UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES
Informe final
Estudio “Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Chile”
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Jefe de proyecto:
Rodrigo Fuster Gómez
Investigadores principales:
Luis González Fuenzalida
Luis Morales Salinas
Claudia Cerda Jiménez
Jaime Hernández Palma
Diego Sotomayor Barros
Asistentes de investigación:
Gloria Lillo Ortega
Meliza González Cáceres
Cristian Escobar Avaria
Tesistas:
Matías Maldonado Gatica
Julio Valdebenito Parada
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TABLA DE CONTENIDOS
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN 6
1 OBJETIVOS 6 2 JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO 6 3 CUENCAS EN ESTUDIO 7
CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL MUNDO 7
4 LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS 7
5 ESTADO DE SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN CHILE 8 6 SISTEMATIZACIÓN DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH 11 7 ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES DEL AGUA EN CHILE Y SUS REFORMAS 11 8 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS 13
CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 16
9 MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 16
10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS PILOTO 16 11 PROPUESTA DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN DE LA DISPONIBILIDAD DE AGUA
POR CUENCA EN CHILE 20 12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS NO CONVENCIONALES 21 13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS 22 14 ESTIMACIÓN DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS Y NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS
PILOTO 23
15 DESCRIPCIÓN DE TIPOS DE PROBLEMAS AMBIENTALES POR CUENCA SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y
FUENTES DE CONTAMINACIÓN 23 16 ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS 24 17 INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS 27 18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE 28 19 ACCESO AL AGUA EN CHILE 31 20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA 33
CAPÍTULO 4: PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA GIRH EN CHILE 35
21 IMAGEN DEL ESTADO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 35 22 LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 36 23 PROPUESTA DE POLÍTICA DE CARÁCTER ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL 37
24 PROPUESTA PARTICIPATIVA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN TORNO AL AGUA 38 25 PROPUESTAS DE DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE DEL AGUA, INCENTIVOS A LA
INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA 39 26 PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA 41
CONCLUSIONES 42
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CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN
1 OBJETIVOS
El objetivo general de la investigación desarrollada, fue:
Evaluar el estado actual y la gestión de los recursos hídricos nacionales, bajo
un marco económico, social y ambiental de las principales cuencas
hidrográficas de Chile, con la finalidad de fomentar su uso sostenible, proteger
el recurso, reducir su contaminación y mitigar los efectos de las sequías e
inundaciones, de acuerdo a su demanda industrial, doméstica y ambiental.
Los objetivos específicos involucrados fueron:
a) Determinar la disponibilidad total actual del recurso agua en cada una de las
principales cuencas hidrográficas, considerando su estado ambiental.
b) Evaluar la disponibilidad del recurso hídrico por cuerpos de agua superficial y
subterránea, incluyendo el estado de los pozos subterráneos.
c) Analizar el acceso al aprovechamiento del recurso hídrico por cuenca hidrográfica y
las soluciones en la distribución.
d) Analizar distintos métodos para determinar la disponibilidad del recurso hídrico
superficial y subterráneo, sus deficiencias y soluciones de optimización.
e) Proponer mecanismos de solución a los problemas relacionados con la demanda
ambiental -mantenimiento de caudales ecológicos mínimos y niveles de lagos y
acuíferos-; la creciente contaminación de los recursos hídricos -a través de las aguas
servidas, residuos líquidos industriales, efluentes mineros, contaminación agrícola y
de aguas subterráneas entre otros-; y la futura disponibilidad del recurso -a través
de la proposición de políticas y regulación de uso y preservación.
2 JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
En el mundo, 1.100 millones de personas viven sin agua potable (Rivas y Sapag 2008),
sin ir más lejos, son varias las localidades chilenas que deben abastecerse a través de
camiones aljibes. Así mismo, a nivel mundial, más de 260 cuencas hidrográficas están
compartidas por dos o más países (Rivas y Sapag 2008), en Chile, un país estrecho
geográficamente hablando, los recursos hídricos compartidos son un tema de interés
nacional: mientras compartimos más de 15 cuencas con países vecinos, nuestra agua
(en la forma de derechos de aprovechamiento) le pertenece a diversas empresas de
acciones extranjeras.
Los motivos para hacer del recurso hídrico un tema relevante en la toma de decisiones
sobran. Los temas concernientes al agua representan potenciales conflictos tanto a nivel
de países como a nivel de usuarios, entonces, resulta necesario entender cabalmente
cuales son las principales aristas que se deben considerar para proponer soluciones a los
actuales problemas de disponibilidad, contaminación y acceso, apuntando a un uso del
agua que permita el desarrollo económico del país, sin ir en desmedro de su sociedad y
su ambiente.
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3 CUENCAS EN ESTUDIO
Se seleccionaron ocho cuencas del país como “cuencas piloto”. Luego de una exhaustiva
investigación y análisis sobre el estado actual de sus recursos hídricos, fue posible
realizar propuestas de gestión integrada, así como lineamientos de una política a largo
plazo con la misma orientación. Las cuencas elegidas, de norte a sur, fueron las de los
ríos: Lluta, Loa, Copiapó, Limarí, Maipo, Maule, Biobío y Baker.
CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA
DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL MUNDO
4 LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
El concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) es ampliamente debatido,
tanto como el concepto de Desarrollo Sustentable; la GIRH es una propuesta de cómo
gestionar las aguas considerando aspectos económicos, sociales y ambientales. Como
marco de referencia para esta investigación se utilizó la definición que hace la Global
Water Partnership sobre GIRH, una de las más aceptadas en las discusiones mundiales:
“La GIRH es un proceso que promueve el desarrollo y gestión coordinada del agua, la
tierra y los resultados relacionados, con el objetivo de maximizar el bienestar económico
y social resultante de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los
ecosistemas vitales”.
La GIRH puede reconocerse como un ideal o paradigma, cuya visión amplia e
interdisciplinaria reconoce y trata las interconexiones entre aspectos sociales, técnicos,
políticos, económicos y ambientales referentes al agua. Este paradigma global obliga a
considerar la integración de al menos cinco aspectos diferentes:
1. Los intereses de los múltiples objetivos de usos y usuarios del agua, de forma de
mitigar los conflictos entre ellos.
2. Los aspectos del agua que influyen en sus usos y usuarios (cantidad y calidad), y la
gestión de la oferta con la gestión de la demanda (oportunidad), en especial cuando
el agua es insuficiente para satisfacer todos los requerimientos.
3. Las diferentes fases del ciclo hidrológico (por ejemplo, entre la gestión del agua
superficial, el agua subterránea y la depuración)
4. La gestión del agua y la gestión del suelo y otros recursos naturales, de manera de
conservar el medio ambiente y la biodiversidad.
5. La equidad social.
En contraste con el manejo de agua que se ha realizado tradicionalmente, de tipo
fragmentado, la GIRH se preocupa fundamentalmente del manejo de la demanda y la
oferta del agua. La integración puede ser considerada bajo dos categorías básicas: el
sistema natural, con su importancia crítica para la calidad y la disponibilidad del recurso,
y el sistema humano, que determina el uso del recurso, su contaminación y la
producción de desechos.
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4.1 Principios de la GIRH
Los principios de la Gestión Integrada, también conocidos como los Principios de Dublín,
son resultado de un proceso de consulta internacional culminado en 1992 en la ciudad
de Dublín, son los siguientes:
1. El agua dulce es un recurso vulnerable y finito, esencial para mantener la vida, el
desarrollo y el medio ambiente.
2. El desarrollo y manejo de agua debe estar basado en un enfoque participativo,
involucrando a usuarios, planificadores y realizadores de política a todo nivel.
3. La mujer juega un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua.
4. El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debiera ser
reconocido como un bien económico.
Si bien estos principios han recibido amplio apoyo internacional, el más discutido es el
último. Además, no se ha logrado un consenso mundial para determinar si el agua
potable es una necesidad humana o un derecho humano.
5 ESTADO DE SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN
CHILE
La legislación actual chilena correspondiente al Código de aguas de 1981 (sus
modificaciones del año 2005), incorporó criterios de mercado en todos los
procedimientos de asignación y reasignación de las aguas, reflejando claramente el valor
económico del agua mencionado en el Cuarto Principio de Dublín. Las principales
características orientadoras del Código de Aguas son la generación de derechos sólidos
de aprovechamiento de agua, dándole el revestimiento de derechos privados, la creación
de mercados de agua, y la reducción del rol del Estado en esta materia.
La asignación de derechos es libre a quien los solicite mientras no afecte otros derechos
constituidos, no considera prioridades en el uso, y su entrega es a perpetuidad, al existir
más de una solicitud de derechos de aprovechamiento sobre un mismo derecho, se
procede a rematarlo al mejor postor. Cabe mencionar que estos criterios de asignación
afectaron al 10% de las aguas disponibles del país, ya que el 90% restante ya se
encontraba asignado.
Las fuentes de agua pueden declararse agotadas a petición de los usuarios cuando no
existen más derechos de aprovechamiento disponibles, y una vez que los derechos han
sido asignados, es el mercado quien opera como regulador, distribuyendo los derechos
de agua a los usos que sean más económicamente rentables; existe plena libertad para
la transferencia de derechos, independencia del derecho de la tierra, y se encuentran
protegidos como propiedad privada como cualquier otro bien. El mercado de aguas ha
sido eficiente en la transferencia de derechos hacia los usos más rentables, aunque se
considera que es poco dinámico, pues las transacciones producidas son pocas y los
precios son fijados directamente por compradores y vendedores.
El agua es administrada por Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA), definidas en el
Código de Aguas, que son: Juntas de Vigilancia y Asociaciones de Canalistas y
Comunidades de Aguas, para aguas superficiales y Comunidades de Aguas Subterráneas
para los acuíferos. En estas organizaciones sus miembros son dueños de derechos de
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aprovechamiento y las decisiones son tomadas en un directorio elegido en votación
proporcional a la cantidad de agua que posea en derechos cada accionista. El Estado
tiene escasas atribuciones para intervenir en estas organizaciones. La administración de
las aguas se organiza en un río o en secciones de los ríos, de forma independiente y no
a nivel de cuenca, estructura que ha resultado en una fuente de conflictos entre los
usuarios de las partes altas, medias y bajas de las cuencas, especialmente en períodos
de escasez hídrica.
El modelo chileno de mercados de agua se asocia, en la teoría, con un comercio activo
de derechos de aprovechamiento, con una mayor eficiencia en el uso del agua y si
asignación, y con mayor beneficio social y económico para los sectores más pobres, sin
embargo, se reconocen carencias del modelo, como la inexistencia de prioridades entre
los diversos usos para el otorgamiento de nuevos derechos, se producen externalidades
ambientales debido a la libre transferencia de los derechos, hay limitada participación en
las funciones y capacidades de las organizaciones de usuarios del agua, y hay una
fragmentación en la gestión del agua a nivel de cuenca. Los temas que han estado
ausentes de de la investigación y la discusión sobre el agua, han sido la equidad social,
la gestión a nivel de cuencas hidrográficas y la falta de institucionalidad para la
resolución de conflictos. En mayo del año 2005 se introdujeron modificaciones al Código
de Aguas relativas al pago de un impuesto por las aguas que no estaban siendo
utilizadas, y la consideración de caudales mínimos ecológicos en la asignación de nuevos
derechos de aprovechamiento. Bajo esta realidad, es innegable que el sistema actual no
garantiza una gestión del agua que maximice el bienestar social de manera equitativa y
ambientalmente sustentable como plantea la definición de GIRH.
5.1 Batería de criterios a considerar para el logro de una GIRH
Entendiendo que la GIRH es una labor compleja que requiere de un proceso de
participación constante, un grupo de profesionales del mundo público y privado
vinculado a la gestión del agua en Chile fue consultado para la proposición de los
siguientes criterios que debieran tomarse para emprender acciones que tiendan a una
gestión integrada:
Institucionalidad. Una nueva institucionalidad u organización a nivel de cuenca
facilitaría la canalización de los intereses y visiones de los actores involucrados en la
gestión del agua, aunque su sola creación no garantiza su funcionamiento. Estas
organizaciones trabajarían a nivel local, donde el principio de la participación debiera
potenciarse con mayor intensidad, vinculándose con la descentralización de las
decisiones.
Participación. Se entiende que una gestión del agua bajo el paradigma de la GIRH
requiere de una participación informada que no sólo actúe en la administración del
agua, sino esencialmente en la definición de los objetivos de los programas de GIRH
en cada cuenca y en la toma de decisiones, es decir, en la determinación de la
vocación de cada cuenca.
Legislación/Marco jurídico. La legislación relativa a los recursos hídricos debe ser
reflejo de la forma en que se desea gestionar el agua, y no al revés. Es necesario
realizar cambios impulsados por un proceso previo de debate e información, a fin de
integrar los nuevos conceptos, ideas y paradigmas de la GIRH. Los legisladores
tienen el rol fundamental de promover los cambios necesarios para una legislación
que facilite un nuevo sistema de gestión.
Integración de aguas superficiales, subterráneas y otras. El necesario reconocimiento
de esta interrelación es el principio de un manejo integrado con el objetivo de dar
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seguridad de abastecimiento y de equilibrio en el largo plazo, sin provocar perjuicios
ambientales. Dado que no siempre es posible contar con toda la información técnica
y científica para tomar decisiones, es esencial basar las acciones en el principio de
precaución, de modo de minimizar los posibles riesgos asociados a ellas.
Información. La gestión adecuada necesita de información oportuna y de calidad. El
desarrollo de un sistema de monitoreo y análisis de información es prioritario para
modelar y predecir el comportamiento de variables hidroclimáticas, y relacionarlas
con precisión a las acciones antrópicas, para poder evaluar los efectos de las
medidas adoptadas en la gestión.
