EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN RELACIÓN CON EL DERECHO A LA VIVIENDA María José Alonso Maria.J.Alonso@uv.es - Jornada Sobre Vivienda Cooperativa (VII Edición), Castelló de la Plana, 15 de Abril de 2013.

1. Introducción

Voy a exponer en qué medida las Administraciones locales pueden intervenir para coadyuvar a hacer efectivo el derecho a una vivienda adecuada y digna; bien entendido que no sólo se trata de aludir a la vivienda bajo régimen de propiedad –compraventa, permuta, permuta de solar por obra…-, sino asimismo bajo otros regímenes, como el arrendamiento –sea de una vivienda, sea de una parte de la misma-, el arrendamiento con opción de compra, el derecho de superficie1 y otros, como los derechos de uso y habitación. Es decir, lo que estudiaremos aquí será el papel de las entidades locales en

1 El art. 40-1 TRLS 2/08 indica que “El derecho real de superficie atribuye al superficiario

la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.” El apartado segundo viene a decir que la inscripción en el Registro es constitutiva y que el plazo no puede exceder de 99 años; siendo siempre el constituyente del derecho el propietario del suelo y pudiendo el mismo ser constituido a título oneroso o gratuito. La contraprestación en el caso de la constitución onerosa puede serlo en forma de adjudicación de viviendas, locales o derechos de arrendamiento a favor del propietario. Pensemos que, por tanto, la constitución de derechos de superficie sobre bienes de un ente local –que tendrían que ser patrimoniales- podría pues tener como contraprestación la adjudicación de viviendas al ente local, que a su vez, de este modo, se podría convertir en oferente de viviendas en régimen por ejemplo de alquiler; o proceder a enajenar dichas viviendas a precios razonables.

Por su parte, el art. 41 permite la transmisión y gravamen del derecho de superficie, que incluso puede dar lugar a la constitución de la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal; teniendo en cuenta en todo caso que la enajenación, aunque no precisa el consentimiento del propietario del suelo, será temporal, por el plazo del derecho de superficie; en cuyo título constitutivo se pueden establecer derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo. Por lo demás, el derecho de superficie se extingue si no se edifica de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución y, en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho. El derecho de superficie podría ser una alternativa a la propiedad y al alquiler; ya que no exige una inversión económica de tanta envergadura como la requerida para la adquisición de la propiedad, pero por otra parte su plazo de duración permite una estabilidad muy superior a la de un alquiler; teniendo en cuenta además la posibilidad de su enajenación. De todos modos, de momento no parece que este tipo de derechos hayan enraizado demasiado en la mentalidad española; al menos por lo que respecta a la primera vivienda. Y el art. 267 LUV añade: “1. La Generalitat, las entidades locales, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y las sociedades públicas, cuyo capital pertenezca total o parcialmente a la administración, dentro de los ámbitos de su competencia, podrán constituir el derecho de superficie en terrenos de su titularidad con destino a la construcción de viviendas, servicios complementarios, instalaciones industriales y comerciales u otros usos determinados en los planes urbanísticos y de ordenación del territorio, cuyo derecho corresponderá al superficiario,por el plazo que establezca el acto de constitución del derecho de superficie.”

relación con cualquier título jurídico que ampare el uso de una vivienda, con una cierta estabilidad.

A este respecto, fundamentalmente habrá que estudiar las políticas de fomento que pueden llevar a cabo las entidades locales; pero sin olvidar que asimismo éstas pueden llevar a cabo actividades de carácter prestacional, que asimismo coadyuven a hacer efectivo aquel derecho.

Así, se puede aludir por ejemplo al papel de los patrimonios públicos del suelo; pero asimismo a otras cuestiones, como por ejemplo a la reserva de viviendas en los instrumentos de planeamiento, al planeamiento especial –incluyendo los planes de reserva de suelo-2. Tampoco se puede perder de vista la posibilidad de que los ayuntamientos u otras Administraciones locales constituyan empresas públicas orientadas a hacer efectivo el derecho a una vivienda, como pueda ser por ejemplo la constitución de agencias municipales de alquiler; o la posibilidad de creación de organismos públicos o sociedades mercantiles públicas cuyo objeto sea similar por ejemplo al que, a nivel autonómico, desempeña el IVVSA. O pensemos asimismo en la posibilidad de que las entidades locales constituyan una cooperativa de vivienda, sea en régimen de propiedad, sea en régimen de uso; o en la posibilidad de que las entidades locales pasen a ser socios de una cooperativa de este tipo. Pensemos además que, en todos estos casos, las viviendas podrían 2 La STSJCV de 30 de mayo de 2007 indica: ““El suelo vinculado a VPO son las parcelas que se adjudica el I.V.V.; la retribución del I.V.V. S.A. por su labor urbanizadora se materializará en terrenos No se vulnera el principio de equidistribución, puesto que para compensar la vinculación de parte de los solares resultantes a la construcción de vivienda protegida (preve la construcción de 648 viviendas, de las cuales 370 serán de interés social; aproximadamente un 58 %; sobre los solares que se adjudiquen al I.V.V.); el Plan contempla un incremento de edificabilidad del sector al fin de compensar la introducción en el sector de vivienda con fines de interés social, a través del cauce de los coeficientes correctores de la edificabilidad regulados en el art. 65 de la LRAU (la edificabilidad pasa de 77.622 m2t a 90.017 m2t); consiguiéndose con ello, por un lado que el IVV S.A. alcance su objetivo que se traduce en la construcción de un mayor número de viviendas protegidas y, por otro lado, que los propietarios de los terrenos dentro del ámbito de actuación mantengan los derechos que el PGOU les otorga y que no se vean mermados sus derechos como consecuencia de la actuación pública que promueve el IVV S.A. También debe rechazarse el argumento de que no se justifica la vinculación, y que al ser del 57 %, es desproporcionada y arbitraria. La sentencia de esta Sala Sección 2ª, nº 1211/06 recaída en el recurso 1788/2004, relativo a la impugnación del PAI de gestión directa de la U.E. UEC-20 de Sueca, Programa que deriva, al igual que el que afecta al Sector C-9 y cuyo Plan Parcial se impugna, del Convenio Suscrito el 6 de marzo de 2003 entre el I.V.V., S.A. y el Ayuntamiento de Sueca; dice: "El destino del suelo de la Unidad de Ejecución a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, siendo legalmente posible, no determina un tratamiento discriminatorio respecto al destino del suelo de otras Unidades de Ejecución, porque la decisión administrativa sobre el particular no es ilegal sino que responde a una finalidad constitucional y legalmente amparada (art. 42 de la LRAU) sin que se precise, por no preverlo norma alguna, estudio o informes algunos relativos a la necesidad de viviendas de tal naturaleza, debiendo tenerse en cuenta, además, que las viviendas de protección oficial programadas son 130 correspondientes al suelo de uso público (53% de la superficie total) mientras que el suelo de uso privado es el 47%".

ser de la propia entidad local, o bien actuar ésta como intermediaria entre el titular de la vivienda y quienes necesiten acceder a la misma.

Tampoco debemos en todo caso olvidar la posibilidad de otorgamiento de subvenciones, incluyendo préstamos subvencionados, tanto a la adquisición de viviendas como a su rehabilitación. En este punto, en todo caso, aunque los principales instrumentos en manos de las entidades locales serían encuadrables en las técnicas de fomento o en la actividad empresarial o en la prestacional de los entes locales, sin embargo existen otras técnicas más bien encuadrables dentro de la tradicionalmente llamada policía administrativa; pero que asimismo conectan directamente con este derecho a la vivienda. Pensemos en las órdenes de ejecución de obras de construcción, conservación o rehabilitación; o en la inclusión de un terreno en el registro de solares y sus efectos.

Además, aun cuando principalmente haya que hacer referencia a la labor de los municipios, no se puede descuidar el papel de otras Administraciones locales, como las diputaciones provinciales, las mancomunidades e incluso, en otras Comunidades autónomas, las comarcas. En este sentido, me parece que resulta esencial hacer referencia a cuál sería la dimensión administrativa más idónea para hacer frente a estos problemas. Quizá el fracaso de los patrimonios municipales del suelo conecte en gran medida con los escasos medios de que disponen los municipios para hacer efectivas las finalidades conectadas a los mismos; y en tal sentido, quizá sea conveniente replantear qué Administración sería la más idónea para acometer dichas finalidades. En este sentido, siempre cabría por ejemplo aludir a la posibilidad de que entre varios entes locales se constituya una mancomunidad, o bien un consorcio, o bien una cooperativa de vivienda, o bien una mercantil en cuyo capital intervengan diversas entidades locales3.

Además, también hay que ver las cosas desde su lado negativo. Efectivamente, la falta de coordinación entre ayuntamientos y registro de la propiedad está ocasionando problemas de seguridad jurídica muy graves para los terceros adquirentes de buena fe amparados en el art. 34 de la Ley hipotecaria, cuando existe un

3 Junto con esas técnicas hay que hacer referencia además a ciertos deberes de los entes

locales. Así la adicional 11 TRLS indica: “En la ejecución de las expropiaciones a que se refiere el apartado segundo del artículo 29, que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, la Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de la expropiación deberán garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento, poniendo a su disposición viviendas en las condiciones de venta o alquiler vigentes para las sujetas a régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora.

