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ELNECESARIOCAMBIOALRÉGIMENPOLÍTICO.HACIAUNPRESIDENCIALISMOPARLAMENTARIZADO1/2

NicolásEyzaguirreG.,economistaPamelaFigueroaR.,cientistapolítica

TomásJordánD.,abogado1.-ANTECEDENTES

ElpresentetextopartedelapremisaqueChilenecesitaunanuevaConstituciónqueseareflejodeunacuerdopolíticoysocial.Esteacuerdodebeserexpresióndeunmínimocompartidosobrelasinstitucionesylosderechosfundamentales.Sostenemosque ello permitirá una identificación de la ciudadanía con su texto fundamental,forjandoobligatoriedadyun«compromisoconstitucional»,esdecir,unaadhesiónalaConstitucióncomoconsecuenciadelaadopcióndetalacuerdo3.UnaConstituciónque refleja dichos acuerdos, y que expresa a la sociedadque rige,facilita la gobernabilidad democrática. Su texto se debe ir adecuando a los cambiosque la sociedad va experimentando (lo que algunos llaman actualización4), tantosocialescomoculturales,permitiendolaexistenciayejerciciodeunasociedadpolíticapluralista. El establecimiento en la Constitución de reglas que permitan eldesenvolvimiento de distintos proyectos políticos democráticos, posibilita unaconciliación entre los contenidos constitucionales, la interpretación de éstos y larealidadsociopolítica.Enestecontextonosparecequeladeliberaciónsobrelasinstitucionessetornaclave.Incluso para algunos la sala de máquinas5es el elemento central en la discusión

1Esteensayotienesuorigenen lasreflexionesrealizadasproductodenuestrotrabajoconjuntoenelMinisterioSecretaríaGeneraldelaPresidencia.NostocódiseñarytramitaranteelCongresoNacionallareformapolíticaqueestableciónuevasreglasparalademocracia,enespecialsobreelfinanciamiento2Agradecemoslasprofundasconversacionesquehemossostenidosobreelsistemapolíticochilenoconel profesor y ex Subsecretario de Asuntos Hemisféricos de EEUU, Arturo Valenzuela. También, yespecialmente,eldiálogofrancoeintercambiodepuntosdevistaquetuvimosdurante2017conelexMinistrodelInteriorMarioFernández.Agradecemosalosacadémicosquehandiscutidonuestrasideasy nos aportaron nuevos puntos de vista, aMaría Cristina Escudero, CarolinaMeza, Carolina Gómez,Ricardo Gamboa, José Ignacio Núñez, Matías Silva,William García y Gabriel Osorio, y a quienes nosayudaronenelanálisisdedatosparasostenernuestrasideas,FranciscoEspinozayGonzaloParra.3JORDÁNDÍAZ,TomásYFIGUEROARUBIO,Pamela,“Elprocesoconstituyenteabiertoalaciudadanía.Elmodelochilenodecambioconstitucional”,RevistadeEstudiosParlamentariosHemiciclo,AcademiaParlamentariadelaCámaradeDiputadosNº16,segundosemestrede2017,pp.53-59.4Latesisdelamodernizaciónoactualizaciónhasidoregistradaporlasencuestas.EnlaAuditoríaparalaDemocraciarealizadaporelPNUDen2016larazón“suscontenidosnosirvenparalosdesafíosdelChileactual”subió23puntosencomparaciónconlamismaencuestarealizadaen2013(31%al54%).5RobertoGargarellahapostuladoelconceptode«salademáquinas».Afirmaquelodebenestablecerlas constituciones es el acceso ciudadano al núcleo de distribución del poder. Ver en: GARGARELLA,Roberto,“Lasalademaquinasdelasconstitucioneslatinoamericanas.Entreloviejoylonuevo”,revistaNuevaSociedadNº257,julio-agostode2015.

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constitucional6. Lograr un arreglopolítico-jurídico en relación a las institucionesdemodoqueéstashabiliteneldesenvolvimientodedistintosproyectospolíticos.AbordarelordeninstitucionaldeunaConstituciónessituarseenladiscusiónsobreelrégimenpolítico7.IndependientedeltipodeConstituciónaqueseadhiera(mínimaomaximalista), 8 la médula de la discusión orgánica recae en la ordenaciónEjecutivo/Legislativoycomoéstosinteractúanentresíyconlaciudadanía(elrolquela arquitectura constitucional les confiere a ésta en dicha ecuación). La discusión

6Ladiscusiónsobreelrégimenpolíticohasidountemarelevanteenladiscusiónpolíticayacadémicachilena.EnlosañosochentaGrupodelos24críticoduramenteelsistemapresidencialchileno.Ainiciosde los añosnoventa se realizaron seminarios relevantes sobreel tema, enespecial el realizadoen laUniversidadCatólicaen1990.LaCámaradeDiputadoshaconformadodoscomisionesespecialesparaelestudiodelrégimenpolítico,en1992yel2009,emitiendo informesal respecto.Enelaño2012elAcuerdo DC/RN planteó la modificación del régimen hacia uno de corte semipresidencialista. ElSenadorAndrésAllamand, junto conel abogadoyacadémicoGastónGómezplantearonen2017unamodificaciónsemipresidencialdel régimen.LossenadoresAndrés,Allamand,HernánLarraín,AndrésZaldivar,CarlosMontesyFelipeHarboepresentaronen2017unpropuestaderégimenpolíticoen lalínea semipresidencial. También han planteado propuestas los académicos Pablo Ruiz-Tagle(presidencialismomoderado),HumbertoNogueirayFranciscoZúñiga(semipresidencialismo)..7Ladiscusiónsobrecuáleselmejorrégimenpolíticoesdelargadataenlaacademia.Paraestedebatever,entreotros:Linz,JuanJ.(1994)"PresidentialismorParliamentarism:DoesitMakeaDifference?",en Linz, Juan J. y Arturo Valenzuela (eds.) The Failure of Presidential Democracy, Baltimore, JohnsHopkins University Press; Lijphart, Arend (1990) "Presidencialismo y democracia de mayoría", enGodoyArcaya,Oscar(ed.)Haciaunademocraciamoderna:laopciónparlamentaria,Santiago,EdicionesUniversidadCatólicadeChile;Mainwaring,ScottP.yMatthewS.Shugart(1997)"PresidentialismandDemocracy in LatinAmerica:Rethinking theTermsof theDebate" en Shugart,MatthewS. y Scott P.Mainwaring(eds.)PresidentialismandDemocracyinLatinAmerica,NuevaYork,CambridgeUniversityPress.EnChileeldebatefuemuyrelevantedesdemediadosdelos80`hastacomienzodelos90.Paraexaminar ese debate ver: Godoy Arcaya, Oscar (ed.) Hacia una democracia moderna: la opciónparlamentaria, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1990; Valenzuela, Arturo (1994)"Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile: A Proposal for a Parliamentary Form ofGovernment", en Linz, Juan J. y ArturoValenzuela (eds.) The Failure of PresidentialDemocracy: TheCaseofLatinAmerica,Vol.2,Baltimore,JohnsHopkinsUniversityPress.8Ladistinciónentreconstituciónmínimaymaximalistaessóloparafinesexplicativosdeestetrabajo.Seoriginaen la tesisde JorgeCorreaSutilqueel cambioconstitucional chilenodebegirarhaciaunaConstituciónmínima,entendidacomoaquellaquenoesunacartadetriunfodeunsectorpolíticosobreotro, sinoqueel texto constitucionaldebe serde-construido ideológicamentey la ideologíadebe serreemplazada por un mayor juego democrático. En este sentido la Constitución no adopta ningúnmodelo político determinado (Correa Sutil, Jorge, ¿Ha llegado la hora de una nueva Constitución?,AnuariodeDerechoPúblico,UniversidadDiegoPortales,2013,pp.21-35.).Latesisminimalistatienecomoprincipal exponenteenelderechocomparadoalprofesorCassSunstein, ver: SUNSTEIN,Cass,OneCaseatatime. JudicialminimalismontheSupremeCourt,Cambridge,HarvardUniversityPress,2001,p.10.Enlaposiciónmaximalista,ysóloporefectodereacción,seencontraríantodos(as)losqueestimanquela Constitución debe ser expresión de un acuerdo político y que ello se expresa no sólo en la parteorgánica, sino en materia de derechos fundamentales, en particular los sociales, los cuáles no sólodebenestarestablecidoseneltextosinotambiéntutelados.Deestamanera, losderechos fundamentaleshan sidoel centrode ladisputa ideológicaeneldebatesobreunaNuevaConstitución.

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sobreelrégimenpolíticoserefierealdiseñode laestructurapolítico/jurídicadeunEstadoyalalegitimidaddemocráticadelpoderejecutivo9.Laordenacióndelgobiernodemayoríasyminoríasbajofórmulasquedistribuyenelejerciciodelpoder,ydisponen limitacionespormediode frenosycontrapesos,dancuenta siunaConstituciónbusca, junto con la estabilidad institucional, queel juegodemocrático se realice o se restrinja con base a herramientas institucionalesdispuestas para ello. Hay objetivos que se consideran primarios, y que el diseñoinstitucional resguarda, tales como el orden o la profundización democrática, porejemplo.Elmarcoinstitucionalpuedepromoverodesincentivarlacolaboracióndelosactoresdelsistemapolíticoenlaconstruccióndeproyectoscolectivos.1.1.- La discusión sobre el régimen político como constante en el debateconstitucional

ElpresenteensayobuscacontinuarconeldebatehistóricoquesehadadoentornoalmejorrégimenpolíticoparaChile.Lahistoriaconstitucionalchilenadacuentadedosgrandescauces.Porun lado,elquese inclinapor fortaleceryprofundizarelproceso democratizador y el estatuto de los derechos fundamentales y, por otro, elqueprivilegiaelordenylaautoridadenelarmazóninstitucional,comoinstrumentode estabilidad del Estado. Estas dos corrientes constitucionales son centrales en ladiscusiónconstitucionalyseexpresantambiéneneldebatesobreelrégimenpolítico.Lasfórmulasconstitucionaleshistóricasdelaarquitecturadelpodernosmuestrantalcuestión.DesdemediadosdelsigloXIXsevienedibujandoenladiscusiónpública,ysucorrelatoen el ámbito de la política, una incomodidad permanente con el tipo de sistemapresidencial instaurado desde la Constitución de 1833. Esta Constitución esconsecuenciade la disputa liberal/conservadoradesarrolladadurante la décadadel20`delsigloXIX.Luegodelosintentosdeproyectosfederalistas(LeyesFederalesde1826)yliberales(Constituciónde1828),elliberalismoesderrotado,dandopasoalaidea de un Estado de poder centralizado y unitario, expresado en el régimenpresidencialfortalecidoquehaacompañadoalsistemapolíticochilenohastaahora.Laprácticaparlamentaria(contraeltextoconstitucional)entre1890y1925reabrióeldebateylocondujodurantetodoelSigloXX.Lareduccióndelafigurapresidencialyel trasladodelpoderalCongreso,el cual,pormediode la figurade la interpelaciónhizocaerlosgabinetesdeacuerdoalasmayoríascircunstanciales,marcóunperiodoque puso en jaque el presidencialismo. La preocupación de los grupos oligárquicosporquefuerzaspolíticaspopularesllegaranalpoderpormediodeelecciones,conlasamplias potestades presidenciales consagradas en la Constitución, los llevó aorganizarse desde el Congreso y desde ahí disputar las decisiones al Presidente(a).

9PÉREZ ROYO, Javier, “Curso de derecho constitucional”, Editorial Marcial Pons, 2005, pp. 685 ysiguientes.

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Fue así como se terminó con el gobierno –y la vida- del Presidente Balmaceda en189110.En las deliberaciones de la Constituciónde 1925 el régimenpolítico fue unode lostemasprincipales,ylapropuestafinalfueunpresidencialismoreforzado.EstaopciónsesostuvoenlaconsideracióndequeChilenoestabapreparadoparaunrégimendecorte parlamentario. Este resultado fue paradojal, pues los partidos Conservador yRadicalseplantearonafavordelsistemaparlamentarioy,finalmente,sóloelPartidoComunista votó favorablemente a él, absteniéndose los dos primeros. Apoyaron elsistema presidencial, el Partido Liberal democrático o “Balmacedista” y el PartidoDemocrático.Engeneral,lasrazonesparasustentarunpresidencialismofuerteycentralizadodicenrelaciónconunalargatradiciónhistóricaquevienedesdelaColonia,queserepiteenAméricaLatina11,yqueenelcasodeChilehadadoestabilidadalsistemapolítico.Laideadel establecimientodeunaautoridad fuerte, como lade la instauracióndeunademocracia construida desde arriba hacia abajo, es el elemento esencial de estapostura.Estohasidocomplementado,noobstante,conunalargatradicióndepartidospolíticos institucionalizados y con fuertes raíces en la sociedad, que canalizaron lasdemandasycambiossocialesdurantegranpartedelsigloXX.LadiferenciaciónenposturasideológicasdiversasentrelospartidosqueconformaronelsistemaduranteelsigloXXhistórico(1925-1973),dioespacioparaquelasdistintascorrientestuvieranexpresióninstitucionalenelsistemapolítico12.Estopermitiódarestabilidadalsistemapolítico,inclusodentrodelatensióndelpoderpresidencial,conunsistemamultipartidistarepresentadoenelCongreso.DuranteelsigloXXChilefueconsideradounejemplodegobernabilidaddemocrática,yfueampliamenteestudiadoporlaaltainstitucionalizaciónylegitimidaddesusistemadepartidospolíticos.La Constitución de 1980 instituyó un presidencialismo agravado o híper-presidencialismo13/14/15. Se sostuvo en la premisa que el quiebre democrático de

10AlbertoEdwardsensuclásicaobra“LaFrondaAristocrática”,sustentalatesisqueenChilehubounalargatensiónentrelaaristocraciaylaconformacióndelEstadochilenoconunpodercentralizado.Ver:EDWARDS,Alberto, “LaFrondaAristocrática enChile” , EditorialUniversitaria, santiago,Chile, 1992;JOCELYN-HOLT,Alfredo, “El pesode la noche.Nuestra frágil fortalezahistórica”, EditorialDebolsillo,Santiago,Chile:Debolsillo,2014.11VÉLIZ,Claudio,“LatradicióncentralistaenAméricaLatina”,EditorialAriel,Barcelona,España,1984.12GIL,Federico,“Elsistemapolíticochileno”,EditorialAndrésBello,Santiago,Chile,1969.13Una síntesis del híper-presidencialismo chileno fue expuesta por José Francisco García en el cicloDiálogosConstitucionalesorganizadosporelCEPen2014-2015.Ver:SIERRA,Lucas(Editor),CentrodeEstudios Públicos, 2015 pp. 322-343. En elmismo ciclo se da una visión general sobre las distintasposicionesconstitucionalesenestadiscusión.Enelmismolibroverpp.343-375.14Sehaconsideradoelsistemapresidencialchilenocomounode losmáspoderososdelmundo.Ver:SOTOVELASCO, Sebastián, “Pesos y contrapesos en la distribución de competencias presupuestariasentre el Presidente de la República y el CongresoNacional”, Tesis para optar al grado deDoctor enDerecho,UniversidaddeChile,2016,pp.85y86.

