PARTE 4

PerSPectivAS

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PerSPectivAS

el papel de la pesca de captura en un sistema mundial de producción sostenible de alimentos: oportunidades y desafíos

En las últimas ediciones de “El estado mundial de la pesca y la acuicultura”, la sección de Perspectivas se centró en la acuicultura (en 2008) y la pesca continental (en 2010). En esta sección de Perspectivas se hace hincapié en cómo la evolución de la pesca de captura en particular puede contribuir a garantizar un sistema mundial de producción sostenible de alimentos, sin por ello pasar por alto la importancia de la acuicultura (que, de hecho, se pone de relieve en la tercera parte, en la página 190).

contextoEn un importante estudio reciente sobre los sistemas mundiales de producción de alimentos1 se observó que son insostenibles y que, para mejorar los sistemas actuales, los responsables de la adopción de políticas se enfrentan a cinco grandes retos:• lograr un equilibrio sostenible entre la demanda y la oferta en el futuro –para

garantizar que el suministro alimentario sea asequible–;• garantizar una estabilidad adecuada en el suministro alimentario y la protección de

las personas más vulnerables frente a la volatilidad existente;• lograr el acceso mundial a los alimentos y poner fin al hambre;• gestionar la contribución del sistema alimentario a fin de mitigar los efectos del

cambio climático;• mantener los servicios ecosistémicos y la diversidad biológica, alimentando al mismo

tiempo al mundo.En este estudio se llegó asimismo a la conclusión de que las políticas que afectaban

a la agricultura deberían elaborarse teniendo en cuenta las evaluaciones de toda la cadena alimentaria e incluir apreciaciones sobre la medida en que estas cadenas contribuyen a hacer frente a los cinco desafíos antedichos. En el estudio se afirma que es necesario adoptar actualmente medidas para garantizar que:• se produzcan más alimentos de forma sostenible;• se contemple la demanda de la mayoría de los tipos de alimentos que requieren

considerables recursos;• se reduzcan al mínimo los desechos en todas las esferas del sistema alimentario;• se mejore la gobernanza política y económica del sistema alimentario para

aumentar la productividad y sostenibilidad de los mismos.Por tanto, como parte de una visión de conjunto, se espera que los responsables

de la pesca de captura (y la acuicultura), asuman sus competencias al hacer frente a estos desafíos, inicialmente mediante la aplicación de las medidas antedichas. En las secciones que figuran a continuación se examina cómo se puede abordar esta tarea con miras a coadyuvar en la consecución del objetivo de establecer un sistema mundial de producción sostenible de alimentos.

PerSPectivAS del AuMento de lA Producción SoStenibleLa segunda mitad del siglo xx registró la expansión generalizada del suministro de la pesca de captura, así como los efectos socioeconómicos positivos correspondientes asociados con la disponibilidad mundial de alimentos acuáticos de alta calidad2. Sin

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012220embargo, los últimos decenios se han caracterizado por una relación cada vez más difícil entre la preocupación por los niveles de las poblaciones y el esfuerzo de pesca, por una parte, y el empeño de las flotas comerciales y los pescadores a una escala más pequeña de mantener y mejorar los ingresos y los medios de vida, por otra. Ello guarda relación con los objetivos de las políticas nacionales dirigidas al control del acceso a los recursos, el apoyo a actividades generadoras de ingresos y el suministro alimentario, la satisfacción de los intereses locales en la pesca comercial y artesanal y los sectores conexos relacionados con embarcaciones y artes de pesca, suministro de pescado y postcosecha3. La combinación de una capacidad inadecuada de reglamentación y vigilancia, intervenciones y objetivos de políticas equivocadas o mal aplicadas, el exceso de capitalización y la búsqueda de beneficios a corto plazo por las flotas pesqueras, ha incrementado de forma constante el desequilibrio mundial entre las poblaciones de peces y la capacidad y el esfuerzo de pesca; por consiguiente, las presiones sobre las poblaciones clave son cada vez más insostenibles4. Con arreglo a las estadísticas de la FAO para 1950-2006, la primera visión de conjunto de los recursos pesqueros marinos por país confirmó que, a nivel mundial, se había alcanzado en el último decenio la producción máxima en promedio de peces pelágicos pequeños y demersales. Si bien no se disponía de datos para estudiar a fondo la relación entre el estado de las poblaciones y los desembarques mundiales, los datos que abarcaban un 75 % aproximadamente de los desembarques recientes (1998-2002) reflejaban que el 14,1 % de la producción mundial (unos 11 millones de toneladas) procedía de poblaciones subexplotadas o moderadamente explotadas; el 57,3 % (unos 41 millones de toneladas), de poblaciones totalmente explotadas; el 13,7 % (alrededor de 18,4 millones de toneladas), de poblaciones sobreexplotadas; el 7,6 % (en torno a 10,2 millones de toneladas), de poblaciones agotadas o en recuperación5.