2. En las actuaciones aisladas no expropiatorias, los arrendatarios de las viviendas demolidas tendrán el derecho de retorno regulado en la legislación arrendaticia, ejercitable frente al dueño de la nueva edificación, cualquiera que sea éste. En estos casos, deberá garantizarse el alojamiento provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno”.

recurso contencioso administrativo contra la licencia; teniendo en cuenta el escaso número de veces en que se procede a la anotación preventiva y teniendo en cuenta que la Sala tercera del TS, por ejemplo en sentencia de nueve de noviembre de 2006, viene reiteradamente afirmando que el art. 34 de la Ley hipotecaria no es una norma oponible a la subrogación del adquirente en los deberes urbanísticos del transmitente. En este sentido, puede ocurrir que el tercero hipotecario se vea sorprendido de repente con una anulación judicial de licencia, en cuyo proceso no ha sido parte, y donde el TS le contesta siempre con que el art. 34 de la ley hipotecaria no es causa suficiente para impedir la ejecución de la sentencia y la demolición del edificio. Parecidos problemas se plantean en los casos en que existe una edificación ilegal, se certifica por un técnico que ha transcurrido el plazo de prescripción en cuanto a la posibilidad de restablecer la legalidad urbanística, al amparo de ese certificado la vivienda sin licencia tiene acceso al Registro y después, en un recurso contencioso administrativo, se acuerda la procedencia de la demolición de esa vivienda por considerarse que esa potestad de restablecer la legalidad urbanística no había realmente prescrito. El decreto ley 8/2011 ha abordado estos problemas, pero no los ha resuelto del todo. En efecto, dicho decreto ley, art. 24, prevé el acceso al registro de las viviendas en estos casos; pero paradójicamente el TRLS, art. 22, y el RD 1492/11 parecen decir que esas edificaciones ilegalizables pero respecto de las que ha prescrito la potestad de restablecimiento de la legalidad, poseen valor cero. No tiene ningún sentido que acceda al Registro una edificación que tiene valor cero; ni tampoco que se encomiende a un Registrador la realización de un papel que, en puridad, debe corresponder a los entes locales. El registrador no puede declarar que ha prescrito esa potestad, sino que se limita a constatar que se ha certificado así; sin embargo, el resultado final es que el inmueble tiene acceso al Registro. Pensemos que multitud de sentencias del TEDH vienen a decir que, si un inmueble ha accedido a un registro público, el adquirente debe quedar protegido; de forma que si finalmente el bien por ejemplo fuera de dominio público, será preciso indemnizarle.

Por otra parte, este trabajo se centra en el papel de los entes locales. No obstante, se debe recordar que también en esta materia pueden intervenir otras Administraciones. En puridad, la CE no reserva al Estado ninguna competencia sobre vivienda; lo que pasa es que hay competencias estatales que se proyectan sobre la misma, sobre todo el art. 149-1-13 CE. De todos modos, de la STC 61/97 se deduce que, como las CCAA poseen competencia exclusiva sobre esta materia, el papel del Estado será bastante restringido; recordemos además que la STC 13/92 indica que el poder de gasto del Estado no constituye un título competencial a favor de éste. De esta manera, son primordialmente las Administraciones autonómicas las que

ostentan el grueso de competencias sobre la materia4; pero su normativa está obligada además a conferir competencias en la misma a los entes locales. Pensemos además en la relación entre el urbanismo y la vivienda; teniendo en cuenta que también el urbanismo es en principio competencia exclusiva de las CCAA. Asimismo, sobre esta materia se proyectan otros títulos competenciales, como la protección del consumidor, que asimismo entran en la órbita autonómica. No obstante, existen también algunos títulos competenciales estatales con incidencia en la materia; pensemos en el art. 149.1.1, en relación con las condiciones básicas que garanticen la igualdad sustancial en el ejercicio del derecho de propiedad, o el art. 149-.1-8, que, sin perjuicio del papel de los derechos forales, confiere al Estado la competencia sobre legislación civil, lo que lógicamente impacta sobre los contratos de arrendamiento o de arrendamiento con opción de compra que puedan celebrarse. De la misma manera es competencia exclusiva estatal la legislación mercantil; si bien en materia de cooperativas las CCAA asimismo han asumido importantes competencias, lo que en lo que aquí importa se proyectará sobre las cooperativas de vivienda.

2. Las distintas formas de intervención de los entes locales en

relación con el derecho a una vivienda

Aquí vamos a estudiar las distintas técnicas, fundamentalmente técnicas de fomento pero también a actividades prestacionales o de policía, que los entes locales pueden utilizar para hacer efectivo el derecho a la vivienda. En este sentido, el art. 25-2 de la ley de bases señala que la legislación –ante todo autonómica- debe conferir a los municipios competencias sobre gestión y promoción de viviendas5.

4 El art. 39 de la ley 8/04, de la Generalidad, indica que “La Generalitat podrá establecer

planes de vivienda propios o medidas de desarrollo que complementen la legislación básica estatal en esta materia, pudiendo a tal efecto y para su viabilidad, suscribir Convenios con cualquier tipo de entidades públicas, entidades sin ánimo de lucro o privadas y con entidades financieras o de crédito, en las condiciones que se determinen, de acuerdo con la legalidad vigente.

Estas medidas estarán dirigidas a hacer efectivo el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada mediante la articulación de políticas de integración e inclusión social que contemplen la accesibilidad a la vivienda, prestando especial atención al primer acceso a la vivienda, la integración de personas con capacidades reducidas, tanto físicas como psíquicas y sensoriales, la posibilidad de ofrecer el disfrute de la vivienda por familias y personas con menores recursos económicos, la integración de los inmigrantes y de colectivos especialmente necesitados o con problemática específica. En el marco de estos objetivos las líneas concretas de actuación podrán ser abordadas desde una perspectiva de necesidad individualizada tanto como desde un enfoque amplio en cuanto a la necesidad de actuar en un entorno determinado que garantice una plena integración social.” 5 El art. 9 LOTPP indica: “1. Las acciones de nueva urbanización incluirán medidas para satisfacer las demandas de viviendas de protección pública mediante la calificación y producción de suelo para su edificación. 2. A tal fin, los planes de acción territorial y los planes generales deberán incluir en la memoria justificativa el análisis y diagnóstico sobre la situación de la vivienda, tanto libre como de protección pública, en su ámbito de ordenación, a los efectos de establecer las

Y hay que hacer referencia a que en la Comunidad valenciana existe un precepto de cabecera, el art. 41 de la ley 8/2004, de la vivienda, que dispone: “La Generalitat, las entidades locales y otras entidades públicas, establecerán las medidas adecuadas para poder garantizar el derecho al acceso, uso y disfrute de una vivienda digna y adecuada por parte de las unidades familiares y las personas en función de las necesidades, y de sus características socioeconómicas y culturales.

Estas medidas serán las necesarias para posibilitar el mejor equilibrio entre una oferta de viviendas asequibles y la capacitación económica de la demanda, de acuerdo con sus circunstancias socioeconómicas y personales, para facilitar el acceso al disfrute de la vivienda.”

De esta manera, se encomienda a las entidades locales la importante función de adoptar medidas que hagan efectivo el derecho a la vivienda; si bien el precepto no indica cuáles serán esas medidas que los entes locales puedan adoptar.

A) Técnicas prestacionales y empresariales

Con esto, me estoy refiriendo a la labor que las entidades locales

pueden desarrollar, que sea bien encuadrable en la actividad tradicionalmente denominada como “servicio público”, bien dentro de lo que podríamos denominar actividad empresarial de las entidades locales. Aunque se trata de dos técnicas distintas, en el campo que

reservas de suelo u otras medidas urbanísticas necesarias para dar repuesta a las necesidades derivadas de dicho estudio. Su contenido estará adaptado al grado de complejidad del mercado de la vivienda en el ámbito objeto del respectivo plan. 3. Las entidades locales deberán contribuir a la puesta en el mercado de viviendas de protección pública”.

La STS de 25 de mayo de 2004, en relación con la enajenación de PMS, indica: “De lo anterior cabe inferir, de acuerdo además con la sentencia recurrida, que los Ayuntamientos carecen de capacidad, para ordenar, crear o regular un régimen de promoción pública de viviendas, y que las acciones que puedan intentar por la vía de fomento han de respetar y adecuarse a lo establecido al respecto por el Estado y las Comunidades Autónomas que son las que tienen competencia en la materia. Sin que además a ello obste, lo dispuesto en el artículo 280, de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , que el recurrente invoca, pues lo que dice el citado precepto, en su apartado 1º, es que los terrenos incorporados al Patrimonio Municipal del Suelo deben ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de promoción pública, que como más atrás se ha visto, ha de ser el del Estado o el de las Comunidades Autónomas; y en su apartado 2º, que cuando a los terrenos se les atribuye una calificación urbanística incompatible con los fines señalados en el apartado anterior, la enajenación podría llevarse a cabo mediante concurso o subasta, por lo que ninguna capacidad para ordenar el régimen de promoción pública de la vivienda, reconoce a los Ayuntamientos, mas que la posibilidad de construir los terrenos en base a los regímenes establecidos por el Estado o las Comunidades Autónomas, y de no ser ello posible, enajenarlos por concurso o subasta.” Por estas razones, se anula el correspondiente pliego de condiciones.

nos ocupa es tal su interrelación que resulta preciso tratarlas conjuntamente.

