Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales ISSN: 1315-6411 [email protected]Universidad Central de Venezuela Venezuela Espinasa, Ramón El auge y el colapso de Pdvsa a los treinta años de la nacionalización Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 12, núm. 1, enero-abril, 2006, pp. 147-182 Universidad Central de Venezuela Caracas, Venezuela Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=17712110 Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Rev. Venez. de Econ. y Ciencias Sociales, 2006, vol. 12, nº 1 (ene.-abr.), pp. 147-182
EL AUGE Y EL COLAPSO DE PDVSA A LOS TREINTA AÑOS
DE LA NACIONALIZACIÓN1
Ramón Espinasa
La resolución de la tensión inherente en cualquier actividad extractiva entre el dueño del recurso natural y la empresa que lo extrae, por el control de la producción y la distribución de las rentas presentes en estos sectores, explica la evolución contemporánea del sector petrolero en Venezuela. Esta tensión se dio primero entre el Estado venezolano y las empresas transnacionales que operaban en el país y condujo a la nacionalización y control estatal de la acti-vidad productiva.
Después de la nacionalización, la tensión entre el dueño del recurso y la
empresa operadora se trasladó al interior del Estado venezolano y tuvo como actores al gobierno, representado por el Ministerio de Energía y Minas, y Pdvsa. La tensión creciente entre estos actores, en particular a partir de 1999, se resolvió mediante la asunción por parte del gobierno de la distribución dis-crecional del ingreso petrolero y de la producción, eliminando el alto grado de independencia y autonomía gerencial del que había disfrutado Pdvsa, por di-seño, desde su concepción.
Se puede observar más de un paralelismo entre los procesos que culmina-
ron, el primero, con la nacionalización y control estatal de la industria petrolera, esencialmente transnacional, en enero de 1976 y, el segundo, en el desmante-lamiento institucional y gerencial de Pdvsa y el colapso de su capacidad de producción, a partir de febrero de 2003.
Un primer paralelismo tiene que ver con el aumento de la presión fiscal y el
estrangulamiento de recursos financieros que provocaron el colapso de la pro-ducción por falta de inversión. En el primer caso a partir de 1958 hasta la na-cionalización, en el segundo a partir de 1999 hasta el colapso de Pdvsa. Un segundo paralelismo se puede encontrar en el hostigamiento político e ideoló-gico de las empresas productoras, acusándolas de mentir al fisco, y en todo
1 Una versión resumida de este artículo está siendo publicada en francés en la revista Problemes d’Amerique Latine.
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caso de ser “cajas negras” difíciles de auditar y por esta vía escamotear re-cursos y apropiarse de ganancias extraordinarias que le pertenecerían al fisco. En general, se acusó en forma similar a las transnacionales y a Pdvsa de ser empresas poderosas y ricas a expensas de la debilidad y de la pobreza del gobierno y el país en general. El hostigamiento se tradujo, en el caso de las transnacionales, en no renovar sus concesiones, ni otorgarles nuevas, a partir de 1958 y limitar su capacidad de movimiento y operaciones en el país a todo lo largo de los años 60 hasta la nacionalización. En el caso de Pdvsa el ataque en debilitar hasta destruir su estructura de gobernabilidad corporativa, basado en credenciales y méritos de carrera.
El presente artículo está dividido en dos partes. En la primera parte se des-
cribe la dinámica del sector petrolero venezolano a lo largo de los dos proce-sos que culminarían, el primero, en el colapso de la producción, a partir de 1970, y la nacionalización de la industria petrolera en 1976, y, el segundo, en el colapso de la producción a partir de 1999 y la destrucción institucional de Pdvsa en 2003.
La segunda parte se focaliza en el desempeño del sector petrolero en el
período 1989-2004. El período es particularmente importante y, por su cerca-nía, ha sido poco estudiado. Es importante porque en el se sintetizan las fases de mayor auge y esplendor de Pdvsa, hasta 1998, y su ulterior colapso. Se estudiará en particular la relación entre la distribución del ingreso petrolero, la inversión y la producción del sector. La descripción del proceso político en la primera parte servirá de marco para el análisis cuantitativo que se hace en la segunda.
El marco analítico será el que se esbozó al inicio de esta introducción y en
esencia es que la tensión inherente entre el dueño del recurso y el productor y su resolución determinan la evolución del sector petrolero en el tiempo.
En términos estilizados se pueden identificar dos orientaciones en la evolu-
ción del sector en el tiempo, dependiendo de cuál actor es dominante en el diseño e implantación de la política petrolera. Una primera orientación de polí-tica tiende a favorecer el desarrollo de la industria y el ingreso petrolero en el largo plazo. En general, como premisa, se favorece la inversión para sostener o expandir la capacidad, aun a expensas del ingreso fiscal en el corto plazo, para que, en la medida en que los volúmenes aumenten, también aumente el ingreso fiscal en el más largo plazo. Una segunda orientación básica de políti-ca favorecerá el aumento del ingreso fiscal en el corto plazo, aun a expensas de la inversión, sacrificando la capacidad de producción presente y futura de mantenerse la presión sobre la rentabilidad y los recursos de la industria petro-lera para financiar su inversión.
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La dinámica del sector petrolero venezolano 1943-2004
La nacionalización2
Los acuerdos de 1943 Las semillas del proceso que conduciría a la nacionalización de la industria
petrolera en Venezuela se sembraron en la Ley de Hidrocarburos de 1943, vigente hasta 2001.
Esta ley se promulgó luego de un amplio y largo proceso de consulta y ne-
gociación tanto dentro del país como con las empresas operadoras transna-cionales. El objetivo era unificar en el mismo marco legal las concesiones otorgadas hasta ese momento bajo un mosaico diverso y heterogéneo de le-yes y reglamentos. No sólo unificar sino lograr las mejores condiciones en términos de participación del Estado en el ingreso petrolero, potenciar la indus-trialización en el territorio nacional del crudo producido en el país y, sobre to-do, dejar muy en claro la soberanía nacional en la administración de las reser-vas y en la promulgación de las leyes económicas y de otro tipo que regirían la actividad de estas empresas.
El Estado venezolano había ido aprendiendo, después de tres décadas de
actividad petrolera en el país, de las economías, del negocio y de las condicio-nes que se fijaban para su explotación en otros países, en particular Estados Unidos. En términos de negociación el Estado venezolano se encontraba en una posición de poder, con las fuerzas aliadas sedientas por petróleo en me-dio del esfuerzo de guerra. Es así como el Estado venezolano logra equiparar las condiciones para la explotación del petróleo en el país con las más favora-bles para los propietarios privados de las reservas en Estados Unidos.
En lo económico las compañías quedaron sujetas a la Ley de Impuesto So-
bre la Renta aprobada en 1942 y, por otro lado, la Ley de Hidrocarburos fijaba una regalía de 1/6. La combinación del impuesto sobre la renta y la regalía daba al Estado una participación de alrededor de 50% en el excedente opera-cional de las compañías. Participación que quedó congelada en el famoso acuerdo de 50:50. Proporción que daba una sensación de equidad y que las compañías se encargaron de difundir internacionalmente en un esfuerzo por
2 El proceso que culminaría en la nacionalización en Venezuela, en su contexto inter-nacional, ha sido ampliamente estudiado. El análisis que sigue está basado fundamen-talmente en mí tesis doctoral Espinasa (1985), para lo cual se revisó la bibliografía rele-vante. Los trabajos de Bernard Mommer (1985) y Diego Urbaneja (1992) son referencia obligada bajos dos posturas epistemológicas distintas. La cronología de los principales hitos del desarrollo de la industria petrolera venezolana han sido minuciosamente reco-pilados por Aníbal Martínez (2000).
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petrificar esta regla distributiva que les aseguraba considerables ganancias, en particular en los muy productivos yacimientos del Medio Oriente.
Un segundo logro importante para el país de los acuerdos alrededor de la
ley del 43 fue que se refinara en el país el crudo producido en el territorio na-cional, procesado hasta ese momento en las Antillas Holandesas. Es por ello que Shell y Esso construyeron el Complejo Refinador de Paraguaná a finales de los 40, el cual es aún hoy en día de los más grandes del mundo.
Como contraparte, las compañías obtuvieron que, bajo el marco de la nue-
va ley, todas sus concesiones se renovaran por cuarenta años. Esto les brin-daba un horizonte de inversión de largo plazo, con acceso seguro a reservas. De hecho en la ley del 43 se dejaba abierta la posibilidad de que a mitad de período, esto es, a principios de los 60, las concesiones se renovaran por otros cuarenta años.
