistencia técnica y estiman la viabilidad de los proyectos. Los Comités de Cofinanciación operan adicionalmente aprobando el giro determinados proyectos dependiendo el monto de la financiación solicitada. Los proyectos que requieren un monto de recursos alto corren por cuenta directa de los Fondos.

El resultado hasta hoy es un esquema operativo que adolece de fallas de coordinación entre los fondos que lo componen, situación que no ha sido remediada por la reciente creación del Comité Nacional. Mas grave aún es que los proyectos aprobados no obedecen en muchos casos a las políticas sectoriales prioritarias trazadas por el plan nacional de desarrollo y menos por los planes locales pues, con frecuencia, son de iniciativa de parlamentarios de la región. Durante la discusión de la ley del Plan, el Congreso introdujo un artículo ( Ley 188 de 1995) con una lista de proyectos prioritarios de financiación, que quebró inclusive el principio de que 25 Datos correspondientes a la evaluación hecha por el Departamento Nacional de Planeación para el primer periodo de

gestión de los alcaldes durante el periodo 1995-1997. Se realizó a 813 municipios con respecto a las ejecuciones presupuestales y la distribución del gasto sectorial. Revista Planeación y Desarrollo (1996), Vol.28, No.3, Departamento Nacional de Planeación.

26 El sistema de cofinanciación está compuesto operativamente desde 1993 por el Fondo de Inversión Social FIS, el Fondo de

Desarrollo Rural Integrado DRI, el Fondo Vial FV y el Fondo de Infraestructura Urbana FIU. El FV y el FIU son administrados por la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER.

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estos deben ir previamente formulados y evaluados. En ese sentido, los fondos de cofinanciación son un recurso que refleja el poder central y

la función del Congresista como intermediario entre el poder central y la región. La asignación de recursos se caracteriza por un predominio de prioridades que no consultan ni a las regiones ni a los ciudadanos, sino a proyectos aislados originados en acuerdos de ocasión entre los parlamentarios y el ejecutivo.

APÉNDICE: La puesta en práctica de la estrategia descentralizadora en Colombia y en la Costa

Caribe A continuación se presenta un análisis de la gestión, la planeación y la ejecución municipal

después de la promulgación de la Ley 60. Para ello se utiliza la encuesta y las evaluaciones sobre participación municipal de los municipios en los ingresos corriente de la nación, realizadas por el Departamento Nacional de Planeación para el primer período de gestión de los alcaldes durante el período 1995-1997. El caso de la Costa Atlántica se ha tomado como centro del análisis, en la medida en que enriquece la visión del proceso descentralizador, al enfocársele desde la perspectiva de una de las regiones.

1. Capacidad de gestión y asistencia técnica Aunque se han dado avances significativos en la capacidad de gestión desde la elección

popular de alcaldes, en muchos casos los requisitos e instrumentos metodológicos para mejorar la gestión sobrepasan la capacidad operativa de los funcionarios locales y la asistencia técnica a los municipios por parte del nivel central y departamental es aún insuficiente.

De acuerdo con la encuesta 27, el desempeño de los funcionarios es afectado por problemas en la formación de los recursos humanos. Esto se expresa en la baja especialización, la falta de estrategias de capacitación, falta de personal operativo y el bajo nivel de profesionalización. Como se puede observar en el Cuadro No.2 el porcentaje de municipios que se ve afectado por estos problemas en la Región Caribe es similar al promedio nacional.

Los problemas de formación de los recursos humanos son el principal factor de la baja capacidad de gestión y pesan más que los problemas internos en materia de financiamiento o las dificultades de coordinación y falta de asesoría de otros niveles de gobierno. De acuerdo al Cuadro No.3 y No.4 son menores los porcentajes de municipios aquejados por problemas internos que los afectados por dificultades en la formación de los recursos humanos.

CUADRO No.2

PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS DE RECURSO HUMANO Reg Atlánt Prom Nal

Problemas Bajo nivel de especialización 77 77 Bajo nivel de profesionalización 68 69 Falta estrategias de capacitación 71 70 Falta personal operativ. 69 69 Falta liderazgo secret.despacho 61 53

27 Se realizó a 1000 alcaldes entre los cuales se entrevistó al 92.8% de los alcaldes de la región Caribe. Planeación y Desarrollo

(1996), Op. Cit.

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Falta reuniones coord.ejecución 48 48 Total porcentaje con problemas 57 56

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. opinión pública a Alcaldes 1995, DNP De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los

CUADRO No.3

PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS INTERNOS MAS GRAVES PARA LA EJECUCIÓN

Problemas internos Región Atlánt Prom Nal Escasez de recursos para inversión 25 27 Baja capacidad de endeudamiento 8 6 Baja capacidad de pago de contribuyentes 8 14 Elevados índices de evasión 4 5 Ineficiencia en el recaudo de impuestos - 4 Incoherencia entre plan inv. I. presup. 6 4 Falta de apoyo del 12 12

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Encuesta de opinión pública a Alcaldes 1995, DNP - De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los alcaldes

CUADRO No. 4

PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS EXTERNOS MAS GRAVES PARA LA EJECUCIÓN

Problemas Reg Atlánti Prom Nal Falta de coordinación con departamento 28 28 Falta asesoría de nación y departamento 10 15 Cambio frecuente de las normas 1 4 Tramitología - 5Fuente: Departamento Nacional de Planeación Encuesta de opinión pública a Alcaldes 1995, DNP - De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los alcaldes

En lo institucional, la Región Caribe sobresale entre las demás regiones por contar con el

mayor porcentaje de municipios que disponen de secretarías y otras dependencias. Las oficinas de personería y de Unidad de asistencia técnica (UMATA) existen en buena proporción. De la totalidad de los municipios 96% cuentan con oficinas de planeación y es la

región donde existe el mayor porcentaje de municipios con secretarías de planeación (96%), secretarías de educación, secretarías de gobierno, secretarías de obras y oficinas de servicios públicos. Dicha situación se evidencia en el Cuadro No.5.

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CUADRO No. 5ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LOS MUNICIPIOS

Porcentaje de municipios según dependencias por región Dependencias Prom Nal Reg Atlánt Secretaría general 69 73 Secretaría de Gobierno 52 75 Secretaría de Hacienda 43 43 Secret. de Planeación 73 96 Secretaría Jurídica 25 54 Secretaría Privada 22 52 Secretaría de Salud 30 76 Secret. de Educación. 49 89 Secret.de Ob. Públicas. 43 55 Personería 99 97 Contraloría 27 55 Umata 99 99 Oficina de Serv. Púb. 41 70 Instit. Descentralizados 24 28Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes

La mayoría de los municipios cuentan con un plan de desarrollo que orienta la inversión de

acuerdo con la encuesta. La región de la Costa también se destaca en el país por ser la de mayor porcentaje de municipios que disponen de un plan de desarrollo aprobado (ver Cuadro No.6). En la región, los departamentos que menos cuentan con planes de desarrollo son Magdalena (90% de los municipios) y Bolívar (88%).

CUADRO No. 6

PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PLAN DE DESARROLLO APROBADO Con Plan Reg Atlánt Promedio Nal

Sí 96.00% 94.00%

No 4.00% 6.00%Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes

No todas las entidades territoriales del país cuentan con una serie de instrumentos que les

permitan ejecutar lo planeado, disponer de los recursos programados y hacer un seguimiento a los proyectos de ejecución. Pocos municipios disponen de planes de acción (24%) y planes de trabajo (54%), a pesar de que ha habido un avance significativo en los últimos años en la elaboración de planes de desarrollo. En la administración y disponibilidad de recursos que garanticen una ejecución favorable, se ha encontrado que no todos los municipios cuentan con sistemas contables y financieros (26%) ni tampoco con un sistema de cobro de impuestos (63%) que garantice la disponibilidad de recursos necesarios que faciliten financiar una buena ejecución, siendo en el plano nacional la Costa Caribe, junto con los municipios de Occidente, las regiones mejor dotadas con estos instrumentos (ver Cuadro No.7).

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CUADRO No. 7PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON INSTRUMENTOS Y PROCESOS PARA LA

EJECUCIÓN Instrumento o proceso Reg Prom Nal Con planes de acción 21 24 Con programación de trabajo 48 54 Con planes financieros contables 31 26 Con sistema de cobro de impuesto 62 63 Con banco de proyecto 49 52 Con Ins. seguimiento de o proyectos 27 21Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes

A pesar de que los municipios disponen en su mayoría de un plan de desarrollo aprobado,

existe aún una carencia en cuanto a herramientas de seguimiento y evaluación. Solo 21% de los alcaldes encuestados dijo contar con instrumentos que les permitan hacer un seguimiento de los proyectos en ejecución. Nuevamente, son las regiones de la Costa Caribe y Occidente las que disponen en mayor porcentaje de herramientas para evaluar la inversión.

Los municipios del país han contado con asistencia técnica proveniente principalmente del nivel nacional (93%), seguido por el nivel departamental (77%) y el sector privado (39%)28.Los sectores que más han recibido asistencia técnica son gestión, vías y educación. Resulta preocupante el bajo nivel de asistencia técnica en materia de salud, si se tiene en cuenta que el nuevo régimen de salud y seguridad social requiere por su complejidad de una mayor asesoría a los municipios.

Los resultados de la encuesta en la región de la Costa Caribe muestran que 66% de los municipios recibió algún tipo de asistencia técnica cuyo origen fue similar al caso nacional. El sector con más asistencia técnica ha sido el de vías (mantenimiento y ampliación). Otros sectores que también contaron con asistencia fueron los sectores de educación (excepción hecha por el departamento de Bolívar en donde la asistencia promedio fue inferior a la asistencia nacional y regional) , servicios públicos (disponibilidad de agua potable y menor medida en construcción de alcantarillado) y mejoramiento de la gestión (fortalecimiento financiero y cofinanciación). Los sectores de salud, medio ambiente y recreación y deportes han sido los que menos asistencia técnica han recibido.

Aunque es positivo el avance que se ha realizado en términos de asistencia técnica, el problema es que ésta ha llegado fundamentalmente a los municipios de mayor tamaño que tienen mayor capacidad de convocatoria, son más accesibles y están mejor dotadas en infraestructura física. La capacidad operativa de los departamentos es sobrepasada por las demandas de asistencia técnica por parte de los municipios. En consecuencia, una función fundamental que pueden cumplir las regiones es la asistencia técnica a los municipios.

2. El direccionamiento de la planeación Un aspecto adicional que contribuye a explicar el alcance del proceso de descentralización

es el esquema de planeación. El marco institucional plantea un fortalecimiento de las localidades y regiones con el fin de alcanzar una mejor coordinación con la planeación nacional. Eso significa

28 En los municipios se entiende por asistencia técnica todas aquellas acciones que propendan por el mejoramiento de la

ejecución, contar con mayores recursos y acciones de complementariedad con otros actores.

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una orientación en la que la planeación se coloca en perspectiva de abajo hacia arriba o de las regiones hacia el nivel nacional29. No obstante, se observa una rigidez en la legislación (Ley 152 de 1994) y en el diseño institucional, que impide una gestión autónoma de las localidades.

Aunque en la programación de la inversión presupuestal existen mecanismos que la aproximan a la problemática regional30, la integración intersectorial de las entidades ejecutoras y de las unidades sectoriales es insuficiente. La articulación entre el nivel nacional y los departamentos en cuanto a la programación de la inversión es escasa. Esta desarticulación obedece al centralismo de las entidades nacionales y de los llamados institutos descentralizados, cuyos directivos secciónales carecen de una suficiente discrecionalidad. De otra parte, los mecanismos legales con los que cuentan los gobernadores para convocar y dirigir las acciones de las entidades nacionales que operan en su jurisdicción han resultado de alcance muy limitado

Las Unidades de Cofinanciación (UDECOS) creadas por el gobierno nacional e instaladas en las gobernaciones para operar en coordinación con las unidades de planeación (encargadas de fomentar el diseño y la ejecución coherente entre los planes nacionales, seccionales y municipales) no se integran a éstas y generan distorsiones en la coordinación de la inversión pública en el territorio. Para subsanar esta limitación, el Departamento Nacional de Planeación ha creado el “Sistema de Coordinación y Seguimiento de la Inversión Pública en los Departamentos”, que se venía gestando desde 1983. A través suyo, se coordinan en cada Departamento, las entidades del nivel central que operan allí, pero sus resultados han sido modestos. Otras entidades que han cumplido un papel en la búsqueda de la conexión de los distintos niveles de gobierno en la programación de la inversión en Colombia han sido los Consejos Regionales de Planificación CORPES y, desde la perspectiva de la sociedad civil a partir de 1996, el Sistema Nacional de Planeación Participativa.

Las Regiones de Planificación CORPES creadas legalmente en 1985 fueron concebidas como instancias que participarían en el proceso de programación del Presupuesto General de la Nación coordinando con los Departamentos el diseño de propuestas regionales de inversión pública. A su vez, los CORPES actuarían coordinadamente con el Departamento Nacional de Planeación para elaborar el Plan Operativo Anual de Inversión sujeto a los proyectos inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión.

Según Vasco31, aunque esta estructura permitió abrir la posibilidad de que las regiones participaran activamente en el proceso de programación del presupuesto de la nación, las propuestas regionales que salían de las convocatorias que hacían los Comités Funcionales del Departamento Nacional de Planeación para conocer y valorar la programación hecha no conducían a ninguna modificación. Esta limitación del mecanismo de planeación condujo a una reacción por parte de organismos regionales al promover propuestas en el Congreso en el proceso de debate del proyecto de presupuesto. Dicha situación ha sido evidente por parte de algunos

29 Wiesner, Eduardo (1992), Colombia: Descentralización...., Op.Cit. Vease también Forero, C. (1996), “De la planeación al revés a la planeación al derecho”, IEPRI, UN. 30 Las entidades ejecutoras que operan en los territorios actúan en un proceso interactivo con las unidades sectoriales del

Departamento Nacional de Planeación y gozan de una estructura desconcentrada a través de una red de oficinas regionales en todo el país.

31 Vasco, Mauricio (1996), “Sistema de inversión pública y descentralización : El caso colombiano”, ILPES - Dirección de

Proyectos y Programación de Inversiones, CEPAL. Santiago de Chile.

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estamentos de la región Caribe, los cuales han interactuado con los técnicos del CORPES para impulsar la inclusión de proyectos de la región en el Presupuesto General de la Nación. Dicha situación provocó algunas tensiones entre el Departamento Nacional de Planeación y la región y críticas de parte del gobierno nacional en el sentido de que se estaban transgrediendo los conductos regulares en términos de gestión. El resultado fue el fortalecimiento de la gestión política de las Unidades Técnicas de las regiones en el Congreso.

Frente a la descordinación entre los procesos de planeación y la programación presupuestal y la desconexión entre el nivel nacional y los niveles territoriales en la asignación de los recursos del Presupuesto General de la Nación se creó el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN). Los objetivos básicos fueron garantizar la ejecución de proyectos municipales e impulsar la formulación técnica de proyectos que permitiera unificar el “lenguaje de programación” entre el nivel central y las entidades territorial.

Con la creación de este mecanismo se obligó dentro del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a asignar recursos sólo a los proyectos incluidos en el BPIN. Aunque este esquema ha logrado establecer un proceso más tecnificado en la asignación de recursos también ha ocasionado dificultades a la gestión territorial y un mayor distanciamiento entre el nivel nacional y las entidades territoriales debido a la complejidad que involucra la inscripción de un proyecto en el BPIN, y al dilatado periodo entre la formulación de un proyecto, su registro, la aprobación y la asignación efectiva de los recursos, si son asignados.

Armando Mattos Barrero en una ponencia presentada en el V Foro del Caribe Colombiano32 mostraba cómo, además de la complejidad que reviste el proceso de inscripción de los proyectos y su aprobación, una vez un proyecto ha sido considerado viable técnica y financieramente, sólo un porcentaje es incluido en el Plan (68% en 1993).

En la Constitución de 1991, se advierte un propósito articulador de los procesos de planeación y presupuestación, que se plasma en la creación del Sistema Nacional de Planeación. El sistema es la principal instancia de democracia participativa prevista en la Carta que integra 1104 órganos locales, departamentales y nacional compuestos por representantes de la sociedad civil y, en el caso del Consejo Nacional de Planeación, de las regiones.

La articulación de las gestiones de los distintos niveles se busca desde la elaboración del plan, y luego la evaluación. A partir de 1996, el Sistema Nacional de Planeación inició un proceso de la preparación de propuestas desde la sociedad civil hacia el Estado y de las unidades locales hacia las intermedias y la nacional, con miras a incorporar las propuestas ciudadanas a los planes de desarrollo 1998-2000 y 1998-2002. En el proceso convergen la agregación selectiva de propuestas locales y regionales con una reflexión de carácter nacional. Sin embargo, el escaso apoyo de las autoridades nacionales y territoriales a los organismos de planeación participativa que componen el sistema limita considerablemente el alcance de la tarea articuladora y racionalizadora que se puede hacer desde la sociedad civil.

3. Niveles de ejecución y mejoramiento de los servicios De acuerdo con la evaluación elaborada por la Unidad de Desarrollo Territorial del

Departamento Nacional de Planeación, con respecto al nivel de ejecución de la inversión forzosa, el resultado después de haber sido promulgada la Ley 60 de recursos y competencias ha sido el de la no ejecución en la totalidad de los compromisos de las transferencias con destinación

32 “Las leyes de planeación, presupuesto y la política de descentralización” V Foro del Caribe Colombiano, Memorias, pp. 459- 462.

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específica. La mayoría de los montos de ejecución sectorial están por debajo de la inversión esperada, aunque del total ejecutado se cumplan en promedio los porcentajes mínimos sectoriales.

Según el análisis hecho por la Unidad de Desarrollo Territorial33, después de promulgarse la Ley 60 sobre recursos y competencias, el resultado global de la ejecución de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación, es el incumplimiento de los porcentajes mínimos en los sectores básicos de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, a excepción de los municipios con más de 500.000 habitantes (ver Cuadro No.8).

CUADRO 8BALANCE GLOBAL DEL CUMPLIMIENTO SECTORIAL DE LA INVERSIÓN

SEGÚN LEY 60/93*

1994 1995Sectores de Inversión Ejecución Diferencia Ejecución Diferencia

Sectores Básicos 75.00% -5.00% 70.11% -9.89%28.00% -2.00% 30.26% 0.26%

Salud 17 70% -7 30% 19 97% -5 03%Agua potable y 17 30% -2 70% 14 45% -5 55%Dllo físico recrea 12 00% 7 00% 0 43% -6 57%

Otros sectores 25.00% 5.00% 29.89% 9.89%Total 100.00% 100.00%

* De acuerdo a la Ley 60 la participación municipal de los municipios en los corrientes debe asignarse en los siguientes sectores: educación 30%, salud potable y saneamiento básico 20%, y deporte recreación y cultura 5%. El 20% puede asignarse en justicia, vías, seguridad, desarrollo institucional y de vivienda, bienestar social, etc. Fuente: Cálculos del DNP-UDT basados en las cifras

Pero en el nivel de ejecución exigido de “otros sectores” (infraestructura vial, subsidios

de vivienda, sector agrario, desarrollo institucional, proyectos de electrificación, pago de deuda, etc.) los municipios sobrepasan el porcentaje establecido y los municipios de más de 500.000 habitantes no cumplieron con el porcentaje mínimo. Con relación a la ejecución realizada en 1995, la inversión en recreación, deporte y cultura se acercó más al porcentaje exigido, luego de que el nivel ejecutado se hubiera excedido considerablemente. La ejecución de recursos en recreación y deporte había superado en 7 puntos el porcentaje mínimo permitido por la ley. También en infraestructura física los municipios respondieron a las necesidades en infraestructura vial asignando importantes recursos durante 1994. Ya para 1995 la inversión ejecutada se recompuso hacia los proyectos de electrificación, desarrollo comunitario,

33 Como lo anotamos anteriormente esta evaluación fue realizada con base en la información suministrada por 813 municipios

acerca de las ejecuciones presupuestales, la distribución del gasto por sectores y algunos indicadores físicos de inversión sectorial. “Evaluación de la participación municipal y de los resguardos indígenas. Vigencia 1995 “, Revista Planeación y Desarrollo (1996), Op. Cit.

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infraestructura administrativa y pago de la deuda. Estos niveles de ejecución demuestran que la inversión real ejecutada en los municipios

responde más a sus necesidades particulares que al cumplimiento de los porcentajes exigidos. De hecho, una de las razones del incumplimiento de los porcentajes sectoriales es la inconsistencia entre los intereses del nivel central (garantizar el gasto en determinados sectores básicos) y las necesidades reales de los municipios, las cuales no sólo se contraponen entre sí, sino que varían de manera importante entre grupos de municipios. La rigidez en los porcentajes frente a las cambiantes necesidades locales se contradice con los mecanismos de democracia local (por ejemplo el voto programático) y con los objetivos de la planeación concertada.

Aunque algunos críticos recomiendan la eliminación de los porcentajes fijos, podrá asegurarse el mandato constitucional de garantizar los servicios básicos, haciéndolos más flexibles, de manera que las administraciones municipales puedan cumplir con sus objetivos particulares de desarrollo.

La Costa Caribe presenta las más baja cobertura de servicios públicos, asistencia social, infraestructura básica e inversión en capital humano. Esto se debe en parte, a la carencia de instrumentos que permitan ejecutar lo planeado (planes de acción y planes de trabajo), disponer de los recursos y hacer un seguimiento a los proyectos en ejecución. Sin embargo, la baja cobertura contrasta con la relativa buena disponibilidad con la que cuenta la Costa Atlántica en materia de instrumentos de planeación, administración y disponibilidad de los recursos (sistemas contables y financiero y sistema de cobro de impuesto) que garanticen una ejecución favorable34.

Al analizar en detalle la prestación de los servicios básicos a nivel municipal se evidencia que la energía eléctrica es el servicio más difundido en todas las regiones del país seguido por las vías de acceso y la telefonía. Por el contrario, a nivel educativo la cobertura no es homogénea en todas regiones el país. La educación primaria es la de mayor cobertura a nivel nacional pero la educación secundaria es ofrecida en menor escala en 6 departamentos del país, de los cuales tres pertenecen a la Costa Caribe : Guajira, Córdoba y Bolívar (ver Cuadro No.9).

CUADRO 9

PORCENTAJE DE MUNICIPIOS QUE CUENTAN CON SERVICIOS* Sector Reg Atlánt Prom Nal Salud 45 50 Educación 99 99 Vivienda Social 77 68 Acueducto 94 97 Alcantarilla 50 86 Telefonía 95 95 Energía 100 99 Relleno sanitario 24 38 Recolec.de basuras 57 87 Vías de acceso 95 97

Aunque el servicio de acueducto se presta en todas las regiones del país, la prestación del servicio de manera continua sólo es ofrecido en 67% de los municipios y en un 43 % en la Costa 34 Los datos citados también proceden de la encuesta referida anteriormente.

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Caribe. Un dato preocupante es el nivel de prestación del servicio de alcantarillado en la Costa Caribe, pues mientras el 86% de los municipios del país presta este servicio, en la Costa sólo el 50% de los municipios lo presta. Otro servicio público de baja cobertura en la Costa es la recolección de basuras que sólo es prestado por el 57% de los municipios en donde Sucre (31%) y Bolívar (42%) son los más afectados.

El bajo nivel de inversión en servicios públicos de la Costa se explica por la deficiencia de recursos. Los recursos transferidos no son suficientes para cubrir las necesidades en servicios públicos, la inversión pública de la nación regionalizable es insuficiente y los recursos propios no son suficientes debido a la baja capacidad de contribución de los contribuyentes respaldada por el bajo crecimiento de la región. El problema se agrava debido a que en muchos casos los recursos propios no alcanzan ni para pagar los gastos de funcionamiento que tienen una alta proporción dentro de los gastos de la región.

En el informe de las finanzas del Estado en 1995, la Contraloría General de la República muestra como entre 1994 y 1995 los gastos de funcionamiento crecieron más que los gastos de inversión en los departamentos. Este resultado es coherente con la tendencia hacia la mayor burocratización que lastimosamente ha sido financiada con recursos provenientes del crédito y en desmedro de los recursos para inversión.

Así, una observación hecha a la ejecución presupuestal de gastos por secciones territoriales (Ver Gráfico No.1) demuestra que los gastos de funcionamiento ocupan la proporción más importante dentro de los gastos ejecutados a pesar de la menor tendencia que se ha presentado como resultado de las limitaciones que la legislación impone sobre estos gastos. La proporción entre gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda para la Costa Caribe es similar a la presentada por el país en su totalidad. Así, mientras que el gasto ejecutado por la Costa en funcionamiento (1) representó el 46% en 1995, los gastos de inversión (2) y de servicio de la deuda (3) participaron en un 34% y 20% respectivamente.35

GRÁFICA No.1

EJECUCIÓN DE GASTO POR SECTORES-REGIÓN CARIBE

46%

34%

20%

123

35 Para el total nacional, el gasto en funcionamiento para el país fue de 47%, el de inversión fue del 36% y el gasto para servir a la

deuda fue de 17%.

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I.PREFERENCIAS CIUDADANAS Y DESCENTRALIZACIÓN A. El fundamento del proceso de descentralización en Colombia

La justificación teórica más frecuente de los procesos de descentralización se relaciona con el logro de una asignación eficiente de los recursos públicos a través de la participación de los ciudadanos en las decisiones del Estado. En este contexto la eficiencia se entiende como la provisión de bienes públicos acorde con las preferencias de los individuos y con su participación en la generación de los recursos.

En el momento de hacerse el diseño del proceso de descentralización colombiano, se afirmó 36 que este proceso se fundamentaba en las teorías del federalismo fiscal y la elección social. Sin embargo, ni la estructura institucional ni las estrategias del proceso, tal como quedaron plasmadas, involucran los conceptos centrales ni los objetivos políticos de estos planteamientos teóricos. Conceptos importantes como eficiencia y autonomía en el esquema descentralizador son entendidos en forma restringida y el marco de política adoptado carece de instrumentos que hagan efectiva la participación ciudadana y la iniciativa local en la toma de decisiones.

La interpretación que se hizo en el diseño de la descentralización en Colombia de los preceptos derivados de esos marcos teóricos es errónea. El Federalismo Fiscal plantea la competencia entre regiones o localidades como el mecanismo que posibilita la eficiencia; supone que los individuos eligirán la jurisdicción, de entre varias que compiten, que les ofrece la mejor opción de bienes públicos y tributos. La competencia planteada en el proceso colombiano se ubica en el plano de la consecución de recursos provenientes del gobierno central y, por tanto, se despreocupa de una provisión óptima con respecto a las preferencias de los ciudadanos.

En la propuesta teórica del federalismo fiscal, la conformación de jurisdicciones implica reflexionar acerca del tamaño óptimo de población que debe componerla para obtener un mayor bienestar. La organización de la estructura gubernamental no necesariamente conduce a la formación de localidades; las áreas metropolitanas pueden canalizar externalidades y desbordamientos económicos. En Colombia, el proceso no ha planteado una recomposicion de la estructura territorial que conduzca a una mejor interacción a través de la especialización regional y no ha señalado las áreas que pueden convertirse en catalizadores de los efectos de decisiones locales.

A partir del análisis del estado del arte de la literatura en el ámbito de la teoría del federalismo fiscal y la elección social, a continuación se busca identificar categorías conceptuales que conduzcan a la construcción de un marco analítico que, adecuado a condiciones específicas de la descentralización en Colombia, arroje elementos para un análisis de mayor alcance. En este acápite, el problema de los bienes públicos y la revelación de preferencias frente a la búsqueda de eficiencia, constituye el punto de partida. Se analizarán los desarrollos teóricos que presentan soluciones análogas al mercado, aquellos que involucran al Estado y su estructura organizacional de toma de decisiones, y las soluciones políticas que buscan mecanismos de participación ciudadana.

B. Las opciones teóricas para tener en cuenta las preferencias ciudadanas

La preocupación por optimizar el uso de recursos públicos ha dado origen a distintas vertientes doctrinarias que pueden servir de fundamento a un proceso descentralizador. La Teoría

36 Wiesner, E. (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal.....Op.Cit.

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del Federalismo Fiscal es una de ellas. En esencia, trata de la organización más adecuada del Estado para que cumpla con sus funciones teniendo en cuenta las preferencias ciudadanas y la distribución de las decisiones en niveles gubernamentales con el fin de lograr que la asignación de recursos sea eficiente y que la provisión de bienes y servicios públicos se realice de forma óptima. El concepto de eficiencia implica que las decisiones del Estado sobre uso de recursos y producción de bienes y servicios públicos tomen en cuenta las preferencias de los individuos. Se requiere entonces de un referente analítico que estudie las relaciones entre los individuos y la sociedad. Tales relaciones han sido objeto de investigación en un cuerpo más amplio de la literatura y constituye la Teoría de la Elección Social. Esta analiza mecanismos de agregación de las preferencias individuales en la búsqueda del bienestar social. De la Teoría de la Elección Social se deriva una línea de investigación específica que es la Teoría de la Elección Pública. Aquí el análisis se restringe al ámbito de las relaciones entre los agentes vinculados con las decisiones de política gubernamental.

El problema que subsiste en el diseño institucional que requiere el proceso de descentralización es cómo vincular la interacción de los individuos en la búsqueda de un mayor bienestar social a los arreglos que se logren para distribuir el poder decisorio entre niveles de gobierno de tal manera que la gestión del Estado, como un todo, lo que implica entre otros requerimientos, que responda a lo que desean los ciudadanos.

C. Criterios de eficiencia y preferencias ciudadanas sobre bienes públicos El núcleo del debate moderno sobre las finanzas públicas se ha construido en la búsqueda

de una solución de mercado para determinar el nivel de gasto en los bienes públicos. La afirmación de Musgrave37 y Samuelson38, con respecto a la imposibilidad de encontrar dicha solución, ubica el punto de partida. El modelo formalizado por Samuelson presentó una solución integrada a los problemas de conceptualización de los bienes públicos, asignación óptima de recursos39 y diseño de un sistema impositivo eficiente en una economía con un bien público y uno privado. En respuesta a las críticas a su primer artículo, Samuelson precisó que el problema fundamental de una posible solución de mercado para la asignación de recursos en bienes públicos es la forma como los consumidores revelan sus preferencias40, dado que no existe mecanismo alguno que les obligue a revelar sus verdaderas preferencias.

La dificultad para la revelación de preferencias está relacionada con las características de los bienes públicos. En este sentido, un amplio desarrollo de la literatura ha intentado definir analíticamente los bienes y servicios que son consumidos colectivamente y que presentan la doble carencia de rivalidad en el consumo y posibilidad de aplicar el principio de exclusión. La 37 Musgrave, R (1939), ¨The Voluntary Exchange Theory of Public Economy¨, Quarterly Journal of Economics, Vol.52. 38 Samuelson, P. (1954), ¨The Pure Theory of Public Expenditures¨, Review of Economics and Statistics, Vol.36, No. 4, pp.387-89.

(1955) "A Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditures" Review of Economics and Statistics, Vol.37, pp. 350-56.

39 Samuelson demostró que en una economía con dos tipos de bienes, privados y públicos, para encontrar una asignación

óptima de Pareto en el bien público se requiere satisfacer las siguientes condiciones de eficiencia: conocer las posibilidades de producción y las preferencias de los consumidores,.

40 El propio Samuelson señaló: "Lejos que la existencia de mi formulación, como algunos han pensado, sea la renovación de la

teoría de intercambio voluntario -es en realidad una tentativa de demostrar cuán cierto estaba Wicksell al preocuparse por la dificultad política inherente a hacer siempre que los hombres revelen sus gustos para poder lograr un óptimo definible".

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metodología de análisis predominante se ubica en la teoría normativa del gasto público. El estudio de Samuelson41 retoma la caracterización de un óptimo de Pareto y lo adecua a

un bien público puro. La virtud del modelo de Samuelson está en lograr identificar las condiciones de optimalidad, ligadas a las características de los bienes públicos puros42, requeridas para satisfacer una producción eficiente, en términos de lo que la sociedad prefiere.

A partir de la conceptualización de bienes públicos puros realizada por Samuelson, Tiebout43 adiciona una característica específica ligada a un límite de cobertura de los bienes públicos; si el consumidor es consciente de dicha restricción, puede incorporar "el principio de beneficio", a través del cual se supone que los beneficios se reflejan en el pago por el consumo, dentro de los determinantes de elección. Para ello limita el tamaño del grupo beneficiado por la provisión de cada bien público. A través de esta limitación crea las condiciones para la existencia de jurisdicciones definidas que interactúan mediante la competencia por atraer un número óptimo de ciudadanos44. En este ámbito Tiebout encuentra una posible solución de mercado, pues los ciudadanos revelan sus preferencias al emigrar de una jurisdicción a otra, "voto con los pies", buscando la canasta de bienes y tributos que satisfaga sus preferencias individuales. Con este resultado Tiebout intentó demostrar que sí existe una solución descentralizada a nivel de los individuos que satisface la condición de optimalidad de Samuelson en el caso de los bienes públicos locales. Su análisis lo remite a discutir la importancia que tiene el gasto público de los niveles locales con respecto al gasto público total.

El trabajo de Tiebout dio lugar a una serie de desarrollos teóricos relacionados con los bienes públicos locales, bienes asociados, federalismo fiscal y posteriormente la organización del Estado por niveles de decisión. El interrogante común de estos desarrollos es cual debe ser el tamaño óptimo de los grupos que comparten el consumo de los bienes colectivos en búsqueda de la eficiencia.

Una línea de análisis alternativa se ha desarrollado a partir del planteamiento de Lindahl45, cuya preocupación fue encontrar un mecanismo para la asignación eficiente de recursos en el caso de los bienes públicos. La metodología que desarrolla esta vertiente involucra procesos de negociación y adopción de "estrategias dominantes" que posteriormente se hacen compatibles con los análisis de la teoría de juegos en procesos de interacción estratégica.

El modelo de Lindahl funciona a través de un proceso de negociación entre dos consumidores para determinar el monto de sus contribuciones con base en las preferencias 41 Samuelson, P. (1954), “The Pure Theory.....”, Op. Cit. 42 Entre las características distintivas de estos bienes se encuentran: deben interesar a más de un consumidor; el consumo de un

individuo no reduce el consumo del resto de la comunidad (no rivalidad); no son usados en el proceso de producción, el costo marginal de producir una unidad adicional o extender el servicio para adicionar usuarios es cero; y por ultimo no hay exclusión.

43 Tiebout, Ch. (1956), Ä Pure Theory of Local Expenditures¨, Journal of Political Economy, Vol.64, pp. 412-424. 44 Dada la existencia de recursos fijos, Tiebout define el tamaño óptimo de comunidad como el número de residentes para los

cuales la canasta de servicios puede producirse al menor costo promedio. 45 Lindhal, E. (1919), Die Gerechtigkeit der Besteuerung. Lund: Gleerup. Traducción parcial como: ¨Just Taxation a Positive

Solution", en Classics in the Theory of Public Finance, (ed.) R.A. Musgrave y A.T. Peacock, London : Macmillian, (1958). Posteriormente Johasen, Leif. efectuó una nueva exposición de la formulación de Lindahl. Johasen, Leif (1963), ¨Some Notes on the Lindhal Theory of Determination of Public Expenditure¨, International Economic Review , pp. 346-58.

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individuales por los bienes públicos ofrecidos. El equilibrio se obtiene cuando los individuos escogen el mismo nivel de provisión de bienes públicos dada una carga impositiva compartida. La carga impositiva conforma un vector asimilable a los precios individualizados para bienes públicos que aparecen en el análisis de Samuelson. Sin embargo, por las características de los bienes públicos el proceso de negociación planteado por Lindahl puede estar sujeto a estrategias de falsa revelación de preferencias. Dado que no hay exclusión ni rivalidad en el consumo la reacción de los participantes no está condicionada al principio del beneficio sino a la respuesta del otro individuo involucrado en el proceso de negociación46.

En la literatura se ha reconocido que la revelación de preferencias es un problema que atañe tanto a los bienes públicos como a los privados. A pesar de que al sistema de precios se le atribuye la cualidad de ser en sí mismo un buen sistema de información, éste no garantiza, de manera absoluta, que los consumidores estén revelando sus verdaderos gustos en el mercado. Las decisiones racionales que se expresan a través del mercado no evidencian los valores individuales que sí están presentes en los juicios sobre el bienestar social. Por ejemplo, una de las líneas más relevantes de la economía de bienestar reconoce la importancia que tiene la distribución del ingreso como parámetro en las decisiones de consumo47.

El concepto de precio Lindahl fue generalizado a modelos con externalidades complejas por Bergstrom48, quien hizo énfasis en la analogía existente entre los precios Lindhal para los bienes públicos y un sistema de precios competitivos en una economía de mercado.

Otros esfuerzos teóricos por encontrar mecanismos de revelación de preferencias para la provisión de bienes públicos discretos, es decir aquellos cuya decisión es producirlos o no, han sido realizados por Clarke y Groves49. En este mecanismo la estrategia dominante es la sinceridad, la cual es incentivada por las posibilidades de ganancia que tiene el consumidor. Cada individuo decide el monto a pagar por el bien público independientemente de las decisiones de los demás. No obstante, su decisión afecta la decisión colectiva y en esa medida el individuo debe asumir un costo bajo la forma de gravamen. Dicha carga, denominada "impuesto de Clarke", equivale al perjuicio que causa a los demás individuos por alterar la decisión colectiva de provisión del bien público.

La descripción anterior sobre alternativas teóricas planteadas en búsqueda de soluciones al problema de asignación eficiente en la provisión de bienes públicos, permite identificar una línea

46 El comportamiento del "polizón" o usuario gratuito tiene origen en la imposibilidad de excluir del consumo de bienes públicos

puros a aquellos consumidores que no contribuyen o subcontribuyen en su pago. La posibilidad de beneficiarse de un bien sin incurrir en algún costo incentiva al consumidor a no revelar sus verdaderas preferencias en el proceso de negociación, pues éste espera conocer la disponibilidad de contribución de los individuos involucrados antes de tomar su propia decisión de contribuir. Ver Cornes, R y Sandler, Todd (1986), The Teory of Externalities, Public Goobs, and Club Goods, Cambridge University Press.

47 Marshall y Wicksell no comparten el planteamiento de los economistas clásicos, según el cual la competencia perfecta conduce

al máximo de satisfacción; pues el proceso de asignación que genera el mercado conduce a desigualdades en la distribución del ingreso. Samuelson,Paul (1953), Fundamentos del análisis económico, Capítulo 8, 4ta. Edición, Editorial "El Ateneo".

48 Bergstrom, T.C. (1976), "Collective Choice and the Lindahl Allocation Method", en Theory and Measurement of Economic

Externalities, Ed. Lin S.A.Y. Academis Press, New York. 49 Clarke, E.H. (1971), "Multipart Pricing of Public Goods", Public Choice, No. 11. Groves, T. (1973), "Incentives in Teams", Econometrica, No. 41.