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1973 era responsabilidad completa del sistema de partidos y la influencia de lasdoctrinas marxistas. La Constitución tuvo por lógica ser una Constituciónrestauradora de los valores nacionales (más bien nacionalistas) y la autoridadpresidencial como expresión de esa tradición constitucional, con una marcadadesconfianza y desvalorización de la política realizada a través de los partidos. Elnuevo modelo se afirmó en el reforzamiento de la figura presidencial y eldebilitamientodelCongreso.Ésteúltimoseconfigurócomoelúnicoespaciopara lapolítica partidista (lejos del Gobierno y de la ciudadanía) y por ende debía serpropietariodeescasasatribucionesenelfuncionamientodelsistemapolítico1617.La figura presidencial debía ser el motor del sistema, para lo cual el diseñoconstitucional se extendió a dos campos. El primero fue la radicación en elPresidente(a) de las facultades necesarias para el ejercicio del poder (iniciativaexclusivaenlasmateriasclaves,fijacióndelritmolegislativo,potestadreglamentariaamplia–gobernarvíadecreto-entrelasprincipalesatribuciones)18.Elsegundo,fueelestablecimientodeunmodeloinstitucionalquefortalecíadichafiguraycondicionabaalrestodelosactorespolíticos.Se estableció un sistema particular de democracia que se componía de 3 sub-democracias: la democracia tutelada, la democracia contra-mayoritaria y lademocraciadeconsenso.Lastresestáninterrelacionadasysufinestrabarelnormaldesenvolvimiento del régimen democrático en pro de otro objetivo que es laestabilidaddelsistemaydelEstado.La democracia tutelada se compuso de los llamados enclaves autoritarios 19(prohibiciónde lasdoctrinasmarxistas, senadoresdesignados, roldegarantesde lafuerzasarmadas,etc.).Seinstituyócomounatrabageneraldetodoelsistemapolítico.Luego,lademocraciacontra-mayoritariateníaporfinalidadqueelsistemadepartidosfuncionaseconbasealempatepolíticoenelCongreso,demodoqueninguna fuerzapolíticafuesecapazdedesarrollarporsímisma,oenalianzascercanas,unproyectopolíticoquedesestabilizaraocontravinieraelordeninstitucionaldispuesto.Paraello

15Esta fortaleza extrema del Presidente lleva a Pablo Ruiz-Tagle a calificar el sistema chileno como«Modeloautocráticoneopresidencialista».Veren:CRISTI,Renato,RUÍZ-TAGLE,Pablo,LarepúblicaenChile.Teoríayprácticadelconstitucionalismo,EditorialLOM,2006,pp.199y215.16Estoseexpresaenlaredacciónennegativoqueelartículo19Nº15delaConstitucióndisponeparalospartidospolíticos.Igualmente,laLeydePartidosPolíticos,antesdesuúltimamodificaciónen2016,establecíaqueelfindelospartidospolíticoseraúnicamentepresentarcandidatosdelaselecciones.17Para un análisis del proceso político que dio origen y postulados a la Constitución de 1980, ver:HUNEEUS,Carlos,“ElrégimendePinochet”,EditorialSudamericana,2000,670págs.18 Para un análisis crítico a las atribuciones presidenciales ver: RUÍZ-TAGLE VIAL, Pablo, “Elpresidencialismochileno:evolucióndesusatribucionesconstitucionales”,RevistadeDerechoPúblico,Vol.76.19El concepto <<enclaves autoritarios>> ha sido desarrollado por Manuel Antonio Garretón parareferirsealdiseñoinstitucionalquelaConstituciónde1980determinóconelfindemoldearuntipodedemocraciarestringida,ygeneraruncambioenlamatrizsocio-política.GARRETÓN,ManuelAntonio,yGARRETÓN, Roberto, “La Democracia Incompleta en Chile: La realidad tras los rankingsinternacionales”,RevistadeCienciaPolítica,30(1),2010,115-148.

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se instauró el sistema binominal, los quórum supra-mayoritarios y el controlpreventivo del Tribunal Constitucional. Como consecuencia de lo anterior, sedesarrolla lademocraciadeconsenso,20entendidacomoaquelladondeunGobiernonopuede llevar a cabo suprograma sin la veniade laminoría en el Congreso. Estademocraciadeconsensoseestableciócomoelcostoparalaestabilidadyelorden.¿EscontradictorioloanteriorconlaideadeunPresidente(a)Fuerte?.No.Loquedebeconsiderarse es que el modelo fue diseñado para funcionar bajo la premisa de unPresidente(a) fuerte y unCongreso en el cual las fuerzas oficialistas y de oposiciónsólopuedanoperar conjuntae interdependientemente, loqueproduceunefectodesimbiosisdelasmismas,debilitándolas.Estoderivaenquetalesfuerzasnoselogrendistinguirclaramente,salvoquelaoposiciónseaobstruccionistaconelGobierno.La fortaleza del Presidente(a) radica en sus atribuciones y en esta atenuación delCongreso.Ello, independientementedesielgobiernoescontinuista21oreformista22.Siesreformista,elPresidente(a)sólopodráejercersuGobiernoconelacuerdodelaminoríaparapoderoperareneldiseñoinstitucionalantesdetallado.Siescontinuista,el Congreso es inocuo. El Gobierno se puede ejercer por medio de las facultadespresidenciales administrativas (especialmente la potestad reglamentaria), sinnecesidad de una relevancia política determinante del Congreso. En este juegoinstitucionalelúnicoquees fortalecidoeselPresidente(a),perononecesariamenteresultabeneficiado23.Loanteriortienerelaciónconladebilidaddelsistemadepartidosennuestrosistemapolítico.LuegodelgolpedeEstadode1973seprohibiótodaorganizaciónyactividadpartidaria. Los partidos políticos al reestructurarse en el proceso de transicióndemocrática, lo hicieron de forma precaria y sin legislación que fortaleciera sudesarrollo institucional. Los partidos se reordenaron como entidades conpersonalidadjurídicaprivada,sinfinanciamientopúblicorelevante-sinoempresarial-, sin mecanismos de control democrático externo ni interno, y tampoco detransparenciaactiva.Aestosesumóunescenariodeunsistemaelectoralbinominal,conprimariasenlaseleccióndecandidatos,yconlistasabiertas, loqueenconjunto

20Como lodefineArendLijphart,en lugardeconcentrarelpoderenmanosde lamayoría,elmodeloconsensualintentadividir,dispersaryrestringirelpoderdevarasformas.LIJPHART,Arend,“ModelosdeDemocracia.Formasdegobiernoyresultadosen36países”,EditorialAriel,Barcelona,España,2000.21Se utiliza el término «continuista», entendido como aquel que no busca realizar cambios políticos,socialesoeconómicosrelevantes.22Seutilizaeltérmino«reformista»comosinónimode«progresista»,entendidoésteúltimocomoaquelque tiene por fin realizar cambios políticos, sociales o económicos relevantes, buscando ampliar laslibertadesindividuales,launiversalizacióndelosderechossociales,laprofundizacióndemocráticaylabúsquedadeunaeconómicaredistributiva.23FernandoAtria sostiene que estemodelo lo que hace es «neutralizar» la política, entendido comoaquelquenopermitevisualizarlosdesacuerdosprofundosqueexistenenlasociedad,manteniendoelestatus quo del modelo constitucional neoliberal originalista. Ver: ATRIA, Fernando, SALGADO,Constanza y WILENMANN, Javier, “Democracia y neutralización. Origen, desarrollo y solución de lacrisisconstitucional”,EditorialLOM,Santiago,Chile,2017.

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debilitóelroldelospartidosenlaseleccióndecandidaturasconelconsecuenteefectoentérminosdeladisciplinapartidariaysuactuaciónenelCongreso.La reforma de 2005 destrabó la democracia tutelada. El acuerdo político entre elGobiernodel exPresidenteRicardoLagosy elCongreso logró eliminar los enclavesautoritarios,permitiendoelejerciciodeunademocraciamínimaperoconservandosucarácterconsensual24.1.2-Elproblemadelrégimenpolíticoactual:trabadoybloqueado

Para visualizar el problema del régimen político es necesario detenerse unmomento en el modelo democrático y en la configuración del sistema de partidos.Estimamos que la democracia consensual chilena es atípica. Las democraciasconsensuales buscan que la minoría no sea excluida en la toma de decisiones,estableciendovetosmutuosentrelosactorespolíticosydotandodemayorautonomíaa la comunidad. El punto central de éstas es su aplicación en sociedades plurales,donde se pretende dar una solución compartida a la diversidad, ampliando elconsensopolíticoalamayorcantidaddefuerzaspolíticas.Esos elementos no son propios del modelo chileno. Este tiene por fin elestablecimiento de un sistema político que surge como consecuencia del quiebredemocráticoyladesconfianzaentresectorespolíticosyhacialapolíticadepartidos.Susosténnoesunarreglopolítico-socialparalaconvivenciapolíticaenlapluralidad,sino una forma agravada de frenos y contrapesos que tienen por objetivo laestabilidad del sistema político 25 / 26 . La ausencia de un pacto constitucionalcompartidoes laprincipaldebilidaddelmodelochileno,puesnuncasehaacordadounasoluciónpolíticaconsensual.Lapruebaempíricaeselrechazoqueéstegeneraenaquellos sectores que son contrarios a la Constitución desde sus orígenes. Es más,pareciera ser contra-cultural políticamente, pues la tendencia desde 1989, en unproceso progresivo y altamente negociado, ha sido la voluntad activa de destrabartalesdispositivosconsensuales27.

24Para un análisis politológico de las reformas constitucionales ver: FUENTES S., Claudio, “El pacto:poder, constitución y prácticas políticas 1990-2010”, Ediciones UDP, Santiago 2013, 263 págs. Delmismosautorunanálisisdelplebiscitode1980paralaaprobacióndelaConstituciónver:FUENTESS.,Claudio,“Elfraude”,EditorialHueders,2013,132págs.25EldispositivoextremodeestemodelofuelaradicaciónenlasFuerzasArmadasdeelroldegarantesdelainstitucionalidad,cuestiónderogadaenlareformade2005.26Para un análisis crítico del funcionamiento del modelo democrático chileno desde 1990, ver:HUNEEUS,Carlos,“Lademocraciasemisoberana”,EditorialTaurus,2014,616págs.27Estoseacreditaeneldes-trabamientodelosenclavesautoritariosytambiénenlasúltimasreformaspolíticasrealizadasentre2014y2016,particularmenteelcambiodelsistemaelectoralbinominalporunoproporcionalmoderado.

