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EL NUEVO PRESUPUESTO

Las leyes fiscales aconsejadas por la Misión Kemmerer, du­rante las administraciones de Ospina y de Olaya Herrera, rei­teran el sostenido empeño de que la expedición del presupuesto nacional represente, cada año, el objetivo esencial de los legis­ladores y se realice así cumplidamente una de las más preciosas e indeclinables prerrogativas que la democracia reconoce a sus legjtimos voceros en el parlamento.

Desgraciadamente, las repercusiones de la guerra hicieron inoperantes aquellos principios normativos debido a múltiples factores. Los acontecimientos impusieron su desastrosa realidad con la violencia de los fenómenos naturales que rompen todos los diques. De una situación anormal es poco menos que impo­sible salir normalmente. Hubo que reformar los estatutos bá­sicos y adoptar fórmulas de emergencia que de manera más elás­tica permitieran salvar las dificultades apremiantes de la hora.

No podfamos nosotros constituir una excepción a la regla general de los distintos pueblos y naciones que vieron quebran­tados, si no derruidos, sistemas de organización jurídica que se consideraban ya como definitivos y amurallados por una tra­dición de siglos.

En aquellos preceptos legislativos, cuyo imperio tendremos que restablecer, a medida que los cambios de las circunstancias ló r"rmitan, domina el propósito de que la ley de gastos sea producto de maduro estudio y consulte no sólo las necesidades administrativas sino la capacidad tributaria del pueblo colom­biano.

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Fiscalización.

Alrededor del presupuesto se ha de llevar a cabo la completa fiscalización de las distintas ramas del servicio pú­blico.

Esa ley sintetiza la política de los Estados y debe reflejar, con la mayor exactitud posible, sus orientaciones en forma tal que las cifras se conviertan en una verdadera fotografía de las actividades oficiales que han de corresponder a otras tantas le­gítimas aspiraciones de los contribuyentes.

En la elaboración del proyecto de presupuesto para 1947 no fue posible retornar a los sistemas que la ciencia y la expe­riencia consagraron, en la legislación colombiana, por cuanto nos hallamos todavía en un período notoriamente influenciado por las consecuencias del conflicto mundial.

El cómputo probable de las rentas or-Arbitrios fiscales. dinarias y de destinación especial,

para la próxima vigencia es de $ 195. 000.000. OO. Los gastos ascienden a $ 244.000. 000. 00 en números redondos.

Existe, por consiguiente, un desequilibrio de $ 49. 000. 000 . 00 entre los gastos que se deben sufragar y los recursos posibles para atenderlos.

Con el fin de llenar esa deficiencia se presentan al Congreso los siguientes recursos:

Rendimiento probable de nuevos ingresos si se aceptan los proyectos de ley que al ~fecto serán presentados al Congreso .......... . ....... ... .................. $ 20. 000. 000.00

Aporte de la cuenta especial de cambios del Banco de la República, aprovechando para ello una parte de lo que al Gobierno le puede corresponder como utilidades que arroja la misma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 000. 000. 00

Cancelación de r eservas de 1945. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • 2. 000.000.00

Pago que debe verüicar el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, de acuerdo con el inciso d) de la cláusula 51l- del contrato aprobado por decreto nú-mero 1458 de 1940. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. 689 . 698 . 46

Suma ..................................... . $ 28.689.698.46

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Por la suma de $ 20. 410. 301. 54 restantes para equilibrar las posibles entradas con las salidas se pueden emitir libranzas escalonadas que se irán recogiendo en las vigencias venideras.

Este recurso facultativo quedaria sujeto a las necesidades para el caso de que las rentas no cubran los gastos. Bien puede suceder que una reacción favorable y un aumento en los ingresos haga innecesario el ejercicio de esta facultad.

En esta forma cumplo el deber que me impone la Ley 64 de 1931, de proponer los nuevos recursos que considero posibles para equilibrar el presupuesto, combinando los sistemas cono­cidos de reducción de gastos, incremento de los tributos exis­tentes, creación de algunos nuevos y uso del crédito en escala inferior a la de años anteriores para que conserve su carácter de auxiliar con destino a obras reproductivas y dentro de las normas legales sobre limitación de la deuda pública nacional.