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analítica ubicada en el ámbito estrictamente económico y guiado por la racionalidad del individuo. En esta literatura se buscan soluciones análogas a las del mercado donde se le atribuye a éste la facultad de garantizar por sí mismo la asignación eficiente de recursos. Sin embargo, a partir del reconocimiento de las fallas del mercado50 se han construido líneas teóricas que favorecen la intervención del Estado para sostener el sistema económico.

Una tendencia que ha logrado construir una estructura importante de análisis es aquella donde el elemento político juega un papel más relevante. Este elemento político se proyecta en dos planos. En el primero, se involucran decisiones de carácter colectivo sobre la provisión óptima de bienes públicos que no necesariamente son considerados "puros"; en este caso, el análisis ha conducido a conformar la teoría de los bienes "club" o bienes "asociados". El anterior planteamiento está relacionado con el federalismo fiscal, en tanto que la provisión y consumo de bienes públicos locales puede asimilarse a la construcción de seudomercados a partir de la formación voluntaria de asociaciones. Adicionalmente, las cuestiones que interesan en uno y otro campo convergen a determinar el tamaño óptimo de los grupos; en el caso del federalismo fiscal se busca el tamaño óptimo de la población en una jurisdicción y en las asociaciones, el número óptimo de miembros. En los dos modelos, el beneficio social está determinado por la posibilidad de compartir costos en una comunidad, pero la búsqueda de un bienestar colectivo en términos del interés común no está definida. Esta característica, marca diferencia entre el federalismo fiscal y la elección social. En el segundo, se introduce el Estado como mediador de los arreglos sociales necesarios para superar la fallas del mercado. En esta tendencia la construcción de nuevas instituciones en el campo de lo político constituye el mecanismo apropiado para concretar soluciones de asignación eficiente de los recursos.

El trabajo de Buchanan51 es uno de los pioneros en la conceptualización, análisis y propuesta de un marco institucional para una economía en la que se considera la existencia de lo que él mismo denominó "bienes Club". La preocupación de Buchanan es conformar una teoría para el rango de posibilidades de propiedad-consumo definido entre dos extremos, las puramente privadas (individuales) y las puramente públicas (colectivas); se trata de entender las relaciones entre las características de los bienes incluidos, el costo y los grupos que los consumen. El marco institucional es un club o sociedad, cuyo número de miembros es limitado, donde se establecen convenios de propiedad-consumo social. El interés que guía el análisis es el de determinar el tamaño deseable de participación en el consumo y en los costos; por tanto ésta es una variable que se incluye en la función de utilidad individual.

La asociación como institución alternativa al mercado busca no solo una asignación óptima de los recursos públicos empleados en la provisión de bienes públicos impuros52, sino la organización de un convenio en el que el número de participantes, permite a cada uno de los

50 Entre las fallas del mercado reconocidas se encuentran: (i) Incapacidad de incluir costos sociales en la decisión de minimizar los

costos ligados al proceso productivo. (ii) Imposibilidad de controlar la conformación de monopolios. (iii) Inhabilidad de involucrar bienes cuyo consumo, beneficio y propiedad sea estrictamente colectivo. (iv) Efectos nocivos de los procesos de acumulación. Ver, Bator, Francis, “Anatomía del Fracaso del Mercado¨, en Microeconomía, William Breit y Harold Hochman (eds.), 2da. edición.

51 Buchanan, J.M. (1965), "An Economics Theory of Clubs", Economica, Vol.32, pp..1-14 52 Los bienes públicos impuros son aquellos que combinan alguna propiedades de los bienes públicos puros y de bienes privados

puros.

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individuos derivar beneficio del consumo del bien colectivo. Las asociaciones o club se caracterizan por ser una formación voluntaria de coaliciones

que desea disfrutar de los atributos que poseen los miembros de una asociación y asumir los costos de producción. La utilidad de ser socio debe exceder la utilidad de no serlo. La característica esencial es la existencia de mecanismos de exclusión53 (cuotas, peajes, tasas impositivas) cuyos costos deben ser menores a los beneficios adquiridos.

Los mecanismos de exclusión crean un seudomercado que permite superar el problema de la revelación de preferencias y con ello el del polizón o usuario gratuito. Dada la existencia de este tipo de mecanismos y la posible presencia de fenómenos como la congestión se debe decidir tanto el número de miembros (tamaño óptimo) como la cantidad de los bienes colectivos proveídos (provisión óptima)54.

Un aporte importante a la teoría de los bienes club fue realizada por Olson55 quien reconoció que las asociaciones permiten explotar las economías de escala y compartir el uso de los bienes públicos. A partir del tipo de bienes públicos y del tamaño de las asociaciones identifica dos tipos de grupos: el inclusivo que comparte bienes públicos puros donde no existe restricción de tamaño y el exclusivo que comparte bienes públicos impuros y limita el tamaño del grupo. Esta caracterización incorpora la imagen social dentro de los criterios valorativos que tiene el individuo para pertenecer a una asociación y consumir bienes club56. Aunque el estudio de Olson tiene presente que los intereses económicos influyen notablemente sobre el comportamiento de los individuos en el seno de las organizaciones, la orientación de su análisis involucra tantos aspectos sociológicos y políticos que lo convierten en un importante referente para la comprensión de lo que motiva la "acción colectiva".

En otro trabajo Olson57 aporta un concepto importante, el de la equivalencia fiscal, a partir del análisis del comportamiento de los grupos y de los efectos hacia afuera que sus decisiones

53 El uso de los bienes club por parte de un individuo disminuye los beneficios, (cantidad o calidad) de los servicios para los

demás agentes. Los trabajos de Pigou y Frank Knight buscaron resolver el problema de la congestión para los caminos, desarrollando un mecanismo de exclusión a través del uso de tributos específicos.

Pigou, A.C. (1920), The Economics of Welfare, Macmillan y Co., Londres. Knight, F.H. (1924), "Some Fallacies in the Interpretation of Social Cost", Quarterly Journal of Economics, Vol.38, pp.582-606. 54 Buchanan construye un modelo de equilibrio en el que la solución se encuentra cuando los valores para tamizo óptimo de club

coinciden con los de las cantidades óptimas de bienes y expresa las preferencias de los individuos por uno y otro componente. La convergencia hacia el equilibrio se da en un sistema de elecciones sucesivas sobre las preferencias individuales. Los asociados permitirán un incremento del número de miembros hasta que el fenómeno de la congestión no afecte su utilidad, aunque no necesariamente signifique el costo mínimo individual.

55 Olson, Mancur (1965), The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge. 56 Olson no utiliza parámetros del mercado para estudiar el comportamiento de los individuos dentro de una colectividad, pero

advierte que una técnica de exposición útil es aquella que establece paralelos entre situaciones de mercado y fuera de él, para observar las relaciones que se establecen entre los intereses individuales y los propósitos que guían la acción del grupo. La interpretación que hace de la exclusión en el caso de las asociaciones se compara con el precio de mercado supracompetitivo que desborda la racionalidad del consumidor.

57 Olson, M. (1969), ¨The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsabilities among Different Levels of

Government¨, American economic Review, Vol.59, pp.479-87. En este documento sugiere un nivel de gobierno para cada tipo de bien.

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generan (externalidades) en los ámbitos económico y político. Tales comportamientos conducen a conformar jurisdicciones, de manera que su significado no corresponde a un concepto espacial sino al papel de los agentes en ellas. Olson identifica una jurisdicción política donde el gobierno decide la provisión de bienes públicos y una jurisdicción económica que incluye todos los agentes beneficiados por los bienes. Cuando las dos jurisdicciones coinciden exactamente hay una equivalencia fiscal.

El desarrollo de la teoría de los club se ha centrado en aspectos como la búsqueda de un número óptimo de miembros, un número óptimo de clubes, las características de los asociados en uno y otro caso, la estabilidad de la composición del club y las condiciones de provisión óptima. Con este propósito se ha recurrido a la utilización de herramientas analíticas como los modelos estocásticos, que a la vez han permitido integrar condiciones de incertidumbre en la participación, utilización y provisión de los bienes club y analizar comportamientos cooperativos58. Otros estudios han incursionado en el análisis intertemporal59, la dimensión espacial y los clubes multiproductos60 dando una visión más amplia de las posibilidades teóricas de las asociaciones.

D. Soluciones análogas al mercado: Federalismo Fiscal Algunos de los estudios de la teoría de los clubes reconocen que la propuesta de Tiebout

de encontrar la eficiencia económica a través de la conformación de grupos de consumo es el punto de partida de esta línea analítica. En un espectro más amplio de aplicación a los bienes públicos, el trabajo de Tiebout ha sido fundamental para el desarrollo de la teoría del federalismo fiscal. De otra parte, la teoría de los club ha fortalecido los argumentos del federalismo fiscal, dado que la conformación de grupos se asimila a la determinación de jurisdicciones para la localización del consumo de bienes públicos locales.

No obstante, la teoría del federalismo fiscal ha orientado su análisis, principalmente, hacia la búsqueda de la eficiencia económica en la asignación de los recursos. En este sentido reconocer las preferencias de los individuos es el aspecto fundamental a tener en cuenta en la construcción analítica de una estructura estatal adecuada; pero paradójicamente el federalismo fiscal apenas plantea la necesidad de un contexto institucional que viabilice la interacción ciudadano-Estado. Este hecho parece tener origen en que el concepto de eficiencia económica conduce a centrar la atención en la disminución de costos a través del pago compartido y a plantear el bienestar en términos del excedente del consumidor (precio más bajo debido al consumo colectivo), logrado en un tamaño óptimo de población para el reconocimiento de las preferencias.

Para Oates61, uno de los teóricos más importantes en esta línea, el problema central del

58 Cornes, R. y Sandler, Todd (1986), The Theory of externalities..., Op.Cit. 59 Sandler, Todd (1982), "A theory of Intergenerational Clubs", Economic Inquiry, Vol.20, pp.191-298. Analizó clubes que involucran

diferentes generaciones de miembros (intergeneracionales), quienes comparten los mismos bienes club en el tiempo. 60 Hochman, Oded, David Pines and Francois Thisse (1995), "On the Optimal Structure of Local Governments", American

Economic Review, Vol. 85. Involucran la geografía como un aspecto fundamental en la estructura institucional socialmente deseable, combinado con la posibilidad de proveer múltiples productos con la coordinación de un gobierno metropolitano.

61 Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, Harcourt, Brace and Jovanovich, New York.

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federalismo fiscal es determinar una estructura del sector público adecuada que propenda por el cabal cumplimiento de las funciones del Estado62. Bajo una perspectiva económica, Oates intenta determinar parámetros que conduzcan a un nivel apropiado de descentralización. El interrogante a resolver es qué nivel gubernamental puede responder mejor a la provisión de servicios públicos reconociendo el interés de los ciudadanos.

Para determinar el nivel de gobierno apropiado, Oates construye, inicialmente, un modelo ideal de correspondencia perfecta. En el modelo existe un nivel de gobierno para proveer un bien público a una comunidad predeterminada que se ubica en un espacio geográfico específico. Se da correspondencia perfecta cuando la comunidad que consume el bien incluye, estrictamente, la totalidad de individuos que se benefician de ese nivel de provisión. En estas condiciones el nivel adecuado de gobierno es el que provee el nivel de producto requerido; dado que el gobierno tiene pleno conocimiento de las preferencias de los individuos, la provisión resulta eficiente en el sentido de Pareto. Este modelo implica la localización del consumo (comunidades con preferencias homogéneas) en áreas geográficas fijas y tantos niveles de gobierno como niveles de provisión sean deseados. El problema de determinar una estructura gubernamental apropiada se hace complejo en la medida en que se relajen los supuesto del modelo ideal.

Al considerar la variación en el número de pobladores en una jurisdicción, Oates introduce el análisis del tamaño óptimo del grupo con base en una medida de bienestar en términos del excedente del consumidor. El bienestar se debe evaluar en dos direcciones opuestas: primero, al aumentar el número de usuarios que comparte el consumo del bien se reduce el costo promedio y por tanto se incrementa el bienestar y, segundo, asumir el precio del consumo colectivo de un bien, que implica niveles homogéneos de consumo para el grupo, impide obtener un menor costo por persona y disminuye el bienestar. El tamaño óptimo del grupo se encuentra cuando se alcanza el nivel máximo de bienestar neto.

Otro determinante del tamaño óptimo de un grupo es la existencia de externalidades interjurisdiccionales; éstas se presentan cuando los beneficios y los costos asociados a la provisión de un bien afectan a otras comunidades y limita la eficiencia económica en la provisión de los bienes públicos locales. La presencia de efectos externos no controlados estimula el comportamiento de usuario gratuito ya que las comunidades vecinas se benefician de las decisiones de provisión sin incurrir en sus costos. Para Oates la posibilidad de internalizar estos efectos varia inversamente con el tamaño del grupo y por tanto un grupo de tamaño mayor da la posibilidad de niveles más eficientes de provisión.

En el modelo de correspondencia perfecta se reconoce que los mecanismos de toma de decisiones colectivas pueden ser una forma de estructura óptima del sector público que podrían reemplazar el nivel de gobierno para una determinada jurisdicción. Sin embargo, al considerar los costos administrativos y electorales de la toma de decisiones colectivas, dentro de una racionalidad de minimización de costos, se debe disminuir el número de niveles de gobierno.

El análisis de los costos de congestión63 parte de considerar la provisión de bienes públicos impuros y los efectos que sobre el nivel de consumo puede tener un tamaño de grupo elevado 62 Oates comparte el criterio de teóricos de la Hacienda Pública como Musgrave y Stiglitz, entre otros, en cuanto a las funciones

económicas atribuibles a los diferentes niveles de gobierno: distribución y estabilización al nivel central y asignación al nivel local.

63 Ver, Oakland, W. (1987), “Public goods”, Handbook of public Economic, Vol 4. Y Cornes, R. and Sandler, T. (1986), The

Theory of externalities......., Op. Cit.

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con respecto al óptimo. En este ámbito la plena movilidad puede ocasionar el efecto congestión. Esta consideración implica que la función de utilidad del consumidor del bien público local contemple como variable el número de personas en la jurisdicción.

En síntesis, al flexibilizar los supuestos básicos del modelo ideal para incluir la variabilidad del tamaño del grupo que consume de forma conjunta el bien, la existencia de externalidades interjurisdiccionales, los costos de la toma de decisión colectiva y el efecto congestión que puede ocasionar una perfecta movilidad de las características planteadas por Tiebout64, Oates concluye que la correspondencia perfecta en la provisión de bienes públicos difícilmente puede lograrse, lo que conduce a ineficiencias en la utilización de recursos. En este contexto las transferencias intergubernamentales se plantean como un instrumento de política adecuado para reducir tales ineficiencias y lograr la efectividad del gobierno federal.

Si las regiones cuentan con recursos, de forma equitativa, la provisión de bienes públicos básicos en toda la nación puede garantizarse. La función de redistribución del Estado implica una acción de doble vía; primero, se le atribuye al nivel central mayor capacidad para recaudar tributos65 y segundo, mediante la distribución de estos recursos puede corregir desigualdades en la riqueza de las regiones. La administración centralizada de un monto considerable de recursos garantiza al gobierno nacional la dirección de políticas que preserven la estabilidad macroeconómica.

El manejo de los recursos originados en transferencias, por parte de los niveles locales, depende de los objetivos que determine el nivel central al decidir su naturaleza. En las transferencias de tipo general no se precisa el uso que los gobierno locales deben darle a los recursos mientras que las transferencias específicas se otorgan con propósitos predeterminados.

Aunque la construcción teórica de Oates ofrece argumentos en favor de una estructura gubernamental descentralizada66, se debe destacar que a lo largo del análisis se plantea que encontrar un nivel adecuado de gobierno implica evaluar las ganancias potenciales de una mayor descentralización en la toma de decisiones frente a las posibles ganancias del incremento de la centralización. Oates propone el teorema de la descentralización67 como punto de partida para efectuar el análisis del federalismo fiscal. Este se limita a situaciones en que los costos de provisión del bien son iguales en los distintos niveles de gobierno y sostiene que el bienestar 64 En su trabajo de 1991 Oates reconoce las limitaciones que el mercado laboral genera para la plena movilidad de los

ciudadanos. Oates, Wallace (1991), Studies in Fiscal Federalism, (eds.) Edward Elgar. 65 La teoría aconseja que el gobierno central debe utilizar impuestos redistributivos e impuestos sobre bases dispersas, pues ello

permite un manejo adecuado de la política fiscal en términos de los principios que guían la tributación. Por su parte, los gobiernos locales deben utilizar impuestos sobre bases inmóviles y tasas, lo cual les garantiza estabilidad en el ingreso.

66 Oates señala tres ventajas económicas del sector público descentralizado: 1) Los niveles de consumo pueden ajustarse a las

preferencias de un subconjunto de la sociedad. 2) Aumenta la eficiencia estática y dinámica en la producción de bienes públicos al incentivar la competencia entre gobiernos locales y promover la innovación tecnológica. Esto se da por la existencia de varios productores independientes (gobiernos locales). 3) Un sistema de gobiernos locales puede estimular una mejor adopción de decisiones públicas al obligar a un examen profundo del costo de los programas gubernamentales.

67 El teorema de la descentralización indica que, en ausencia de ahorros de costos por la provisión centralizada de un bien y de

efectos externos interjurisdiccionales, “el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto, y habitualmente más alto, si los niveles de consumo del bien que son eficientes en el sentido de Pareto se proveen en cada jurisdicción, en vez de proveerse cualquier nivel uniforme y único de consumo para todas las jurisdicciones”. Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism. Op. Cit, pp. 81.

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logrado con la descentralización es mayor si hay diversidad de la demanda entre las jurisdicciones. El interés que guía su análisis no es la descentralización en sí misma sino encontrar un grado óptimo de descentralización.

El federalismo fiscal ha dado lugar al desarrollo de diversos trabajos investigativos sobre el tamaño del Estado y su relación con la eficiencia económica y la distribución del poder. El concepto del tamaño del Estado se asocia con el nivel del gasto gubernamental, el poder impositivo, el número de instituciones estatales, la cantidad de niveles de gobierno y la limitación al poder del gobierno central. Uno de los argumentos que más se enfatiza es que la competencia entre gobiernos locales y, por ende, la descentralización reduce la fuerza monopólica68 del gobierno central, lo cual, a su vez, contribuye a mejorar la eficiencia del Estado. No obstante, algunos autores han demostrado que la organización descentralizada del gobierno no necesariamente implica una disminución del tamaño del Estado69.

El enfoque político de la teoría del federalismo fiscal estudia la división del poder entre los diferentes niveles gubernamentales y el contexto institucional que lo preserva. Dentro de esta perspectiva la descentralización se concibe como el fraccionamiento del poder político en el que las unidades descentralizadas pueden ejercer la toma de decisiones de forma independiente y autónoma, respaldadas por normas constitucionales. En oposición puede darse delegación del control administrativo y de algunas decisiones a gobiernos de más bajo nivel lo cual se denomina desconcentración70. Este tipo de distinción es fundamental en el análisis político por cuanto define características de organización en un sistema federal.

Los estudios económicos reconocen la relevancia de la visión política, pero la diferencia entre descentralización y desconcentración no es un elemento que determine el análisis. Ello ha impedido que los resultados de las investigaciones den cuenta del efecto que la falta de independencia y autonomía en la toma de decisiones de los gobiernos locales tiene sobre el verdadero reconocimiento de las preferencias ciudadanas para la provisión de bienes públicos. Tal carencia se evidencia en el desarrollo de marcos institucionales que fundamentan procesos reales de descentralización.

E. Soluciones por la vía de la decisión colectiva

Los resultados de las investigaciones sobre el comportamiento de los individuos dentro de una colectividad, que conforman la teoría de las asociaciones y la teoría de la elección social, han puesto en evidencia que el mercado y el Estado son instituciones falibles para garantizar de forma independiente el bienestar de la sociedad. Este hecho ha conducido a la búsqueda de 68 En la literatura es evidente la preocupación por el poder del Estado central para imponer tributos. Esta amplia capacidad se

identifica con el denominado Estado Leviathán. Brenan G., y J. Buchanan (1980), The power to tax: Analytical foundations of a fiscal constitution, Cambridge University Press.

69 Jorge Iván González sintetiza los argumentos de la literatura que sustentan esta relación: Los factores estructurales y

demográficos que determinan el nivel de gasto público no se modifican con el grado de descentralización; si hay mayor calidad y cobertura en la provisión de bienes públicos es probable que aumente la necesidad de gasto público (Ley de Wagner); la minimización del gasto no es compatible con la maximización del bienestar de los ciudadanos; a mayor número de niveles gubernamentales mayor posibilidad impositiva; la existencia de economías o deseconomías a escala puede generar costos de producción mayores; el tamizo del Estado puede depender más de factores políticos que económicos. González, J.I, Ün ordenamiento territorial de corte fiscalista¨, en Diez Años de Descentralización, pp. 106-107.

70 Meyer, Paul (1957), Administrative Organization, Copenhagen, (eds.) Nyt Nordisk Forlagg Anold Busch.

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formulaciones teóricas cuya estructura de análisis incorpora nuevos conceptos y relaciones y donde la frontera entre alternativas mercado-Estado aparece si no diluida, poco marcada.

En este contexto, el papel del Estado tiene una connotación diferente. Las relaciones de los individuos se observan como procesos de negociación donde la fuerza y el poder influyen en la resolución de conflictos y el Estado aparece como posible mediador. La línea analítica ha estado bastante influida por el trabajo de Coase, quien desarrolla nuevos conceptos y logra construir una metodología de análisis del funcionamiento de la economía, distinta de la tradicional.

Los estudios de Coase han ofrecido una visión alternativa de las relaciones que se dan dentro de una economía de mercado. Desde su primer trabajo71, plantea las relaciones entre agentes como elección de contratos. La organización llamada "firma" aparece y se justifica porque concentra y disminuye los costos de las múltiples negociaciones que operan en el mercado, lo cual incluye el costo de determinar precios. En esta línea de análisis, Coase incorpora el concepto de "costos de transacción" para referirse a los costos de administración, burocracia, determinación del precio (costo de obtener perfecta información en el mercado) y participación en las negociaciones que no se incluyen en el concepto de costo de producción del análisis económico tradicional.

El principal aporte de Coase aparece en la estructura analítica del problema del costo social72 donde propone un cambio de enfoque. En ésta define los factores de producción como derechos a ejercer acciones y revalida la propuesta tradicional de asociar las responsabilidades, cuando se causan efectos perjudiciales, a costos privados. Su análisis conduce a validar los arreglos sociales que busquen maximizar el valor de la producción y alcanzar la eficiencia económica. Esta óptica le permite identificar los problemas del mercado con la delimitación de los derechos de propiedad y los costos de transacción73. La firma y la regulación directa por parte del gobierno son formas alternativas de organización económica, que pueden permitir el reordenamiento de los derechos a menor costo que el de las transacciones de mercado. Estas tres instancias -mercado, firma y gobierno- tienen capacidad para generar mecanismos institucionales que permitan un reordenamiento de la producción, de tal manera que la decisión para escoger una de tales opciones debe estar determinada por los costos en que se incurre en cada caso74.

La teoría de la elección social investiga las condiciones bajo las cuales se logra el bienestar social a través del análisis de las relaciones que establecen los individuos con la sociedad. La forma en que se abordan diferentes estructuras conceptuales varía de acuerdo con el interés analítico (agregación de intereses personales o juicios de carácter moral o político) y el fin mismo de la investigación (p.e. medida de bienestar social o decisiones públicas). El punto de 71 Coase, Ronald (1937), ¨The nature of the firm¨, Economica, Vol.4. En este trabajo la preocupación de Coase es indagar por qué

en una economía de libre empresa los trabajadores prefieren someterse voluntariamente al empresario en vez de participar directamente en el mercado, vendiendo su propio producto o servicio.

72 Coase, Ronald (1960), "The problem of social cost", Journal of Law and Economics, Vol.3. 73 Tal argumento es conocido en la literatura como el Teorema de Coase. 74 La interpretación que hace Inman de los planteamientos de Coase, pone de manifiesto la posibilidad de prescindir del Estado

para resolver el problema de las externalidades en la búsqueda de una asignación eficiente, en el sentido de Pareto. Esto constituye una excepción al argumento tradicional de que el Estado es la institución posible para resolver las fallas del mercado. Inman, Robert (1987), “Markets, Governments, and The “New” Political Economic”, Handbook of public Economic, Vol.2, pp.647-777.

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partida es el desarrollo de la economía del bienestar cuyo objeto es la búsqueda del bienestar colectivo a través de la formalización de las decisiones de carácter social; esto es, pasar de las preferencias individuales a los intereses colectivos bajo los parámetros de racionalidad del consumidor, es decir, ordenación lineal de tales preferencias.

El contexto histórico en el que se desarrolla esta línea analítica de la economía es el debate sobre algunos conceptos considerados por los economistas clásicos como dominantes. En particular se cuestiona el papel de la competencia perfecta como garante de un máximo de satisfacción y se considera un factor que puede generar mayores desigualdades en la distribución de la riqueza75. Se observa que el concepto de eficiencia en el sentido de Pareto es válido solamente cuando se prescinde de consideraciones sobre distribución del ingreso, lo cual es lícito para la estructura de análisis que se interesa por la eficiencia en términos de la satisfacción del individuo pero no para aquella que contempla a la sociedad o a un conjunto de individuos. El examen de los criterios individualistas, sobre los que se construyó gran parte del análisis económico, para aplicarlos en un ámbito social ha dado lugar a los desarrollos con que cuenta la economía del bienestar.

Los desarrollos de la economía del bienestar incorporan un elemento importante que constituye la principal diferencia con el análisis microeconómico. Al trascender el plano individual, se hace necesario contemplar un espectro más amplio de las motivaciones de los individuos para establecer sus preferencias: los juicios de valor. La disyuntiva entre los criterios de eficiencia y equidad evidencia las restricciones que el concepto de racionalidad imprime a la definición del bienestar colectivo.

Los diferentes juicios de valor sobre el criterio de equidad y la definición de bienestar social pueden ser ubicados en tres líneas teóricas que examina la economía del bienestar. La teoría utilitarista, o de Bentham, presenta la función de bienestar social como la suma de las utilidades individuales76 sin preocuparse de la forma como se distribuyen tales las utilidades. En esta línea el criterio de equidad no tiene relevancia, puesto que se acepta una disminución de utilidad de un individuo, siempre que otro tenga un incremento de utilidad en la misma proporción, independientemente de la dotación inicial. La teoría de Rawls plantea que el bienestar social depende de la condición en que se encuentre el individuo que está en peor situación, por tanto la función de bienestar busca maximizar el bienestar de esta persona77. A pesar de que el interés de Rawls es mejorar el bienestar de quienes tienen menos ventajas, no puede plantearse que la igualdad sea el criterio que guíe su análisis. Por último la teoría de Nash o de la compensación toma como factor importante la distribución de utilidades entre individuos. El bienestar social se define como un incremento de la utilidad de un individuo mejor situado que compensa la disminución de utilidad de otro en peor situación78.

La forma como se introducen los juicios de valor en la estructura de análisis que explica la ordenación lineal de preferencias constituye una diferencia importante en las dos funciones de bienestar social pioneras de la economía del bienestar: la de Bergson-Samuelson y la de Arrow. 75 Wicksell, K. (1934), Lectures on Political Economy, New York. 76 Función utilitarista de bienestar social para dos presonas: W = U1 + U2. 77 Función de bienestar social según Rawls: W = mRn. (U1, U2). 78 Función de bienestar social según el criterio de compensación: W = U1 * U2.

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La función de bienestar social ordinal de Bergson79 constituyó el primer desarrollo explícito de este concepto. Su formulación es general e incluye todas las variables que pueden afectar el bienestar. Estas variables reflejan los gustos de los individuos, los cuales involucran valores individuales y producen un juicio de valor social. Samuelson80 analizó los criterios que requiere la función de bienestar social de Bergson para satisfacer la elección unánime (preferencia social) de los individuos sobre un par de alternativas. Las condiciones de Samuelson no incluyen los cambios que deben generarse si se consideran todos los paquetes de ordenaciones.

La función de bienestar social de Arrow81, es una relación funcional en la que se específica un orden social para un paquete dado de ordenaciones individuales. Cada una de las alternativas que componen la función es una ordenación de los estados sociales posibles para el individuo. Los estados sociales especifican la cantidad de bienes, trabajo, recursos productivos y actividad colectiva de cada individuo. Los criterios bajo los cuales se realiza la ordenación de los estados sociales son definidos de forma individual, pero tales criterios no tienen carácter exclusivamente individualista. El ordenamiento puede reflejar los gustos de los individuos o sus valores. En el primer caso se satisfacen las exigencias del consumidor a través del mercado, mientras en el segundo se involucran todas las preferencias de los individuos incluyendo las de carácter social, y es el requerido para obtener un máximo social.

En la elección social las preferencias de los individuos sobre posibles alternativas a elegir difieren, de manera que no es posible tomar decisiones unánimes. Se necesita, entonces, ponderar los intereses individuales para agregar las preferencias individuales en preferencias globales que guíen la toma de decisiones colectiva. Con este propósito Arrow estableció las propiedades que debe cumplir la función de bienestar social82. El análisis conjunto de estas condiciones dio origen al teorema de la imposibilidad. Dicho teorema establece la necesidad de realizar supuestos previos sobre la naturaleza de los ordenamientos individuales para eliminar la paradoja de la votación en un proceso de decisión. Un efecto inmediato de establecer supuestos previos es que los procesos de decisión con base en elecciones sociales no contempla todas las preferencias individuales. Así, las reglas de elección colectiva deben renunciar a alguna de las condiciones propuestas por Arrow.

79 Bergson, A. (1938), Ä reformulation of certain aspects of welfare economics¨, Quarterly Journal of economics , Vol.52. 80 Samuelson, P. (1953), Fundamentos del análisis económico: economía del bienestar , Cap. 8, 4ta. ed., Harvard University. 81 Arrow, K.J. (1951), Social Choice and Individual Values, New York: Wiley. 82 Dominio no restringido: la función debe estar definida para todos los conjuntos de preferencias individuales posibles; es decir

debe funcionar en todas las situaciones posibles. - Pareto Optimalidad Débil: la elección social debe preferir la alternativa más preferida por el común de los individuos. Esta

condición garantiza que se escojan alternativas Pareto Optimas incluidas en el conjunto de alternativas a elegir. - Ausencia de Dictadores: en el proceso de elección no existe un individuo que logre imponer su decisión de preferencia sin tomar

en cuenta las preferencias de los demás individuos. - Racionalidad: la regla de elección social es transitiva: es decir, si existen 3 alternativas x, y, z y la alternativa x es preferida a y,

y es preferida a z, entonces x debe ser preferida a z. Estas alternativas son mutuamente excluyentes. - Independencia de alternativas irrelevantes: la elección solo debe estar determinada por las preferencias de los individuos sobre

las alternativas consideradas; no debe contemplar las posición de las alternativas a elegir frente a otras no consideradas en el proceso (irrelevantes).

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De la anterior discusión se desprende que, la elaboración de conceptos y las reflexiones de las investigaciones en el campo de la elección social ofrecen un marco analítico para orientar una reorganización del Estado con miras a lograr una mayor eficiencia. Esto puede verse como un complemento de la teoría del federalismo fiscal. La naturaleza de los bienes públicos requiere una interacción más estrecha de los individuos en la sociedad que la que se presenta en el caso de los bienes privados e imponen la necesidad de consensos, acuerdos y evaluaciones conjuntas. Los conceptos de organización institucional, elección de contratos, derechos de propiedad, juicios de valor, así como el estudio de los problemas de agregación de preferencias desarrollados en la teoría de la elección social constituyen un pilar importante para pensar en el diseño de un marco institucional en el que el Estado se acerque a los ciudadanos. La principal implicación para el análisis de los procesos de descentralización es que es necesario pensar la transformación de las relaciones entre los ciudadanos y entre éstos y el Estado a nivel de las localidades para que la descentralización conduzca efectivamente a una mayor eficiencia en las asignación de recursos públicos.

IV. LA CREACIÓN DE REGIONES Mientras una administración descentralizada a nivel de un pequeño grupo poblacional

permite a los gobiernos locales responder más adecuadamente a las preferencias particulares de cada comunidad, y dicha comunidad puede ejercer más fácilmente un control directo sobre el gobierno y hacer uso de la participación y de la democracia directa, un manejo centralizado dirigido a atender un mayor consumo colectivo puede generar economías de escala, internalizar externalidades, y dar mayor seguridad contra choques externos.

Partiendo de una discusión de los criterios que determinan el tamaño óptimo de una jurisdicción, a continuación se desarrolla la hipótesis según la cual la coexistencia de tres niveles de gobierno (local, regional y nacional) mejora la eficiencia en la prestación de los servicios públicos con respecto a un esquema centralizado o a un esquema de dos niveles de gobierno (central y local).

El tamaño óptimo de jurisdicciones en los esquemas descentralizados se analiza usualmente comparando los beneficios en términos de bienestar de proveer bienes públicos a escalas más pequeñas y dentro de estructuras descentralizadas más receptivas a la comunidad, mejor dispuestas para el control ciudadano y donde la obtención de consensos es más fácil, con los costos en que se incurre por efecto de las deseconomías de escala que se generan al reducir las unidades de prestación de servicio; la proliferación de externalidades no incorporadas y los mayores riesgos debidos a variaciones en los recaudos que se dan agrupando adminstrativamente la población en unidades más pequeñas.

En este capítulo se evalúa la conformación de regiones - formas de gobierno de nivel intermedio - que, combinadas con gobiernos locales y nacional, y se discute si éstas le permiten a la sociedad alcanzar un mayor bienestar. Se demostrará que, bajo condiciones bastante generales, introducir niveles intermedios de gobierno en una estructura descentralizada es una opción que resuelve mejor el dilema planteado. En efecto, la estructura organizativa regional puede captar buena parte de las ventajas de un nivel de gobierno superior al de las jurisdicciones locales, aprovechando las economías de escala en determinados bienes, internalizando ciertas externalidades, asegurando a sus miembros contra choques imprevistos y reduciendo costos de administración de los servicios. Simultáneamente, permite recoger las ventajas de los gobiernos de unidades más pequeñas, ajustándose mejor a los niveles de calidad y tipos de consumo de las demandas locales que las administraciones nacionales. El gobierno regional es además el más

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apropiado para orientar el desarrollo económico, pues el espacio natural de vertimiento de las externalidades asociadas con el desarrollo es el regional.

El capítulo se divide en siete partes. En la primera se presentan los principales argumentos que justifican la conformación de entidades descentralizadas y por tanto pequeñas. La segunda parte expone el dilema presentado entre los beneficios de las economías de escala y de no rivalidad provenientes del consumo colectivo por parte de entidades grandes y sus desventajas para responder a las preferencias individuales. En la tercera parte examinamos las externalidades como elementos que favorecen la opción institucional de un manejo más centralizado o integrado que el del nivel local para algunos servicios, pero que responden a dinámicas regionales y no nacionales. En la cuarta parte se utiliza un enfoque de costos de transacción para analizar las dificultades que presenta un gobierno centralizado para captar preferencias o construir consensos para el manejo de situaciones que requieren una gran diversidad de modos de arbitraje y las dificultades de un gobierno altamente descentralizado en un número grande de entidades pequeñas. En la quinta parte se exhiben algunas ventajas de conformar gobiernos regionales como medio de asegurarse contra choques externos. La sexta parte analiza el rol de la alternativa regional en el crecimiento económico y la distribución del ingreso. En la séptima parte, se presentan las conclusiones.

A. Región y diversidad de preferencias La principal motivación política de la descentralización, es decir de la organización del

manejo de lo público en pequeñas jurisdicciones, descansa sobre la existencia de una amplia diversidad de preferencias, de dotación de recursos, de capacidades, de niveles de desarrollo y de ventajas competitivas dentro de un país. Aspectos culturales, raciales, étnicos, lingüísticos y de condiciones geográficas y socioeconómicas explican, en particular, la gran variedad de condiciones entre distintas jurisdicciones locales. Con una administración descentralizada, las pequeñas comunidades pueden beneficiarse de un reconocimiento más efectivo de sus preferencias. Por el contrario, una estructura de gobierno centralizada, por atender un consumo colectivo de tamaño mayor, se ve generalmente tentada por la uniformidad en la provisión de los bienes públicos en todo el territorio nacional83, si desea aprovechar las economías de escala y de no rivalidad.

Las dificultades que enfrentan los gobiernos para lograr consensos cuando la población de la jurisdicción es numerosa hacen que un gobierno local pueda ser más sensible a las preferencias y necesidades particulares de su jurisdicción84 ; el gobierno local tiene, además, los incentivos y la información necesaria para proveer servicios mejor ajustados a las necesidades y escogencias de los ciudadanos. De acuerdo con Tanzi, a un gobierno descentralizado se le asocia

83 Oates estudió ampliamente las principales características espaciales de los bienes públicos. Por un lado, una característica espacial es que los beneficios de los bienes públicos recaen sobre distintas áreas receptoras. Algunos beneficios los recibe la nación entera, mientras que otros recaen sobre localidades específicas. Otra característica consiste en que las preferencias varían entre las distintas áreas. Oates, Wallace (1972), Federalismo Fiscal, New York, 1977 : edición española, pp. 59. 84 “No sólo las preferencias son distintas entre las áreas sino que estas varían en algunas regiones con el tiempo. Así, si en el pasado el gobierno estaba obligado a proteger a los ciudadanos contra ataques externos o a informar sobre la hora, nuevas demandas ciudadanas son fundamentales hoy en día como la protección contra el crimen y la contaminación”. Tanzi, Vito (1995), “Fiscal Federalism and Descentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”. Annual World Bank Conference on Development Economics 1995. The World Bank 1996, pp. 301.

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más claramente con la responsabilidad sobre la ejecución de sus funciones, lo que puede llevar a que los funcionarios públicos locales tengan más claros incentivos por desempeñarse mejor. En la medida en que los funcionarios públicos son elogiados o acusados por sus acciones, se verán más estimulados a buscar resultados satisfactorios para la ciudadanía.

En su estudio sobre el comportamiento de los funcionarios públicos, Niskanen85 concluye que éstos buscan maximizar el tamaño del organismo al que pertenecen aumentando las actividades a su cargo. Eso les permite competir en situación de ventaja frente a otras agencias gubernamentales por los recursos presupuestales. Otras motivaciones también inducen a que los funcionarios busquen acrecentar el tamaño de sus agencias: aumentos de sueldo, mayores prerrogativas del cargo, reputación ante la opinión pública, y poder y padrinazgo. Por otra parte, los errores del funcionario son probablemente más notorios que sus éxitos, máxime si el control lo ejercen directamente los individuos de la localidad.

Así, además de la tendencia a homogeneizar el consumo desconociendo las características espaciales de los bienes públicos, el gobierno centralizado, al proveer bienes públicos para todo el territorio nacional, tiene menores estímulos para obtener resultados satisfactorios ante la ciudadanía. El gobierno nacional producirá por encima o por debajo de los niveles preferidos por las comunidades locales, debido a la falta de información necesaria sobre las preferencias locales o por la carencia de incentivos para actuar de acuerdo con la información disponible.