Microcuenca como unidad de gestión. Es una unidad de gestión útil para la
planificación, manejo e introducción de cambios en los sistemas locales, buscando
conciliar objetivos de producción y de conservación de los recursos naturales. Esta
escala de gestión entrega mejores probabilidades de coordinación y participación
entre los usuarios.
5.2 Otros temas de interés en la gestión de los recursos hídricos en Chile
La Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) ha considerado importante la síntesis de los
siguientes documentos e iniciativas:
Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas (ENGICH)
La ENGICH, a cargo de la CONAMA, contempla la implementación de tres experiencias
piloto, en las cuencas de los ríos Copiapó, Rapel y Baker, seleccionadas por su
representatividad a nivel nacional, por la disponibilidad de información sobre ellas, por
las iniciativas regionales de manejo de cuenca que se encontraban en desarrollo, y por
algunas características particulares (Copiapó: situación crítica de agotamiento del agua y
los conflictos que se derivan de ello, además de contar con iniciativas de trabajo como
Mesa del Agua; Rapel: nivel de intervención y condiciones más avanzadas de trabajo a
nivel de cuenca; Baker: conflictos por el establecimiento de grandes proyectos
hidroeléctricos).
Glaciares y antártica
Glaciares
Existen estudios y mediciones para algunos cuerpos de hielo del país (particularmente el
glaciar Echaurren en la zona central, y los Campos de Hielo en el sur, siendo
prácticamente nula la información sobre glaciares en el norte del país). Los estudios
revisados identifican 3.100 glaciares, y coinciden en que existe escasa información
sobre el comportamiento de los mismos, lo que genera preocupación dada su
importancia como reserva de agua dulce y la amenaza que experimentan por la
intervención humana y las proyecciones de cambio climático. Se recalca la necesidad de
realizar un programa de medición de espesor de glaciares para mejorar la evaluación del
recurso hídrico, que permita un seguimiento en el tiempo respecto de las variaciones y
respuestas glaciales a los cambios climáticos actuales. La CONAMA considera dentro del
Plan Nacional de Acción en Cambio Climático, un plazo de dos años para establecer una
red de monitoreo de glaciares, aunque sin definir el método a usar. En abril de este año
se presentó la Política Nacional de Glaciares, donde se reconoce su fragilidad y la
importancia de su conservación. De los estudios realizados la mayoría evidencia el
retroceso y adelgazamiento acelerado en los últimos 30 años, y se destaca que la
protección oficial a través del SNASPE, concentrada en el sur de Chile, no protege los
glaciares del centro y norte del país.
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Antártica
La preocupación sobre el estado de los hielos antárticos va más allá de la escala
nacional, existiendo varios tratados internacionales que involucran al país, estos son:
Tratado Antártico, vigente desde 1959. Su principal propósito es asegurar “por el
interés de toda la humanidad, que la Antártica continuará para siempre siendo
utilizada para propósitos pacíficos y no se convertirá en objeto de discordia
internacional”, congelándose las reclamaciones de soberanía que varios países hacen
sobre el territorio, entre ellos Chile. Este tratado es el núcleo de otros acuerdos
tomados con relación al mismo tema, como el Protocolo al Tratado Antártico sobre
Protección del Medio Ambiente (o Protocolo de Madrid, firmado en 1991 en Madrid);
la Convención para la Conservación de Focas Antárticas (CCFA), firmado en Londres
en 1972; y la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos
(CCRVMA), de 1980, firmado en Canberra.
Protocolo Específico sobre Protección del Medio Ambiente Antártico. Es anexo al
Tratado con Argentina sobre Medio Ambiente. Se comprometen a la conservación de
los valores naturales y culturales antárticos.
6 SISTEMATIZACIÓN DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH
El acceso a la información es trascendental para tomar decisiones asertivas y
contextualizar los conocimientos sobre un tema. Las nuevas tecnologías facilitan el
acercamiento a todo tipo de información, donde un usuario no especializado puede
revisar estudios realizados de forma tendenciosa, o de dudosa procedencia. En el
desarrollo de esta investigación se optó por sistematizar una serie de documentos
relacionados con la GIRH para generar una herramienta que permita a cualquier usuario
consultar documentos confiables sobre este tema. Esta sistematización se realizó en una
planilla excel que se adjunta en formato digital, que incluye información bibliográfica
(año, autor, país, datos de publicación, institución u organización) un vínculo para
acceder a él a través de internet (o bien su ubicación física en bibliotecas, centros de
documentación, u otros) e información general sobre su contenido (tabla de contenidos,
resumen, objetivos principales). La planilla permite revisar uno a uno los elementos en
ella sistematizados, u optimizar la búsqueda a través del uso de filtros sobre los temas y
subtemas de interés.
La planilla sistematiza la información de más de 200 documentos sobre gestión de
recursos hídricos y otros temas específicos de interés revisados en esta investigación.
Todos los documentos sistematizados han sido utilizados en este proyecto.
7 ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES DEL AGUA EN CHILE
Y SUS REFORMAS
La institucionalidad relativa al agua en América Latina existía antes de la llegada de los
españoles. En Chile, las normas que se refieren al aprovechamiento del agua comienzan
a plasmarse desde el Código Civil de 1856. El primer Código de Aguas del país se dictó
en 1951, y fue modificado en profundidad en 1969 debido a la Ley de Reforma Agraria.
Finalmente, en el marco del gobierno militar, se dictó el Código de Aguas de 1981 que
aún nos rige. .
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7.1 El Código de Aguas
El Código de Aguas de 1981 y el Decreto Ley 2.063 de 1979 consagran un sistema de
derechos de agua basados en:
a) La propiedad privada sobre los derechos de aprovechamiento de aguas,
reconocida por la ley, protegida por garantías constitucionales y libremente
transferibles.
b) Libertad absoluta en el uso de agua; no es necesario justificar su uso para
adquirir o mantener un derecho de aprovechamiento.
c) El otorgamiento por parte del Estado, es gratuito y a perpetuidad.
d) El Estado no tiene injerencia en la transferencia de derechos de agua.
El Código de Aguas no define el agua como elemento, pero clasifica las aguas en
marítimas, terrestres y pluviales. Las disposiciones del Código afectan sólo a las aguas
terrestres y a las pluviales que precipiten sobre la tierra. Las aguas son bienes
nacionales de uso público, sólo el Estado es titular del dominio de las aguas en sí, pero
sobre ellas se pueden constituir derechos reales de aprovechamiento, los que se
clasifican de acuerdo al uso que se les de (consuntivos y no consuntivos) y a la forma en
que se ejercen (ejercicio permanente o eventual, y ejercicio continuo, discontinuo o
alternado). Independiente de su forma de adquisición, los derechos de aprovechamiento
son perpetuos y gratuitos, aunque desde la última modificación del Código de Aguas, los
derechos son renunciables, en cuyo caso desaparece el derecho constituido. El registro
de propiedad de aguas se realiza en el Registro de Aguas del Conservador de Bienes
Raíces, con el fin de mantener la historia fidedigna de la propiedad de los derechos de
aprovechamiento, además existe un registro a cargo de la DGA en el Catastro Público de
aguas con el fin de tener un inventario del recurso.
El Código de Aguas presenta un procedimiento administrativo común para la solicitud del
derecho de aprovechamiento. Destaca que, cuando se presentan solicitudes simultáneas
de derechos y no existe recurso suficiente para satisfacerlas todas, la DGA convoca a un
remate para adjudicar las aguas al mejor postor.
7.2 El mercado de las aguas en Chile
A medida que el recurso hídrico se vuelve más escaso, la comercialización de derechos
de aprovechamiento ha ido adquiriendo mayor relevancia en la vida económica, siendo
el mercado una herramienta necesaria de asignación de recursos, al contrario de la
mayoría de los países desarrollados, donde la asignación de recursos hídricos están a
cargo de un sistema público gratuito o subsidiado. La liberalización del mercado de las
aguas en Chile favoreció su uso más eficiente y la diversificación de los cultivos, sin
embargo, con el tiempo se evidenciaron problemas que se produjeron, principalmente
respecto de la equidad en el otorgamiento de los derechos de aprovechamiento de aguas
y sus externalidades, motivando la modificación del Código para aumentar las facultades
de intervención de los poderes públicos.
Las transacciones de derechos de aprovechamiento son procesos complejos donde
influyen diversos factores. No obstante la importancia de las transacciones que se han
realizado, han sido más bien escasas, lo que entre otros factores puede deberse a los
elevados costos de las transacciones, y a las ventajas del arrendamiento de aguas. En
una economía de mercado que opera bajo la norma de libre comercio, el cambio en los
precios internacionales de los productos agrícolas motiva las transacciones de derechos
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de aguas hacia quienes desean cultivar productos de alto valor con un uso eficiente del
recurso hídrico.
7.3 Las modificaciones al Código de Aguas
Dadas los problemas que se han generado con el esquema de libre mercado de las
aguas, se han propuestos modificaciones al Código de Aguas. Luego de una extensa
discusión política y legislativa, se lograron algunas modificaciones el año 2005 bajo la
Ley 20.017, en el que se establecen los siguientes cambios:
Frente a una solicitud de un derecho de aprovechamiento sobre una fuente en
particular, se contemplaba un plazo de 30 días para que otros interesados puedan
presentar una solicitud sobre esa misma fuente. Si no hay disponibilidad para ambas
solicitudes, se efectuaba un remate para adjudicar los derechos al mejor postor. La
reforma amplía este plazo de 30 días, a seis meses y su aplicación para aguas
subterráneas.
Toda solicitud de derecho que se haga, debe indicar el uso que se le dará, en función
de lo cual la DGA puede limitar el derecho que otorgue si no existe concordancia
entre la cantidad de agua solicitada y el uso que se le dará.
Se establece el pago de una patente por el no uso de agua otorgada en derechos de
aprovechamiento, con el objetivo de desincentivar la adquisición de derechos con
fines especulativos. Se exceptúan de este pago, los derechos de aguas de caudal
mínimo, los constituidos en zonas donde sí existe competencia en el mercado de
aguas según el Tribunal de Libre Competencia y los derechos de aprovechamiento de
aguas de las empresas sanitarias que están comprometidos para su plan de
desarrollo. En el caso de no pago de la patente, se puede rematar el derecho de
aprovechamiento moroso, y si es rematado a una entidad fiscal, ésta se encuentra
obligada a renunciarlo.
Se debe determinar un caudal ecológico mínimo en cada fuente, necesario para
mantener el entorno ambiental, que no debe exceder el 20% del caudal medio anual,
aunque pueden haber excepciones determinadas bajo mandato presidencial. En
ambos casos, no es una medida retroactiva, por tanto, no puede afectar derechos ya
constituidos.
8 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN GESTIÓN INTEGRADA DE
RECURSOS HÍDRICOS
Se revisaron las experiencias de cuatro países en cuanto a la implementación de Gestión
Integrada de Recursos Hídricos, enfocando el análisis a la institucionalidad desarrollada
en cada nación. Las iniciativas que desarrolladas tienen como factor común, el
considerar que el agua es un bien del Estado que no se entrega a perpetuidad. En el
caso de México y Brasil, es importante notar que su organización federal es diferente de
la administración chilena, pudiéndose discutir sobre las implicancias de una y otra en la
gestión del agua. Respecto de la institucionalidad, se destaca el caso de Colombia,
donde la creación del Ministerio de Medio Ambiente incluye la reasignación de funciones
que se encontraban dispersas en otros organismos y ministerios del Estado. Se destaca
la descentralización de las estrategias, fuertemente relacionada con procesos de
participación ciudadana considerados como esenciales para el desarrollo local e
integrado que se plantea.
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Las principales carencias detectadas corresponden a los problemas que tiene Brasil en la
definición de la entrega de derechos, y la falta de presupuesto para llevar a cabo sus
reformas. En Colombia, se ha reconocido que la falta de información no será un
obstáculo para postergar la puesta en práctica de las medidas propuestas, con lo cual
aumenta la incertidumbre asociada a la implementación de su nueva estrategia. En
Sudáfrica, resulta contradictorio que el trasvase de agua entre cuencas sea compatible
con su visión de conservación de los recursos naturales, mientras que en México se
indica que hay problemas en la democratización de la elección de representantes de las
organizaciones de cuencas, y en carencias de control en la implementación de
programas.
Brasil
La gestión de los recursos hídricos es compartida entre el Gobierno Federal y los
distintos Estados. El agua es considerada un bien público de dominio del Estado (país) o
de los Estados. El Estado (país) debe hacerse cargo del aprovechamiento energético del
agua, le compete la prevención de desastres como inundaciones y sequías y establecer
criterios para el otorgamiento de derechos de agua. Se establece que las compañías
hidroeléctricas deben pagar derechos, cuyas recaudaciones se reparten entre Estados y
municipalidades para compensar el daño producido en las zonas de inundación de los
diques, y otra parte de los fondos se destinan a financiar los sistemas de vigilancia y
manejo de los recursos hídricos.
En el país existe la Secretaría de Recursos Hídricos (SRH) vinculada al Ministerio del
Medio Ambiente, de los Recursos Hídricos y de la Amazonía Legal, que unifica las
acciones gubernamentales con la gestión de los recursos hídricos a nivel estatal, dado
que los derechos sobre los ríos estatales son administrados por organismos de los
respectivos Estados. Entre las debilidades del sistema se cuenta la reducida dotación de
personal y de presupuesto, las que se han atenuado gracias a la cooperación de
organismos internacional. Además, existen los Comités de Cuencas Hidrográficas,
integrados por representantes de organismos públicos con injerencia en los recursos
hídricos, tanto para su uso como para su protección, en los que participan los
municipios, los usuarios y los eventuales comités de subcuencas o asociaciones de
usuarios.
Colombia
La gestión integrada de aguas en este país requirió de cambios profundos en la
estructura legal y administrativa relacionada al medio ambiente y a los recursos hídricos.