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De esta manera los demás destrabes de la fórmula democrática particular semantienen pendientes. El Gobierno demayoría28en nuestro sistemamultipartidistaes el gran desafío inconcluso29 . El Presidente(a) de la República y la coalicióngobernante, sea reformista o continuista, debe poder realizar el mandato popularafirmadoensuelección.Ladiscusiónpúblicasobrecuáleselproyectopolíticoparaelpaís sedebe resolveren laseleccionesperiódicasy conbaseal sufragiopopular.Eldesarrollo del juego democrático, en el marco de reglas institucionales claras ycompartidas, es garantía suficiente de estabilidad. La aplicación de un modelodemocráticodemayoríasenunsistemamultipartidista,enelcuállasmayoríasdebensertrabajadaspermanentemente,seinstituyecomounagarantíainstitucionalparalaminoría.Lapluralidadenlarepresentaciónimpidequeunamayoríapaseporsobrelaminoría.Estepuntoesneurálgico.Nuestropaís seha transformadoenunasociedaddiversa,conexpresiónenmúltiplespartidosyorganizacionessociales.Enesecontexto,lograrmayorías que se alejen demasiado de un consenso representativo de la diversidadideológicaexistente,esvirtualmenteimposible.AsíseinstituyeelgrandilemadelaConstituciónchilena:siéstapodráhabilitarparael juego democrático de mayorías y minorías o si, por el contrario, mantendrá sucarácterdeConstitución inhibitoriadelmismo,pormediodeundiseñoque trabaoimpideengranmedidaesedesenvolvimiento.Porconjurarlosmiedosdelpasadonoshemosdadounmarcorígidoincapazdeadaptarsealosdesafíosdelfuturo.Lo anterior está ligado a otra cuestión relevante y que a nuestro juicio es el granproblema del régimen político chileno. El modelo de figura presidencial fuerte yCongreso débil, conlleva a que la traba y bloqueo institucional entre Ejecutivo yLegislativosetraduzcaenundiseñodedifícilgobernanza.Eldiseño institucionalestablecióunsistematotalmentetrabadoybloqueado,dondenilaPresidenciadelaRepúblicanielparlamentopuedenponerenriesgoelmodelodequienespensaronlasConstitución.Bajoestapremisalapreguntaesentonces¿quétipo de consenso democrático y duradero puede lograrse?. Un modelo trabado nopermitequeningúnGobierno-desde laderechaa la izquierda-puedadesarrollarsupropio programa de Gobierno.No sólo es unmodelo que desconfía de la oposiciónoriginal a laConstitución, sinoque impideque cualquierproyectopolítico sepuedarealizar.

28La democracia de mayoría en su definición conceptual se presenta principalmente en países consistemasbipartidistasdondeunodelosdospartidosconcentraelpoderenelGobiernoyexcluyealaminoría.29 La democracia de mayorías en sociedades plurales promueve la deliberación como partefundamentaldelalegitimacióndelprocesopolítico.Ver:DAHL,Robert,“LaDemocracia.Unaguíaparalosciudadanos”,EditorialTaurus,BuenosAires,Argentina,1999;BOBBIO,Norberto,“TeoríaGeneraldelaPolítica”,EditorialTrotta,Madrid,España,2009.

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Estamos frenteaunmodeloenque, enapariencia, elPresidente(a)puedegobernarlibremente al disponer demúltiples facultades, pero, en la práctica, es o puede serobjetodebloqueoporpartedelCongreso,pues tienequegobernarenunCongresomultipartidista, de liderazgos individuales y altos quórums. El Gobierno debe lidiarcon esos tres elementos al mismo tiempo. Buscar una mayoría entre sus aliados,negociarindividualmenteconcadaparlamentarioyrealizarestamismaoperaciónconlaoposiciónparaobtenerlosvotosfaltantescuandonolostiene.ElCongreso,porsuparte,tambiénesobjetodebloqueo.Caracterizadoporliderazgosindividuales, y carente de facultades y responsabilidades sustanciales, se veatrincherado y obligado adesarrollar unapolítica táctica,meramente temática y deacuerdo a las coyunturas (temas de moda dando lugar a una especie de moda-política), sin tener capacidad real de generar una agenda programática de país delargo plazo que dé cuenta que el mandato de representación es el ejercicio de lasoberaníaenprodelosinteresesgeneralesdelEstado.LavisibilidaddelCongreso(enrealidad de sus parlamentarios) se expresa por medio de sus facultades defiscalización (comisiones investigadoras, interpelaciones y acusacionesconstitucionales),noporsusatribucioneslegislativas.ElGobiernoalserdepositariodelainiciativaexclusivaentodoslostemasrelevantes,condiciona el accionar del Congreso. Junto con ello, la agenda legislativa la fija elEjecutivo. Esdecir, en el régimenpresidencial chileno los temas relevantesdel paíssonaquellosqueelPresidente(a)determina(independientedelasurgenciasoritmolegislativo). Un Parlamentario no puede, aunque quisiera y tuviera un proyectocontundente y con apoyo ciudadano, poner en etapa de discusión algún tema paíspueselmodeloloradicaenelPresidente(a).Parauncongresistasumáximologroesobtenerelapoyodelejecutivoaunainiciativasurgidadeélyqueéstelapatrocineolarecojaenunmensajedeunproyectodeley30.Laprincipaldificultadqueenfrentaelsistemapresidencialchilenoesladebilidaddelos partidos políticos y el establecimiento de un Congreso sostenido en liderazgosindividuales. Esto no es responsabilidad del gobierno de turno ni de losparlamentarios,sinodelengranajeinstitucional31.Labúsquedaoriginaldedebilitaralos partidos políticos y radicarlos únicamente en el Congreso se expresó en que elrégimen electoral binominal (donde se elegían las 2 primeras mayorías de las 2principales fuerzas políticas, amenos que una doblara a la que le seguía en votos),llevó a una germinación y despliegue de un modelo de partidos sustentado en losliderazgos individuales. Un partido político al elaborar una lista parlamentaria, ysabiendoquesóloexistía laposibilidaddeelegirunode losdosescañosendisputa,asignabalapostulaciónallíderlocalonacionalconmayoresposibilidadeselectorales(popular).Alaparnegociabacontrauncompañerodelistadébil,perocuandoestono30Eshabitualleerenlaprensa,laquejaocelebracióndeunparlamentario,cuandoelPresidente(a)nocitasuautoríaenunproyectodeleyocuandoéstesilohace.31Enestesentido,nosalejamosdelatípicaformadecriticarelsistemapolíticochileno,dondeseradicalaresponsabilidadenlaspersonasysusatributosynoeneldiseñodelasinstitucionesquedisponenciertoscomportamientos.

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ocurría,seenfrentabandosliderazgosdelmismosectorpolítico.Elbinominalismo,deestamanera, no sólo excluyó a terceras fuerzas políticas sino que, en pos del éxitoelectoral,fortalecióafigurasindividualesencompetenciasintra-coalición.Así,hoy, son losparlamentariosyno lospartidospolíticos, el centrodel sistemadepartidos. El sistema de partidos funciona con base al cacicazgo político, donde elparlamentario también es el líder del partido regional y comunal. La política departidos tiende entonces al fortalecimiento de estos liderazgos individuales endesmedrodeproyectosprogramáticos.Elpartidopolíticoseconvierteenunespaciodepoderparaladefinicióndecandidaturasyparaeldesarrollodelasredeslocalesyregionales, expresadasen cargospúblicosdevisibilidad,quea suvez construyen labaseelectoraldelosparlamentarios.ElCongresoseinstituyeentoncescomounasededelíderespolíticoscuyalegitimidadse funda en su votación electoral individual32. Esto ha promovido conductas quetienden a direccionar políticas públicas a sectores específicos de la población(territorios específicos), acción provocada por la presión de los congresistas paraconseguir apoyo de sus votantes a través de la promoción de la inversión públicadirecta33. El cambio al sistema electoral proporcional moderado pero con listasabiertas,hapermitidolaentradadenuevasfuerzaspolíticasalCongresoconfiriendomayor pluralidad al mismo, pero la cultura de liderazgo individual reprodujo elmodelodecacicazgoyesmuyprobablequeasícontinúe.EstoacarreaproblemasenlarelaciónentreelpoderEjecutivoyLegislativonosóloeneldíaadíasinotambiénen lamacro-política.Nodacuentadeunainstitucionalidadconstitucional que permita lograr consensos mínimos para los desafíos de futuro.Cualquier cambio requerido para el desarrollo del país se enfrenta a este bloqueomutuo. ¿Cómo visualizar un acuerdo en torno al sistema de pensiones, salud,impuestos?.Buscaracuerdosmínimoscompartidossobreelmodelopolítico,socialoeconómicodebepasarporelcedazodeunPresidente(a)híper-facultadoperoconunCongresofraccionadopolíticamente,caciquistayconsupra-quórum.Silademocraciapluralistarequierequelosdistintosproyectospolíticossepuedanrealizardentrodelcauceinstitucional,elmodeloactualeselmásalejadoparaqueestoseproduzca.UnGobiernoparallevaracabosuProgramadebeiniciarprocesosdediálogopolíticodedoblealcanceydificultadenelCongreso:consusparlamentariosyconlaoposición(ambasoperacionesalmismotiempo).Lasnegociacionesserealizanconcadaunode

32Siempre ha existido una discusión sobre si el candidato es electo por sus atributos personales(cuestión que defienden los parlamentarios) o por adherir a un partido político (asunto que esdefendidoporlospartidospolíticos).Estosevioreflejadoenladiscusióndelnuevoproyectodeleydefinanciamientode lapolítica(tratadoduranteelGobiernode laPresidentaM.Bachelet),eneldebatesobre si unparlamentario electoporunpartidoperoque luego renunciaba a él, tenía el derechodetrasladarsufinanciamiento(calculadoenbasealosvotosobtenidos)aotropartido.33EstetipodeacciónpolíticahasidoconocidaenEstadosUnidoscomo“porkbarrelpolitics”,ysehaestudiado en política comparada en diferentes países. Una de las principales preocupaciones es elimpactonegativoqueestotieneeneldesarrollodepolíticaspúblicasnacionales.

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losparlamentariosynoúnicamenteconlasdirectivasdelospartidososusbancadasen el Congreso. Es más, muchas veces no existe coincidencia entre la directiva delpartido y sus parlamentarios. Estomultiplica infinitamente la dificultad de obteneracuerdosmayoritarios, pues el proceso negociador es bajo la fórmula uno a uno, -Ministro(a)/Parlamentario(a)-, lo que desincentiva la disciplina partidaria para laimplementacióndelprogramadegobierno.Lo anterior afecta la deliberación democrática del Congreso, pues el factorprogramático cedeen favorde los interesesparticulares,demodoqueeldebatedeideassevuelveunbienescasoalserreemplazadoúnicamenteporlanegociación.Elmodelo de deliberación-pública/negociación/acuerdo se sustituye por el denegociación/acuerdo-individual.Estollevaaparejadoelefectodedifuminarlafiguradelpartidopolíticoyelroldesusdirectivas, y un alto costo al proceso de negociación. Un sistema de partidos fuertedebería funcionarenunarelaciónGobierno/partidospolíticos,enmirasdeprocesardemandas ciudadanas y avanzar en el programade gobierno. LospartidospolíticosdebieranserelinterlocutorylosencargadosdeordenarsusbancadasenelCongreso,donderadicaladeliberacióndemocrática.LigadoaelloesqueelGobiernonecesitanosólopartidospolíticos fuertes,sinoquetambién una mayoría estable en el Congreso, más aún en un sistema de partidosmultipartidista como es el caso chileno. En el último Congreso Nacional, antes delcambiodelsistemaelectoral,existían12fuerzaspolíticas,hoy16.Siaellosesumanlosquórumsupra-mayoritarios (4/7para las leyesdequórumy3/5y2/3para lasreformas constitucionales), podemos observar fácilmente las dificultades que debesortearungobiernoparaobtenerlaaprobacióndeunaley.Un Presidente(a) de la República que no cuente con una mayoría parlamentariasostenidaenpartidosfuertes,estácondenadoaaceptarlademocraciadeconsenso,latraba y bloqueo mutuo, avanzando en la medida que la minoría –y los grupos depresiónconmayorcapacidad,directaoindirecta,demovilizarvotos-lepermita,yenloscursosqueéstaleseñale.Estasituaciónessumamentecomplejaenunasociedadquecambiademanerarápidaysostenidacomoeselmomentoqueestamosviviendo.Los cambios que deben enfrentar los Estados y los gobiernos son tanto nacionalescomoglobales,porloquelainstitucionalidaddebeserlosuficientementeflexibleparaadaptarse a estos cambios, pues esa capacidad de adaptación es lo que dará laestabilidadfutura.Lademocraciachilenadeberíasostenerseenlacoherenciaentremayoríapresidencialymayoríaparlamentaria.ElPresidente(a)debieracontarconundiseñoinstitucionalque le permita iniciar su gobierno sostenido en una mayoría en el Congreso, ymantener en lo posible dicha mayoría, disponiendo de los instrumentosinstitucionalesparaconservarla.Paraobtenerymanteneresamayoríaenunsistemamultipartidista, el rol de los partidos y sus directivas es central para reducir el

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dificultosoprocesodenegociaciónypoder traducir esos acuerdosen lasdecisionesdelCongresoysusvotaciones.Junto a todo lo anterior es necesario incorporar un tercer y nuevo factor en laecuación Ejecutivo/Legislativo, y que es la ciudadanía. Un elemento clave de laConstituciónactualeslaexclusióndeéstacomofactordelegitimidadeincidencia.Esunmodelo donde la ciudadanía opera únicamente como ciudadanía-electora de lasautoridadesrepresentativas.AlradicarlapolíticaenelPresidente(a)delaRepública,conpartidospolíticosinstitucionalmentedébilesyunCongresoinstituidocomosedede liderazgos personales, la ciudadanía pasa a tener una irrelevancia sistémica nocumpliendo su función democrática de ser activadora de intereses legítimos ni decontroldelasautoridades.Laapaciguadarelevanciadelospartidoslosalejadeunodesusprincipalesroles,queessercanalizadoresyagregadoresdelosinteresesciudadanos,loquenecesariamenteexigeunarelaciónpermanenteybidireccionalentreéstosy laciudadanía. Juntoconello,lainexistenciademecanismosdecontrolporpartedelaciudadaníaproduceunefectodelejaníaytambiéndeausenciadecontrolpolítico-ciudadanodelaccionardelas autoridades públicas, radicándolo sólo en las instituciones de control-judicial(MinisterioPúblicoyTribunalesdeJusticia).La ciudadanía no sólo debe tener un rol electoral, ni sólo ser oída en los espaciosdecisionales(enespecialelCongreso),sinoquesedebeavanzarhaciaunaciudadaníaincidente,entendidacomoaquellaquetienelacualidadyefectoderepercutirenlasdecisionespúblicas.Laciudadaníaincidentesesostieneenqueactualmenteelconstitucionalismopasaporuna segunda etapa de re-legitimación. La primera fue la incorporación de laciudadanía al proceso electoral por medio del voto y su progresiva ampliación,conformando el constitucionalismo democrático (legitimación del poder). Hoy lasdecisionesdelospoderespúblicosdemocráticosnosólosejustificanenelmandatoderepresentación y la facultad dada al representante para velar por el interés detodos(as),sinoenlanecesidaddeampliarelgradodeaceptacióndetalesdecisionespolíticas(re-legitimacióndelpoder),locualselograpormediodelaincorporacióndela ciudadanía en la relación con los poderes públicos, en este caso en la relaciónEjecutivo/Legislativo.Laciudadaníaincidenteseproduceendosámbitos.Elprimeroenlaincorporacióndemecanismos que reflejen directamente la voluntad ciudadana (plebiscitosaprobatoriosorevocatoriodeleyes).Elsegundo,enlareformulacióndelejerciciodelmandato de representación por medio del establecimiento de instrumentos quepermitan la provisión de contenidos a los representantes que los obligue jurídica ypolíticamente(iniciativapopulardeley).