Empezando por esto último, ya sabemos que la Constitución, art. 128, reconoce la iniciativa pública en la actividad económica; sin que además la misma se encuentre limitada por el principio de subsidiariedad. Ahora bien, el TS, desde su sentencia Iniciatives, de 6-11-89, viene indicando que, como toda la actividad administrativa debe ir orientada a la consecución de los intereses generales, la constitución de una entidad mercantil por parte de una Administración Pública debe ir acompañada de una suficiente precisión de los fines de la entidad que se pretende constituir, dado que dichos fines deben conectar con los intereses generales. En este punto, no existe demasiado problema, en la medida en que el art. 25-2 de la Ley 7/1985 obliga a las leyes autonómicas a que éstas confieran a los municipios competencias en materia de vivienda; en el caso de las diputaciones, como la finalidad esencial de éstas es cooperar técnica, jurídica y económicamente con los municipios, dicha cooperación también podrá extenderse a la actividad de éstos en la materia, además de que a las diputaciones se les confieren también competencias en cuanto a intervención en la planificación en el territorio provincial y el fomento del desarrollo económico y social en la provincia.

Pero tenemos que hacer referencia además al art. 106-2 TFUE. Este precepto, como es sabido, indica que las empresas que prestan servicios de interés económico general quedan sujetas a las reglas de la libre competencia, en la medida en que dichas reglas sean compatibles con la finalidad de interés general que dichas empresas tienen encomendado. Es decir, que se permiten a sensu contrario restricciones a la libre competencia en la medida en que las mismas sean compatibles con la finalidad de interés general que tengan encomendadas esas empresas que presten servicios de interés económico general; sean dichas empresas de titularidad pública o de titularidad privada.

En este sentido, por lo pronto la Unión europea no nos da un concepto cerrado de servicio de interés económico general; en principio, así STJUE Merci convenzionale Porto di Génova, ello dependerá del Derecho interno de los Estados miembros, que tienen un importante margen al respecto. En este sentido, a mi juicio tiene sentido considerar que una empresa constituida para hacer frente a problemas de vivienda pueda prestar servicios de interés económico general; aunque esto no significa que todo lo que haga esa empresa o todo lo relacionado con la vivienda lo sea6. Lo que es evidente es que también mediante una actuación en el mercado se pueden satisfacer necesidades de interés general.

6 La normativa catalana sí califica ciertas actuaciones de promoción de vivienda como servicios de interés económico general.

En segundo lugar, como de alguna manera las leyes autonómicas, y entre otras la ley valenciana 8/2004, confieren a los entes locales importantes competencias en materia de vivienda, la constitución por uno o varios entes locales de una entidad que actúe en el mercado en competencia con empresas privadas, aun comportando la creación de una empresa a efectos del Derecho comunitario, podría justificar en algún caso ciertas restricciones a la libre competencia, en la medida en que ello sea necesario para garantizar la correcta consecución de esa finalidad de interés general. Es decir, en la medida en que resulte necesario para garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada, eventualmente podrían justificarse ciertas restricciones a la competencia en la actuación de dicha entidad, tenga ésta la forma de sociedad mercantil de capital total o parcialmente público, tenga la forma de cooperativa, de organismo autónomo o entidad pública empresarial: lo de menos es la forma jurídica, STJUE Comisión contra Italia de 16-7-87. En todo caso, el ingrediente de la “necesidad” aboca lógicamente a considerar el principio de proporcionalidad, que está en la base del art. 106-2 TFUE. Y, de cualquier manera, en un momento como el actual, donde las necesidades de satisfacer el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada difícilmente encuentran su acomodo dentro del mercado, debido sobre todo a la ralentización del crédito hipotecario y a la situación en que están quedando las personas que sufren desahucios por impago de dichos créditos, puede estar más justificado que nunca la necesidad de permitir ciertas restricciones a la libre competencia en la actuación de los entes públicos, sociedades mercantiles o cooperativas que puedan constituir los entes locales.

Podemos hacer referencia a la STS de 20 de junio de 2006. Esta sentencia confirma otra de la Sala de Valencia, la primera de una larga serie, relativa a una cuestión donde el interés general es desde luego cualitativamente de menor intensidad que en el caso de la vivienda, como es el deporte. La sentencia sin embargo considera que resulta válido que una ordenanza municipal regule las tarifas a pagar por los servicios prestados en los gimnasios municipales, siendo dichas tarifas sustancialmente más baratas que las percibidas por los gimnasios privados. A pesar de que la asociación empresarial recurrente había entendido que de esta manera el ayuntamiento podía estar incurriendo en abuso de posición dominante y en conductas anticompetitivas, la respuesta tanto de la Sala de Valencia como del TS fue que realmente el ayuntamiento, aun actuando en el mercado, sin embargo está satisfaciendo una necesidad de interés general de su competencia, como es el fomento del deporte; la SAN de 27 de junio de 2008 asimismo desestima el recurso contra el acuerdo de sobreseimiento del TDC, entendiendo que no toda conducta desleal es ilícito a efectos de la legislación sobre competencia; la STS de 29 junio de 2009 afirma que el examen de la competencia desleal compete al orden civil. Es cierto que después ha habido no obstante algunas sentencias civiles que han apreciado la

posible existencia de competencia desleal, al resultar los precios ofertados ostensiblemente más bajos que los que pueden ofrecer las empresas privadas en el mercado; pero creo que difícilmente la jurisdicción civil llegaría a esta conclusión cuando, en vez de tratarse de un asunto relativo a la actividad de los gimnasios municipales en una época de expansión económica, se encontraran ante una actividad municipal relativa al fomento de vivienda en una época crítica para este sector.

De aquí también que haya considerado conveniente tratar conjuntamente la actividad empresarial y la actividad prestacional de los entes locales en esta materia. Efectivamente, aunque es obvio que no existe reserva a las entidades locales en cuanto a la vivienda en general ni en cuanto a actividades prestacionales relativas a la misma en particular –art. 86-3 de la Ley 7/1985- sin embargo el art. 85 de la ley 7/1985 contiene un concepto muy amplio de servicio público local, que conecta con cualquier actividad prestacional que sea de la competencia de las entidades locales. Resulta sin embargo evidente que dicha actividad prestacional puede llevarse a cabo dentro de lo que es el mercado.

a) Agencias de alquiler creadas o participadas por entes locales En este sentido, se puede hacer referencia, en primer lugar, a la

posibilidad de que los entes locales constituyeran por ejemplo sociedades mercantiles o entidades públicas empresariales cuyo objeto fuera actuar como intermediarias en el tráfico inmobiliario, fundamentalmente dentro del régimen de alquiler7. Pensemos por ejemplo en que, ya hace unos años, se constituyó por el Ministerio de la vivienda una agencia estatal dedicada precisamente a actuar dentro de lo que es la intermediación de alquileres de viviendas.

En relación con esto, posiblemente la dimensión más adecuada podría ser la municipal; aunque no sería descartable la constitución de agencias de alquiler a niveles territoriales más amplios, como el comarcal o el provincial. Esas empresas de alquiler se podrían por otra parte constituir bajo distintas formas jurídicas; dentro de lo que es la forma de sociedad mercantil, se podría incluir tanto las sociedades mercantiles de capital íntegramente local como aquellas otras en que asimismo participara capital privado, pero con control de la entidad local. Tampoco sería descartable que la entidad local por

7 El art. 41 de la ley 8/04 indica: “La Generalitat, las entidades locales y otras entidades

públicas, establecerán las medidas adecuadas para poder garantizar el derecho al acceso, uso y disfrute de una vivienda digna y adecuada por parte de las unidades familiares y las personas en función de las necesidades, y de sus características socioeconómicas y culturales.

Estas medidas serán las necesarias para posibilitar el mejor equilibrio entre una oferta de viviendas asequibles y la capacitación económica de la demanda, de acuerdo con sus circunstancias socioeconómicas y personales, para facilitar el acceso al disfrute de la vivienda.”

ejemplo participara, incluso como socio minoritario, en una cooperativa destinada al alquiler de viviendas. De cualquier modo, cuando la entidad local participara como socio minoritario, sería muy conveniente que, vía estatutos o de cualquier otra manera, se asegurara la vinculación a la finalidad pública de fomento del derecho a una vivienda adecuada de la actuación social.

En este campo, lógicamente la intervención de la entidad local tendría lugar dentro de lo que es el mercado; y en tal sentido, debe recordarse lo que antes he anticipado: que la posibilidad de restricciones a la competencia estaría justificada en la medida en que ello resulte imprescindible o necesario para satisfacer la correspondiente necesidad de interés general. En este punto, cobra notoria importancia el problema de las subvenciones o ayudas que, desde el propio presupuesto de la entidad o entidades locales que participaran en la entidad, o desde los presupuestos de otras Administraciones públicas, pudieran fluir hacia dicha entidad. Al respecto, hay que recordar que la regla general es que las ayudas públicas, salvo los casos en que exista una reglamentación comunitaria que establezca una exención o los supuestos –catástrofes naturales, por ejemplo- previstos en el TFUE, deberán ser objeto de notificación a la Comisión8. Recordemos sin embargo que el Reglamento de 25 de abril de 2012 establece, en relación con los auxilios prestados en el campo de los servicios de interés económico general, que dichos auxilios quedan exentos de la obligación de notificación cuando no se sobrepasen las cuantías previstas en el propio Reglamento. Tengamos en cuenta que la STJUE Altmark viene a decir que, cuando se trata de auxilios en el campo de los servicios de interés económico general, esos servicios no entrarán dentro del concepto de ayuda siempre que, entre otros requisitos, la ayuda en cuestión no sobrepase los sobrecostes en que se ha incurrido para la prestación del servicio en cuestión; si bien esta sentencia en realidad se está refiriendo a lo que son propiamente cargas u obligaciones de servicio público. Además, esta sentencia exige que con carácter previo esas obligaciones de servicio público hayan quedado claramente definidas; lo que hace difícil aplicar esta doctrina a nuestro caso9.