La organización se realiza en función de objetivos ambientales y de desarrollo
económico, con una fuerte descentralización del poder y un fortalecimiento de los
esquemas regionales. La Constitución colombiana establece que todas las personas
tienen derecho a un ambiente sano, y algunos deberes del Estado son la protección de
las riquezas naturales de la nación, la diversidad e integridad del ambiente, la
conservación de las áreas de especial importancia ecológica, planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sustentable y
su conservación, restauración o sustitución, y organizar, dirigir y reglamentar el
saneamiento ambiental, considerado un servicio público a cargo del Estado. A los
cambios ya mencionados se suman transformaciones orientadas a la descentralización
administrativa, la regionalización de las decisiones, la recuperación de los costos y el
autofinanciamiento de la mayoría de las actividades. Son trascendentales las
Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de administrar el medio ambiente y
los recursos naturales renovables, dentro de su área de jurisdicción, propendiendo al
desarrollo sustentable, de acuerdo con los principios generales de la ley. Estas
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Corporaciones se establecen en unidades geopolíticas, biogeográficas o hidrogeográficas,
no siendo único el criterio de cuencas.
En cuanto a los recursos hídricos, la Constitución establece que el consumo humano es
la prioridad sobre cualquier otro uso. Los proyectos de riego, drenaje, recuperación de
tierras, defensa contra inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua para el
adecuado manejo y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas, queda bajo la
jurisdicción de los Departamentos, los cuales deben coordinar estas acciones con el
Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y la Corporación Autónoma Regional en cuya
jurisdicción se encuentre el departamento. Se dispone que el Estado fomentará la
incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la
prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de
los recursos naturales renovables. Se promueve la privatización de los distritos de riego
que se encontraban en manos del Estado con el objetivo de lograr el autofinanciamiento
del sector. La entidad administradora de cada distrito tendrá la función de conceder el
derecho de uso dentro de su jurisdicción.
Sudáfrica
La reforma sudafricana atiende la necesidad de remediar las ineficiencias, desigualdades
y niveles de degradación ambiental generadas en el pasado. Ha implementado una
gestión de sus recursos hídricos a nivel de cuencas hidrográficas con especial cuidado en
la administración de las cuencas que comparte con otros países. Aquí, la
descentralización de la gestión es fundamental, y se promueve la participación local en
la toma de decisiones. La Constitución sudafricana consagra la GIRH como parte del
ambiente, de una economía sostenible y de un desarrollo social. Sus implicancias se
reflejan en la Ley Nacional del Agua, que asigna la gestión de la misma al Departamento
de Asuntos Hídricos y Forestales y a otros organismos como las Agencias de Gestión de
Cuencas. Estas últimas gozan de una amplia participación ciudadana y se encargan del
suministro concreto de las aguas, lo que ha traído algunos problemas de coordinación
que deben manejarse a nivel nacional.
La protección de la integridad de los ecosistemas es una de las prioridades en el sistema
sudafricano, así como la fijación y protección de un caudal ecológico, la erradicación de
vegetación no nativa, y las medidas de disminución de contaminantes. Se considera al
agua separada de la tierra, dado que la primera es un bien nacional independiente de la
propiedad privada. La Ley Nacional del Agua fija un mínimo de 25 litros diarios por
persona, que debe garantizarse como un derecho ciudadano. Solamente una vez que se
ha asegurado el suministro de las necesidades básicas de agua, el resto de recurso se
asignará de manera equitativa entre quienes deseen utilizarla con fines económicos. La
ley también determina que todas las personas deben tener acceso equitativo a los
beneficios derivados del uso económico del agua, lo que sumado a tarifas de uso del
agua, pretender corregir las desigualdades generadas con la distribución anterior del
agua. Los derechos de aprovechamiento del agua que se constituyen, se asignan por
períodos variables con un máximo de 40 años, revisándose cada cinco años. Así se
busca remediar situaciones de asignación excesiva o donde las demandas
socioeconómicas han cambiado.
La heterogeneidad de las características de las cuencas hace difícil su coordinación. Lo
novedoso de las políticas ha traído problemas de adaptación y consenso, no habiendo
casos previos para tomar como ejemplo.
México
En este país existe la CONAGUA (Comisión Nacional de Agua) desde el año 2004, como
el organismo descentralizado responsable de administrar aguas nacionales y sus bienes
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públicos inherentes, sumado a la existencia de la Ley de Aguas Nacionales donde se
considera a la cuenca hidrográfica como unidad básica de administración del agua. Se
establece la creación de Gerencias Regionales y Estatales de la CONAGUA y Consejos de
Cuenca. Desde 1997 se abre espacio a la participación organizada de los usuarios en el
manejo por cuencas mediante asambleas. El territorio nacional se dividió en cuencas
agrupadas en XIII Regiones Hidrológicas Administrativas, ajustadas a los límites
municipales para los fines administrativos. Además, el país fue delimitado en 653
acuíferos, formándose los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas. Se presenta la
dificultad de que los acuíferos delimitados no coinciden con los límites administrativos
del país. El proceso mismo de separación de aguas superficiales y subterráneas es visto
como una debilidad, a la que se suma la complejidad de la estructura organizacional,
que atenta contra la gestión integrada. Por ello, desde 2007 se realiza el esfuerzo de
unificar la delimitación por cuencas a través de la creación de una nueva cartografía
nacional.
En México, todos los usuarios deben pagar por los suministros del agua y por estar
utilizando un recurso que es propiedad de la nación, tarifas fijadas en función de la
disponibilidad del recurso, para lo cual se dividió a país en cuatro regiones.
Dentro de las debilidades y tareas pendientes se encuentran la ausencia de democracia
en la selección de representantes en los Consejos de Cuenca, falta de transparencia en
la información, conflictos sociales en los territorios que comparten las mismas cuencas,
carencia de la participación social, que es considerada muy importante, falta de base
normativa al iniciar el proceso de establecimiento de Consejos de Cuencas, y falta de
cobertura nacional para los mismos.
CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
9 MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
Se elaboró un mapa de recursos hídricos del país utilizando información cartográfica
facilitada por la DGA, que muestra la distribución geográfica de los cursos superficiales
de agua, cuerpos de agua, vegas protegidas, acuíferos con restricción y prohibición,
sitios SNASPE, centros poblados, división de cuencas y sub cuencas y la división política
administrativa, para todo el país. La cartografía generada se entrega adicionalmente al
informe en formato papel y digital, elaborada en DATUM WGS 84 y Proyección UTM 19
Sur. Se elaboraron cuatro planos que en su conjunto abarcan todo el país.
10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS PILOTO
La falta de agua en cantidad y calidad suficiente para satisfacer las necesidades
humanas, ecológicas y productivas es un problema real que puede causar numerosos
conflictos locales y nacionales de distinta magnitud. Los estudios de evaluación de
disponibilidad de agua que realiza la DGA se basan en balances hidrológicos o en
modelos de simulación de disponibilidad, los que son usados para proyectar la
explotación del recurso en el largo plazo, constituyendo derechos de aprovechamiento
de acuerdo a sus resultados.
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17
10.1 Clasificación de derechos de aprovechamiento
Para aclarar los conceptos asociados a uso y disponibilidad de agua en función de los
derechos de aprovechamiento, se entrega una explicación sobre la forma actual en que
se clasifican los derechos.
Consuntivos / No consuntivos: Depende de si el uso asignado al agua implica su total
consumo en la actividad, o si el titular del derecho tiene la obligación de restituir el
agua luego de su aprovechamiento. Ejemplos: la agricultura es un uso consuntivo, y
la generación hidroeléctrica, no consuntivo.
Permanentes / Eventuales: Todos los derechos entregados antes del Código de
Aguas de 1981 son permanentes, quiere decir que pueden utilizar el agua asignada
siempre que el cuerpo de agua tenga el caudal suficiente para satisfacerlo. Los usos
eventuales se entregan cuando los permanentes ya se han otorgado, y pueden
usarse sólo cuando el caudal matriz tiene excedentes y los derechos permanentes
han sido abastecidos.
Continuo / Discontinuo / Alternado: Los primeros pueden utilizarse en cualquier
momento y sin interrupciones. Los segundos pueden usarse sólo en determinados
períodos, mientras que los alternados se reparten entre dos o más personas que se
turnan para su aprovechamiento.
Si bien la DGA puede determinar cuando los ríos, lagos, esteros u otros cuerpos de agua
superficiales no poseen más disponibilidad para otorgar derechos de derechos de
aprovechamiento, no tiene la atribución de declararlos agotados legalmente mientras no
haya un usuario de la cuenca que lo demande. En el caso de las aguas subterráneas,
cuando ya no es hay disponibilidad para entregar más derechos de aprovechamiento, los
acuíferos son declarados Zonas de Restricción, momento a partir de lo cual se entregan
derechos de aprovechamiento provisionales por cinco años, que no forman propiedad
definitiva. Al pasar cinco años, se evalúa si el acuífero ha sido capaz de abastecer dichos
derechos. Si fue posible, los derechos se convierten en permanentes, de lo contrario, los
derechos se cancelan. Cuando no es posible entregar más derechos de aprovechamiento
de ningún tipo en un acuífero, éste es declarado Zona de Prohibición, cesando el
otorgamiento de agua.
10.2 Disponibilidad de agua por cuenca
Para esta investigación se efectuó una revisión bibliográfica sobre la disponibilidad (física
y legal) de recursos hídricos para las cuencas piloto, en base a información de DGA
(especialmente) y de estudios de otros organismos. Los resultados de estos análisis
arrojan como conclusión que el estado del recurso hídrico en la mayoría de las cuencas
piloto es crítico, tanto por presentarse problemas de disponibilidad, o por manifestarse
una preocupación creciente por el futuro de las aguas. Las cuencas del norte del país se
encuentran en una situación de mayor agotamiento, debido a sus características
naturales de escasez y a la aguda demanda, sin embargo, en la zona sur la tendencia al
agotamiento se evidencia en la creciente demanda de parte de todos los sectores
productivos.
En la cuenca del río Lluta los usos del agua están restringidos debido a los niveles de
contaminación natural de los ríos de esta cuenca. Hay cultivos de especies resistentes a
estos elementos, y se realiza extracción de minerales y turismo. Existen 33
asentamientos humanos en la cuenca, todos rurales donde el más importante es Putre,
que concentra casi la totalidad del uso doméstico del agua y es la única que cuenta con
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servicio de agua potable y alcantarillado. Además de los usos productivos antes
mencionados, existen usos para biodiversidad y usos ancestrales. Desde el punto de
vista de disponibilidad legal, la cuenca se encuentra agotada tanto para aguas
superficiales como subterráneas, aunque en términos físicos existe agua que fluye en el
cauce del río, a excepción de algunos meses en que el río no posee escurrimiento
superficial. No hay conflictos por el uso del recurso, aunque existe superficie que no
puede cultivarse por falta de agua. Por ello, se plantea la posibilidad de construir un
embalse, el que enfrentaría dificultades de la construcción (corrosividad de los
componentes del agua) como en la acumulación de tóxicos (dificultades de tratamiento,
riesgo de contaminación masiva). El problema de toxicidad de las aguas lleva a una
sobre explotación de los acuíferos.
En la cuenca del río Loa, el principal uso es el minero, que tiene elevados niveles
potenciales de contaminación. En menor medida existe uso agricultura y turístico. La
transacción de derechos de agua ha generado una situación extrema de agotamiento en
la localidad de Quillagua, en que todos los derechos de agua de uso para agua potable
fueron transados hacia usos económicamente más eficientes por lo cual el
abastecimiento de agua potable lo realiza el Estado con camiones aljibe. El río Loa y sus
afluentes fueron declarados agotados el año 2000, no existiendo disponibilidad para
ningún tipo de derecho para agua superficial, mientras que la disponibilidad de aguas
subterráneas debe estudiarse en particular para cada acuífero, no existiendo información
certera sobre la disponibilidad desde estas fuentes. Además del agotamiento legal, la
cuenca del Loa sufre de agotamiento físico de las aguas, lo que en conjunto trae la
posibilidad de generar impactos de gran envergadura sobre el sistema hidrológico,
resultante de la presión de una demanda creciente agravada por la nula posibilidad de
crecer en base a la disminución de otro sector económico. Sumado a esta situación, los
impactos generados sobre los ecosistemas podrían ser irreversibles. La escasez de agua
ha llevado a grandes y pequeños usuarios a prácticas ilegales, de las cuales destaca el
reciente caso de la empresa SQM, llevada a la justicia por la usurpación de aguas
subterráneas, con una connotación de delito penal.
En la cuenca del Copiapó, la situación de agotamiento es la más aguda de los casos
estudiados. El nivel de sobre entrega de derechos de aprovechamiento en relación a la
oferta natural de agua de la cuenca ha llevado al río a un nivel de agotamiento físico sin
comparaciones. No obstante, los recursos superficiales de la cuenca no han sido
declarados legalmente agotados, aún cuando no hay disponibilidad de formar nuevos
derechos de aprovechamiento. En muchos tramos del río, ya no fluye agua. Sobre las
aguas subterráneas, la cuenca se divide en seis sectores hidrológicos, uno de los cuales
se encuentra agotado (declarado como Zona de Prohibición) y dos se encuentran bajo
restricción de uso. Los restantes no se encuentran afectos a prohibiciones legales. Esta
situación lleva a una fuerte competencia entre los usos y usuarios del agua. Derechos de
aprovechamiento de aguas subterráneas se transan por más de 30 millones de pesos
(50.000 dólares) cada litro por segundo. Cada cierto tiempo, el río Copiapó goza de
períodos de abundancia de precipitaciones donde se produce recarga de acuíferos.
Cuando esta situación se produzca nuevamente, se pronostica la ocurrencia de graves
desastres debidos a crecidas que arrasarían con numerosas intervenciones que se han
hecho sobre el cauce del río, con el objetivo de canalizarlo al máximo.