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Deestamanera,elmodelochilenoderégimenpolíticodebe transitarhaciaunoquepermita:destrabareljuegodemocrático,generarunGobiernodemayoríasyminoríasclaras,ydondelaciudadaníaseaunfactorrelevanteparasulegitimidadeincidencia.2.- HACIA UN CAMBIO EN EL RÉGIMEN POLÍTICO: UN PRESIDENCIALISMOPARLAMENTARIZADO

Como hemos señalado esta propuesta tiene como finalidad plantear unafórmulaparalahabilitacióndemocráticadeunGobiernodemayoríasquedestrabeydesbloqueelarelaciónEjecutivo/Legislativo.BuscaestablecerqueelPresidente(a)ysucoaliciónmayoritaria(enunsistemamultipartidista)puedanrealizarsuprogramade Gobierno y, con base a él, ser juzgados en la próxima elección presidencial yparlamentaria, de modo que la ciudadanía determine si la coalición gobernantecontinúaenelpoderoseproducelaalternancia.Requieredeundiseñoqueestablezcalosmecanismosparadichoejerciciomayoritarioylamitigacióndelastrabascontra-mayoritarias.Junto con ello se propone la incorporacióndemecanismosde democracia directa eincidente que permitan la confluencia y equilibrio entre Ejecutivo, Legislativo yciudadanía, más allá de los ciclos electorales. Esto último es relevante, pues laexclusióndelaciudadaníahatraídoaparejadaeldebilitamientodelsistemapolítico.La política se visualiza como espacio únicamente de sectores privilegiados ydesconectados con los intereses ciudadanos. Consideramos que el equilibrio ycooperación entre ejecutivo y legislativo, más una participación incidente de laciudadanía,puedere-establecerelequilibrioentrelostressectores34.Se propone la idea de un «presidencialismo parlamentarizado», definido como elrégimenpresidencialque incorporauna relacióndecooperaciónpermanenteconelCongreso, en el cuál éste otorga la mayoría parlamentaria al Presidente(a) y seincorpora al trabajo de Gobierno. El modelo busca equilibrar la relaciónEjecutivo/Legislativoa travésde lacolaboración ycorresponsabilidadentre lasdosinstituciones. Afirma este equilibrio la radicación de mecanismos de democraciadirectaquefuncionancomodispositivosdecooperaciónycontroldelpoderhaciendoefectiva la incidencia ciudadana. Las instituciones se fortalecen por medio de lafijacióndeatribuciones,perotambiénderesponsabilidades.Para la elaboraciónde estapropuestahemosutilizado comoprincipales fuentes losestudiosdelsistemapolíticochilenoyestudioscomparadosanivelinternacional;losestudiossobrelasconstitucioneschilenasycomparadas;lasBasesCiudadanasparala

34Esto se sostiene en la experiencia de la Etapa Participativa del Proceso ConstituyenteAbierto a laCiudadanía convocado por la ex Presidenta Bachelet. La principal conclusión obtenida es que lageneración de espacios participativos incidente relegitiman la relación entre ciudadanía y sistemarepresentativo.

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NuevaConstitución;elproyectodeNuevaConstituciónpresentadoporlaPresidentaMichelle Bachelet y las notas sobre el funcionamiento de la relaciónEjecutivo/Legislativo que fuimos tomando desde el 2014 durante el proceso detramitación legislativade las reformaspolíticas y tambiéndurante el desarrollo delProcesoConstituyentedesde2015.Las Bases Ciudadanas son fuente central en la medida que establecen una nuevaperspectivade entender las institucionesy reflejan lapertinencia e incidenciade laparticipaciónpública. En ellas se expresó que, junto con el fortalecimiento ymayorequilibrio entre las instituciones vigentes (Presidente(a) y Congreso), se hacenecesario incorporar mecanismos de democracia directa como elementocomplementario a la representación y para dotar de mayor legitimidad al sistemapolítico.TambiénenlasBasesaparecelaideadeunCongresounicameral.Apartirdeello, iniciamos un estudio entre ambos modelos de Congreso, concluyendo que lasrazones expresadas por los ciudadanos (fortalecer la representación y agilizar latramitación) son argumentos propios de las posiciones favorables a la instituciónunicameral,cuestiónquesumadaalaformacomofuncionaelbicameralismochileno,noshizooptaryproponerdichomodelodeCongreso.1.-UnPresidente(a)quecuenteconunamayoríaclaraenelCongreso:RetomarlasegundavueltaelectoralenelCongresoNacional

El sistemade dos vueltas para la elección presidencial ha conllevado efectospositivosynegativos.LopositivoeslaparticipacióndelaciudadaníaenlaeleccióndesuPresidente(a),confiriendounfactordelegitimidadciudadanaalPresidente(a).Estoatravésdeunamayorofertadecandidatosquepermitequelaciudadaníatengamásopcionesparamostrarsuspreferencias.Lo negativo es la falsa sensación de mayoría generada por la segunda vueltapresidencialylaseparaciónentreEjecutivoyLegislativoenelejerciciodelGobierno.ElPresidente(a)electoensegundavueltaloessólodeaquellamayoríaabsolutaqueconcurrióalasurnas,perononecesariamentedelamayoríanacional,yunavezenelGobierno le esmuydifícil realizar suprogramaal tenerunCongresoque carecedeincentivos para cooperar en el éxito del Gobierno, principalmente si sumayoría esopositora35. Esto además considerando que la elección presidencial y del Congresosonconcurrentes.Laeleccióndedosvueltasgenera la sensaciónenel sistemapolíticoquecualquierapuede ganar la elección presidencial36. Más allá de las condiciones objetivas, y35 En una línea similar José Francisco García critica la segunda vuelta electoral en sistemasmultipartidistas,puespuedendejaralPresidente(a)enunadobleminoría:ladelasegundavuelta(noreflejalamayoríanacional)yladelCongreso.Ver.SIERRA,Lucas(Editor),“DiálogosConstitucionales”,CentrodeEstudiosPúblicos2015,p.325.36Enestamismalínea,perodeunexamencomparadodepresidencialismos,MaríaCristinaEscuderoyRicardoGamboasostienenquelasegundavueltageneraelefectodepoblardecandidatosenrazóndesubajocostopolítico,ydelaposibilidaddenegociaroposicionarunaagendaenlasegundavuelta.Ver:

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asumiendoquelaseleccionestienenunaltogradodeincertidumbre,todocandidatoalbergalaposibilidaddeganarlaelección.Lasegundavueltaincentivalaproliferaciónde candidatos al considerar queobtener el segundo lugar es unobjetivoposible dealcanzarparapoderparticiparenella.Hayunafalsailusióndeganadorquedalugaratodotipodecandidaturas.Esta falsa ilusiónsignificaqueuncandidato(salvoelque lidera lasencuestas),y lasfuerzasqueloapoyan,estimanquelacarreraporelsegundolugarestáabierta.Estosebasa enque la existenciademúltiples candidatoshacebajar el númerode votosque se requierenparapasar a la segundavuelta (seproduceunefecto espiral:máscandidatosincentivanamáscandidatosyasísucesivamente).Entremáscandidatos,lafalsailusiónesmáspatente.Estogeneracompetenciaenelcentro.Losextremosvanallevar un candidato para aumentar su representación nacional, y así aumentar surepresentaciónparlamentaria.Así,elqueganetendráminoríaparlamentariacasipordefinición,pueslamayoríadelosparlamentarioselectossehabránalineadoconotrosproyectospresidencialesenlaprimeravuelta.Laúltimaelecciónpresidencial(2017)fueunaclaraexpresióndeesteefecto.Enunsistemamultipartidista,yconmúltiplescandidatospresidenciales,esaltamenteprobable que ninguna alianza logrará una clara mayoría en el Congreso. Loscandidatos presidenciales presentan a su vez listas de candidatos al parlamento (lamejorcampañaparaunalistaparlamentariaescontarconuncandidatopresidencial),demodoqueelCongresoseráexpresióndediferentesfuerzaspolíticas,dificultandolamayoríaylarelaciónEjecutivo-Legislativo.UnejemploclarodeloanterioreseldelgobiernodeSebastiánPiñerahoy.Obtuvounaltoporcentajeenlasegundavuelta(54,57%)perotieneminoríaenambascámarasdel Congreso. Su Gobierno tuvo en un comienzo una falsa sensación de mayoríacreyendo que podría iniciar una política de «grandes acuerdos nacionales» o «unasegunda transición», pero la realidad es que al no contar con la mayoríaparlamentaria, está obligado a gobernar negociando todo su programa con laoposicióne irproyectoaproyectopormediode indicacionesaproyectosqueyaseencuentranenelCongreso.Deigualmaneraesobjetodevetosydeintromisionesporpartedeparlamentariosdesusectorquebuscanlanegociaciónunoauno.Eselmejorejemplode lademocraciadeconsenso.EjemplostambiénfueronlosgobiernosdeP.Aylwin,E.FreiyR.Lagos,asícomolasegundapartedelprimergobiernodeBachelet,quienes tuvieron que negociar permanentemente con la minoría del Congreso susprogramasdeGobierno,visualizandolatesiscríticadequeelsistemapolíticochilenoeraobjetodeun«duopolio»entrederechayConcertación.Se propone volver a la segunda vuelta en el Congreso Nacional, como fue nuestrosistemaelectoralbajolaConstituciónde1925,peromodificada.Lafinalidadesqueel

ESCUDERO ILLANES, M. Cristina y GAMBOA Ricardo, “Análisis constitucional comparado de lasrelaciones ejecutivo-legislativo. Estudio en el marco del proceso constituyente chileno”, EstudiorealizadoparaelMinisterioSecretaríaGeneraldelaPresidencia,junio2017,p.24.

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Presidente(a) seaaquelque tenga lamayoríanacional, y la formamásexpresivadeello es que cuente con sus votos (primera vuelta) pero también con los votos de lamayoría parlamentaria. Se busca la confluencia de la doble legitimidad de losregímenespresidenciales (Presidente(a)yCongreso), y la construccióndemayoríasdegobiernopostelectorales37.Lapropuestaseextiendeadossituacionesdistintasencasoqueningúncandidato(a)obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta (si un candidato obtiene mayoríaabsoluta en primera vuelta es electo directamente Presidente(a)). La primera serefiere a que si en la primera vuelta algunode los candidatos(as) obtiene almenos45%de los votos, concurriría auna ratificacióndel CongresoNacional pormayoríaabsolutadesusintegrantes(Congresounicameral)38.Estodaríapieaunanegociaciónde gobierno entre la primera mayoría de la primera vuelta y el Congreso. Si lanegociacióndegobiernoesfavorable,elCongresoratificaríaalaprimeramayoría.Siningúncandidatoen laprimeravueltaobtienealmenosel45%de losvotos,oelcandidato que obtuvo tal porcentaje no logra una negociación de gobierno en elCongreso de ratificación, concurren a la segunda vuelta en el Congreso las dosprimeras mayorías relativas de la primera vuelta. Acá se produce nuevamente eldiálogo político para conformar la mayoría de gobierno, votando el Congreso alPresidente(a) por la mayoría absoluta de sus integrantes en ejercicio. Para elcandidatoqueobtuvoalmenosel45%ynologróalratificación,estasegundavueltasetornasusegundachancedenegociacióndeconformacióndegobierno.ElCongresoqueelegiríaeselnuevoCongresoelecto(noelCongresoenfunciones)ysereuniríasóloparalosefectosdelasegundavuelta.DeestemodoelPresidente(a)sería expresión de la nueva mayoría parlamentaria, lo que permitiría que laseleccionespresidencialesyparlamentariasfuesenprogramáticamentecoincidentes.Esto permite que el Presidente(a) de la República tenga, por un lado, una doblelegitimidad democrática y, por otro, inicie su Gobierno con una mayoríaparlamentaria.El Presidente(a) entrará al Gobierno conunamayoría y a partir de ello su objetivoserágobernarconella.Esposiblequelamantengaoquealgúnpartidoquieraalejarsedel Gobierno, de modo que el Presidente(a) en el ejercicio de su mandato puedereconfigurar su alianzadeGobierno llamandoaotropartido a conformarGobierno.Esto implica también inclusión programática, con el fin de construir mayorías concontenidoprogramático.