Por otra parte, en relación con estas agencias de alquiler creadas o participadas por entes locales, se plantean algunos problemas adicionales. En efecto, se plantea además en relación con ellas si las mismas son o no un medio propio de la Administración. Recordemos que la STJUE Tragsa declara adecuado al Derecho comunitario el régimen de esta empresa pública, y en concreto la posibilidad de que el Estado o las CCAA efectúen a TRAGSA encargos directos sin 8 Existe normativa comunitaria relativa a ayudas a cargo de los fondos regionales para vivienda de población marginada. 9 El art. 264 LUV indica, en relación con la enajenación del PPS, que “La transmisión, en todo caso, observará la normativa estatal y comunitaria en materia de defensa de la competencia, ayudas públicas y disciplina de mercado”.

sujetarse a las reglas de la contratación pública; en la medida no sólo que Tragsa se somete al control del Estado y las CCAA sino además en tanto en cuanto la mayor parte de su actividad se lleva a cabo para el Estado y las CCAA10. Ahora bien, ¿sucedería lo mismo en relación con una agencia de alquiler de capital por ejemplo cien por ciento municipal? Pensemos que una agencia de alquiler funciona como una empresa de servicios; y que esos servicios, si se contrataran por una Administración, quedarían bajo el régimen de contrato de servicios. Como estas empresas de alquiler no tendrán como cliente principal a la Administración que las ha constituido, entiendo que no cabrá la “autocontratación” en el caso de que la propia Administración municipal necesitara tomar en alquiler un inmueble o le conviniera alquilar un inmueble de su propiedad, sino que tendría que sujetarse a las reglas de adjudicación de los contratos de servicios previstas en el TRLCSP.

B) Actividad de fomento

En relación con las medidas de fomento, el art. 42-1 de la Ley 8/2004 indica que “La Generalitat, las entidades locales y otras entidades públicas, podrán establecer cuantas medidas de fomento se consideren apropiadas para incentivar las actuaciones protegidas en materia de vivienda.

A tal efecto, estas medidas podrán referirse a la promoción, el acceso y rehabilitación de viviendas, facilitando la financiación adecuada, y con carácter complementario, a los entornos y equipamientos urbanos.”

a) Los patrimonios públicos del suelo

Esta técnica conecta de forma bastante estrecha con la planificación, a la que después me referiré; y asimismo con las técnicas prestacionales, teniendo en cuenta la conexión de los PPS con la promoción pública de viviendas. Además, su relación con la actividad prestacional es indudable, ya que el art. 263 LUV indica que “1. La gestión de los patrimonios públicos del suelo podrá ejercerse directamente por su Administración titular, por organismos, entidades o empresas de capital íntegramente público, o participadas 10 La STSJCV de 19 mayo de 2009 confirma la adjudicación directa de un PAI al IVVSA con base en la STJUE TRAGSA. La sentencia además señala que como gran cantidad de viviendas eran VPO, tenía sentido utilizar como criterio de valoración del suelo el módulo VPO. Añade además que el TS ha reconocido la viabilidad de ese módulo. La de seis de noviembre de 2009 asimismo considera viable la adjudicación directa de un PAI al IVVSA, entendiendo que se trata de un caso de gestión directa. Lo mismo la de 9-3-10.

mayoritariamente por la Administración, entidades públicas empresariales, mancomunidades, consorcios o sociedades urbanísticas.

2. Las administraciones titulares de patrimonios públicos de suelo podrán constituir sociedades anónimas o empresas de economía mixta para la gestión de los mismos”.

Pero los PPS tienen una significación más amplia –su fin “principal”

es la vivienda protegida, y no sólo la vivienda de promoción pública-; por esta razón, prefiero encuadrarlos dentro de la actividad de fomento. De alguna manera, se trata de una técnica que está a caballo entre las técnicas de fomento y las prestacionales.

En relación con los patrimonios públicos del suelo, en gran medida, y por desgracia, su historia es la de un fracaso. Ya la ley del suelo de 1956 previó estos instrumentos, que después han ido pasando a las sucesivas leyes del suelo tanto estatales como autonómicas; pero en gran medida no han cumplido su función.

¿En qué consisten y para qué sirven los patrimonios públicos del suelo? Por lo pronto, aunque en principio dichos patrimonios públicos del suelo aparecieron vinculados a los municipios –patrimonios municipales del suelo- con posterioridad se ha considerado que los sujetos titulares de dichos patrimonios pueden ser asimismo otras Administraciones Públicas, como las autonómicas. A mi juicio, además, como enseguida veremos, posiblemente el principal problema de los patrimonios municipales del suelo haya sido la escasa capacidad económica y de gestión de los ayuntamientos. En este sentido, quizá una de las posibilidades de sacarlos a flote sería precisamente redimensionarlos; de manera que se constituyeran no tanto patrimonios municipales del suelo –sólo viables, en su caso, en municipios grandes, con importante capacidad de gestión y con una situación económica boyante; lo que resulta difícil- sino quizá patrimonios del suelo de titularidad provincial o comarcal. En este sentido, en la época actual precisamente uno de los niveles administrativos con menor nivel de endeudamiento es el provincial, debido a sus de hecho escasas competencias; y quizá la constitución de patrimonios públicos de suelo de titularidad provincial podría ser una forma de dar sentido y reorientar este nivel administrativo. de hecho, el art. 258-3 LUV obliga a constituir PPS a la Generalidad, los ayuntamientos y asimismo a las entidades supramunicipales.

Como es sabido, se considera que los patrimonios públicos del suelo son patrimonios separados, afectos a unas determinadas finalidades públicas y regidos por el principio de retroalimentación –como patrimonios independientes los califica el art. 258.2 LUV-; que significa que, en caso de enajenación de bienes pertenecientes a estos patrimonios públicos del suelo, el producto de dicha enajenación debe revertir de nuevo en el patrimonio público del

suelo, y no en otras finalidades de la competencia de la Administración de que se trate. Por otra parte, se ha discutido largo y tendido sobre si los bienes que integran estos patrimonios son demaniales o patrimoniales; desde mi punto de vista, demaniales desde luego no son, ya que los bienes demaniales son inalienables, si bien su régimen jurídico posee peculiaridades que los distinguen del resto de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas. El art. 260 LUV insiste en que se trata de un patrimonio separado, con independencia del régimen patrimonial o demanial de los concretos bienes que lo integran. En realidad, la referencia a la demanialidad tiene sentido si se toma en consideración la amplitud del destino del PPS en la LUV; destino que puede ser incluso la realización de elementos dotacionales de carácter estructural o de la red secundaria11.

Y hay que aludir asimismo, en sus rasgos generales, a cuáles son los fines de los patrimonios públicos del suelo y cuáles son los bienes que se integran en esos patrimonios públicos del suelo; para, a continuación, aludir a la situación en la legislación vigente, tanto estatal como la propia de la Comunidad valenciana.

En cuanto a los bienes que integran los patrimonios públicos del suelo, si bien la STC 61/97 entendió que esta cuestión deben determinarla las leyes autonómicas, el TRLS 2/08 indica que en todo caso dentro de estos patrimonios públicos del suelo se deben incluir los bienes procedentes de las cesiones de aprovechamiento como consecuencia de actuaciones urbanísticas de transformación –arts. 16 y 38-. Efectivamente, ésta es la principal fuente de los patrimonios

11 El art. 264 permite su enajenación; lo que da idea de que al menos parte de sus bienes integrantes no serán demaniales sino patrimoniales, aunque con una especial afección y un régimen específico: “1. Los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo podrán ser objeto de transmisión en los siguientes términos:

a) Mediante enajenación por concurso público. b) Mediante subasta, cuando los bienes enajenados no estén sujetos a límite en el precio

de explotación o no tengan el precio tasado oficialmente. c) Directamente, por precio no inferior al valor de los terrenos, a entidades de carácter

benéfico y social y a promotores públicos, que promuevan la construcción de viviendas de protección pública.

El documento público en que conste la enajenación directa debe establecer el destino final de los terrenos transmitidos, el plazo máximo de construcción y las demás limitaciones y condiciones que la Administración considere conveniente.

d) Mediante cesión gratuita a organismos públicos, sociedades, entidades o empresas de capital íntegramente público, o a otras administraciones públicas, siempre que el destino de la referida cesión sea la construcción sobre el suelo cedido de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o la consecución de alguno de los fines de las actuaciones de interés social recogidos en esta ley.

2. La transmisión, en todo caso, observará la normativa estatal y comunitaria en materia de defensa de la competencia, ayudas públicas y disciplina de mercado.”