La cuenca de río Limarí posee usos esencialmente agrícolas, existiendo la infraestructura
necesaria para ello. La cuenca ha sido declarada agotada para aguas superficiales, al
igual que para algunos sectores hidrológicos de aguas subterráneas. En cuanto a la
disponibilidad física, existe escurrimiento superficial en la cuenca, aunque hay ríos que
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se secan algunos meses del año por causa de las extracciones que se hacen
directamente desde el cauce, como es el caso del río Huatulame.
En el caso de la cuenca del Maipo, el principal uso consuntivo es agrícola, seguido de la
demanda para consumo humano, no obstante, el uso hidroeléctrico (no consuntivo)
sería el mayor de la cuenca al aprobarse el proyecto Alto Maipo. El río Maipo se
encuentra dividido en tres secciones, y en ninguna existe posibilidad de constituir
nuevos derechos de aprovechamiento permanentes. En cuanto a las aguas
subterráneas, la mayoría presenta problemas de agotamiento y restricciones, aunque
ninguno de los sectores hidrogeológicos de la cuenca ha sido declarado legalmente
agotado. Respecto del agotamiento físico, se estima que no hay problemas aparentes,
pero no se han creado caudales ecológicos en los ríos de la cuenca, aún cuando estos se
encuentran estimados.
Los principales usos consuntivos del agua en la cuenca del río Maule son el agrícola y
forestal. El principal uso no consuntivo es la generación hidroeléctrica. Si bien la cuenca
no ha sido declarada legalmente agotada, no existe posibilidad de obtener nuevos
derechos puesto que la Junta de Vigilancia del río Maule se opone constantemente a las
nuevas solicitudes. Sobre el aspecto físico del agua, no hay antecedentes de zonas
donde no haya escurrimiento superficial, lo que se explica por la alta regulación en la
cuenca y por la capacidad de almacenamiento del sector agrícola e hidroeléctrico. No
habría problemas de agotamiento de los recursos subterráneos según los cálculos de
extracciones versus tasas de recarga.
En la cuenca del Biobío, los usos más demandantes del agua de tipo consuntivo son la
agricultura, el sector forestal, la industria y el abastecimiento de agua potable. Respecto
al uso no consuntivo, la generación hidroeléctrica es el uso principal, seguido de la
acuicultura y algunos tipos de industrias. Sólo la subcuenca del Laja ha sido declarada
agotada, existiendo disponibilidad de derechos de aprovechamiento eventuales y no
consuntivos para el resto de la cuenca, que están en trámite para un gran número de
solicitudes. Respecto de aguas subterráneas, no existe información que permita estimar
su disponibilidad, lo que imposibilita la estimación de disponibilidad de derechos de
aprovechamiento. Sobre la disponibilidad física del agua, no se registran problemas en la
cuenca, existiendo un flujo permanente de agua en ella.
Finalmente, para la cuenca del río Baker, el uso que posee un mayor caudal asociado es
el hidroeléctrico, seguido por el uso agrícola, minero y acuícola. No obstante su
inexistencia como figura legal, el uso in situ es muy importante por el mantenimiento de
ecosistemas naturales, y la actividad turística de la zona. Existen caudales disponibles
en distintos puntos de la cuenca, tanto para usos permanentes como eventuales. Hasta
el momento, tampoco se detectan problemas de agotamiento físico, situación que podría
cambiar de aprobarse el proyecto hidroeléctrico proyectado. En lo referente a las aguas
subterráneas, no se cuenta con un inventario de los acuíferos de la cuenca, ni existe
información disponible sobre los cuerpos de agua superficial asociados a napas. Del total
de derechos consuntivos otorgados, sólo cinco corresponden a aguas subterráneas, por
un caudal permanente de 4,8 L/s.
Los resultados pueden resumirse en la Tabla 1:
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Tabla 1. Disponibilidad física y legal de agua por cuenca
Cuenca
Disponibilidad legal Disponibilidad física
Aguas
superficiales
Aguas
subterráneas Aguas superficiales Aguas subterráneas
Lluta Agotada Prohibición
Existe escurrimiento superficial, excepto en ciertos tramos donde no hay agua entre los
meses de octubre a diciembre
Existe disponibilidad, pero estaría disminuyendo por la mala calidad de las aguas superficiales
Loa Agotada No hay información actualizada
En algunos sectores (como Quillagua) ya no existe escurrimiento superficial
Sobrexplotación
Copiapó Agotada Prohibición Cauce seco en algunos tramos del río.
Demanda superior a la recarga del acuifero. Sobreexplotación.
Limarí Agotada Restringido Sin información concluyente
En el 70% de los
sectores acuíferos la demanda supera la recarga. Sobrexplotación
Maipo Agotado en sus tres secciones
Mayoritariamente, de prohibición y restricción.
Normalmente los cauces conducen agua,
se estima caudal ecológico. Hay tramos completamente intervenidos que secan el cauce
Acuíferos con
demandas mayores a la recarga. Algunos acuíferos con disponibilidad.
Maule Disponible-con oposición
Disponible-con oposición
Disponible Disponible
Biobío Agotada en el río Laja
Disponible Disponible Disponible
Baker Disponible Sin información Disponible Sin información
Fuente: Elaboración propia.
11 PROPUESTA DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN
DE LA DISPONIBILIDAD DE AGUA POR CUENCA EN CHILE
A partir del “Manual de Normas y Procedimientos para la Administración de Recursos
Hídricos” de la DGA, se evaluaron las metodologías vigentes para cuantificar los recursos
hídricos superficiales y subterráneos. Se destaca que todas las debilidades analizadas
sobre el Manual de la DGA serían absolutamente perfectibles al incorporar las
indicaciones de en este estudio.
Respecto de las aguas superficiales, el método utilizado es el de balances hídricos.
Dentro de las principales debilidades detectadas, destaca el tipo de estación de
medición, que no entrega resultados continuos en tiempo y que no tiene cobertura en
todo el espacio nacional; esto se suple con técnicas de generalización (interpolación) que
aumentan el error de los cálculos. Sería óptimo combinar diferentes métodos de
interpolación de datos según la cantidad y calidad de información disponible en las
estaciones de medición, incluyendo las características orográficas de las cuencas en la
selección del método de interpolación. Se considera que es posible realizar mejorías en
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la escala de estimación, en el método para estimar el caudal ecológico, en la estimación
de caudales, y en la estimación de precipitación y otras variables meteorológicas y
climáticas influyentes en el ciclo hidrológico, utilizando las tecnologías de modelación
espaciales que existen en el país.
En el caso de las aguas subterráneas, su determinación se realiza a través de modelos
hidrológicos e hidrogeológicos, donde existen menos debilidades metodológicas que en
la determinación de aguas superficiales, aunque se discute sobre la información usada
para alimentar los modelos de estimación, que proviene de series de datos incompletas
o de limitada extensión, con lo cual se recurre a métodos de determinación de datos
(interpolación) que poseen los mismos problemas que se mencionaron para aguas
superficiales, y que debieran modificarse para mejorar las estimaciones. Para otras
variables de entra a los modelos, como la geología, geomorfología y la topografía, el uso
de sistemas de información geográfica puede ser útil ya que recogen con mayor
precisión la variación en el espacio del valor de estas variables.
12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS NO CONVENCIONALES
Dado que la disponibilidad de agua es uno de los mayores problemas actuales y
proyectados, se ha revisado el uso de recursos hídricos no convencionales referidos a la
regeneración y reutilización de agua, y al proceso de desalación de las aguas marinas,
como fuente alternativa de agua dulce que permita mitigar los posibles problemas de
abastecimiento de agua a la población, y a actividades productivas de alta rentabilidad.
12.1 Regeneración y reutilización del agua
La regeneración de aguas residuales se entiende como el tratamiento o proceso por el
que debe pasar el agua residual para poder volver a usarse, mientras que la reutilización
del agua es el uso que se le da a las aguas residuales tratadas para fines productivos,
como el riego de cultivos o la refrigeración industrial. Las aplicaciones más comunes
incluyen riego agrícola, riego paisajístico, reciclaje y reutilización industrial, reposición
de aguas superficiales y recarga de acuíferos. También es posible reutilizar las aguas
para el consumo humano, aunque esta práctica es poco común y se tienen muy pocos
registros de su aplicación. El tratamiento de aguas tiene distintas etapas y existe
variedad de tecnologías de depuración, tales como uso de membranas, filtración,
tecnologías intensivas, tecnologías extensivas, y tecnologías de regeneración.
12.1.1 Experiencia en Chile
En el país, la experiencia se remite al tratamiento de aguas servidas de uso doméstico e
industrial, aunque la realidad muestra que estas últimas hacen sus descargas al
alcantarillado sin tratarlas previamente. Así, las empresas sanitarias son las más
importantes usuarias de tecnologías de regeneración de aguas en Chile, llevando los
niveles de tratamiento de un 8% en 1989, a un 82% al año 2006. A pesar de este
avance, el tratamiento terciario (etapa final de desinfección) aún tiene una muy baja
cobertura, y los efluentes tratados con emisarios submarinos no reciben ningún tipo de
tratamiento, siendo extremadamente riesgosos para las costas del país.
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12.2 Aguas desaladas
La desalación o desalinización es un proceso de separación de la sal del agua del mar o
de las aguas salobres, para hacerlas potables o útiles para otros fines. Las tecnologías
asociadas a la desalación no son nuevas, pero no se han masificado debido a su alto
costo, aunque actualmente son usadas por más de 150 países del mundo (Australia,
China, Japón, Estados Unidos, España y otros países europeos, de Oriente Medio y del
norte de África).
12.2.1 Experiencia en Chile
Desde el año 2003 funciona la Planta Desaladora de Antofagasta, que convierte a esta
ciudad en la primera de Latinoamérica que utiliza el mar como fuente de abastecimiento
de agua potable. La planta se encuentra en la zona denominada caleta La Chimba.
Adicionalmente, y para enfrentar el déficit de agua potable, Arica optó por la desalación
de las aguas subterráneas del río Lluta. La planta que realiza esta labor es la más
grande de Chile para tratamiento por ósmosis inversa (18.000 m3 diarios), y tuvo una
inversión de US$ 8,6 millones por parte del consorcio español Desalinizadora Arica Ltda.
o Desalari.
Ya que las principales ciudades de la zona norte del país se encuentran en la zona
costera, una opción de abastecimiento de recursos hídricos adicionales a los actuales
sería la desalación de las aguas de mar, y la existencia de poblados alejados de la costa
y el aumento de la producción minero-industrial (localizada especialmente en sectores
interiores), supone que la utilización de fuentes de agua salobre no debe ser descartada.
Pese al alto costo de la desalación (aproximadamente 1 dólar por metro cúbico de agua
de mar), el Director General de Aguas ha sostenido que en algunas zonas de Chile, será
la única fuente que permita abastecer a la población de agua potable, y que es probable
que el desarrollo minero también se asocie a estas fuentes de agua. Sería la rentabilidad
económica de la actividad que ocupase el agua desalada la que decidiría si puede o no
pagar el precio de este proceso, y pareciera factible que las industrias y mineras
pudieran hacerlo, pero no sería una inversión rentable para la agricultura.
13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) ha congregado
estudios de todo el mundo sobre el cambio climático, y ha apoyado la generación de
encuentros mundiales en que se ha buscado llegar a consensos internacionales sobre los
cambios proyectados y las medidas que deben tomarse, a través de tratados. El año
2000 se publicó un estudio que modela distintos escenarios proyectados de emisiones,
utilizados como referencia, dependiendo de los patrones de desarrollo de cada nación y
su relación con el uso de combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto
invernadero asociadas. Cabe destacar que todos los escenarios proyectados, del más
severo al más moderado, estiman alzas en la temperatura y en el nivel del mar.
En Chile, se han realizado proyecciones para el escenario A2, considerado un escenario
severo de mayores cambios en el clima, y el escenario B2, considerado como moderado
en la proyección de sus variaciones, para el período comprendido entre los años 2071 y
2100, llegando a la conclusión de que aumentaría la temperatura en todas las regiones,
entre 2 °C y 4 °C, con mínimas excepciones. Las precipitaciones disminuirían en todo el
territorio, a excepción del área altiplánica y del extremo sur, donde se esperan
aumentos. Lo anterior se combina en la proyección de altos impactos hidrológicos. Se
reducen las áreas de acumulación de nieves, disminuyendo las reservas de agua
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potable. Los patrones, caudales y duración de los eventos de crecidas se verán
modificados, afectando los ciclos de cultivos y poniendo en riesgo los asentamientos
humanos y la infraestructura de acumulación de agua asociada al riego y a la generación
hidroeléctrica. A esto se suma lo indicado por el IPCC en cuanto a que se espera el
aumento en la frecuencia y magnitud de sequías y crecidas, y de otros eventos
hidrometeorológicos extremos que no se dan en el país, como ciclones y tifones. Si bien
las alzas proyectadas en el nivel del mar no superan los 30 cm, no se descarta el
impacto que podría producirse en las costas del país ya que podría haber daño sanitario
en las ciudades costeras, y se proyectan modificaciones de la ubicación de los stocks
pesqueros en Chile. Se espera una agudización de la desertificación y salinización de
terrenos agrícolas, entre otros efectos. Chile cumple con siete de las nueve
características que definen la vulnerabilidad al cambio climático, por tanto es esencial
que haya esfuerzos tendientes a la adaptación a los cambios proyectados. En general,
los modelos son la mejor herramienta disponible para realizar estimaciones de cambios
y de los efectos negativos que podrían mitigarse al adoptar estrategias de adaptación
propicias. Si bien Chile es un país que no hace contribuciones de importancia a la
concentración de GEI en el mundo, debe mejorar sus niveles internos, y se ha
comprometido a reducir sus niveles de emisión a través de acuerdos internacionales.