37EnestalíneaEscuderoyGamboa,op.Cit.P.26.38MásadelanteseexplicalapropuestadeCongresoUnicameral

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2.-LafacultaddelPresidente(a)delaRepúblicadedisolver39,porunasolavez,durantelosdosprimerosañosdesumandato,alCongresoNacional.

El Presidente(a) de la República inicia su mandato con una mayoría en elCongresoproductoque ésta lo eligió. Elmodelopropuestopermiteque éste cuenteconestamayoría,perotambiénqueellasemantengaenelcursodesumandato.Sedebetenerpresentequeelrégimenpresidencialpurocontemplaunmandatofijoparael Presidente(a) de la República y para el Congreso. Salvo por la acusaciónconstitucional (que es procedente por un accionar ilegal o inconstitucional, nopolítico) el Presidente(a) de la República no puede renunciar, ni cesar en su cargohastaeltérminodesuperiodo(4años).ElCongresooperadelamismamanera,peroinclusolaConstituciónnocontemplasurenuncia.AlexistireleccionesconcurrentesdePresidente(a)yCongreso,elcursode laaccióndelGobiernoestáligadoalCongresoconelcuálseco-eligió.Elmodeloactualtieneporefecto reafirmar la doble legitimidad propia de los regímenes presidenciales, en elsentidoqueambossonexpresióndelvotopopular,demodoqueningunodelosdospoderesdependendelotro.Estoconfiguraunaautonomíaenaparienciabeneficiosaapartir de la idea de separaciónde poderes o funciones pero, en la práctica, y comohemosexpuestomásarriba,conllevaunarelacióntrabadayqueconducealbloqueomutuo.La propuesta hace hincapié en que si el Presidente(a) es electo por la mayoríaelectoralenprimeravueltaoporelCongresoenlasegunda(queeslomásprobableporlaformaenquehafuncionadoelsistemapolíticochilenoenlasúltimasdécadas),puedacontarconunamayoríadurantesumandato.Estoestáligado,primeramente,ala duración del periodo presidencial. Hoy es de 4 años sin reelección inmediata.Estimamosqueelmodelopresidencialpropuestocoincidaconunmodelode4añosconreeleccióninmediataporunasolavez.Estopermitirádiseñaryejecutarpolíticaspúblicasdelargotiempoyserevaluadasenlamitaddeeseperiodolargo.Actualmentelosgobiernosejecutanunaagendaintensael primer año (año de diseño que se expresa en el envío de proyectos de ley alCongreso,conformacióndecomisionesotrabajointernoenlosministerios),siendoelsegundoyeltercerodeejecuciónyelcuartoenfocadoenlaelecciónpresidencialquepodemos denominar el año de los resultados (diseño-ejecución-resultados)40. La

39Pablo Ruiz-Tagle Vial ha propuesto desde hace años la disolución del Congreso comomecanismopara desempatar la política legislativa entre el Congreso y el Gobierno. Ver. ACADEMIAPARLAMENTARIA,“Seminario.Reformasalsistemapolítico”,CuadernillosHemicicloNº4,2012,p.63.Esta postura también fue sostenida en su participación en el Comando que elaboró el ProgramaConstitucional de la PresidentaMichelle Bachelet para su candidatura en 2013. De igualmanera, lafacultaddedisolverelCongresofuepropuestaen2009porelexcandidatopresidencialyexPresidenteEduardoFreiRuiz-Tagle,delcualRuíz-TagleVialfuesuasesorconstitucional.40Esteesunesquemapuro,porloqueenlarealidadsuelesermodificadoyentremezclado,yaquehaygobiernos,comoelsegundodelaPresidentaBachelet,dondeeldiseñoyejecuciónserealizaronenlos4añosdegobierno.

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reeleccióninmediataporunasolaveztambiénbuscalarenovacióndelosliderazgospresidenciales. En nuestro sistema se ha producido el efecto fantasma de los exPresidentes(as), pues siempre están ahí disponibles para un nuevo mandatopresidencial(todos losexpresidentes(as)menosAylwinhanretornadooexpresadosuvoluntadderetornaralpoder).Si establecemos que un Presidente(a) puede estar dos periodos inmediatos, yasumimoscomoprobablequeasíocurra,contarconunamayoríaensuGobiernosehaceurgentemente indispensable.Puedesucederqueenel cursodesuGobiernosedeteriorelarelaciónEjecutivo/Legislativoenrazóndelosinteresesdisímilesquecadaórgano tieneorepresenta,perdiendosumayoría inicial,ygenerandosituacionesdeimpasseentreEjecutivo/Legislativo,conelconsiguientebloqueomutuo.El peor escenario para un Gobierno es perder su mayoría y que se conforme unamayoría opositora obstruccionista en el Congreso, expresado en la ausencia devoluntaddeaprobarodedialogarparaejecutarunaagendamínimadeGobierno(que,en cualquier caso, es hasta probable en el sistema actual). Junto a ello, se debeconsiderar que pueden existir situaciones excepcionales que alteren el mandatopresidencial(escándalosdecorrupción,porejemplo),haciendonecesarioreformularlacomposicióndelCongreso.Losestudioscomparadoshanmostradoqueunadelasprincipales dificultades de los presidencialismos es la inexistencia de mecanismosinstitucionalespararesolverlascrisisdeautoridaddelPresidente(a),enunmarcodeestabilidadinstitucional.A partir de ello, y que se expresará en la no aprobación de los proyectos de leynecesarios para la realización gubernamental, es que aparece como procedente lainstitución de la disolución del Congreso por una sola vez durante su mandato. Elobjetivo de la disolución es que el Presidente(a) vuelva a contar con una mayoríafavorableo,almenos,nocontarconunamayoríaopositoraobstruccionista,mayoríaquedeberáserexpresadaatravésdeunvotodeconfianzahaciaelPresidente(a)porparte del nuevo Congreso electo. La disolución busca flexibilizar el sistema,restablecerunalógicadecolaboraciónentreelGobiernoyelCongreso,resolviendoelproblemadelPresidente(a)consuexmayoría.Esta es una institución de última ratio que opera más bien como estímulo a lacooperaciónentreEjecutivoyLegislativoconmirasabuscarrecomponerlarelaciónquebrantada,másquecomoherramientadeautoridadparaimponerlavoluntaddelPresidente(a). Es claro que el riesgo y el costo político para el Presidente(a) dedisolveresmayor,porloquesuusoestáreservadoacasosextremosdequiebreenlarelaciónEjecutivo/Legislativo.Proponemos que esta sea una herramienta que pueda ser utilizada por elPresidente(a) sólo dentro de los 2 primeros años de Gobierno (una vez en cadamandato) para no generar inestabilidad en los 2 últimos teniendo en vista que laselecciones (y la reelección en su primer periodo) están a la vista y así evitar la

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utilización populista de la herramienta. Además considerando el ciclo deimplementacióndepolíticaspúblicas.3.- La facultad del nuevo Congreso de censurar al Presidente(a) y convocar anuevaseleccionespresidenciales

La propuesta requiere de partidos políticos fuertes que puedan velar por elcorrecto y responsable ejercicio del poder político. El presidencialismoparlamentarizado hace co-responsable al Congreso en la toma de decisionesrelevantes.Estosefundaenquetodosistemarepublicanofuncionaconbaseafrenosy contrapesos, de modo que el híper-Presidencialismo debe ser atenuado con unCongresofuerteperoquelepermitamayoríasalPresidente(a)paraelbuenejerciciodelGobierno.La facultad de disolución del Congreso pareciera ir en un sentido inverso de laatenuaciónyequilibrio,peronoesasí.Comoseindicó,seconsideraunaherramientapolítica y negociadora para evitar tener un Gobierno deminorías, permitiéndole alCongreso negociar con el Presidente(a) una mayoría antes de que éste opte pordisolver (entraday salidadepartidosdelGobierno).Eseequilibrio se cierra conunfrenoycontrapesodeterminadoyquees la facultadqueelnuevoCongresocensure(votodeconfianza),comocontrapartidaaladisolución,alPresidente(a)(yporendeasuGabinete).La disolución del Congreso es un instrumento que debe ser (en teoría) bienadministrado.EsposiblesuponerqueunPresidente(a)loejerceráresponsablemente,perotambiéncabelaposibilidadqueunPresidente(a)desesgoautoritarioopopulistaquierahacerusodedichainstituciónensubeneficio.Encualquierescenario,frenteala disolución del Congreso éste se volverá a elegir, siendo o no favorable alPresidente(a)enejercicio.LasrazonesdeladisoluciónseharánevidentesenelnuevoCongresodemodoqueseconsideraqueeslanuevamayoríaenelCongresolaquedeberestablecerelequilibrioy hacer efectiva la responsabilidad política del Presidente(a). Si éste disolvióresponsablementeylograunanuevamayoría(olanegocia),podráseguirejerciendoel poder por el resto de su mandato. En caso que la disolución sea un actoirresponsable, las nuevas elecciones del Congreso serán el espacio necesario paradiscutirelcursodeaccióndelGobierno.SielPresidente(a)lograunamayoríafavorable,seproduceporunladoestabilidadenla relación ejecutivo-legislativo por el resto de su mandato y será la ciudadanía,mediantelasnuevaselecciones,laquedecidirásisereeligeono(encasoqueseasuprimer periodo). Si no obtiene una mayoría a su favor, es el nuevo Congreso elencargadodedarunnuevorumboalEjecutivo,estando facultadoparacensurarloyconvocaranuevaelecciones.Consideramosqueenlasnuevaseleccionesnosepuedepresentar el Presidente(a) censurado, pues si es electo, y con un Congresodesfavorable,seríamantenereinclusoagravarlasituacióndecrisis.

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Deestamanera,elPresidente(a)puededisolverelCongreso.Estoaseguracontarconuna herramienta para resolver un problema grave pero coyuntural de suGobierno.Luego, se debe convocar a nuevas elecciones parlamentarias. El nuevo Congresopuede ser favorable o no al Presidente(a). El Congreso debe votar el apoyo alPresidente(a) (voto de confianza) y si éste no lo obtiene, el nuevo Congreso puedecensurar al Presidente(a) y convocar anuevas eleccionespresidenciales41. El nuevoPresidente(a)dura en el cargopor el periodoque resta alPresidente(a) censurado,pudiendo presentarse a un segundo periodo inmediato. Esta es una atribuciónfacultativa, pues el nuevo Congreso puede evaluar más riesgosa y compleja laconvocatoria a nuevas elecciones presidenciales que la convivencia con elPresidente(a).UnPresidente(a)condobleminoría(ladelCongresosalienteyelnuevoCongreso)justificalaconvocatoriaaeleccionesanticipadasporlasimplicanciasenelsistemadegobernanzaenconsideraciónaladebilidaddelainstituciónpresidencial.La censura sólo operará luego que el Presidente(a) active la disolución, jamás demaneraautónoma,demodode respetar el carácterpresidencialdel régimen.QuiéntienelallavedeestesistemaeselPresidente(a).Esélelqueevalúalapertinenciadedisolver el Congreso. Este es un análisis eminentemente político y electoral pararesolversusituacióndeprecariedadgubernamental.4.-UnCongresounicameral42ydondeesténrepresentadoslospartidospolíticos

Noexisteuna fórmulaúnicanimejorde cómoorganizar elpoder legislativo.Estodependedelosarreglospolíticosinternosdecadapaís.ElbicameralismoesunareglageneralenlosEstadosfederales,mientrasqueenlosunitarioshayunequilibrioentre losmodelos43.Loscongresosbicameralessonmáspropiosde lasdemocraciasdeconsensoylosunicameralesdelasmayoritarias44.Elpasodeunmodelobicamerala uno unicameral no ha acarreado problemas a los países que han adoptado esadecisión45.Partimosde la premisa que los Congresos bicamerales deben tener una explicaciónsobresusdoscámaras,enparticulardelSenado.LaCámaradeDiputadoseslacámarade representación política. El pueblo está reflejado en ella. Los senados en generalresponden a otras razones. La cámara del Senado en la tradición europeaparlamentaria tuvo por finalidad integrar a la nobleza al Congreso en plenasmonarquías absolutas (cámaras de privilegiados). La cámara del Senado en losregímenespresidencialesnace comoespejode laCámarade losLores Inglesa,pero

41ConsideramosquesiunPresidenteenejercicio,durantesusegundoperiodopresidencial,perdiereelvotodeconfianzadelCongreso,nopodrápresentarseanuevaelecciones.42LaRevistaChilenadeDerechoParlamentariode2016Nº4dedicósuediciónalrégimenunicameral,dandocuentadelareflexiónacadémicaentornoaltema.43EscuderoyGamboa,Op.Cit.,p.52.44LIJPHART, Arend,“Las democracias contemporáneas. Un estudio comparativo”, Barcelona, Ariel,1987,p.105.45EscuderoyGamboacitanelcasodeCostaRicayAustralia,Op.Cit.P.53