Reglas distributivas percibidas como claras y estables, un marco jurídico
único y un largo horizonte de inversión, junto con la demanda mundial crecien-do a tasas de más de 6% por año durante lustros, crearon las condiciones pa-ra la fase de más vigoroso crecimiento de la industria petrolera venezolana. En los quince años hasta finales de los cincuenta la producción se multiplicó por más de cinco, hasta llegar a más de 2,5 millones de barriles diarios (MMbd) en 1958. Con este auge Venezuela se consolidaba como el primer exportador mundial, lugar que ocupaba desde la caída de la producción de México con la nacionalización de finales de los años 30, y ocuparía hasta 1971, cuando fue sobrepasada por Arabia Saudita.
El gráfico 13 muestra la producción promedio anual medida en miles de ba-
rriles diarios (Mbd) entre 1943 y 2004. Se observa claramente el vertiginoso aumento en la producción en los tres lustros que siguen a 1943. El gráfico 2 muestra el número de empleados y obreros directos de la industria petrolera en Venezuela a finales de cada año en el período 1948-2004. Se observa el nivel máximo histórico de empleo entre 1948 y 1950, por el auge de la produc-ción y la construcción del Complejo Refinador de Paraguaná. El gráfico 3 muestra la inversión productiva en la industria petrolera venezolana entre 1949 y 2004 en miles de dólares reales de 2004. Se observa el auge de inversión en el período 1955-1958 para el desarrollo de las concesiones otorgadas en 1956-1957. El gráfico 4 muestra la distribución del superávit operacional de la industria petrolera entre el gobierno y las compañías entre 1947 y 2004. Se observa claramente la distribución 50:50 hasta 1958.
3 La información de los gráficos sobre producción, empleo, inversión y distribución del ingreso se toma de Petróleo y Otros Datos Estadísticos (PODE) publicación anual del Ministerio de Energía y Minas.
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Gráfico 1
Producción de petróleo 1943-2004 (Mbd)
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
1943
1947
1951
1955
1959
1963
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
1958 1976 198 1999
Fuente: PODE varios años.
Gráfico 2 Empleados y obreros de la industria petrolera
1948-2004
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
55.000
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
1958 1976 1989 1999
Fuente: PODE varios años.
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Gráfico 3 Inversión del sector petrolero ($M)
1949-2004
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
1958 1976 1989 1999
Fuente: PODE varios años
El fin de los acuerdos de 1943 y la nacionalización
En 1958 el gobierno venezolano en forma unilateral, haciendo uso de sus
prerrogativas soberanas, aumentó la tasa de impuesto sobre la renta (I/R) para las empresas petroleras, incrementando la participación del Estado en el ex-cedente operacional a 65%. Roto el molde del 50:50, el Estado haría uso del aumento unilateral en la tasa de I/R para incrementar su participación en el excedente petrolero, en la medida en que las condiciones políticas así lo per-mitieran, hasta estrangular a las operadoras extranjeras, llegando a una parti-cipación de 95% en los años previos a la nacionalización, como se observa en el gráfico 4.
El proceso político que aumentaría el poder relativo del Estado venezolano
a lo largo de la década de los 60 hasta la nacionalización tuvo como piedra angular la creación de la OPEP en 1960. Foro en el cual los Estados propieta-rios exportadores intercambiarían información y coordinarían políticas para aumentar su participación en el excedente petrolero y elaborarían en forma conjunta el objetivo común de nacionalizar la producción en sus territorios, como quedó establecido en la Resolución XVI.90 de 1968.
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Finalmente, el Estado venezolano reservó para la empresa estatal, Corpo-ración Venezolana del Petróleo, creada en 1967, cualquier desarrollo de nue-vas áreas petroleras en el país. Quizás más importante, a principios de esa década el Estado no renovó, como existía la posibilidad bajo la ley del 43, las concesiones otorgadas ese año. Todas debían revertir a la nación en 1983. La nacionalización ya tenía fecha.
Gráfico 4
Distribución del superávit operacional
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
1958 1976 1989 1999
Gobierno
Industria
La sostenida presión fiscal, el hostigamiento político, en el contexto de los
movimientos nacionalistas de la década de los 60, el fin cierto de las conce-siones en 1983, junto con la apertura de nuevas y prometedoras provincias petroleras en el Medio Oriente y el norte de África, llevaron a las empresas transnacionales a reducir drásticamente sus inversiones en Venezuela a lo largo de los años 60, a favor de inversiones en otros territorios. Se llegó al ex-tremo de transportar maquinarias y equipos del país hacia las nuevas provin-cias, lo cual trajo como consecuencia la promulgación de la Ley de Reversión de 1971, para detener el proceso de desinversión. Los muy bajos niveles de inversión a lo largo de los años 60 hasta la nacionalización se observan en el gráfico 3.
La contracción de la industria petrolera se reflejó no tan sólo en la caída de
la inversión sino también en la reducción drástica del personal, el cual se redu-
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jo a la mitad, de más de cuarenta mil a finales de los años 50 a unos veinte mil a principios de los 70, como se observa en el gráfico 2.
La estrategia de las compañías consistió en explotar al máximo las áreas ba-
jo concesión con mínima inversión con un horizonte de muy corto plazo. La falta de inversión y la explotación intensiva llevaron irremediablemente al colapso de la producción a principios de los años 70, como se observa en el gráfico 1.
En el ínterin ya casi dos generaciones de venezolanos habían pasado por
la industria petrolera, en un principio personal poco capacitado, después pro-fesionales y técnicos formados en las universidades nacionales. Para princi-pios de los 70 la industria petrolera transnacional en el país era manejada por venezolanos.
El país gradual e inexorablemente se movía hacia el control directo de la
actividad petrolera. El discurso político abordó directamente el objetivo de la nacionalización a principios de los 70. El catalizador, sin embargo, provino de eventos internacionales en el ámbito de la OPEP.
Primero, la victoria de Libia al forzar que se detuviera la producción de las
grandes transnacionales, hasta que aceptaran las condiciones impuestas uni-lateralmente por el país, y después el embargo petrolero de los países petrole-ros árabes en diciembre de 1973, tuvieron un efecto de demostración sobre el resto de los países de la OPEP, en cuanto al control de las operaciones petro-leras en sus territorios. Venezuela pasó a fijar unilateralmente el precio de su crudo y los niveles de producción a partir de principios de 1974.
El Estado venezolano, sin embargo, no se detendría hasta asumir directa-
mente el control de la producción en el país y revertir la tendencia a la con-tracción de la producción que se inició en 1970. Esto se produjo el 1 de enero de 1976. A las operadoras transnacionales se les indemnizó por sus activos remanentes en el país. Y el acto nacionalista contó con un gran consenso polí-tico nacional, del cual formaron parte los gerentes y empleados de la industria petrolera hasta ese momento transnacional.
La industria nacionalizada4 La concepción de Pdvsa
Pdvsa fue creada en 1975 para que asumiera las riendas de la industria pe-
trolera a partir del 1 de enero de 1976. Con mucha sabiduría y tacto, el lide-razgo político que guió el proceso nacionalizador no pretendió amalgamar el
4 El desarrollo institucional de Pdvsa está minuciosamente relatado en Diez años de la industria petrolera nacional 1976-1985, varios autores (1986).
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buen número de empresas privadas y públicas, nacionales y extranjeras, que operaban en Venezuela en una única empresa estatal. Las empresas fueron estatificadas pero no unificadas, se colocó encima de ellas un ente de coordi-nación de actividades operativas y de centralización de las funciones de plani-ficación y finanzas.
Así nació Pdvsa, como una simple estructura de coordinación, con mínimo
personal, de un conglomerado gigantesco, que había producido 3.700.000 ba-rriles diarios (3,7 MMbd) en 1970 y que para la fecha producía 2,4 MMbd.
Que el tránsito de una industria petrolera esencialmente privada y extranje-
ra a una nacional estatal se hiciera en forma muy poca traumática, se debió, aparte de no pretender unificarla de inmediato, a dos hechos fundamentales: Primero, la industria era esencialmente nacional, en el sentido de que era ma-nejada totalmente por venezolanos desde Venezuela, con una significativa integración al tejido social y productivo nacional, y, segundo, el Estado vene-zolano mantuvo una relación poco traumática con las casas matrices en el ca-so de las transnacionales, las cuales firmaron acuerdos de asistencia técnica para facilitar la transición.
La industria nacional estatal en 1976 siguió operando con los mismos sis-
temas y procedimientos de las empresas existentes hasta 1975, en buena par-te transnacionales privadas, las cuales habían operado en Venezuela en mu-chos casos por más de cinco décadas.