Estos análisis concitan preocupaciones desde la perspectiva de la explotación de los recursos y hacen pensar en un sistema mundial que sufre una excesiva presión, la reducción de la biodiversidad y un peligro inminente de agotamiento de los recursos6. Sin embargo, los datos sobre la producción total de la pesca de captura durante este período sugieren que en los regímenes de ordenación en vigor hasta la fecha, o pese a ellos, el sistema de recursos ha sido sorprendentemente resistente en cuanto a la producción y el valor de los alimentos, aunque la captura por unidad de esfuerzo ha sido cada vez más ineficiente. También hay razones sociales de peso para maximizar el uso beneficioso de los recursos naturales y la clara necesidad de alimentos, lo cual justificaría el nivel máximo posible de captura en consonancia con la capacidad de mantenerla. Sin embargo, se han registrado casos específicos de Sin embargo, se han registrado casos específicos de colapso grave de poblaciones, evidencia de biomasas históricamente bajas de poblaciones claves, aumento de la conciencia acerca de las interacciones de los ecosistemas y los equilibrios cambiantes hacia una explotación en niveles inferiores de la trama trófica. Estas cuestiones se han combinado junto con la creciente preocupación por los posibles efectos del cambio climático sobre los ecosistemas y las comunidades que dependen de ellos7, a fin de adoptar estrategias más explícitas y cada vez más apremiantes para mejorar el sistema de la pesca de captura y garantizar la sostenibilidad de las pesquerías.

Se han expuesto ampliamente las razones biológicas y de los ecosistemas para el cambio y se han reflejado asimismo en la concientización y preocupación creciente de los consumidores respecto a las decisiones sobre compras relacionadas con la pesca sostenible8. La demanda cada vez más apremiante respecto a la adopción de medidas de políticas se deriva también de las continuas pérdidas económicas netas asociadas con el sistema actual de pesca. En un examen de referencia realizado conjuntamente en 2004 por el Banco Mundial y la FAO9 se estimó que las pérdidas mundiales de beneficios económicos netos ascendían a unos 50 000 millones de dólares estadounidenses, en comparación con los valores de primera venta de 80 000 millones de dólares estadounidenses, como resultado de la combinación de un exceso de capacidad y esfuerzo, unido a las subvenciones de los costos de funcionamiento y capital. Respecto a 2003, se estimó que las subvenciones “nocivas” que perpetúan principalmente la

Perspectivas 221pesca excesiva ascendían a 16 200 millones de dólares estadounidenses, de un total de 27 000 millones de dólares estadounidenses al año a nivel mundial10. Una simulación de los efectos de las subvenciones en las pesquerías del Mar del Norte11 puso de manifiesto que, si bien la eliminación de los subsidios podría reducir los ingresos y las capturas totales, la rentabilidad general aumentaría, al igual que la biomasa total de especies importantes desde el punto de vista comercial. Una estrategia para la reforma del sector pesquero sería reducir la capitalización de las flotas y el número de embarcaciones, restablecer las poblaciones agotadas, cambiar las prácticas clave y mejorar la eficiencia mediante el aumento de la captura por unidad de esfuerzo, así como la adopción de enfoques de ordenación y acceso a los recursos para lograr este objetivo de forma eficaz12.

Existen razones para el cambio y fórmulas para la acción, por lo que cabe esperar que se adopten medidas decisivas en los próximos dos decenios en aras de una mayor sostenibilidad reconocible de las pesquerías mundiales. Ello se refleja asimismo en el creciente número de compromisos de cambio13,lo cual guarda a su vez relación con las cuestiones relativas a una respuesta eficaz al cambio climático14. Sin embargo, como se señala en el examen del Banco Mundial y la FAO15, la reforma del sector pesquero “requeriría una voluntad política de base amplia fundada en un consenso social” con “una visión común que perdure frente a los cambios de gobierno”, lo cual llevaría tiempo. Para determinar mejor el potencial de cambio y el porcentaje futuro de los desembarques de la pesca sostenible, cabe hacer una distinción entre las zonas del sistema mundial de la pesca de captura que:• no están controladas –incluidas las zonas que quedan fuera de las jurisdicciones

nacionales o son explotadas por flotas que no están bajo el control específico de un Estado del pabellón, que se caracterizan por la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca iNDNR), y por el gran potencial de captura y descarte de especies no objetivo–;

• tienen una gestión inadecuada, ya sea debido a la limitada capacidad o voluntad política, y pueden ser objeto de sobreexplotación, registran niveles elevados de pesca iNDNR y tienen repercusiones negativas para los ecosistemas;

• tienen una gestión relativamente adecuada, con procesos definibles respecto a la regulación de la actividad pesquera y el seguimiento de los resultados.Alcanzar un compromiso político, incluso en economías prósperas con suficientes

recursos financieros y humanos para una gestión eficaz, puede llevar tiempo, y en las aguas compartidas a nivel regional, como se señala en el proceso de reforma del sector pesquero en la Unión Europea, las interacciones pueden ser complejas y antagónicas. Sin embargo, hay una serie de procesos en curso con vistas a incluir más zonas no controladas en el marco de un acuerdo internacional eficaz, mejorar la eficiencia de los sistemas con deficiencias de gestión, aumentar el número de pesquerías con una ordenación acertada y reforzar sus posibilidades de permanecer en esas condiciones.

El Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (el Código) y sus correspondientes planes de acción internacionales y directrices técnicas16 son fundamentales en este proceso al proporcionar los medios para lograr un compromiso político, una estructura en que las diversas medidas encaminadas al logro de este objetivo puedan aplicarse y una base para respaldar a los Estados Miembros con objeto de reforzar su capacidad de gestión. A pesar de que los desafíos de la aplicación pueden ser considerables, una serie de iniciativas, junto con los incentivos del mercado, han contribuido a brindar la posibilidad de crear un “círculo virtuoso” de sistemas y medidas que puedan mejorar notablemente las perspectivas de la pesca sostenible. Entre ellos, cabe citar el Registro mundial de buques de pesca, las medidas del Estado rector del puerto para determinar las instalaciones de desembarque y registrar las capturas, las iniciativas mundiales y nacionales sobre el control de la pesca iNDNR y las estrategias para la introducción de diversas formas de enfoques basados en los derechos con objeto de abordar las limitaciones de la ordenación de las pesquerías de acceso libre.

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012222Si bien existe la posibilidad de reducir la capacidad pesquera en todo el sector,

hay problemas particulares en la pesca en pequeña escala en la que participa un gran número de personas a menudo en circunstancias muy difíciles de pobreza y vulnerabilidad17. Los bajos costos para entrar y faenar permiten el acceso a ingresos y alimentos a muchas personas, y las distintas repercusiones de la pesca suelen ser relativamente moderadas. No obstante, los efectos acumulados pueden ser muy importantes, con numerosos ejemplos de una presión excesiva de pesca, pero con pocas opciones para ofrecer alternativas en relación con los medios de vida18. Los enfoques basados en los derechos de pesca podrían racionalizar el esfuerzo y mejorar el rendimiento de la pesca artesanal, además de aumentar la renta de los recursos en el plano nacional. Sin embargo, salvo que los beneficios se compartan ampliamente en las comunidades pesqueras, estos podrían incrementar la vulnerabilidad a falta de acceso a medios de vida alternativos u otras formas de apoyo social19. Aunque se han elaborado y aplicado diversos enfoques de gestión en las comunidades, la eficacia de conciliar la pesca sostenible con las necesidades humanas varía considerablemente en función de los recursos y el contexto socioeconómico20. Este aspecto de la conciliación de las posibles necesidades en conflicto también es importante respecto a la pesca continental (Recuadro 23).

Desde una óptica más positiva, a través de la amplia variedad de la pesca de captura, pueden observarse oportunidades para la creación de puntos de inflexión que, si se determinan de forma adecuada y con repercusiones sociales y ecosistemas

Recuadro 23

Conciliación de la pesca continental sostenible con las necesidades de otros sectores

Aunque es importante en muchas zonas del mundo, la pesca continental

suele pasarse por alto en numerosas perspectivas de políticas de desarrollo

y se aborda en menor medida en los debates sobre la pesca sostenible.

Se enfrenta asimismo a problemas importantes relacionados no sólo con

la presión pesquera, sino también las repercusiones del desarrollo de

infraestructuras, el drenaje y la reclamación de tierras, la extracción continua

o periódica de agua y los efectos del uso urbano, industrial y agrícola

sobre la calidad del agua1. A este respecto, la gobernanza de la pesca y las

consiguientes consecuencias sociales revisten importancia, por lo que estas

cuestiones están empezando actualmente a recibir más atención en las

políticas. No obstante, el logro de la pesca continental sostenible dependerá

también de las políticas y medidas adoptadas en muchos otros sectores, y

requerirá un nivel de interacción estratégica y compensaciones de valor en

los beneficios derivados de recursos específicos, así como una respuesta de

políticas que todavía debe darse. Habida cuenta de la convergencia entre los

efectos del cambio climático sobre el balance hídrico y el posible aumento de

la demanda de extracción de agua para la agricultura y otros sectores, y de

que se están haciendo más llamamientos en favor de las energías renovables,

es más difícil defender los recursos pesqueros continentales y los medios de

vida de muchos millones de personas que dependen de ellos.

1 Welcomme, R.L., Cowx, i.G., Coates, D., Béné, C., Funge-Smith, S., Halls, A. y Lorenszen, K. 2010. inland capture fisheries. Philosophical Transactions of the Royal Society B, 365(1554): 2881-2896.