Oates muestra que es de esperar una pérdida en bienestar agregado como resultado de diferencias entre el nivel de consumo deseado de un bien o servicio público y el nivel de consumo impuesto por el gobierno, a medida que es más centralizado el gobierno y mayor el tamaño del grupo. Y en el plano del poder decisorio de los ciudadanos, se observa que cuanto mayor sea el número de individuos que participan en un consumo colectivo, menor será la incidencia de cada uno en la definición del nivel consumido y mayor la pérdida agregada del bienestar.86

En contra de la administración descentralizada como forma óptima de organizar un gobierno se ha argumentado que un gobierno central bien podría proveer los bienes públicos de manera óptima en cada jurisdicción reconociendo las preferencias específicas. Oates refuta observando que esta situación corresponde al funcionamiento de un sistema federal con unidades de decisión delegadas en cada jurisdicción.87 La información brindada por los funcionarios públicos locales asignados por el gobierno central podría ser sesgada debido al incentivo del funcionario para exagerar las demandas locales con el objeto de aumentar su poder y presupuesto, lo cual es consistente con las hipótesis de comportamiento postuladas por Niskanen 85 Niskanen, William (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago : Aldine - Athertin 86 Oates, Wallace (1972), Op.cit. pp. 65-66. 87 De acuerdo con Oates, desde el punto de vista del análisis económico es indiferente si lo que se aplica es una descentralización con atribuciones constitucionales, o si sólo hay una delegación de funciones a niveles administrativos inferiores. De ahí que sea secundaria la diferencia entre descentralización y desconcentración si la provisión pública se hace de acuerdo a las preferencias locales. Lo importante para definir económicamente una estructura de gobierno como federalista es si las decisiones con respecto a la provisión local reflejan verdaderamente las demandas de cada jurisdicción. Aunque se acepta que un federalismo respaldado constitucionalmente puede facilitar los procedimientos en la toma de decisiones a nivel local. Oates, Wallace, (1972), Op.cit. pp. 34-39. Obviamente esto no es cierto dentro del enfoque de costos de transacción de la descentralización propuesto en el capítulo V, donde el marco institucional, especialmente los procedimientos para la obtención de consensos sociales, se convierten en el centro del análisis económico.

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(1971). Según Tanzi88, tanto el gobierno central como el descentralizado podrían ser adecuados

para responder a las preferencias locales dependiendo de la fortaleza de los incentivos que tengan para desempeñarse adecuadamente, y de la manera como sean hechas las decisiones políticas. Un gobierno central podría estar interesado en conseguir votos locales, y por tanto, tener interés en reconocer las demandas locales, al mismo tiempo que un gobierno local poco democrático, podría carecer de interés por atender las demandas de su propia jurisdicción. Esto es consistente con el hecho de que la corrupción también puede ser un problema en los gobiernos locales (no sólo en los centrales), en tanto las decisiones clientelistas y el amiguismo pueden favorecerse con las relaciones de contigüidad: muchos de los funcionarios públicos trabajan y son familiares de los ciudadanos en una localidad pequeña.

Sin embargo, se puede observar que en la medida en que haya instrumentos de control ciudadano, controles que son más efectivos en comunidades pequeñas, los gobiernos locales puede contrarrestar efectivamente estos efectos..

Si siguiendo el enfoque de Oates, el reconocimiento de las preferencias por parte de los gobiernos locales no es un argumento suficiente para sustentar una administración descentralizada, la posibilidad de que los individuos puedan ejercer más efectivamente el control ciudadano, una mayor participación y la democracia directa, son argumentos que propugnan por una estructura de gobierno más descentralizada. La descentralización estimula la democracia ya que la mayoría de los ciudadanos asumen un mayor compromiso en las actividades políticas locales por tener éstas un impacto más directo sobre su vida diaria.

Según Young,89 el mecanismo de voto es más efectivo cuando se aplica en comunidades homogéneas y pequeñas que en comunidades grandes y heterogéneas. Las comunidades pequeñas y homogéneas parecen ser más exitosas en alcanzar la cantidad y la calidad de los servicios deseados. Son varias las causas por las cuales los mecanismos de voto son más efectivas en comunidades más pequeñas y homogéneas. Con la teoría de la acción colectiva, Olson90 muestra que existe una mayor probabilidad de que los individuos participen, en pequeñas jurisdicciones, en donde probablemente pueden lograr un mayor impacto en la acción pública y pueden observar los efectos directos que tienen sus acciones.

No obstante, según Wildasin91, la posibilidad de que las preferencias locales sean más efectivamente expresadas en niveles inferiores de gobierno, dependerá de la existencia de mecanismos democráticos. Si no existen canales de expresión y voto, no es factible presumir que la descentralización conduzca necesariamente a una asignación eficiente.

88 Tanzi, Vito (1995), “Fiscal Federalism and Descentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”. Annual World Bank Conference on Development Economics 1995. The World Bank 1996, pp. 301. 89 Young, Dennis (May 1976), “Consolidation or Diversity : Choices in the structure of urban governance” , American Economic Review, P&P, 66(2), pp. 378-385. 90 Olson, Mancur (May 1969), “The Principle of Fiscal Equivalence : The division of responsabilities among different levels of government”, American Economic Review, Vol.59, No.2, pp. 479-487. 91 Wildasin, David (1995), “Comment on “Fiscal Federalism and Decentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects,”by Vito Tanzi” Annual World Bank, Conference on Development Economics, editado por Michael Bruno and Boris Pleskovic, The World Bank, Washington, D.C., pp. 324.

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B. Economías de no rivalidad y de escala En la sección anterior se mostró que la posibilidad de expresar y atender mejor las

preferencias ciudadanas, así como la más fácil organización de mecanismos de control ciudadano, son argumentos centrales para sustentar la organización del gobierno en pequeñas jurisdicciones descentralizadas. En esta parte y en las siguientes, se explican los criterios que sustentan la conformación de jurisdicciones que abarquen una mayor población.

Cada bien público tiene una característica espacial particular, es decir, un área de influencia característica. Además, su demanda difiere entre jurisdicciones de acuerdo con gustos y necesidades92. Por ello se esperaría que existieran tantas divisiones territoriales como bienes públicos. Si tal alternativa no condujera a costos inmensos, esta situación de una multiplicidad de divisiones del territorio, cada una de las cuales correspondería a un bien público diferente, se observaría en la realidad93. De otro lado, cuanto menor y más homogénea sea una jurisdicción política, mayor es la probabilidad de que la provisión de servicios sea consistente con los deseos de cada miembro de la localidad y de que abarque precisamente el área de influencia hacia la cual es destinada. Sin embargo, uno de los argumentos para defender la existencia de jurisdicciones grandes es la presencia de economías de escala y la no rivalidad en el consumo. Pero estos argumentos sólo tienen validez para determinados bienes públicos, cuyo ámbito de influencia trasciende el puramente local.94

Las regiones vienen a ser jurisdicciones de tamaño intermedio entre las localidades y la nación. Para establecer un criterio que permita determinar en qué casos es conveniente un tamaño de grupo o un área geográfica mayor a la de las localidades pero menor que la de la nación, es necesario combinar los argumentos en favor de las jurisdicciones pequeñas con aquellos que propugnan por gobiernos de mayor envergadura. Para desarrollar los segundos, conviene estudiar y hacer una distinción entre las nociones de no rivalidad y economías de escala. Los conceptos tratados en el capítulo III se aplican a continuación al análisis de la racionalidad de la coexistencia de múltiples niveles de gobierno.

No rivalidad en el consumo

Un criterio que fundamentaría la conformación de jurisdicciones grandes en la provisión de bienes públicos es la no rivalidad. Un bien público es no rival cuando un individuo puede consumir una unidad del bien sin disminuir la disponibilidad de consumo para los demás individuos.95 Esta es la característica especial de los bienes públicos “puros”, para los cuales un aumento en el número de 92 Oates Wallace (1972), Federalismo Fiscal , Op.cit. 93 Los costos de esa organización política territorial serían excesivos y por ello es conveniente agrupar todos los bienes públicos en uno, dos o tres niveles de organización territorial que, junto con el nivel central, manejen todos los bienes públicos. 94 Mientras la presencia de economías de escala nos remite al problema de la oferta en los bienes públicos, la no rivalidad se ubica dentro del lado de la demanda. 95 Los bienes privados son en general bienes rivales (los alimentos, los vestidos, etc.). Un individuo dispone de una unidad menos si otro individuo consume una unidad más. Según el esquema de Samuelson si X1 es el total de pan y X1

1 y X12 son los consumos

respectivos del individuo 1 y el individuo 2, el total de bienes privados es igual a la suma de los consumos individuales : X1 = X11 + X1

2. Por el contrario, un bien público puede ser disfrutado por cada individuo en cantidades iguales al total . Si X2 es el total de bien público, este es igual al consumo de cada individuo : X2 = X2

1 = X22. Samuelson, Paul (1973), “Exposición diagramática de una teoría

del gasto público”, Microeconomía, William Breit y Harold Hochman,, Nueva Ed.. Interamericana, pp. 435-436.

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consumidores equivale a una caída en el costo del bien por consumidor. En este caso, el nivel de eficiencia aumenta a medida que aumenta el número del total de consumidores.96

El mismo nivel de producto será disfrutado por más individuos a un menor precio sin que su calidad y la cantidad consumida disminuyan.97 Así, conviene que los bienes públicos no rivales sean disfrutados por el mayor número de consumidores posibles de manera que cada individuo pueda pagar un menor precio.

Esto no significa que aumentar el tamaño de grupo requiera necesariamente el establecimiento de jurisdicciones geográficas extensas para todos los bienes no rivales. Los bienes públicos tienen la característica de no rivalidad, pero ésta está sujeta a un ámbito generalmente geográfico. En otras palabras, hay bienes públicos en donde la no rivalidad del consumo se refiere a todos los ciudadanos de una nación; otros bienes sólo exhiben no rivalidad dentro de un ámbito regional y otros más sólo la exhiben a nivel local. En los bienes locales los beneficios del consumo colectivo involucran sólo un área restringida. Existen bienes no rivales como el alumbrado público, la semaforización, los parques, etc. cuyo carácter es eminentemente local. El aumento de tamaño del grupo beneficiario sólo se da si hay una mayor población es esa localidad. Este aumento por supuesto tiene límites: las economías de escala en determinados bienes públicos locales se compensan con las deseconomías del tamaño de la ciudad.98 De cualquier forma, en el caso de los bienes no rivales de ámbito eminentemente local, su gestión local es posible y quizá la más deseable.

También hay bienes no rivales que no son ni de ámbito nacional ni de ámbito local. La posibilidad de conformar jurisdicciones geográficas extensas como las regionales es admisible. Según Oates, no todos los bienes públicos tienen las mismas características espaciales. Mientras el servicio de la defensa nacional favorece al país entero, el transporte regional y las campañas de reforestación benefician a determinadas regiones. Así, los bienes públicos que son susceptibles de regionalizarse son aquellos cuya provisión no se extendería a todo el territorio nacional sino a un área específica, no necesariamente la local, dadas unas economías de escala, su no rivalidad y posibles desbordamientos (externalidades positivas) sobre una amplia área de influencia que no alcanza a cubrir la totalidad del territorio nacional.

En todos los casos donde se presenta no rivalidad en el consumo, sin embargo, los beneficios que trae consigo el consumo compartido entre un número grande de personas puede conllevar costos, por efecto de congestión en su provisión o de alejamiento de la fuente de provisión.

2. Rivalidad parcial en el consumo Los bienes públicos impuros son aquellos que se consumen en común pero cuyo nivel de

utilidad para un individuo no depende solamente del nivel de producto, sino también del tamaño de grupo que consume el bien. Los costos de congestión terminan neutralizando los ahorros que

96 Litvack, James y Oates, Wallace (1970), “Group Size and the Output of Public Goods : Theory and An Application to State Local Finance in the United States”, Public Finance, Vol. 25, No. 1. 97 Por eso es útil la distinción que hace Stiglitz entre el costo marginal de producir un bien y el costo marginal resultante de la participación de un individuo adicional en el consumo de ese bien. ”Cuesta más instalar mas faros, pero no cuesta más permitir que un barco adicional se guíe por un determinado faro cuando navega cerca de él” Economía del Sector Público, Edit : Antoni Bosch, pp. 127. 98 Oakland, William (1987), “Theory of Public Goods” Handbook of Public Economics. Edit : Alan Averbach and Martin Feldstein., Amsterdam : North Holland, , Vol. II.

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resultan de la participación de un gran número de consumidores en el consumo. Los bienes públicos impuros se caracterizan porque, en algún punto, un miembro adicional reduce el nivel de consumo del bien de todos los que lo comparten. Así, para un bien público impuro, en la medida en que aumenta el tamaño del grupo, una tarifa óptima que se cobre por él podría descender inicialmente pero, llegando a un cierto punto, debería aumentar para incorporar los costos de congestión.99

El hecho de que los costos de congestión compensen los beneficios derivados de un consumidor adicional origina que el tamaño óptimo del grupo sea finito. Esto contrasta con el caso del bien público puro, en el que miembros adicionales permitirían reducir la tarifa cobrada a los demás miembros y, por lo tanto, el tamaño óptimo pueda ser la población entera de la jurisdicción, sea local o nacional.

El modelo de Tiebout desarrolla en detalle los aspectos de demanda en la provisión de bienes públicos. El tipo de bienes públicos que trabaja denota la presencia de congestión. Tiebout asume una curva de costos promedio en forma de U sobre el eje de número de usuarios, cuyo nivel mínimo es el punto en el cual las jurisdicciones proveerán sus servicios. El tamaño óptimo de comunidad es el número de residentes para el cual el gobierno provee servicios al costo promedio más bajo.100

Como fue expuesto en el capítulo III, la congestión provocada en el consumo de bienes públicos por miembros adicionales de la comunidad, llevó a que se propusiera una solución a través de la teoría de los bienes club101, consistente en que el tamaño óptimo se determina imponiendo un precio a los nuevos miembros, hasta el punto en que los beneficios marginales por la participación de los consumidores adicionales en los costos de provisión, se iguala a los costos marginales resultantes de la congestión. Expandir el tamaño de los miembro del club implica tanto costos como beneficios. Los costos están asociados a la cogestión y los beneficios a la reducción para cada individuo en la participación en los gastos de los bienes club.

El tamaño óptimo de comunidad será aquel punto en el cual el costo promedio de provisión es igual al costo marginal de admitir un individuo adicional.102 Eso implica que al ser un club una asociación voluntaria de individuos que se beneficia mutuamente, el tamaño del grupo puede limitarse a través de mecanismos de exclusión 103: precios de entrada y cuotas de permanencia cobradas en términos de bienes privados, mecanismos de exclusión como codificadores en las transmisiones de televisión por satélite y peajes en los bienes públicos. Así la teoría de los bienes club (parques, áreas de recreación, buses, autopistas) analiza un arbitraje (trade-off) entre economías de escala y congestión, que bien puede trasponerse para establecer criterios sobre el tamaño de las comunidades, las alianzas y las ciudades. Dado un nivel de bien público, el modelo de bienes club 99 Litvack y Oates (1970), Op cit., pp. 48. 100 Tiebout, Charles (1956), Op.cit, pp. 419. 101 Buchanan, J. A. (1965), “An Economic Theory of Clubs”. Económica 32, pp.1-14. 102 Sandler Todd y Richard Cornes (1986), The Theory of Externalities, Public Goods, and Club Goods, Edit : Cambridge University Press, Cambridge, New York. 103 Un bien público posee la característica de no exclusión cuando los beneficios de un bien una vez proveído están disponibles para todos los individuos, dado que es difícil excluir a individuos (p.e. el alumbrado público, los mecanismos de control de la polución, las armas estratégicas etc.). La no exclusión es la característica fundamental de algunos bienes que justifica una provisión de carácter pública. Bajo ese esquema un bien público impuro tendrá algún grado de exclusión. Los bienes club, mientras son parcialmente rivales, son fácilmente excluyentes.

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permite determinar cuál es el número óptimo de personas que podrían compartir el consumo del bien.

Una condición necesaria para que cada club sea eficiente es que los individuos tengan ingresos homogéneos y se cumpla internamente la condición Samuelsoniana para asegurar la eficiencia en la provisión de bienes públicos, es decir, que a cada miembro de la comunidad se le cobre de acuerdo con la intensidad de su preferencia por el bien104. Un club con individuos heterogéneos conducirá a resultados ineficientes si los individuos pagan los mismos impuestos. En un club heterogéneo habría que promediar las demandas de los distintos tipos de individuos. El resultado sería un nivel de provisión distinto a todas las preferencias individuales.105 Con un esquema de precios Lindhal los individuos escogerían un paquete de bienes públicos que dependería de los impuestos que pagan. Así, el beneficio marginal por el consumo de la última unidad de bien público se igualaría al impuesto pagado por unidad. Los individuos también pueden mejorar su bienestar si se movilizan a jurisdicciones homogéneas donde las cuotas de impuestos son iguales.

La conformación de áreas regionales ofrece la posibilidad de aprovechar las ventajas ofrece la provisión de bienes cuyos costos de congestión estriban en la limitación de espacio, tierra o vivienda. Los bienes públicos locales están sujetos a congestión generalmente en situaciones en las que hay limitación de espacio o mayores distancias.106 De hecho los bienes club implican una función de costos en la que hay un factor o recurso fijo. Tiebout asume que dicho factor puede ser la tierra o la vivienda cuya capacidad es limitada. Al crear áreas regionales se puede, en algunos casos, aprovechar las ventajas que ofrece el aumento del tamaño de grupo, sin incurrir en costos de congestión debidos a limitaciones espaciales.

Economías de escala en la producción

Con economías de escala, un aumento en la cantidad de los factores de producción permite un aumento más que proporcional en la producción. En el caso de un bien rival, al aumentar la cantidad de consumidores del bien, las economías de escala implican una reducción del costo marginal y el costo medio por unidad de producción.

Si hay economías de escala, éstas actúan en el mismo sentido de las economías de no rivalidad y, si no se ven afectadas por la dispersión espacial de los usuarios, puede tener sentido la existencia de jurisdicciones grandes en la producción de bienes públicos.

Una condición que establece el teorema de la descentralización de Oates107, es que cuando los

104 De auerdo con la condición Samuelsoniana la provisión eficiente de los bienes públicos exige que la suma de las relaciones marginales de sustitución sea igual a la relación marginal de transformación. Es decir, la eficiencia requiere que la suma de lo que los individuos están dispuestos a renunciar por obtener una unidad adicional de producción pública debe ser igual a la cantidad de bien privado que el gobierno sacrifica para obtener una unidad adicional de bien público. Samuelson, Op cit, pp. 439. 105 Gráficamente, los demandantes de más alta provisión estarían subconsumiendo y sus curvas de indiferencia estarían por debajo de la curva de posibilidades de producción. A su vez los demandantes de más baja provisión estarían consumiendo por encima de su nivel preferido y sus curvas de indiferencia no serían tangentes a la curva de posibilidades de producción, sino que estarían por encima. 106 Oakland, William (1987), “Theory of Public Goods” Op.cit. 107 El teorema establece que siempre será más eficiente, o al menos tan eficiente, que los gobiernos locales sean aquellos que provean los niveles de producción Pareto-eficientes a sus jurisdicciones que la provisión por parte del gobierno central. Oates, Wallace (1972), Federalismo Fiscal, Op.cit, pp. 59-60.

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costos de provisión de un servicio para cada una de las jurisdicciones locales son iguales a los del gobierno central, conviene optar por una provisión descentralizada. Esto implica, a su vez, que si el gobierno central puede producir a menores costos, podría ser deseable la centralización aún tratándose de bienes públicos locales. Cuando hay bienes públicos de ámbito nacional con economías de escala además de las economías de no rivalidad, el gobierno central podrá prestar un servicio a menores costos por habitante. Sin embargo, existen otros bienes públicos no nacionales susceptibles de producirse con economías de escala hasta el ámbito regional pero no más allá, y que pueden ser proveídos a costos mínimos cuando su escala es una región en particular.

En el capítulo VI se mostrará que, incluso para la producción de bienes que hasta hace algún tiempo han sido considerados monopolio natural por sus importantes economías de escala, algunos desarrollos tecnológicos han permitido producir eficientemente a escalas más pequeñas. Según Stiglitz108, el desarrollo de nuevas tecnologías en telecomunicaciones permitió que AT&T desapareciera como monopolio natural de los servicios de larga distancia en los Estados Unidos. Urrutia109 también ejemplifica el caso de las máquinas herramientas controladas por microcomputadores que han hecho posible fabricar eficientemente a escalas pequeñas.

Las economías de escala permitirían pues, que la región se especializara en la provisión de servicios cuyo ámbito natural de producción y economías de escala llegue hasta la región pero no más allá, o en la provisión de servicios que tradicionalmente tenían un ámbito nacional pero en los cuales el desarrollo tecnológico termina permitiendo producir eficientemente a escala regional.

4. El reconocimiento de las preferencias frente a las economías de escala y de no rivalidad De las tres secciones anteriores se deduce : (a) la condición de no rivalidad en el consumo

hace que al aumentar el tamaño del total de consumidores el precio que cada individuo debe sostener sea menor; (b) si, además, hay economías de escala, éstas actúan en el mismo sentido de las economías de no rivalidad y se amplía el rango de las condiciones en que resulta óptimo proveer el servicio en jurisdicción más amplia. Varios autores discuten el problema de los bienes colectivos locales como un balance entre el consenso de miembros en jurisdicciones pequeñas y las economías de escala en la producción. Las ventajas de la homogeneidad y la mayor facilidad para el consenso jurisdiccional indicaría la optimalidad de pequeños grupos, pero en bienes con economías de escala y no rivalidad, la producción y provisión del servicio puede ser ineficiente a escala pequeña. La pregunta es si deben existir muchas jurisdicciones de menor tamaño o pocas jurisdicciones de mayor tamaño.

El bienestar económico producido por el ahorro de costos en el consumo colectivo tiene como contraparte el costo en que debe incurrir cada individuo como consecuencia del nivel de consumo al que debe adecuarse y que puede ser distinto del deseado. Se han explicado las razones por las que una estructura de gobierno centralizada tiene una tendencia hacia la uniformidad en la provisión de los bienes públicos en todo el territorio nacional ignorando las características espaciales de la demanda por los bienes públicos.

En esa línea de argumentación, Oates110 observa cómo es probable esperar una pérdida en bienestar agregado resultante de la diferencia entre el nivel de consumo deseado y el nivel de consumo efectivo, la cual crece con el tamaño del grupo. A medida que crece el número de 108 Stiglitz, Joseph (1992), Economía del Sector público, Edit. Antoni Bosch, pp. 104. 109Urrutia, Miguel (1993), “Competencia y desarrollo económico”, Planeación y Desarrollo, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, Vol. 34, No. 2, mayo-agosto, 1993, pp. 54. 110 Oates, Wallace (1972), Op.cit., pp. 65-66.

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individuos que comparten un consumo colectivo, se reduce la incidencia de cada uno en la definición del nivel consumido y eso incrementa la pérdida agregada de bienestar. El arbitraje entre economías de escala y reconocimiento de las preferencias permite a Oates establecer la determinación del tamaño óptimo de jurisdicción o, lo que es equivalente, el tamaño de grupo óptimo, como la máxima diferencia que se puede alcanzar al restar del bienestar obtenido por el ahorro de costos en el consumo conjunto, las pérdidas de bienestar por el consumo colectivo (o centralizado) al que cada individuo debe ajustarse y que suele resultar distinto al preferido.

Gráfico 2: Bienestar y tamaño óptimo de jurisdicción

De acuerdo con Oates, la curva OC mide verticalmente el aumento de bienestar al adquirir unidades del bien a un precio reducido como consecuencia del consumo colectivo. Sin embargo, tal bienestar se consigue a un costo representado por la curva OL. La curva OL representa las pérdidas por bienestar del consumo colectivo como resultado de asumir un nivel de consumo distinto del deseado a medida que el tamaño de grupo aumenta. Así, la determinación del tamaño óptimo de jurisdicción implica una solución al dilema (“trade off”) entre los beneficios resultantes del ahorro de costos en grupos de consumo grandes y el bienestar conseguido por los niveles de consumo mas acordes en grupos pequeños. La diferencia entre el bienestar por el ahorro de costos del consumo colectivo (OC) y las pérdidas por bienestar de ajustarse a un nivel de consumo no deseado (OL), se representan por la curva OW y mide el bienestar neto. De este modo,, la comparación entre el bienestar que se consigue en gupos pequeños y el bienestar alcanzado en grupos mayores le permite a Oates determinar el tamaño óptimo como el punto máximo de la curva OW : n. Más adelante veremos que algunos criterios adicionales como el beneficio de aumentar el tamaño de grupo para internalizar externalidades permitirá que la curva OW de bienestar neto sea mayor y, por tanto, el tamaño óptimo de grupo sea superior. Oates, Wallace (1972), Op. Cit, pp.63.

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Tamaño de grupo N

Si las pérdidas por bienestar del consumo colectivo son muy pequeñas y hay economías de escala, el tamaño óptimo de jurisdicción puede llegar a ser el tamaño total de la población. De ahí que el tamaño óptimo en últimas dependa de la diversidad en las preferencias por un determinado bien y de la amplitud de la agrupación geográfica que reúne consumidores con gustos similares.

Entre más amplia sea la diversidad en las preferencias individuales y mayor la diferencia en los niveles de ingreso, y más cuando las personas con demandas individuales similares tienden a

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agruparse geográficamente, esas pérdidas crecen y el grado de descentralización debería ser mayor. Inversamente, si todos los individuos de la nación tienen preferencias similares y hay igualdad en la distribución del ingreso, las pérdidas de bienestar de la opción centralizada serán menores, y el grado óptimo de descentralización estará en menos unidades de gobierno relativamente grandes.

Los objetivos divergentes de reconocimiento de las preferencias y aprovechamiento de las economías de escala y de no rivalidad sugieren soluciones de descentralización más cercanas del gobierno local y del gobierno central respectivamente. Pero podrían reconciliarse si se plantea, además de estos dos niveles, un tercero que sería el de las regiones. Dicha organización permite integrar las jurisdicciones, para ciertos servicios.

En este sentido es útil la distinción que hace Oates entre producción y provisión. Una jurisdicción puede determinar el nivel de provisión de un bien, sin necesidad de que sea ella misma la que produzca el bien. Al determinar el nivel de provisión más adecuado, cada jurisdicción puede comprarlo a una entidad superior que pueda producir con economías de escala, inclusive una de escala nacional. La organización regional podría encontrar un balance entre ambos criterios, pero si fuera el único nivel de gobierno no manejaría en forma óptima ni los bienes locales ni los bienes regionales.

Externalidades interjurisdiccionales

En la provisión de bienes públicos locales, es frecuente encontrar que una jurisdicción no puede internalizar la totalidad de los beneficios y costos del consumo de un bien, y que existen efectos no controlables sobre las comunidades vecinas, que generalmente no pagan por los beneficios que reciben o a las que no se compensa por los efectos negativos que se le pueda causar. 111

Obedeciendo, entre otras razones, al hecho de que una localidad o gobierno seccional no se conforma geográficamente de acuerdo con criterios económicos sino políticos o históricos112, es común que las acciones de una jurisdicción tengan repercusiones sobre las vecinas, y las acciones fiscales de cada una puedan generar diferencias entre los beneficios locales y los beneficios nacionales, o entre los costos locales y los costos nacionales. Olson fue uno de lo primeros autores que examinó esta situación usando el concepto de “equivalencia fiscal”.113 Muestra cómo, ante la presencia de externalidades, surge la diferenciación entre jurisdicciones políticas y jurisdicciones económicas. Cuando una jurisdicción política determina una acción pública, se conforma una jurisdicción económica que incluye a todos aquellos individuos que se benefician de esa acción. Si existe “equivalencia fiscal”, entonces las dos jurisdicciones coinciden exactamente.

Cuando existen jurisdicciones cuya provisión de determinados bienes públicos beneficia a localidades vecinas, una estructura descentralizada a nivel de localidad representa una solución 111 Los efectos perjudiciales caracterizan las externalidades negativas y entre ellas se cuentan la polución o la construcción de industrias cercanas que perjudican la salud. La externalidades positivas generan efectos benéficos sobre las demás jurisdicciones ; entre las más comunes están las generadas por la cercanía de instituciones de educación o ciudadanos educados, el control ambiental, la construcción de carreteras, etc. Numerosos autores han definido y estudiado las externalidades interjurisdiccionales. Entre ellos, Oates (1972), Williams (1966), Sandler y Cornes (1986), Wellisch (1991, 1994 y 1995), Mansoorian y Myers (1993), Pauly (1970) e Ihori (1994). 112 Véase Fals Borda, Orlando., Región e Historia: Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regional en Colombia, Tercer Mundo, Bogotá, (1996), 105 pp. 113 Olson, Mancur. Op.cit, pp.479-487.

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inferior a la socialmente deseable, pues la decisión con respecto a la provisión local toma en cuenta únicamente los beneficios de su propia localidad y no tiene en consideración los beneficios de los individuos no residentes. Por tal motivo los gobiernos locales tienden a subvalorar los beneficios que, para la nación como un todo, se pueden asociar a un proyecto de inversión pública.

Otro tipo de externalidades interjurisdiccionales es la exportación de impuestos. Estas externalidades operan cuando una jurisdicción grava a individuos no residentes. Boadway y Waldasin114 enumeran una serie de impuestos propensos a ser exportados: los impuestos a las ventas pagados por compradores no residentes; los impuestos por la explotación de recursos minerales gravados sobre propietarios no residentes; los impuestos sobre la renta de sociedades a propietarios de capital no residentes, etc. En estos casos los costos de financiar una unidad de gasto serán menores y es probable que la jurisdicción tienda a ampliar en exceso su sector público.

Rubinfeld muestra cómo una externalidad de impuestos puede alterar los precios relativos que las jurisdicciones enfrentan.115 Una propiedad comercial o industrial fuertemente gravada puede sustentar el impuesto o exportarlo aumentando los precios. Si sus productos son vendidos nacionalmente o al menos fuera de la localidad, el impuesto será sustentado por residentes de fuera de la localidad de origen.

Según Wellisch y Ritcher116 otro manera de generar externalidades negativas es la emisión de contaminantes de larga vida (longevos) caracterizados por tener efectos intergeneracionales. De acuerdo con los autores, las agencias ambientales tienen incentivos para internalizar esas externalidades a través de ingresos sobre recursos no móviles. Los autores relacionan este problema con el de la deuda pública con la cual los individuos aumentan su consumo a expensas de sus descendientes.117

De acuerdo con el principio de correspondencia perfecta,118 siempre es preferible internalizar los costos y beneficios asociados con la provisión de bienes públicos locales de manera que las decisiones sobre el nivel de consumo sean acordes con los intereses directamente afectados. Al internalizar los beneficios, una jurisdicción que financia educación, por ejemplo, puede obtener el máximo beneficio si aquellos que son educados pertenecen precisamente a la jurisdicción y no se movilizan hacia otras comunidades. Por otra parte, las externalidades pueden conducir a conductas tipo polizón (“free rider”)119 por parte de consumidores de las localidades vecinas, que reciben beneficios sustitutos de la provisión local de su respectiva jurisdicción.

114 Boadway Robin y David Wildasin (1986) “La Asignación de Fuentes de Ingreso y Funciones de gasto¨, Trimestre Fiscal, No. 53. Enero - marzo, 1996. 115 Rubinfeld, Daniel (1987), “The Economics of the Local Public Sector”, Handbook of Public Economics. Edit : Alan J. Averbach and Martin Feldstain, Amsterdam, North-Holland, Vol. 2, Chapter II. 116 Wellich, Dietmar y Wolfram Ritcher (1995), “Internalizing Intergenerational Externalities by Regionalization”, Regional Science and Urban Economics, Vol.25, pp. 685-704. 117 Mientras los contaminantes son una externalidad tecnológica, la deuda resulta ser una externalidad fiscal. 118 Según Oates hay correspondencia perfecta cuando el conjunto de individuos de un área geográfica que consume un bien público pertenece a la jurisdicción que precisamente determina el nivel de producción de ese bien público. 119 La conducta tipo polizón ocurre cuando los individuos no tienen incentivos para pagar determinados servicios que disfrutan, pues advierten que independientemente de costear los servicios ellos acabarán por beneficiarse.

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La conveniencia de internalizar costos indicaría ventajas de la provisión de servicios en entidades extensas y eventualmente de la presencia de un gobierno central que contribuyera a la solución de los problemas originados por las externalidades, pues al tomar en cuenta los beneficios externos, el beneficio social agregado es superior al beneficio local. Los subsidios y las transferencias son otra manera de actuar sobre las externalidades a través de la influencia que el gobierno central puede ejercer en las decisiones de las localidades.120 Rubinfeld también muestra el papel de las transferencias en la solución al problema de las externalidades. En cabeza del gobierno central están las medidas que buscan corregir las externalidades, recurriendo a incentivos para inducir a las jurisdicciones a aumentar las actividades beneficiosas o a reducir los efectos perjudiciales. Dentro de las medidas para evitar los efectos negativos (contaminación, perjuicios a la salud, inseguridad, etc.) están los controles directos, las multas, las sanciones y lo impuestos correctores.

Sin embargo, según Gilbert y Picard 121, el gobierno central carece de información perfecta sobre las externalidades debido a la dificultad de conocer todas las características que involucra un proyecto local y a la existencia de preferencias desconocidas para el gobierno central.

Una alternativa consiste en establecer acuerdos entre los individuos. Según Oates, las ganancias potenciales que determinada provisión de bien local puede otorgar a varias jurisdicciones vecinas, debería conducir a acuerdos entre ellas sobre el nivel adecuado de provisión de ese bien. Young afirma que, aunque las comunidades vecinas que comparten los efectos de una actividad establecen acuerdos para alcanzar el nivel de producción que sería socialmente óptimo, dichos acuerdos se dificultan cuando los efectos se diseminan entre muchas jurisdicciones diferentes.122

El teorema de Coase es un enfoque distinto sobre las negociaciones pues desafía la noción de que necesariamente sea el gobierno central quien alcance una asignación eficiente en las actividades con externalidades. No se centra en la solución pública a las externalidades sino en las negociaciones privadas. De acuerdo con el teorema de Coase123, en un mundo de completa información y acuerdos gratuitos, dos agentes vinculados a través de una actividad externa pueden beneficiarse de un mutuo acuerdo voluntario sobre la actividad externa y garantizar la eficiencia.124 Las partes negociantes tienen fuertes incentivos para reunirse y acordar un nivel eficiente actividad negativa o positiva. El teorema también es aplicable a determinados grupos cuando se ven afectados por otros. Los afectados pueden unirse para compensar a los que generan la externalidad.

Aunque Coase mostró que las dificultades en las negociaciones pueden ser minimizadas cuando las partes negociantes son pocas y los perdedores y ganadores son claramente identificados, 120 Frente a las externalidades, la teoría del federalismo fiscal ha propuesto la implementación de un sistema de transferencias intergubernamentales que incentive un nivel de gasto local superior al decidido por las autoridades locales. Este mecanismo de transferencia conduciría a igualar el beneficio social marginal de la provisión de un determinado bien con el costo social marginal de producirlo. 121 Gilbert Guy y Picard Pierre (1996), “Incentives and Optimal Size of Local Jurisdictions¨, European Economic Review, No.40, pp.19-41. 122 Young, Dennis (1976), ¨Consolidation or Diversity .....¨, Op. Cit. 123 Coase, Ronald (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics. 124 El Teorema de Coase incluye el supuesto de que existen unos derechos de propiedad. Estos se otorgan a un individuo o a un grupo o gremio con el fin de controlar el uso de recursos y cobrar por el uso de una propiedad.

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Samuelson y Nordhaus125 afirman que los acuerdos logrados no conducen necesariamente a negociaciones eficientes. Celebrar una negociación no siempre puede conducir a un trato. Esto se aprecia fácilmente si se observan las guerras y los conflictos laborales a la luz de la teoría de juegos. Visto el problema desde un enfoque de teoría de juegos, el resultado puede ser ineficiente y no existe un mecanismo que asegure que unos negociadores puedan llegar a un acuerdo eficiente en el sentido de Pareto.

Así, ante la limitación de los acuerdos por sus altos costos de transacción o la dificultad que puede dar lugar a altos costos de transacción en los acuerdos entre las comunidades, la solución podría ser la de aumentar el tamaño de jurisdicción de manera que puedan internalizarse los costos y beneficios de una determinada provisión.126

Gráfico 3: Bienestar y tamaño óptimo en caso de externalidades

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0 Tamaño de grupo

El mayor beneficio neto está representado por la curva OW’ que se obtiene gracias al beneficio adicional que proporciona la internalización de externalidades y se representa con la curva OE. El beneficio neto será mayor, pues a la diferencia entre OL - OC ahora se le suma el bienestar OE. Por lo tanto, el tamaño óptimo de jurisdicción ya no será n, sino uno mayor, n’. Oates, Wallace (1972), Op.cit, pp.74.

En ese sentido, la internalización de beneficios es más difícil a medida que el grupo se hace más pequeño. 125 Samuelson, P. y Nordhaus (1992), Economía, Mc graw Hill, pp. 898-899 126 De ahí que la existencia de externalidades sea un criterio adicional en la determinación del tamaño de grupo. Ya habíamos señalado que la presencia de externalidades permitía derivar beneficios mayores al aumentar el tamaño de grupo. Oates nuevamente plantea que mientras en grupos grandes se incurre en pérdidas de bienestar por el consumo colectivo, existen beneficios adicionales a las economías de escala debido a la internalización de externalidades que permite el aumento de tamaño de grupo. Puesto en términos del esquema de Oates presentado en el gráfico 1, podría darse un mayor bienestar neto por factores adicionales como la internalización de los desbordamientos.

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Según Young, habría dos maneras de aumentar el tamaño de grupo127. La primera consiste en ajustar las líneas de frontera políticas, de manera que los efectos externos puedan ser internalizados por una única jurisdicción política. Un peligro que entrañaría este tipo de internalización se presenta cuando solo una pequeña parte de la jurisdicción recibe los beneficios de una externalidad y toda la jurisdicción debe sostener la acción colectiva. En otras palabras el riesgo consiste en que, en aras de internalizar los efectos externos, se pase de límites demasiados estrechos a límites demasiado amplios.

En tal situación, una alternativa intermedia entre la posibilidad de llegar a acuerdos y lo que Young denomina completa consolidación, es el federalismo metropolitano que posibilita mantener la identidad política de las comunidades a nivel local mientras se permite que un mayor nivel de gobierno propenda por el mejoramiento de los efectos externos entre las comunidades. Sus dificultad radica en que al tratar de internalizar se pueden imponer externalidades políticas sobre otras localidades del área metropolitana. Rubinfeld también conviene en que las externalidades puede ser internalizadas si la toma de decisión se hace a través de un gobierno metropolitano.