Pdvsa y sus empresas filiales adoptaron una forma jurídica diferente de las
otras empresas estatales existentes en el país. Se crearon como empresas públicas de derecho privado. Sociedades anónimas (SA) con un accionista único, el Estado venezolano, representado por el gobierno en las reuniones de accionistas.
Que Pdvsa y sus filiales tuvieran el grado de autonomía que les brindaba
ser sociedades anónimas, diferentes del gobierno y el resto del sector público, les brindó un buen número de singularidades que aseguraron su desempeño destacado en los ámbitos nacional e internacional.
Primero, aisló a la gerencia y el desempeño operativo de la corporación de
los avatares políticos nacionales. No hubo en la estructura gerencial de Pdvsa nombramientos de orden político por parte de los gobiernos de turno. Hubo un muy estrecho apego al manejo de la carrera del personal heredado de las em-presas privadas y la evolución en la empresa se hizo estrictamente en térmi-nos de méritos. Evaluado cada individuo en distintas instancias corporativas. Unido a lo anterior, Pdvsa quedó liberada de los sistemas salariales del go-bierno y pudo remunerar a su personal con base en las condiciones del mer-cado laboral con salarios competitivos. En síntesis, como filosofía de personal,
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Pdvsa brindaba una carrera más que un trabajo y así era entendido por los empleados.
Segundo, el presupuesto y la gestión financiera de Pdvsa no seguían el
mismo proceso de aprobación que el del gobierno y el resto del sector público. Cada cual se aprobaba en sus propios méritos y en distintas instancias. El del gobierno en términos más de sus consecuencias sociales y políticas, aprobado por el Congreso. El de Pdvsa en términos empresariales y de política petrolera bajo aprobación del gobierno en Asamblea de Accionistas, siguiendo las nor-mas del Código de Comercio.
Pdvsa como “holding” de la industria petrolera nacionalizada actuó como
“escudo protector” de la dinámica política del Estado venezolano, los nom-bramientos “políticos” llegaban hasta la junta directiva de Pdvsa. La injerencia del gobierno y la política nacional no trascendió a las directivas de las filiales operadoras, las cuales siguieron funcionando como empresas independientes verticalmente integradas. Ellas en sí mismas eran sociedades anónimas, con una junta directiva elegida con base en méritos, que debía rendir cuentas en sus asambleas al accionista único, que en este caso era Pdvsa.
En definitiva, a Pdvsa y sus empresas filiales les dio el legislador, en el con-
junto de leyes que las crearon, un alto grado de autonomía gerencial y operativa. Como corporaciones petroleras, serían evaluadas en sus propios méritos em-presariales y comerciales, y se les daría libertad de acción en estos ámbitos. Aquí en buena parte radicó el éxito nacional y mundial de Pdvsa hasta 1999. Consolidación hasta 1990
La primera tarea de la Industria estatal sería la de detener la caída del po-
tencial de producción, para consolidarlo al nivel que tenía de mediados de los años 70; adecuar el parque de refinación nacional y abrir canales propios de comercialización, independientes de los heredados de las transnacionales.
En el ámbito organizacional se inició un proceso gradual de racionalización
de la estructura corporativa, disminuyendo el número de empresas filiales, amalgamándolas gradualmente bajo tres estructuras verticalmente integradas, cada una produciendo más o menos un millón de barriles diarios (Corpoven, Maraven y Lagoven). En forma paulatina, estas estructuras empezarían a hacer homogéneos y compartir diferentes sistemas de personal, financieros, operativos, de mantenimiento, manejo de materiales, etc. Todo bajo la coordi-nación de Pdvsa como casa matriz. Tarea no fácil que llevaría lustros.
Además de consolidar el potencial de producción y adecuar el plantel refi-
nador, Pdvsa tomó decisiones organizativas con visión de largo plazo más allá de los aspectos propiamente operativos. La creación de un centro propio de investigación y desarrollo así como de entes de formación de personal alta-
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mente especializado, le dieron a la corporación singularidad y demostraron ser grandes aciertos en términos de beneficios económicos concretos para el país, al desarrollar técnicas y personal especializado propio para la producción, ma-nejo y disposición de hidrocarburos extrapesados que constituyen el grueso de las reservas del país.
La consolidación de Pdvsa después de la nacionalización a partir de una
estructura sumamente débil heredada de las transnacionales se reflejó, prime-ro, en restaurar el nivel mínimo de personal al que tenía la industria petrolera nacional antes de que se iniciara la contracción a finales de los años 50. El personal de empleados y obreros pasó del mínimo histórico de cerca de veinte mil a mediados de los 70 a unos cuarenta mil a finales de los 80, cifra similar a la de principios de los 60 como se observa en el gráfico 2.
Junto con la fuerza de trabajo hubo un gran esfuerzo en rescatar y adecuar
la infraestructura productiva del país. Por un lado el plantel refinador se ade-cuó con la incorporación de unidades de conversión profunda para que pudie-ran tomar una dieta de crudos cada vez más pesada, en los cuales se espe-cializa cada vez más el país. Además se llevó a cabo una intensa campaña exploratoria costa afuera que permitió descubrir masivos yacimientos de gas y se evaluó el potencial de la Faja Petrolífera del Orinoco quizás la más grande acumulación de hidrocarburos del mundo, lo cual cambió radicalmente la per-cepción de agotamiento de las reservas del país al momento de la nacionali-zación. Todo esto conllevó un masivo aumento en los gastos de inversión de la industria que llegaron a un nivel histórico de más de $ MMM 6 en dólares de hoy en día, como se ve en el gráfico 3. Todo este gasto fue financiado con par-te de los masivos recursos que ingresaron al país con motivo de la segunda escalada de precios entre 1979 y 1982, de los cuales el gobierno de turno permitió disponer a Pdvsa al reducir la carga tributaria sobre la empresa como se observa en el gráfico 4.
En el ínterin Pdvsa y sus filiales, como cuerpo corporativo, fueron tomando
una personalidad propia en el contexto nacional e internacional. Imbuida des-de un principio de un alto sentido nacionalista, Pdvsa se sentía representando lo mejor del país en el concierto internacional. Pdvsa lucharía por ocupar un lugar destacado con perfil propio en la competencia con las casas matrices que le dieron origen. Desde un principio Pdvsa se autorreconocía y era reco-nocida como un éxito del país.
A lo largo de estos años de consolidación, desde Pdvsa se fue desarrollan-
do una visión del país basada en sus grandes ventajas comparativas de reser-vas de energía y de localización geográfica. El éxito de las campañas explora-torias posteriores a la nacionalización y, en particular, la evaluación del poten-cial de la Faja Petrolífera del Orinoco permitieron revertir la percepción genera-lizada de que en el país se estaban agotando las reservas de hidrocarburos. Por el contrario, en Venezuela se encuentran reservas que la consolidan como
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el gran reservorio de hidrocarburos del hemisferio occidental y quizás las re-servas nacionales más grandes del mundo.
Esta persuasión de la gente de Pdvsa, primero, fue permeando al resto del
país y así se fue desarrollando una visión de la industria petrolera y del gas como palanca del desarrollo nacional en sí misma y no sólo con base en los ingresos que de ella se derivan.
Dado el grado de desarrollo nacional, se argumentó, la expansión de la in-
dustria petrolera arrastraría con ella, como en efecto fue, a amplios sectores del aparato productivo nacional, con una altísima dispersión geográfica, que integró al país como un todo. Pdvsa, en su proceso de consolidación, puso en marcha programas específicos de asistencia a los proveedores nacionales, los cuales eran preferidos, en condiciones similares de calidad y precios, sobre los foráneos.
Pdvsa, como estructura corporativa, lucharía por defender sus intereses y
empujar por echar adelante su visión del país, en las diferentes esferas del quehacer político nacional. En particular en su relación con los otros entes del Estado a los cuales se debía, en primer lugar en su relación con el gobierno y luego con el Legislativo, como esfera de debate político por excelencia.
Pdvsa no fue ni mucho menos un ente estatal pasivo; por el contrario, acti-
vamente, sobre bases argumentativas, buscó persuadir a los entes políticos que definirían la orientación del Estado, y en última instancia del país, de una dirección determinada en términos de políticas petrolera y de desarrollo eco-nómico. Pdvsa actuaría planteando su visión en la construcción del gran con-senso democrático que siempre caracterizó la política petrolera nacional.
En el primer lustro después de la nacionalización se había consolidado el
potencial de producción alrededor de 2,5 MMbd, sin embargo los acuerdos refrendados por Venezuela al interior de la OPEP, para reducir la producción buscando defender los precios alcanzados a principios de los años 80, lleva-ron a bajar la producción nacional hasta 1,5 MMbd en 1985, como se observa en el gráfico 1.