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aplicada a las repúblicas. En el sistema norteamericano representa a la diversidadgeográficae igualdaddelEstadoFederal (losdistintosestadosvalen lomismoenelSenado).Otrarazónesquecumplanunafunciónrevisora,peroelsistemaseinclinaalaCámaradeRepresentantes(Francia).Enelmodelobicameralcomoelchileno,elSenadotieneunaexplicaciónradicadaenlatradición histórica cuyo fundamento es más cercano al modelo europeo que alamericano. Es un cuerpo colegiado de personas relevantes que conformaran unSenadoconservadordelapolíticaylageneracióndeleyes46,encargadodemoderarlavoluntaddelaCámaradeDiputados.Hoyelrolmoderadordelapolíticaesbastantediscutible,pueseldiseñoinstitucionalhaceradicarenelSenadounrolpreeminente,con funciones equivalentes a la Cámara de Diputados y donde se despliegan losprincipalesliderazgosindividualesenrelaciónalaspolíticasdelosgobiernos.EnChilelabicameralidadnosejustificapordiversasrazones.LaCámaradeDiputadosy Senado realizan las mismas funciones y tratan ambas de ser proporcionales a lapoblación (cuestión que el Senado no cumple). La duplicación de funciones (laformación de la ley establece procedimientos espejos) y la incorporación de másactores(doscámaras)hacemáslentoelprocesolegislativo,generandomuchasvecesbloqueo entre cámaras (la habitualidad de tener que recurrir a la instancia de lacomisión mixta). Segundo, y como consecuencia de lo primero, la duplicación defunciones fortalece al Senado, pues al realizar la misma labor y ser menos susmiembros,susvotosvalenmás.Deestamanera,lacámaradeRepresentantespierdesuvaloralsersuplidaporelSenadoquesetransformaenlafinalidaddetodacarrerapolíticayobjetodeldeseodelospoderesextra-institucionales47.Seguidamente, el establecimiento de elecciones de Gobernadores Regionalesreformulólarepresentaciónregional.Tendremosdostiposdeautoridadeselectasquerepresentan un mismo espacio geográfico. Así las cosas, la no existencia deargumentos geográficos históricos de la representación nacional de las regiones(propio de los estados federales) y la próxima elección de la autoridad ejecutivaregional,conunConsejoRegionalelectotambién,parecendejarpocoespacioparalajustificacióndelSenado48.Es necesario fortalecer la política como espacio de deliberación, lo cual implicafortalecerelrégimenrepresentativo(másalládecomplementarloconmecanismosdedemocracia directa) y la representación. Fortalecer el régimen representativo

46COLLIER, Simon, “Ideas y política de la independencia chilena. 1808-1833”, Editorial Fondo deCulturaEconómica,2012,pp.278-282.47NoescasualidadqueloscasospúblicosdecabildeoyfinanciamientoilegaldelapolíticaseradiquenprincipalmenteenelSenado.48La discusión sobre la eliminación del Senado es siempre un espacio abierto. Son legítimos losargumentosqueseesgrimenafavordelaCámaraAlta,sobretodoenlarepresentaciónnacionaldelasregiones.EsposiblepensarunmodeloqueestablezcaelderechodeasistenciadelGobernadorRegionalal CongresoNacional en las discusiones generales y especiales que los involucren, en especial, en latramitacióndelaleyanualdepresupuestos.

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significa necesariamente fortalecer el sistema de partidos políticos. Sin partidospolíticos fuertes no habrá Congreso fortalecido y responsable. Los independientespodránparticiparpatrocinadosporalgúnpartidopolíticolegalmenteconstituido.SeproponeunCongresounicameral,compuestoporunaCámaradeRepresentantes49.EstonoesnuevonidisruptivoenChile.ElReglamentode1812y laConstituciónde1823 establecieron el unicameralismo 50 . Igualmente, la idea de un Congresounicameralaparece fuertementeen laEtapaParticipativadelProcesoConstituyentede2016.En losEncuentrosLocalesAutoconvocados la instituciónCongresoapareceen el segundo lugar del eje «Instituciones del Estado», indicando la idea fuerzarespectiva que “Esteconceptoesdescritocomouna institucióndemocráticanecesariaenlacreaciónenlasleyesofunciónlegislativa.Seconcibemayoritariamentecomounainstitución representativa u órgano representante del pueblo. Se valora por laposibilidadquebrindaparapoderlegislarohacerleyes,resaltandolarelevanciadelaciudadanía o pueblo. Se propone que debe haber un congreso o parlamentorepresentativo que mayoritariamente es preferido unicameral, y en menor medida,bicameral”. Dentro de las razones para el unicameralismo las Bases Ciudadanasmencionan: “Debehaberuncongresounicameralquecumplaunafunciónlegislativayfiscalizadora que tiene, agilizando el trámite parlamentario(…)”; “Debe haber uncongresounicameral,asíexistiráunamenorcomplejidadenlatramitacióndelasleyes,más cercanía con la población al simplificar el aparato estatal y se ahorranrecursos(…)”; “Debe haber un congreso unicameral proporcional a la población delpaís”51.ProponemosquelaCámaradeRepresentantesdeberíaestarintegradaporuntotalde210miembroselegidos,deloscualesunaparteseelegiráporelsistemadeelecciónproporcionalyotraporelsistemamayoritario(uninominal).Ambossistemastienenfines distintos y fundamentos diferentes. El primero busca expresar laproporcionalidadde las fuerzaspolíticas y su expresión en votos. El segundobuscagenerar una mayoría. Se complementan los objetivos de representación ygobernabilidad. El primero permite fortalecer en mayor medida a los partidospolíticos y el segundo reconocer los liderazgos individuales. Ambos criterios sonlegítimos y parte de nuestra tradición constitucional y de partidos.Dentro de éstos210 se deben establecer reglas de cuota para la representación de mujeres comotambiéndelospueblosindígenas.49EscuderoyGamboaseñalancomosíntesisdelasventajasdeunicameralismo:i)Hacemáseficienteelproceso legislativo, al concentrar el poder del Congreso en una sola Cámara; ii) Se evita lasuperposicióndefunciones(entrecámaras)yconelloeventualesconflictosybloqueoentreellas; iii)Dependiendodelmecanismodeeleccióndesusmiembros(enespecialcuandointegranmiembrosnoelectos o representantes de ciertos grupos), las segundas cámaras pueden actuar como agenteobstaculizadordelcambioqueridoporlamayoría.Introducenunsesgoconservadoralsistemapolítico;iv)Cambiosdesistemabicameralaunicameralnohanprovocadoproblemasalfuncionamientodelasdemocracias.EscuderoyGamboa,Op.Cit.Pp.53.50EsacámaraúnicaserádenominadaSenadoenambostextos.51COMITÉDESISTEMATIZACIÓN,“Encuentroslocalesautoconvocados.Reportedesistematizacióndelosfundamentosasociadosalossieteconceptosmásmencionados”pp.13-18.

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Como se busca la obtención de unamayoría para el Presidente(a), se propone quesean 150 parlamentarios electos por el sistema proporcional en listas cerradas ybloqueadas. El espacio geográfico del distrito sería la región. Este sistema de listasfortalecealospartidospolíticosquesonquienescomponenlaslistasyenellosradicaelimperativodeconquistarlosvotosdelaciudadanía,apartirdeunprogramasólidodegobierno.ElsistematambiénpermitequeingresenalCongresoparlamentariosdealto prestigio social e intelectual, así como también grupos específicos (mujeres,indígenas,minorías)puessi sonsituadosenun lugarpreferentepodránserelectos,cuestiónqueconelsistemadelistaabiertanoocurre.Los otros 60 serán elegidos por el sistema mayoritario (uninominales) peropresentados por los partidos políticos y son éstos quienes podrán renovar o no supostulación.Elespaciogeográficodeestosdistritos seríanunaversióncorregidadelosantiguos60distritosexistentespreviosa la reformaelectoraldeenerode2015.Este sistema permite afirmar la cercanía entre electores y sus representantes,equilibrandoelroldelospartidospolíticosconlosliderazgoslocales.Para el funcionamientodel Congreso en la formaciónde la ley seproponeque sóloexistandostiposdequórum:elsimpleyelorgánico.Ésteúltimoseaplicaríaatodaslas materias de ley referidas a la organización de las instituciones Estado y seobtendría por la mayoría absoluta de los congresistas en ejercicio (106parlamentarios).Elquórumsimpleparatodoelrestodematerias.Paraqueelsistemanoseconformeenunmultipartidismoextremoseconsideraquesedebe establecerunabarrerade entradadel 5%de los votos válidosde laúltimaelección parlamentaria para ingresar al Congreso. El objetivo es tener partidosinstitucionalizados,conraigambresocial,yevitarasílaaltavolatilidadelectoralquealargafavorecelosliderazgosindividualesymuchasvecespopulistas.6.-UnparlamentoconmásatribucionesycooperadordelGobierno

Unode losprincipalesdefectosdelCongresoesqueno tiene incentivosparacooperar con el Presidente(a). Lo claro es que el sistema actual no contemplaelementosquefacilitenlacooperación.Másbien,locomúnsonlasagendasparalelasdel Gobierno y congresistas. Éstas pueden o no coincidir, lo cual generalmentedependedesielGobiernodaseñalesconcretasenlalíneadelosinteresestemáticosde los parlamentarios. También esa coincidencia se produce cuando losnombramientosdelasautoridadesregionalesyprovincialescoincideconlavoluntaddelcongresistalocal.Rol en la conformación de mayorías de Gobierno. En el modelo propuesto elprincipalincentivoeslaconformacióndelamayoríaparalaeleccióndelPresidente(a)de la República antes explicado. Luego, la negociación política permanente entreGobiernoyCongresoparael ejerciciode la facultaddedisolucióny censurapara lacontinuidadoconformacióndeunnuevoGobierno.

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NombramientodeparlamentarioscomoMinistros(as).Juntoconello,eneldíaadía el Congreso debe ser un colaborador estrecho del Presidente(a). Para esto seestimaqueelPresidente(a)puedanombrarunoomáscongresistascomoMinistrosdeEstado sin que cesen en el cargo de parlamentario. Para efectos del correctofuncionamiento del sistema, éste ministro(a) debe ser alguno de losparlamentarios(as) electos por el sistema proporcional de listas cerradas. Estopermitirámantener el objetivo de fortalecer a los partidos políticos de la coalicióngobernanteyevitarlautilizacióndelcargodeministro(a)comopartedelacampañaelectoralparalareeleccióncomopodríaocurrirconlosparlamentarioselectosporelsistemauninominal.Lapropuestapermite,primeramente,contarconunaliadodirectoenelCongresoquelleveacabolaagendadeGobierno.SiparaunGobiernosuagendaprioritariaseráunareformadesalud,queelMinistrodelramoseauncongresistaesunaopciónmásquebeneficiosaparaavanzarenesaagenda.Esto tambiénpermitegenerarunefectodeidentificacióndelosparlamentariosconelGobierno,cuestiónquevendríaalimarlasasperezaspropiasdelasfuncionesquerealizanambospoderesdelEstado.Iniciativa de ley. Uno de los problemas más claros en la relaciónEjecutivo/LegislativoeslaquejapermanentedelCongresoporlafaltadeatribucionesen materia de ley. Se estima que salvo la iniciativa exclusiva en materiapresupuestaria, todo el resto de materias puede se compartida entre Congreso yGobierno.7.-Partidospolíticosfortalecidos,transparentesydemocráticos

Todoelmodelopropuestosesostieneencontarconpartidospolíticosfuertes.Esta fortaleza se expresa demanera doble. En su poder para incidir en el sistema,elegiralPresidente(a)ylasdemásatribucionesaquípropuestas,perotambiénquesufortalezainstitucionalradiqueensuconstanteprocesodedemocratización.Elsistemadepartidoschilenoshasidocaracterizado,desdesugerminaciónenelSigloXIX, como uno de los sistemas más estables en el ámbito latinoamericano52. Se

52Losprincipalesestudiosgeneralesdelsistemadepartidos:ARRIAGADAH.,Genaro.1997.¿Haciaunbig bang del sistema de partidos?. Santiago, Editorial los Andes, serie “Temas deHoy”; BOENINGER,Edgardo.1998.DemocraciaenChile,leccionesparalagobernabilidad.Santiago,EditorialAndrésBello;CAÑAS K., Enrique. 1997. Proceso Político en Chile. 1973-1990., Santiago, Editorial Andrés Bello;CORVALANM.,Luís.2001.DelcapitalismoalneoliberalismoenChile.Santiago,EditorialSudamericana;GARRETÓN, Manuel Antonio. 1983. El proceso político chileno. Santiago, FLACSO; GIL G., Federico.1969.Sistemapolíticochileno.Santiago,EditorialAndrésBello;GILG.,Federico.1962. -Lospartidospolíticos chilenos, génesis y evolución, Argentina, Editorial De Palma; GOMEZ Leyton, Juan Carlos.2004. La frontera de la democracia, derecho de propiedad en Chile, 1925-1973. Santiago, LOMediciones, Colección Historia; GUILISASTI T., Sergio. 1964. Partidos políticos chilenos. Doctrina,historia, organización interna y fuerza electoral de los partidos Conservador, Liberal, Radical,Demócrata Cristiano, Socialista y Comunista. Santiago, Editorial Nacimiento; LECHNER, Norbert. LademocraciaenChile.1970,BuenosAires,EdicionesSignos;LEONE.,René.1971.Evoluciónhistóricadelos partidos políticos chilenos. Buenos Aires-Santiago de Chile, Editorial Francisco de Aguirre;

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conformaron, línea que se extiende hasta hoy, con base a los sistemas de partidoseuropeos.Generalmente,lasdoctrinaspolíticasquedieronorigenalospartidosenelviejo continente tuvieron su réplica en nuestro país. De estemodo se conformó unsistema político particular. Un modelo presidencial basado en el modelonorteamericano, pero con un sistema multipartidista de raíces europeas. Esto hageneradouna culturapolítica autónoma sobre la cuál toda reforma constitucional ylegalsedebesostener.El sistema de partidos chileno, a partir de mediados del siglo XIX, se ha idoestructurandoenconflictosofisurassocialesdicotómicasquesitúanalospartidosenunouotrolado.EnelsigloXIX,yentornoalconflictoentreclericalesyanticlericales,pugnaderivadadel rolde la IglesiaCatólicadentrodelEstadoy las instituciones, elconflictogiróentornoalalaicizaciónonodelEstado.DesdecomienzosdelsigloXX,ydurantetodoelsiglo,lasociedadchilenacomenzóagirarentornoaunnuevarupturasocial,el“conflictodeclases”,escisiónderivadadeladenominada“cuestiónsocial”.Apartirde los80/90 se vislumbró la tesisde la fisura autoritarismo/democraciaquenosacompañahastahoy,peroquepareceserreconfigurada(oalmenosinicialmente)por una fisura entre progresistas/no progresistas. Es decir entre aquellos partidosquequierenavanzar,congradosymaticesdistintos,enunaagendacopulativaenprodelaslibertades,derechossociales,profundizacióndelademocraciarepresentativayeconomía redistributiva y ecológica; y aquellos partidos que más bien enfatizan lacentralidad de la libertad económica como base del desarrollo y alertan contra laexcesiva concentración de poder y recursos en el estado, lo que conjugan, no sindificultad,conunaimprontavalóricareligioso-naturalista.Lo común del sistema de partidos desde 1990 es que se fue debilitandoprogresivamente, congelándose y minando su legitimidad 53 . Esto llevó a unadecrecientetasadeparticipaciónelectoralhastahoy(lamáspronunciadaenAméricaLatina)yeneseescenarioseprodujolacrisisdelfinanciamientoilegalqueexplotóen2014,quelohaestremecidoydeslegitimadohastahoy.