En el modelo clásico de Tiebout de 1956 no se asume la existencia de externalidades interjurisdiccionales. No obstante, Tiebout consideró las implicaciones de relajar dicho supuesto contemplando la posibilidad de alguna forma de integración.128 Dichas externalidades serían minimas si las jurisdicciones vecinas exhibieran las mismas preferencias socioeconómicas. Tiebout toma como ejemplo las aglomeraciones suburbanas de Westchester, el Main Line y el North Shore. No obstante, según el autor, algunas consideraciones son necesarias antes de adelantar una posible integración municipal: el servicio debe ser producido al mismo costo total y sin reducción de algún otro servicio, pues si después de la integración las comunidades reciben una menor cantidad de algún servicio, dicha política estaría violando la elección de los consumidores.

En el contexto de las externalidades intergeneracionales referidas más arriba, Wellisch y Ritcher129 construyen un modelo con el que demuestran que los gobiernos regionales son los más calificados para tomar en cuenta los intereses de las generaciones futuras. Las agencias ambientales tienen incentivos para internalizar todas las externalidades intergeneracionales ya que la renta implícita de los factores inmóviles es apropiada por los residentes que viven en la región. Asumen que la contaminación provocaría una emigración de las familias en futuros períodos, reduciendo a su vez la renta futura de la tierra. Así, no es el altruismo el que explica el interés de los gobernantes por resolver las externalidades contaminantes intergeneracionales, sino que, ante la movilidad, las autoridades locales están obligadas a tomar en cuenta los efectos contaminantes de larga vida. Debido a que la movilidad de las familias tiende a ser mayor en jurisdicciones pequeñas, los gobiernos regionales pueden estar en mejores condiciones para controlar la contaminación local de larga vida que los mismos gobiernos nacionales.

Esta alternativa de gobierno metropolitano o regional es consistente con el argumento desarrollado por Gilbert y Picard130. A medida que el tamaño de jurisdicción crece, algunos efectos pueden ser internalizados. Sin embargo, en analogía con lo expuesto anteriormente, un nivel de 127 Young, Dennis (1976), Op. Cit. pp. 379. 128 Tiebout, Charles (1956), “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, pp. 423. 129 Wellisch y Ritcher (1995), Ïnternalizing intergenerational...¨, Op.cit. 130 Gilbert y Picard (1996), ¨Ïncentives and optimal...¨, Op. Cit.

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gobierno superior (gobierno central) carece de información perfecta sobre las preferencias locales. En ese sentido, según Gilbert y Picard, la solución se presenta como aquella que pueda aprovechar simultáneamente las ventajas informacionales que ofrece una entidad pequeña sobre preferencias locales y las de una entidad más grande que internaliza las externalidades.

En ese contexto, la solución óptima al tamaño de jurisdicción surge sopesando las ventajas informacionales de los distintos niveles de gobierno. El resultado podría ser una estructura intermedia entre pequeñas jurisdicciones y gobierno central, coexistente con las unas y el otro. Por un lado, las jurisdicciones pequeñas pueden beneficiarse de sus ventajas informacionales acerca de los costos de provisión de los bienes públicos locales gracias a sus proximidad geográfica.131 Por otro lado, el gobierno central tiene información imperfecta sobre las externalidades inducidas por los proyectos locales.132 De ahí que la solución resultante pueda ser un nivel intermedio entre centralización total con una sola unidad de gobierno en todo el país, y total descentralización con una amplia gama de jurisdicciones pequeñas que garantizan una adecuada información sobre costos.

Gilbert y Picard presentan el gobierno regional como una alternativa puesta en práctica en países como Francia. Allí, la asignación para gastos en educación preescolar y escuelas de primaria es hecha por los municipios; las escuelas de secundaria son atendidas por los departamentos y regiones. Eso debido a que mientras los gastos para educación de los más jóvenes generan externalidades que pueden ser fácilmente estimadas y las preferencias son relativamente homogéneas, los gastos en educación secundaria son objeto de incertidumbre acerca de sus posibles externalidades y una importante heterogeneidad en las preferencias locales. La educación superior conlleva mayores externalidades y también incertidumbre en las estimaciones de costos por parte del gobierno central, debido a la dificultad de incorporar al cálculo información cualitativa. Por ello, la responsabilidad de la educación secundaria y superior tiende a estar más en manos de los departamentos, regiones o grandes ciudades que actúan como áreas metropolitanas.

D. Costos de transacción De acuerdo con el modelo de Tiebout, para asegurar una competencia interjurisdiccional

efectiva, debe existir una gran cantidad de entidades de pequeño tamaño que compitan por individuos. Desde la perspectiva de Oates133, si se atiende al criterio de tamaño de grupo, el resultado conveniente sería la creación de niveles de gobiernos de tamaño diferente para cada bien público, que aprovechara el ámbito en el cual presenta economías de no rivalidad y de escala, y que abarcara el área de influencia irrigada por sus beneficios, minimizando las áreas donde se dan “traslapos” de beneficios de bienes públicos locales. Dicho de otra forma, habría un número óptimo de usuarios para cada bien público local y por tanto un ordenamiento del territorio total en 131 También es cierto que una estructura descentralizada puede favorecer una eficiencia en la producción en la medida en que una comunidad que se autofinancia puede decidir un nivel de producción más acorde con los costos reales de los recursos. Cuando una comunidad debe financiar sus programas públicos con tributación propia sopesará de mejor manera los beneficios del proyecto con respecto a sus costos reales. 132 Gilbert y Picard brindan un ejemplo satisfactorio al respecto. En relación a la provisión local de educación superior, los gobiernos locales pueden ofrecer información más precisa sobre los costos. Entretanto, la provisión de educación superior genera una serie de externalidades en términos de productividad, empleo y distribución del ingreso para todo el territorio nacional. Sin embargo esas externalidades no pueden ser fácilmente estimadas por el gobierno nacional cuando existe una estructura altamente descentralizada. 133 Oates, Wallace (1972), Op.cit, pp.74-75.

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jurisdicciones óptimo de acuerdo con las propiedades del bien público particular. Sin embargo, según Oates, los costos de dicha organización son considerables pues cada

nuevo nivel de gobierno (u ordenamiento sui generis del territorio) supone asumir una serie de costos fijos en formación y funcionamiento (p.e. los sueldos de los funcionarios, los costos de las instalaciones, etc) y unos costos para el electorado en términos de tiempo y esfuerzo para elegir los mandatarios públicos. Esa es una de las desventajas que a menudo son argumentadas en contra de la provisión pública local. Además de los costos que implica los mayores para elegir autoridades en cada municipio, también debe incurrirse en costos para elegir sus propios programas de inversión.

De ahí que existan incentivos para economizar costos evitando los ordenamientos territoriales con traslapos y reduciendo el número de niveles. Generalmente se espera que para un buen número de bienes públicos el tamaño óptimo de grupo y la división del territorio que permita internalizar externalidades sean los mismos, para establecer un único nivel de gobierno y ordenamiento terriorial para varios bienes públicos. Sin embargo, es difícil esperar que un mismo tamaño de grupo óptimo pueda abarcar el área de influencia de diversos bienes públicos con sus externalidades y que a su vez permita aprovechar las economías de escala de un conjunto amplio de bienes. La pregunta necesaria es cómo resolver el problema de los costos de transacción134 que implican, por una parte, mantener las relaciones entre un gobierno central y lejano con todos los ciudadanos y, por otra, el sostenimiento de una gran cantidad de gobiernos descentralizados.

Sin embargo, existen algunos tipos de costos de transacción referidos a la coordinación entre niveles de gobierno o jurisdicciones y al tiempo requerido para lograr acuerdos y llegar a consensos. Entre mayor sea el tamaño de la población, mayor será la dificultad para lograr acuerdos y, por consiguiente, mayores serán los costos. Dados estos costos, se requeriría la presencia de unidades gubernamentales inferiores que representen subconjuntos de población.

Un gobierno regional podría resolver en parte este dilema al promover, por un lado, un ahorro de costos de administración, en tanto se unifique la administración y planeación de determinados proyectos de inversión y se asuman los costos fijos que cada localidad debería asumir en el caso de tomar decisiones totalmente descentralizadas; por otro, puede cumplir un papel de consolidación y agregación de preferencias y proyectos en las relaciones entre los gobiernos nacional y municipales, contribuyendo a reducir los costos de negociación y a lograr consensos territoriales.

E. Seguro contra choques externos Una integración fiscal de las jurisdicciones locales en una región puede traer como ventaja el

aseguramiento contra choques imprevistos que puedan afectar unidades locales. Una estructura organizativa de jurisdicciones parcialmente integradas puede traer beneficios a sus miembros asegurándolos contra posibles choques que reduzcan sus bases gravables. Sin embargo, surge nuevamente el dilema de responder a las diversas preferencias en entidades extensas.

Alesina y Perotti135 señalan que la redistribución fiscal centralizada es aplicada para proteger 134 Véase el capítulo V. Estos costos comprenden: captar las preferencias de los ciudadanos; obtener consensos sobre la calidad

y cantidad de bienes públicos; conformar un mandato ciudadano a los gobernantes, y los términos del contrato con ellos,

establecer mecanismos de control, recaudar impuestos y tarifas, sancionar evasores; planear y definir presupuestos con

participación ciudadana; resolver litigios entre ciudadanía y gobierno, incluidos los costos sociales esperados de movilización y

negociación. 135 Alesina, Alberto y Roberto Perotti (1995), “Economic Risk and Political Risk in Fiscal Unions”, NBER Working Paper Series, No. 4992.

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a los individuos de los impactos sobre una región específica debido a que los programas que redistribuyen ingreso de los ricos a los pobres indirectamente están redistribuyendo recursos tributarios de regiones afectadas favorablemente a regiones afectadas desfavorablemente. Sin embargo, estos autores sostienen que la política fiscal centralizada crea incertidumbre sobre la tasa impositiva debido a que los intereses sobre instrumentos de política de las regiones afectadas por diferentes choques pueden ser distintos. Los autores proponen como solución alternativa para enfrentar los impactos externos emprender programas de integración.

En relación con los choques negativos que puede recibir una jurisdicción, Xavier Sala-i-Martin y Jeffrey Sachs136 estudian cuál es la extensión más favorable de un gobierno federal para asegurarlo contra choques de ingreso regional. Esto como reflejo de la preocupación existente ante evidencia que muestra cómo la reducción en el ingreso percápita ocasiona importantes rebajas en los impuestos federales e incrementos substanciales en las transferencias federales.

Alesina y Perotti señalan que, con la redistribución regional del ingreso, una integración asegura a las regiones de la inestabilidad con respecto a la base gravable. Un factor adicional que puede ayudar a reducir el riesgo económico previsto en el análisis de Alesina y Perotti se puede explicar dentro del contexto de la condición dinámica similar a la descrita por Forero para el caso de Colombia.137 El crecimiento en cualquier localidad o región tiene vertimientos sobre el resto de la región o de la Nación y, si los ingresos fiscales están correlacionados con el crecimiento del producto, el riesgo con respecto a la base gravable se hace menor.

Sin embargo, dicha integración crea incertidumbre sobre los instrumentos de política y la tasa de impuestos si ésta es endógenamente determinada138. Sólo en el caso en que la tasa de impuestos está dada, un manejo centralizado permitirá una mayor estabilidad de los ingresos fiscales disponibles.139 De esta forma, si las jurisdicciones miembros poseen cierta homogeneidad en sus instrumentos de política y las mismas preferencias sobre el nivel de redistribución, la integración puede tener un efecto positivo.

En la realidad, no es común que las regiones golpeadas por distintos choques tengan intereses similares con respecto a la elección de instrumentos de política. Tanzi140 muestra cómo, en el caso de la Unión Europea, una política de estabilización uniforme para los distintos países sería perjudicial si los individuos de cada región tienen preferencias disímiles. Si, por ejemplo, Italia buscara una reducción en el desempleo y Alemania una disminución en la inflación, una política de estabilización homogénea podría conducir a una pérdida de bienestar.

136 Sala-i-Martin, Xavier y Jeffrey Sachs (1991), “Fiscal Federalism and Optimun Currency Areas : Evidence for Europe from the United States”, NBER Working Paper Series No. 3855. 137 Forero, Clemente (1996), Decentralization, Political Process and Citizen Preferences in Colombia, Working Paper, Universidad Nacional and Stanford University. 138 Una variable es endógenamente determinada cuando no se impone fijamente de acuerdo a una decisión externa, sino que es el resultado de la combinación de variables al interior de un país o de un modelo. 139 Alesina y Perotti muestran un modelo en el que dos países o regiones se aseguran mútuamente en una política común de redistribución fiscal, asumiendo que sus choques no están perfectamente correlacionados de manera que sus bases gravables combinadas son menos variables que sus bases gravables individuales. 140 Tanzi, Vito. (1995), Op.cit, pp.299.

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Adicionalmente, la desigual distribución del ingreso dentro de un país hace que la variabilidad del consumo sea mayor y que sean distintas las opciones preferidas de política redistributiva. Una política fiscal integrada central o regionalmente ocasionaría sobre los miembros incertidumbre acerca de los instrumentos de política y, por tanto, acerca de la tasa de impuestos. Esto podría anular las ventajas obtenidas de la certidumbre con respecto a la base gravable y los individuos quedarían en situación igual o peor que antes de implantarse la estructura integrada.

Como consecuencia se deduce un trade-off similar al analizado más arriba: la integración fiscal de las jurisdicciones puede ofrecer los beneficios de la política fiscal común, pero dichos beneficios pueden anularse por la dificultad de atender la amplia diversidad de preferencias que se presentaría dentro de entidades extensas. Así, a mayores y más heterogéneas jurisdicciones políticas, mayores son esos costos. La construcción de una región a partir de un proceso de integración de jursidicciones menores, que abarque jurisdicciones con cierta identidad, puede reducir las desventajas de una integración entre miembros heterogéneos.141

Con base en su análisis, Alesina y Perotti muestran cómo los beneficios potenciales de una integración pueden estimular el diseño de instrumentos adicionales que permitan disfrutar de las ventajas que implica un menor riesgo económico en una integración regional. Los autores proponen un mecanismo de voto con el cual los miembros puedan expresar sus preferencias sobre la tasa de impuestos, lo que reduciría el riesgo de divergencia política que trae consigo una estructura integrada o regionalizada más centralizada y la incertidumbre acerca de los instrumentos de política.

F. La regionalización frente al crecimiento económico y la distribución

1. Política redistributiva Es frecuente encontrar dentro de una región localidades de ingresos muy bajos cuya base

gravable no permite sustentar una política redistributiva efectiva ni ofrecer un nivel de servicios públicos similar al de las demás jurisdicciones. Para hacerlo deberían imponer tasas de impuesto más elevadas. Dos situaciones de la tendencia histórica de los Estados Unidos presentadas por Voith muestran cómo la divergencia de ingresos entre jurisdicciones conduce a la necesidad de adelantar procesos de regionalización. Señala, por un lado, el creciente surgimiento de comunidades suburbanas y, por el otro, la decadencia de las ciudades centrales en términos de concentración de la pobreza. La concentración de la pobreza en las ciudades centrales ha creado problemas fiscales para sus gobiernos locales, pues la base gravable para proveer los servicios públicos básicos ha disminuido y los costos percápita de proveerlos aumentan.142

La segregación entre las ciudades donde se concentra la pobreza y los suburbios más ricos es 141 En Colombia, la región Caribe se ha distinguido por poseer cierta identidad cultural y socioeconómica que le permite adelantar proyectos que respondan a los intereses de buena parte de sus habitantes. De hecho Sandoval y Téllez señalan cómo la región Caribe ha sido considerada la zona con mayor integración de intereses. Sandoval, Yesid, y Walfa Téllez (1996), Región y Estado. Una propuesta para la conformación institucional y financiera de la región en Colombia, Consucol Ltda, Consejería para la Costa Atlántica, Bogotá. 142 Esta situación se ve agravada por el hecho de que la habilidad para ejecutar políticas redistributivas en las ciudades ha sido mermada. Los individuos con mayores ingresos tienen mayores incentivos para abandonar la ciudad, lo que conduce a los gobiernos a gravar con mayores impuestos para mantener un nivel de servicios promedio en toda la ciudad. Esto a su vez, induce de nuevo a los individuos a abandonar la ciudad. Según el análisis de Voith, la existencia de suburbios le ofrece la posibilidad a los individuos con ingresos altos y medios de abandonar las ciudades evitando sostener los costos de la pobreza de los demás miembros de la ciudad. Voith, Richard (1996), “Central city decline : Regional or neighborhood solutions ?”, Business Review, Federal Reserve Bank of Philadelphia.

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ineficiente debido a la dependencia y los desbordamientos entre las jurisdicciones de una región. Con el modelo de competencia interjurisdiccional de Tiebout, la segregación de jurisdicciones homogéneas en ingreso sería eficiente, pero sólo suponiendo la inexistencia de dependencias entre las comunidades en cuestión.

Dados los desbordamientos que las jurisdicciones tienen entre sí, el crecimiento de una jurisdicción puede generar efectos positivos sobre las jurisdicciones vecinas en términos de ampliación de la demanda interlocal, empleo, mayor dinámica comercial, mejoramiento de las vías de acceso, etc. Según Voith, existe amplia evidencia sobre importantes externalidades y dependencia entre las comunidades. En particular, un estudio de Ihlanfeldt demuestra que la decadencia de la ciudad central genera efectos negativos sobre las comunidades vecinas.143 El crecimiento del ingreso en la ciudad central provoca efectos positivos sobre el crecimiento del ingreso en los suburbios vecinos y la apreciación de las propiedades en los suburbios. Dicha interdependencia demuestra que las ciudades centrales y las comunidades vecinas comparten intereses comunes con respecto al desempeño económico de la ciudad. Por ello surge la necesidad de adelantar acciones regionales cooperativas entre las ciudades y las comunidades vecinas a fin de proveer ciertos servicios públicos, financiar la carga de la pobreza y participar conjuntamente de los recursos fiscales.

Esta interdependencia entre la ciudad central y los territorios vecinos es coherente con el concepto de polos de desarrollo en un ambiente de globalización que es analizado por Sandoval y Téllez.144 Según los autores, la organización territorial se conforma alrededor de una ciudad globalizada, es decir una ciudad en dimensión de la internacionalización de la economía. El desarrollo económico de la región gira en torno a ese centro globalizado. Pero lo global exige una interdependencia a través de nexos entre las distintas esferas y no la separación hasta ahora tradicional entre lo urbano y lo rural. Mientras los territorios rurales proveen a la ciudad materias primas y bienes salario, la ciudad proyecta los beneficios de su estrategia internacional sobre su zona de influencia. Si esta interdependencia hace viable un “desarrollo regional equilibrado” es un tema que ha sido objeto de debate. Como en toda situación de intercambio de beneficios, no hay seguridad de que estos se distribuyan en forma equilibrada y equitativa.

Las acciones cooperativas implican la creación de gobiernos regionales cuya ventaja principal sería la de compartir costos y beneficios. Para Voith la forma más común de regionalización es la formación de autoridades que abarquen varias jurisdicciones en la provisión de ciertos bienes públicos específicos de interés regional, compartiendo además ingresos tributarios locales y redistribuyendo beneficios en toda el área.

Son varias las ventajas que ofrece una estructura regionalizada. En primer lugar, la posibilidad de contar con una base gravable más amplia hace más sostenible la carga de la pobreza, pues ahora no son los individuos de ingresos medios y superiores de una comunidad determinada los que soporten los costos de programas redistributivos, sino también los individuos de mayores ingresos en toda el área regional. En segundo lugar, se obtienen los beneficios de una menor segregación entre individuos con ingresos desiguales, lo que favorece un mayor retorno de los esfuerzos de los individuos de ingresos más bajos.145 143 Ihlanfeldt, Keith (1994), “The Importance of the Central City to the Regional and National Economy : A Review of de Arguments and Empirical Evidende”, mimeo, Policy Research Center, Georgia State University. 144 Sandoval Yesid y Walfa Téllez (1996), ¨Región y Estado...¨, Op. Cit. 145 Para el contexto de los Estados Unidos Voith señala que las acciones cooperativas regionales reducen los incentivos de los

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La presencia de un gobierno de nivel superior a las localidades ayuda a resolver las dificultades que presenta la política redistributiva. Según Rubinfeld, cuanto más pequeña es una jurisdicción, más difícil es cumplir con los objetivos redistributivos.146 Asumiendo algún grado de movilidad, un programa fuertemente redistributivo podría originar una inmigración de pobres a la jurisdicción. Por otra parte los mecanismos a que seguramente recurrirían los municipios interesados en desestimular la inmigración pueden llevar a un incremento excesivo en el precio de la vivienda y de los servicios públicos o a una limitación en la provisión de éstos.

No obstante, la creación de una región no significa eliminar las jurisdicciones locales. Por el contrario se requiere de acciones complementarias que aprovechen las ventajas particulares de cada tamaño de jurisdicción, como se verá más adelante.

2. Incentivo al crecimiento económico En la sección anterior se había hecho referencia a la mutua dependencia entre jurisdicciones

que permite exportar crecimiento o estancamiento de una jurisdicción a las demás. También se ha mencionado el potencial económico de una comunidad que cuenta con individuos de mayor ingreso, mejor adiestrados para influir positivamente en la productividad y el adiestramiento de otros individuos.147 Al evitar mediante la regionalización la separación entre comunidades ricas y comunidades pobres, los retornos sobre gasto y esfuerzo para los más pobres serán mayores, aumentando el potencial económico de dicha comunidad y, en últimas el producto agregado de la región. Así, los costos asociados a la participación regional de la carga de la pobreza, serían compensados con los beneficios incrementados por el potencial económico de la integración regional.

La coexistencia de jurisdicciones pobres con jurisdicciones ricas podría dificultar que la región en su conjunto pueda impulsar un crecimiento económico potencial. Si propiciamos un gobierno regional (a) permitimos que las localidades, ciudades y poblaciones con grandes concentraciones de pobreza puedan sustentar más fácilmente una política redistributiva sobre una base gravable mayor y, (2) esa integración favorece el crecimiento potencial de la región por la vía de las externalidades positivas que generan los grupos de mayor ingreso sobre los demás, y por los mayores retornos que se pueden esperar desde los sectores de menor ingreso.148

individuos para escoger entre comunidades ricas y pobres, favoreciendo una menor segregación y divergencia en los ingresos individuales. 146 Rubinfeld (1987), ¨The Economics of ....¨, Op.cit. 147 Robert Lucas desarrolla una teoría de los beneficios económicos de concentrar personas altamente educadas para que trabajen conjuntamente. El retorno a la educación y a otras habilidades es mayor en mercados laborales en los que hay concentraciones de individuos altamente capacitados. Lucas, Robert (1988) “On the Mechanics of Economic Development”, Journal of Monetary Economics, Vol.22, pp.3-42. 148 Frente a la posibilidad de conformar gobierno regional como base para una eficaz política redistributiva se mantiene la posibilidad de tener jurisdicciones pequeñas con transferencias estatales, como en el caso de los vertimientos. Sin embargo, son varias las dificultades de un esquema que maneje la redistribución sólo a través de transferencias entre municipios. Algunas son señaladas por Stiglitz en La Economía del Sector Público. En primer lugar, el Estado no debería imponer a los municipios más pobres preferencias sobre determinados servicios como la vivienda, la salud y la educación. Dicha imposición lleva a distorsionar la preferencias en consumo entre los bienes públicos y los bienes privados de cada individuo. En segundo lugar, los beneficiarios de las transferencias no pueden ser bien elegidos. Un programa dirigido a municipios de ingresos bajos puede llegar a favorecer la reducción de los impuestos para los individuos ricos de esos municipios. En tercer lugar, un programa redistributivo podría conducir a distorsionar la decisión individual de localización de recursos entre las firmas y las familias (en ese sentido la distribución debería dirigirse a

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Para el caso de las áreas metropolitanas, Mattoon señala cómo una región bien configurada es una condición imprescindible para el funcionamiento de las firmas privadas asentadas allí.149 Un gobierno regional o metropolitano puede contribuir a racionalizar el crecimiento y a prevenir dificultades surgidas cuando una jurisdicción diseña una estructura de desarrollo que responde sólo a sus intereses particulares, que pueden ir en contravía de las estrategias de jurisdicciones vecinas. Un gobierno regional puede adelantar acciones cooperativas como la planeación, ordenamiento del uso de la tierra y determinados programas de infraestructura física.

Las funciones relativas al desarrollo económico que una región puede adelantar son destacadas por Sandoval y Téllez150. Consideran ellos que las actividades que incentivan el desarrollo económico son esencialmente regionales, pues en el espacio regional se concreta la competitividad.

El potencial económico que detenta una región es analizado por Krugman151 y Porter152. Krugman muestra cómo las fronteras políticas son el resultado de procesos históricos y políticos que no guardan una correspondencia necesaria con las líneas naturales del comercio. Si no existiera fronteras políticas entre las naciones, las regiones de cada país comerciarían más, y establecerían más lazos económicos estrechos, con regiones de otros países que con las del mismo país.

Según Krugman, aunque tanto el comercio nacional como el comercio internacional operan con los mismos mecanismos y estímulos, las regiones tienen la peculiar característica de estar más especializadas y participar más en el comercio que las mismas naciones debido a dos razones fundamentales. La primera es que poseen una mayor movilidad intrarregional de factores de producción, especialmente de trabajo. La segunda es que los mercados integrados en las regiones hacen posible una mayor especialización debido a la presencia de economías externas.153

En la misma línea de análisis, Porter demuestra que las regiones están más preparadas para el comercio global que las mismas naciones. Los competidores de muchos de los sectores que tienen éxito internacional están ubicados comúnmente en una sola ciudad o región de una nación. Las concentraciones de competidores en una zona geográfica limitada están rodeadas frecuentemente de proveedores donde se agrupan una cantidad significativa de clientes conocedores e importantes: “la ciudad o región se convierte en un entorno singular para competir en determinado sector” dado el fomento permanente de la eficacia y la especialización.154

Los clientes entendidos, por su parte, ofrecen la posibilidad de transmitir información y

individuos y no a regiones). Finalmente planes redistributivos pueden ocasionar una exacerbación (ficticia o, lo que es peor, real) de las necesidades locales con el fin de atraer más ayudas específicas. Ver capítulo III. 149 Mattoon Richard (1995), “Can Alternative Forms of Governance Help Metropolitan Areas ?”, Economic Perspectives, Vol.19. 150 Sandoval, Yesid, y Walfa Téllez (1996), Región y Estado...¨, Op.cit. 151 Krugman, Paul, y Maurice Obstfeld (1996),“Cuestiones de economía regional”, Economía Internacional, Cap. 8 ; 3a. edición, Mc Graw Hill, España, pp. 211-232. Ver también Geografía y Comercio. Cambridge : MIT Press, 1991. 152 Porter, Michael (1991), La Ventaja Competitiva de las Naciones, Edit. Vergara, Buenos Aires. 153 Las economías de escala externas se originan cuando el costo unitario depende del tamaño de la industria y no necesariamente del tamaño de cada una de las empresas. Krugman, P.(1991), ¨Cuestiones de ...¨, Op.cit. 154 Para un análisis más profundo debe estudiarse las teorías que analizan los efectos positivos resultantes de las economías de aglomeración.

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emprender una demanda permanente de necesidades tecnológicas. También cumplen el papel de exigir calidad en el servicio y rendimiento del producto. De ahí que una de las características especiales de la concentración geográfica radica en sus efectos sobre la innovación en respuesta a la rivalidad que involucra la cercanía de los competidores. La proximidad geográfica y la concentración de la información permiten advertir y actuar en consonancia con cambiantes necesidades de producción y distribución. En ese escenario aumenta la rapidez en el flujo de información en el sector a nivel regional y el ritmo al que son difundidas las innovaciones.

Finalmente, una posible desventaja que puede presentar la conformación de un gobierno regional es similar a la que presenta un gobierno centralizado por su insensibilidad a las demandas locales. La estructura regional incluye grupos heterogéneos cuyas necesidades individuales son más difíciles de percibir. Adicionalmente, la reducida competencia interjurisdiccional podría ocasionar menos eficiencia en la producción de bienes públicos locales. No obstante, según Voith, estas desventajas pueden ser resueltas por el gobierno regional, siempre y cuando las ciudades se nutran de una fortaleza política, sustentada por ejemplo en mecanismos de participación, que otorgue posibilidades de responder a los compromisos regionales, y se asocien jurisdicciones con cierta identidad étnica y cultural que modere la reducida respuesta de un gobierno regional a las demandas locales.

G. Optimalidad de un esquema local-regional-nacional 1. Criterios de tamaño óptimo En este capítulo se han expuesto los criterios que justifican la provisión de bienes públicos a

través de la coexistencia de tres niveles de gobierno: local, regional y nacional. Esos criterios dan cuenta de las ventajas o desventajas que suponen las administraciones locales y la nacional; se ha mostrado también cómo, en el caso de ciertas funciones, el dilema puede superarse otorgando commpetencias a una instancia regional.

La Gráfica No.4 sintetiza el dilema planteado. Cada nivel de provisión tiene ventajas para la provisión de ciertos bienes públicos. De acuerdo con los criterios señalados antes, el gobierno regional entraría a proveer aquellos bienes en los cuales se puedan obtener ventajas derivadas de las economías de escala y no rivalidad, la internalización de externalidades o desbordamientos, menores costos de administración, seguro contra riesgos y consolidación y agregación de demandas locales. La posibilidad de que sea el gobierno regional y no el nacional el que provea esos bienes es su posición relativamente más cercana a los ciudadanos y que le permite mejores posibilidades de expresión y reconocimiento de las preferencias, sin caer en las desventajas de una excesiva atomización.

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GRÁFICA No. 4BENEFICIOS DE LA PROVISIÓN DE UN BIEN PÚBLICO SEGÚN EL NIVEL DE

GOBIERNO QUE PRESTA EL SERVICIO

Beneficios

0 Tamaño de grupo N

___ Beneficios de un Gobierno Local A : bien local ___ Beneficios de un Gobierno Regional B : bien regional ___ Beneficios de un Gobierno Nacional C : bien nacional No todos los bienes que caben dentro de los criterios señalados son susceptibles de ser

suministrados regionalmente. Algunos bienes públicos con características espaciales particulares tienen beneficios que sólo pueden recaer sobre un pequeño grupo de individuos en un área determinada. Ese es el caso de los bienes públicos locales y se ubican en el panel A de la gráfica. En esta zona del gráfico, los beneficios de proveer los bienes públicos son mayores cuando los provee un gobierno local que cuando lo hace un gobierno regional o nacional. Tal es el caso del alumbrado público, los semáforos, los parques y las zonas de recreación entre otros, cuya provisión solo beneficia a la comunidad hacia la cual se dirige el servicio. Así, aunque existan economías de escala o no rivalidad en el consumo, la provisión debe estar a cargo de los municipios. No obstante, atendiendo a la distinción entre producción y provisión, los municipios pueden proveer un servicio sin tener que producirlo, comprándolo a una entidad mayor que pueda producir con economías de escala155.

En el panel C se ubican los bienes que, por oposición a los locales, benefician a todos los individuos del territorio nacional. Algunos de esos bienes son la defensa nacional, los programas de salud pública nacional, y otros relacionados con la integración nacional. En tal caso los beneficios son mayores cuando los provee el gobierno nacional que cuando los provee el gobierno regional o el gobierno local.

En el panel B se encuentran los servicios cuyo ámbito natural de beneficio es la región. Su provisión generalmente resulta mejor cuando se hace por parte del gobierno regional. Esos bienes son aquellos que, al igual que los locales, pueden beneficiar un área determinada pero que exhiben desbordamientos y externalidades: La educación media y superior, el transporte, las vías de

155 El gobierno regional podría asumir la producción de algunos servicios que vendería a las localidades.

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comunicación y la protección ambiental. Otros bienes susceptibles de ser regionalizados son aquellos que pueden beneficiar un área determinada y que presentan economías de escala: la generación eléctrica y las telecomunicaciones. También se ha mostrado que la estructura de regionalización puede traer incentivos importantes para el crecimiento económico regional. De ahí la pertinencia de la región como proveedor de servicios como la asistencia técnica, la certificación de calidad de los productos y los procesos, la promoción del desarrollo industrial, la investigación agropecuaria, etc.

La Gráfica No.5 resume los beneficios que implica la coexistencia de varios niveles de gobierno en la prestación de los servicios públicos. Combinando los resultados de la gráfica 4, se construyen las curvas que representan los beneficios de un sistema puramente localista, otro puramente centralista y un tercero que combina administraciones en los tres niveles. El resultado es que, sin tener en cuenta los costos de administración y de transacción que serán considerados en el próximo capítulo, siempre son mayores los beneficios de un sistema en el que coexistan los tres niveles de gobierno. Cuando coexisten bienes con características espaciales diferentes (A, B y C), es más eficiente la solución en donde coexisten gobiernos locales, regionales y central que la centralista, en la que hay un estado central fuerte y localidades muy débiles, o que la localista, cuyo estado central es pequeño y se sustituye por muchas localidades fuertes.

GRÁFICA No. 5BENEFICIOS DE LA COEXISTENCIA DE VARIOS NIVELES DE GOBIERNO

Beneficios

A : Bien local 0 B: Bien regional Tipo de bien o servicio C: Bien nacional

____ Beneficios del sistema localista en el manejo de bienes públicos

de distinto ámbito. ____ Beneficios de la coexistencia de los tres niveles de gobierno ____ Beneficios del sistema centralista 2. El ámbito institucional La Constitución de 1991 abrió un espacio para la conformación de nuevas entidades

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territoriales en Colombia. Una de las motivaciones mas importantes que tiene la conformación de regiones en el país es el mayor poder de negociación frente al Estado central y una eventual autonomía para asignar recursos y definir políticas públicas de acuerdo con estrategias particulares de cada región.

La estrategia propuesta por la constitución de 1991 para el desarrollo de instituciones de regionalización es de avance gradual. Partiendo de los Corpes (Regiones de planificación) en donde la integración y el margen de autonomía son reducidos, se busca pasar a un esquema de Regiones de Administración y Planificación (RAP), para lograr finalmente la puesta en marcha de las Regiones como Entidades Territoriales (RET).

A pesar del avance que representa la consolidación de las RAP como esquema transitorio, la ventajas más importantes que se pueden derivar de una regionalización no se originan en este esquema. De acuerdo con el proyecto de RAP, éstas se consolidarían como regiones sin poder para ejercer competencias de los municipios y departamentos y sin gozar de autonomía suficiente frente al gobierno nacional. Otro factor fundamental en la conformación de regiones es su sensibilidad frente a las preferencias ciudadanas. Sin embargo, las RAP no ofrecen mecanismos para que la sociedad civil participe en la definición, creación y desarrollo de estas regiones156.

La posibilidad de obtener ventajas substanciales de la regionalización se consignan en la opción de conformar regiones como entidades territoriales, RET. Sus funciones trascienden la planeación y administración, y comprenden la ejecución de políticas, programas y proyectos; el apoyo al desarrollo territorial; la modernización de la capacidad de gestión, y el diseño de mecanismos de participación ciudadana, entre otros. Sin embargo se ha criticado que en la definición jurídica de la conformación de las RET, la sociedad civil no elija directamente sus autoridades regionales, desconociéndose de esta manera principios que garantizan no solamente participación y pluralismo157, sino eficiencia, en la medida en que ello permitiría reflejar mejor las preferencias ciudadanas.

Finalmente, frente a la pertinencia de mantener una estructura con los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional) surge la pregunta sobre la función que cumpliría el departamento en el ámbito gubernamental colombiano. Dos interrogantes se cruzan: (a) por qué el nivel intermedio de gobierno sería la región y no el departamento y (b) deben coexistir departamentos y regiones. De acuerdo con el análisis teórico desarrollado en este capítulo, la región puede ser vista como una asociación de jurisdicciones que permite aprovechar las ventajas derivadas del aprovechamiento de las economías de escala, la internalización de las externalidades, los menores costos de transacción y la seguridad ante riesgos fiscales; además, se encuentra en mejor posición que el gobierno nacional para atender las preferencias ciudadanas. En ese sentido, un gobierno de nivel intermedio puede ser un área metropolitana que agrupe una ciudad central y algunos municipios vecinos; una asociación de dos o tres municipios; un departamento, o una unión de dos o más departamentos. Por eso el departamento es teóricamente

156 La creación y desarrollo de las RAP se establecerán con base a los acuerdos entre gobernadores aprobados por las

Asambleas Departamentales. Aunque los diputados de dichas Asambleas representan al electorado, sus decisiones no siempre responden a los deseos de la comunidad. Mejía, José Luis (1996), Reflexiones acerca de la Regionalización en Colombia, Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, Bogotá, pp.33. En la medida en que los departamentos se han consolidado como espacios predilectos del establecimiento político tradicional (Forero, 1996), la voluntad de estos actores para impulsar la integración de departamentos en regiones puede estar comprometida.

157 Veáse: Mejía, José Luis (1996), Op.cit. pp. 39-40.

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una posibilidad de gobierno de nivel intermedio. No obstante, si la definición de las fronteras entre regiones responde a criterios

económicos, geográficos y culturales, la posibilidad de internalizar los desbordamientos, de aprovechar hasta donde tiene sentido las economías de escala y de asegurar a la región contra choques externos imprevistos que afecten su base gravable, se hace compatible con el criterio de mantener un nivel suficiente de cercanía al ciudadano. De ahí que la posibilidad de unificar uno o varios departamentos con un criterio de identidad social y cultural se presente como la opción más ventajosa en la conformación de las regiones.

Históricamente, el desarrollo de Colombia ha tenido una fuerte dinámica regional que trasciende los departamentos y que se refleja en fuertes desbordamientos de los beneficios de servicios e inversiones, los cuales se proyectan con mucha frecuencia hasta la escala de la región pero no alcanzan un nivel nacional.158 Es el caso de actividades como las siguientes: asistencia técnica, gestión colectiva de la calidad de productos y procesos, relaciones comerciales y comercio internacional, vías y puertos, promoción del desarrollo industrial, investigación agropecuaria, ciencia y tecnología, energía eléctrica y relaciones con el gobierno nacional.

Debe observarse que los departamentos ya tienen una infraestructura política y administrativa relativamente consolidada. Por ello, la propuesta es que su integración en región sea un proceso paulatino basado en la voluntariedad y en las preferencias de los habitantes, cuyo criterio debería consultarse no solamente para la conformación de región sino para las decisiones más trascendentales que ella adopte.