El cambio colectivo de política por parte de la OPEP, para recuperar los
mercados perdidos en vano tratando de defender precios, conllevó a que Ve-nezuela utilizara su capacidad de producción ociosa y llegara a finales de los años 80 haciendo pleno uso del potencial consolidado una década antes. La disyuntiva ahora era expandir la capacidad con base en las reservas de hidro-carburos del país o mantenerse a ese nivel. El país optó por ir hacia delante, en una política que transformó la percepción nacional del sector petrolero para siempre.
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Auge y colapso5 Expansión en los años 90
En 1990 tomó forma por primera vez el Plan de Mediano Plazo que se revi-
saría todos los años, conocido genéricamente como el Plan de Expansión de Pdvsa. El objetivo sería duplicar la capacidad de producción a lo largo de la década, para llegar a 5 MMbd alrededor de 2000. Éste es quizás el primer Plan de Mediano Plazo en el cual Pdvsa asume un perfil propio; hasta ese momento el plan corporativo era simplemente la suma de los planes de cada una de las empresas filiales, en una situación donde tan sólo se trataba de mantener el potencial mientras se reducía la producción. En el plan de 1990 Pdvsa asumió una visión estratégica que iba a revolucionar el sector y el país.
Para hacer la expansión posible el país debía empezar por reconocer que
la capacidad de ahorro de Pdvsa bajo el marco fiscal vigente era insuficiente, no sólo para expandir la capacidad de producción, sino también para mantener el potencial de 2,5 MMbd. El tema fue planteado, primero, por la gerencia de Pdvsa en las asambleas de accionistas donde se aprobaría el plan y, después, por el gobierno en las distintas instancias de debate democrático nacional, pa-ra promover que se hicieran las reformas legales necesarias.
Es así como, a solicitud del Ejecutivo, el Legislativo por ley bajó la carga
tributaria del sector petrolero, con el fin de dotar a Pdvsa de los recursos fi-nancieros que le permitieran mantener y aumentar paulatinamente su capaci-dad propia de producción.
Dado un nivel de precios, en el corto plazo disminuiría la tributación de
Pdvsa para aumentar en el tiempo, en la medida en que aumentara el volumen de producción, como en efecto sucedió.
No sólo se planteó la reducción de la carga tributaria como reforma necesa-
ria para expandir la capacidad de producción nacional en el tiempo, sino tam-bién la necesidad de abrir el sector petrolero a la inversión privada por más de una razón. Primero, para aumentar las fuentes de financiamiento más allá de la capacidad de ahorro de Pdvsa; segundo, tener acceso a tecnologías espe-cializadas y nichos de mercado, en particular en la transformación y disposi-ción de la muy amplia base de crudos extrapesados del país; y, tercero, am-pliar la capacidad de ingeniería más allá de la propia de Pdvsa.
5 La expansión de Pdvsa a lo largo de los años 90 le tocó al autor vivirla de primera mano. El efecto del cambio institucional, en particular de la Ley de Hidrocarburos de 2001, sobre el desempeño de Pdvsa se encuentra en Isabel Boscán de Ruesta (2002).
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
160
De nuevo esta propuesta fue sometida por los gobiernos a lo largo de los años 90 al debate democrático y las reformas necesarias a las leyes de nacio-nalización aprobadas por el Congreso. En el cual el gobierno siempre estuvo en minoría a lo largo de la década. Esta política fue generalmente conocida como política de apertura y su reconocimiento internacional fue tal que hoy día es un modelo seguido en países petroleros alrededor del mundo.
Como siempre fue el caso en Venezuela, la política petrolera en los años 90
fue fruto del más vasto debate y expresión de un amplio consenso nacional. Aparte del amplio consenso político que la acompañó, el éxito en la implantación de la política de expansión de la capacidad de producción nacional a lo largo de los años 90 se debió a la continuidad operativa y gerencial de Pdvsa. Esto en buena parte se refleja en el hecho de que en un lapso de diez años Pdvsa tuvo tan sólo tres presidentes: Andrés Sosa, Gustavo Roosen y Luis Giusti.
A lo largo del período, aupada por el Estado venezolano y el país como un
todo, Pdvsa se consolidó como empresa líder en el mundo, reconocida como tal nacional e internacionalmente. El colapso
El devenir de Pdvsa después de 1999 estuvo signado por las característi-
cas generales del gobierno que se instaló a partir de ese año, entre éstas vale destacar: La centralización de las decisiones del Estado en el Presidente de la República; la necesidad de romper la tradición de los gobiernos democráticos de los previos cuarenta años, esto es no darle continuidad a planes y políticas sin importar su calidad; desdeñar la experiencia acumulada al interior del Es-tado en el manejo burocrático y obrar más basado en prejuicios que en el co-nocimiento objetivo de las realidades. Desde un principio quedó claro que el movimiento político que asumió el gobierno en 1999 iba a centralizar y a utili-zar todas las instituciones del Estado con el único objetivo declarado de perpe-tuar al Presidente de la República en el poder, para implantar su proyecto polí-tico, con una perspectiva de largo plazo.
Pdvsa, como una institución más del Estado, debía obedecer también a es-
ta orientación general, lo cual significaba transformar radicalmente la esencia de la corporación como entidad comercial al servicio del Estado venezolano, para transformarla en un instrumento político a favor de quienes ocupaban el gobierno. Tanto la estructura gerencial y administrativa como los recursos fi-nancieros de la corporación debían estar a disposición del proceso político que ha implantado inexorablemente el Presidente y sus seguidores. La gerencia profesional de Pdvsa se iba a oponer a esta pretensión del gobierno y desde el primer día la tensión entre las partes no hizo sino crecer.
Pdvsa estaba destinada a perder la autonomía gerencial que, desde su crea-
ción, la caracterizó por diseño. De inmediato, con el advenimiento del nuevo go-
El auge y el colapso de Pdvsa… 161
bierno se produjeron nombramientos de claro tinte político a diferentes niveles gerenciales en todas las actividades de la corporación. La necesidad de control y una profunda desconfianza hacia la gerencia de carrera de Pdvsa provocaron estas medidas. Se creó de inmediato una gerencia paralela la cual reportaba a distintas instancias en el gobierno, con lo cual se corroyó y deterioró rápidamen-te la estructura de gobernabilidad de Pdvsa. Como en todos los otros ámbitos del Estado, por ejemplo las fuerzas armadas, la fidelidad política de la gerencia se hizo mucho más importante que la eficiencia operacional.
Por otro lado, se rompió la relación formal de Pdvsa con el gobierno a tra-
vés de la asamblea de accionistas. En cuanto a aspectos operativos, estraté-gicos o financieros, también se perdió muy rápidamente la relación formal de Pdvsa con su accionista. La relación se hizo totalmente informal y el gobierno mantuvo una continua y creciente intromisión en los distintos ámbitos del que-hacer de la corporación petrolera estatal. Se empezó a improvisar, a tomar medidas no consistentes con el carácter comercial de la empresa y con total discrecionalidad por parte del Ejecutivo. La autonomía operacional y la evolu-ción con base en méritos del personal de Pdvsa se perdieron a la vuelta de poco tiempo, bajo la presión del nuevo gobierno.
Consistente con su oferta electoral el gobierno asumió como objetivo inicial
bajar a toda costa los gastos de Pdvsa. El gobierno quería tener acceso direc-to a los recursos financieros de Pdvsa para ponerlos al servicio de su proyecto político, sin tener que pasar por la burocracia del resto del sector público. Co-mo se verá más adelante, sobre todo en los primeros años, esto sería a ex-pensas del gasto de Pdvsa.
La lógica populista para justificar la reducción del gasto de Pdvsa fue el des-
tino que se le daría a este gasto por parte del gobierno en planes de asistencia social de distinto tipo. Planes, quizás loables, pero que no tienen base lógica de comparación con la inversión para mantener la producción de petróleo.
Como se verá más adelante, los gastos operativos lejos de bajar subieron,
con lo cual quedó como único expediente reducir en forma discrecional los gastos de inversión. Sin embargo, como también se analizará, al ser el grueso del gasto de inversión destinado al mantenimiento del potencial de producción, la reducción de este gasto se tradujo inmediatamente, desde 1999, en la caída de la producción.
La implantación de la nueva relación del Gobierno con Pdvsa no se dio de
inmediato, sin que la corporación ofreciera resistencia. El proceso
La estructura de Pdvsa era sólida y el gobierno recién llegado tenía que for-
talecerse y definir la trayectoria que iba a seguir. Los cambios en el sector pe-
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
162
trolero se dejaron sentir en toda su profundidad con el transcurso del tiempo. Se debería debilitar la institucionalidad de Pdvsa y el Gobierno tenía que im-plantar paulatina e inexorablemente una estrategia de control de todas las ins-tancias del Estado.