14 ESTIMACIÓN DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS Y
NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS PILOTO
Para una apropiada gestión del recurso hídrico es relevante contar con información sobre
el aumento de la demanda de agua para sus diversos usos. La información sobre las
proyecciones de la demanda a 10 y 25 años en las cuencas piloto, fue obtenida de
estudios de la DGA, y las principal conclusión es que se estiman demandas crecientes en
todos los usos analizados (agrícola, agua potable, industrial, minero, energético,
forestal, acuícola, turístico, receptos de contaminantes y caudal ecológico) con lo que los
problemas de escasez se verían agravados, aumentando las situaciones de conflictos por
el uso del agua que ya existen.
Las estimaciones de demanda permiten identificar la vocación hídrica de cada cuenca, es
decir, su principal uso actual. A excepción del Loa, en las cuencas de la zona centro
norte la agricultura es la más demandante, mientras que la generación de energía es el
uso principal en el centro y sur del país. Lamentablemente, los estudios usados como
base no consideran la situación de competencia entre usos para realizar las
proyecciones, por lo que no se reflejan las restricciones propias de una disponibilidad
física de agua característica en cada cuenca, ni las modificaciones que traería la
implementación de algunos grandes proyectos en estudio, como Alto Maipo e
Hidroaysén.
15 DESCRIPCIÓN DE TIPOS DE PROBLEMAS AMBIENTALES POR CUENCA
SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y FUENTES DE CONTAMINACIÓN
Se analizó la dimensión ambiental de cada cuenca desde el punto de vista de la
contaminación del recurso hídrico, acudiendo a fuentes de información secundaria, y
complementando los datos con información primaria obtenida a través de entrevistas.
Este capítulo incluye una revisión del estado de la biodiversidad, humedales y estuarios
para cada cuenca piloto. Todas las cuencas piloto presentan algún tipo de problema
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asociado a su calidad, superando las normas establecidas para los diferentes usos. A
diferencia del análisis realizado sobre disponibilidad de agua, esta sección evidencia la
diversidad de las fuentes de contaminación las distintas cuencas. Por ejemplo, en el caso
del Lluta la contaminación está ligada a los niveles naturales de elementos tóxicos que
ellas tienen, mientras que en el caso del Biobío, la contaminación se vincula con la
actividad industrial, especialmente debido a la industria de celulosa. En el caso de los
residuos domiciliarios, hay una tendencia a reducir las cargas contaminantes gracias a la
expansión de las plantas de tratamiento de aguas servidas, no obstante es un problema
que se mantiene en las zonas rurales, poniendo en riesgo la salud de las personas y la
calidad del agua para riego y otros usos. La contaminación de origen químico se debe a
la actividad minera, y la mayor preocupación de la ciudadanía sobre la salud de las
personas se asocia a este uso. La contaminación difusa se genera por actividad agrícola
y forestal, es desconocida y provoca mayor interés de estudio especialmente para aguas
subterráneas, donde el problema se agrava por el agotamiento de los acuíferos y las
enormes dificultades de su depuración.
16 ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE
LOS RECURSOS HÍDRICOS
Se analizaron los impactos ambientales de las industrias sobre los recursos hídricos bajo
dos perspectivas: agotamiento del recurso (extracción de agua) y degradación del medio
ambiente, para las cuencas piloto del estudio, tanto en aguas superficiales como
subterráneas, aunque la disponibilidad de información para estas últimas resultó escasa.
La actividad industrial moderna genera residuos líquidos que contienen una amplia gama
de compuestos químicos. Las descargas industriales más relevantes en cuanto a la
degradación de la calidad del medio acuático provendrían de la minería del cobre,
fábricas de celulosa y papel, e industrias pesqueras. Otros rubros contaminantes son la
industria alimenticia y agroindustria, industria metalúrgica y metalmecánica, industria
del cuero e industria textil. Los aportes más significativos de carga orgánica producto de
los residuos industriales líquidos se dan en las cuencas de los ríos Maipo y Biobío, sin
considerar sus caudales de dilución. Los problemas de contaminación por efluentes de la
minería ocurren principalmente en el norte del país, donde gran cantidad de relaves y
residuos son depositados en el mar, produciendo embancamientos y el deterioro de la
flora y la fauna.
La contaminación de las aguas subterráneas posee características diferenciales en los
procesos de contaminación, como la dificultad de detección, el retardo que se presenta
entre la acción de la fuente contaminante y su impacto, la permanencia prolongada del
efecto, la reacción retardada frente a las medidas correctivas que se pudieran adoptar, y
la naturaleza de los procesos fisicoquímicos e hidrodinámicos involucrados. Por ello, el
énfasis necesariamente debe ponerse en la prevención, pues una vez producido el
deterioro resulta una situación prácticamente irreversible o extraordinariamente costosa.
La contaminación de acuíferos se produce por infiltración en pozos con residuos
industriales y por percolación desde tranques de relave, lagunas de estabilización y
rellenos sanitarios. En Chile, muchas veces, la minería se desarrolla en la cordillera, en
las cabeceras de las cuencas, y de este modo, los acopios de efluentes de esta actividad,
pueden afectar en forma negativa las aguas superficiales y subterráneas aguas abajo de
las cuencas hasta las zonas costeras.
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La demanda industrial en las cuencas en estudio se vincula principalmente a la
producción de celulosa y papel (cuencas de los ríos Biobío, Maule y Maipo), productos
agroindustriales (cuencas de los ríos Maule, Limarí y Maipo), derivados del petróleo (río
Biobío) y extracción de minerales (cuencas de los ríos Loa, Copiapó, Maipo y Baker). La
minería representa aproximadamente el 44% del total de recursos hídricos demandado
en las cuencas piloto. Desde 1980, el consumo neto de agua se ha incrementado entre
un 30% y un 80%, a pesar de que la producción alcanzó un valor del orden de tres
veces al inicial. Considerando la escasez de los recursos hídricos en las zonas donde se
localiza la actividad minera (sin incluir la actividad en cuenca del río Baker), la demanda
que no pudo abastecerse al mejorar la eficiencia debió abastecerse con agua
subterránea. Lo anterior ha significado, en paralelo al desarrollo minero, el desarrollo de
una intensa y costosa actividad de exploración hidrogeológica reflejada en la solicitud de
numerosos derechos de aprovechamiento de agua. La industria de la celulosa y papel
representa cerca del 14% del total demandado, siendo así el segundo sector más
relevante después de la minería, en todas las cuencas estudiadas. Al respecto y a nivel
nacional, entre 1996 y 2002, la industria de la celulosa ha aumentado en más de cuatro
veces la cantidad total de derechos de aprovechamiento de recursos hídricos, no
obstante, existe información que indica que la eficiencia de uso de agua en esta
industria ha aumentado paulatinamente: actualmente se consumen sólo 40 m3 de agua
por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo alcanzaba 130
m3 para igual volumen de producción.
Si bien en el último tiempo se ha comprobado la responsabilidad del sector industrial en
eventos graves de contaminación y daño medioambiental, también se ha observado un
aumento sustantivo de la inversión en descontaminación y una mayor preocupación por
el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos
ambientales. En la Tabla 2 se observan los principales sectores industriales que afectan
la calidad de las aguas de cada cuenca piloto.
Tabla 2. Principales actividades industriales que descargan sus efluentes en cada una de las cuencas piloto
Cuenca Principal actividad industrial emisora de
efluentes contaminantes
Principales contaminantes
presentes en los efluentes
Tratamiento de efluentes
Cuerpos de agua potencialmente
afectados
Lluta Minería (incipiente) Boro y arsénico Sin información Superficial y subterráneo
Loa Minería del cobre Soluciones ácidas, arsénico, cobre, molibdeno, reactivos de
flotación
Lagunas de estabilización y decantación
Superficial y subterráneo
Copiapó Minería cobre y oro Arsénico, cadmio, cobre, cromo, entre otros
Lagunas de estabilización/decantación. No se pudo obtener información relevante.
Superficial y subterráneo
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Cuenca Principal actividad industrial emisora de
efluentes contaminantes
Principales contaminantes
presentes en los efluentes
Tratamiento de efluentes
Cuerpos de agua potencialmente
afectados
Limarí Industria de destilados (pisco)
Vinazas, alcoholazas, aguas provenientes del proceso (lavados, refrigeración, entre otras)
Sistemas de tratamientos y disposición de vinazas. El sector industrial pisquero ubicado en la cuenca del Río Limarí ha sido sancionado tanto por la Corema de la Región de Coquimbo (en 2007 por derrames que no fueron informados y que
afectaron a recursos vegetacionales y de fauna) como por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, SISS (en 2008 por no cumplir con la norma DS Nº 90/00.).
Superficial y subterráneo
Maipo Industria manufacturera
Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras (arsénico, cloruros, hierro, aluminio, etc.)
Principalmente plantas de tratamiento primario. Aproximadamente un 19% de las industrias catastradas por la SISS en la Región Metropolitana no cumplieron con las normas DS 90/00 y DS 46/02, durante 2008 (SISS 2008)
Superficial y subterráneo
Maule Industria manufacturera
Metales pesados Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras
Principalmente plantas de tratamiento primario. No se pudo obtener información relevante.
Superficial y subterráneo
Biobío Industria de la celulosa (A), petroquímica (B),
A. Ácidos recinicos, compuestos orgánicos clorados persistentes, metales pesados, compuestos desconocidos. B. Hidrocarburos
Las principales plantas de celulosa cuentan con plantas de tratamiento secundario.
Superficial y subterráneo
Baker Minería (incipiente) Sin información Sin información Superficial y subterráneo
Fuente: elaboración propia.
A pesar de que OCDE y CEPAL (en el año 2005) recomendaron “aumentar el tratamiento
eficaz de efluentes industriales, y fortalecer las capacidades de inspección y
cumplimiento de las normas relacionadas” y “hacer más énfasis en el manejo del agua
para la protección de los ecosistemas acuáticos”, el esfuerzo realizado por el sector
industrial se ha materializado en un aumento en el nivel de cumplimiento de la
normativa vigente (DS 90/00 y DS 46/02), evolución que se explicaría por el aumento
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en la fiscalización de la SISS y en las medidas que están implementando los industriales,
tanto en la gestión de sus residuos líquidos como en la inversión en sistemas de
tratamiento para cumplir las normas. En esta reacción juega un rol significativo el propio
proceso de globalización que permite la transferencia de experiencias y tecnologías de
países más desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares
internacionales. Lo anterior ha determinado que si se compararan los niveles de
contaminación hídrica de la década de 1980 con los actuales, la situación presente
probablemente sea más favorable.
17 INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS
HÍDRICOS
Los indicadores permiten evaluar y comparar escenarios dinámicos en un tema
específico, y son varios los países que han adoptado su uso para medir sus niveles de
desempeño ambiental, uso de recursos naturales y tendencia al desarrollo sostenible,
pues son herramientas útiles para planificar, ordenar, dirigir y controlar estrategias de
gestión. Los indicadores de desarrollo sostenible deben considerar las cuatro
dimensiones en las que se plantea la GIRH: social, ambiental, económica e institucional.
En Chile, la CONAMA ha tomado como referencia el trabajo de Canadá para desarrollar
un diseño de indicadores de desarrollo sustentable en las regiones de Biobío, Aysén y
Magallanes, y una batería de indicadores propuestos para implementar en todas las
regiones del país.
En este trabajo se propone un listado de indicadores orientados a medir la gestión
integrada de recursos hídricos, basados en el modelo de Presión-Estado-Respuesta. La
Tabla 3 muestra los indicadores propuestos. En el extenso de este informe, se presenta
un análisis de cada indicador con sus metas, ventajas y limitaciones.
Tabla 3 Indicadores propuestos
Tema Subtema Indicadores
1. Social
1.a Equidad
Porcentaje de usuarios del agua informados sobre la toma de decisiones acerca del recurso hídrico en su organización.
Porcentaje de participación en transacciones de agua por uso y tipo de usuario.
1.b Consejos y agrupaciones
Porcentaje de representación de los diferentes intereses en torno al agua en instancias formales de participación, como Mesas de Agua u otras.
1.c Salud Número de enfermos atribuibles a consumo de agua contaminada.
1.d Acceso al agua potable
Porcentaje de habitantes con acceso a aguas potable.
2. Económico
2.a Generación de empleo Número de puestos de empleo generados en función de los derechos de aprovechamiento otorgados por Uso
2.b Eficiencia en el uso del agua
Proporción de derechos otorgados en función del beneficio económico generado por el rubro
2.c Agricultura
Número de hectáreas de la cuenca regada con sistemas de riego tecnificado, en relación al número total de hectáreas regadas.
Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la agricultura.
2.d Minería Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la minería.
2.e Industrias Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la industria.
2.f Energía Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en
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Tema Subtema Indicadores
la generación hidroeléctrica.
2.g Mercado Número de transacciones de derechos realizadas por cuenca.
3. Ambiental
3.a Agotamiento
Porcentaje del caudal medio mensual no asignado a derecho de aprovechamiento en relación a la demanda de usos in situ.
Caudal transferido entre usos del agua al año por cuenca.
Porcentaje de aguas desaladas en relación al total de agua disponible en la cuenca.
3.b Contaminación Porcentaje de aguas depuradas.
Número de mediciones de agua que supera norma de calidad.
4. Institucio-nal
4.a Fiscalización Número de fiscalizadores por unidad de área en una cuenca.
Número de estaciones de medición de caudales.
4.b Integración institucional
Número de programas, proyectos e instancias de decisión en torno al agua con participación conjunta de instituciones del Estado.
4.c Presupuesto Porcentaje del presupuesto de la nación destinado a DGA comparado con el porcentaje destinado a instituciones del agua en países desarrollados.
Fuente: Elaboración propia.
18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE
Chile comparte los recursos hídricos de 58 cuencas con sus países vecinos,
especialmente con Argentina, país con el que comparte un 70% de su frontera. Pese a
que con Bolivia sólo comparte 15 cuencas, su importancia radica en que las regiones
fronterizas con Bolivia tienen bajos índices de disponibilidad de agua por habitante. Chile
comparte:
· Con Perú: 3 cuencas.