V. MARCO ANALÍTICO ALTERNATIVO PARA EVALUAR

PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓN La evaluación que se ha hecho en capítulos anteriores del proceso de descentralización

colombiano y su coherencia con el marco teórico que se hubiera querido lo fundamentara, ha permitido señalar dos debilidades centrales del esquema: a) la insuficiente autonomía de las entidades territoriales para orientar los recursos de las transferencias y b) la insuficiencia de los mecanismos de participación ciudadana que permitan captar sistemáticamente sus preferencias de forma que sean viables asignaciones más eficientes de los recursos. En este capítulo se presentan dos marcos analíticos alternativos que consiste en observar las diferencias, en términos de costos, entre dos arreglos institucionales para la organización del Estado y un escenario en el que interactúan el Estado y los ciudadanos en condiciones de información asimétrica. La idea es mostrar que bajo ciertas condiciones, podría adoptarse un proceso de negociación iterativo cuyo resultado converge a una situación en la que los agentes tienen los incentivos suficientes para abandonar eventuales comportamientos oportunistas y se pueda establecer progresivamente un clima de confianza entre ellos, disminuyéndose las asimetrías de información.

El marco institucional que resulta del fundamento teórico debe incorporar la participación de los ciudadanos. En efecto, una de las motivaciones que dan origen a la propuesta de organización del Estado por niveles de gobierno es la búsqueda de una mayor eficiencia en la asignación de los recursos públicos. Desde el punto de vista económico la eficiencia se entiende como la provisión de bienes acorde a las preferencias de los individuos. En el caso de los bienes 158 En su trabajo sobre ordenamiento territorial y región, José Luis Mejía llama la atención sobre cómo la configuración de municipios y departamentos no ha obedecido en general a criterios objetivos de identidad en las particularidades sociales y culturales de la población. Mejía, José Luis (1996), Cambio Estructural, Ordenamiento Territorial y Región : Un análisis explicativo de los principales proyectos de Ley orgánica de ordenamiento Territorial, Documento, Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, Bogotá.

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privados es posible aproximarse a estas preferencias a través del mercado. El beneficio que obtiene el consumidor es individual, los derechos de propiedad sobre tales bienes son delimitados y, cuando los precios están dados, cada individuo compra lo que desea de acuerdo con su presupuesto. Así revela sus preferencias. En cambio, en el caso de los bienes públicos no es posible conocer esas preferencias puesto que el beneficio que un individuo deriva de su consumo no disminuye el beneficio de los demás; es decir, no hay rivalidad en el consumo. Los bienes y servicios públicos se consumen de manera colectiva, no hay incentivo para que los consumidores expresen voluntariamente su disponibilidad a compensar el beneficio que obtienen con el consumo y para que se asignen suficientes recursos a la producción del bien público es necesario que se recurra a algún tipo de consenso social.

La economía del bienestar y después la teoría de la elección social han estudiado el comportamiento de los individuos en su interacción con la sociedad. El desarrollo teórico de esta línea de investigación ha permitido avanzar en la comprensión de las reglas que rigen los procesos de toma de decisión colectiva o constituciones, como los denomina la misma teoría159.

El marco institucional que se requiere para asignar de manera eficiente los recursos públicos debe reconocer las preferencias de las comunidades sobre el tipo y cantidad de bienes y servicios públicos. Una primera alternativa para construir ese marco institucional es recurrir a la propuesta de la economía tradicional en la que los productores compiten a través de diversas ofertas y los consumidores tienen la posibilidad de elegir individualmente la que más se acomode a sus gustos. Esta es la que recoge Tiebout cuando propone que los gobiernos locales compitan ofreciendo una variedad de paquetes de servicios-impuestos y los consumidores expresen sus preferencias moviéndose al sitio que les hace la oferta que mejor se ajusta a sus preferencias. Esta propuesta generó un importante desarrollo teórico que sustenta la posibilidad de hallar un mejor uso de los recursos públicos organizando el Estado en múltiples gobierno locales. Sin embargo, los supuestos sobre los que se construye el modelo hacen de éste un marco limitado para aplicarse en la realidad. Las restricciones se han analizado en la literatura. El comportamiento de los gobiernos locales se supone competitivo cuando en la realidad éstos pueden actuar como monopolios160. Hay altos costos de migración y el modelo descansa sobre la pefecta movilidad de la población. La cantidad de jurisdicciones debe ser por los menos igual al número de tipos de consumidores y esta es una condición que no resulta ser realista.161.

Estas restricciones se remiten a las características del marco institucional propuesto. Bajo el supuesto de comportamiento egoísta de la economía neoclásica, cada individuo define lo que desea a partir de sus propios intereses y organiza las distintas opciones, es decir ordena sus preferencias. Este ordenamiento garantiza la consistencia de su elección. El análisis formal en la teoría de la elección social ha puesto de manifiesto las dificultades de pasar de un paquete de preferencias individuales a una función de elección social que garantice efectivamente el respeto por las preferencias de los individuos cuando se selecciona colectivamente la mejor opción. La

159 Ver por ejemplo, Arrow, K. (1950), Una dificultad en el concepto de bienestar social, en La economía del bienestar Scitovsky, T. Buchanan , J. y Tullock, G. (1963), El cálculo del Consenso . 160 Rubinfeld señala que el modelo de sector local de Tiebout es artificial y que la contraparte de la aproximación competitiva son

los modelos de monopolio de gobierno local. Rubinfeld Daniel (1987), ¨The economics of the local public sector¨, en Handbook of public economics.

161 Bewley (1982) sostiene que el modelo de Tiebout sólo funciona si hay tantas jurisdicciones como tipos de consumidores.

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sugerencia de Arrow sobre las condiciones que debe cumplir toda constitución razonable y su conclusión de que no es posible que estas condiciones se satisfagan simultáneamente (teorema de la imposibilidad) constituyen el punto de partida de la teoría de la elección social.

Cuando el individuo elige bienes privados, tanto sus preferencias como la utilidad que deriva de su consumo son el resultado de un interés particular. La interacción de los individuos para establecer las elecciones de consumo colectivo involucran consideraciones más amplias que la de satisfacer sus intereses particulares de acuerdo con una ordenación de sus preferencias. En la teoría de la elección social los individuos pueden tener presentes los juicios de valor. Las decisiones toman en cuenta todos los deseos del individuo incluyendo los de carácter social, que resultan ser los más importantes al definir un máximo social162. También interesan conceptos como el compromiso, que se entiende como la identidad moral que media la elección del individuo. En este contexto, la maximización del beneficio no es el objeto esencial de la interacción en las relaciones sociales. Como lo señala Amartya Sen163, el compromiso implica la elección en contra de las preferencias individuales; se rompe la conexión elección-bienestar. La maximización del beneficio individual pierde relevancia y, con ello, el modelo de competencia que sustenta su construcción en este presupuesto.

Otro aspecto que caracteriza la eficiencia del sistema económico en el modelo de competencia se relaciona con la no admisión de complicidad entre los agentes: una coalición de individuos no mejora por sí sola su propia situación alterando el intercambio entre ellos. Para el caso de los bienes públicos este supuesto resulta muy restrictivo. Dado que se trata de decisiones colectivas, es necesario considerar condiciones en las que se establecen consensos que cambian las relaciones y por tanto la situación de los individuos.

En general, la organización del Estado, el cumplimiento de sus funciones y su vínculo con los ciudadanos se puede representar como una red compleja de relaciones. Ello hace necesario ampliar la dimensión del análisis de la eficiencia en la provisión de bienes públicos, para considerar los costos de transacción, los problemas de información y las estrategias de negociación.

A. Estado y costos de transacción El análisis de los costos de transacción se basa en que la interacción económica y social de

los agentes se realiza siempre dentro de alguna forma de organización. El interés de este enfoque se centra más en los parámetros formales explícitos, específicamente en los elementos de la organización, que en los parámetros subjetivos que determinan las elecciones de los individuos. Se observa cómo interactúan los individuos, pero en referencia al marco de la organización. Este contexto analítico resulta apropiado para pensar las soluciones a los problemas de eficiencia en la asignación de recursos públicos.

El análisis de la economía tradicional hizo énfasis en las motivaciones individuales de los agentes para desarrollar las actividades económicas y el resultado es una teoría con una fuerte consistencia analítica interna pero con limitaciones para lograr una interpretación adecuada de lo público. Si se desea considerar aquellos elementos que no son reducibles a comportamiento individual, el análisis tradicional -incluido el tratamiento de los bienes públicos en modelos de equilibrio generales insuficiente. La razón, según nuestro punto de vista, es que para interpretar

162 Arrow, K. (1950), “Una dificultad en el concepto de bienestar social”. Op.Cit. 163 Sen, Amartya (1976), “Los tontos racionales”, en Filosofía y Teoría Económica, (eds.) Hahn F. y Hollis M., FCE.

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adecuadamente lo público se requiere comprender cómo funcionan las instituciones que soportan el sistema económico y eso no se logra sólo con el análisis de las motivaciones de los agentes. Otros factores, que provienen de los arreglos para la interacción social, son de mayor trascendencia. Entre ellos están los costos económicos de transacción. Estos hacen referencia a aquellos en que la sociedad incurre para garantizar el desempeño de las actividades económicas; corresponden a los de la gestión de las relaciones entre agentes económicos y la elaboración y viabilización de contratos.

La condición de racionalidad limitada164 conduce a contratación incompleta, situación en la que se incrementa la probabilidad de conflictos. La organización social se presenta como una estructura que permite resolver conflictos ex post derivados de contratos incompletos. De otra parte, la posibilidad de comportamiento oportunista o no cooperativo da lugar a que las promesas de los contratos no sean confiables y en este sentido las prácticas institucionales tienen un valioso propósito económico.

Cuando la racionalidad es limitada, las organizaciones son una forma de economizar costos y evitan el oportunismo en las transacciones; aquellas que logren este objetivo tenderán a desplazar a las menos eficaces. Para el caso que nos interesa, dado que los procesos de toma de decisiones sociales (constituciones) son de racionalidad limitada en el sentido de Williamson, los arreglos contractuales para proveer bienes públicos son incompletos; ello puede significar que las decisiones de provisión varíen con el tiempo. Adicionalmente, en el consumo colectivo de bienes públicos los ciudadanos tienden a comportarse como usuarios gratuitos (free riders), y en la producción y provisión de dichos bienes, los burócratas pueden presentar comportamientos no éticos (moral hazard)165. La estructura de niveles de gobierno conforma una organización jerárquica que tiene sentido en tanto reduce costos de transacción inherentes a los consensos sociales necesarios para la producción y provisión de bienes y servicios públicos.

En el análisis con base en los costos económicos de transacción166 no hay una única combinación posible de economía y organización. Se busca obtener resultados a partir de la confrontación de diversos escenarios en los que se asignan, de manera discriminante, transacciones con atributos diferentes a estructuras institucionales (de gobierno) que difieren en capacidad adaptativa y en costos asociados.

En nuestro caso, el objetivo es analizar los acuerdos contractuales entre los ciudadanos y el Estado para la producción y provisión de bienes y servicios públicos, para lo cual se comparan dos estructuras institucionales diferentes. En la primera, el Estado se soporta en el gobierno nacional; es el nivel central quien percibe los recursos y decide las condiciones, calidad y cantidad de bienes públicos que deben producirse y proveerse. En la segunda, existen por lo menos dos niveles de gobierno: el central y otro de menor jurisdicción, con competencia para producir y proveer bienes públicos. Las diferencias más importantes entre estos dos arreglos son: 1) En la segunda estructura, los gobiernos de menor jurisdicción poseen plena autonomía.

164 El concepto de racionalidad limitada es desarrollado por Williamson y hace referencia a que los agentes interactúan con base

en un conocimiento limitado de las circunstancias. Es decir, que la racionalidad del agente contratante supera la del individuo de la tradición económica.

165 Ver en el Capítulo IV el acápite de preferencias ciudadanas. 166 La descripción del enfoque de costos de transacción se basa en la presentación de Wlliamson, O. (1987), ¨ Transaction Cost

Economics¨, Op. Cit.

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Esta se define como la capacidad de contar con recursos y con la decisión de darles un uso determinado. 2) Los gobiernos de menor jurisdicción poseen mayor capacidad para conocer las preferencias de los ciudadanos, interpretarlas y guiar sus acciones de acuerdo con ellas; por su parte los ciudadanos tienen la posibilidad de ejercer un mejor control sobre las acciones del gobierno de menor nivel167. 3) Los costos de producción y provisión están asociados con la característica de no rivalidad de los bienes públicos168; por lo tanto el gobierno nacional presenta ventajas en su producción y provisión, puesto que cubren con una sola estructura de producción-provisión a un número mayor de usuarios.

Suponemos que el principal propósito de la organización del Estado es no malgastar (en el sentido económico). Dado que son los ciudadanos quienes financian (principalmente a través del pago de impuestos) y consumen los bienes públicos, tienen la posibilidad de participar en las decisiones que al respecto toma el Estado, en cualquiera de sus niveles. Por lo tanto, los acuerdos contemplan la capacidad del Estado para decidir sobre el nivel y la calidad de los bienes públicos de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos y de éstos para ejercer control sobre la actividad del Estado.

La variable con la que se pueden relacionar los distintos costos es el número de pobladores que conforman la jurisdicción, que puede ser vista como un índice inverso al grado de descentralización de un país, dada una población total. La autonomía, el reconocimiento de las preferencias ciudadanas y el ejercicio del control ciudadano están asociados en forma directa con el grado de descentralización.

Los costos asociados a las estructuras institucionales pueden tipificarse en dos grupos. El primero, denominado costos de transacción, evalúa las diferencias de los dos marcos institucionales propuestos, en términos de administración, disponibilidad y manejo de los recursos. Estos costos se relacionan con la autonomía y la participación de los agentes que se benefician de la decisión de producción. El segundo grupo comprende los costos de producción e involucra las consideraciones sobre economías de escala en la producción y de no rivalidad en el consumo de los bienes públicos.

El grado de confianza entre los ciudadanos y el Estado es un determinante fundamental de los costos de transacción. Si los ciudadanos confían en la actividad del Estado, disminuirán las acciones encaminadas a ejercer control y, si el Estado confía en los ciudadanos, estará dispuesto a abrir más canales de participación. La atención se centra en los esfuerzos de las partes contratantes por alinear sus intereses e inventar mecanismos para resolver diferencias.

167 Estos dos tópicos han constituido parte fundamental de la s hipótesis básicas de la teoría del Federaslimo Fiscal. Ver por ejemplo: Tiebout, Ch. (1956), “A Pure Theory of Local Expenditures¨, Jorunal of Political Economy Vol LXIV. Seabright, P. (1996) , “Accountability and Decentralization in Government: an incomplete contracts model”, European Economic Review, Vol. 40, No.1. Tanzi, V. (1995), “Fiscal federalism and Descentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”, Annual World Bank conference on Development Economics. 168 Un análisis detallado sobre las economías de escala y la propiedad de no rivaliad en el consumo de los bienes públicos se desarrolló en el anterior capítulo.

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En la propuesta del teorema de la descentralización de Oates169 el análisis de la organización del gobierno en niveles inferiores se soporta en la comparación de los costos de producción en la provisión de bienes públicos. Nuestra propuesta es que al decidir la provisión de bienes públicos en el nivel local frente a la posibilidad de provisión por parte del nivel central se incluyan los costos de transacción; es decir, los de: captar las preferencias de los ciudadanos;

• obtener consensos sobre la calidad y cantidad de bienes públicos, bien sea a través

de procesos de referendo sobre iniciativas, cabildos abiertos o cualquier otro procedimiento;

• conformar un mandato ciudadano a los gobernantes, establecer los términos del contrato con ellos, hacer sus seguimiento y resolver los litigios resultantes de la incompletitud de los acuerdos;

• establecer mecanismos de control y sanción para los servidores públicos, cuando estos incumplen el contrato con la ciudadanía;

• recaudar impuestos y tarifas, y establecer mecanismos de sanción a los evasores; • excluir a quienes no paguen por un servicio, si esa es la opción institucional

escogida para la provisión del mismo; • planear y definir presupuestos con la participación de los ciudadanos, y • resolver los litigios que se presentan entre la ciudadanía y el gobierno, incluidos los

costos sociales esperados de movilización, propuesta y negociación170. En general, estos costos se definen a partir de la facilidad con que el Estado efectúa

adaptaciones de sus decisiones a las de los ciudadanos a través del tiempo. El examen de los costos de transacción implica establecer las diferencias que se presentan

en los dos arreglos institucionales propuestos para cada uno de los ítems enunciados en el anterior párrafo, cuando se considera un nivel de producción determinado. No basta pues, con comparar los costos de producción y aprovisionamiento para un conjunto de servicios públicos; es necesario tener también en cuenta los costos de la organización social necesarios para soportar esa producción y asegurar que corresponda a las preferencias de los ciudadanos.

Dentro de este enfoque, las ventajas de captar las preferencias de los ciudadanos en una jurisdicción donde las condiciones de convivencia proveen una mayor identidad entre los pobladores (lo que da como resultado patrones más homogéneos de consumo) se traducen en una reducción de los costos por persona en que debe incurrir el Estado para acercarse a tales preferencias. Eso permite formular una expresión de los costos por persona creciente en función del número de pobladores que conforman la jurisdicción.

Cuando se requiere obtener consensos para definir cantidad y calidad de los bienes públicos171, los costos administrativos por persona (elaboración de tarjetones, planillas, 169 Este teorema plantea que con iguales costos de provisión de los bienes públicos en el nivel central y en el nivel local, el nivel

de bienestar de los ciudadanos es mayor si se provee en el nivel gubernamental más bajo. Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism. Op. Cit. P.81. Un análisis más detallado al respecto se desarrollo en el capítulo III.

170 En esta conceptualización, los paros cívicos y protestas por la inadecuada provisión de servicios públicos que se acentuaron en los años setentas y ochentas en Colombia se pueden interpretar como la expresión de los costos atribuibles al arreglo centralista. 171 Suponemos que la revelación de preferencias para la provisión de bienes públicos involucra dos fases evidentes al evaluar sus

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publicidad, etc.) pueden ser menores cuando el gobierno central administra el proceso que cuando cada una de las jurisdicciones lo realiza; pero para lograr el acuerdo se requiere un proceso interactivo que resulta más costoso entre mayor sea el número de personas que participan en él, sobre todo si las iniciativas que se someten a voto deben ser escogidas en forma participativa por la comunidad172.

El control que ejercen los ciudadanos sobre la conducta de los funcionarios públicos es más costoso en un gobierno central que en una pequeña comunidad. Esto se explica por el tamaño del Estado y la complejidad de sus relaciones: a la ciudadanía le es más difícil conocer las actividades de la burocracia central que la de los gobiernos locales, y por tanto les es más costoso ejercer control sobre su actividad, o debe delegar esta función en un aparato más complejo. Una vez creado el aparato, los costos podrían reflejar rendimientos crecientes a escala de la actividad de control, pero habría necesidad de incorporar en el análisis nuevos costos, en especial los relacionados con el control ciudadano del control por agencia.

A pesar de que el manejo centralizado del recaudo de algunos tributos trae ventajas en términos de costos de operación del recaudo rutinario, los procesos de control a la evasión tributaria son más eficaces a nivel local, pues el gobierno local tienen mejor información sobre la actividad económica que se desarrolla173.

Al analizar los procesos de planeación y definición de presupuestos con participación de la ciudadanía se advierte que éstos pueden resultar más costosos a nivel local, cuando el ámbito natural del bien o servicio trasciende el local, puesto que no alcanzan a visualizarse las externalidades y vertimientos económicos que generan. Por lo general los gobiernos de menor jurisdicción tienden a subvalorar los efectos que sus decisiones en materia presupuestal tienen sobre el total de la sociedad. Sin embargo, políticamente pueden obtenerse ventajas en términos de canalizar la gestión del gobierno hacia las preferencias de los ciudadanos.

Considerados en su conjunto los aspectos mencionados, se observa que las ventajas de interacción más cercana entre los ciudadanos y el gobierno, cuando hay un mayor grado de descentralización, se traducen en un ahorro de lo que hemos denominado costos de transacción para el caso de la provisión de bienes públicos.

Si las economías de no rivalidad son poco significativas, la elección de provisión entre el gobierno central y niveles inferiores de gobierno se basa en las diferencias de costo institucional174. Sin embargo, si el gobierno central puede aprovechar importantes economías de no rivalidad será necesario tomar en cuenta los costos de producción para establecer el grado óptimo de descentralización.

En el caso de los bienes públicos los costos de producción pueden expresarse en función de la población que compone una jurisidicción. Estos tienen una relación directa con el grado de eficacia con que la burocracia adelante su gestión; a su vez, la eficacia depende del control que

costos. La primera es captar las preferencias para definir el tipo de bien a proveer y la segunda, lograr el consenso para definir la cantidad y la calidad del mismo.

172 En un ágora donde todos se relacionan con todos uno a uno, caso extremo de esta situación, el número de relacionamientos crece con n!, siendo n el número de miembros de la comunidad. 173 Véase, por ejemplo, M. Allinghan y A. Sandmo ¨(1972), “Income Tax Evasion: A Theorical Analysis", JPE, Vol 1. 174 Podemos suponer que, dado que el aprovechamiento de las economías de no rivalidad es posible en la producción de

determinados bienes públicos puros cuya provisión a un consumidor adicional no requiere costos extraordinarios, su costo se involucra en los de la organización ya planteados.

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los ciudadanos pueden ejecer sobre esa gestión. Si los ciudadanos no ejercen control, los costos de producción son altos porque la burocracia no tiene incentivo para disminuirlos. Pero si el control es efectivo, el comportamiento de los burócratas será semejante al de un empresario en el sentido en que procurará evitarse costos. En las comunidades pequeñas es más factible ejercer control sobre la asignación de recursos a la provisión de bienes públicos. En las localidades, la ciudadanía podría proponer un mecanismo que penalice la primera actitud o premie el ahorro de costos; también puede sugerirse una estrategia un poco más compleja en el ámbito de la relación principal-agente, donde los ciudadanos (principal) induzcan al agente (Estado) a ahorrar costos.

El análisis de las diferencias de costos que se presenta en los dos arreglos institucionales permiten observar su comportamiento a la luz de la metodología comúnmente usada en el análisis de costos de transacción, donde se logra visualizar la magnitud global de los costos en una nueva función que integra las diferencias. El objeto no es minimizar las diferencias de costos de transacción o las de los costos de producción tomadas separadamente sino minimizar la suma de los dos.

B. Negociaciones en la relación Estado-Ciudadanos De acuerdo con el análisis anterior el factor determinante, para que el modelo de

descentralización sea viable desde el punto de vista de eficiencia económica, es la interacción entre el Estado y los ciudadanos. En esta sección se construye un escenario que permite ejemplificar los procesos de interacción estratégica entre el Estado y los ciudadanos. Los elementos de la negociación son el nivel de tributación que están dispuestos a aceptar los ciudadanos y los niveles de provisión de bienes públicos que debe ofrecer el Estado. Aquí, la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones fiscales posibilita el control ciudadano sobre las acciones que el Estado lleva a cabo con miras a lograr una asignación eficiente de los recursos.

El modelo de voto con los pies desarrollado por Tiebout175 supone la existencia de perfecta información en la interacción entre el Estado y los ciudadanos. De una parte los ciudadanos-electores conocen plenamente el paquete de impuestos-bienes públicos que las diversas localidades ofrecen. De otro lado, los gobiernos locales adquieren a través de un mercado competitivo información perfecta en relación con las preferencias de los ciudadanos de sus jurisdicciones. Este supuesto garantiza la consistencia del modelo de competencia y en particular del modelo de Tiebout. No obstante, presenta limitaciones cuando se trata de analizar situaciones reales de interacción entre los agentes, debido a que los supuestos de comportamiento de los agentes son restrictivos y se alejan de las condiciones reales.

Las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos, en cuanto a la provisión de bienes públicos y el pago de tributos, pueden analizarse en términos de interacción estratégica. Esto es, el análisis del comportamiento racional de cada uno de los agentes en situaciones en las que se espera que el otro actúe en forma no cooperativa e incluso adversa y cuando las decisiones están signadas por la incertidumbre.

El escenario que se construye contempla una situación en la que los jugadores, ciudadanos y Estado, buscan maximizar su beneficio. El bienestar de los ciudadanos mejora con el aumento en la provisión de los bienes públicos176 y la disminución del pago de impuestos177; el bienestar del 175 Tiebout, Ch. (1956) , “A Pure Theory of Local Expenditures”. Op.Cit. 176 Este aumento puede entenderse como una cantidad de bienes públicos disponibles o como un mejoramiento en la calidad de

los ya existentes.

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gobierno depende del volumen de los tributos y de que sea menor la partida destinada a la provisión de bienes públicos. En la literatura económica178 es frecuente encontrar esta forma de definir el bienestar cuando se trata de confrontar el comportamiento del Estado con el de los ciudadanos179.

Puede suponerse, para ilustrar el marco propuesto, que el Estado se encuentra mejor informado sobre el nivel de eficiencia con el cual provee los bienes requeridos por la sociedad y su incidencia sobre los costos para proveer dichos bienes. Esta información no se comparte con los ciudadanos, porque determina el precio (tributo) que ellos deben asumir por la adquisición de los bienes públicos. La información asimétrica consiste en que los burócratas conocen el verdadero nivel de eficiencia antes de la negociación, en tanto que los ciudadanos tienen tan solo una probabilidad a priori de conocer su valor. En este contexto, los ciudadanos interesados en poseer una mejor información sobre el uso de los recursos públicos, pueden proponer límites a la carga impositiva como táctica para revelar información.

También puede suponerse que los ciudadanos toman decisiones sobre cuánto están dispuestos a contribuir y sobre el nivel de provisión que demandaran al Estado. Conocen los objetivos que guían el comportamiento del Estado, pero ignoran cuales serán las estrategias específicas que el Estado empleará para forzar un mayor pago de tributos o para asegurarse un menor control ciudadano.

Tanto los ciudadanos como el Estado se reconocen como agentes racionales y por tanto tratarán de obtener beneficios particulares de su interacción. Un agente por sí solo no determina los resultados de la negociación. De manera que el Estado no puede coaccionar la actitud de los ciudadanos a través de un sistema legal (en la realidad se observa que hay altos niveles de evasión a pesar de la promulgación de normas restrictivas). Las relaciones que se establecen entre los agentes involucran intereses conflictivos: el Estado no actúa bajo el clásico supuesto de benevolencia180, mientras que los ciudadanos desean una mayor provisión de bienes públicos, pero no les está vedada de antemano la opción de disminuir el pago o actuar como usuarios gratuitos (free riders). Se trata de encontrar marcos institucionales y estrategias que aseguren que el Estado actuará en función del máximo beneficio de los ciudadanos y que éstos no defraudarán al Estado.

Precisando aún más la ilustración propuesta181, un escenario de negociación se construye 177 Los ingresos de los ciudadanos se distribuyen en la compra de bienes públicos y privados. El Estado provee los bienes

públicos a cambio de un monto de tributos. Una menor carga tributaria, como pago por los bienes públicos, incrementa el ingreso disponible de los ciudadanos para la adquisición de bienes privados en el mercado.

178 Ver por ejemplo Lee, Kangoh (1993), “Bureaucrats and tax limitation”, Journal of Urban Economics, No.34. 179 En C. Forero (1976), The role of exclusion in an economy with public goods, Dissertation, Stanford, se presenta el concepto de equilibrio no competitivo de precio-cantidad para el análisis del comportamiento estratégico entre un gobierno y los ciudadanos. Este concepto se construye a partir del equilibrio de Nash y permite analizar el problema de revelación de preferencias cuando es posible recurrir a la exclusión. 180 Se puede suponer como en Lee (1993) que el manejo de la administración del Estado se encuentra en manos de los

burócratas quienes tienen intereses personales, y ven incrementado su poder en la medida en que se incrementan los recursos públicos que administran.

181 Véase: Ortiz, Mercedes y Sandra Pulido (1997) , ¨Modelos de Grado Optimo de Descentralización Fiscal y Preferencias Ciudadanas¨, Tesis.

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considerando dos posibilidades: una en que el Estado es eficiente y otra en que es ineficiente. Un Estado eficiente provee a un menor costo los bienes públicos, en tanto que un Estado ineficente requiere un mayor monto de tributos (precio para los ciudadanos) para proveer dichos bienes. La eficiencia depende del esfuerzo de los burócratas. Si los funcionarios públicos son negligentes en su desempeño, incrementan los costos de producción dado que no controlan el uso de los recursos y pueden aumentar el tiempo de producción de los bienes causando un sobrecosto de administración y un costo de oportunidad. De otro lado, los problemas de corrupción y en general de comportamientos no éticos están presentes en un Estado ineficente. Generalmente, los ciudadanos desconocen el verdadero tipo de funcionarios de Estado con quienes interactúan182. La interacción se modela en un intercambio de ofertas de monto de impuestos y provisión de bienes públicos entre el Estado y los ciudadanos.

El proceso de negociación se realiza en fases sucesivas. En cada fase, uno de los agentes realiza una oferta de tributos-provisión de bienes públicos y obtiene una respuesta que consiste en aceptar el monto de tributos o la provisión, o rechazar los dos elementos y hacer una contraoferta. Bajo información asimétrica183, los ciudadanos negocian sin conocimiento sobre la eficiencia del Estado, su accionar intenta obtener respuestas que revelen información verdadera para estructurar sus ofertas y que permitan prever comportamientos contrarios a la naturalza del Estado (p.e. los burócratas de un Estado ineficiente pueden comportarse como los de un Estado eficiente).

Para los ciudadanos, la respuesta que se obtiene del Estado frente a su oferta de tributos y demanda de provisión de bienes públicos evidencia información sobre la eficiencia con la que se proveen los bienes. En el caso del Estado ineficiente los burócratas prefieren aceptar proveer un alto nivel de bienes públicos184, más que obtener altos tributos, debido a que el control que la ciudadanía ejerce sobre el uso de los recursos está mediado por el principio del beneficio185. Por el contrario, si el Estado es eficiente, los burócratas aceptan proveer un alto nivel de bienes públicos dado que permite incrementar el tamaño del Estado y aprovechar las economías de no rivalidad.

Los procesos de negociación entre los ciudadanos y el Estado se caracterizan por su lentitud, lo cual conduce a que las decisiones tomen más de un período de tiempo. Ello significa que la negociación se efectúa en períodos discretos que se pueden suponer de igual duración. En cada período se realiza una oferta alternando el agente que la lleva a cabo. Las ofertas pueden hacerse indefinidamente hasta lograr un acuerdo sobre las condiciones en las que se proveerán los bienes públicos, momento en que términa la negociación.

Tanto los ciudadanos como el Estado tienen claridad sobre cuáles son las combinaciones de los elementos que componen su oferta. Cada oferta consta de un monto de tributos pagado por los ciudadanos a los administradores del Estado y un nivel de provisión de bienes públicos que deben ser proveídos por los burócratas a los ciudadanos. La respuesta a la oferta puede ser 182 La eficiencia en el uso de los recursos tiene relación directa con el costos de los bienes públicos proveídos. 183 En el caso de completa información, la negociación de tributos y provisión reflejan con exactitud las condiciones en las cuales

se efectúa la provisión y los agentes que intervienen en la negociación podrían ser indiferentes entre establecer niveles de tributo o de provisión.

184 La cantidad de bienes públicos exigible puede ser equivalente a la provisión de bienes públicos de buena calidad. 185 Según una amplia gama de autores de la literatura sobre Finanzas Públicas este principio se define cuando cada ciudadano

tributa de acuerdo con el beneficio que recibe del Estado. Los ciudadanos esperan ver compensado su aporte en tributos en una adecuada provisión y prestación de bienes y servicios públicos.

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aceptar cualquier elemento de la oferta o rechazarlos ambos. Cada uno de los agentes especifica un plan de acción para responder a las acciones de su oponente y ello constituye su estrategia en un período de negociación.

La estrategia que adopten los ciudadanos o el Estado depende de la acción previa del otro agente y de la forma como interpertan esas acciones. Dado que los ciudadanos no tienen completa información, su interpretación se basa en las expectativas sobre la eficiencia del Estado.

Se espera que el resultado de la negociación sea un equilibrio secuencial, es decir, que en cada etapa del proceso los agentes lleguen a acuerdos parciales que les benefician mutuamente. Para ello se requiere que secuencialmente las expectativas se adecúen a las condiciones de información que se van dando en el proceso. El equilibrio se caracterizará porque cuenta con un sistema de expectativas tales que las todas las estrategias de los agentes son óptimas con respecto a sus otras opciones, dado que el ciudadano construye sus expectativas sin plena información. Los resultados que se obtienen en la negociación dependen de quien realiza la primera oferta.

El contexto descrito, en el que interactúan los ciudadanos y el Estado muestra que estas relaciones pueden analizarse como procesos de negociación con información incompleta. La existencia de un número infinito de estrategias y la negociación simultánea de dos elementos de interés (tributos y provisión de bienes públicos) para los agentes que interactúan, podría conducir a superar los problemas de información presentes al inicio de la negociación186. La participación ciudadana en las decisiones públicas, más específicamente en las de carácter fiscal, permite que los ciudadanos conozcan progresivamente la eficiencia con la que actúa el Estado y contribuye al desarrollo de mecanismos de control para que la acción del Estado responda a las preferencias de la comunidad.

VI. LA COMPETENCIA ENTRE GOBIERNOS Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

En este capítulo se analiza la competencia entre niveles de gobierno en la prestación de un mismo servicio. Para que el análisis teórico propuesto sea de utilidad, es necesario considerar como servicios idénticos los que satisfacen las mismas demandas. En consecuencia, dentro de un sector habrá múltiples servicios y se entenderá que hay competencia sólo cuando dos o más agencias prestan uno de ellos en el mismo territorio. El análisis cubrirá la competencia de distintas autoridades gubernamentales que actúan en forma independiente para prestar un servicio en la misma área geográfica (competencia intrajurisdiccional) y también la posibilidad de que distintos municipios compitan entre sí para atraer pobladores (competencia interjurisdiccional).

En una primera aproximación, se puede observar que la competencia intrajurisdiccional tiene ventajas y desventajas. Podría ser conveniente y satisfacer mejor las preferencias ciudadanas, pues ella le permite a los ciudadanos escoger los proveedores del servicio que lo ofrecen a tarifas más bajas o en mejores condiciones de calidad. Esta discrecionalidad del ciudadano-consumidor parecería ser una solución mejor que la del esquema de un gobierno monopolista que decide sobre el nivel promedio de un bien público que supone más conveniente para el conjunto de individuos de la jurisdicción. Sin embargo, es preciso considerar los casos en los cuales la competencia intrajurisdiccioonal puede resultar ineficiente: se puede presentar una

186 Véase J. Avner, y Byoung, Ëmployee Buyout, a Bargaining with Asymmetric Information¨, The American Economic Review, (junio de 1996).

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expansión innecesaria del gasto por la duplicación de esfuerzos; los gobiernos que compiten podrían no tomar en cuenta los efectos de sus acciones sobre los demás gobiernos; es posible que se sacrifiquen economías de escala o de no rivalidad en la provisión de bienes públicos cuando existen repartos del mercado; la participación ciudadana se dificulta y, quizá la principal objeción que se puede hacer al esquema, las responsabilidades de las administraciones se diluyen.

La posibilidad de conformar gobiernos de nivel intermedio plantea el problema de la conveniencia de poner a competir gobiernos de tres niveles distintos en la prestación de un mismo servicio o un mismo paquete de servicios. Otra motivación para cuestionar el esquema de emulación entre gobiernos de distinto nivel es la falta de claridad sobre las responsabilidades territoriales en el actual sistema colombiano de competencias y transferencias. El gobierno nacional ha traspasado una serie de competencias a los gobiernos municipales y departamentales, sin definir claramente cada una de sus responsabilidades y sin desprenderse totalmente de sus funciones, lo que puede interpretarse como un reflejo de la inercia centralista. Eso ha generado una colisión de competencias y una prestación de determinados servicios públicos (educación, por ejemplo) en los cuales tres niveles de gobierno terminan prestando servicios idénticos o sustitutos o creando nuevas funciones de menor prioridad dentro del mismo sector con el propósito de justificar que los presupuestos se mantengan.187

De hecho, el principio de subsidiaridad contemplado en la Constitución de 1991 y desarrollado por la Ley 60 de 1993 establece que, en la medida en que un nivel de gobierno no pueda responder a una determinada competencia, un nivel de gobierno superior puede ejercer esa competencia para garantizar la prestación del servicio en cuestión.188 Aunque es válida la intención de garantizar la provisión de los bienes públicos respetando la capacidad de acción, de modo que sólo entre a actuar el organismo superior cuando objetivamente no se pueda asumir satisfactoriamente una función,189 se puede afirmar que el principio ha facilitado una indefinición de las responsabilidades en las entidades territoriales de los distintos niveles.

El capítulo está dividido en dos secciones. La primera analiza el modelo de competencia interjurisdiccional basado en la movilidad de los individuos retomando el análisis de la teoría del federalismo fiscal. La segunda examina la alternativa de la competencia intrajurisdiccional y su relación con la subsidiariedad.

El modelo de Tiebout y la competencia interjurisdiccional

Recurriendo al mecanismo de la “votación con los pies”, Tiebout parte de observar que los residentes de una jurisdicción pueden movilizarse a la jurisdicción que ofrezca el paquete de impuestos y servicios públicos que mejor se ajuste a sus preferencias. Como resultado de esta movilización, tienden a formarse jurisdicciones homogéneas con individuos de gustos similares. El resultado en términos de competencia fiscal es que, si las jurisdicciones locales compiten por

187 Una razón que ha inducido a muchos autores a estudiar la competencia entre gobiernos en la literatura internacional es el crecimiento del sector público local. En particular, desde 1950 el sector público local en los Estados Unidos ha aumentado por encima del crecimiento del producto interno bruto y de los gastos federales y estatales. 188 Artículo 288 de la Constitución Nacional y artículo 15 de la Ley 60 de 1993. 189 Mejía, José Luis (1996), Reflexiones acerca de la Regionalización en Colombia, Documento, Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, Bogotá, Noviembre de 1996. pp. 11

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no perder residentes, lo que llevaría a experimentar pérdidas en los valores de la propiedad, esas jursidcciones tratarán de proveer el nivel de producción más eficiente.190

Partiendo del modelo teórico de Tiebout, que se analiza detalladamente en el capítulo III, Epple y Zelenitz191 investigan si la competencia entre jurisdicciones locales es una condición suficiente para asegurar una eficiente provisión de bienes públicos locales. Los autores concluyen que, aún suponiendo movilidad gratuita, la competencia entre numerosas jurisdicciones no es suficiente para garantizar la eficiencia del sector público, pues aunque los residentes puedan votar con sus pies, la tierra es inmóvil. De ahí que los gobiernos puedan apropiarse del impuesto sobre la renta de la tierra.

Adicionalmente, Hirschman sostiene que la movilidad está restringida por el fenómeno de la “fatiga de partir”.192 Sin embargo, según el autor, esas limitaciones a la migración no se contradicen con la posibilidad de lograr un sistema eficiente de muchas pequeñas jurisdicciones, homogéneas y que se autogobiernen. El mecanismo de voto puede ser más efectivo cuando se aplica a pequeñas localidades homogéneas que cuando se aplica a grandes entidades heterogéneas.