El art. 546 ROGTU, dentro de los criterios de adjudicación en las enajenaciones de bienes de los PPS; indica que Con carácter general se dará preferencia a las ofertas destinadas a la construcción de viviendas de protección pública. Motivadamente, en atención a las particulares circunstancias de hecho concurrentes en cada caso concreto y de acuerdo con el planeamiento urbanístico el pliego podrá dar preferencia a las ofertas destinadas a la realización de actuaciones de mejora de entornos urbanos, u otros usos de interés social debidamente identificados en el pliego.

públicos del suelo; aparte de la retroalimentación a que antes he hecho referencia12. De hecho, en gran medida, durante la época del auge del urbanismo esta última política pública se había en realidad convertido en un instrumento de financiación de las casi siempre maltrechas haciendas municipales, pero esto, claro está, en gran medida a costa de lo que son los fines propios de los patrimonios públicos del suelo.

Dichos fines han estado siempre tradicionalmente vinculados a las viviendas de promoción pública o a regímenes de viviendas de carácter protegido. De hecho, siempre se ha considerado que los patrimonios públicos del suelo son en realidad instrumentos de intervención en el mercado del suelo, cuya finalidad es permitir que los entes locales –fundamentalmente- intervengan en dicho mercado y procedan a su regularización, por ejemplo ofertando importantes bolsas de suelo a precios razonables o bajos en los casos en que, debido a la escasez de oferta o a otras circunstancias, se haya producido un aumento considerable en el valor del suelo. Así lo decía por ejemplo el art. 276 TRLS de 1992, que no obstante asimismo añadía que esos patrimonios tendrían asimismo por finalidad permitir la constitución de reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. sin embargo, el art. 280 con claridad indicaba que, una vez incorporados los bienes del patrimonio municipal del suelo al proceso de urbanización y

12 El art. 260-1 LUV indica que “1. Integran los patrimonios públicos de suelo: a) Los bienes patrimoniales de la Administración correspondiente a los que el

planeamiento territorial y urbanístico asigne expresamente tal destino, así como aquellos que legal o reglamentariamente se adscriban al patrimonio público del suelo.

b) Los obtenidos como consecuencia de expropiaciones urbanísticas y de cualesquiera procedimientos de gestión urbanística, y entre ellos, las cesiones correspondientes a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico, y los ingresos derivados de la sustitución de tales cesiones con pagos en metálico.

c) Los bienes adquiridos como consecuencia de la delimitación de áreas sobre los que se ejercite el derecho de tanteo y retracto administrativo.

d) Los adquiridos para su adscripción al mismo. e) Los recursos financieros afectos a los Patrimonios Públicos de Suelo.” El art. 261 LUV añade: “1. Las Administraciones Públicas, en previsión de la ampliación

de sus patrimonios públicos de suelo, podrán establecer áreas reservadas de terrenos, cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística. La reserva, si no estuviera prevista en el Plan General o fuera insuficiente, se efectuará mediante Plan Especial y podrá ser incluso previa a la programación de los terrenos. Dicha programación, no obstante, podrá ser instada por los particulares, conforme al artículo 130, debiendo solicitar autorización previa a la Administración titular de la reserva, quien, en su caso, podrá otorgarla con sujeción a las condiciones de interés público que procedan para lograr los fines sociales a los que se adscriba.

2. El establecimiento o la delimitación de reservas de terrenos para la ampliación de patrimonios públicos de suelo comportará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, a los efectos expropiatorios”. Lo cierto es que el mayor problema de los planes especiales de reserva de suelo es el de la indeterminación de sus fines; lo que ha dado lugar a que por ejemplo el TS declarara nulo el plan especial de reserva de suelo de Terra Mítica. Por supuesto este problema no se dará, si se trata de ampliar un PPS, cuando el mismo se vincule directamente las VPO o VPP. Pero hay además otros problemas, como el establecimiento de una reserva sin programación previa, lo que supone una afección a los terrenos privados que puede prolongarse sine die; sobre todo teniendo en cuenta que el art. 130 LUV no obliga al ayuntamiento a iniciar el procedimiento de programación.

edificación, se deberían destinar a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico13.

Actualmente, el art. 258 LUV los vincula esencialmente a la regulación del mercado del suelo y a la política de vivienda14; si bien como enseguida veremos el art. 259 le confiere unas finalidades ostensiblemente más amplias, que pueden acabar desnaturalizando esa función. De hecho, hasta ahora habían sido frecuentes las sentencias, como la de la sala de Valencia de 15 mayo de 2008, que declaraban ilegal gastar el dinero procedente de la enajenación del PMS en obras públicas ajenas a sus finalidades –por cierto, la sentencia distingue correctamente entre el fin y el destino de esos bienes-15. En el mismo sentido, la de 18 diciembre de 2008.

13 Bajo el TRLS de 1976, sus fines eran más amplios. En aquel momento, el art. 89 indicaba que “Dicho Patrimonio tendrá por finalidad prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización.” Y los arts. 165 ss. permitían la cesión de terrenos del PMS para los fines previstos en el plan de ordenación para dichos terrenos; si bien, cuando la cesión fuera gratuita o a precio inferior al coste, precisaría que fueran destinados para atender necesidades de viviendas de carácter social y se someterá a la autorización del Ministro de la Gobernación, previo informe del Ministro de la Vivienda en las condiciones y con las formalidades establecidas reglamentariamente (art 166). El art 167, no obstante, añadía que “Cuando la permanencia de los usos a que se destinen los terrenos lo requiera, las Entidades Locales, previo informe del Ministerio de la Vivienda y autorización del de la Gobernación, podrán ceder directamente, por precio inferior al de coste o con carácter gratuito, el dominio de terrenos en favor de Entidades o Instituciones públicas para destinarlos a fines que redunden en beneficio manifiesto de los respectivos municipios.” Y finalmente se preveía la posibilidad de que los terrenos del PMS fueran enajenados para destinarse no sólo a edificación de viviendas por organismos públicos, sino también para oficinas públicas o edificios de servicio público. El art. 170 sí vinculaba el PMS con el fomento de la vivienda, ya que afirmaba la posibilidad de enajenación directa de esos bienes a favor de: “a) Entidades de carácter benéfico y social que sean promotoras de viviendas de protección oficial; yb) Personas económicamente débiles, para su acceso a la pequeña propiedad, en operaciones de conjunto aprobadas por al Ministro de la Vivienda, a iniciativa propia, de las Corporaciones Locales o del Instituto Nacional de la Vivienda” 14 “Los patrimonios públicos de suelo son un instrumento de política de suelo y vivienda de carácter finalista, cuyos bienes e ingresos están vinculados a los usos de interés social o de utilidad pública definidos en el planeamiento y destinados a cubrir las necesidades previstas en el mismo, con el fin de regular el mercado de terrenos y obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública que faciliten la ejecución del planeamiento y garanticen la promoción y edificación de viviendas de protección pública.” 15 “Basta citar la STS de 31 de octubre de 2001que, a su vez, transcribe la conocida STS de 2 de noviembre de 1995): "Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (art. 93 del T.R.L.S .). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un

A´) Los PPS en la legislación estatal

En la actualidad, el art. 39 TRLS 2/08 afirma: “Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural”. Es decir, la ley estatal sólo obliga a destinar a vivienda protegida los terrenos que integran el PPS de forma obligatoria de acuerdo con la propia ley estatal; pero además inmediatamente suaviza esta obligación, ya que permite que esos bienes asimismo se destinen a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico y la legislación autonómica. Además, en este caso la ley estatal impone que ni en la primera transmisión ni en las sucesivas se podrá establecer un precio superior

conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local ( artículos 25y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" ( artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (artículo 93 , ya citado)". Añade la sentencia que en aquel momento sólo si se acreditaba que la demanda de vivienda se hallaba satisfecha en el municipio podría utilizarse en otras finalidades, lo que en ese caso no se había verificado. Insistiendo en esa distinción entre fin y destino, la de 9-7-08 confirma en cambio el acuerdo recurrido: “De lo dispuesto en dicha norma - y particularmente en sus Apartados 3 y 4 - se desprende que, tal como alega el Ayuntamiento apelante, al no exceder la población del Ayuntamiento de Vallada los 10.000 habitantes, no tiene la obligación de destinar la cesión del aprovechamiento urbanístico que le pudiera corresponder por actuaciones en suelo urbanizable residencial - lo que es el caso del obtenido en el Proyecto de Reparcelación del Sector D - a la promoción de viviendas de protección pública ya que dicha obligación, bien en el porcentaje del 100% de lo obtenido a que se refiere el Apartado 3, bien en el porcentaje del 50% que excepcionalmente permite su Apartado 4 - que, por otro lado, autoriza que dicha excepción alcance el 100% -, únicamente se exige a los Municipios de más de 10.000 habitantes. Y al ser así resulta evidente que los Acuerdos impugnados no incumplen ni lo establecido en el citado artículo 100 LRAU ni en los artículos 276.2y 280 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio - que no resultan contradichos por aquél - ya que, en todo caso, el aprovechamiento urbanístico adquirido en el Proyecto de Reparcelación del Sector D, se destina en los mencionados Acuerdos a la renovación de la instalación de agua potable y a la urbanización del Sector Instituto; y no se detecta en modo alguno de forma directa o automática que tales instalaciones públicas no tengan un uso social, ni aun cuando se pretendiese una visión restrictiva de los conceptos finalistas antes analizados, máxime si se considera que, como aduce dicho Ayuntamiento, dichas actuaciones tenían por finalidad la urbanización de dicho Sector a efectos de que por la Conselleria de Cultura se procediese, en solar cedido por el Ayuntamiento, a la construcción de un Instituto de Enseñanza Secundaria Obligatoria.”

al valor máximo de repercusión, cuando se trate de terrenos destinados a vivienda protegida.