· Con Bolivia: 15 cuencas.
· Con Argentina: 40 cuencas.
· Con Perú y Bolivia: 7 cuencas.
· Con Bolivia y Argentina: 1 cuenca.
18.1 Recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina
Chile y Argentina poseen acuerdos de administración o gestión de recursos hídricos
compartidos, siendo los más importantes:
· El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas (26 de junio de 1971), que establece
reglas generales para regular en forma plena la utilización de los recursos
hidrológicos compartidos.
· El Tratado sobre Medio Ambiente (2 de agosto de 1991), donde los países convienen
en la conservación y el uso equilibrado de los recursos naturales, establecen el
principio de la responsabilidad ambiental compartida, la concertación internacional y
la protección del recurso agua, y fijan normas para la prevención de catástrofes
ecológicas
· El Protocolo Específico Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos (2 de agosto
de 1991), donde manifiestan su adhesión al concepto de manejo integral de las
cuencas, formulan el propósito de regir el uso de los recursos hídricos compartidos
mediante la elaboración de Planes Generales de Utilización para cada cuenca y
reconocen los usos actuales de los países sobre tales recursos. Con el fin de
identificar los recursos hídricos compartidos y llevar acuerdos específicos a la
práctica, en 1996 inicia sus funciones el Grupo de Trabajo sobre Recursos Hídricos
Compartidos en Santiago.
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En la Declaración Presidencial Conjunta del 14 de marzo de 2005 los mandatarios de
Chile y Argentina manifiestan su complacencia por los avances logrados y encomiendan
la definición de una agenda de corto plazo para acelerar las tareas del Grupo de Trabajo
y de un Grupo de Expertos, a fin de constituir los subgrupos binacionales de expertos
para las cuencas piloto de Huahum-Valdivia y río Grande de Tierra del Fuego.
18.2 Conflictos por el agua
Los conflictos relevantes por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y
Argentina se resumen en la Tabla 4.
Tabla 4. Causas de conflictos por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina y sus respectivos mecanismos de resolución y consecuencias
Conflicto Causa Mecanismo de resolución y consecuencias
Río Palena Control fuentes de origen
Arbitraje 1966. La totalidad del río Encuentro fue reconocido como territorio chileno y nacientes del río Engaño fueron reconocidas como territorio argentino
Laguna del Desierto
Control fuentes de origen Arbitraje 1995. Todo el territorio en disputa fue reconocido como argentino.
Río Santa Cruz Control fuentes de origen
Negociación 1998. Acuerdo de Campos de Hielo. Ambas naciones comparten y reconocen sus derechos sobre las aguas del río Santa Cruz y hacia los fiordos oceánicos. Sin embargo, no ha sido posible efectuar la demarcación debido a que la zona es de difícil acceso. Como consecuencia, Chile y Argentina acordaron dibujar en sus mapas un rectángulo que indica la zona sin demarcación, sin embargo en 2005, entidades de Argentina han publicado cartografía atribuyéndose la soberanía de la zona, abriendo nuevamente el conflicto.
Río Futaleufú Construcción de Central Hidroeléctrica Futaleufú
Mientras no exista un instrumento bilateral que regule la administración de aguas entre Chile y
Argentina por el recurso del Futaleufú, no hay garantía que evite que Argentina modifique el caudal de escurrimiento, lo que puede ocasionar un cambio drástico en la disponibilidad de agua en territorio chileno, y por lo tanto se constituye en potencial fuente de conflicto.
Fuente: Adaptación desde Faúndez (2007a)
18.3 Recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia
Poca ha sido la voluntad de establecer acuerdos sobre la gestión de los recursos hídricos
compartidos entre ambos países. Al respecto, en enero de 2001 Chile y Bolivia acuerdan
el establecimiento de una Comisión o grupo Binacional de carácter técnico para estudiar
el área de los recursos hídricos, con especial consideración de los temas ambientales. El
13 de diciembre de 2002 se efectúa en Santiago la Primera Reunión Bilateral sobre
Recursos Hídricos en la que se evalúa el establecimiento de un marco normativo general
para la utilización de los recursos de agua de ambos países, compartidos y no
compartidos, tanto superficiales como subterráneos. Sin embargo, después de una
reunión celebrada en el Congreso Nacional de Bolivia en 2003 se rechazó públicamente
la intención de conformación del grupo técnico de bilateral de Chile. Como consecuencia
de lo anterior no es posible constituir el Grupo de Trabajo Binacional en la Segunda
Reunión Bilateral sobre Recursos Hídricos.
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18.4 Conflictos por el agua
Los conflictos relevantes por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y
Bolivia se resumen en la Tabla 5.
Tabla 5. Causas de conflictos por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia y sus respectivos mecanismos de resolución y consecuencias
Conflicto Causa Mecanismo de Resolución y consecuencias
Río Mauri Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas
Se propone comisión pericial mixta y arbitraje internacional, pero no se llevan a cabo. A pesar que Chile entrega el territorio a Perú, continúan reclamaciones.
Río Lauca Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas
Dos comisiones periciales mixtas (1949 y 1960) con entrevistas de alto nivel. Sin resultados positivos. La cuestión del Lauca provoca la ruptura de relaciones diplomáticas en 1962.
Río Silala Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas
Pacto entre Chile y Bolivia, julio de 2009. Preacuerdo firmado. Bolivia puede disponer libremente del 50% del curso de agua antes que cruce la frontera y puede dar autorizaciones para su aprovechamiento a ambos lados de la frontera.*
Cauquena-Cosapilla
Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de agua
Chile paraliza los trabajos de canalización.
Fuente. Adaptación desde Faúndez (2007b).* La Tercera (2009a).
18.5 Derechos de aprovechamiento compartidos con otros países
Según datos de la DGA, en 1999 la empresa española Endesa era poseedora del 81% de
los derechos de aprovechamiento no consuntivos del país y actualmente esta empresa
sería dueña del 96% en la región de Aysén, aunque se ha señalado que dichos derechos
han sido vendidos a una empresa italiana donde cerca del 30% de su capital es estatal.
Para el año 2002, el 83% de las empresas sanitarias del país estaban controladas por
consorcios transnacionales, quienes (en conjunto con algunas otras empresas privadas
nacionales) son poseedoras de más del 90% de los derechos de aprovechamiento
destinados al agua potable en Chile.
Para el caso de usos extractivos como la minería, la situación también es preocupante
en la zona norte del país, donde, por ejemplo, las comunas de Huara, Iquique, Pica y
Pozo Almonte (Región de Tarapacá) tienen el 60% de los derechos de aprovechamiento
en manos de las empresas transnacionales Noranda, BHP Billington, Anglo American y
Falconbridge, todas de capitales extranjeros.
En consecuencia, Chile no solo comparte cuencas hidrográficas con otros países, sino
que también comparte la gran mayoría de la propiedad del agua que corre por sus ríos,
que están en territorio chileno, con empresas extranjeras que tienen la facultad legal de
ocupar el recurso como estimen conveniente, haciendo uso del derecho a la propiedad
privada que Chile asegura en su constitución. Esto ha sido posible dada la naturaleza
jurídica de los derechos de aprovechamiento de agua y a su libertad de transacción.
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18.6 Metodología para la identificación de cuencas compartidas
A partir de la revisión bibliográfica anterior y de otras fuentes de información, se
identificaron cartográficamente algunas cuencas compartidas en Chile, en base a la
cartografía facilitada por la DGA, que ya incluía las cuencas que se comparten entre las
regiones de Arica y Parinacota, y de Atacama.
La Tabla 6 resume las cuencas identificadas, las que se pueden ver con más detalle en el
álbum de planos que se adjunta al presente informe.
Tabla 6: Cuencas Compartidas entre Chile y países vecinos.
Nombre cuenca Región chilena Superficie
(Km2)
Altiplánicas Región de Arica y Parinacota; Región de
Tarapacá 11368,65
Fronterizas Salar Michincha-R. Loa
Región de Antofagasta 2674,92
Fronterizas Salares Atacama-Socompa
Región de Antofagasta 4055,36
Endorreicas entre Frontera y Vertiente del Pacifico
Región de Atacama 15618,22
Río Valdivia Región de La Araucanía ; Región de los Ríos 10244,18
Río Puelo Región de los Lagos 3094,19
Costeras entre R. Puelo y R.
Yelcho Región de los Lagos 5765,81
Río Yelcho Región de los Lagos 4084,31
Río Palena y Costeras Limite
Décima Región
Región de los Lagos; Región de Aysén del
Gral. Ibáñez del Campo 7731,97
Rió Aysén Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo 11455,67
Río Baker Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo 20944,98
Río Pascua Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo 7589,72
Costeras entre Seno Andrew y R. Hollemberg e islas al oriente
Región de Magallanes y Antártica Chilena 17828,96
Costeras e Islas entre R Hollemberg, Golfo Alte.
Laguna Blanca
Región de Magallanes y Antártica Chilena 20665,42
Vertiente del Atlántico Región de Magallanes y Antártica Chilena 6831,78
Tierra del Fuego Región de Magallanes y Antártica Chilena 42218,46
Fuente: Elaboración propia.
19 ACCESO AL AGUA EN CHILE
19.1 Conflictos por acceso al agua en cuencas piloto
Los conflictos por acceso al agua pueden darse:
Dentro de una misma actividad productiva, como en las cuencas del Limarí y del
Copiapó los usuarios agrícolas tienen conflictos entre ellos por la cantidad de agua
asignada y por la usurpación de agua.
Entre actividades productivas diferentes, prácticamente en todas las cuencas pero
con distintas magnitudes, casos como los conflictos entre indígenas, agricultores y
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mineras en la cuenca del Loa, el problema histórico de aguas entre los agricultores y
los generadores de hidroelectricidad en la cuenca del Maule, y los conflictos entre
indígenas, turismo e hidroeléctricas en el Biobío (caso Colbún, problemas en el Salto
del Laja). Otro ejemplo muy mediático en este caso se da en la cuenca del Baker,
entre la instalación de mega centrales hidroeléctricas y el objetivo de conservación y
turismo de la zona.
Por problemas de cantidad de agua, como la puesta en marcha del proyecto Alto
Maipo, que genera inseguridad en los regantes de dicha cuenca, o la sobreentrega de
derechos en el Copiapó que desemboca en altísimos valores de los derechos de
aprovechamiento de aguas
Por problemas de calidad del agua, como ocurre en el Lluta, donde la mala calidad
natural de las aguas podría empeorar al ponerse en marcha el proyecto minero
peruano Minsur.
19.2 Acceso al agua de usos in situ en cuencas piloto
Los usos in situ son: (1) aquellos asociados al ser humano en actividades no consuntivas
que generan bienestar social, sociológico y estético, como son el turismo, deporte,
recreacional y de disfrute escénico, y (2) los asociados al uso ambiental o ecológico,
relacionados con la sustentabilidad de un determinado ecosistema. Estos usos tienen en
común el que no son reconocidos como usos legítimos (legales) en el marco jurídico
chileno, y por tanto, no poseen derechos de aprovechamiento. Los principales problemas
de usos in situ de las cuencas piloto se dan por desprotección a humedales (Lluta,
Copiapó, Biobío), por el agotamiento físico del agua (río Copiapó, río Loa, algunos
sectores en el Limarí y el Maipo), por abastecimiento a comunidades indígenas (pueblos
aymaras y licanantay o atacameños en la cuenca del Loa), afectación a reservas
naturales (salares y geisers en el Loa, protección de la biodiversidad en sitios
prioritarios), amenazas al turismo y deporte acuático (zona alta del río Maipo, río Baker,
contemplación en Biobío, salto del Laja), amenazas a los ecosistemas acuáticos y
ribereños (Copiapó, Loa, Maipo, Biobío)
19.3 Elementos fundamentales
En general, en las cuencas piloto los conflictos por acceso al agua se caracterizan por un
nivel de inequidad social y ambiental que el modelo actual de gestión del agua provoca
según el mecanismo establecido para el acceso al agua. Dado que prácticamente desde
la cuenca del río Biobío hasta el extremo norte no existe disponibilidad de derechos de
aprovechamiento, el acceso al agua se establece a través de mecanismos de mercado,
donde el agua se transa en función de su valor económico, creciente y relacionado a la
escasez. Esto limita las oportunidades en el acceso al agua de aquellos usos y usuarios
de menores capitales o ingresos, y de manera más aguda, de aquellos usos no
productivos que no son reconocidos formalmente como posibles propietarios dentro de
este sistema.
Un segundo elemento reconocido como factor limitante en el acceso al agua es la
disponibilidad de información a la cual pueden acceder los diferentes usuarios,
especialmente los usuarios de niveles educacionales bajos (que sueñen ser comunidades
indígenas y campesinos) y que comúnmente se ubican en sectores rurales distantes de
los centros de transacción.
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Así mismo, los usos in situ, si bien existen, muchas veces son difíciles de identificar al no
existir información formal que estudie sus dinámicas en las cuencas. La información
principal disponible proviene de la experiencia de quienes viven y han trabajado en
temas relacionados. Es posible identificar que los usos in situ de las diferentes cuencas
piloto tienen diversos conflictos para acceder al agua, especialmente aquellos
relacionados con las funciones ecológicas de los ecosistemas, donde en muchos casos no
existe un caudal mínimo de reserva que lo permita.
20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA
La valoración del agua en las decisiones que se toman sobre su uso, permite observar su
contribución económica y determinar si la gente acepta inversiones asociadas al agua y
si está dispuesta a pagar por los beneficios obtenidos. La valoración económica del agua
ayuda a evaluar distintas alternativas de instrumentos y políticas públicas.
El valor económico del agua se compone de valor de uso directo y valor de uso indirecto.