De hecho Hoyt193 considera que sólo el control político es un mecanismo adecuado para que los individuos puedan limitar la ineficiencia de los gobiernos locales, aún cuando existe la posibilidad de escoger entre muchas opciones de vida local. Obtiene este resultado al preguntarse si la competencia basada en la movilidad limita la ineficiencia del gobierno. Para examinar si los servicios públicos están siendo eficientemente proveídos, observa los efectos que la provisión de bienes públicos y la política de impuestos tienen sobre los valores de la propiedad. Si el valor de la propiedad no se ve alterado, postula, este está siendo maximizado en una escogencia sobre el nivel de los servicios públicos y, por tanto, son eficientemente proveídos.

Según este autor, algunos estudios empíricos anteriores (Oates, Brueckner, y Sonstelie y Portney) ya habían hecho tal indagación pero no examinaron las causas de que los bienes fueran o no eficientemente proveídos. La pregunta que hace Hoyt es si la eficiencia está determinada por políticas locales o por las restricciones que se le imponen a los gobiernos locales como consecuencia de la movilidad de familias y firmas. Para él la evidencia de que los servicios públicos son eficientemente proveídos no significa que sea la movilidad de personas y capital la responsable de tal eficiencia.

Para eso compara dos objetivos de política. Uno es aquel en el que la política del gobierno se ve restringida por el temor de perder capital o residentes. Esta alternativa es independiente de los mecanismos políticos o de control de la actividad burocrática que puedan existir.194 El otro 190 Tiebout, Charles, (1956), “A pure theory of fiscal expenditure”, Journal of Political Economy, Vol 60, pp.416-424. 191 Epple, Dennis y Zelenitz, Allan, (1981), “The implications of competition among jurisdictions: Does Tiebout need politics ?”, Journal of Political Economy, Vol. 89. No. 6. 192 Hirschman, A, (1974) “Exit, Voice, and Loyalty : Further reflections and a survey of recent contributions”, Social Science Information, Vol.13, pp. 7-26 193 Hoyt, William, (1990),“Local government inefficiency and the Tiebout hypothesis: Does competition among municipalities limit local government inefficiency ?”, Southern Economic Journal, Lexington, Kentucky, Vol. 57, pp. 481-496 194 Si un gobierno establece una tasa de impuestos demasiada alta, o un nivel de servicios públicos demasiado bajo, los residentes y el capital abandonarán la jurisdicción y los ingresos fiscales se reducirán. En este modelo el gobierno no enfrenta

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objetivo es el de un gobierno cuya política está determinada por la elección de los residentes o dueños de la tierra a través del voto o la anexión. Los residentes o dueños de la tierra tienen la posibiidad de exigirle al gobierno el establecimiento de servicios públicos y tasas de impuestos que maximicen las rentas de sus tierras. Los impuestos cobrados serán aquellos que no excedan los costos corrientes de los servicios públicos. Si existen incentivos para que los empresarios compren tierras en jurisdicciones donde las tasas de impuestos son altas, seguramente exigirán garantizar que los servicios públicos sean eficientemente proveídos. Para ello, los empresarios deben ejercer algún control político.

Así, existen dos tipos de gobierno. Uno es el que busca maximizar sus ingresos netos y es restringido por la movilidad y el otro es el que maximiza la renta y está restringido por los productores de la tierra. La prueba empírica de Hoyt consiste en determinar cuál de esas restricciones limita adecuadamente la ineficiencia del gobierno. Los resultados de Hoyt no sugieren que la competencia por una base gravable basada en la movilidad limite la ineficiencia del gobierno. En cambio, el control político que puedan ejercer los individuos a través de mecanismos de participación, como el voto, sí mejora la eficiencia gubernamental.

El hecho de que no exista movilidad o de que ésta no sea determinante para asegurar una provisión eficiente de bienes públicos locales, no significa que la competencia entre gobiernos no pueda resultar conveniente. Algunos defensores de los gobiernos descentralizados señalan que la competencia puede fomentar la eficiencia en la producción de bienes públicos. Una estructura de gobierno altamente descentralizada puede conducir a una competencia entre jurisdicciones que estimule el progreso técnico y la eficiencia en la producción de bienes públicos.

Al respecto, Tanzi195 afirma que una ventaja importante de la competencia en la descentralización es que permite la experimentación en la provisión del producto. Cuando la provisión de un servicio público es la responsabilidad de jurisdicciones locales (por ejemplo la educación), o cuando esas jurisdicciones son libres de proveer el servicio de alguna manera que ellos consideren apropiada, algunas jurisdicciones descubrirán mejores maneras de producir los servicios, y las otras jurisdicciones desearán igualar o superar los éxitos. Entre más jurisdicciones haya, más experimentos simultáneos tendrán lugar. Esto es consistente con la estructura de gobiernos de propósito general que se analizará más adelante.196 Por el contrario, cuando el servicio es impuesto por un monopolio nacional, que adopta una técnica uniforme para proveer el servicio, será poca o nula la experimentación y se continuarán utilizando muchos métodos obsoletos aún cuando existan mejores alternativas. restricciones políticas pudiendo establecer los impuestos y los servicios públicos para maximizar sus ingresos netos, pero está restringido por la carencia de control sobre la movilidad de residentes y capital. Los gobiernos buscan maximizar sus ingresos netos (diferencia entre sus ingresos fiscales y los costos de proveer servicios públicos) y perciben rentas de las tierras a través de los impuestos. Las rentas son positivas debido a la restricción de la tierra dentro de la jurisdicción. La restricción del ingreso neto es la pérdida de residentes y capital a medida que aumentan los impuestos o disminuyen los servicios públicos. 195 Tanzi, Vito, (1995), “Fiscal federalism and decentralization : A review of some efficiency and macroeconomic aspects”, Annual Bank Conference on Development Economics, Edit : Michael Bruno and Boris Pleskovic 196 A lo largo de éste capítulo se definirán los gobiernos de propósito general como aquellos que ofrecen un paquete amplio de bienes y servicios a los individuos (p.e. los municipios odepartamentos), por oposición a los gobiernos de propósito específico que proveen sólo determinados servicios públicos. Tal es el caso de los distritos o entidades especializadas y las empresas públicas descentralizadas que prestan un único servicio.

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Oates197 también argumenta que la descentralización puede conducir a una mayor innovación y experimentación en la producción de bienes públicos. La existencia de un gran número de productores independientes hace que se adopten distintos enfoques de producción que llevarán a largo plazo a un mayor progreso técnico. Así mismo, según el autor, las presiones competitivas resultantes de un gran número de productores impulsarán la adopción de técnicas de provisión mas eficientes, pues el hecho de que los empleados públicos de una comunidad descubran un método más efectivo de provisión, ocasionará que las autoridades vecinas se vean obligadas a adoptar técnicas mas eficientes para evitar las críticas de su comunidad. Por el contrario, si la provisión sólo la realiza el gobierno central, la ausencia de competidores originará una falta de estímulos a la innovación y a la experimentación.

Según Hirschman198 otra virtud de la competencia es que permite a los individuos expresar sus preferencias a través de la escogencia de un proveedor. Hirschman llamó “salida” a la posibilidad de los consumidores para comunicar sus preferencias cuando escogen entre varias empresas. Y llamó “voz” a la expresión de las opiniones a través del proceso político. Cuando los individuos no pueden elegir, sólo les resta la opinión como opción, lo que en muchas ocasiones es un método ineficaz para hacer que las burocracias actúen eficientemente. A través de la competencia sería posible limitar la ineficiencia de las empresas públicas, cuando éstas tienen en cuenta los costos que una burocracia impone a los consumidores.

El entorno de la mayoría de las empresas que prestan servicios públicos en Colombia está marcado por la ausencia de competencia. Las tarifas de las empresas públicas no reflejan la escasez de los recursos y las asignaciones de recursos responden por lo general a prioridades políticas de los concejales y administradores199. Otras características resultantes de la limitada competencia se reflejan en mayores costos de adquisición de los insumos que se conseguirían más baratos en el mercado privado, utilización de maquinaria y herramienta obsoleta, burocratización y ejecución de proyectos de infraestructura más costosos que los del sector privado.

Bonilla y Osorio200 relacionan una serie de rasgos que hacen ineficiente el sector público colombiano: la falta de cultura empresarial y autonomía gerencial, la ausencia de libre concurrencia y acceso, el mantenimiento de esquemas atrasados de vigilancia, control y régimen normativo, la presencia de un déficit financiero permanente y generalizado, inadecuadas políticas de inversión y excesiva presión sobre los recursos fiscales para financiar la expansión de la cobertura

Según Stiglitz201, una característica que ayuda a explicar la ineficiencia de las empresas 197 Oates Wallace, (1977), Federalismo Fiscal, edición española, pp. 29. 198 Hirschman, A.O, (1970), Exit, Voice and Loyalty : Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Cambridge, Mass., University Press. 199 Urrutia Miguel, (1993) “Competencia y desarrollo económico”, Planeación y Desarrollo, Departamento Nacional de Planeación, Vol.24, No. 2, mayo - agosto, pp.65 200 Bonilla, Guillermo y Horacio Osorio, (1993) “Estructura de Mercado y Prácticas Comerciales”, Planeación y Desarrollo, Vol.24, No. 2, pp. 250. 201 Stiglitz, Joseph, (1992), Economía del Sector Público, Edit : Antoni Bosch, pp. 213

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públicas es que las empresas públicas no deben preocuparse ni por la quiebra, ni por la competencia. La posibilidad de quebrar hace que las empresas privadas limiten la magnitud de las pérdidas sociales y sustituyan a los funcionarios ineficientes. Las empresas públicas pueden incurrir en grandes déficits por muchos años gracias a las subvenciones que pueden recibir del gobierno.

En síntesis, aunque la inexistencia de movilidad no permite asegurar una competencia por residentes entre las distintas jurisdicciones, un sistema descentralizado basado en la existencia de múltiples jurisdicciones que producen independientemente los bienes públicos, puede estimular la experimentación, la innovación y la adopción de técnicas eficientes de provisión. Los beneficios derivados de una competencia interjurisdiccional son muy favorables aunque no se fundamenten necesariamente en la movilidad de residentes. Adicionalmente, la ineficiencia que caracteriza la provisión del sector público colombiano basado en un esquema monopólico, lleva a considerar las posibles ventajas de una organización competitiva en múltiples jurisdicciones. Sin embargo, como la competencia interjurisdiccional origina beneficios claros para la eficiencia en la provisión de bienes públicos, más en el mediano y largo plazo a la manera de Oates, una alternativa práctica podría ser la competencia intrajurisdiccional.

B- La competencia intrajurisdiccional

Ante las limitaciones que una escasa movilidad de residentes impone sobre la competencia interjurisdiccional, la alternativa podría ser la de establecer una competencia entre gobiernos dentro de la misma jurisdicción. Los costos asociados a la elección entre jurisdicciones locales son mayores que el costo en que se incurre al escoger entre alternativas de provisión de servicios sin cambiar el sitio de residencia. Los costos de movilización incluyen los costos de adquirir una nueva vivienda o un nuevo trabajo. Si varios gobiernos locales están disponibles dentro de una misma área, el contribuyente no necesitará trasladarse a otras áreas en busca de nuevas alternativas para contratar servicios. Los beneficios derivados de una competencia entre gobiernos que prestan el mismo servicio en la misma jurisdiccion se podrían alcanzar en el corto plazo, puesto que el consumidor puede elegir el proveedor que más satisface sus gustos y necesidades.

La competencia intrajurisdiccional presenta ventajas y desventajas, que se analizan a continuación. El propósito del análisis es determinar en qué caso se justifica que distintos niveles de gobierno compitan entre sí para la prestación de un servicio en una misma jurisdicción, o que varios niveles de gobierno tengan injerencia y responsabilidad en la prestación de un mismo servicio como lo permite el principio de subsidiariedad.

1. La competencia y las economías de escala Zax202 señaló la dificultad que enfrenta la competencia intrajurisdiccional en presencia de

economías de escala, estudiando los efectos de la descentralización sobre el tamaño del sector público local. La fragmentación que resulta puede anular los beneficios provenientes de las economías de escala, dado el reparto del mercado que implica la provisión de un determinado bien por varias entidades o niveles de gobierno. El autor sostiene que el sector público se reduce cuando la descentralización fomenta la competencia entre gobiernos, pero se expande si se sacrifican las economías de escala.

202 Zax, Jeffrey, (1989), “Is there a Leviathan in your Neighborhood ?”, American Economic Review, Vol 79.

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Al ser empresas que prestan un único servicio dentro de una misma jurisdicción, la mayoría de las entidades públicas especializadas, en particular los establecimientos escolares, sacrifican las economías de escala y tienden a incrementar el tamaño global del sector público.203

De acuerdo con Zax, cuando la descentralización significa propagar unidades de gobierno que ofrecen una multiplicidad de servicios a los ciudadanos, es posible promover la competencia entre gobiernos, una eficiente provisión de bienes públicos y un tamaño de sector público menor. Pero si esta descentralización implica configurar unidades de gobierno de muy bajo cubrimiento se estarían sacrificando economías de escala. A pesar de que el poder monopólico de los gobiernos disminuye cuando entran unidades inferiores de gobierno a prestar el servicio, la consecuente fragmentación en entidades que prestan un único servicio puede resultar ineficiente.

De acuerdo con el autor, en el caso de gobiernos con propósito general, es decir de gobiernos que prestan un paquete de servicios, como es el caso de los municipios, el aumento del centralismo reduce la competencia y por ende puede afectar la eficiencia. Los gobiernos con propósito general proveen la mayoría de los servicios públicos locales. Su número dentro de un área indica la variedad de paquetes de servicios públicos locales entre los cuales los ciudadanos pueden escoger. Entre mayor sea el número de opciones que pueden escoger los ciudadanos, más pequeño será el sector público local y por lo tanto más restringido será el gasto del gobierno local.

Por el contrario, en el caso de gobiernos de propósito único que proveen un único servicio, la eficiencia derivada de una mayor competencia es compensada por las pérdidas de eficiencia de escala cuando los gobiernos con propósito único sirven a poblaciones pequeñas, a pesar de la ventaja de estos gobiernos cuando no están restringidos por fronteras territoriales, como resulta en el caso de los gobiernos de propósito general (municipios o localidades). Así, una estructura traslapada de gobiernos con propósito único estimula el gasto del gobierno local y desaprovecha las economías de escala, dadas las bajas densidades que permite se den. Zax hace énfasis en los beneficios que implica una alta descentralización con muchos municipios y localidades que prestan paquetes diversos de servicios. Pero no es partidario de la competencia intrajurisdiccional con varias empresas que suministran un único servicio público en una misma jurisdicción, pues el consecuente sacrificio de las economías de escala resulta socialmente costoso.

No obstante, para determinados bienes, el desarrollo de nuevas tecnologías ha permitido producir eficientemente a escalas pequeñas.

Una barrera que puede impedir la participación de varias empresas en la prestación de un determinado servicio es la de los costos de transacción. Según Oates204, una organización altamente 203 Según Zax, otros autores que trataron de examinar los efectos de la descentralización sobre el tamaño del sector público local y estatal fueron Oates y Nelson. Oates no encontró efectos importantes y Nelson encontró poca evidencia de que la competencia entre unidades de gobierno redujera el tamaño del sector público. Nelson, Michael A. (1987), “Searching for Leviathan: Comment and Extension”, American Economic Review, Vol. 77, No. 1. Oates, Wallace (1985), “Searching for Leviathan: An empirical study”, American Economic review, Vol 75, No.4. Zax explica la insuficiencia de los resultados de estos autores por varias razones. Una de ellas es que los ingresos impositivos estatales y locales tomados en cuenta como ingresos propios de las localidades y los estados son sólo una parte de los recursos propios percibidos por ellos (sólo 57.9% entre 1981 y 1982). Dados los costos en que se incurre con la movilización, el individuo solo emigrará entre jurisdicciones vecinas y Oates y Nelson toman como unidades de estudio los estados. Zax asume en su modelo la provincia como unidad de análisis ya que es lo suficientemente grande como para permitir una elección jurisdiccional, y lo suficientemente pequeña como para permitir la migración de individuos sin mayores cambios en la localización del trabajo y en los patrones sociales. 204 Oates, Wallace, (1972), Op.cit, pp. 74-75.

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descentralizada en muchos niveles de gobierno exhibe costos considerables pues cada nuevo nivel de gobierno supone asumir una serie de gastos fijos en formación y funcionamiento, costos para el electorado en términos de tiempo y esfuerzo para elegir los mandatarios públicos y costos para evaluar y elegir sus propios programas de inversión.

Sin embargo, cuando se introduce la posibilidad de orientar y controlar la acción pública a partir de la interacción en espacios participativos entre ciudadanos y funcionarios, los costos de transacción crecen con el tamaño poblacional de la jurisdicción.

De acuerdo con Stiglitz205, existen determinados mecanismos de exclusión o administración de precios que resultan costosos. El autor ejemplifica el caso del sistema de peajes. Aunque los costos marginales de proveerle a un consumidor adicional sean bajos, si los costos de administrar el sistema de precios son altos, resulta más conveniente que sea un único nivel de gobierno el que los asuma, y que se financie a través de ingresos fiscales. La existencia de costos de transacción aumenta el precio de los bienes, pero si el Estado suministra gratuitamente se eliminan los costos de exclusión, aunque no necesariamente los costos de obtener consensos sobre la administración pública de los bienes. Así, como se concluyó en el capítulo IV, existen incentivos claros para economizar costos reduciendo el número de niveles, o esperar que para un buen número de bienes públicos el tamaño óptimo de grupo sea el mismo y establecer así, un nivel de gobierno para la provisión de varios bienes públicos.

En síntesis, la competencia intrajurisdiccional, por oposición a la competencia entre jurisdicciones, puede fomentar o no el crecimiento del tamaño del sector público en un dilema donde el sacrificio de las economías de escala debe sopesarse con la reducción de otros costos y pérdidas de bienestar por desajustes entre la demanda y la oferta. Para determinados servicios públicos como las telecomunicaciones, el desarrollo de nuevas tecnologías ha permitido producir eficientemente a escalas pequeñas. En el cálculo también deben entrar los costos de exclusión, que deben sopesarse con los costos de sostener el esquema político bajo el cual se toman las decisiones con respecto a la provisión gratuita de los bienes o servicios no rivales.

2- La fuga de gastos en condiciones de competencia y subsidiariedad El innecesario crecimiento del gasto es otra dificultad que puede enfrentar la competencia

intrajurisdiccional entre varios niveles de gobierno. La injerencia de distintos gobiernos en la prestación de un servicio, que permite el principio de subsidiariedad, en vista de al dificultad que presenta establecer la absoluta incapacidad de un gobierno de nivel inferior para prestar el servicio, también puede resultar en ese exceso de gasto.

Eberts y Gronberg206 señalan la pertinencia de cuantificar el efecto neto resultante de los beneficios de la restricción sobre el gasto de un gobierno competitivo y los mayores costos que implica la duplicación de esfuerzos de gobiernos que compiten en determinadas actividades dentro de una misma jurisdicción.

Para examinar si ese tipo de competencia significa mayores gastos, los autores investigan la relación entre estructura de mercado y comportamiento de gobierno.207 Examinan la relación entre la 205 Stiglitz Joseph (1992), Op.cit, pp. 131-132. 206 Eberts, Randall y Gronberg, Thimoty (1988) “Can Competition among local governments constrain government spending ?”, Economic Review, Federal Reserve Bank of Cleveland, First Quarter, pp.2-9 207 El objetivo más general de los autores es investigar la relación entre descentralización y tamaño del sector público local.

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participación de los gastos de los principales servicios públicos locales en el ingreso personal208 y el número de gobiernos locales dentro de una unidad de observación. Clasifican los gobiernos en dos tipos. Uno, denominado gobierno de “propósito general”, que ofrece una variedad de servicios a un subconjunto de la población como los municipios o localidades; y otro, llamado gobierno de “propósito específico” que ofrece un único servicio para un área local entera. (distritos escolares, entidades sanitarias especializadas o de alcantarillado, o conservación de suelos y entidades descentralizadas que prestan un servicio público como las telecomunicaciones, la energía, etc.). De este modo, los autores examinan la posible expansión del gasto total que se produce por la proliferación de pequeñas jurisdicciones o por la competencia de distintas agencias dentro de una misma jurisdicción.

Los resultados indican que en efecto existe una relación significativa entre estructura y tamaño de gobierno. Es decir, hay una relación entre el número de gobiernos que compiten y la participación del gasto público local en el ingreso personal agregado de los habitantes de la jurisdicción. La conclusión central de los autores es que un aumento en la descentralización de los gobiernos de propósito general (municipios y localidades) está asociado con una reducción del tamaño agregado del sector público local y con una reducción de la parte del ingreso personal agregado que va al sector público. Sin embargo, un aumento en el número de unidades de gobierno con propósito único, es decir un aumento en el número de entidades públicas descentralizadas que prestan cada una un único servicio a una jurisdicción incrementa la participación del gasto público local en el ingreso personal agregado. Así, los costos de proveer servicios a través de agencias especializadas o entidades descentralizadas dentro de una misma jurisdicción contrarrestan los efectos positivos de jurisdicciones más pequeñas.

Esto se puede analizar en términos del planteamiento de Zax, quien sostiene que el sector público se reduce cuando la descentralización fomenta la competencia entre gobiernos, pero se expande si se sacrifican las economías de escala. Puesto que las entidades descentralizadas prestan servicios especializados, dentro de una misma jurisdicción, tienden a sacrificar economías y a incrementar el tamaño del estado local.

Ese resultado es similar al encontrado por Nelson.209 Para él, la existencia de una multiplicidad de agencias especializadas dentro de un área metropolitana no significa que los consumidores dispongan de proveedores entre los cuales elegir, sino que los consumidores son abastecidos por diferentes agencias o prestadores del servicio. Puesto que esas agencias sólo ofrecen determinados servicios menores y no tienen la autoridad para recaudar impuestos, los usuarios no tendrán incentivos para escoger racionalmente.

Lo que sucede en el caso en que cada jurisdicción o distrito que preste un determinado servicio público pueda establecer tasas de impuestos es el objeto de la siguiente sección.

3- La competencia y la imposición Wagoner210 estudia las estrategias de gobiernos cuando compiten en una misma jurisdicción y

208 Los servicios públicos incluidos son escuelas locales, protección al fuego, policía, bienestar público, saneamiento y parques locales. 209 Nelson, Michael A. (1987), ¨Searching for Leviatan...¨, Op.cit. 210 Wagoner, Charles, (1995) “Local fiscal competition : an intraregional perspective” Public Finance Quarterly, Sage Publications, Inc,

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los dueños del capital no tienen opción de relocalizarse. La competencia intrajurisdiccional podría conducir a un nivel de producción que excede los niveles óptimos cuando se usan impuestos distorsionadores como el impuesto a las ventas.

Un resultado al que llega el autor es que cada jurisdicción política puede establecer una tasa de impuestos sin tomar en cuenta el impacto que genera sobre las jurisdicciones vecinas. Cada jurisdicción política ignorará el impacto de sus decisiones sobre la estructura impositiva global, lo que impide lograr una estructura impositiva óptima. Según Wagoner, dicho resultado implica un nivel subóptimo de bienes públicos, que se mantiene incluso cuando las entidades gubernamentales buscan la máxima utilidad de los individuos. El efecto es explicado por el autor, suponiendo la condición de miopía Cournot -Nash con la cual cada entidad escoge un nivel de impuestos y provisión de bienes públicos suponiendo que las demás entidades no responderán, o responderán manteniendo un nivel constante de provisión de bienes públicos.

La naturaleza de la miopía consiste en que las entidades ignoran la reducción en la provisión de los bienes públicos de las otras entidades como resultado del efecto ingreso del incremento de sus propias tarifas impositivas sobre los ingresos tributarios de las demás. Las entidades subestiman el verdadero costo social de un determinado aumento de impuesto, lo que conduce a tarifas impositivas más altas (por encima del óptimo) y a niveles de sobreprovisión. Es decir, si en el momento de escoger la tarifa impositiva, los gobiernos locales no tienen en cuenta el efecto ingreso que tendrá sobre los ingresos tributarios de los demás, tanto los niveles de provisión de los servicios públicos como las tarifas o impuestos serán excesivos.

De acuerdo con los resultados obtenidos por Wagoner, no resultaría entonces conveniente la participación de distintos niveles de gobierno en la prestación de un servicio dentro de una misma área geográfica cuando éstos tienen la capacidad de establecer impuestos para financiarse independientemente, dada la condición de miopía Cournot-Nash por la cual los gobiernos ignoran los efectos sobre los demás de sus decisiones sobre impuestos y servicio públicos.

Las conclusiones que se pueden obtener a partir de este análisis son las siguientes: Según el modelo de Tiebout, la movilidad de habitantes hacia jurisdicciones que se ajusten

a sus preferencias en términos de gastos e impuestos, aseguraría una competencia interjurisdiccional con eficiencia en la producción de bienes públicos locales y óptima asignación de los recursos. Dicha competencia obraría como un mecanismo de mercado que permitiría conocer las preferencias de los individuos. Sin embargo, en la práctica la movilidad es muy limitada y los municipios no toman sus decisiones sobre el incentivo de la maximización de sus ingresos sino a través de determinados procesos políticos.

No obstante, aunque la movilidad no sea perfecta o ésta no se base sobre decisiones con respecto a los impuestos y servicios públicos, una administración altamente descentralizada con una gran cantidad de jurisdicciones que suministran bienes públicos estimula la innovación, la experimentación y el progreso técnico. Además el descubrimiento de nuevas técnicas eficientes de producción por un gobierno local, presiona a los gobiernos vecinos a adoptar métodos más eficientes y evitar las críticas de su comunidad. Además, la competencia entre jurisdicciones puede incentivar la disminución del gasto y del tamaño del sector público.

Pero ya que los beneficios de la competencia entre jurisdicciones se reflejan más en el mediano y en el largo plazo, una alternativa es la competencia intrajusrisdiccional, es decir la competencia de gobiernos dentro de una misma jurisdicción. Esta alternativa puede resultar beneficiosa si la presión competitiva facilita y hace más rápidos los ajustes del servicio a medida

Vol. 23, No. 1, pp. 95-113

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que cambian la tecnología y los gustos y necesidades. Sin embargo, esta alternativa puede presentar inconvenientes. De acuerdo con estudios

empíricos, los gobiernos traslapados que prestan un único servicio dentro de una misma jurisdicción, conducen a una mayor participación del gasto público dentro del ingreso personal. De otro lado, en términos de impuestos, los gobiernos que actúan dentro de una misma jurisdicción pueden ignorar los efectos de sus acciones sobre la estructura impositiva global. Y en tercer lugar, una mayor fragmentación entre gobiernos con el mismo objetivo específico o aún con objetivos distintos implica sacrificar las ventajas derivadas de las economías de escala como consecuencia del reparto del mercado o de la duplicación de estructuras administrativas. No obstante, en el caso de sectores de mucha dinámica de mercado y desarrollo tecnológico, como en el caso de las telecomunicaciones, la competencia intrajurisdiccional entre entidades de distinto orden, puede ser una solución más eficiente que la de mantener un monopolio de carácter nacional.

Pero quizá el más importante criterio para juzgar la competencia intrajurisdiccional ya sea efectiva o latente (esta última es la que generalmente se da cuando se adopta el principio de subsidiariedad) es que se afecta la disposición a responder de los gobiernos y las posibilidades de poner en práctica mecanismos de participación ciudadana. La pérdida de claridad en cuanto a atribuciones de una y otra autoridad, en las situaciones grises en las que tiene pertinencia el principio mencionado, tiende a producir duplicaciones de estructuras administrativas y elusión de responsabilidades de las agencias de distinto nivel involucradas.

Por ello, es clara la inconveniencia de una indefinición de responsabilidades en el actual esquema de competencias y recursos colombiano; a la injerencia de todos los niveles de gobierno sobre determinados servicios públicos, que permite la generalidad del principio de subsidiaridad, y que origina traslapos de funciones entre las administraciones de municipios, departamentos y nación puede atribuirse no solamente la duplicación de esfuerzos sociales en los sectores descentralizados sino el lento ritmo que en algunos municipios ha tenido el proceso de transferencia de las competencias.

V. ANÁLISIS DE LA LEY DE TRANSFERENCIAS, RECAUDOS Y

COMPETENCIAS En Colombia, el sistema de transferencias se ha constituido en el principal instrumento del

proceso de descentralización. La reorganización del Estado durante la última década ha girado en torno de la distribución de competencias y recursos entre los diferentes niveles gubernamentales211 en un esquema en el que los recaudos permanecen altamente centralizados pero las competencias han sido transferidas a los departamentos, distritos y municipios. La Constitución Política de Colombia en sus artículos 151, 288, 356 Y 357 imponen al Gobierno Central la obligación de transferir a los gobiernos departamentales, distritales y municipales una parte de sus ingresos corrientes.

La Ley 60 de 1993 precisa las condiciones de las transferencias. Estas fueron elevadas a mandato constitucional en 1991 para fortalecer y profundizar el proceso de descentralización iniciado a comienzos de los años 80. La Ley se fundamenta en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Su esquema busca mejorar el bienestar de la población

211 Una exposición detallada al respecto se presenta en el capítulo II.

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aumentando la cobertura de algunos bienes y servicios considerados prioritarios para la comunidad, entre ellos la educación y la salud.

En este capítulo se analiza el esquema de transferencia de recursos y competencias a la luz de su fundamento teórico y con el ánimo de presentar propuestas alternativas. Contiene tres partes: la primera discute los planteamientos teóricos sobre la asignación más apropiada de funciones entre los diferentes entes territoriales y el papel de las transferencias como mecanismo redistributivo de recursos; en la segunda se realiza una evaluación de la Ley de Competencias y Recursos (Ley 60 de 1993). Finalmente, se presentan algunas propuestas de modificación al sistema fiscal colombiano que pueden asegurar una adecuada coordinación entre niveles de gobierno, a la vez que propende por aplicar el principio de autonomía en las entidades territoriales.

A. La teoría económica de las transferencias 1. Asignación apropiada de funciones entre niveles de gobierno La asignación de competencias entre niveles de gobierno, reglamentada por la Ley 60,

refleja algunos de los planteamientos teóricos de las finanzas públicas212 en cuanto a la división de funciones (estabilización económica, redistribución del ingreso y asignación de bienes y servicios públicos) entre gobiernos. A continuación se presenta un análisis sobre la asignación de estas funciones.

a. Estabilización De acuerdo con el esquema de Musgrave, la responsabilidad de la política de

estabilización debe estar en manos del Gobierno Nacional por dos razones. La primera es la necesidad de mantener el monopolio de la Nación en la emisión de dinero para evitar el efecto inflacionario o de endeudamiento que se producirá al otorgarle a los gobiernos regionales y locales la capacidad de emitir dinero. La segunda es que si el comercio interjurisdiccional es totalmente abierto, la capacidad de sus gobiernos se ve limitada para desarrollar políticas de estabilización que contrarresten los efectos externos de las políticas de otras jurisdicciones. 213

No obstante, la asignación exclusiva del papel estabilizador al gobierno central ha sido cuestionada. Según Oates214, los gobiernos subcentrales no necesariamente deben abandonar un rol estabilizador, pero a medida que aumenta la escala de tamaño jurisdiccional de gobiernos locales a regionales y nacionales, aumenta su capacidad para llevar a cabo políticas contracíclicas. Sin embargo, para Oates el gobierno central está en mejor capacidad de cumplir el papel estabilizador de la economía. En la actualidad algunos autores215, en el contexto del 212 Ver por ejemplo, Musgrave, R.A y Musgrave, P.B. (1965), Hacienda Pública Teórica y Aplicada, cap. I, editorial Mc.Graw Hill, Madrid. 213 Fainboim y Acosta sostienen que bajo el esquema de comercio interjurisdiccional abierto “Si por ejemplo un gobierno local recorta los impuestos para estimular la economía local, la mayor parte del gasto privado adicional generado por esta medida se dirigirá a otras entidades territoriales, afectando muy poco el empleo local”. Fainboim, I, y Acosta O.(1994), “El proceso reciente de descentralización fiscal en Colombia y sus perspectivas”, Coyuntura Social, No.10, Bogotá. 214 Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, (eds.) Harcourt Bracce Jovanovich, New York, pp. 55-56 215 Xavier Sala-i-Martin (1991), “Fiscal Federalism and optimum currency areas: evidence for Europe from the United States”. NBER Working paper series, No.3855.

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diseño de las políticas mejor apropiadas para la Unión Europea, estudian cuál debe ser el tamaño óptimo de las áreas monetarias para llevar a cabo políticas estabilizadoras seguras, suponiendo que no debe ser un banco central el que necesariamente conduzca la política de estabilización de toda la Unión. Alesina y Perotti216 sostienen que la estabilización dejada en manos del gobierno central puede disminuir el riesgo económico ya que permite contrarrestar las externalidades negativas entre las localidades. Sin embargo, a medida que aumenta el nivel de gobierno (pasando del gobierno local al central) es mayor el riesgo de perder información acerca de las preferencias individuales y ello conduce a ineficiencia en el uso de los recursos. Este comportamiento ha sido denominado riesgo político.

b. Redistribución del ingreso Stiglitz217 señala una restricción en la capacidad de los gobiernos locales para realizar la

función de distribución del ingreso. Plantea que, bajo el supuesto de que la migración entre las regiones es relativamente libre, el grado de redistribución que se puede conseguir a nivel local es muy reducido, ya que los municipios tendrán incentivos para no promover políticas de carácter social que los convierta en un atractivo para aquellos que requieren ayuda y se encuentran en otras localidades.

Por otra parte, Oates218 rechaza la hipótesis de considerar la redistribución del ingreso como un bien público nacional, al suponer que el ciudadano normalmente sentirá un mayor interés por los pobres de su respectiva comunidad que por los pobres del resto del país. Dentro de esta línea, Fainboim y Acosta219 recomiendan que, para que sea óptimo asignar la función de redistribución a niveles distintos del Gobierno Central, debe existir algún grado de cooperación entre los niveles territoriales y el central. Por ejemplo, “la participación local” en políticas de redistribución del ingreso a nivel nacional, como la reducción de la pobreza, puede ser una fuerte herramienta de compromiso a nivel local que tiende a mejorar la efectividad de estos programas.

Una forma alternativa para la descentralización de la función redistributiva que implica la cooperación entre varios niveles de gobierno es la creación de un nivel intermedio de gobierno que no se encuentre tan atomizado como el de los municipios o departamentos, ni se centralice en el gobierno nacional. La conformación de un gobierno regional involucra un espacio natural de desarrollo económico y un criterio de identidad cultural que implican una cooperación activa entre varias localidades de proximidad geográfica que comparten condiciones e intereses económicos similares, lo que abre la posibilidad de conformar un sistema redistributivo más eficiente que el gobierno central en cuanto permite una mejor identificación de las necesidades de la comunidad.

c. Provisión de bienes y servicios públicos Existe un consenso entre autores como Stiglitz y Oates en que aquellos bienes meritorios

216 Alesina, Alberto y Roberto Perotti (1995), “Economic Risk and Political Risk in Fiscal Unions”, NBER Working Paper Series, No.4992. 217 Stiglitz, Joseph (1988), Economics of the Public Sector, Cap.26, Second Edition, Norton. 218 Oates, Wallace (1991), Studies in Fiscal Federalism, Edward Elgor Publishing Limited, pp.45. 219 Fainboim, y Acosta (1994), Op.Cit. pp. 65.

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que benefician a toda la nación, como la defensa y la política exterior, deben ser suministrados por el gobierno central. Sin embargo, hay otros bienes y servicios cuya producción local puede responder mejor a las preferencias y necesidades de la población. Es el caso de los parques, la recolección de basuras, el servicio de acueducto y alcantarillado, en los que la provisión puede administrarse a nivel local, así la financiación provenga en parte del gobierno central.

La ventaja de la provisión a nivel municipal, departamental o regional reside en la mejor posición para obtener información sobre las preferencias y necesidades de la comunidad. Otra ventaja está en los mayores incentivos que pueden tener los gobiernos territoriales para buscar la eficiencia debido a la competencia entre jurisdicciones por atraer habitantes y captar mayores recursos tributarios. Esto es válido cuando los servicios se financian con impuestos recaudados al nivel de la entidad territorial. Según los planteamientos de Stiglitz220, el inconveniente en la provisión local se halla en el posible aumento de costos y la desigualdad de la calidad de los servicios. En el caso de la educación , por ejemplo, los costos de negociación de un currículo para cada gobierno local pueden resultar más altos que el desarrollo del currículo a nivel del gobierno central. Ello puede traer como consecuencia diferencias en la calidad de educación entre las localidades. Sin embargo, es posible concebir un currículo modular, con un componente local o regional y otro de carácter nacional, solución que resolvería favorablemente el dilema.

En el caso de otros servicios, sin embargo, no es fácil separar el servicio en componentes que puedan ser provistos en distintos niveles y será necesario escoger el nivel que más se acerque a la prestación óptima del servicio.

2. La intencionalidad de las transferencias A continuación se presentan algunos argumentos que suelen justificar el uso de las

transferencias como mecanismo en la asignación de recursos desde el gobierno central a los gobiernos territoriales, o desde los gobiernos departamentales a los municipales.

i). El Gobierno Nacional puede ser más eficiente en la recaudación de impuestos De acuerdo con Stiglitz, resultaría menos costoso aumentar los impuestos a nivel nacional

con el objeto de transferir recursos a los gobiernos departamentales o municipales, que crear organismos administrativos dentro de cada gobierno local221. De esta forma el gobierno nacional actuaría como un gran fondo que recauda y usa las transferencias para hacer llegar a sus entes territoriales los recursos necesarios. Sin embargo, este postulado ha sido recientemente cuestionado. Investigaciones empíricas muestran que los niveles de evasión suelen ser más altos cuando los impuestos se recaudan nacionalmente222.

ii). Disminución de desigualdades entre localidades Otra justificación del uso de las transferencias es la disminución de la desigualdad de

capacidad fiscal entre los entes territoriales. Según Buchanan esta desigualdad que se refleja en 220 Stiglitz (1988), Op.Cit, pp.750. 221 Stiglitz (1988), Op. Cit, pp. 743. 222 Hewitt, Daniel P. (1991), “Transfers to Local Governments”, en: Public Expenditure Handbook. Editado por: Ke-young Chu and Richard Hemming. Washington, D.C.

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la calidad y cantidad de servicios públicos y en la carga impositiva, se explica por la tendencia histórica a la concentración geográfica de los beneficios producidos por la industrialización, la especialización y la integración de la economía en ciertas áreas más favorables, y hace necesaria una redistribución de los impuestos recaudados que devuelva proporcionalmente más a las regiones más pobres.