En cuanto a supresión de gastos o aplazamiento de algunos, revisando detenidamente el plan de obras públicas y la marcha de otros servicios, el congreso es soberano. El gobierno ha rea­lizado su propio esfuerzo, dentro del radio limitado de sus atri­buciones, procurando asegurar preferentemente la dotación d~ actividades que tienen carácter netamente nacional y que a su juicio no pueden interrumpirse sin causar daños mayores y ' crear problemas en vez de resolverlos.

Los números absolutos muestran un rápido crecimiento de los gastos públicos. Sinembargo, debe recordarse que la desva­lorización de la moneda repercute también sobre las cargas de la administración nacional. Arrendamientos, sueldos, jornales, vestuario, raciones, viáticos, prestaciones sociales, todo le cuesta más al Estado colombiano y existen servicios que cada día re­claman recursos en cuantía superior. En cambio determinados gravámenes como los de aduanas, timbre y papel sellado, por ejemplo, conservan las mismas tarifas de hace más de diez años, cuando nuestro peso representaba un poder adquisitivo muchas veces mayor y era casi equivalente al dólar, que tampoco había sido desvalorizado. El reajuste tiene que venir o las consecuen­cias engendrarán el desorden.

Es la hora en que todos los senadores y representantes de­ben atención preferente a la ley que constituye la espina dorsal del régimen democrático.

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El autor del presente informe ha tratado de armonizar los recursos ya enumerados para someter al estudio del Congreso un proyecto de presupuesto equilibrado, pero acogerá y aplau­dirá cualquier procedimiento que por senderos mejores alcance la misma finalidad.

El sólo arbitrio del crédito, para sal-El crédito. dar desequilibrios fiscales, resulta ge-

neralmente más cómodo. El impuesto encuentra resistencias, es cierto, pe:ro al menos el ciudadano sabe cuánto le cuesta y cómo lo paga. Las emisiones incontro­ladas no se sienten al principio y hasta dan la sensación de una riqueza ficticia, pero son generadoras de hondas perturbaciones económicas, estimulan y reagravan el movimiento infiacionista y llega el momento en que la ciudadanía reconoce que hubiera sido mejor sufrir un recargo tributario en vez de propiciar el avance vertiginoso en la desvalorización de la moneda, con sus quebrantos y sus conflictos inevitables.

El doctor Carlos Sánz de Santamaria, mi antecesor en este Ministerio, anotó que desde 1942 hasta 1945 había sido indis­pensable acudir al crédito público para lograr el equilibrio entre las entradas nacionales y los gastos comunes y expuso en su Memoria del año próximo pasado estos conceptos :

"Lo que en realidad es alarmante en la situación fiscal general -escribió- son las circunstancias que la hacen crecer anualmente, sin que exista una determinación nacional de reducirla o aumentarla ponderada­mente y con destinación exclusiva de atender obras reproductivas o emi­nentemente nacionales, que justifiquen por si mismas la necesidad de gravar con su costo generaciones futuras. No dudaría, por ejemplo, en aconsejar la inversión de sumas en el desarrollo de la riqueza pública, en la tecnüicación de la agricultura y la ganadería, en las nuevas explota­ciones mineras, en fomento industrial, etc., pero no considero prudente ni sensato continuar las emisiones de bonos para el pago de los gastos comunes de la Nación.

"Una actitud permanente del pais hacia el aumento de la deuda pú­blica con fines no enteramente justificables, es peligrosa y de consecuen­cias difícilmente previsibles para el futuro económico de la Nación. En resumen, no es la deuda en sf lo que debe preocupar más al pais, sino la tendencia de aumentarla con destinaciones que no representan una tenta­tiva de evolución inteligente y técnica para propender a la mejor pro­ducción nacional, sino muchas veces con apropiaciones de gastos que aconsejn la necesidad politiea. del momento y no la adopción de programas definidos de acción que respondan en la práctica, al interés nacional".

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Como en la vida de los pueblos resul­Empréstitos e inflación. tan fenómenos históricos que se repi­

ten con caracteres semejantes en las diversas épocas, es oportuno recordar lo que aconteció en los días ya un tanto lejanos de los empréstitos extranjeros.