La centralización del poder se tradujo en que el gobierno copó todos los
espacios en los que antes se daba el debate democrático. A lo largo de un proceso político, que tuvo la reforma constitucional como piedra angular, se dio, a la vuelta de un par de años, la concentración de los poderes del Estado en manos de adeptos al gobierno, quienes no responden a otra autoridad que la del Presidente de la República. Pdvsa no podía escapar de este proceso de centralización del poder, su caída fue sólo cuestión de tiempo.
Obviamente el desmantelamiento de Pdvsa no fue un proceso lineal sino
lleno de contradicciones, pero al fin y al cabo inexorable. Doblegar a Pdvsa conllevó el paso de seis presidentes a la cabeza de la corporación en los pri-meros cinco años de gobierno. La tensión entre Pdvsa y el gobierno tuvo ci-clos a lo largo de una tendencia creciente que terminó en el colapso gerencial y operativo de la corporación.
El primer año de gobierno fue testigo de la depuración de la alta gerencia
que venía del gobierno anterior. Lo que nunca se había visto en Pdvsa, los cuerpos gerenciales de más alto nivel fueron cambiados por su identificación con la institucionalidad anterior, y suplantados por adeptos al nuevo gobierno. No con base en méritos sino en adhesión política. El reemplazo incluyó el cambio del presidente de Pdvsa, Roberto Mandini, nombrado de los rangos de la propia industria por el nuevo gobierno. Éste sería el último presidente en surgir del seno de la corporación.
Como segundo presidente del actual gobierno fue elegido un ex gerente
que había sido cesado de Pdvsa años antes bajo acusaciones de corrupción, Héctor Ciavaldini. Bajo una presidencia simplemente mediocre y corrupta, Pdvsa se deterioró muy rápidamente a lo largo de 2000, ocasionando un pro-fundo desánimo y desmoralización en el personal de carrera.
El proceso de deterioro operativo e institucional se detuvo temporalmente
con el nombramiento de Guacaipuro Lameda, un general de carrera, como presidente durante el tercer año de gobierno. Este general se identificó con la cultura de excelencia de la corporación, cultivada a lo largo de cinco lustros de existencia, y detuvo la discrecionalidad gubernamental en el manejo de Pdvsa. Esto lo pudo hacer, entre otras razones, por la reputación que se había gana-do al interior del gobierno como jefe de la Oficina Central de Presupuesto. La reversión en la tendencia al deterioro de Pdvsa se manifestó en el aumento de la inversión, la actividad operativa y la producción en 2001, como se mostrará en la segunda parte del ensayo.
El auge y el colapso de Pdvsa… 163
Sin embargo, la identificación del tercer presidente de Pdvsa con la geren-cia profesional de la corporación terminó por costarle el puesto a principios de 2002. El cuarto presidente fue Gastón Parra, un oscuro profesor de La Univer-sidad del Zulia, el cual durante toda su carrera acusó a la gerencia de Pdvsa de ser los representantes del capital transnacional en el país.
El nombramiento de este presidente fue una provocación y expresión del
endurecimiento de la posición del gobierno frente a Pdvsa. Los empleados de carrera de Pdvsa rechazaron este nombramiento y el gobierno agudizó el con-flicto, al cesar el Presidente de la República públicamente en sus cargos a los líderes del movimiento gremial, en abril de 2002. Después de una movilización nacional masiva de apoyo a Pdvsa, la cual culminó con la renuncia del Presi-dente de la República, para después ser restituido, los empleados que habían sido cesados regresaron a sus cargos. La paz temporal se logró al nombrarse como quinto presidente de Pdvsa a Alí Rodríguez, quien venía de ser secreta-rio general de la OPEP.
Sin embargo, las aguas nunca regresaron a su cauce, el conflicto entre el
gobierno, por el control total de la corporación, y el personal de carrera, que defendía la autonomía operativa y los valores de excelencia bajo los cuales se habían formado, siguió latente y estalló abiertamente al plegarse los emplea-dos petroleros a una huelga general nacional a principios de diciembre de 2002. El gobierno resistió y la huelga culminó a principios de febrero de 2003, más de la mitad de los empleados y la casi totalidad del personal gerencial de Pdvsa fueron cesados o nunca regresaron a sus cargos. La corporación crea-da en 1975 dejo de existir como tal.
Rafael Ramírez, el sexto presidente de Pdvsa, es el ministro de Energía y
los viceministros son los vicepresidentes. Pdvsa no es sino una dependencia más del Ejecutivo nacional y el Presidente de la República es quien presenta sus planes al país. Epílogo
El Presidente de Venezuela acaba de anunciar un Plan de Expansión de la
producción petrolera en el país, muy en línea con lo que en el pasado fueron los planes de Pdvsa, con una sola diferencia, el país ahora no tiene una corpo-ración nacional capaz de implantar esos planes. El grueso de la producción venezolana actual la realizan empresas transnacionales. Si el país quiere au-mentar su producción en los próximos años, deberá recurrir a la capacidad de empresas privadas extranjeras, eso lo saben muy bien quienes llevaron al Sector petrolero venezolano donde hoy se encuentra.
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
164
Desempeño del sector petrolero venezolano 1990-20056 Producción y disposición
Respondiendo a las dos orientaciones de política descritas anteriormente,
la producción petrolera se expande entre 1990 y 1997, para contraerse desde entonces, como se observa en el gráfico 5. La producción crece en más de 50% a lo largo de la década de los 90, de 2,3 a 3,5 MMbd, para regresar en la actualidad a un nivel de 2,6 MMbd, similar al de 1993.
Gráfico 5 Producción petrolera
(crudo + condensados + líquidos) (MMbd) 1990-2004
1,2
1,8
2,4
3,0
3,6
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Pdvsa producción propia
Asociaciones
Convenios operacionales
Producción de petróleo
Fuentes: EIA-DOE, Pdvsa.
A partir de 1999 se ha dado también un cambio cualitativo muy importante en
la composición de la producción de petróleo en Venezuela. De la producción actual, poco más de 40%, 1,1 MMbd, son generados con participación del sector privado, comparados con 0,38 MMbd, o poco más de 10% en 1998. Hoy en día 0,6 MMbd se producen a través de Asociaciones Estratégicas entre empresas privadas y Pdvsa para la generación y transformación del crudo extrapesado de la Faja Petrolífera del Orinoco y 0,5 MMbd a través de “convenios operaciona-les” en los cuales empresas privadas producen crudo para Pdvsa.
6 Este análisis es original y para él no hay referencias bibliográficas que el autor conozca.
El auge y el colapso de Pdvsa… 165
En consecuencia, entonces, la caída en la producción propia de Pdvsa es más que proporcional a la caída de la producción nacional. La producción pro-pia de Pdvsa se ha reducido en más de la mitad de 3,2 MMbd en 1997 a 1,5 MMbd en la actualidad. La producción actual de Pdvsa es 0,75 MMbd, más baja que la de 1990.
En la medida en que ha aumentado la demanda del mercado doméstico y
el crudo sintético lo exportan las Asociaciones Estratégicas, la exportación de crudo de Pdvsa se ha contraído mucho más que la producción nacional de crudo. Como se observa en el gráfico 6, la demanda del mercado interno se ubica alrededor de 0,5 MMbd y 0,6 MMbd de la producción de crudo se expor-ta a través de las Asociaciones, con lo cual Pdvsa exporta en la actualidad 1,5 MMbd, la mitad comparados con 3,0 MMbd en 1997.
Gráfico 6
Producción total: Consumo doméstico y exportaciones (MMbd) 1990-2004
0,0
0,6
1,2
1,8
2,4
3,0
3,6
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Producción total
Pdvsa mercado de exportación
Asociaciones
Pdvsa mercado doméstico
Fuentes: EIA-DOE, Pdvsa.
La violenta caída de las exportaciones de Pdvsa se ha traducido en una re-ducción proporcional de la participación en las importaciones de Estados Uni-dos (EEUU). Como se observa en el gráfico 7, las exportaciones de Pdvsa a EEUU se han reducido de casi 1,8 MMbd en 1997 a 1,2 MMbd en la actuali-dad, con lo cual la participación de las exportaciones de Pdvsa en el total de las importaciones de EEUU se ha reducido a la mitad de poco menos de 18% a 9% en el período.