En este contexto, un papel de las transferencias es asegurar el principio de igual tratamiento para iguales. Sin embargo, el problema que se enfrenta para lograr el objetivo de la equidad horizontal entre jurisdicciones es que normalmente las jurisdicciones pobres también tienen ricos, y en las ricas también hay pobres; en este escenario no es fácil que las transferencias aseguren el principio de “igual tratamiento para iguales223” y que se logre evitar que los individuos no reciban un tratamiento fiscal diferenciado por su localización geográfica. Así, individuos con igual nivel de ingresos y valor de propiedad podrían estar sometidos a una presión fiscal diferenciada entre las distintas jurisdicciones. Al tratar de mitigar las desigualdades regionales, las transferencias podrían exacerbar las diferencias de tratamiento individual.

Con el objeto de analizar el problema de brindar tratamiento igual a los iguales y el de la justicia entre personas no iguales, Buchanan224 propone el concepto de residuo fiscal, que define como el saldo entre la contribución impositiva y el valor de los servicios públicos que reciben los individuos. Para evaluar si el sistema de impuestos y asignación de gasto es equitativo, debe evaluarse el residuo fiscal en todas las unidades gubernamentales para que los beneficios de un individuo puedan ser comparados con los beneficios que reciben individuos de condiciones semejantes en otras localidades. Sin embargo, Buchanan precisa que en la realidad se hace difícil la aplicación de transferencias basadas sobre este principio de equidad no sólo por los problemas técnicos sino principalmente porque se requiere para su aplicación una estandarización de la estructura fiscal.

A la luz de este problema, en el uso de las transferencias con miras a lograr una equidad interjurisdiccional, Buchanan plantea que no se trata de abandonar el interés en las prioridades nacionales, por ejemplo en los servicios educativos, sino en separarlos radicalmente de una política básica de compensación de las diferencias en el ingreso. De esta forma una política de transferencias debe ser incondicional y sin injerencia del gobierno central sobre la asignación de los recursos fiscales por parte de las localidades.

Oates llega a la misma conclusión que Buchanan, al proponer como un posible enfoque225 para establecer la equidad horizontal en un sistema federal, la incorporación de un sistema de transferencias incondicionadas a las localidades más pobres por parte del gobierno central. El objetivo de este sistema de transferencias es tratar de igualar la capacidad fiscal de todas las jurisdicciones.

De esta manera, las consideraciones de equidad proporcionan un argumento en favor de las transferencias incondicionadas a las localidades más pobres. El problema estriba en que incluso las comunidades relativamente más pobres tendrán habitualmente algunas personas ricas 223 Oates (1991), Studies ....., Op.Cit 224 Buchanan, J.M., (1950), “Federalismo y Equidad Fiscal”, en American Economic Review, vol. XL, No.4. 225 Un segundo enfoque es la adopción por el gobierno no central de tipos tributarios discriminando geográficamente en el

impuesto sobre la renta. Sistema que presenta problemas en su aplicación debido a que habitualmente existen obstáculos constitucionales o políticos a la adopción de tipos impositivos geográficamente discriminatorios. Oates (1991), Op. Cit, pp.118.

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y similarmente las jurisdicciones ricas tendrán frecuentemente personas pobres. Como resultado de ello en algunos casos las transferencias intergubernamentales pueden perfectamente ampliar, más que reducir la desigualdad en la redistribución de la renta. Para conseguir una distribución justa de la renta entre los individuos de una nación, según Stiglitz, la alternativa preferible es un programa que redistribuya la renta entre los individuos y no entre las jurisdicciones.

Frente a estas consideraciones, se puede proponer una opción distinta: la distribución en dos niveles. El primer nivel conformado por la distribución del gobierno nacional hacia las localidades, y el segundo nivel de las localidades hacia los individuos. De esta forma se tienen en cuenta dos criterios de distribución: la posición del nivel de ingresos de la localidad entre todas las demás localidades, y la distribución de ingresos de los individuos dentro de cada localidad. No es fácil, sin embargo, en ninguno de los esquemas de transferencias redistributivas impedir que los gobiernos locales logren simular situaciones de pobreza ficticia que favorezcan su posición para reclamar mayores volúmenes de transferencias, o que actúen para mantener las situaciones de pobreza que les permiten recibir transferencias de mayor cuantía que cuando el problema de pobreza se ha resuelto.

iii). Provisión de bienes y servicios que generan externalidades Según Oates, debido a las diferencias de desarrollo entre localidades los individuos migran

entre jurisdicciones en busca de los servicios públicos que mejor se acomoden a sus preferencias y capacidades de pago. Pero por efecto de las externalidades, la provisión de bienes y servicios públicos generalmente no constituye una correspondencia perfecta226 entre quienes reciben el servicio en determinada jurisdicción y quienes realmente lo están pagando, lo que implica que hay efectos externos interjurisdiccionales: los niveles de consumo de ciertos bienes públicos en algunas jurisdicciones influirán sobre los niveles de bienestar de personas residentes en otro lugar. Esta condición puede dar una justificación adicional a las transferencias si se tiene en cuenta el siguiente planteamiento de Pigou227: “En el caso de beneficios externos la unidad económica que genera los efectos externos, debería recibir un subsidio igual al valor en el margen de los beneficios externos que crea”. De esta forma los subsidios por la externalidad positiva llamados impuestos pigouvianos (o transferencias con contrapartida) se presentan como posibles incentivos para que las localidades tomen en cuenta los efectos externos que sus decisiones generan.

El uso de las transferencias con contrapartida sirve para subsidiar ciertos programas locales que producen beneficios no sólo a los habitantes de la comunidad que desarrollan el programa, sino también a los residentes de otras comunidades (externalidades positivas), además de que permiten el sostenimiento y la expansión de estos efectos positivos.

Sin embargo no todo justifica el uso de las transferencias. Cuando el tamaño del grupo que toma la decisión es pequeño, los costos de llegar a un acuerdo pueden ser muy bajos. Si, además, no hay comportamientos estratégicos, Coase 228señala que las externalidades se deben resolver a 226 ¨Se entiende por correspondencia perfecta, una situación en la que cada bien público es provisto por una unidad gubernamental

cuya jurisdicción coincide precisamente con el grupo cuyo bienestar depende del producto de una unidad¨. Oates (1991), Op.Cit pp.101.

227 IBID, pp.95. 228 IBID, pp.97.

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través de una acción colectiva voluntaria entre las partes interesadas, ya que en este caso las transferencias resultan poco apropiadas. Por el contrario, las transferencias pueden ser útiles cuando la externalidad implica un tamaño de grupo grande en la toma de decisión, y son mayores las dificultades de una acción coordinada efectiva. En este caso sería de esperar un comportamiento bastante generalizado de polizón, donde cada localidad tiene un incentivo para ignorar los efectos externos de sus propias escogencias en materia de servicios.

En conclusión, las transferencias pueden ser útiles como herramienta para asignar recursos, para disminuir los efectos de la diferencia de capacidad fiscal entre las regiones y para contrarrestar o promover, respectivamente, los efectos negativos o positivos que se pueden presentar entre las diferentes jurisdicciones. Sin embargo, es útil enfatizar que dependiendo de la clase de transferencias que se use, se pueden lograr resultados muy diferentes. Por esto es conveniente analizar distintos tipos de transferencias y caracterizar las que se han venido aplicando en el país desde la Ley 60 de 1993.

3. Tipos y efectividad de las transferencias bajo el esquema de la ley 60 de 1993

a. Tipos de transferencias Oates229 distingue entre dos tipos básicos de transferencias intergubernamentales:

condicionadas e incondicionadas. Las transferencias condicionadas pueden ser compensadoras, con contrapartida o sin ella, y se caracterizan principalmente porque el gobierno central, al transferir los recursos, define los fines para los cuales el receptor (municipio o departamento) debe utilizar los fondos. Para las transferencias incondicionadas no hay especificación alguna.

En el caso de la transferencia compensadora el gobierno receptor está obligado a igualar cada peso de transferencia que acepta con un cierto número de pesos de contrapartida de su propio ingreso. De esta forma el gobierno central puede aportar fondos que complementen en parte el gasto local, sin cubrirlo totalmente.

Stiglitz230 sostiene que como las transferencias incondicionadas aumentan la disponibilidad libre de recursos por parte de la comunidad (efecto ingreso) dan lugar a un aumento del gasto tanto en bienes públicos como en bienes privados al reducirse los impuestos locales. Como consecuencia, con este tipo de transferencia tanto el gasto en bienes públicos como en bienes privados aumenta, pero no en el mismo monto de la transferencia. La transferencia de recursos por parte del gobierno nacional sustituye en parte los recursos del gobierno local permitiendo una reducción de los impuestos con que estos gobiernos gravan a las comunidades; éstas gastan en bienes privados los recursos adicionales. Este tipo de transferencias lleva, según Oates, a una reducción del esfuerzo fiscal de los gobiernos departamentales y municipales. Sin embargo, si el objetivo del gobierno nacional es mejorar el nivel de ingresos de la comunidad, las transferencias incondicionadas son las más indicadas.

Las transferencias condicionadas se dan cuando el gobierno central estipula el uso que se le debe dar a los fondos. Según Stiglitz, siempre y cuando el monto asignado al gasto en un bien o servicio público específico sea menor o igual que la cantidad que la comunidad espera gastar en dicho bien o servicio, este tipo de transferencias puede tener el mismo efecto renta que las transferencias incondicionadas.

229 Oates (1991), Op. Cit, pp.103. 230 Stiglitz (1988), Op.Cit, pp.755.

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Tanto en el caso de las transferencias condicionadas como en el de las incondicionadas, el gobierno nacional, al sustituir parte del gasto de los gobiernos locales, permite que éstos disminuyan los impuestos que cobran a la comunidad. Se puede crear un desaliento al esfuerzo fiscal. Sin embargo, según Fainboim y Acosta231 entre las transferencias incondicionadas y las condicionadas estas últimas tienen mayores efectos desalentadores del esfuerzo fiscal sobre el gasto local debido al efecto papel matamoscas (“flypaper effects”): el dinero se pega a donde se dirige. Sin embargo, en estudios empíricos realizados por el Banco Mundial y Fedesarrollo en Colombia, se ha observado que, en muchos municipios que han visto aumentadas sus transferencias, el esfuerzo fiscal no se reduce y la calidad en la prestación de los servicios aumenta considerablemente. En un plano teórico esto podría explicarse por dos razones: (a) la superación de indivisibilidades que impedían cualquier acción eficaz del gobierno respectivo, efecto que se notaría especialmente en localidades pequeñas; y (b) el hecho que el aumento de las transferencias haya coincidido con el cambio constitucional que permitió la elección de mandatarios locales, con lo que se estableció un incentivo adicional independientemente del aumento de las transferencias para el buen gobierno. De esta forma las transferencias condicionadas, sirven para inducir a los gobiernos receptores a adoptar ciertas prácticas deseadas de inversión en algunos sectores específicos232.

En contraste, bajo el régimen de transferencias compensadoras, plantea Oates, al disminuir el costo del bien público aumenta el gasto que la comunidad hace en este bien, trasladando recursos de los bienes privados a los bienes públicos. Esto genera no sólo un efecto renta, sino también un efecto sustitución. Este tipo de transferencias afecta las condiciones de elección entre el bien público y el bien privado debido a que se reduce el precio relativo de los bienes públicos. Según Oates, si el objetivo es aumentar el consumo de los bienes públicos un sistema de transferencias compensadoras es lo más indicado.

b. Transferencias bajo el esquema de la ley 60 de 1993 En la Ley 60, se conjugan diversos tipos de transferencias. Una primera forma de

transferencias se encuentra en el situado fiscal y la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación233, donde el gobierno central establece el uso que debe darse a los recursos transferidos (transferencias condicionadas). Y la segunda forma son las transferencias con contrapartida realizadas por la vía de la cofinanciación234 , las cuales por su doble efecto (sustitución y renta) aumentan la disponibilidad de ciertos bienes públicos a un costo menor para el gobierno central. En el listado de proyectos prioritarios para cofinanciación de la ley 188 de 1995 (ley del Plan de Desarrollo), sin embargo, no es posible detectar una política coherente de apoyo a un sector o a un tipo de proyectos determinado, que pudiese reflejar una preferencia 231 Fainboim y Acosta (1994), Op. Cit. pp.69. 232

Banco Mundial y Departamento de Planeción de la República de Colombia, “ Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales: mas allá de la asistencia técnica”, Informe Banco Mundial, No.14085, (1995). 233 La Ley 60 de 1993, estableció la obligatoriedad de usar el situado fiscal en salud y educación. Así mismo, el porcentaje de participación municipal debe invertirse en 15 sectores sociales. 234 El artículo 17 de la Ley 60, estimula el proceso de descentralización dando prioridad en la financiación y cofinanciación a los

departamentos y municipios que cumplan los requisitos administrativos impuestos por este proceso. En la ley 188 de 1995 (Ley del Plan), el Congreso insertó a última hora un artículo que contiene un listado de proyectos prioritarios para la cofinanciación cuyo fundamento técnico ha sido cuestionado.

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social racionalmente definida. Este listado es el resultado de una simple negociación entre ejecutivo y legislativo, prolongación del viejo instrumento de los auxilios parlamentarios.

Aunque la Ley 60 ha recibido fuertes críticas por la condicionalidad que impone en los sectores de inversión social, un argumento en favor de esta condicionalidad está contenido en la sentencia de la Corte Constitucional, según la cual la unidad nacional debe primar sobre la autonomía local. De acuerdo con la sentencia, la potestad del Gobierno Nacional para fijar los sectores y montos de inversión, debe mantenerse235. Este argumento va en contra del objetivo descentralizador de la Ley 60 que es la autonomía, y sólo puede tener sentido en la medida en que los sectores prioritarios respondan a un consenso nacional y a una expresión clara y directa de la voluntad ciudadana a nivel nacional.

En la Ley 60 no se aplican las transferencias incondicionadas que según Oates y Buchanan son las más indicadas para lograr criterios de equidad interjurisdiccional. Sin embargo, en la fijación de los montos se tienen en cuenta criterios redistributivos236 que deberían tender a mejorar la equidad entre las localidades. Con respecto a este punto, es conveniente mencionar la modificación que se hizo a la Constitución y a la Ley 60 con la promulgación del acto legislativo No.01 de diciembre 1 de 1995, que ha afectado la fuerza redistributiva que podría tener la aplicación de las normas planteadas por la Ley 60. Este acto legislativo plantea un nuevo porcentaje de distribución de la participación municipal, dando mayor peso a la participación básica,237 cuyas bases de distribución no son las necesidades básicas insatisfechas y la pobreza relativa según los iniciales criterios constitucionales. Con ello, pone en práctica una distribución de las transferencias donde cuenta más el número de habitantes en cada municipio que los índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas. Claramente, esta nueva forma de distribución del ingreso dará más a quienes tengan más habitantes, independientemente de que sean los más necesitados.238

Aunque han sido fuertes las críticas con respecto a la distribución de recursos entre los municipios, que plantea el nuevo acto legislativo, la vocería de los individuos directamente afectados parece estar en manos de sus representantes legales. Los alcaldes de los municipios más pobres han aceptado esta reforma porque en ella también está contenida una norma que permite el aumento en el porcentaje de libre inversión, para gastos administrativos u otros. Mientras este esquema temporal siga teniendo vigencia239 la equidad entre las localidades avanzará a pasos más lentos que lo previsto en la norma original.

235 Sentencia No. C-520 de noviembre 21 de 1994 . Tomado de: Contraloría General de La República. “La situación de las

finanzas del Estado 1996”. Informe del Contralor General de la República. 236 Necesidades básicas insatisfechas, nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio, población, eficiencia fiscal

y administrativa, y progreso demostrado en la calidad de vida. 237 “La participación básica es definida como la cantidad percibida por cada municipio por concepto de participación en el Impuesto

al Valor Agregado (IVA) en 1992, en pesos constantes”. Contraloría General de La república (1995), “Informe del Contralor General de La República”.pp. 6-8.

238 “...puede verse que la existencia de la participación básica afecta claramente de manera adversa los intereses de los municipios

más pequeños del país, los cuales en ausencia de esa participación hubieran podido disponer de $106.807 millones más en 1994”. Contraloría (1995), Op.Cit. pp. 6-8.

239 A partir del 2000, se volverá al sistema de distribución de la Ley 60.

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En síntesis, las transferencias son una fuerte herramienta distributiva en el sentido que pueden disminuir externalidades y diferencias fiscales entre las localidades, dando proporcionalmente más a las regiones más pobres. Sin embargo, como dentro de una comunidad se observan diferencias de nivel de ingreso de los individuos, las transferencias pueden beneficiar a individuos ricos dentro de una comunidad pobre; las transferencias pueden en esta forma acrecentar el problema de equidad dentro de una localidad. Las transferencias no aseguran la equidad intrajurisdiccional. Es necesario complementar esta herramienta redistributiva con un esquema de distribución equitativa entre los individuos de una comunidad. La condicionalidad de las transferencias sólo puede tener sentido en la medida en que los sectores prioritarios respondan a un consenso nacional y directo de la voluntad ciudadana. De otra forma se puede incurrir en el error de limitar el uso de los recursos del gobierno local a sectores que no responden a las necesidades de la comunidad.

B. Efectos esperados de la ley de transferencias y competencias La Ley 60 de 1993 reglamentó los artículos 356 y 357 de la Constitución, estableciendo las

competencias que, en áreas como salud, educación, vivienda, agua potable y otros servicios públicos, deberán asumir la Nación, los departamentos, los distritos, y los municipios. También determinó la distribución de los recursos que se destinarán a estos sectores con base en los ingresos corrientes de la Nación. A la luz de las conclusiones teóricas enunciadas en las secciones anteriores se hace a continuación una evaluación de los efectos de la aplicación de esta Ley en el país.

i. Cuestionamientos al esquema de transferencias relativos al texto constitucional Una primera falla en las bases de la Ley 60 atribuible a la Constitución es la consagración

del principio de subsidiariedad . Este principio es estipulado en el artículo 288 de la Constitución Política y constituye una de las guías de la Ley 60 en la aplicación de las competencias de los diferentes niveles. La subsidiariedad plantea el traspaso de las competencias de un nivel de gobierno que no logra cumplir sus responsabilidades al nivel de gobierno inmediatamente superior. Planteado así, el sistema de subsidiariedad se convierte en escape para que los gobiernos tengan la oportunidad de no asumir sus competencias y no enfrenten las consecuencias de no prestar un servicio a la comunidad.

De igual manera, el principio de subsidiariedad ha servido para que los gobiernos de unidades superiores (el departamental y el nacional) continúen prestando servicios asignados a los municipios, en muchos casos duplicando o triplicando estructuras administrativas, con el consecuente deterioro de la eficiencia global.

El esquema resultante del principio de subsidiariedad genera así una dilución de responsabilidades, que se refleja claramente en la réplica de las competencias asignadas a los distintos niveles en la Ley 60. Es una forma de permitir el juego de comportamientos burocráticos de negativas consecuencias y tiene que ver en forma directa con la crisis fiscal, en el sentido que el nivel central de gobierno no ha disminuido su gasto en los sectores de destino de las transferencias en la medida en que estos han aumentado. El análisis teórico de la competencia entre niveles de gobierno, como el que genera el principio de subsidiariedad se hacen en un capítulo especial de este trabajo. Su crítica inspira las propuestas de cambio en el sistema fiscal que se presenta al final de este capítulo.

Algunas problemas de la ley de transferencias provienen de la misma Constitución. El artículo 356 de la Carta estipula :”El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un

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porcentaje del ingreso de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado.” Aquí no se determina cuál es ese nivel adecuado240ni los criterios para establecerlo.

Otra deficiencia del mecanismo de transferencias cuyo origen puede trazarse a los artículos 356 y 357 de la Carta, es que en el esquema se liguen el situado fiscal y la participación de los municipios a los ingresos corrientes de la nación. Prácticamente se ha eliminado el manejo tributario como instrumento de estabilización fiscal del gobierno central, pues mayores impuestos significan mayores transferencias. Esta base241 no asegura hacia el futuro una estabilidad de las transferencias a las localidades, en la medida en que los ingresos corrientes de la Nación muestran una creciente inestabilidad. Una sugerencia que ha tenido bastante aceptación es la de ligarlos a la evolución del PIB. Esto estabilizaría los ingresos de las unidades territoriales, pero conduciría a incrementar la inestabilidad de los ingresos netos (después de transferencias) del gobierno central. Sin embargo, cualquier reforma a los impuestos perderá su eficacia como instrumento equilibrador de las finanzas centrales como se analiza más adelante. Las perspectivas de una eventual reforma racionalizadora, en todo caso, se ven afectadas porque no hay un buen nivel de confianza entre los gobiernos territoriales y los poderes del Estado central (Gobierno y Congreso), por lo que cualquier proyecto de reforma del esquema que no se haga a través de la expresión directa de voluntad del Constituyente primario, despertará la ansiedad de los gobiernos territoriales, que ven en tales iniciativas la intención de recortar el impulso del proceso descentralizador y la perpetuación del esquema centralista.

ii. Fallas en el esquema político El esquema de organización gubernamental se puede ver en términos de dos actores: el

gobierno y la ciudadanía. Dependiendo del papel que desempeñe cada uno de estos elementos, se pueden concebir dos tipos de modelos de organización242. El primero que ha sido llamado de “escogencia local”, en el que los ciudadanos juegan un papel activo para elegir entre opciones locales, a través de mecanismos de expresión de sus preferencias individuales. En el segundo modelo, que Campbell ha llamado ‘principal agente”, los gobiernos departamentales y municipales actúan como agentes subordinados del gobierno nacional, y ejecutan políticas y programas que este último determina243.

La Ley 60 está basada en un esquema principal-agente, donde el gobierno nacional fija las metas y los criterios de distribución. El sistema además reposa sobre transferencias de recaudos hechos por el nivel central. Puesto en estos términos, hay dos graves riesgos en el esquema de subordinación principal-agente: la falta de información sobre las preferencias de la comunidad y la falta de autonomía local.

240 Restrepo, Juan Camilo (1994), Hacienda Pública, Univesidad Externado (ed.), Santafé de Bogotá, Cap.III. 241 Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997), Informe final, Tomo I, Santafé de Bogotá. 242 Campbell, Tim (1992), ¨Colombia en la senda de la descentralización.¨, Estrategia Económica y Financiera. 243 Obsérvese que en otra literatura, el modelo principal-agente no se define en los mismos términos: el principal bien podrá ser la

ciudadanía y el agente será el Estado. Este último será depositario (o agente ejecutor) de un mandato ciudadano. Tal esquema podrá ser la base de un Estado más democrático y no tiene que ver con la caracterización, acertada, que hace Campbell del actual esquema descentralizador colombiano.

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Además, puesto que en la Ley 60 no hay mecanismos que permitan detectar la cantidad demandada de un bien, ni la costeabilidad, ni la voluntad de la comunidad de asumir los costos de producir ese bien, se han presentado reclamos de los gobiernos locales en el sentido de que el rígido esquema de destinación de las transferencias no ha sido sensible frente a las preferencias y prioridades locales. Eduardo Wiesner ha criticado la rigidez del cronograma de reparto244, que se expresa en una distribución de recursos casi automática, sin tener en cuenta la capacidad de absorción que tienen los entes territoriales.

iii. Falta de autonomía para imponer tributos y definir políticas En el marco de la Ley 60 las localidades no tienen suficiente capacidad de imponer

tributos. Esta insuficiencia se la puede justificar con el argumento de que lo redistributivo se maneja a nivel nacional. Sin embargo, dado el carácter poco redistributivo de la estructura nacional de los impuestos, el argumento es débil. Además, según Oates existe un mayor incentivo de parte de las autoridades locales que de las nacionales para asegurar un recaudo eficente cuando se usan para gastos locales.

Las políticas y objetivos de desarrollo bajo el esquema de la Ley 60 se formulan desde el nivel nacional, sin consideración de lo local. Esto puede desembocar en un desinterés local por lograr los objetivos de estas políticas que, al ser impuestas, no están estimulando el desarrollo de la capacidad institucional local. Según la Comisión de Racionalización del Gasto, muchas de las leyes sectoriales inducen a los municipios y departamentos a comprometer sus recursos en una variedad de propósitos que desbordan su capacidad fiscal y su viabilidad administrativa, violando el principio constitucional de descentralizar competencias garantizando los recursos financieros.245

iv. Fallas en la asignación de competencias Los principios que rigen la asignación de competencias no permiten que haya suficiente

claridad y especificidad en las responsabilidades territoriales. Las competencias asignadas por la ley 60 a los departamentos son apenas complementarias de las asignadas a los municipios y de intermediación entre la Nación y los municipios, para el cumplimiento de las funciones de la Nación. Esto hace que se produzcan colusiones de competencia246 y que haya poca claridad en los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Además los trámites de las transferencias entrañan una serie de relaciones entre entidades del gobierno central que no concuerdan con el objetivo principal de la descentralización, que es el de otorgar una mayor autonomía local.

v. Deficiencias en índices y bases estadísticas

244 Wiesner, Eduardo. (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe Final de la Misión para la

Descentralización, Presidencia de la República, DNP. 245 Se debe tener en cuenta que el endeudamiento en que puede incurrir la localidad para suministrar el servicio público, no es sólo

a corto plazo, es decir, no se trata sólo de hacer inversión, sino también de mantenerla inversión operando. Así que los electores deberían decidir si están de acuerdo o no, con los incrementos de impuestos o tarifas para financiar los servicios involucrados. Campbell, (1992), Op.Cit, pág.33

246 González, Jorge Iván (1994), ¨Diez años de Descentralización”, FESCOL, 1.ed., Bogotá, pp.99-126.

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En los porcentajes de distribución de las transferencias (ver Cuadro No.10) hay un incentivo implícito para que los municipios no mejoren su situación de pobreza. Si se suman los porcentajes de las transferencias que se otorgan por los logros del municipio (esfuerzo fiscal, calidad de vida y eficiencia administrativa) y se comparan con los factores estáticos ligados a las condiciones desfavorables del municipio, pesan casi 5 veces más los factores de pobreza (población pobre y NBI).

CUADRO No. 10

DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES POR FACTORES QUE INTERVIENEN EN LA FORMULA DE LA LEY 60247

Criterios Porcentaje de asignación

Participación Básica 78.1 Por ser municipios menores de 50.000 habitantes

1.1

Por ser municipios ribereños 0.3 Fórmula (todos los municipios) 19.1 Por población pobre 7.8 Por % NBI 3.8 Por población 4.2 Por esfuerzo fiscal 1.1 Por eficiencia administrativa 1.1 Por calidad de vida 1.1

El indicador de esfuerzo fiscal se calcula con base en el gasto per cápita en los sectores de

salud y educación y se pondera en forma inversa al ingreso per cápita de la localidad. Este indicador refleja la evolución del recaudo, sin tener en cuenta las diferencias marcadas entre municipios, ya que algunos tienen mayor capacidad que otros para obtener ingresos. En este sentido, es un indicador deficiente. Además, en los indicadores que se usan para asignar las transferencias no se tiene en cuenta ninguna variable que represente la calidad del servicio público (por ejemplo de la prestación de los servicios de salud o de educación). El esquema incentiva una competencia por tributos pero no una mejora de los servicios en términos de calidad.

El indicador de esfuerzo fiscal tiende a crecer con el tamaño del departamento pero a medida que crece el departamento, crece cada vez menos. El argumento de Jorge Iván González248 es que el agotamiento del propio esfuerzo fiscal está ligado a cambios en la base tributaria y a la elasticidad de ingreso de los impuestos departamentales que decrece a medida que el PIB del departamento crece. La base tributaria tiende a estancarse.

También se ha señalado que la información usada en los cálculos está desactualizada, lo que distorsiona la aplicación de los principios de las transferencias. El último censo que se utilizó para asignar los INBI (índice de necesidades básicas insatisfechas) fue el de 1984, y el 247 Fuente : Documento Conpes. No. 2942. DANE. Santafé de Bogotá, agosto 13 de 1997. 248 González, Jorge Iván.(1994), ¨Diez años de Descentralización¨, Op.Cit.

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porcentaje de los recursos municipales correspondientes a la participación básica se sigue calculando sobre la base de la variable correspondiente al año 92. Los esquemas de distribución de las transferencias tampoco se han actualizado249.

La Ley 60 también ha sido criticada en razón de su excesiva normatividad. Wiesner ha propuesto eliminar los que considera requisitos innecesarios250 dentro del gobierno central, pues la norma que busca reglamentarlo todo conduce, según él, a modificar los objetivos.

Se anota que las transferencias condicionadas que son objeto del situado fiscal pueden simplemente fomentar un aumento en la provisión de bienes públicos, independientemente de que las localidades puedan asumir con responsabilidad la prestación de este servicio. La eficiencia251 no debe ser entendida sólo en términos de aciertos cuantitativos sino también en términos de la calidad en la producción de servicios de educación y salud a nivel local.

SINTESIS DE LAS DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN EL ESQUEMA DE LAS TRANSFERENCIAS

Las transferencias están ligadas a los ingresos corrientes. Constitucionales Aplicación del principio de subsidiariedad. Esquema Principal-Agente Falta de mecanismos de participación ciudadana. No hay autonomía local. Autonomía fiscal Pérdida de incentivo local Falta de capacidad para imponer tributos. Asignación de competencias Hay Colusión Falta de mecanismos de rendición de cuentas. Bases estadísticas No incentivo a erradicar la pobreza Datos desactualizados Indicador estrecho de esfuerzo fiscal

C. Alternativas de esquemas de manejo de las finanzas intergubernamentales en Colombia

Tres criterios fundamentales deben guiar el diseño de una propuesta de esquema alternativo de funcionamiento de las finanzas intergubernamentales en Colombia.

i. Eficiencia del sistema fiscal. La eficiencia global del sistema puede mejorar si se

249 Comisión de Racionalización del Gasto (1997), Op, Cit. pág.85. 250 Wiesner (1992), ¨Colombia, descentralización ....¨, Op.Cit. 251 Campbell, Tim (1992), Op, Cit, pág. 31.

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minimizan las transferencias de un gobierno a otro y, en particular, de un nivel de gobierno a otro. En la medida en que un gobierno local o regional depende de sus propios recaudos para atender el grueso de sus gastos, su esfuerzo fiscal será mayor, la tentación de recurrir a comportamientos de polizón será mínima y tendrá la posibilidad de reducir la evasión por el mayor contacto directo con los contribuyentes que puede tener. Si el número de gobiernos locales y departamentales es pequeño, los acuerdos de acción colectiva voluntaria son relativamente fáciles de obtener, como lo plantea Coase. En cambio, el supuesto de un número grande de gobiernos locales, departamentales y regionales, las dificultades y los costos de alcanzar un acuerdo (voluntario y colectivo) satisfactorio pueden ser altos252 . Es esta última la situación ideal para descentralizar no sólo el gasto sino también la recaudación de los impuestos.

ii. Equidad. Las finanzas intergubernamentales deben poder hacer una redistribución de la riqueza entre los municipios ricos y pobres. Para ello es necesario pensar en la creación de fondos de carácter regional que recojan parte de los ingresos de los municipios más ricos y los distribuyan y transfieran a los municipios más pobres. Esto puede combinarse como en la actualidad lo hace la Ley 60, por ejemplo con destinación a sectores intrínsecamente redistributivos, dentro de políticas de focalización del gasto en sectores vulnerables de la población. La combinación de estas dos políticas redistributivas permite eludir en parte las dificultades que presenta aplicar un principio de equidad inter-personal por la vía de una redistribución entre jurisdicciones analizada en capítulos anteriores.

iii. Transparencia. El control que los ciudadanos pueden ejercer sobre la recolección de tributos y sobre el gasto está sujeto a las mismas leyes planteadas por Coase y recogidas por Oates para la puesta en práctica del criterio de eficiencia. Con un grupo pequeño de ciudadanos en cada jurisdicción, los acuerdos colectivos voluntarios pueden asegurar un control más eficaz y un manejo más transparente de las finanzas públicas. A medida que el manejo de las finanzas públicas se aleja de los ciudadanos, en jurisdicciones de mayor población, el control directo se hace más costoso. El control puede ser visto como un agregado de transacciones de información que, en grupos pequeños, es menos costoso que en grupos grandes. Cuando los grupos son grandes hay dos opciones: descentralizar o crear una agencia especial de control. Las probabilidades de corrupción son mayores en el caso de la existencia de una agencia grande que en el caso de una descentralización del control a unidades en las que los ciudadanos pueden ejercer un control directo a menores costos. En general, la literatura sobre el tema sostiene que hay mayor disposición a responder por una gestión (accountability) en jurisdicciones más pequeñas.

1. Generación de alternativas Para efectos de generar propuestas de restructuración del esquema de tributación y

competencias entre los distintos niveles de gobierno, conviene hacer distinciones entre tipos de tributos. En el caso colombiano conviene considerar cinco grandes categorías:

a. Impuestos directos b. Impuestos indirectos (IVA, combustibles) c. Impuestos a la propiedad (prediales) d. Regalías por explotación de recursos. e. Impuestos al consumo de licores, tabaco, loterías etc.

252 Oates (1991), Op.Cit, pág.97.

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El problema se plantea así: cuáles de estas cinco categorías de impuestos deben ser

dejadas, en su totalidad o en parte, para el nivel nacional, cuáles para el nivel regional, departamental o municipal y cuáles deben alimentar fondos de redistribución y transferencia, de tal forma que se minimice la posibilidad de comportamiento polizón y sea óptimo el nivel de transparencia del conjunto de las unidades del gobierno, pero se disponga de recursos para atender funciones consideradas fundamentales para cada nivel de Estado y para practicar un principio de equidad a través de la redistribución de ingresos entre jurisdicciones.

La minimización del comportamiento polizón y las mejores posibilidades de control de la evasión se obtienen cuando el nivel que ha de hacer el gasto coincide con el que recauda. Con base en esto se construyen a continuación las siguientes alternativas.

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Recolección de impuestos: los gobiernos municipales podrán cobrar impuestos sobre la propiedad; parte de los impuestos indirectos sobre el consumo de bienes que pueden controlar más fácilmente que otros niveles (impuesto de industria y comercio, impuesto predial, impuesto de circulación y tránsito), y el Iva sobre algunos servicios, hasta el punto en que se minimicen las transferencias. Los gobiernos regionales (o temporalmente los departamentales) cobrarán los demás impuestos indirectos (impuestos sobre el consumo de gasolina). El gobierno nacional cobrará los demás impuestos directos, aduanas y regalías.

Fondos: se pueden crear fondos regionales de transferencias entre municipios, cuyos recursos se asignarán con criterio redistributivo. Estos fondos son coordinados por políticas del Gobierno Nacional.

Transferencias: A) Si los ingresos de los gobiernos municipales superan sus necesidades, los gobiernos municipales, pagarán un porcentaje fijo e igualitario de los tributos que recaudan al gobierno central, hasta que se cubra el costo de las funciones no descentralizables de este último. Siendo un porcentaje igual para todos los niveles de recaudo, el estímulo al esfuerzo fiscal de las entidades territoriales locales no se perdería. B) Si es necesario, los gobiernos regionales pagarán al central otro porcentaje fijo para los mismos propósitos. La relación entre el porcentaje de los locales y el porcentaje de los regionales es una variable crucial del sistema. C) Las localidades transferirán a un fondo redistributivo regional de la riqueza un porcentaje fijo más uno variable, de acuerdo con una regla progresiva. Como estas transferencias pueden dar lugar a desaliento de los esfuerzos fiscales de los municipios más ricos, el componente progresivo debe calcularse para que las transferencias sean mínimas, pero asegurando que permitan la aplicación de la regla redistributiva deseada. D) El gobierno central transferirá la totalidad de las regalías al fondo redistributivo. E) Los pueblos indígenas y otras comunidades étnicas tendrán un régimen especial, acorde con sus especificidades culturales.

Los impuestos al consumo de licores, tabaco, loterías etc., y las rentas monopólicas se asignan al nivel que permita minimizar las transferencias, teniendo en cuenta que pueden administrarse en cualquiera de los niveles y que su importancia total no es muy grande. Probablemente, estos continuarían siendo los ingresos del nivel departamental.

Las siguientes propuestas responden a los criterios de eficiencia, equidad y transparencia señalados anteriormente.

2. Alternativa A Con el objeto de avanzar en la eficiencia del sistema fiscal, la alternativa A se construye a

partir del criterio de minimizar las transferencias. La transferencia total, bajo el esquema actual de la Ley 60, hacia los gobiernos municipales (capitales y no capitales) puede ser minimizada con el traspaso del recaudo de impuestos nacionales, por un valor cercano, a los niveles departamental y local.

Manteniendo la tarifa del IVA a nivel nacional se recaudaría a nivel municipal el IVA sobre algunos servicios253 como clubes sociales, parqueaderos, revelado, fotocopias, reparación, bares, hoteles, peluquerías, lavanderias, alquiler de videos, vigilancia, espectáculos públicos, y otros que por sus características administrativas pueden ser recaudados fácilmente a nivel

253 Esta idea fue parte de la propuesta de reforma tributaria presentada por el gobierno nacional bajo la dirección de Julio Roberto

Piza, director de Impuestos Nacionales en el año de 1992. Debates de Coyuntura Económica (1992), ¨Reforma Tributaria”, No. 24, pág.17.

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municipal. De esta propuesta de reforma puede esperarse una mayor eficiencia de la recaudación de

impuestos. Primero, por el mayor compromiso de los gobiernos locales que es dable esperar cuando se trata de obtener recursos para cubrir sus propias necesidades; el esfuerzo fiscal será sin duda mayor. Segundo, por un mejor control de la evasión.

El Cuadro No.11 muestra algunos índices de evasión del IVA sobre bienes internos, por administraciones de recaudo en el pais. Para algunas regionales administrativas (Bucaramanga, Monteria, Neiva, Pasto, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar) muestra que los índices de evasión han disminuido significativamente en el período 1990-1994. La evasión, sin embargo, sigue representando niveles muy grandes de perdida de recursos tributarios. El IVA para 1994 fue de 1.981.493254 millones de pesos, aproximadamente el 24.9% de los ingresos corrientes del país. Ampliar el recaudo en 32.4% que fue el índices de evasión a nivel global pudo haber implicado un aumento en los ingresos corrientes del gobierno nacional en 642.004 millones de pesos, cifra no despreciable que está muy cercana a los 662.400255 millones de pesos que se asignaron a los municipios en 1993 por concepto de participación en los ingresos corrientes.

CUADRO No.11

TASA ESTIMADA DE EVASIÓN POR ADMINISTRACIÓN 1990-1994 (Valores porcentuales)

Administración

1990 1991 1992 1993 1994

Armenia 41.3 19.6 11.9 33.8 23.4 B/quilla 41.5 16.5 27.0 36.3 32.4 Bogotá 27.7 31.2 25.4 28.7 28.5 B/manga 44.2 28.5 24.2 32.9 28.8 Cali 28.3 30.6 25.6 36.3 35.7 Cartagena 34.9 26.5 28.3 21.5 28.7 Cúcuta 58.4 44.3 18.0 36.0 36.3 iIbague 31.0 17.0 28.4 38.0 41.0 Manizales 30.5 33.8 13.9 53.1 43.7 Medellín 31.2 31.5 31.2 36.3 39.5 Montería 43.4 18.5 6.4 19.1 19.9 Neiva 47.6 37.3 9.3 129.8 38.2 Pasto 68.3 60.7 41.8 54.7 39.4 Pereira 33.4 33.5 24.4 35.0 33.0 Popayán 19.3 36.6 40.4 42.8 48.7 Quibdo 60.7 42.8 14.1 -13.8 36.2 Santa Marta 55.5 25.7 30.9 31.6 31.5 Tunja 40.5 50.7 18.0 42.2 31.0 V/cencio 57.2 39.6 34.4 41.1 40.1 254 Fuente: Contraloría General de La República (1996), Op. Cit, pp.32. 255 Cifra tomada de Jaramillo Pérez, Iván, Ël Sistema Nacional de Financiamiento de las Entidades Terrotoriales¨, Diez Años de Descentralización, FESCOL, (1994), pp.76.