El primero puede ser consuntivo o no consuntivo, y el valor de uso indirecto es el valor
que la sociedad le da al recurso por su función, por ejemplo, el valor del agua por su
capacidad de depuración o como sostenedor de ecosistemas acuáticos. Existen tres
factores que afectan la valoración y provisión de los bienes y servicios que proporcionan
el agua y las cuencas hidrográficas, son las fallas de mercado, las fallas de política y las
fallas institucionales.
20.1 Instrumentos económicos
El uso de instrumentos económicos es útil en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos;
procuran incorporar los cambios de comportamiento por la vía de modificar el balance de
costos y beneficios en el proceso de intercambio y uso de insumos, bienes y servicios
ambientales, pueden generar recursos para financiar el manejo de cuencas y el pago por
servicios ambientales aguas arriba, generar recursos para financiar acciones de
prevención y mitigación de la contaminación del agua, y sirven para alentar al uso
eficiente del agua y estimular la producción más limpia. Comúnmente, en Chile son
usados los instrumentos de “comando y control”, pero estos se consideran deficientes en
lograr los objetivo ambientales al menor costo posible, a diferencia de los instrumentos
económicos, los que requieren de un marco institucional sólido y acorde a dichos
instrumentos y sus metas. Es común que los servicios públicos de los países en
desarrollo, encargados de formular e implementar políticas ambientales, carezcan de los
recursos financieros y el personal idóneo para implementar una estrategia de
instrumentos económicos. En general, los países que han tenido más éxito en la
implementación de mecanismos de mercado como parte de su estrategia ambiental, son
los que tienen un mayor grado de desarrollo institucional, y el uso de estos instrumentos
ha resultado complementario a las políticas tradicionales, pero no debe esperarse que
los instrumentos de mercado suplanten la fijación de estándares y otros contrales.
Mientras las regulaciones “comando y control” ordenan a los agentes económicos a
controlar ciertas actividades, los instrumentos económicos utilizan señales del mercado
para influir en las decisiones, para que éstas sean consistentes con los objetivos
ambientales que se plantean para el país.
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20.2 Caracterización y valoración de bienes y servicios intangibles
proporcionados por cuencas hidrográficas
Se refiere a la valoración de los usos que no están incorporados en la legislación actual y
por tanto, no poseen derechos de aprovechamiento, como los usos ecológicos,
ambientales, turismo, usos ancestrales, y otros usos no tradicionales. En Chile existe un
sinnúmero de servicios que no son transados en mercados convencionales, y bajo esa
lógica, se incorporan con valor “cero” en los procesos de toma de decisiones. Para
resolver este problema, en primer lugar es necesario identificar los servicios ambientales
intangibles y sus valores económicos. En el extenso de este estudio se proponen algunos
lineamientos para estas acciones, al igual que métodos para valorar la mejoría en la
calidad del agua para distintos servicios ambientales relacionados con el agua.
20.3 Método para el análisis de los costos y beneficios de una política integral
de los recursos hídricos.
Las políticas públicas que se proponen pueden ser evaluadas desde una perspectiva
económica, y para ello se propone la metodología de “Análisis de Costo Beneficio” (ACB),
donde se comparan los beneficios y costos asociados a instrumentos y políticas en
particular para analizar la eficiencia de aplicarla o no aplicarla, y permite comparar entre
distintas alternativas de políticas. Cuando no es posible o no es factible encarar un
análisis costo beneficio, puede optarse por una estrategia de análisis que minimice las
pérdidas asociadas al daño ambiental a menos que el costo ambiental de la misma sea
excesivamente alto, perspectiva que es conocida como “Estándares Mínimos de
Seguridad” (safe mínimum standards), en cuyo caso se aplica una variante del ACB, el
enfoque “Costo Eficiencia”, aunque ésta última no evalúa si los beneficios esperados
justifican los costos en los que debe incurrirse.
20.4 Análisis Costo Beneficio aplicado a la gestión de recursos hídricos
Para aplicar el análisis de costo beneficio a la gestión del agua es necesario considerar
las actividades: (1) identificar y evaluar la información disponible, e integrar los datos
provenientes de distintas fuentes, (2) identificar las particularidades del uso del agua en
cada cuenca donde se aplicará el análisis costo beneficio, (3) identificar y estudiar los
principales factores determinantes de la demanda de servicios de agua, (4) diseñar
indicadores que permitan comparar entre distintas cuencas, y que sean capaces de
identificar prioridades de actuación, y (5) elaborar un escenario de evolución en función
de las proyecciones esperadas a partir de la planificación sectorial.
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CAPÍTULO 4: PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA
GIRH EN CHILE
21 IMAGEN DEL ESTADO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
La investigación ha permitido obtener una visión general y sistémica de la manera en
que el agua es asignada, administrada y utilizada en Chile (por instituciones,
organizaciones y personas), que se presenta a continuación.
21.1 El agotamiento del agua
La mayoría de las cuencas presentan situaciones de agotamiento físico y legal, dado que
las demandas actuales son mayores a la oferta de agua de dichas unidades,
especialmente en la zona centro norte del país. Las cuencas de los ríos Biobío y Baker,
en cambio, cuentan con ventajas climáticas que les otorgan una mayor oferta natural de
agua, no obstante, no deja de ser preocupante que las estimaciones de demanda futura
son crecientes para todos los usos del agua, agravándose la situación de escasez actual,
más aún considerando factores como el cambio climático, situación en la que se
acentuarían y extenderían las condiciones de aridez en el país. Frente a este escenario,
el uso de tecnologías no convencionales de obtención de agua, como la regeneración,
reutilización y desalación de aguas se vislumbran como alternativas probables, aunque
poseen grandes costos asociados y altos niveles de consumo de energía. Por otra parte,
el mecanismo de determinación de disponibilidad de agua usado hasta hace poco, y la
obligación legal de la institucionalidad de entregar todos los derechos de
aprovechamiento disponibles, han influido los problemas de sobre entrega de derechos
de aprovechamiento. El perfeccionamiento de este mecanismo y el fortalecimiento de las
atribuciones estatales permitirían ajustar la demanda comprometida a través de los
derechos de aprovechamiento asignados con la disponibilidad real de agua.
21.2 La degradación del agua
Todas las cuencas estudiadas presentan problemas de calidad del agua de distintas
magnitudes y orígenes. Se observa una mejoría del tratamiento de aguas servidas en
zonas urbanas, aunque esta situación no se replica en las áreas rurales. La
contaminación química proviene especialmente de las industrias y la actividad minera, y
los problemas de la contaminación difusa se atribuyen especialmente a actividad
agropecuaria, afectando especialmente a las aguas subterráneas y de muy difícil
determinación.
21.3 Conflictos por acceso al agua
Los conflictos del agua se producen especialmente por la situación de escasez del
recurso. La mayoría del agua del país ya ha sido otorgada y sólo se pueden obtener
derechos de aprovechamiento en el mercado, a precios inaccesibles para la mayoría de
los usuarios del agua, situación que también encarece el acceso al agua potable y la
predominancia de los usos más productivos y rentables del agua. Esta predominancia,
sumada a la rigidez de los derechos de aprovechamiento ha ido en desmedro de los usos
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in situ del agua, amenazando la capacidad de las cuencas para mantener ecosistemas
naturales, la actividad turística y otras actividades no tradicionales del agua. El marco
institucional y legal actual no permite interferir en las dinámicas de mercado, y el Estado
no puede intervenir en situaciones de interés nacional. Todo lo anterior desemboca en
una situación de inequidad.
22 LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE
La gestión del agua en Chile es un sistema complejo que involucra a una gran cantidad
de actores y usos, cuyo funcionamiento no siempre es previsible. La administración del
agua recae en los propietarios de derechos de aprovechamiento agrupados en
Organizaciones de Usuarios del Agua (OUAs); la gestión no se realiza a nivel de cuenca,
segmentando los tramos de los cursos superficiales, separa la gestión de aguas
subterráneas y superficiales, y separa la gestión de la calidad y la cantidad del agua. Las
OUAs no consideran loa usuarios que no poseen derechos de aprovechamiento, como los
usos ecológicos, ambientales y otros usos no tradicionales. La administración de aguas
subterráneas se realiza principalmente de forma individual, siendo las organizaciones de
agua subterráneas muy pocas y débiles, y tampoco consideran los usos no tradicionales.
La reasignación de las aguas se rige por lo dispuesto en el Código de Aguas de 1981, a
través de mecanismos de mercado. Los derechos de aprovechamiento son rígidos, por
tanto no consideran la variabilidad natural de las cuencas ni la variabilidad en la
disponibilidad del agua, esto dado que el método de evaluación de disponibilidad de
agua de la DGA considera el comportamiento normal de los ciclos hidrológicos en las
cuencas, lo que ha generado en algunas cuencas, que la cantidad de derechos de
aprovechamiento supere a la oferta hídrica natural del cuerpo en cuestión, y que no
considere la dependencia de este cuerpo respecto del equilibrio del agua en la cuenca en
su conjunto.
Los derechos de aprovechamiento fueron entregados bajo una lógica agrícola de baja
eficiencia de uso del agua, que permitía la recarga natural del sistema hídrico por los
retornos que se producían luego del riego, sin embargo, la tecnificación de la agricultura
y el desplazamiento de los derechos de aprovechamiento a usos más rentables y
eficientes ha modificado los flujos de retorno, afectando la disponibilidad de agua en las
zonas más bajas de las cuencas, el mantenimiento de usos ecológicos y agudizando los
conflictos por el acceso al agua. Los derechos de aprovechamiento, en gran parte del
país no se encuentran regularizados, es decir, no están inscritos en el Conservador de
Bienes Raíces correspondiente, lo que implica que en la mayoría de las cuencas, las
OUAs administran el agua entre quienes han sido sus usuarios históricos, algunos con
derechos formales y otros sin regularizar. En este escenario el poder ejecutivo tiene
funciones específicas y atribuciones restringidas en el control de la gestión que realizan
los privados. El poder judicial cumple una función clave en la resolución de conflictos, ya
que es la única vía por medio de la cual se resuelve legalmente cualquier situación que
enfrente a privados, o a privados y el sector público. El poder legislativo tiene funciones
en la generación y modificación de normas y leyes que definen el funcionamiento del
sistema.
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22.1 La legislación y la institucionalidad pública
Si bien el Estado no tiene un rol preponderante en la administración del agua, tiene la
responsabilidad de regular las instituciones públicas y de impulsar la legislación que da
el marco legal para la administración del agua. El Código de Aguas de 1981 reduce la
función del Estado, y la DGA se mantiene como el organismo con mayores competencias
sobre el recurso hídrico. La modificación concretada al Código de Aguas el año 2005
incorpora el concepto de caudal ecológico mínimo, y el pago de patentes por no uso de
las aguas otorgadas. La normativa, que conecta a la DGA con otras instituciones,
consiste en una variedad de normas y reglamentos que generan dispersión de la
información y de las responsabilidades sobre el recurso hídrico. La institucionalidad del
agua es burocrática y presenta barreas a iniciativas de modernización de la gestión tales
como las modificaciones legales y la implementación de mecanismos de gestión más
integrados.
23 PROPUESTA DE POLÍTICA DE CARÁCTER ECONÓMICO, SOCIAL Y
AMBIENTAL
Tomando en cuenta el modelo de gestión actual de los recursos hídricos en Chile y los
problemas identificados en las ocho cuencas piloto, se desarrolla una propuesta para
comenzar el camino hacia acciones que tiendan a la gestión integrada del agua. Las
propuestas contenidas en esta sección fueron validadas por un panel de expertos, y
siguen el enfoque de GIRH planteado por la Global Water Partnership, que se desarrolla
en profundidad en el escrito en el capítulo de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos,
basado en la integración en distintos niveles. Se desarrolla una estrategia basada en
principios rectores con cuatro objetivos que apuntan al logro de la gestión integrada en
las dimensiones de la GIRH (social, económica, ambiental e institucional).
Se proponen estrategias que apuntan a cada una de las dimensiones de la GIRH, y en
cada una de ellas se describen líneas de acción a corto, mediano y largo plazo, donde se
han descrito los objetivos a los que apuntan estas líneas de acción y los organismos
competentes para desarrollarlas.
El siguiente esquema (Figura 1) muestra la gestión actual de los recursos hídricos. En él
se señalan las áreas donde se espera que las líneas de acción propuestas ayuden a
mitigar los problemas detectados.
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Figura 1: Puntos de intervención de las Líneas de acción en la gestión actual de los recursos hídricos.
Fuente: Elaboración propia.
24 PROPUESTA PARTICIPATIVA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN
TORNO AL AGUA
Este capítulo toma los conflictos descritos en el estudio, intentando tipificarlos y explicar
los elementos que inciden en su desarrollo. Identificar los escenarios de conflictos y sus
razones permite, desde esta realidad, realizar propuestas para la resolución de
conflictos. Las propuestas se construyen a partir de ideas emanadas de los propios
involucrados en los conflictos, entrevistados en el marco de este proyecto, y pueden
resumirse en los siguientes puntos:
Negociación previa en instancias de participación que involucren a los diferentes
usuarios del agua, idealmente en instancias a nivel de cuenca como las Mesas del
Agua u otras similares.
Subsidio en la compra de derechos de aprovechamiento, para usuarios de
bajos recursos que necesitan derechos de aprovechamiento para su subsistencia y
desarrollo productivo, y para ser asignados a usuarios in situ.
Medición y fiscalización, se propone que ambas labores se incorporen a las de
quienes administran la cantidad del agua, como una forma de integrar los aspectos
cuantitativos y cualitativos de la calidad del agua y hacer más eficientes las labores
de fiscalización.
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Fortalecimiento organizacional. Es clave para la implementación de las
actividades y medidas antes planteadas. Se propone la creación y fortalecimiento de
las organizaciones, cambios en los esquemas de toma de decisiones, capacitación y
apoyo para un mejor manejo sobre temas que requieren de mayor profesionalización
entre los administradores del agua.