Perspectivas 223ampliamente conocidos, podrían redundar en un proceso acelerado de cambio hacia la sostenibilidad. Por tanto, cuando los costos u otras limitaciones al incumplimiento son demasiado grandes (incluidas las sanciones a las embarcaciones, las flotas y los mercados, así como posibles sanciones indirectas o al comercio), los buques, las flotas y los Estados pesqueros pueden responder de forma más rápida y definitiva. Asimismo, cuando aumentan los costos del combustible unido a un esfuerzo de pesca excesivo y las subvenciones son menos aceptables desde el punto de vista político, se incrementan los incentivos para lograr una gestión más racional. Este cambio tendría efectos no sólo en las poblaciones de especies objetivo e incidentales sino también repercusiones secundarias, tales como una mayor protección para las especies de peces, mamíferos y aves en peligro de extinción. Podría determinarse una serie de nuevas oportunidades –el ejemplo ya existe respecto a las presiones sobre los supermercados para mejorar las prácticas de compra y los activistas para tratar cuestiones específicas de políticas–. Asimismo, podrían seguir mejorándose las flotas promoviendo el cumplimiento en el nivel de actividad total (no sólo en determinadas pesquerías o embarcaciones), y en el plano nacional, de modo que todas las formas de faenar pudieran quedar sujetas a criterios de buenas prácticas.

Posibles cambios para el año 2030Probablemente se registren cambios importantes en la economía, los mercados, los recursos y el comportamiento social en el decenio en curso y en el sucesivo. Las repercusiones del cambio climático aumentarán las incertidumbres en muchos sectores alimentarios, que incluyen la pesca de captura, por lo que los enfoques de adaptación al cambio climático tendrán que estar bien integrados en los procesos de mejora de la gobernanza de la pesca. La envergadura del cambio hacia una pesca sostenible también dependerá en parte de cómo se defina; si se determina, por ejemplo, por las prácticas (el sector pesquero llega a un acuerdo respecto a la adopción de medidas específicas o la firma de compromisos de distintos grados) o por los resultados (cuando se establecen medidas o indicadores importantes para confirmar las consecuencias de una buena práctica). También dependerá de si la pesca sostenible está basada en especies o ecosistemas, y de si la afirmación de los resultados o medidas de sostenibilidad está determinada por la acreditación y vigilancia del sector privado o por normas más amplias.

En el marco normativo establecido por el Código y los instrumentos conexos, el papel de los sistemas de certificación del sector privado, tales como los del Marine Stewardship Council y otros órganos, ya ha sido decisivo al incentivar la adopción de mejores prácticas pesqueras y al exigir la certificación de las operaciones de la flota y sus regímenes de ordenación, controles de la cadena de custodia y garantías a los clientes. Sin embargo, aunque su alcance se ha ampliado notablemente en los últimos cinco años, muchas pesquerías todavía están relativamente desconectadas de los motores políticos o de mercado necesarios para crear incentivos. También hay un margen sustancial para enmascarar información acerca de la procedencia del pescado y, habida cuenta del costo de la certificación y los consiguientes beneficios del acceso a los mercados, las recompensas por hacerlo pueden ser significativas. Sólo se puede hacer frente a ello con eficacia por medio de la disponibilidad generalizada de instrumentos de diagnóstico rápido para identificar especies o poblaciones y mediante niveles adecuados de vigilancia. Hay notables estímulos para salir de los mercados mundiales de un valor más elevado, en los que la certificación es decisiva en la competencia de la cadena de suministro, hacia otros donde puede haber considerablemente menos incentivos para adoptar la certificación debido a la menor disponibilidad de recursos para ello.

Con el fin de realizar una estimación más acertada del potencial de la pesca de captura sostenible, pueden dividirse las perspectivas para mejorar los regímenes pesqueros en categorías amplias. En primer lugar, existen pesquerías nacionales y regionales con una gestión adecuada cuyos regímenes de ordenación se han mejorado considerablemente en los últimos años, respaldan la pesca sostenible y tienen buenas

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012224perspectivas para seguir haciéndolo. Una segunda categoría comprende los sistemas nacionales y regionales de pesca que se están mejorando constantemente conforme se adoptan medidas de ordenación y se logra un mayor nivel de cumplimiento. Otra categoría incluye las pesquerías nacionales y regionales con baja capacidad de gestión y una pesca iNDNR generalizada, normalmente con pesquerías complejas y contextos difíciles de gestionar. Un cuarto grupo comprende la pesca internacional en alta mar, que incluye también la pesca de aguas profundas, con diferentes niveles de cumplimiento de los acuerdos de ordenación nacionales y de las flotas. En algunos casos, la práctica de una pesca responsable puede incentivarse a través de las presiones del mercado, pero su cumplimiento es, en el mejor de los casos, parcial; es difícil sancionar a las flotas que no cumplen y, en muchos casos, todavía se están elaborando protocolos en virtud del Derecho internacional. Una última categoría es la de nuevas pesquerías en posible expansión para las que apenas se están estableciendo sistemas de gestión. Aún no se ha realizado una evaluación más detallada de los posibles cambios en la ordenación, pero con arreglo a las estimaciones anteriores de la situación de la captura21, más del 20 % de la producción está relacionada con las poblaciones sobreexplotadas, agotadas o en recuperación. Es poco probable que se apruebe una moratoria sobre la pesca a este respecto, pero sería razonable que se adoptara un enfoque concertado para el cambio a fin de reducir esta categoría al 10 % (unos 14 millones de toneladas). Asimismo, una parte más importante de los 41 millones de toneladas de las poblaciones totalmente explotadas podría estar sujeta a regímenes más seguros; esta medida podría ampliarse a los 11 millones de toneladas de poblaciones subexplotadas o moderadamente explotadas, pero esto tendría que hacerse dentro de un marco de gestión racional.