LOVEMAN,Brian,LIRA,Elizabeth.2000.Lasardientescenizasdelolvido:víachilenadereconciliaciónpolítica,1932-1994.Santiago,DirecciónDIBAM,LOMEdiciones,ColecciónHistoria;MOULIAN,Tomás.1993.Laforjadeilusiones,elsistemadepartidos1932-1973.Santiago,UniversidaddeArtesyCienciasSociales (ARCIS); SCULLY, Timothy. 1992. Los Partidos de centro y la evolución política chilena.Santiago,CIEPLAN-NOTREDAME,Alfabeta Impresores;URZUAV.,Germán.1992.HistoriapolíticadeChileysuevoluciónelectoral(desde1810a1992).Santiago,EditorialJurídicadeChile;VALENZUELA,Arturo.1996.OrígenesycaracterísticasdelsistemadepartidosenChile:proposiciónparaungobiernoparlamentario.Santiago,CentrodeEstudiosPúblicos,N°64,primavera;VALENZUELA,Arturo.1989.Elquiebre de la democracia en Chile. Santiago, FLACSO; VALENZUELA, Samuel. s/f. Orígenes ytransformaciones del sistema de partidos en Chile. Centro de Estudios Públicos y YOCELEVZKY,Ricardo.2002.Chile,partidospolíticos,democraciaydictadura1970-1990.Santiago,FondodeCulturaEconómica.53El politólogo uruguayo Daniel Chasquetti plantea la tesis de un sistema político congelado. Ver,Chasquetti, Daniel. 2017. “Sobre las reformas políticas en Chile (2014-2016)”, en libro Reformaspolíticas en Chile 2014-2016, Edición Ministerio Secretaría General de la Presidencia e IDEAInternacional,2017.

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Apartirdeelloseoptóporrealizarunareformaconstitucionaly legalalsistemadepartidosconel findedotarlodemayorpluralidad, representación,pero tambiéndeobligacionesfundadoenlosbienespúblicosquegeneran54.Conlasreformaspolíticasaprobadasentre2014-2018 sediounpaso sustancial enel sistemadepartidos.Unnuevo sistema electoral proporcional moderado que ha permitido el ingreso denuevasfuerzaspolíticasalCongreso;laprohibicióndelfinanciamientoempresarialdela política y su reemplazo por el financiamiento público; la pérdida del escaño porfinanciamiento ilegal;unanueva leydepartidosqueobligaa la transparenciayunamínima democracia interna; las nuevas facultades del Servicio Electoral autónomopara unmayor control de los partidos y campañas políticas, se puedenmencionarcomoalgunosdelosprincipalesavances55.En particular, los partidos políticos pasaron de ser entidades privadas a personasjurídicas de derecho público. Esto faculta al establecimiento de obligaciones en elámbitodelatransparenciaycontrol,perotambiénelderechodeserfinanciadosporelfisco.Alaparconestossustancialesavances,estimamosqueelprincipaldesafíodelos partidos es su democracia interna donde el principio de una persona un voto,conlleve a la elección mayoritaria de las directivas. Esto fortalecerá la democraciainternaylarenovacióndelaselitespartidarias.Pero,elproblemadelospartidospolíticospareceseguir,independientedelareformajurídica, omás bien, fue y es una reforma inconclusa. Estimamos que se debe a loexpresadoacá.Estamosanteunmodelodesistemapolíticodondelospartidostienenun rol secundario, pues el primario lo tienen los congresistas individualmenteconsiderados.Un régimenpresidencialdondeelPresidente(a)nonecesita gobernarconlospartidossiasíloestimare,sinoquededicarsuenergíaalanegociaciónunoauno en el Congreso. Hay muchos casos donde se han logrado acuerdos con lasdirectivasdelospartidosynohaexistidouncorrelatoenelCongreso.El diseño institucional aún es débil en su fortalecimiento y se debe avanzar en esalínea.PorunladoenloexpresadoanteriormentereferidoaqueelCongresodebeserexpresióndelafuerzadelospartidospolíticos,ylarelacióndelEjecutivodebeserconlospartidospolíticosrepresentadosyconellosconformarsumayoría.Pero, en igualmedida, los partidos aún sondébiles en su estructura, en especial sudemocracia interna. Para que un partido sea relevante en la relaciónEjecutivo/Legislativo se requiere que la entidad “partido” sea la fortalecida. Luego,para que esto sea posible, es necesario que el partido se nutra programáticamente(partidoprogramático)yquesusinstanciaspartidariasreflejenlapluralidadinterna.

54Comodatocurioso,sólodesde1958hayunaregulaciónlegaldelospartidospolíticos.55Paraunexamendelasreformaspolíticasver:JORDÁNDÍAZ,TomásyFIGUEROARUBIO,Pamela,“Larutahaciaunamejordemocracia”,enlibroReformaspolíticasenChile2014-2016,EdiciónMinisterioSecretaríaGeneraldelaPresidenciaeIDEAInternacional,2017,pp.11-47.

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UnpartidorelevanteenelCongreso,programáticoydemocráticointernamenteeselnecesarioparaelmodelopropuesto.Sedebenestablecermecanismosdemayorconfluenciaentrelosdistintossectoresdelpartido (partidoactivohorizontalmente),pero tambiéndesde lamilitanciahacia lasinstanciasrepresentativas(partidoactivoverticalmente).La debilidad se refleja en la tendencia al caudillaje dentro de los partidos. Líderesindividuales, generalmente parlamentarios, administran el partido e imponen suagenda.Deestamaneralapluralidadinternaseveopacada.Estoobligaacorregirelmodelodeelecciónysehaceimperativoquelasminoríasrelevantestambiéntenganrepresentación en las instancias colegiadas electas dentro de los partidos. Lasdistintas vertientes y referentes al interior de los partidos políticos deben tenerexpresiónenlasinstanciasdetomadedecisiones.Las elecciones periódicas deben ser la regla general (cada dos años), en la cual almenosvoteel40%delpadrónparasuvalidez.Enestaseleccioneslaslistasdeberáninscribir programas con base al ideario del partido y propuestas concretas deejecución por el plazo de dos años. Ligado a ello, se requiere la actualización ytransparenciapermanentede lospadronesdemilitantes.Aquellosmilitantesquenovotenendoseleccionesconsecutivasquedaríaneliminadosautomáticamentedeéste.Todoestoimponelaexigenciadeunamilitanciaactivayquecontrolepolíticamenteasus dirigentes. La incorporación de mecanismos de democracia participativa(consultas,plebiscitos,etc.)consubasemilitante,einclusoconlaciudadanía,debenser propios de su accionar. Tales instrumentos, junto con la profundizacióndemocrática, sirven de herramientas de control ciudadano al accionar de lasdirectivas.Desde la perspectiva programática, los Institutos de Estudio de los partidos, losdistintos frentes o comisiones de especialistas, deben propiciar la realización deaccionesdeapoyoaladirectivaydelasbancadasenelCongreso.Juntoconello,fijarprogramasdeestudios,capacitaciónydedifusióndesuidearioypropuestas.EntodoestoelServicioElectoraltieneunrolcentral.Debeserelórganoencargadodeorganizar y fiscalizar las elecciones internas de los partidos. Para ello no sólo debeejercer una súper vigilancia general sino hacerse cargo completamente de laselecciones internas. El fortalecimiento de la democracia interna de los partidos esesencial para el modelo propuesto. Para facilitar la coordinación y el trabajo delServicioElectoral,puedenestablecerseunnúmeromuylimitadodefechasenlasquelos partidos podrán renovar sus órganos nacionales al interior de cada períodopresidencial.

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8.-HaciaunTribunalConstitucionalquehabiliteeljuegodemocrático56/57/58/59El Tribunal Constitucional (TC) cumple un rol central en el engranaje

democrático.Su funciónnoessólocontrolar laconstitucionalidadde las leyes,sinopermitir el juegodemocrático. Como institucióndel Estado, tiene el imperativo quesus prácticas sean coherentes con los valores y principios que fundan la sociedaddemocrática60.Loanteriorserealizapordosvías.Porunlado,atravésdesufuncióndeajustar lasleyes a que los estándares constitucionales y que tales contenidos no vulneren losderechos fundamentales de las personas y, por otro, en el resguardo del principiodemocrático al que está obligado y que le otorga su legitimidad institucional. Eldeclarar la inconstitucionalidad de una ley no puede afectar jamás la legitimidaddemocráticadellegisladorpuesesolohaceatentarcontrasímismo61.ElTCha tenidounrolclaveenciertosmomentosyáreas.Habilitó la transicióna lademocracia en los años 80 al establecer el estándar básico democrático para elplebiscitode1988.Hadictadosentenciasquehanpermitidolaprofundizacióndelosderechos fundamentales (por ejemplo, la declaración de inconstitucionalidad delartículode la leyde Isapresquepermitíadiscriminaramujeresypersonasdeedadavanzada), pero su rol está trabado institucionalmente (cuestión que ha llevado sudeslegitimación)enlaposicióndeterceracámaraquelaConstituciónleconfierepormediodelcontrolpreventivo(obligatorioyfacultativo)delasleyes.EsteúltimopuntoeselproblemadelTCchileno.Fuediseñado,enparte,paratrabarlademocracia. Su facultad de conocer obligatoriamente las leyes orgánicasconstitucionalesyfacultativamentecualquierproyectodeley,lositúancomouncatóndel Congreso. Es por ello que cualquier diseño sobre el régimen político requiereextender el análisis al Tribunal Constitucional y determinar cuál será el roldemocráticodeéste.

56Una síntesis de la discusión constitucional en torno al Tribunal Constitucional se expresó en losDiálogosConstitucionales realizadospor el CentrodeEstudiosPúblicos en2014.Ver. SIERRA, Lucas(Editor),“DiálogosConstitucionales”,op.Cit.pp.376-413.57LacríticamásduraalactualTribunalConstitucionallarealizaFernandoAtriayConstanzaSalgadoenuna serie columnas en el diario electrónico El Mostrador. Ver:http://www.elmostrador.cl/autor/fernando-atria-y-constanza-salgado/58ElpropioTribunalConstitucionalenabrildeesteañorealizóunplenoextraordinariodondeanalizólas críticas que ha recibido su labor. Junto con ello, la Comisión de Constitución del Senado analizadiversos proyectos de ley sobre reforma al Tribunal que abarca, entre otras cuestiones, elnombramiento, integración, funciones y atribuciones, efecto de sus sentencias y una eventualresponsabilidadpolíticadelosMinistros.59SIERRA,Lucas,MAC-CLURE,Lucas.2011.FrentealaMayoría:LeyesSupramayoritariasyTribunalConstitucionalenChile.Santiago,Chile.CEP,CIEPLAN,LibertadyDesarrollo,Proyectamérica.60 GARCÍA PINO, Gonzalo, “Estudios sobre jurisdicción constitucional, pluralismo y libertad deexpresión”,CuadernosdelTribunalConstitucional,Nº49,2012,p.19.61 Sobre la crítica contra-mayoritaria a la justicia constitucional ver: RUÍZ MIQUEL, Alfonso,“Constitucionalismoydemocracia”,RevistaIsonomíaNº21,México2004,pp.66-70.