Mediación judicial asistida, como un sistema previo y alternativo a los tribunales
de justicia. Es necesaria la creación de un organismo de mediación profesionalmente
capacitado, con adecuada formación en temas de agua, y que tenga atribuciones
suficientes para que los acuerdos logrados por las partes sean judicialmente
obligatorios.
25 PROPUESTAS DE DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE
DEL AGUA, INCENTIVOS A LA INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA
TECNOLÓGICA
Los instrumentos e incentivos que se proponen en este capítulo están directamente
relacionados con las líneas de acción orientadas a la gestión integrada del agua. Dentro
de las propuestas que se realizan se encuentran tanto acciones específicas como ideas
generales. Todas éstas se resumen a continuación:
Programa de Mesas del Agua (PMA). Se propone crear este programa que busca
apoyarse en las ventajas de una administración del agua a nivel de cuenca en poder
de los usuarios. No se trata de tomar las Mesas del Agua como existen actualmente,
sino de aprovechar la base de su formación, modificando algunas de sus
características actuales y fortaleciendo ciertos aspectos que les permitan tomar
decisiones reales en cuanto a la administración del agua a nivel de cuencas. Se
espera que contribuyan a la estabilidad del recurso, mayor seguridad y calidad de los
servicios ambientales asociados al agua, a dinamizar la actividad productiva en
forma sustentable y a la resolución de conflictos entre usuarios
Gestión Ambiental de Cuencas. Se propone la creación de Planes de Recuperación
de Cuencas Hidrográficas y los Planes de Prevención de Cuencas Hidrográficas, en la
misma línea que actúan los actuales planes referentes al aire de distintas ciudades
del país. Estos instrumentos de gestión estarán bajo la administración de la CONAMA
en coordinación con la DGA, involucra la elaboración de estudios técnicos y
científicos y el sometimiento a distintas instancias de consulta.
Instrumentos para el uso eficiente en el sector doméstico. Se considera que
un aumento en las tarifas del agua cumple con penalizar un consumo suntuario del
agua, y con el objetivo de desincentivar el consumo excesivo e irresponsable de agua
en sectores de poca escasez, se propone un aumento gradual pero más drástico de
las tarifas de consumo de agua potable, a medida que se consumen mayores
cantidades en relación a un rango de consumo básico por persona. Esto no afectaría
a usuarios de baja capacidad de pago, pues se apunta a disminuir el consumo en los
sectores socioeconómicos altos, donde el sobre consumo de agua se manifiesta
durante todo el año.
Definición de un sello de eficiencia hídrica. Se propone la instauración de un
sistema que permita a los consumidores seleccionar aquellos artefactos que son más
eficientes en el uso de agua de aquellos que no lo son, así como de aquellos bienes
que utilizan menos cantidad de agua en su elaboración. Dado que estos elementos
eficientes suelen ser de costos mayores a los tradicionales, se propone una
disminución en los impuestos arancelarios de los artefactos eficientes de modo que
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puedan competir con los artefactos tradicionales en el mercado, esperando que en el
mediano plazo, provoque una disminución en el consumo de agua de los habitantes,
y así, de las tarifas que pagan por ello. También se propone que el Estado pague un
bono canjeable en artefactos eficientes para los sectores de menores ingresos. El
sello de eficiencia hídrica no sólo puede aplicarse a artefactos, sino también a nuevas
viviendas y construcciones en general. El sello debe implementarse de forma legal,
de modo de estandarizar el sistema.
Instrumentos para el uso eficiente en el sector agrícola. Dado que el uso
tradicional agrícola del agua es altamente ineficiente, se producen importantes
caudales de retorno al sistema hídrico, lo cual es benéfico para la cuenca, los
usuarios in situ y los usuarios aguas abajo, pero no es favorable para los agricultores
de subsistencia y los no tecnificados. Se propone un subsidio a la implementación de
riego tecnificado, que como retribución del usuario implique la devolución de un
porcentaje de los derechos de aprovechamiento que no utiliza, con el fin de
asignarlos a caudal ecológico. En el ámbito de aguas subterráneas, se propone un
subsidio para la implementación de medidores de extracción de aguas subterráneas,
de modo de preparar a los usuarios que tengan menos recursos para adquirir estas
tecnologías, ante un cambio legal orientado a establecer la obligatoriedad de la
medición en la extracción de agua desde pozos, ayudando a su vez, a que los
procesos de fiscalización y medición del recurso sea más eficientes y transparentes.
Pago por servicios ambientales. Para implementar este sistema es necesario
identificar el tipo de servicio ambiental a valorar y los consumidores directos e
indirectos de dicho servicio, con el fin de aplicar las tarifas correspondientes. Algunos
de los servicios ambientales por los cuales es factible instaurar este sistema son: la
recarga de acuíferos, los costos ambientales por descarga de residuos tóxicos en la
minería, y el incentivo a inversiones destinadas a mejoras ambientales.
Desalación de agua de mar. La desalación es la mejor alternativa actual para el
abastecimiento de las demandas crecientes de agua en zonas de alta escasez. Se
vislumbra como favorable el alto número de proyectos mineros que estarían
instalándose en estas zonas. Se plantea que las desaladoras abastecerían el
consumo de la población, mientras que las mineras, el de agua subterránea. Las
mineras, responsables de la mayor demanda de agua, y siendo una actividad
preponderante en la economía nacional, deben pagar la diferencia entre la nueva y la
antigua tarifa del agua potable, obtenida a través de desalación.
Reutilización del agua. Se propone que las aguas servidas adecuadamente
tratadas sean utilizadas para el riego de jardines urbanos, liberando al agua potable
del este uso que se les da actualmente. Los ahorros tarifarios que implicaría el
reemplazo de agua potable por aguas servidas tratadas son tales que hacen viable
esta alternativa desde el punto de vista ambiental, económico y técnico. Otra
propuesta es la reutilización de agua en los hogares, incentivando la importación de
tecnologías que permiten la reutilización de aguas de aseo (como la ducha personal)
hacia usos no reutilizables (como la descarga de los inodoros). Estas tecnologías
pueden acogerse al programa de sellos de eficiencia hídrica, mencionados
anteriormente.
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26 PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE LA GESTIÓN
DEL AGUA
Para finalizar, se realizan propuestas que tiendan a una política de largo plazo que
apunte a la gestión integrada del agua como se propone en la definición de GIRH. El
modelo actual no fue ideado para incorporar en su estructura los aspectos ambientales a
los cuales está ligada el agua, dado que no era un elemento relevante para el desarrollo
del país cuando fue creado. Integrar a la visión actual de los recursos hídricos las
dimensiones social, ambiental y económica, para proyectar un enfoque de desarrollo
sustentable, requiere de una estrategia nacional de largo plazo.
26.1 Principios y conceptos centrales
El principio central de una estrategia de gestión integrada de recursos hídricos es la
integración en distintos niveles y fases, tales como:
Integración de objetivos ambientales.
Integración de todos los recursos hídricos presentes en una cuenca hidrográfica,
Integración de todos los usos del agua, funciones y servicios.
Integración entre los intereses de usuarios aguas-arriba y aguas-abajo, usando la
cuenca y la subcuenca como unidades de gestión.
Integración de todos los interesados en la planificación y la toma de decisiones en
cada cuenca.
Marco jurídico e institucional alineado con los principios y objetivos de la GIRH.
Integración de todos los aspectos de gestión de las aguas en la cuenca, en cuanto a
cantidad, calidad y variabilidad.
Integrar los objetivos sociales, económicos y ambientales e incorporar el valor
ambiental del servicio que entrega el agua.
26.2 Objetivos de una propuesta a largo plazo
Los objetivos de esta política apuntan a generar cambios y transformaciones de fondo
respecto de la actual gestión de recursos hídricos, y que por tanto, requieren de
reformas legales de la actual legislación. Resumidamente, se propone:
1. Priorizar las funciones naturales que el agua cumple dentro de una cuenca, por sobre
sus funciones económicas, dado la dependencia de éstas a las primeras.
2. Reconocer las diferencias propias del país en cuanto a comportamiento y
disponibilidad de las aguas.
3. Incentivar el uso eficiente y sustentable del agua por parte de todos quienes la
utilizan.
4. Implementar una institucionalidad local a nivel de cuenca, que integre a todos los
involucrados, usuarios y no usuarios del agua en las decisiones que se tomen en
torno a ella.
5. Priorizar el uso del agua en cada cuenca, en función de la vocación que los propios
interesados definan.
6. Reconocer formalmente aquellos usos económicamente no productivos y garantizar
su acceso al agua.
7. Asegurar el acceso al agua para las necesidades básicas de toda la población.
8. Garantizar la seguridad nacional de la propiedad del agua y su adecuada gestión
transfronteriza.
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26.3 Estrategia de acción
La consecución de los objetivos planteados requiere de una estrategia que abarque as
diferentes dimensiones involucradas en la GIRH, a la vez que sea validada y sustentada
por la población, de manera de favorecer su aplicabilidad. Debe considerar: la
coordinación intersectorial para la gestión del agua (a nivel central y a nivel local), el
involucramiento de la sociedad civil, el fortalecimiento productivo sustentable, la
planificación estratégica en función de la vocación de la cuenca, y la información
territorial para la toma de decisiones.
Conclusiones
A través de la amplia revisión que se presenta en este estudio, ha sido posible generar
una visión general del estado del recurso hídrico en Chile, en términos de su
disponibilidad y de la situación ambiental.
Por una parte, la disponibilidad del agua es insuficiente para satisfacer las demandas
actuales de los diferentes usuarios en todas las cuencas pilotos de este estudio, excepto
en los ríos Biobío y Baker, que cuentan con ventajas climáticas de precipitación y
temperatura que les otorgan una oferta natural de agua mayor, respecto del resto de las
cuencas. A pesar de que esta realidad no causa mayores sorpresas y confirma una
aseveración hecha por diversos especialistas y autoridades, no deja de ser preocupante,
ya que de acuerdo a las estimaciones de demanda futura creciente en todos los sectores
demandantes, esta situación se verá agravada, más aun considerando factores como el
cambio climático, que amenaza con acentuar y extender las condiciones de aridez a un
mayor territorio del país.
Frente a este escenario, aparece como alternativas importantes el desarrollo de nuevas
tecnologías que permitan incorporar nuevas fuentes de agua a la oferta. Para esto, la
utilización de recursos no convencionales como la regeneración y reutilización de aguas
y la desalación se vislumbran como alternativas que pueden contribuir a estos fines, ya
que permiten optimizar la utilización de recursos hídricos que han sido desechados o
bien de aguas saladas o salobres, que no cumplen con los estándares para la mayoría de
las necesidades hídricas humanas (básicas y productivas). El gran obstáculo para la
masificación de estas tecnologías, sin embargo, es el costo de inversión y mantención,
agregando a ello los altos niveles de consumo de energía que implican, lo que de una u
otra manera recae en los usuarios, quienes no necesariamente están dispuestos a
pagarlos.
Por otra parte, en la metodología que actualmente se utiliza para la determinación
técnica de la disponibilidad de agua, existen aspectos que son perfectibles y que
ayudarían a mejorar los procedimientos utilizados de manera oficial para definir las
cantidades de agua que ofrece un sistema hídrico. Así se podría reducir la brecha que
existe entre la disponibilidad real de agua y la demanda comprometida en la asignación
de derechos de aprovechamiento.
En general en todas las cuencas, con excepción del Baker, se hace mención a casos en
que las extracciones de agua son mayores a la disponibilidad de agua en la fuente y/o
presentando momentos en el año en que los cauces se secan, esto ocurre incluso en
zonas del sur de Chile, como la sub cuenca del río Laja (cuenca del río Biobío); sin
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embargo, esta situación de agotamiento físico de los cuerpos de agua se ve acentuada
en el norte del país, donde se presentan los casos más extremos, como la cuenca del río
Copiapó, donde esta investigación da cuenta de que la demanda de agua superficial y
subterránea es mucho mayor a la oferta.
Así, la situación de los recursos hídricos en Chile muestra un escenario actual en que el
agotamiento de las aguas, la contaminación y los conflictos son parte de la realidad, o
que, según las proyecciones de aumento de la demanda y del cambio climático, debiera
agudizarse en el futuro de no presentarse un giro en la forma en que se gestionan estos
recursos.
En este sentido, las propuestas generadas en este proyecto han sido planteadas desde la
perspectiva de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos como modelo de gestión
objetivo. En este marco, por un lado se ha generado un Política de recursos hídricos y
una Estrategia de largo plazo. La primera está enfocada a las cuatro dimensiones
propias de la gestión del agua: ambiental, social, económica e institucional, que han sido
abordadas a través de sesenta líneas de acción generales, de éstas, algunas se ha
profundizado por medio del desarrollo de propuestas de resolución de conflictos y en la
generación de instrumentos orientados al uso eficiente de los recursos hídricos. Todas
estas propuestas debieran ser analizadas en profundidad, de manera interdisciplinaria y
participativa por parte de los involucrados en la implementación de éstas para evaluar
su factibilidad.
Las propuestas planteadas en esta política tienen por propósito intervenir en aquellos
aspectos del modelo actual de gestión del agua que son considerados discordantes con
la GIRH, y que hemos considerado pueden enfrentarse sin la necesidad de
modificaciones legales estructurales y, por lo tanto, no representan los cambios
profundos que la gestión actual requiere.
Así, para propender a una gestión de las aguas como la propuesta en la GIRH, se hace
necesario una modificación estructural de cómo se realiza la gestión del agua en la
actualidad en nuestro país. Para ello hemos desarrollado una propuesta de Estrategia de
largo plazo que recoge los elementos centrales a considerar y reformular para la
elaboración de una nueva política que aborde la gestión del agua de manera sistémica, a
nivel de cuenca, que reconozca la dependencia de las actividades productivas del
adecuado funcionamiento ambiental del sistema y de manera indivisible de los
requerimientos humanos no productivos; todo esto en un escenario cambiante.