Políticas que conducen a una mayor cuota para la pesca sostenibleCabe establecer una distinción entre una serie de ámbitos de políticas y examinar su posible evolución. En general, estas pueden ser: i) directas, que afectan específicamente a la forma de funcionamiento del sistema de la pesca de captura; ii) indirectas, que cambian el entorno más amplio en que las personas, empresas y comunidades interactúan, y que pueden crear incentivos positivos o negativos para mejorar el funcionamiento y el comportamiento.

Las políticas directas incluirían las relativas a la ordenación de los recursos y su asignación a grupos específicos, las características de la concesión de licencias y la reglamentación, el desarrollo de la capacidad de organismos clave; las relacionadas con los precios del combustible y la energía, los costos de capital y las posibles subvenciones; las que abordan cuestiones sobre la gestión de los mercados y el comercio (incluido el acceso al mercado y el uso de sanciones de mercado contra la pesca no sostenible). Siempre que sea posible deberían ser coherentes para proporcionar incentivos positivos de buenas prácticas, eliminar influencias perjudiciales y disuadir adecuadamente respecto al incumplimiento. Aunque son más efectivas de inmediato en las jurisdicciones nacionales, un entorno político firme a nivel nacional puede tener notables efectos en una aplicación más amplia.

Cabe señalar una serie de ámbitos normativos indirectos. Aparte del entorno fiscal genérico y sus efectos sobre la inversión y las ganancias, así como las políticas que afectan a la inversión y el mantenimiento de infraestructuras, hay una serie de ámbitos de políticas sociales que puede ser importante. Las políticas que abordan cuestiones más amplias de desarrollo, que incluyen el género y los derechos, el trabajo infantil, la salud, la enseñanza y el bienestar social, pueden contribuir a reducir las presiones sobre la pesca en pequeña escala, mientras que las diversas políticas de empoderamiento local pueden proporcionar un ambiente más favorable en el que puedan formularse iniciativas de ordenación basadas en las comunidades.

La claridad y coherencia de políticas en los sectores conexos también afectará a la posibilidad de lograr una pesca sostenible, como se ha señalado anteriormente en el caso de la pesca continental. Las políticas de respuesta al cambio con medidas eficaces de creación de capacidad de resistencia también pueden tener notables consecuencias

Perspectivas 225en la presión sobre los sistemas de la pesca de captura. Serán esenciales los conocimientos y la creación de capacidad en todos estos ámbitos normativos, así como la adopción de políticas efectivas a este respecto, que incluyan recursos en relación con la ordenación científica y datos sobre pesca22.

Si bien pueden determinarse fácilmente los enfoques y las esferas normativas para respaldar la pesca sostenible, su aplicación efectiva plantea un reto particular. Ha habido demasiados ejemplos de formulación de políticas desvinculadas de las medidas y los resultados o que han dado lugar, en algunos casos, a consecuencias no deseadas. Cuando han de cambiarse considerablemente las prácticas existentes, cuestionarse los intereses sociales y políticos y vincularse asuntos anteriormente desconectados, quizá sean necesarios una reflexión y esfuerzos considerables, así como la prestación de apoyo para la adopción de medidas a través de una amplia gama de agentes.

lA PeScA de cAPturA coMo obJetivo de loS eSFuerZoS PArA reducir el uSo de recurSoS y lAS eMiSioneS de gASeS de eFecto invernAderoEs probable que la pesca de arrastre de fondo y el dragado se conviertan en un objetivo doble, no sólo por sus posibles daños a los hábitats del fondo marino23, sino también debido a un consumo relativamente alto de combustible (y, por tanto, la emisión de gases de efecto invernadero) en relación con la cantidad de pescado desembarcado (véase también la página 138.). Es probable que el aumento de los costos de energía limite algunos de los casos más extremos en cuanto al consumo elevado de combustible (por ejemplo, con artes ineficientes o características de baja captura por unidad de esfuerzo). No obstante, si se mantienen o incrementan las subvenciones a los combustibles para permitir su continuación, es probable que susciten una respuesta más negativa de ONG y el sector público. Más en general, la posibilidad de estructurar la reforma de la pesca para eliminar “la carrera por el pescado” o reducir la sobrepesca de forma más amplia tiene el potencial de ofrecer un triple resultado positivo –una mayor rentabilidad para las embarcaciones pesqueras, poblaciones más sanas y un menor consumo energético y emisiones de gases de efecto invernadero por unidad de producción–. Respecto a la pesca a escala más pequeña con un menor consumo energético, las opciones quizá no sean tan extremas, pero el aumento de los costos de la energía puede limitar notablemente los trayectos más largos de una menor captura y desincentivar a plazo más largo el exceso de capacidad.