¿Qué valoración podemos dar a este precepto estatal? Por lo pronto, como esos otros “usos de interés social” pueden atender a finalidades no sólo de protección del patrimonio cultural o de los espacios naturales sino además a otras finalidades “urbanísticas”, la amplitud de este concepto a mi juicio puede llevar a desnaturalizar las finalidades primigenias de los PPS. De alguna manera, que esa desnaturalización se produzca o no dependerá de lo que diga al final la ley autonómica y el planeamiento; pero la ley estatal obviamente deja abierta la portezuela para ello: aunque el art. 38 establece la regla de la retroalimentación, si a la postre el destino final de los bienes puede ser cualquier cosa que permita la legislación autonómica, es evidente que en gran medida se habrá frustrado incluso el concepto de PPS como patrimonio separado. En segundo lugar, aunque es loable esa limitación del precio máximo de las VPP en segundas y sucesivas transmisiones, al final en la práctica el nefasto efecto que se produce es la generación de dinero negro en las mismas16.

B’) Los PPS en la legislación valenciana

Por otra parte, en cuanto a los PPS en la legislación valenciana, el art. 259 LUV, redactado por la Ley de actuaciones estratégicas, indica que “1. Sin perjuicio de la obligación de destinar patrimonios públicos de suelo en actuaciones residenciales al uso de viviendas de protección pública en las condiciones establecidas en el último párrafo del artículo 16.1, b del Texto refundido 2/2008 de la Ley de suelo estatal, los bienes y recursos que integran el patrimonio público de suelo, así como los ingresos obtenidos mediante la enajenación, permuta o cesión de terrenos y la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente económico, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública o a otras actuaciones de interés social.

2. Las actuaciones de interés social deberán tener algunos de los siguientes fines:

16 El art. 39 añade en sus apartados tercero y cuarto lo relativo al acceso al Registro de

la propiedad de las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones del destino de las fincas integrantes de un PPS. Cuando su incumplimiento se haya configurado como causa de resolución, ello será objeto de inscripción en virtud bien del consentimiento del adquirente, bien del acto unilateral de la Administración titular del PPS del que proceda la finca enajenada, cuando dicho acto sea firme. La Administración puede asimismo solicitar la anotación preventiva de la pretensión de resolución con los requisitos propios de las anotaciones en los expedientes de disciplina urbanística; en otro caso, la mención registral producirá el efecto de las notas marginales.

a) Obtención de suelos y ejecución de los elementos pertenecientes a la ordenación estructural, siempre que no estén adscritos o incluidos en un área de reparto.

b) Ejecución de obras de urbanización de marcado carácter social y no incluidas en unidades de ejecución.

c) Obtención de suelo y construcción de equipamientos de la red secundaria cuya ejecución no está prevista a cargo de los propietarios del suelo.

d) Actuaciones de iniciativa pública destinadas a la renovación urbana, reforma interior o rehabilitación de viviendas.

e) Conservación y mejora del medio ambiente, del entorno urbano y protección del patrimonio arquitectónico y del paisaje.

f) Creación y promoción de suelo y ejecución de actuaciones de interés estratégico para el ejercicio de nuevas actividades económicas o ampliación de las existentes, sean de iniciativa pública o privada.

g) Inversiones en urbanización, espacios públicos y rehabilitación, ello en los ámbitos de las áreas urbanas».

Lo primero que llama la atención en el precepto autonómico es que, bajo la redacción dada por el decreto ley de actuaciones estratégicas, se permitía que la retroalimentación del PPS se efectuara asimismo en atención a esas otras finalidades de interés social. La ley estatal lo que prevé es la retroalimentación del propio PPS; pero como efectivamente el destino final de sus bienes pueden ser también esas otras finalidades de interés social, en apariencia el resultado es el mismo. Entiendo sin embargo que esa posibilidad de que el dinero de la retroalimentación se destine a otros bienes de interés social es matizable: en la medida en que se trate del producto de la enajenación de los bienes procedentes de cesiones gratuitas derivadas de actuaciones urbanísticas de transformación, será necesario que dichos ingresos reviertan al PPS; aun cuando finalmente su destino puedan ser esas actuaciones de interés social. Finalmente, la ley de actuaciones estratégicas ha modificado la dicción del precepto, y ha vinculado los bienes dimanantes de las cesiones gratuitas a actuaciones residenciales de protección pública; si bien ni siquiera de modo absoluto: simplemente se indica que “bienes” –no los bienes- dimanantes de esas cesiones, se destinarán a tales actuaciones, pero en los términos del art. 16 b) TRLS, que simplemente indica que cuando el deber de cesión se pueda hacer efectivo sobre suelo reservado a vivienda de protección pública, la cesión se materializará de ese modo. De esta manera, el verdadero instrumento al servicio de la vivienda asequible ya no es el PPS, sino

la reserva establecida en el planeamiento17. Por cierto, el art. 543 ROGTU establece que se integran en los PPS las viviendas de titularidad pública18.

17 En sentido similar, el art. 42-4 de la ley 8/04, redactada por la ley de actuaciones estratégicas, indica: “«4. La Generalitat, las entidades locales y otras entidades públicas podrán convenir programa de intervención en áreas urbanas con la finalidad de coadyuvar a la regeneración y rehabilitación, y adecuar la oferta de vivienda para facilitar su acceso a los ciudadanos.

Sin perjuicio de la obligación de destinar los patrimonios públicos de suelo a actuaciones residenciales al uso de viviendas de protección pública en las condiciones establecidas en el último párrafo del artículo 16.1, b del texto refundido 2/2008 de la Ley de suelo estatal, los ingresos provenientes de los patrimonios públicos de suelo de las administraciones públicas podrán dedicarse, además de a las finalidades previstas en la legislación urbanística, y con independencia de los requisitos exigidos por aquella, a inversiones en urbanización, espacios públicos y a rehabilitación urbana, en los ámbitos referidos en el párrafo anterior, de acuerdo, en este último caso, con la normativa autonómica aplicable.

Igualmente, podrán aplicarse a la adquisición de suelo para el desarrollo de equipamientos, infraestructuras y otras finalidades en desarrollo del planeamiento urbanístico y territorial.» Por su parte, el art,. 16 b) TRLS dice: “Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.

En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.

La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado primero del artículo 10.”

Y el art. 266 LUV crea un instrumento de control, el registro de PMS, formado por los bienes de cada ayuntamiento afectos a su PMS y procedentes de la gestión urbanística. Llama la atención dos cosas: primero, que se seleccionan los bienes a registrar por su origen; y segundo, que no se incluyen los patrimonios de suelo de entidades supramunicipales, seguramente debido a ese mismo condicionamiento. Se establece un deber de colaboración de los ayuntamientos con la conselleria en cuanto a la correcta llevanza de este registro. Y se añade que los bienes inventariados en ese registro tienen “naturaleza de utilidad pública o interés social”; siendo la inscripción en el registro un requisito previo para disponer de esos bienes. Por último, se añade que un decreto del Consell regulará este registro y garantizará la afección de esos bienes a la construcción de VPP, o a la intervención en BIC o centros históricos. Es decir, este precepto viene a restringir las finalidades del PPS cuyo origen esté en la gestión urbanísticas. 18 El decreto ley 1/2008 había establecido que “Cuando la demanda de vivienda protegida esté satisfecha justificadamente, y se acredite en un programa municipal, de carácter plurianual, destinado a cubrir las necesidades de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, concertado con la Conselleria competente por razón de la materia, y la necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan, podrá reducirse o eximirse la obligación de destinarlos a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, pudiendo destinarse en este caso a otras actuaciones de interés social.” Esta previsión, sin embargo, ha desaparecido con la normativa sobre actuaciones estratégicas. En este precepto y su importancia insiste la STSJCV de 17 de septiembre de 2009: “Y así, ante supuestos que guardan similitud con el aquí enjuiciado, la Sentencia de la Sección 1ª de este TSJ, de 29/marzo/2005, ya afirmó que: "Atendido todo lo

En segundo lugar, en cuanto a esos otros usos de interés social, es

evidente la amplitud con que los concibe la LUV, que incluso incluye simples inversiones en urbanización y espacios públicos en las áreas urbanas –la rehabilitación parece que sí va más estrechamente conectada, al menos habitualmente, con el derecho a la vivienda; aunque obviamente esa rehabilitación puede tener un objeto más amplio-; e incluso el destino puede ser cualquier elemento de la ordenación estructural cuando los terrenos, al no ser incluidos en un área de reparto, no hayan podido ser objeto de cesión gratuita; y asimismo su destino pueden ser las denominadas actuaciones estratégicas, sean de iniciativa pública o privada. Es cierto sin embargo que el precepto asimismo se refiere a la iniciativa pública en la reforma interior, renovación urbana y rehabilitación de viviendas.