El doctor Esteban Jaramillo, desde el Ministerio de Hacien­da, estudió la situación creada con motivo de aquellos préstamos en 1928, en estos términos:

"Entre nosotros como en todos los países que han pasado por épocas de extraordinario desarrollo, el progreso adolece de un manifiesto de­sorden. Es un fenómeno de crecimiento, tan propio de la economía pública, como de la economía individual. Hay que esperar a que ese progreso se encauce, a que los capitales y las iniciativas se encajen dentro de límites precisos, a que todas las actividades se metodicen y acomoden a su na­tural colocación, para que el país adquiera una fisonomía definida y siga el movimiento acompasado, propio de las épocas de completa normalidad. Mientras tanto, no dejará de haber cierto desorden económico, con las consecuencias que le son propias.

11 ¿Cómo pretender que no haya inflación monetaria en un país, que de un momento a otro, pasa de una circulación exigua a una abundante provisión de numerario, y de un estado de crédito casi insignificante a otro de recursos prácticamente ilimitados?

11 ¿Cómo esperar que no suban los precios de las cosas cuando a esa inflación monetaria se agrega, por una parte, una mayor capacidad de consumo en el pueblo, por causa de los a ltos salarios y de los negocios más lucrativos, y, por otra, una oferta deficiente de alojamiento y de gé­neros alimenticios?

"¿ Cómo pretender que, en medio de esta general aspiración de las secciones por r ealizar cada una de sus obras de progreso, pueda estable­cerse la necesaria prelación entre esas obras y metodizar su ejecución?

11 ¿ Cómo es posible que no baya dificultades para la formación del presupuesto de las entidades públicas, si el aumento constante de los in­gresos se queda siempre atrás de las erogaciones y gastos, por la crea­ción de nuevas necesidades y la falta de un conocimiento perfecto de la capacidad rentística de la Nación y de las secciones?

"¿Y cómo, por último, puede evitarse el empleo de crédito interno Y externo y el aumento constante de la deuda pública, con todos sus incon­venientes, si el país no puede con sus recursos ordinarios a~ender a tán~s aspiraciones individuales y colectivas de desarrollo y bienestar econo-micos?

"Mucho estudio, mucha actividad, una gran prudencia, una estrecha y patriótica cooperación de todos, se necesitan para ir corrigiendo los de­fectos y conjurando los peligros propios de esta época de repentino de­sarrollo en que se encuentra Colombia, cuyo resultado final será la trans-

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formación económica, social y política del país, dotado por la Providencia de elementos bast antes para hacer una nación próspera y respetable.

"La necesidad f undamental de Colombia es producir. Producir para alimentar el consumo interno y para atender al comercio de exportación".

El mismo profesor J aramillo había recomendado insisten­temente al congreso en el año de 1927 una política de prudencia en los ga stos, una orientación basada en la técnica, con el fin de que el desarrollo del plan de obras públicas no causara per­turbaciones y que el recurso del crédito se concretase a obras de carácter reproductivo.

No obstante aquellas juiciosas previsiones, la t area legis­lativa se caracterizó por un espíritu de dispersión que tuvo con­secuencias nocivas.

Sinembargo, hay que reconocer que las obras públicas lle­vadas a cabo representaron en su día y representan hoy las su­mas invertidas en ellas y su influjo en el progreso económico de la república es de una evidencia que nadie discute.

El sald~ efectivo en beneficio de Colombia que dejó el cré­dito externo, hay que apreciarlo en las vías de comunicación que se adelantaron con su ayuda y en los organismos de diversa índole que vigorizaron la economía nacional mediante aquel concurso.

Algo semejante puede afirmarse de los programas cum­plidos con el auxilio del crédito interno en los últimos años.

Conviene, sí, que aprovechemos la experiencia de ayer para no reincidir en errores y acometer las iniciativas del presente y las del futuro con mayor acierto.

En este sentido la representación nacional tendrá que re­cortar justos anhelos e inspirar sus actuaciones en un amplio criterio nacionalista.

Con los recursos ya indicados, que refuerzan las entradas ordinarias, el nuevo presupuesto garantiza dentro de las con­tingencias de todo cálculo, la debida prestación de los servicios esenciales del Estado; consulta la realización de obras públicas con las entradas ordinarias y los fondos de destinación especial, que sumados representan una cuota crecida en el total de las cargas tributarias ; permite adelantar labores en beneficio de la agricultura, en desarrollo de campañas sanitarias y en lauda­bles adelantos de la cultura patria.