Puede haber interacciones más complejas si los efectos del cambio climático sobre la distribución de poblaciones redunda en flotas que tengan que recorrer distancias más largas y pescar en zonas más amplias, aumentando de ese modo el consumo de energía por unidad de producción, incluso si las poblaciones están relativamente sanas. En esos casos, estaría justificada la adopción de un enfoque de seguimiento a plazo más largo que podría cambiar las preferencias respecto a los tipos de artes de pesca.

Es preciso examinar otro tema que también podría relacionarse con la evaluación del ciclo de vida completo de una determinada pesquería, como la inversión en nuevas embarcaciones y artes de pesca y el consumo de energía y las consiguientes emisiones de carbono. Sin embargo, si se acompaña de una mayor eficiencia en el consumo de combustible, por ejemplo, a través de la mejora del diseño del casco, la hélice y los aparejos, esta inversión podría recuperarse rápidamente.

Soluciones de compromiso en materia de políticasEn muchos contextos de recursos renovables, existe la presunción de que los derechos de acceso seguro, junto con las condiciones de funcionamiento costeadas en su totalidad, pueden dar lugar a resultados de larga duración eficientes y capaces de cumplir objetivos sociales más amplios. La valoración adecuada de las externalidades y un proceso transparente de internalización de estos costos permitirán a los productores seleccionar el medio más eficaz de entrega de resultados acordes con los ingresos disponibles de los productos comercializados. Ese sistema también puede utilizarse para incorporar los valores de compensación asociados con la mitigación, por ejemplo,

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012226mediante la retención de carbono en los sistemas acuáticos. Sin embargo, puede haber compensaciones sociales y ambientales más amplias, por ejemplo, respecto a la necesidad de incrementar la oferta de pescado y el equilibrio entre las subvenciones a los combustibles y el valor adicional de la producción de alimentos. Otro ejemplo sería la necesidad de mantener la economía de las zonas rurales y las comunidades; a este respecto, sería preciso encontrar un equilibrio entre la subvención a los combustibles, la seguridad alimentaria local, el suministro a mercados más amplios y los costos de oportunidad para evitar una crisis social.

Presión públicaUn elemento importante de cambio será la presión pública ejercida por las ONG sobre los enfoques en el sector pesquero con un uso más eficiente de los recursos y la energía. Sin embargo, la experiencia en otros ámbitos normativos ha sugerido que las pruebas independientes son asimismo esenciales en la orientación del debate hacia una política realista y efectiva con un amplio apoyo. Por tanto, será necesario aumentar el apoyo y el empeño a través de una amplia gama de partes interesadas, en particular respecto a las esferas en que es más difícil el cambio.

cóMo reducir Al MÍniMo loS deSecHoSLos debates actuales sobre los desembarques obligatorios de las capturas, especialmente en el período previo a la reforma Política pesquera común de la Unión Europea, han contribuido a poner de relieve los dilemas de la gestión de las cuotas en la pesca de múltiples especies, los diferentes puntos de vista de la gama de partes interesadas24 y el papel creciente de las campañas públicas sobre cuestiones específicas relativas a la formulación de la política pesquera25. Es evidente también que, bajo un examen más minucioso por parte de la opinión pública, con mercados locales valiosos mucho más influenciados directamente por la percepción de las operaciones de pesca y el aumento de los medios técnicos para participar en tiempo real en la toma de decisiones sobre las condiciones de la población y la actividad pesquera, podría empezar a ser más factible una pesca mucho más flexible, responsable y que tome en consideración los ecosistemas. Los procesos de examen en sí también son ejemplos importantes de una mayor apertura del debate sobre estas cuestiones y lo ideal sería que condujeran a respuestas por parte del sector y a estrategias de gestión más maduras con un amplio apoyo y plenamente motivadas. Habida cuenta de la gran diversidad de regímenes de ordenación y sistemas de pesca de captura, es poco probable que se generalicen rápidamente los desembarques obligatorios de las capturas. No obstante, estos argumentos pueden ganar terreno, y unido al reconocimiento cada vez mayor de los aspectos prácticos de los enfoques ecosistémicos para la ordenación pesquera26, cabe esperar que la práctica de los desembarques de las capturas siga su ejemplo en más pesquerías. Actualmente se están desembarcando y utilizando grandes cantidades de capturas incidentales en muchas pesquerías, en particular en la pesca de múltiples especies en aguas tropicales.