expuesto y siendo que las partidas presupuestarias financiadas con el importe de la enajenación de parcelas integrantes del patrimonio municipal del suelo refieren, como ya se ha dicho, a aire acondicionado para Comisión de Gobierno; ampliación y equipamiento Centro Social; maquinaria, instalaciones y utillaje; urbanización zona deportiva 1ª fase; remodelación zonas verdes; liquidación obras Cementerio municipal; aislamiento biblioteca municipal (Cultura); modificación línea aérea pistas polideportivas Saladar; y construcción zona deportiva, debe concluirse que, tal y como plantea el actor, el importe de la venta de las parcelas del patrimonio municipal del suelo no se destina a la conservación y ampliación del mismo. Contra esta conclusión la Administración demandada aduce que el Patrimonio Municipal del Suelo según la legislación valenciana está integrado por diferentes tipos de bienes, así, patrimoniales, suelos dotacionales, sean de dominio y uso público o dotacional de servicio público, dinero, acciones en sociedades mercantiles o participación en sociedades de economía mixta, según se desprende de artículos como el 60-5, 76-3 y 99-1,2 y 3 de la Ley valenciana reguladora de la actividad urbanística, pudiéndose decir que se trata de un patrimonio separado, integrado por bienes de dominio público, privados, mercantiles y dinero metálico, que no es exclusivamente público ni privado, que está sujeto o afectado a un destino que es la gestión pública del planeamiento, de modo que la impugnación formulada ha de ser rechazada, pues el importe de la enajenación de las parcelas se ha utilizado en un destino que es propio del Patrimonio Municipal del Suelo. En tal sentido, la Interventora del Ayuntamiento en fecha 2 de agosto de 2002 emitió Informe considerando que debían desestimarse las alegaciones presentadas por el Grupo Municipal Socialista, dado que el destino de los recursos obtenidos con la venta de las parcelas adquiridas por el Ayuntamiento es el de financiación de inversiones que redundan en beneficio de toda la población, y no la financiación de gasto corriente, formando parte todas ellas de la red primaria de dotaciones públicas, de modo que no conducen a una disminución del volumen del patrimonio Municipal del Suelo, si no a un ampliación en el valor de los bienes que la integran. Sin embargo, un planteamiento semejante al que postula la Administración, en cuanto permite la disminución del volumen de suelo integrante del patrimonio municipal socava y contradice la propia figura, que se contempla, como dijimos, en un precepto de carácter básico, y su propia concepción como instrumento de intervención en el mercado del suelo, pues mal puede cumplirse con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento si el suelo integrante del patrimonio que ha de cumplir tal finalidad se va transmutando en urbanización o dotaciones públicas, destinadas al uso y servicio público".

En cuanto a la gestión de los PPS, ya hemos visto que el art. 263 LUV alude a la gestión directa de los mismos. No obstante, el art. 265 añade que “1. Las Administraciones que, en aplicación de esta ley, deban constituir patrimonios públicos del suelo podrán participar en sociedades mercantiles cuyo capital social solo parcialmente corresponda a la Administración titular, para la gestión del mismo de acuerdo con sus fines.

2. Las sociedades deberán constituirse para actuaciones concretas, de las establecidas por el planeamiento, en régimen de concurrencia pública u ofreciéndolas restringidamente a los propietarios de los inmuebles afectados, pero en condiciones de igualdad”.

Es decir, se prevé la posibilidad de constitución de sociedades mixtas para la gestión de los PPS; si bien parece que las mismas no podrían tener por objeto la gestión global del PPS sino sólo actuaciones concretas y determinadas. Pero, además, el precepto parece indicar que esas sociedades mixtas pueden a su vez adjudicar esas actuaciones a los propietarios afectados, o bien proceder a adjudicarlas en régimen de concurrencia pública. Esto lógicamente enlaza con los problemas derivados del Derecho Comunitario; porque, en la medida en que pudiéramos estar ante adjudicaciones de un contrato público de obras o de un contrato mixto de obra y servicio, y se sobrepasaran los umbrales de la directiva 18/2004, habría que estar a lo indicado en dicha directiva. A este respecto, como se recordará en primer lugar habría que determinar si esas mercantiles mixtas tendrían o no la condición de poderes adjudicadores; en la medida en que su actuación –provisión por ejemplo de viviendas protegidas- se pudiera entender como actuación de interés general que no fuera industrial ni mercantil, y además la Administración no hubiera perdido su control, ello no debería descartarse. Otra cosa es que además, tratándose de un contrato sujeto a las directivas, sí sea precisa la doble licitación –para seleccionar a los socios minoritarios si la sociedad posee como objeto social la realización de esos contratos y para adjudicar los concretos contratos; tal como se podría deducir de la STJUE Terveystalo Healthcare-.

En todo caso se debe recordar que la STJUE Comisión contra España, de 26 de mayo de 2011, indicó que el contrato entre la Administración y el urbanizador no está demostrado que sea un contrato público de obras; pese a lo cual el TS sigue entendiendo aplicable la normativa básica prevista en el TRLCSP. Por otra parte, recordemos además que de la STJUE Scala se podría deducir la posibilidad de adjudicación directa de una obra al propietario si así lo indica la legislación nacional –obligación del propietario de urbanizar la zona como deber urbanístico-; pero en tal caso el propietario debería comportarse como si se tratara de un poder adjudicador para los contratos sujetos a la directiva.

En suma, en cuanto a la posibilidad de que estas mercantiles adjudicaran las obras correspondientes a los propietarios, si dichas obras fueran realmente obras públicas de urbanización y se sobrepasaran los umbrales, parece que habría que aplicar la doctrina Scala y exigir a su vez que los propietarios adjudicaran las obras. esto es así porque la sentencia de mayo de 2011 se refiere a un caso distinto, el del agente urbanizador, que realmente no ejecuta la obra sino que realiza otras actuaciones, como redactar el anteproyecto de urbanización o el proyecto de reparcelación y gestionar en general la actuación. En todo caso, el problema no se daría con las obras de edificación de viviendas, sino en relación con las obras de urbanización; a menos que el destino final de las viviendas fuera que pasaran a la propia entidad local.

En relación con la gestión de los PPS, asimismo hay que tener en cuenta el art. 266-5 LUV, que dispone: “Si un Ayuntamiento, de los referidos en el artículo 263, no procede a enajenar en el plazo de dos años a partir de la vigencia de la presente Ley, al menos el 50 por 100 de todos los bienes inmuebles que formen parte de cada patrimonio municipal de suelo, la Generalitat, a través del órgano competente, procederá a iniciar expediente de expropiación forzosa con carácter urgente, sobre la relación de bienes inmuebles inventariados en cada patrimonio municipal de suelo, con el fin de proceder a la construcción, de manera directa o indirecta, de viviendas de protección pública. A tal efecto, emitirá certificado de incumplimiento de las obligaciones municipales.” Esto de alguna manera vincula aún más los PPS a la finalidad de regulación del mercado del suelo; el precepto no ha sido formalmente modificado, pero el problema estriba en que la extraordinaria ampliación del destino del PPS debido a las sucesivas modificaciones del art. 259 puede haberlo dejado en agua de borrajas. ¿O es que el precepto sigue siendo un límite a esos otros destinos del PPS a que alude el art. 259?

b) Las áreas residenciales prioritarias Se trata de una figura regulada en el art. 262 de la Ley urbanística

valenciana, y cuyo origen está en la Ley 16/2008.

El apartado primero del precepto es el que las define: “1. Son áreas residenciales prioritarias las integrantes de ámbitos delimitados para actuaciones de interés general o utilidad pública o social, promovidas por la administración de la Generalitat o sus agentes, por los Ayuntamientos o sus agentes, y por otras Administraciones públicas, y con la colaboración, en su caso, de la iniciativa privada seleccionada a través de la aplicación de la Ley de Contratos del

Sector Público con la finalidad de proceder a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y con el fin de facilitar el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna”19. De aquí se deduce que las áreas residenciales prioritarias son, en primer lugar, de promoción pública; aunque dicha promoción pública pueda gestionarse de un modo indirecto20. En este sentido, de nuevo nos encontramos con una técnica que quizá se podría haber encuadrado mejor dentro de la actividad prestacional que dentro de la actividad de fomento; si bien es muy difícil muchas veces encasillar una concreta técnica dentro de un grupo o de otro. Asimismo, hay que resaltar la expresa remisión que aquí sí se hace al TRLCSP; a diferencia de lo que sucede en el caso de la gestión de los PPS, donde al final la misma puede ser directamente adjudicada a los propietarios.