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
166
Gráfico 7
Pdvsa exportaciones a EEUU (MMbd y % importaciones totales) 1990-2004
1,0
1,1
1,2
1,3
1,4
1,5
1,6
1,7
1,8
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
8%
9%
10%
11%
12%
13%
14%
15%
16%
17%
18%
Pdvsa exportaciones a EE UU
Pdvsa exportaciones / importaciones EEUU
Fuente: EIA-DOE
La producción de petróleo crudo en el país no ha recuperado el nivel previo
al colapso de la producción durante el paro de Pdvsa entre diciembre de 2002 y febrero de 2003. El gráfico 8 muestra la producción mensual de crudo del país entre enero de 2000 y junio de 2005, como lo reporta la Agencia Interna-cional de Energía. La producción en la actualidad es más de 0,5 MMbd inferior a la producción previa al colapso. En la medida en que la producción de los Convenios Operacionales supera el nivel previo al paro, toda la caída en la producción se atribuye a Pdvsa. En particular, ha colapsado la producción más compleja en el occidente del país. La producción actual de Pdvsa se concentra en pocos yacimientos muy prolíferos en el oriente de Venezuela. Inversión y producción
La primera pregunta que se debe contestar, entonces, es qué hay detrás
del auge y la declinación de la producción de Pdvsa en los últimos quince años. La repuesta se inicia por la afirmación de que en una provincia petrolera relativamente madura, como en el caso de la venezolana, la producción está íntimamente ligada al nivel de inversión. Debido a la alta tasa de declinación
El auge y el colapso de Pdvsa… 167
natural de la producción por agotamiento de los yacimientos, el mantenimiento de un nivel de producción en el país lleva asociado una cierta inversión: Menor inversión se traducirá inmediatamente en una caída de la producción.
Gráfico 8 Producción mensual de crudo (MMbd)
enero 2000 - junio 2005
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
Ene-0
0
May
-00
Sep-0
0
Ene-0
1
May
-01
Sep-0
1
Ene-0
2
May
-02
Sep-0
2
Ene-0
3
May
-03
Sep-0
3
Ene-0
4
May
-04
Sep-0
4
Ene-0
5
May
-05
Fuente: AIE La correlación entre inversión y producción de petróleo en Venezuela se
observa en el gráfico 9, en el cual la inversión de Pdvsa en millones de dólares de 2004 se lee contra el eje de la derecha, y la producción en MMbd contra el eje de la izquierda. Se observa cómo el aumento de la producción entre 1990 y 1997 lleva apareado una multiplicación por más de dos de la inversión. De igual manera, la contracción de la producción hasta 2003-2004 lleva asociada una reducción a menos de la mitad del nivel de inversión de 1997. La correla-ción año a año queda de manifiesto en el aumento puntual de la inversión en 2001, lo cual conllevó el aumento de la producción ese año.
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
168
Gráfico 9 Pdvsa: Producción (MMbd) e inversión (MM$ 2004)
Gráfico 10 Pdvsa: Inversión (MM $2004) y taladros activos por mes
1990-2004
1.800
2.300
2.800
3.300
3.800
4.300
4.800
5.300
5.800
6.300
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
102030405060708090100110120
Taladros activos
Inversión
Fuente: Pdvsa, FMI, Baker-Hughes.
El auge y el colapso de Pdvsa… 169
El grueso de la inversión de Pdvsa, dadas las características geológicas de Venezuela, es en la actividad de taladros para el mantenimiento y expansión de la producción. Aproximadamente 80% de la inversión de Pdvsa es en la actividad de taladros. La correlación entre inversión y número de taladros acti-vos se observa en el gráfico 10, en el cual los taladros activos al final de cada mes se leen contra el eje de la derecha y la inversión anual en MM $2004 se lee contra el eje de la izquierda. La correlación entre la inversión anual y el número de taladros queda de manifiesto.
Como cabe esperar de las relaciones mostradas en los dos gráficos ante-
riores, existe una clara correlación entre la actividad de taladros y la produc-ción de petróleo en Venezuela. Dada la alta declinación de la producción en el país, si se deja de perforar, la producción cae inmediatamente. Esto se obser-va en el gráfico 11, en el cual los taladros activos al final de cada mes se muestran contra el eje de la derecha y la producción promedio anual en MMbd contra el eje de la izquierda. Queda claro cómo el aumento de la producción entre 1990 y 1997 se debió al aumento sostenido de la actividad de taladros, la cual se multiplicó por más de cuatro entre principios de 1990 y finales de 1997. Por el contrario, la caída de la producción a partir de 1998 se debe a la reducción de la actividad de perforación. La correlación captura los aumentos relativos de la producción en 2001 y 2004.
Gráfico 11 Pdvsa: Producción (MMbd) y taladros activos por mes
1990-2004
1,8
2,0
2,2
2,4
2,6
2,8
3,0
3,2
3,4
3,6
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
102030405060708090100110120
Producción
Taladros Activos
Fuente: Pdvsa, FMI, Baker-Hughes.
Queda clara entonces la relación directa entre la inversión y la producción a
través de la actividad de perforación necesaria para mantener y aumentar el
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
170
volumen. Así, el auge y declinación de la producción de Pdvsa a lo largo de los últimos quince años se deben al aumento de la inversión hasta 1997 y la re-ducción de ésta desde entonces.
El incremento y la caída de la inversión de Pdvsa obedecen a dos visiones
divergentes de política, las cuales se materializaron en la forma en que se dis-tribuyó el “superávit operacional” de la corporación entre el gobierno y Pdvsa. Para analizar cómo evolucionó la distribución del superávit operacional debe-mos ver primero cómo evolucionó el “ingreso operacional”. Ingreso operacional
El ingreso operacional de Pdvsa se deriva de sus ventas en el mercado in-
terno y en el mercado internacional. Anteriormente se presentó la evolución de los volúmenes destinados a abastecer ambos mercados y se destacó cómo en la actualidad el mercado interno representa alrededor de 25% de las ventas de Pdvsa en volumen. Para calcular el ingreso operacional es necesario entonces ver a qué precio promedio se vende en ambos mercados.
Los precios promedio anuales de venta en los mercados doméstico7, e in-ternacional, y el promedio ponderado de ambos, para Pdvsa, se presentan en términos reales por barril ($2004/b) en el gráfico 12. En primer lugar, se debe destacar que el precio promedio de venta interna a lo largo de los quince años ha sido un tercio del precio de venta de exportación a pesar de que las ventas internas son exclusivamente de productos refinados de consumo final y las de exportación son de crudos y productos con menores costos de procesamiento en promedio. La cesta doméstica de productos tiene un precio internacional mucho mayor que la cesta de exportación, pero se vende a una ínfima fracción del precio de la segunda. Además, el suministro al mercado interno incluye los costos de transporte, distribución y mercadeo lo cual duplica el costo del barril vendido en el mercado interno respecto al vendido en el mercado externo.
Más en detalle, se debe observar cómo los precios de exportación son
máximos en 2003-2004, mientras los de venta interna son mínimos en estos dos años. Con lo cual el diferencial entre ellos es máximo. En los últimos dos años los precios de venta interno han sido menos de un séptimo de los precios de exportación y ese diferencial no ha hecho otra cosa que abrirse en 2005. Esto, junto con el mayor peso de las ventas de Pdvsa al mercado interno, hace que el diferencial entre el precio promedio ponderado de venta de Pdvsa y el
7 El precio de venta en el mercado interno lo fija el Ejecutivo con potestad exclusiva. Éste es quizás el precio más visible y el que mayor sensibilidad social despierta en Ve-nezuela. El desencadenante de la masiva irrupción social en el área metropolitana de Caracas el 27 de febrero de 1989 fue el inicio de una serie de incrementos graduales en el precio de la gasolina.
El auge y el colapso de Pdvsa… 171
de exportación sea el máximo. Mientras el precio promedio de exportación de Pdvsa en 2004 fue de alrededor de 37 $/b, su precio promedio de ventas fue de alrededor de 29 $/b, una vez que se ponderan las ventas internas a poco más de 4 $/b.
Gráfico 12
Precio promedio anual ponderado y de ventas domésticas y de exportación ($2004/b)
Fuentes: Pdvsa, FMI. Una vez descrita la evolución de los volúmenes y los precios de ventas en
los dos mercados, el gráfico 13 muestra el ingreso operacional de Pdvsa des-agregado en ventas al mercado externo e interno. En primer lugar se debe destacar cómo el ingreso por ventas internas es 6% del total mientras en vo-lumen representa 18%, en promedio para el período. La participación en el ingreso es un tercio de la participación en volumen, debido a los muchos me-nores precios por ventas al mercado interno respecto a los de exportación. Esta diferencia se agudiza en los últimos dos años, cuando el ingreso por ven-tas internas fue menos de 4% del total y representó 25% de las ventas en vo-lumen. El ingreso por ventas internas los dos últimos años apenas superó los $800 millones respecto a ingresos por exportaciones de $18,5 y $22,6 miles de millones (MMM) en 2003 y 2004 respectivamente.
Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
172
Gráfico 13 Ingreso operacional de Pdvsa: Ventas internacionales e internas
(M $2004) 1990-2004
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Ingreso operacional Pdvsa
Ventas externas Pdvsa
Ventas internas Pdvsa
Fuentes: Pdvsa, FMI. Por otro lado, llama la atención cómo el ingreso operacional de Pdvsa fue
casi 25% menor en 2004 que en 2000 y aún menor que en 1996 y 1997, a pe-sar de precios mucho mayores de exportación en 2004. Esto se debe a dos factores: Menores volúmenes de exportación y menores precios en el mercado interno. Finalmente, el ingreso de Pdvsa en 2004 es apenas superior al de 1990. Este resultado no deja de ser paradójico y contraintuitivo para el obser-vador casual.
En promedio, para el período 1999-2004 el ingreso operacional anual de
Pdvsa es 23% mayor que para el período 1990-1998, a pesar de ser el precio de exportación un tercio mayor en el período más reciente, al ser los volúme-nes de exportación y los precios de venta en el mercado interno mayores en el primer período.
Una vez analizado el “ingreso operacional” se debe describir el “gasto ope-
racional” para después calcular el “superávit operacional” y discutir cómo éste se distribuyó entre el gobierno y Pdvsa.
El auge y el colapso de Pdvsa… 173
Gasto operacional El gasto operacional tiende a fluctuar con la producción suponiendo que la
productividad debida a, entre otros factores, tecnología, las características de los yacimientos, y eficiencia gerencial, permanece constante.
El gráfico 14 muestra la evolución del gasto operacional de Pdvsa en dóla-
res reales de 2004. El gasto operacional real se duplica de $3 a $6 MMM mientras la producción crece en más de 50% entre 1990 y 1997. Sin embargo, aun cuando la producción cae el gasto operacional crece en 50% hasta un máximo de $9 MMM en 2000. Para después caer en un tercio a $6 MMM, me-nos que proporcionalmente a la caída de la producción. Esto quiere decir que los costos unitarios variaron significativamente a lo largo del período.
Gráfico 14
Pdvsa: Gastos de operación (MM $2004) 1990-2004
2.000
3.500
5.000
6.500
8.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Gastos operacionales
Fuentes: Pdvsa, FMI. Los gastos operacionales reales de Pdvsa se multiplicaron por dos veces y
media, durante la implantación del Plan de Pdvsa, entre los años 1990 y 1998. Como fracción del tamaño de la economía los gastos de Pdvsa crecieron 75% al pasar de 4,2% a 7,1% del PIB. Pdvsa se hizo cada vez más visible e impor-tante en la economía nacional. No sólo aumentaron los gastos operacionales si no que, como se verá en detalle más abajo, los gastos de inversión se dupli-
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caron de $3 a $6 MMM, los gastos totales pasaban de 8% a 14% del PIB. El gasto de Pdvsa para mediados de los años 90 era más de la mitad del gasto del gobierno central. Además para generar el ahorro necesario para financiar la inversión de Pdvsa se redujo relativamente su contribución fiscal. El creci-miento explosivo en el gasto de Pdvsa, asociado a la mayor producción, junto con la restricción en el gasto fiscal, por la menor recaudación petrolera, contri-buyeron a formar una matriz de opinión de que Pdvsa se hacía “rica” y era dispendiosa a expensas del empobrecimiento del gobierno.
El hecho objetivo era que Pdvsa aumentaba sus gastos porque producía
más, si lo hacía con mayor o menor eficiencia requiere analizar el costo de los gastos operacionales por barril.
Los costos operacionales por barril de Pdvsa para el período 1990-2004 se
muestran en el gráfico 15. Analicemos primero la evolución de los costos ope-racionales en dólares nominales por barril. Éstos prácticamente se triplican entre 1990 y 2000 al pasar de alrededor de 2,5 $/b a poco menos de 7,5 $/b en 2000 para después mantenerse prácticamente constantes hasta 2004.
Gráfico 15
Pdvsa: Costos operativos por barril nominal y real ($/b) 1990-2004
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Pdvsa costos operacionales por barril reales ajustados por el tcr ($ tcr 2004)
Pdvsa costos operacionales reales por barril ($ 2004)
Pdvsa costos operacionales por barril
Fuentes: Pdvsa, FMI, cálculos propios. Se sabe que para que el análisis gane sentido se debe realizar en términos
reales, descontando por la inflación en dólares los insumos que entran en la producción. Al hacer este cálculo los costos permanecen prácticamente cons-
El auge y el colapso de Pdvsa… 175
tantes fluctuando entre 4 $/b y 5 $/b entre 1990 y 1997, para después subir en 75% y fluctuar entre 7 $/b y 8 $/b entre 2000 y 2004.
Sin embargo, el análisis hasta ahora no recoge la fluctuación del tipo de
cambio del bolívar respecto al dólar. Se sabe que si las fluctuaciones entre las monedas no reflejan los cambios entre las inflaciones de los países, los costos en una de las monedas se pueden estar encareciendo o abaratando más allá del cambio en el componente real que se origina en la otra moneda. En el ca-so particular, la apreciación del bolívar frente al dólar puede llevar a sobresti-mar el costo en dólares del componente local en la producción y viceversa.
Por ello el costo real, una vez descontado por la inflación en dólares, se ajus-
tó por el tipo de cambio real (tcr), reflejando los costos en bolívares medidos en dólares la paridad ajustada por los cambios en las inflaciones relativas tomando como base el año 2004. Así se aproxima el análisis de costos a la variación en las cantidades de insumos y trabajo necesarios en producir, transportar, refinar y distribuir domésticamente un barril de crudos o productos. Hecho este cálculo el resultado no deja de ser sorprendente. El costo real por barril de hecho cayó entre 1991 y 2000, para después casi duplicarse para 2004.
La duplicación de los costos unitarios entre 2000 y 2004 se debe a cuatro
razones básicas: La caída de la producción que incrementa los costos opera-cionales fijos por barril; el aumento de la fracción de la producción al mercado interno con costos el doble por barril respecto a la producción exportada; la apreciación del tipo de cambio real en años recientes; y la debacle gerencial de Pdvsa a partir de 2003.
Por el contrario, el aumento de volúmenes, la menor fracción al mercado in-
terno, la depreciación del tipo de cambio real y la creciente eficiencia gerencial y tecnológica de Pdvsa explican que los precios se mantuvieran constantes a lo largo de los años 90. Esto, a pesar de que el aumento en la producción im-plicaba el desarrollo de campos de menor productividad o el mantenimiento en operación de campos con productividad natural declinante. Los factores seña-lados lograron, de hecho, compensar el aumento de los costos de producción debido al agotamiento de los yacimientos existentes y la incorporación de ya-cimientos menos productivos a lo largo de los años 90.
Durante la campaña electoral el presidente Chávez y sus partidarios hicie-
ron de Pdvsa uno de los puntos centrales de ataque a los gobiernos anterio-res. Atacaron la importancia que había ganado Pdvsa en el país y explotaron la percepción de que esto tenía como contraparte el debilitamiento del gobier-no. Se acusó a Pdvsa de ocultar recursos a expensas del fisco, de la misma manera como treinta años antes se había acusado a las operadoras transna-cionales de transferir fraudulentamente recursos al exterior. Se acusó a Pdvsa de ser inauditable, de ser una “caja negra” o de ser un Estado dentro del Es-tado, con demasiado poder autónomo, como en el pasado se había acusado a
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las transnacionales. Pdvsa perdió la batalla de la opinión pública antes de las elecciones, no se preocupó por explicar que el aumento de los gastos era con-sistente con el aumento de la producción, que de hecho los costos por barril estaban bajando. Pdvsa siempre sintió que la razón estaba de su lado y no era necesario explicarle al país el desempeño del sector.
Consecuente con su discurso, el candidato y después Presidente se plan-
teó reducir el tamaño y la importancia de Pdvsa, reducir su nivel de gastos, como objetivo estratégico. Bajo la premisa genérica de que eran demasiado altos en sí mismos y en particular respecto a los gastos del gobierno, uno de los puntos básicos de la nueva orientación de política petrolera a partir de 1999 fue el de reducir los gastos de Pdvsa. El lineamiento de política fue el de reducir los gastos de Pdvsa para, en formas por lo demás discrecionales, transferir el ahorro al gobierno para financiar su gasto.