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Sincelejo 45.1 20.3 18.1 24.8 19.4 Valledupar 45.1 19.3 5.8 32.5 36.0 Rioacha 37.9 25.6 3.0 30.8 40.9 Florencia 31.6 21.1 25.2 36.2 46.2 TOTAL 30.1 30.8 26.5 32.5 32.4

Cifras Preliminares. Fuente: Oficina de Estudios Economicos. DIAN. Puesto que el IVA es un impuesto que cuenta con sanciones de origen pecunario y de

carácter penal256 el efecto de este tipo de controles a nivel local puede llevar a una disminución de la evasión. Como demuestran Allingham y Sandmo257, cuando la autoridad aumenta la probabilidad de detectar evasores, el evasor ve aumentada su probabilidad de castigo y por tanto el tamaño del sector evasor se reduce.

Otra ventaja de ubicar el recaudo en el mismo nivel del gasto proviene del principio del beneficio. Los ciudadanos verán directamente reflejados sus esfuerzos si los recursos provenientes de los recaudos del impuesto son destinados a la financiación de proyectos municipales que respondan a las necesidades de la comunidad.

Finalmente, esta propuesta de reforma puede ser fundamento de una mayor autonomía de los gobiernos municipales para mejorar sus recursos fiscales. El manejo del IVA de algunos servicios a nivel municipal les permite asumir responsabilidades para el recaudo de los tributos necesarios para su propio gasto. Sin embargo, con la disminución de las transferencias condicionadas a sectores específicos, un riesgo de esta propuesta puede ser el uso de los recaudos del IVA en sectores que se encuentren por fuera de las prioridades de la comunidad. La participación ciudadana en la determinación de esas prioridades de la comunidad se hace indispensable, para evitar que los representantes elegidos de la ciudadanía se aparten del mandato ciudadano.

Respondiendo al principio de equidad, un compponente fundamental de la propuesta de reforma es la aplicación del esquema de redistribución por la vía de un fondo nacional y fondos regionales de equidad.

Independientemente de la capacidad de pago del contribuyente, un IVA único grava en forma estándar a todos los bienes y servicios, por lo que podría presentar un efecto regresivo en el sentido que los sectores sociales más bajos, al tener una mayor propensión marginal al consumo, pagan proporcionalmente más por este impuesto. Para contrarrestar en parte el efecto regresivo del IVA, la propuesta de reforma debe estar acompañada por una política de gasto municipal que tienda a mantener una equidad intrajurisdiccional, enfocando los recursos hacia los sectores más necesitados de la sociedad. La condicionalidad de las transferencias bajo el esquema de la Ley 60, que se da por la vía de una focalización de los recursos hacia los sectores sociales de educación y salud, podría sustituirse por políticas municipales de gasto. Un gobierno local podría reconocer mejor las actividades de mayor impacto redistributivo en su jurisdicción. Alternativamente, a los gobiernos se les pueden poner metas en términos de gasto redistributivo que no necesariamente involucren sectores escogidos.

256 Las sanciones de origen pecunario son: por no inscribirse al Registro nacional de Vendedores, por no recaudar impuestos, por

no facturar, por no llevar contabilidad, por no declarar, por declarar extemporáneamente, por inexactitud o por no pagar. 257 M. Allinghan y A. Sandmo ¨(1972), “Income Tax Evasion: A Theorical Analysis", JPE, Vol 1.

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Un complemento necesario de la reforma sería la evaluación de la ejecución del gasto. Esta evaluación debe vincular mecanismos que permitan la participación ciudadana.

De esta forma la equidad intrajurisdiccional se plantea sobre políticas de gasto que se hacen eficientes en la medida en que cuentan con supervisión ciudadana y responden no sólo a mecanismos de democracia representativa sino que plasman las necesidades de la comunidad por medio de canales de democracia participativa o directa. Sólo en esta forma se garantiza que la autonomía local en el recaudo y uso de los recursos tienda a mejorar la calidad de vida de la comunidad.

La equidad interjurisdiccional debe iugalmente ser contemplada en la reforma. La propuesta plantea la formación de un Fondo Nacional con funciones redistributivas, que asigne proporcionalmente más recursos a los municipios más pobres, y que esté formado: (a) por un porcentaje fijo sobre el recaudo de impuestos que le transfieren los municipios, cuando el recaudo municipal sea excedentario con respecto a una situación inicial que se tome como punto de referencia; o por un aporte nacional, cuando sea el nivel central el que recaude ese excedente (también en relación con una situación inicial); y (b) por la totalidad o una parte muy importante de las regalías que reciba el Estado por la explotación de recursos naturales.

Para contrarrestar los efectos de inequidad intrajurisdiccional la propuesta debe estar acompañada de una Ley que fije los porcentajes de recaudo que traspasan los municipios al Fondo sobre indicadores que tengan en cuenta las diferencias estructurales entre municipios, tales como posición geográfica y desarrollo económico, entre otras. De esta forma los municipios con mayores ventajas estructurales deben transferir una mayor parte de su recaudo en impuestos al Fondo, y en algunos casos quizás, municipios con la más baja capacidad económica harán transferencias nulas. Los indicadores que se usen para determinar las diferencias estructurales de los municipios y sobre ellas los porcentajes que deben transferir, son una variable crucial para que el Fondo tenga la viabilidad financiera para volcar sobre los municipios más pobres los recursos necesarios para alcanzar una equidad interjurisdiccional.

Los recursos que llegan al Fondo deben ser asignados con base en criterios redistributivos que no estén sujetos a las imperfecciones del esquema actual. Como ya se ha demostrado en la sección 2 de este capítulo, el peso porcentual que se da a cada uno de los indicadores tiende a mantener la pobreza. Para evitar esto, la propuesta es establecer una tabla que progresivamente varíe los porcentaje asignado a cada criterio, dando una mayor importancia en cada año a los indicadores de cambio relacionados con logros (eficiencia fiscal y administrativa, y mejoras en la calidad de vida) y una menor a los indicadores ligados a las condiciones iniciales de pobreza del municipio.

El indicador de eficiencia fiscal planteado por la Ley 60 es el Esfuerzo Fiscal. Sin embargo, tal concepto como está definido en la Ley presenta una gran limitación: mide la evolución de los recaudos sin tener en cuenta las diferencias estructurales de los municipios. Otros indicadores como el de Capacidad Fiscal258 podrían quizá ser más efectivos para tener en cuenta las diferencias de desarrollo entre los municipios.

La transparencia del sistema fiscal implica incorporar a la propuesta, como ya se ha mencionado anteriormente, mecanismos de control ciudadano que por medio de un sistema de rendición pública de cuentas de los gobiernos locales induzcan un comportamiento ético en el

258 Jiménez, William A. (1996), ¨Capacidad fiscal de los municipios”, Planeación y Desarrollo: Cómo va la descentralización. Vol.

27, No.3, Santafé de Bogotá D.C., pp.283.

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manejo de las finanzas gubernamentales. 2. Alternativa B La alternativa B consiste en reasignar las competencias entre los niveles de gobierno y

luego, en forma similar a la propuesta para la alternativa A, minimizar las transferencias con una reasignación de los recaudos. Para ello se aplicaría un principio de responsabilidad, que reemplazaría el de subsidiariedad así como la intermediación que hacen los departamentos para el flujo de recursos hacia los municipios en determinados sectores. Por ejemplo, todas las transferencias a los departamentos por concepto de educación podrían eliminarse, así como el gasto departamental correspondiente a ese sector. En correspondencia con ese ejemplo, se podría pensar en asignar la función de salud al departamento y eliminar las transferencias a los municipios por concepto de salud. Al gobierno nacional se le releva del gasto en salud y educación que no sea el del simple funcionamiento de sus ministerios, y que continuarían impulsando políticas nacionales y administrando algunos servcios comunes de estos dos sectores. Una alternativa a esta reasignación defunciones podría consistir en separar dentro de un mismo sector (educación, por ejemplo) las distintas funciones y repartirlas entre los dos niveles, siempre y cuando esa repartición no implique un excesivo sacrificio de economías por servicios comunes de las administraciones y tenga sentido en términos de las políticas del sector.

Una vez reasignadas las competencias, se buscaría minimizar las transferencias que recibe cada una de las unidades territoriales, en razón al criterio de eficiencia enunciado anteriormente. En el nivel municipal se aplica el mismo esquema de recaudo del IVA planteado por la alternativa A; en el caso de los departamentos la propuesta probablemente implica adicionar otros rubros de ingresos que se transfieren del nivel nacional al departamental como puede ser el del impuesto ad valorem a la gasolina y al ACPM, debido a su facilidad de recaudo y los bajos costos administrativos. Se aplica el mismo esquema de redistribución entre y dentro de los niveles gubernamentales planteado por la alternativa A.

Así, en la alternativa A se minimizan las tranferencias sin modificar competencias, y en la alternativa B se ajustan competencias con miras a sustituir la subsidiariedad por la responsabilidad y luego se minimizan las transferencias. En ambos esquemas se plantean los Fondos Redistributivos. Como plantea Plinio Zarta 259: “Es importante construir un nuevo modelo de desarrollo, basado en un enfoque socio-económico, en el que prime la democracia del ingreso, tanto en lo social como en lo territorial”. En este sentido, los Fondos Redistributivos se convierten en estructuras fundamentales para permitir políticas de redistribución de recursos, integración y fortalecimiento de la nacionalidad.

3. Alternativa C Consiste en mantener la recaudación en los niveles de gobierno donde están, pero definir

las competencias de cada nivel en forma taxativa y excluyente: si la prestación de servicios educativos de primaria y secundaria se asigna al nivel municipal, se debe prohibir la prestación de este servicio a estos niveles por parte de otros niveles del Estado. Las transferencias entonces deben ajustarse para financiar una proporción de los gastos de las entidades territoriales, que será la misma para todas las del mismo nivel.

El análisis comparativo de estas tres propuestas de reforma permite adelantar las siguientes

259 Zarta Ávila, Plinio (1997), Transferencias intergubernamentales y Región - El caso de la Costa Atlántica , Consejería

Presidencial para la Costa Atlántica, pág.5, Santafé de Bogotá,

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conclusiones: Si se acepta lo planteado por Allingham y Sandmo260, quienes sostienen que

cuando la autoridad gubernamental aumenta la probabilidad de detectar evasores el evasor ve aumentar su probabilidad de castigo y por tanto el tamaño del sector evasor se reduce, las alternativas aquí propuestas presentan la posibilidad de disminuir la evasión de impuestos ya que el recaudo a nivel local permite el manejo de instrumentos más radicales de control de evasión. En este sentido el evasor verá aumentada la probabilidad de recibir castigo y los ingresos fiscales aumentarán.

. La viabilidad política de la alternativa C es quizás más alta que la de las

alternativas A y B, que implican una reforma completa del sistema impositivo. Tiene la ventaja de que evita la colusión de competencias en el gasto de los distintos niveles. Además acelera la transferencia de funciones al nivel de las jurisdicciones más pequeñas (distritos, municipios y resguardos). Sin embargo, no se aprovechan las ventajas de eficiencia que podrían provenir de una estructura más simple y clara, que es lo que ofrecen las alternativas A y B con la minimización del monto de las transferencias y la creación de recursos propios para cada ente territorial. La alternativa B representa una reforma del sistema impositivo y simultáneamente una reasignación de funciones por fuera del principio de subsidiariedad. Es la reforma más radical. La alternativa B es la que mejor garantiza la autonomía y posibilidades de control ciudadano y la eficiencia del sistema fiscal, aún teniendo en cuenta posibilidades de comportamiento disímil por parte de las administraciones. También es la que mejores perspectivas ofrece en materia de rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales y departamentales, sobre la administración y planeación de sus recursos, y la que hace más fácil la incorporación de mecanismos de control ciudadano.

Las alternativas A y B garantizan mejores niveles de equidad que la alternativa C,

ya que cuentan con la formación de Fondos Redistributivos. Estos fondos podrían, en una variante de la reforma propuesta, estar compuestos por fondos regionales que aplicaran las políticas redistributivas en toda una región dentro de una política de redistribución entre personas y no entre localidades. De esa manera podría identificar mejor que el gobierno central las condiciones de pobreza y exclusión. Las fuentes que se plantean para la formación de estos fondos son las regalías y , según el caso, transferencias de recursos de los municipios o del Estado central.

VIII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN

DE RECURSOS PÚBLICOS Tanto en los planteamientos teóricos del federalismo fiscal como en los de la teoría de la

escogencia social, y en los derivados de la teoría de los costos de transacción y su aplicación a las finanzas territoriales, la participación ciudadana es condición de eficiencia. Sin embargo, el debate político sobre la descentralización en Colombia se ha centrado en la transferencia de funciones y recursos del nivel central a otros niveles de gobierno.

La propuesta de Tiebout de conformar jurisdicciones más pequeñas que el Estado central tiene sentido sólo si se logra una competencia entre los oferentes de servicios que permita a los ciudadanos expresar sus preferencias. En el caso de la teoría de la escogencia social, los

260 Allingham y Sandmo (1972), Ïncome Tax .....¨, Op. Cit.

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principales resultados parten de considerar las preferencias del los agentes y la forma como éstas se expresan en procesos colectivos de decisión. En la propuesta de aplicación de la teoría de los costos de transacción al tema de las finanzas intergubernamentales que se ha presentado en el capítulo V, se hace consideración explícita de los costos de establecer consensos y captar las preferencias de los ciudadanos. Así, el proceso de descentralización debe acompañarse de mecanismos que permitan reconocer los gustos y preferencias de los ciudadanos para que se justifique, desde la perspectiva económica, como el instrumento adecuado para lograr una asignación eficiente de recursos públicos.

Por ello puede plantearse que la descentralización sin mecanismos de participación ciudadana es un proyecto incompleto en relación con los objetivos que este proceso plantea. La descentralización se considera un instrumento adecuado, precisamente, por la posibilidad que ofrece de una relación más estrecha entre los ciudadanos y el Estado. De un lado, las comunidades que participan tienen la capacidad de definir el tipo, la calidad y la forma en que deben proveerse los bienes y servicios públicos, pues son ellas las que forman y conocen sus propias necesidades. De otro, los gobiernos locales tienen un mayor incentivo para responder a estas demandas porque los consumidores de bienes públicos, que son los mismos electores, conocen directamente su gestión y pueden juzgarla.

El presente capítulo se propone estudiar los principales mecanismos de participación ciudadana en la gestión del Estado. Se describe el tratamiento teórico que en los estudios recientes se hace de la relación Estado-ciudadano. Se analizan los mecanismos previstos actualmente, la llamada “oferta de participación” de parte del Estado colombiano, y la respuesta de la población con el fin de evaluar sus posibilidades y su alcance real. Se comentan otros mecanismos de participación que recogen la experiencia de otros países y se elabora una propuesta para abrir canales viables de participación y de control de la acción del Estado.

A. El concepto de control ciudadano en la literatura económica reciente En la literatura de las últimas décadas se revela un interés por explicar el comportamiento

de los electores cuando toman decisiones sobre limitaciones de impuestos, gasto público y control a la gestión del Estado. La atención se ha centrado en los factores que condicionan una determinada decisión, pero se observa un marcado interés por indagar el efecto que sobre el gasto gubernamental tienen las diferentes formas de participar en las decisiones públicas.

En las últimas dos décadas se han promovido referendos en distintos lugares del mundo con el propósito de limitar los impuestos, que restringen el poder de los cuerpos legislativos en materia fiscal. Los estudios que se han hecho sobre estas decisiones han permitido comprender mejor las actitudes de los ciudadanos frente a las cuestiones fiscales. El trabajo de Courant, Gramlich y Rubinfeld (1980) analiza por qué las personas votan en contra de esas propuestas de limitar el poder impositivo de las legislaturas. Han encontrado que, en general, las personas no están dispuestas a favorecer cortes significativos en el gasto público ni desean disminuir el nivel de gasto gubernamental. La metodología del análisis incorpora las preferencias y sus percepciones sobre el probable impacto de los cambios a que daría lugar una restricción presupuestal resultante de los limites a los impuestos261.

261 Courant, Paul, Gramlich, Edward, Rubinfeld,Daniel (1980), ¨Why Voters Support Tax Limitation Amendments: The

Michigan case¨, National Tax Journal., Vol 33, No. 1.

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En esta misma línea, Citrin (1979) se interesa por averiguar sobre las preferencias acerca del gasto público; en particular, busca observar si las decisiones de limitar los impuestos corresponden a un deseo de incidir sobre el nivel y distribución del gasto público. Se adentra en las motivaciones del comportamiento de electores y gobierno en las decisiones de contribución y gasto. La gestión del gobierno evidencia su deseo de incidir sicológicamente en el aumento de la demanda de servicios y las preferencias de los ciudadanos están permeadas por los beneficios personales directos que obtienen de la distribución del presupuesto262.

Helen Ladd (1978) introduce un análisis sistemático de las posibles causas de un excesivo gasto local. Según ella, la limitación no se justifica cuando los costos de imponerla son significativos. Sin embargo, al considerar un modelo de ajuste parcial del gasto del sector público, se justifican controles temporales que ayuden a aliviar la carga de los contribuyentes263. La limitación impositiva también da lugar a tensiones fiscales. Esto a su vez influye en un ambiente en el que se desea mejorar la productividad para disminuir un desbalance fiscal. Este caso es estudiado por Stipak (1993)264. Lee (1993) sostiene, además, que los ciudadanos pueden realizar acuerdos para limitar las tasas impositivas a un nivel que responda a sus expectativas sobre la eficacia del Estado en la provisión de bienes públicos. La eficiencia en la producción se refleja en un menor costo de los bienes públicos265.

El estudio empírico de Matsusaka (1995) demostró la eficacia de la participación ciudadana en el control del gasto del gobierno. En 23 estados de Norteamérica donde los ciudadanos pueden promover iniciativas legislativas y aprobar leyes por voto popular, el gasto es significativamente menor que en los restantes 27 donde las leyes sólo son propuestas por los representantes elegidos. Además, en esos 23 estados el gasto estatal es más bajo que el gasto local. Es decir, se evidencia una relación directa entre la iniciativa popular y los esfuerzos por reducir el tamaño del sector gubernamental. El análisis también permite concluir que hay una disminución de la actividad redistributiva266 en aquellos estados en donde existe una incidencia notable de los ciudadanos en las decisiones de gasto.

Un punto de interés en los estudios sobre la participación en las decisiones fiscales es la evaluación del significado para el federalismo fiscal de la participación en las decisiones de impuestos. Según McLure (1979), su incidencia es relativa. Lo primordial es que se trata de una forma más racional de financiación del federalismo. La participación es una alternativa necesaria o, a lo sumo, un suplemento de dicha forma racional. Así, la crisis financiera del Estado, en cualquier nivel, expresa las fallas de adoptar decisiones más adecuadas independientemente de

262 Citrin, Jack (1979), ¨Do People Want Something for Nothing: Public Opinion On Taxes and Government Spending¨,

National Tax Journal. 263 Ladd, Helen (1978), ¨ An Economic Evaluation Of State Limitations On Local Taxing and Spending Powers¨, National Tax

Journal, Vol.31, No. 1. 264 Stipak, Brian y O’toole Daniel (1993), ¨Fiscal Stress and Productivity Improvement: Local Government Managers’

Perspective¨, Public Productivity & Management Review . Jossey-Bass Publishers, Vol.17, No. 2. 265 Lee, Kangoh (1993). “Bureaucrats and tax limitation”, Journal of Urban Economics. No. 34. 266 Matsusaka, Jhon G (1995), ¨Fiscal Effects of the Voter Initiative: Evidence from the Last 30 Years¨, Journal of Political

Economy, Vol.103, No. 3.

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quien participe en el proceso267. Al analizar la conducta de los electores, Jorge Martínez (1980) encontró que éstos se

comportan como consumidores, pues su decisión atiende el interés propio expresado en términos del beneficio neto. No obstante, en los sectores de más altos ingresos observó también una conducta “complaciente”, pues algunos votan en favor de propuestas redistributivas268. Una crítica al supuesto de la búsqueda del interés propio por parte del elector se encuentra en Shabman (1994). Esta se basa en el análisis estadístico de un modelo de votación en el que se definen dos partes: en la primera, el elector enfrenta la decisión de participar o no y, en la segunda, la de cómo votar269.

Una característica de las relaciones Estado-ciudadano en que se interesa la literatura tiene que ver con el comportamiento de la burocracia. Moene (1984) hace una clasificación de las relaciones entre la burocracia y quienes la financian; estudia los efectos de la toma de decisiones y del costo de la información sobre el nivel de actividad. Observa como las actitudes negligentes de la burocracia inciden en la desviación del óptimo social270. Romer (1976) analiza el gasto gubernamental en función de la gestión de la burocracia, la cual a su vez depende de la información que posee sobre las preferencias de los consumidores. Los casos que estudia van desde perfecta información hasta el enfrentamiento en un proceso electoral bajo condiciones de incertidumbre271.

Algunos análisis abordan, desde la vertiente de la elección social, el estudio de las actitudes de los ciudadanos en dos espacios políticos diferentes: uno donde es posible ejercer la democracia directa, a través de un Estado constitucional; y otro donde las decisiones son responsabilidad de los parlamentarios en una democracia representativa. Las posibilidades de participación en uno y otro caso influyen sobre la conducta de los individuos y por tanto determinan restricciones en la función de bienestar social272.

También se debe señalar el interés de los investigadores por instrumentalizar los resultados teóricos del estudio de la elección social. Niskanen (1994) elabora un diagnóstico del comportamiento de la burocracia a partir de los problemas estudiados por la teoría sobre la elección mayoritaria273. Shapiro y Sonstelie (1982) elaboran dos escenarios en los que se representan los modelos del votante medio y la manipulación burocrática para evaluar la 267 McLure, Charles (1979), ¨Participación impositiva: una alternativa para un federalismo fiscal racional?¨, Trimestre Fiscal,

No.46,1994. 268 Martínez, Jorge (1980), ¨Selfishness Versus Public ‘Regardingness’ in Voting Behavior¨, Journal Of Public Economics,

North Holland Publishing Company, Vol 15. No. 3, 1981. 269 Shabman, Leonard (1994), Ä Critique of the Self-interested Voter Model: The Case of a Local Single Issue Referendum¨,

Journal of Economic Issues, Vol.28, No. 4. 270 Moene, Karl O. (1984), ¨Types of Bureaucratic Interaction¨, Journal of Public Economics. North Holland. Vol 29. No. 3.

1986. 271 Romer, Thomas y Rosenthal, Howard (1976),¨Bureaucrats Versus Voters: On the Political Economy of Resource

Allocation by Direct Democracy¨, Quarterly Journal of Economics. Vol. 93, No. 4, 1979. 272 Mueller, Dennis. (1977), ¨Social Welfare¨, Quarterly Journal of Economics. 273 Niskanen, William (1994), ¨Why Our Democracy Doesn’t Work?¨, Public Interest. 1994

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respuesta a los límites de la carga impositiva en California. Los resultados conducen a relativizar la efectividad del modelo del votante mediano como forma de predecir el comportamiento de los electores en este tipo de elecciones274

Inman (1982) analiza el control ciudadano con base en dos tipos de estrategias: una en la que los ciudadanos acuerdan pagar una determinada cantidad de dinero por la provisión de un bien y el gobierno es libre para seleccionar el nivel de producto. El precio puede interpretarse como la compensación a la burocracia por la provisión de bienes públicos. Puede significar una limitación impositiva sólo si a un determinado nivel de precio el gobierno responde con una cantidad de bien público. Otra, en la que los ciudadanos deben seleccionar el nivel de bien público que prefieren y acuerdan pagar los costos observados de su producción. El pago de los impuestos está directamente relacionado con los beneficios que los electores obtienen de la provisión del bien público. La preferencia por determinado bien público dentro de la canasta de un ciudadano tiene relación directa con sus características cualitativas. Los ciudadanos pueden pactar el tipo de exigencias técnicas y estéticas de los bienes que provee el Estado y supeditar el pago de impuestos a su cumplimiento. De esta forma el control a la calidad puede asimilarse al de cantidad y precio275.

B. Mecanismos de participación en Colombia y respuesta de la ciudadanía Durante las dos últimas décadas se ha incrementado la oferta institucional de

mecanismos de participación ciudadana en el ámbito político, económico y administrativo. El proceso de descentralización política abrió canales de participación en la esfera de lo público. Al respecto Restrepo (1996) afirma, que la estrategia de democratización busca que "los ciudadanos y comunidades accedan a las decisiones, a la administración y al control del poder público"276. La elección popular de alcaldes277, la reglamentación de las Juntas Administradoras Locales y la participación de los usuarios en las juntas directivas de las empresas públicas278 fueron los principales instrumentos de participación desarrollados en los años ochenta.

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 introdujo la participación ciudadana como un elemento fundamental en la consolidación de un Estado democrático279. Su reglamentación280 establece seis instrumentos de participación directa a través de los cuales se recurre a mecanismos políticos de decisión colectiva. Estos mecanismos son: la iniciativa popular, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el 274 Shapiro, Perry y Sonstelie, Jon (1982), ¨ Did Proposition 13 Slay Leviathan?¨, AEA Papers and Proceedings. Vol 72 No. 2. 275 Inman, Robert. (1982) “Limits on the size and growth of goveernment: the economic case for limits to government”, AEA

papeers and Proceedings, Vol. 72, No.2. 276 Restrepo Dario y Ochoa Doris.(1996), Balance de la descentralización Política, FESCOL. 277 Acto legislativo No. 1 de 1986. 278 Ley 11 de 1986. 279 Artículo 103 Constitución Política de 1991. 280 La ley 134 de 1994, establece las normas sobre los mecanismos de participación ciudadana.

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cabildo abierto281. Si bien se han abierto nuevos espacios institucionales de participación ciudadana,

éstos presentan graves limitaciones. Por una parte, han sido afectados por la burocratización de los procedimientos282 y, por otra, la exigencia de elevados porcentajes de participación a través del voto, como requisito para emplear cualquiera de estos mecanismos, junto con una actitud ciudadana de abstención electoral, los han mantenido como opciones de remota viabilidad. Además, las decisiones que la comunidad adopta mediante el uso de los instrumentos de participación quedan a discreción de los cuerpos legislativos. Un ejemplo de ello es que las decisiones tomadas mediante referendo pueden ser modificadas si los miembros de las corporaciones públicas así lo disponen.

Hasta el presente, los canales institucionales de participación no han tenido una clara incidencia sobre el comportamiento ético de los servidores públicos salvo en contadas excepciones en gobiernos municipales. Los altos niveles de corrupción administrativa283 a nivel municipal, departamental y nacional reflejan la permanencia de prácticas políticas tradicionales, que se han adaptado al nuevo ordenamiento institucional, agravado por un frágil control ciudadano284.

Otros instrumentos de participación con los que cuenta la ciudadanía son los consejos territoriales de planeación, en el orden departamental y municipal, los consejos municipales de desarrollo rural, los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, las comisiones municipales de policía y participación ciudadana, las comisiones de vigilancia de la gestión municipal, las veedurías ciudadanas y las juntas municipales de educación. Estos mecanismos de participación no escapan a problemas de inoperancia, falta de información y de capacitación, y poco apoyo de las autoridades locales285.

281 Las principales características de estos instrumentos de participación son: i) Iniciativa popular: amplia la participación

ciudadana en la rama legislativa del poder público. Permite que los ciudadanos presenten proyectos de ley y normas ante las corporaciones públicas. ii) Referendo: mecanismo de participación a través del cual la ciudadanía aprueba o deroga un acto legislativo. iii) Consulta popular: Consiste en someter a consideración de la ciudadanía una actuación administrativa en cualquier nivel gubernamental. Se utiliza fundamentalmente para la toma de decisiones en materia de ordenamiento territorial. iv) Revocatoria del mandato: Con éste mecanismo de participación se busca que los ciudadanos ejerzan control sobre los funcionarios designados a los cargos de alcaldes y gobernadores. v) Plebiscito: se pone en consideración de la ciudadanía las propuestas o programas que un gobierno pretende adelantar.

282 Existe un número elevado de trámites y requisitos para poder hacer uso de estos instrumentos. 283 Procuraduría General de la Nación (1994). Informe sobre la corrupción . Bogotá. 284 De una lado, la elección popular de alcaldes, por sí sola, no garantiza la eficiencia en el uso de los recursos. De otra parte

la revocatoria del mandato, que permitiría que los ciudadanos sancionarán la ineficiencia y la corrupción es un mecanismo de difícil aplicación.

285 El Estudio desarrollado por la Central de Cooperativas Agrarias Ltda. arroja datos significativos de la poca operatividad

que tienen los mecanismos de participación ciudadana en el Valle del Cauca. CENCOA (1996) "Participación Ciudadana y democracia Local". Por otra parte, los resultados preliminares de la encuesta "Barómetro del capital social", Barcas, elaborada por John Sudarsky para el DNP, presentan mediciones del impacto de los espacios de participación, donde se advierte el escaso conocimiento ciudadano de la existencia de estos mecanismos. Esto es cierto estadísticamente a pesar de notorias experiencias exitosas de funcionamiento de los consejos territoriales de planeación.

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De acuerdo con la evaluación del Consejo Nacional de Planeación286, el desarrollo de la planeación participativa en los departamentos y municipios del país ha sido desigual. Las experiencias han sido muy diversas. Las más exitosas han tenido continuidad en el seguimiento de los planes y en los procesos de preparación de documentos con iniciativas de la sociedad para incluir en los próximos planes de desarrollo (estrategia de la "planeación al derecho"), que se llevan a cabo en más de 300 municipios y 24 departamentos. Pero las convocatorias a presentar ternas de la sociedad para conformar los consejos en Enero y Febrero de 1995 fueron defectuosas en muchos lugares; en otros, los consejos se constituyeron con funcionarios, lo que desvirtúa su propósito. La compresión por parte de las autoridades y de la ciudadanía de los fines de la participación no ha sido homogénea, y la disposición de las autoridades a acoger las recomendaciones en algunos casos determinó cambios completos del plan, mientras que en otros no se acogió ninguna recomendación, ni se dieron explicaciones, con la consecuente frustración de los sectores participantes. La conclusión del Consejo es que el instrumento de la planeación participativa es un instrumento de gobernabilidad a través del cual la ciudadanía asegura una orientación más adecuada de las políticas y los presupuestos, pero esto no ha sido entendido así por todas las autoridades.

Finalmente, el incremento de las demandas ciudadanas al Estado a través de mecanismos no institucionalizados (paros cívicos, paro de trabajadores, marchas campesinas, protestas, etc.), corrobora las limitaciones que tienen los canales regulares de participación. La demanda ciudadana por instrumentos de participación - que superen los problemas de información, los excesivos trámites, la escasa credibilidad en las instituciones públicas, la corrupción en los procesos electorales - y que amplíen el alcance de las decisiones tomadas colectivamente, se convierte en elemento de vital importancia en una eventual reforma del Estado.

C. El control ciudadano: la experiencia de otros países La experiencia de control ciudadano más estudiada en la literatura reciente es la de las

limitaciones que han impuesto los ciudadanos de los Estados Unidos a la facultad de los cuerpos legislativos estaduales para incrementar las tasas de impuestos. En varios estados, la ciudadanía también ha implantado controles a las decisiones de los gobienros en materia fiscal mediante prácticas de democracia directa. Los ejemplos más comentados son la Propuesta 13 de California, que restringe la tasa impositiva a la propiedad al 1% del valor de mercado de 1975; la Enmienda Headlee que limitó los ingresos a una parte fija del ingreso disponible del Estado, y la Resolución 2 ½ por la que los electores de Massachusetts pidieron limitar la tributación al 2.5% del valor de los flujos de caja287.

Los análisis que se han realizado sobre el alcance de estas medidas muestran que, si bien las decisiones tomadas a través de dichas prácticas de democracia directa han enfrentado los problemas propios del paradigma del elector medio288, el patrón de gasto e ingreso público es 286 Consejo Nacional de Planeación (1995), ¿En qué va el salto social?, Bogotá, pp. 19. 287 Inman, Robert. (1982), ¨Limits on the Size and Growth of Government. The Economic case for Limites to Government¨,

American Economic Review , No. 72. pp 176-183. 288 Los gastos públicos reflejan las demandas del elector decisivo. El elector medio puede no tener un equilibrio, ya que las

preferencias de una comunidad no son plenamente representadas por éste. Shapiro, P. and Sonstelie, J. (1982), ¨Did proposition 13 slay Leviatahn¨, American Economic Review, Vol. 72, pp. 184-190

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menos impopular y arbitrario. En América Latina, el proceso de descentralización ha contribuido a la apertura de canales

políticos de participación. No obstante, no hay acuerdo en cuanto a si la descentralización y la participación conducen necesariamente a la democracia. De acuerdo con Restrepo, si la democracia y la voluntad de desarrollo local fuesen inherentes al proceso de descentralización éstas estarían definidas por la forma de organización del Estado y no incluirían el contenido social del poder289.

La interpretación que puede ofrecerse de las experiencias de varios países es que los procesos de descentralización han ampliado los instrumentos de participación ciudadana y ello ha sido asociado a los procesos de democratización en la región. En Porto Alegre, Brasil, a través de la implementación del Presupuesto Participativo, los ciudadanos discuten, definen y presentan los criterios para la selección de prioridades de inversión del presupuesto ordinario municipal. El resultado final es el plan de inversiones del municipio, el cual es distribuido a la ciudadanía para que pueda ejercer control sobre su cumplimiento. El proceso de consolidación del presupuesto constituye un contrato entre el Estado y la sociedad290. La comunidad de Monterrey, Méjico, determinó incrementos de la carga impositiva para realizar reinversiones en las obras locales vecinales291.

D. La participación ciudadana y la eficiencia: una propuesta El espacio que abrió la elección popular de alcaldes y, posteriormente, la de

gobernadores fue percibido por la ciudadanía, como la posibilidad de fortalecer las instancias locales; por los nuevos actores políticos, como la oportunidad para impulsar su liderazgo. En los últimos diez años se han transformado las relaciones entre los electores y sus representantes en el ámbito local. Los ciudadanos quizá sientan una mayor cercanía con la gestión de sus representantes, pues con su elección respaldan las decisiones plasmadas en su programa de gobierno y los representantes tiene la oportunidad de asumir un compromiso con la comunidad que los eligió. La imagen de funcionario burócrata de los gobernantes locales, cuya gestión apenas era escasamente conocida por el gobernador que lo nombraba, fue reemplazada por la del político que actúa y se compromete en nombre de los intereses de una comunidad.

La elección popular de alcaldes ha cambiado el espacio político local y se ha convertido en el eje que dinamiza todas las relaciones y estimula la gestión en las localidades. Un estudio del Banco Mundial y el DNP plantea que, “la competencia por los cargos políticos ha abierto las puertas a un liderazgo local responsable e innovador, lo que impulsa a una mayor capacidad local.”292 Sin embargo, para lograr que el espacio local o regional sea promotor de desarrollo a través de una adecuada asignación de recursos públicos se requiere redimensionar el ámbito de la participación. No es suficiente el proceso

289 Restrepo, Dario.(1990) “Transformaciones recientes en América Latina: La descentralización, mito y potencia. El Caso

Colombiano”, Cuadernos de Economía, No. 16, Universidad Nacional de Colombia. 290 Alvarez, César (1995), “Presupuesto Participativo”, en Revista La Era Urbana. Vol. 3. 291 Campbell, Tim (1993), “Descentralización hacia los gobiernos locales en América Latina y el Caribe”, en Revista

Planeación y Desarrollo, No.23. 292 Banco Mundial y DNP (1995). Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica.

Informe Banco Mundial No. 14085.

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político para elegir los representantes en las instancias gubernamentales. La población debe contar con la posibilidad de decidir qué tipo de bienes, con qué calidad y de qué forma se van a proveer.

Una propuesta de participación ciudadana para la eficiencia requiere considerar aspectos más allá de lo político. Es necesario que los ciudadanos se involucren en las decisiones de gasto e ingreso público. Para ello, se propone una estrategia de participación que contempla tres fases.

En la primera, se debe garantizar la eliminación de asimetrías de información. Los ciudadanos tendrán participación en la generación de propuestas de planeación y diseño presupuestal y contarán con los instrumentos necesarios para conocer a fondo la gestión. Así, a través de mecanismos de democracia participativa los ciudadanos logran conocer e influir sobre las tendencias, orientaciones y alcance de las medidas fiscales. De esta manera la población puede asumir las responsabilidades que le compete en el esquema negociado con el gobierno.

En la segunda etapa, los ciudadanos tienen la oportunidad de generar procesos de discusión y llegar a consensos sobre los programas a ejecutarse por parte del Estado. Es decir, en un marco de democracia participativa, se toman decisiones conjuntas entre el Estado y la colectividad para definir las prioridades de ejecución. Este proceso debe permitir la preparación de propuestas ciudadanas que deberán ser tenidas en cuenta por los gobernantes.

Finalmente, los ciudadanos deben establecer mecanismos de control sobre los representantes elegidos en los procesos electorales de democracia representativa, para verificar que se haya dado pleno cumplimiento a los acuerdos establecidos en las etapas anteriores.

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El CID es la Unidad Académico Administrativa de Investigación y

Extensión de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, sede Bogotá.

La función principal del CID es realizar actividades de investigación y extensión (asesorías, consultorías, educación continuada, etc.) siguiendo las pautas del Acuerdo 004 de 2001 expedido por el Consejo Superior Universitario.

Vis ión Consolidar su liderazgo a escala regional y nacional y

lograr su posicionamiento en la investigación, asesoría y consultoría de los grandes problemas económicos, sociales, ambientales, financieros y de gestión de las organizaciones públicas y privadas, mediante la formulación de lineamientos generales de política, y el diseño y formulación de programas y proyectos.

Misión El CID tiene como misión analizar, producir y socializar

conocimientos de las ciencias sociales, económicas y empresariales, que respondan a los retos de la sociedad colombiana, así como a sus problemas regionales, nacionales e internacionales.

Grupos de investigación

• Grupo de economía internacional, GREI

• calidad de vida Grupo de política pública y

• Grupo de seguridad social

• Observatorio de Coyuntura Socioeconómica

• Observatorio de Energía

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DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION … · que ha sido objeto el tema del ordenamiento...

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