Políticas para promover estrategias de pesca de bajo impacto por menor consumo de combustibleEl desarrollo de la pesca de bajo impacto por menor consumo de combustible se considera cada vez más una respuesta práctica a los costos del combustible y la preocupación crecientes por las repercusiones ambientales, que podría ofrecer ganancias en el consumo de combustible y las consiguientes emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la selectividad y el valor de la captura, reducir los daños causados al hábitat y aumentar los ingresos (véase también la página 147). independientemente de otros factores, un elemento fundamental en la eficiencia en el consumo de combustible es el estado de las poblaciones de peces, así como el aumento de los niveles de las mismas; la distribución más acertada del esfuerzo debería conducir a una disminución considerable del consumo de combustible en muchas pesquerías. A falta de nuevas subvenciones, así como su posible eliminación gradual,

Perspectivas 227los costos de combustible por sí solos podrían comenzar a cambiar la práctica en este sentido, aunque la adopción de un enfoque más estratégico podría permitir un ajuste más eficaz y garantizar que se atienden adecuadamente los intereses de los grupos más dependientes desde el punto de vista social. Lo ideal sería que estas medidas comportaran incentivos y mecanismos de transferencia que permitan a estos grupos tener acceso y beneficiarse de las estrategias de bajo impacto por menor consumo de combustible con una inversión adecuada en la mejora de las embarcaciones y los artes de pesca, así como en la promoción del mercado y otros incentivos para el cambio. Asimismo es importante la relación entre el consumo de energía y la reducción de los gases de efecto invernadero; además, se podrían estudiar opciones para concienciar acerca de la importancia del sector pesquero a fin de tener acceso a fondos para mitigar sus efectos. En caso de que hubieran de efectuarse pagos por los servicios ecosistémicos, podría ser necesario un control más riguroso, junto con el establecimiento de puntos de referencia y conceptos de mejores prácticas. Sería preciso asimismo ampliar los enfoques de políticas para demostrar las consecuencias más generales de la pesca de bajo impacto por menor consumo de combustible, su relación con la cadena de valor y la oferta del sector pesquero más en general27, así como el modo de incorporar este tipo de pesca en la práctica normal.

MeJorA de lA gobernAnZAAdemás de la serie de mecanismos para la transición a una economía verde considerada en Río+20 (ver secciones sobre Gobernanza y Río+20 en la Parte 1), el foco aquí está en aspectos referentes a sanciones y pesquerías en pequeña escala.

SancionesProbablemente se apliquen sanciones más duras para combatir la pesca iNDNR en la medida en que se alcance un consenso eficaz en relación con la adopción de medidas de políticas firmes y decididas entre los Estados pesqueros, en particular los que faenan en aguas internacionales o en virtud de licencias o acuerdos de acceso. Es poco probable que disminuya la presión ejercida por los grupos de interés internacionales; además, ha quedado demostrado que las sanciones del mercado tienen efectos directos sobre una serie de pesquerías. Si bien la pesca iNDNR sigue siendo un problema mundial grave, cada vez hay más pruebas de que algunas medidas de control de la pesca iNDNR están empezando a ser eficaces, por lo que hay más posibilidades de que se generalice una regulación más acertada a este respecto28. Sin embargo, quizá sea más difícil aplicar sanciones por el agotamiento de las poblaciones en sí debido a que los asuntos relacionados con la atribución y la responsabilidad pueden ser más complejos. No obstante, habida cuenta de las cuestiones internacionales actuales relacionadas con la ordenación del atún, en particular para las poblaciones del Atlántico oriental29, puede ejercerse una serie de presiones sobre los organismos de gestión y los distintos países en cuestión.

Puesto que el sector de la pesca de captura no constituye en general una parte importante de la economía nacional, y quizá no se le otorgue una prioridad inmediata para la acción, la amenaza de aplicar sanciones más amplias al comercio, o de otra índole, por ejemplo, en otros sectores o para grupos de interés específicos, también puede ser eficaz al abordar los problemas de incumplimiento en el ámbito nacional. Sin embargo, los grupos en los distintos Estados que desean oponerse al cumplimiento, por medios políticos o de otro tipo, todavía pueden tratar de frenar una gestión más amplia y eficaz de sistemas de explotación y recursos más complejos. En ese caso, quizá sea necesario realizar evaluaciones atentas que tengan en cuenta la economía política del sector y sus beneficiarios, además de examinar combinaciones apropiadas de incentivos y sanciones por medio de una serie de vías con objeto de lograr un cambio.

la pesca en pequeña escala y el acceso a los servicios públicosExisten numerosas pruebas de que muchas comunidades dedicadas a la pesca en pequeña escala presentan múltiples carencias con respecto a las oportunidades de