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En mi concepto, la elevación de la tarifa de aduanas en aquellos puntos que lo permiten sin quebrantar los compromi­sos del Estado, el alza de los gravámenes sobre timbre y papel sellado, la incorporación de los dividendos de acciones en las rentas individuales gravables, el impuesto sobre ganancias oca­sionales y premios de lote1·ías, constituyen nuevas fuentes de ingt·eso fiscal que no causan perturbaciones al desarrollo eco­nómico del país.

Mirando al futuro y con el propósito de salvaguardiar la estabilidad financiera, tendrían que adoptarse reglas que com­prendieran un campo mucho más extenso. El mal es hondo y hay que atacarlo en sus raíces.

La organización fiscal debería iniciarse con un deslinde lo más completo posible de los patrimonios entre la nación, los departamentos y los municipios. Sin llegar a normas precisas sobre esta materia y sin reaccionar contra el sistema de las ren­tas de destinación especial, tendremos siempre lo que el señor Contralor General de la República, en sus informes financieros, al recalcar sobre la urgencia de restablecer la unidad presupues­ta!, denomina en frase gráfica "la parcelación del presupuesto".

La complejidad de los asuntos públicos ha desarrollado un nuevo concepto administrativo, sustancialmente diferente del que regía en las épocas antiguas.

La Constitución de 1886 en este punto, como en muchos, fue sabiamente previsora.

Los constituyentes de aquel año establecieron los minis­terios ejecutivos y dejaron el campo libre para crear, de igual modo, los departamentos administrativos.

En desarrollo de los preceptos constitucionales, el país se ha ido adaptando a las nuevas circunstancias. Los expositores admiten hoy una categoría especial de administración que se distancia de la ejecución misma de las obras y que difiere tam­bién del acto en virtud del cual fueron decretadas. Esta rama se conoce con el nombre de administración consultiva.

El criterio del servicio público ha tenido que aceptar rou­ch1os principios de los que rigen la economía privada. El ciuda­dano que trata de construir un edificio y cuenta con los recursos necesarios no llama un médico, ni un abogado, sino que solicita del arquitecto la colaboración indispensable.

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El profesional, a su vez, le aconseja lo que debe hacerse, sin que el dueño de la obra pierda nada de su voluntad soberana en el sentido de cambiar los prospectos y de resolver en defini­tiva lo que se hace y lo que se deja de hacer. El manda porque dispone del dinero.

El c011greso, de acuerdo con la reforma constitucional de 1945, dispond1·á de un cuerpo t écnico, en los departamentos ad­ministrativos, que 1e ::;ü·va de centro consultivo y que t enga la misión de planificar obras públicas y de trazar determinadas orientaciones en armonía con los programas económicos y f i­nancieros . Esos técnicos aconsejan y fundan sus dictámenes en teorías científicas y en realidades por ellos vividas en nuestra patria. Utilizan sus conocimientos como orientadores, pero el congreso mantiene siempre la facultad suprema y es el que de­cide por medio de leyes.

El departamento de planificación sería quizás el llamado a realizar, con un comité de expertos, la división patrimonial de las distintas entidades de derecho público.

La reorganización fiscal que consulte las necesidades na­cionales, en toda su amplitud, no puede ser materia de impro­visaciones ni obedece a iniciativas precipitadas. Es indispen­sable la dirección técnica de los estudios que se avancen y habrá de ser encomcnada en todo caso a especialistas que la lleven a término en un periodo de tiempo suficiente para consultar es­tadísticas, oír las opiniones de las distintas comarcas, unificar los criterios y poderles ofrecer tanto a las asambleas departa­mentales como a los concejos municipales una base tributaria que consulte las necesidades regionales.

Los departamentos y los municipios tienen sus problemas que no pueden ni deben ser ignorados. A la nación se le vienen acumulando nuevas cargas y es preciso que se le garanticen los medios de atender a ellas.

Habrá que vencer múltiples dif icultades, pero si seguimos desatendiendo aquella urgencia imperativa de nuestra vida oficial, tendremos cada vez mayores resistencias y t ropezaremos con obstáculos que a la poslre se harán insalvables.

Justicia distribuUva que armonice los intereses nacionales con los de las distintas secciones, mediante normas que obe­dezcan a sistema~ razonables y científicos, es un postulado que la conciencia pública respalda y reclama.

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