Al ser incapaz la nueva administración de reducir los gastos operacionales
por barril, los cuales de hecho se han duplicado, lo que se hizo fue reducir en forma discrecional y arbitraria el gasto de inversión, con las consecuencias señaladas. Cómo se redujo el gasto de inversión se discute a continuación, para lo cual primero veremos cómo evolucionó el superávit operacional y des-pués cómo se distribuyó entre el gobierno y Pdvsa.
Superávit operacional
El superávit operacional se define como la diferencia entre el ingreso y el
gasto operacional y ambos ya han sido analizados. El gráfico 16 muestra el ingreso y el gasto operacional de Pdvsa, la diferencia entre ambos es el supe-rávit operacional, todos medidos en dólares reales de 2004.
Casualmente, el gasto operacional crece y se hace máximo en los años en que el ingreso también crece y se hace máximo, entre 1996 y 2001, con la ex-cepción de 1998 cuando colapsó el ingreso. Después el ingreso y el gasto caen en 2003-2004. Esto trae como consecuencia que el superávit operacional tiene una tendencia horizontal a lo largo del período fluctuando alrededor de $15 MMM de 2004 por año.
El superávit operacional de Pdvsa se muestra en términos reales en el grá-
fico 17. Si bien oscila alrededor de $15 MMM, sí presenta oscilaciones muy importantes en particular se triplica entre 1998 y 2000 al pasar de unos $7,8 MMM a $24 MMM. Al desagregar por períodos de análisis, el superávit opera-cional promedio por año en el período 1999-2004 fue mayor, $16,7 MMM, comparado con $14,1 MMM por año en el período 1990-1998.
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Gráfico 16 Pdvsa: Ingreso, gasto y superávit operacionales (MM $2004)
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Ahora estamos en condiciones de analizar el aspecto clave de cómo se distri-buyó el excedente operacional entre el gobierno y Pdvsa. Al ser la tendencia rela-tivamente horizontal a lo largo del período, una tendencia creciente de la participa-ción de una de las partes será a expensas de la otra. Veámoslo a continuación. Distribución del superávit operacional
El gobierno participa del superávit operacional por tres vías: (i) El cobro de
regalías, que hasta 2000 era 1/6 del ingreso de Pdvsa calculado a precios inter-nacionales y en la actualidad es 30% del ingreso así calculado; (ii) el cobro de impuesto sobre la renta, que hasta el 2000 era 67% de las ganancias contables de Pdvsa y en la actualidad es 50% y (iii) la participación en las ganancias de la empresa por la vía de dividendos, dentro de los márgenes aceptados por el Có-digo de Comercio. El gobierno decide en forma discrecional cuánto toma de las ganancias a ser repartidas como representante del accionista único de la em-presa: El Estado venezolano. Esta última vía le da gran discrecionalidad al go-bierno para decidir el destino del excedente operacional de Pdvsa.
Como ya se dijo, el ingreso petrolero del gobierno entrará como parte del
flujo fiscal para financiar sus gastos. Históricamente en promedio el ingreso fiscal de origen petrolero ha representado aproximadamente la mitad del in-greso fiscal ordinario. Por su parte Pdvsa dispondrá de su fracción del exce-dente operacional como fuente única de financiamiento para sus inversiones, dada su limitada capacidad de financiamiento comercial respecto a la magni-tud de sus inversiones.
El gráfico 18 muestra la distribución del superávit operacional entre el go-
bierno y Pdvsa, a simple vista se observa cómo la participación del Gobierno cae como tendencia hasta 1998 y cómo aumenta la participación relativa del gobierno desde 1999 a expensas de la participación y la inversión de Pdvsa, como se analiza en detalle a continuación. Participación del gobierno
En la medida en que el superávit operacional tiene una tendencia horizontal
a lo largo del período, el aumento o la disminución de la participación del go-bierno serán a expensas de la de Pdvsa, será un juego suma cero.
Si la política petrolera opta por aumentar la inversión y aumentar la produc-
ción será a expensas de la participación del gobierno, por el contrario el au-mento de la participación del gobierno será a expensas de la inversión de Pdvsa y afectará la producción.
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Gráfico 18 Superávit operacional: Participación gobierno y Pdvsa (MM $2004)
1990-2004
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Pdvsa Superávit Operacional
Participación gobierno
Participación Pdvsa
Fuentes: Pdvsa, FMI.
El gráfico 19 muestra la evolución de la participación del gobierno en el su-
perávit operacional de Pdvsa en términos reales y se destaca la tendencia de esa participación en los períodos 1990-1998 y 1999-2004.
La participación promedio anual del gobierno en términos reales es de
$11,2 MMM que representa 74% del superávit operacional promedio de $15,1 MMM. Sin embargo se distinguen dos claras tendencias que se corresponden con las orientaciones de política.
La participación del gobierno cae como tendencia en el período 1990-1998
y además es menor en términos absolutos y relativos respecto al superávit operacional que en el período 1999-2004. En términos absolutos la participa-ción promedio en el período 1990-1998 fue de $9,8 MMM comparada con un superávit operacional promedio de $14,1 MMM lo cual representa una partici-pación promedio de 70%.
Por el contrario la participación sube como tendencia en 1999-2004. Ade-
más en términos absolutos es de $13,2 MMM promedio por año que represen-ta una participación promedio de 80%, en el superávit operacional anual pro-medio del período de $16,7 MMM.
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Gráfico 19 Participación del gobierno en el superávit operacional
(MM $2004) 1990-2004
5.000
7.000
9.000
11.000
13.000
15.000
17.000
19.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Tendencia 1990-1998
Tendencia 1999-2004
Fuentes: Pdvsa, FMI.
No sólo las tendencias son divergentes sino en términos absolutos el ingre-
so del gobierno fue un tercio mayor en promedio en el segundo período. Ade-más en seis de los nueve años del primer período la participación del gobierno fue menor que cualquier año del segundo período. Todo esto contribuyó a que se solidificara una matriz de opinión de que el gobierno se empobrecía a ex-pensas de Pdvsa hasta 1998. Y lo contrario en el período siguiente, como se describe a continuación. Inversión de Pdvsa
8 La evolución y las tendencias de la inversión de Pdvsa en términos reales
se muestran en el gráfico 20. La inversión se duplica en términos absolutos entre 1990 y 1997, de $3 a $6 MMM y así lo hace como tendencia. Por el con-trario la inversión se reduce a menos de la mitad para 2002 y se mantiene por debajo de $3 MMM por año hasta 2004. Con la excepción de los años 2001 y 2004, cuando la inversión crece, cada año a partir de 1997 la inversión cae.
8 La participación del gobierno se comparará con la inversión de Pdvsa y no con la par-ticipación de Pdvsa en el superávit operacional, por tres razones: la inversión oscila año a año menos y así se puede analizar mejor como tendencia; el grueso de la inversión se financia a partir de esta participación; y quien correlaciona con la producción, como se analizó anteriormente, es la inversión.
El auge y el colapso de Pdvsa… 181
Como ya se describió la caída de la inversión provoca la caída de la produc-ción a partir de 1997, con la excepción de los años 2001 y 2004.
Gráfico 20
Pdvsa inversión (MM $2004) 1990-2004
1.500
2.500
3.500
4.500
5.500
6.500
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Pdvsa Inversión
Tendencia 1990-1998
Tendencia 1999-2004
Fuentes: Pdvsa, FMI. Es así como la mayor participación del gobierno en el “superávit operacio-
nal” de Pdvsa, a expensas de la inversión de la corporación, provoca el colap-so de la producción de Pdvsa entre 1998 y 2004.
Conclusiones
En una provincia petrolera madura, como es el caso de Venezuela, hay una
estrecha correlación entre el nivel de inversión y de producción. En particular, la caída de la inversión por debajo del nivel necesario para mantener la capa-cidad se traduce inmediatamente en la caída de la producción.
El aumento de la producción de Pdvsa entre 1990 y 1997 tuvo como con-
traparte la duplicación de la inversión entre estos dos años. Por el contrario, la caída de la producción hasta 2003, con la excepción de 2001, se debió a la reducción a la mitad de la inversión.
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Dado que el superávit operacional se mantuvo constante como tendencia entre 1990 y 2004, el aumento de la inversión hasta 1997 tuvo como contra-parte la caída de la participación del gobierno a lo largo de este período. Por el contrario, el aumento de la participación del gobierno hasta 2004 dejó a Pdvsa sin recursos para financiar la inversión y conllevó la caída de la producción a lo largo de este período.
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