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012228ingresos, el poder del mercado, el acceso a los recursos de tierras, el acceso político y su inclusión en servicios públicos como la sanidad y la enseñanza30. Esta relación entre la pobreza y la vulnerabilidad deja poco margen a las personas para renunciar a las posibilidades inmediatas de los ingresos de la pesca y escasas oportunidades de abandonar el sector, ya sea a un plazo más corto mediante la diversificación de los medios de vida o a un plazo más largo mediante la enseñanza y el desarrollo de habilidades. La mejora de los servicios públicos y el apoyo social serán un factor determinante en la reducción de esta dinámica negativa; algunas intervenciones específicas para reducir la pobreza, tales como la mejora de la asistencia sanitaria de la madre y el niño o los programas de alimentación escolar, pueden tener efectos muy positivos con relativa rapidez31. Sin embargo, para lograr cambios duraderos y una relación estable entre los recursos humanos, ello debe realizarse mediante la adopción de un enfoque integrado que incluya también una comprensión más completa del papel de la pesca como un “último recurso”, las causas y la dinámica de las personas que dejan o emprenden estas actividades, la evolución de la relación entre la población urbana y rural, los mercados y las economías, y el peso político conexo. Actualmente se están adoptando numerosas iniciativas en el sector pesquero para concienciar acerca de la importancia económica y social de la pesca artesanal y la necesidad de abordar cuestiones más amplias de desarrollo32; el reto será lograr que estas cuestiones ocupen un lugar más destacado en las estrategias de inversión y los programas de desarrollo económico en el plano nacional.

Perspectivas 229notAS

1 Foresight. 2011. The future of food and farming: challenges and choices for global sustainability. Borrador de informe final. Londres, Oficina del Gobierno para la Ciencia. 208 págs.

2 FAO. 2009. El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2008. Roma. 176 págs.3 Hilborn, R. 2007. Defining success in fisheries and conflicts in objectives. Marine

Policy, 31(2): 153-158.4 García, S.M. y Grainger, R.J.R. 2005. Gloom and doom? The future of marine

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21 Op. cit., véase la nota 5.22 Mora, C., Myers, R.A., Coll, M., Libralato, S., Pitcher, T.J., Sumaila, R.U., Zeller, D.,

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Perspectivas 23127 Suuronen, P., Chopin, F., Glass, C., Løkkeborg, S., Matsushita, y., Queirolo, D. y

Rihan, D. 2012. Low impact and fuel efficient fishing—looking beyond the horizon. Fisheries Research, 119-120: 135-146.

28 Agnew, D.J., Pearce, J., Pramod, G., Peatman, T., Watson, R., Beddington, J.R. y Pitcher, T.J. 2009. Estimating the worldwide extent of illegal fishing. PLoS ONE, 4(2): e4570 [en línea]. [Citado el 31 de marzo de 2012]. www.plosone.org/article/info:doi/10.1371/journal.pone.0004570

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30 Béné, C. 2003. When fishery rhymes with poverty: a first step beyond the old paradigm on poverty in small-scale fisheries. World Development, 31(6): 949-975.

Op. cit., véase la nota 17. FAO.31 FAO. 2006. Microfinance helps poverty reduction and fisheries management –

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32 Op. cit., véase la nota 17. FAO. Béné, C., Macfadyen, G. y Allison, E.H. 2007. Increasing the contribution of small-

scale fisheries to poverty alleviation and food security. FAO, Documento técnico de pesca n.º 481. Roma, FAO. 125 págs.

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ISBN 978-92-5-307225-5 ISSN 1020-5500

ISSN 1020-5500

EL ESTADO MUNDIAL DE LA PESCA Y LA ACUICULTURA

2012

EL ESTADO MUNDIAL DE LA PESCA Y LA ACUICULTURA

2012

Además de esforzarse para cumplir los Objetivos de Desarrollo del

Milenio (ODM) de las Naciones Unidas, la comunidad mundial también

se enfrenta a otros retos apremiantes y complejos, como la crisis econó-

mica generalizada y los efectos del cambio climático. Es en este contexto

que la presente edición de El estado mundial de la pesca y la acuicultura

pone de relieve el papel fundamental de la pesca y la acuicultura en la

seguridad alimentaria y la nutrición, así como la expansión económica. El

sector sigue siendo un proveedor importante de proteínas animales de

alta calidad y constituye el principal medio de vida y bienestar de más del

10 % de la población mundial. El comercio internacional de pescado ha

alcanzado nuevos límites puesto que la producción total ha seguido

aumentando. Sin embargo, como se subraya en el presente documento,

una serie de problemas –que van desde la necesidad de una gobernanza

más eficaz a la de garantizar la sostenibilidad del medio ambiente–

amenaza con socavar la valiosa contribución del sector a la mitigación del

hambre y la reducción de la pobreza.

Gracias a las últimas estadísticas disponibles sobre la pesca y la

acuicultura, en esta edición se presenta un análisis mundial del estado y

las tendencias del sector. También se examinan cuestiones conexas más

amplias, tales como el género, la preparación en situaciones de emergen-

cia y el enfoque ecosistémico de la pesca y la acuicultura. En los aspectos

más destacados, desde el ecoetiquetado y la certificación hasta los

efectos de las políticas en materia de ordenación pesquera en la seguri-

dad en la pesca, se proporciona información sobre temas específicos.

Finalmente, en este documento se analizan las oportunidades y dificulta-

des para la pesca de captura en los próximos decenios.

Por citar

FAO. 2012.

El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2012. Roma. 231 págs.

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