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ElTribunalConstitucionalcumplirásufunciónyrespetaráelprincipiodemocráticosila arquitectura institucional lo aleja lo más posible del ejercicio del poderdemocrático.Estoselograráeliminandoelcontrolpreventivo.La ajenidad del objeto de control es la principal garantía de un TC democrático. ElCongreso crea leyes y el TC las controla. Esto se da cuando el TC sólo controlarepresivamente, cuando las leyes están en vigencia. Se deja espacio al legislador yluego,enelcursodelaejecucióndelaley,estápuedesercontrolada.Esto permite diferenciar los frenos y contrapesos de las intromisionescompetenciales. El equilibrio entre los poderes y los controles recíprocos debenpermitirlaactuacióndecadapoderdentrodesuesfera.Laintromisióncompetencialdebilitaaunpoderenfavordelotro,puesunórganosuplelafuncióndelotro.Junto con ello, una reforma al sistema de nombramiento le otorgará unarelegitimación. Es necesario incorporar las audiencias públicas obligatorias para sunombramientoenlastressededelpoder(Ejecutivo,legislativoyjudicial).9.-Elestablecimientodemecanismosdedemocraciadirecta

Comopropusimosenuncomienzo, larelaciónEjecutivo/Legislativonopuedehoy examinarse de manera bidireccional sino tri-direccional: Ejecutivo-Legislativo-Ciudadanía.Los mecanismos de democracia directa aparecieron fuertemente en la EtapaParticipativadelProcesoConstituyenterealizadoen2016.LasBasesCiudadanasparalaNuevaConstituciónsituarona losplebiscitos,referendosyconsultasenelprimerlugareneleje«InstitucionesdelEstado»delosEncuentrosLocalesAutoconvocados.Laideafuerzaqueestáenellosfue:“Sedescribecomounmecanismodeparticipaciónciudadana,esdecir,dondeseexpresalaopinióndelaciudadanía,fundamentalparalademocracia.Seleasocianconceptoscomoelservinculantes,eldedemocraciadirectayel de iniciativa popular. Se valora por la posibilidad que otorga para la toma dedecisiones por parte de la ciudadanía como una expresión de la participación endemocracia. Se propone fundamentalmente la necesidad de que haya participaciónciudadanadirectayvinculanteenlasdecisiones.Estaparticipacióndebematerializarseenmecanismoscomoplebiscitos,consultasyreferendos”.Entre lasrazones favorablesa losmecanismosdedemocraciadirectasemencionan:“SonparaquelosciudadanostenganaccesoalatomadedecisionesfundamentalesparaqueseinvolucrencomocambiodeGobierno,ParlamentoonuevaConstitución”;“Sedebemejorar la participación vinculante en temas o momentos específicos, bajando lasbarrerasdelplebiscitoparapoderocuparlo,complementándoseconotrosmecanismosdeparticipaciónqueseencuentrenenlaConstitución”,“Sedebeincorporarmecanismosdeparticipaciónvinculante,quepermitanlaexpresióndelospuntosdevista,propuestas

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ysentirdelapoblación,formalizándosecomoespaciodeconvivenciacívicaquesostengaunaformadedialogaryparticiparrespetuosamente”.62La re-legitimaciónde lossistemasdemocráticossevinculaa la incorporaciónde losciudadanos en la toma de decisiones63. La participación de la ciudadanía en lasdecisiones democráticas fortalecen el sistema político64. La ciudadanía tiene unafunción no sólo de otorgar legitimidad al poder representativo a través de laselecciones periódicas, sino que es un actor clave en las democracias a través de laincidenciaenlasdecisionespúblicas.Serequierequelasdecisionesdelasautoridadesseanaceptadasporlosciudadanos(as)yparaellolaciudadaníadebeserco-participede tales acciones. De estamanera la participación pública es una herramienta parafortalecerlasdecisiones,comodecontroldelasautoridadespúblicas.En este sentido se proponen tres mecanismos de democracia directa con miras acomplementarelrégimenpolítico.Plebiscito de las reformas constitucionales relevantes. Se propone que todareformaalaConstituciónqueafectelosfundamentosdelordenconstitucionalcomoalsistema de derechos fundamentales y al régimen político deben ser sometidassiempreaunplebiscito.Esteseráconvocado(peronofacultativo)porelPresidente(a)de la República. Es un plebiscito obligatorio que no depende de la voluntadpresidencial,sinoqueoperaporelhechodeaprobarseporelCongresolasreformasconstitucionalesmencionadas.

62COMITÉDESISTEMATIZACIÓN,“Encuentroslocalesautoconvocados.Reportedesistematizacióndelosfundamentosasociadosalossieteconceptosmásmencionados”,pp.7-12.63LaOCDEhacevariosañosvienepromoviendolaparticipaciónpúblicaenlaelaboracióndepolíticaspúblicas. Una misión de este organismo visitó Chile durante el año 2017 examinando la EtapaParticipativa del Proceso Constituyente. LaOCDE afirmó que los principios orientadores de la EtapaParticipativasirvencomomarcoanalíticoparalaimplementacióndemecanismosdeconsultaparalospaísesOCDEyquelaEtapaParticipativapermiteestablecerunterrenocomúnparaqueelGobiernoylasociedad civil profundicen e innoven en mecanismos de participación ciudadana. Sostuvo que LosEncuentros Locales Auto-convocados ilustran buenas prácticas para nivelar el campo de juegoparticipativo y promover la inclusión. Los ELAS son ejemplos de democracia directa, participativa ydeliberativa que pueden contribuir a superar la captura de las políticas por parte grupos de interésfuertes, así como dar voz a las poblaciones generalmente subrepresentadas. VER: OCDE PUBLICGOBERNANCEREVIEWS, “Chile scan report on the citizenparticipation in the constitutional process2017,OCDE,2017”.ParaexaminarotrosdocumentosOCDEsobreparticipaciónpúblicaver:“FocusonCitizens: Public Engagement for Better Policy and Services”, disponible en:http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan044216.pdf; “Citizens aspartners in policy making”, disponible en: http://www.oecd.org/gov/digital-government/2536857.pdf; “Policy Shaping and PolicyMaking: The governance of inclusive growth”,disponible en: http://www.oecd.org/governance/ministerial/the-governance-of-inclusive-growth.pdf.64Paramayorinformaciónsobremecanismosdedemocraciadirecta,verAltman,David.2011.DirectDemocracyWorkdwide,CambridgeUniversityPress.PartedeestasideasfueronenriquecidasenconversaciónsostenidaconelProfesorDavidAltmanen2017.

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Iniciativaciudadanadeley.Seproponequeun2,5%delaciudadaníaconderechoasufragiopodrápresentarproyectosdeley.Estadeberácumplirlosmismosrequisitosque todo proyecto y el Congreso deberá darle preferencia en su tramitación. Lainiciativa no será extensiva a las materias financieras que se establecenexclusivamenteparaelPresidente(a)delaRepública.Referendoderogatoriodeley.Un5%delaciudadaníapodrásolicitarladerogacióndeunaleyqueentróenvigencia.Sepodríasolicitarenelplazodeunañodesdequelaleyentróenvigencia.Sesometeráaplebiscitoeltextoquesequierederogarlocuálseobtendráconlamayoríaabsolutadelosciudadanos.Esteoperacomounmecanismorelevanteenundoblesentido.Elprimero,esqueunaleydeslegitimadapuedesometersealtestdederogaciónpormediodelreferendo.Losegundo, que se estima sistémicamente interesante, es que el Presidente(a) y enespecialelCongreso,paraevitarqueunanormapuedaserobjetoenel futurodeunreferendo derogatorio, incorporarán a la ciudadanía tempranamente en el debatelegislativo,produciendoéstaunefectode«inhibición»delosinteresesilegítimos.III.-REFLEXIONESFINALES

LahistoriadeChilenosmuestralatensiónentredosformasdemirarelEstadoy lademocracia.Unaque radicaen la autoridad fuertey la centralidaddelpoderelnúcleo del constitucionalismo, y otra que ha pugnado por un modelo deprofundizacióndemocráticayderechosfundamentalesatravésdeladistribucióndelpoder.LaprimeraeslaqueseinstauróapartirdelaConstituciónde1833,dondeungrupooligárquico(cuyabaseeslazonacentraldelpaís)tomóysostuvoelpoder.Conel surgimiento de las fuerzas liberales, radicales e igualitarias, los gruposconservadores se refugiaron en el Congreso para impedir cambios significativos alsistema.

Lacrisisdelseudo-parlamentarismollevóaunanuevaConstituciónPolíticaen1925.Esta fue receptora del momento político, afirmando la figura presidencial perotambiéncanalizando lasnuevasdemandassociales, instaurandounEstadosocialdecarácter germinal. En este marco institucional durante el siglo XX el sistema departidossedesarrollóenunatensiónentregobiernosreformistasyaquellosgruposqueseopusieronaloscambios.Estoconcluyóconelquiebredemocráticode1973yeladvenimientodelaConstituciónde1980.

Esta Constitución instituyó tres círculos de vetos. Poderes extra-democráticos;quórums y binominalismo; y un sistema de partidos y un Congreso debilitado.Desmontando el primero y mitigado el segundo, hoy lidiamos con el tercero. Laexcesiva concentracióndepoderenelEjecutivo, losaltosquórumsy la irrelevanciasistémica de los partidos al instituirse un modelo sostenido en el cacicazgo, haderivado en un sistema trabado y bloqueado. El modelo no permite que ningúnGobierno-desdeladerechaala izquierda-puedadesarrollarsupropioprogramade

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Gobierno. No sólo es un modelo que desconfía de la oposición original a laConstitución,sinoqueimpidequecualquierproyectopolíticosepuedarealizar.Todoslosgobiernosdesdelatransiciónhantenidoqueenfrentarestedesafío,inclusoaquellosquecontaronconmayoríaenambascámarascomoelúltimoGobiernodelaPresidenta Bachelet. Gobernar en un sistema multipartidista (hoy con 16 fuerzaspolíticas en el Congreso y en el Congreso pasado con 12) basado en liderazgosindividuales, con quórums supra-mayoritarios y un Tribunal Constitucional comoterceracámaraycontroladordelapolítica,hacenmuydifícilejecutarunaagendadeGobierno. Lo anterior se agrava si el Gobierno está en minoría como ocurreactualmente.ElPresidenteenfrentaunCongreso cuyamayoría le exigeotra agendapolíticay,porende,suúnicasalidaesunanegociaciónprogramática.Enestecontexto,la ciudadanía no tiene un rol activo en el sistema y únicamente es una ciudadaníaelectora,ajenaalatomadedecisiones.Proponemosunpresidencialismoparlamentarizado. Sedebeavanzarenuna fórmulaque permita equilibrar e instituir un sistema de colaboración entre Ejecutivo yLegislativo,basadaenqueelPresidentedelaRepúblicacuenteconunamayoríaclaraenelCongresoconlacualgobernar.Estorequiereavanzarhaciaunademocraciadepartidos fuertes. No hay democracias estables ni duraderas sin partidos en igualsituación.Estoexigepartidospolíticosaltamentedemocráticosensuinterior,ydondeelSERVELtengaunrolcentral.LasegundavueltaelectoralenelCongreso,elderechoa disolver el parlamento o la censura que éste puede ejercer de vuelta, van en esesentido.ComplementaestemodelounamayoriniciativalegalparaelCongreso,comotambiénquelosparlamentariospuedanserministrossincesarensuscargos.Paraloanterior,sehacenecesarioconferirmayorprofundidadalarepresentacióndelpuebloenelCongreso.Creemosque la figuradeunCongresounicameral aportaenesecamino,enespecialsiéstoscombinanensuintegraciónlaproporcionalidaddelaslistas cerradas y bloqueadas -para permitir que los liderazgos políticos relevanteslleguenalCongreso-,conliderazgoscarismáticosyconidentificaciónlocalendistritosuninominales.Larelaciónejecutivo/legislativosólopuedecerrarcorrectamentesielTribunalConstitucionalhabilitaeljuegodemocrático.Esnecesarioeliminarelcontrolpreventivodeconstitucionalidaddelasleyes.Vinculado a todo lo anterior, e instituido como un tercer eje en la relaciónEjecutivo/legislativo,senospresentaeldesafíoderelegitimacióndelsistemapolítico.Éstasólosepuedeobtenerenelpresenteciclodelconstitucionalismopormediodeuna ciudadanía incidente. Esto da paso a una relaciónEjecutivo/Legislativo/Ciudadanía. La ciudadanía debe influir en las decisionespúblicas. Es una demanda y un estándar inevitable. La incorporación de ciertosmecanismosdedemocraciadirectacomoelmandatorevocatoriodeleyespermitiránestablecer una relación y control directo entre ciudadanía y Congreso. Estemecanismoevitaráleyesespurias,alfuncionarcomoinstanciapreviadedeliberaciónentre la ciudadanía y el Parlamento con miras a evitar la vigencia de leyes querepresenteninteresessectorialesynogenerales.Juntoaello,lainiciativapopularde

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leyesuninstrumentocanalizadordelasdemandasciudadanasquehoynoencuentranvíasadecuadas.ElCongresoesquiéndeberecepcionarytramitarenformapreferenteestasiniciativas.Finalmente,lasreformasfundamentalesalaConstitucióndebenserobjeto de refrendación ciudadana. Lo discutido en el Congreso, como poderconstituyentederivado,debeserratificadodeformavinculanteporlaciudadanía.Así,estamosanteundesafíosistémicodeproporciones.Elmodelopresidencialactualsólo funciona para la mera administración, no para imprimirle dirección al país,cualquieraestaseaenfuncióndelasconviccionesdelsoberano.Debemoscautelarlaestabilidadporcierto,perocreemosqueéstaseresguardamayormentepormediodelpluralismo democrático y la constante negociación y deliberación para conformarmayorías de Gobierno. Un sistema trabado y bloqueado sólo acumula tensionespolíticas y sociales, deslegitimándolo. El país no puede caminar al desarrollo en elsigloXXI si sigue en esta trabaybloqueopermanente conel único finde eludir lostraumasdelpasado.