19 En todo caso, el art. 262 LUV contiene una serie de previsiones procedimentales que

asimismo son aplicables fuera del campo de la vivienda protegida. El apartado sexto, así, dispone: “Las disposiciones establecidas en los apartados 2, 3, 4 y 5 anteriores para las áreas residenciales prioritarias serán igualmente de aplicación cuando se trate de actuaciones destinadas a la promoción de suelo industrial o terciario, declaradas de interés general por Acuerdo del Consell y promovidas por las Administraciones Públicas o sus agentes, con la colaboración, en su caso, de la iniciativa privada seleccionada a través de la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público». 20 En relación con los casos en que se ejecuta por expropiación una unidad de ejecución con finalidad de viviendas de promoción pública, entre otras muchas la STS de 12 de julio de 2006 deniega el derecho de reversión por entender que la causa expropiandi se predica de la globalidad de la actuación: “El Instituto Nacional de Vivienda inició el expediente de expropiación forzosa del Polígono DIRECCION000 , cuyo destino era tal y como reconoce la Administración, la construcción de viviendas de promoción pública, habiéndose levantado Acta de ocupación de las fincas de los recurrentes el 11 de marzo de 1.965. La Administración en el acto administrativo impugnado se fija en que el "Instituto de Vivienda V., S.A." al que se aportó la parcela de los actores (núm.000 del polígono de referencia sita en Paterna), en informe de 29 de noviembre de 1.999 dice que no hay constancia de la ejecución en la citada parcela de las construcciones previstas en la expropiación, pero precisa que se trata de un polígono residencial de grandes dimensiones, en el cual se han construido y se siguen construyendo equipamientos e infraestructuras, lo que queda documentalmente acreditado en autos. Esta Sala en reiteradas sentencias, por todas citaremos la de 28 de octubre de 2.005, en recurso de casación 3863/2002recogiendo anteriores pronunciamientos de la misma, ha dicho: "Esta Sala tiene ya reiteradamente declarado que, en presencia de una unidad de actuación urbanística, ante la ordenación y urbanización de todo un sector el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el programa establecido y los fines en él previstos; no puede ser contemplado de manera aislada y, tratándose de una expropiación urbanística en la que se ejercita un derecho de reversión, no sólo ha de tenerse presente la regulación contenida en los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes del Reglamento (y, sino también las normas urbanísticas de la Ley del Suelo de 1956 y el posterior artículo 67 párrafo segundo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 1976 (y que establece la reversión cuando se pretende modificar la afectación de los terrenos al fin específico que constase en el Plan correspondiente o agotase la vigencia de dicho Plan sin haber cumplido el destino a que los bienes se afectaron); pero la determinación de si se ha producido o no la inejecución determinante de la reversión no puede efectuarse desde la perspectiva de la finca aislada, sino contemplada dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el Polígono o Unidad de actuación.” Además, actualmente el art 34 TRLS indica que, si se modifican los usos o edificabilidades de la zona fuera del marco de una revisión del plan general, aumentándose el aprovechamiento, no existe derecho de reversión de los terrenos expropiados sino derecho de retasación.

Añade el precepto que “En las áreas residenciales prioritarias el porcentaje de edificabilidad residencial destinada a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública será el que se fije en el planeamiento, sin que en ningún caso sea inferior al 50% en suelo urbanizable y al 30% en suelo urbano.

No obstante, cuando para cumplir la finalidad indicada en el primer párrafo se proceda a la reclasificación de suelo no urbanizable, la totalidad de la edificabilidad residencial prevista será destinada a la construcción de viviendas sometidas a regímenes de protección pública.

Dicha previsión no será aplicable en aquellos ámbitos o sectores que se encuentren delimitados en un Plan General o concierto previo de Plan General de los que se haya iniciado su exposición al público, en cuyo caso el porcentaje de reserva de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública será como mínimo el 50% de la edificabilidad residencial prevista, salvo en aquellos en los que la correspondiente ficha de planeamiento y gestión del Plan en tramitación establezca un porcentaje de reserva superior. No será de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 216.4 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística”.

En este punto, el art. 262 establece un porcentaje de reserva a VPO, si bien exclusivamente en relación con la edificabilidad residencial prevista para las áreas residenciales prioritarias. En realidad, el TRLS 2/08 contiene una previsión similar (mínimo 30 por ciento); si bien es dudosa la constitucionalidad del precepto desde la perspectiva del orden de competencias21. Además, esa reserva es

21 El precepto establece la obligación de las Administraciones de “Destinar suelo

adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.” La transitoria primera añade que “La reserva para vivienda protegida exigida en la letra b) del apartado primero del artículo 10 de esta Ley se aplicará a todos los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. En aquellos casos en que las Comunidades Autónomas no hubieren establecido reservas iguales o superiores a la que se establece en la letra b) del apartado primero del artículo 10 de esta Ley, desde el 1 de julio de 2008 y hasta su adaptación a la misma, será directamente aplicable la reserva del 30 por ciento prevista en esta Ley con las siguientes precisiones:

superior en suelo urbanizable que en suelo urbano; se supone que porque éste está en gran medida ya consolidado por los usos y resultará más difícil hacer efectiva la reserva. Asimismo se prevé una reserva del 100 por ciento de la edificabilidad residencial para los casos de reclasificación del SNU, seguramente para paliar la especulación en estos casos22; si bien se establece asimismo una norma transitoria para aquellos planes cuyo procedimiento de aprobación se hubiera ya iniciado23.

La delimitación del área residencial prioritaria, en los casos de reclasificación de suelo, se efectuará mediante Plan Especial con las determinaciones propias de un Plan Parcial, siendo simultánea la programación de los suelos. Esto contrasta en general con las previsiones que se establecen en relación con los planes especiales de reserva de suelo para la constitución de PPS, donde, como hemos visto, de modo criticable ni se exige la programación simultánea, ni tan siquiera se establecen plazos máximos de vigencia de la reserva

a) Estarán exentos de su aplicación los instrumentos de ordenación de los Municipios de menos de 10.000 habitantes en los que, en los dos últimos años anteriores al del inicio de su procedimiento de aprobación, se hayan autorizado edificaciones residenciales para menos de 5 viviendas por cada mil habitantes y año, siempre y cuando dichos instrumentos no ordenen actuaciones residenciales para más de 100 nuevas viviendas; así como los que tengan por objeto actuaciones de reforma o mejora de la urbanización existente en las que el uso residencial no alcance las 200 viviendas.

b) Los instrumentos de ordenación podrán compensar motivadamente minoraciones del porcentaje en las actuaciones de nueva urbanización no dirigidas a atender la demanda de primera residencia prevista por ellos con incrementos en otras de la misma categoría de suelo”. 22 Además, se añade que En las áreas residenciales prioritarias que conlleven la reclasificación de suelo no urbanizable el porcentaje de aprovechamiento objeto del deber de participación pública en las plusvalías se incrementa hasta el 15% del aprovechamiento del área, sin que sea exigible en tales casos la cesión de suelo no urbanizable de especial protección prevista en el artículo 13.6 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. En los supuestos en que no se opere la citada reclasificación, el porcentaje de cesión será el que corresponda a la clase de suelo en la que se actúe. El art. 20-5 ROGTU indica: “Quedan excluidas de la obligación de tal cesión aquellas reclasificaciones singulares promovidas por la administración Pública, sus concesionarios, agentes o empresas públicas, que tengan por objeto exclusivo la implantación de cualquier tipo de equipamiento o actuaciones de interés público y social. A los efectos de este artículo, las actuaciones residenciales, industriales y de servicios sólo podrán considerarse de interés publico y social en los siguientes supuestos: a) Las actuaciones de uso dominante residencial cuando, al menos, el 50% de la edificabilidad residencial del ámbito se destina a la promoción de vivienda de protección pública. La exclusión se predicará únicamente respecto al porcentaje de edificación con destino a vivienda de protección pública que fije la ordenación estrutural, aplicando este mismo porcentaje a la superficie total de la actuación, dentro del marco establecido en el artículo 36.1.i) de la Ley Urbanística Valenciana.” Y el art. 13-6 g) LOTPP indica: “Quedan excluidas de la obligación de tal cesión aquellas reclasificaciones singulares promovidas por la administración pública, sus concesionarios o agentes, que tengan por objeto la implantación de cualquier tipo de equipamiento o actuaciones de interés público y social. Del mismo modo quedan excluidas de esta obligación la parte de suelo reclasificado que se destine por el planeamiento a la promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública”.

23 Las áreas residenciales prioritarias se desarrollarán sobre suelo urbano y urbanizable, con independencia de su concreta calificación urbanística, o sobre suelo no urbanizable susceptible de ser reclasificado por no estar excluida tal opción en las Directrices Definitorias de la Estrategia de Evolución Urbana y de Ocupación del Territorio.

no programada –pensemos que el art. 187 bis LUV, sobre expropiación a solicitud del particular, sólo se refiere a terrenos dotacionales que no deban ser objeto de cesión obligatoria-. Además, el Programa de Actuación Integrada deberá integrar necesariamente en su alternativa técnica el correspondiente instrumento de planeamiento, así como el Proyecto de Urbanización, pudiendo incorporar, en su caso, el pertinente Proyecto de Reparcelación. Es decir, aquí el instrumento de planeamiento no se puede diferir a un momento posterior; en cualquier caso, me parece totalmente desacertado que se pueda aprobar una programación en el vacío. De hecho, ésta es la regla general; si bien el art 117-4 LUV permite, de forma absurda, que cuando una programación se desarrolle en varias fases, se presente sólo la propuesta de planeamiento respecto de la primera de ellas.

Una vez aprobado el Proyecto de Reparcelación, se procederá a la ejecución de las obras de urbanización, cuyo plazo no podrá superar los 18 meses desde su inicio. Simultáneamente a la urbanización procederá la edificación de las viviendas sometidas a regímenes de protección pública, cumpliéndose las condiciones establecidas en el artículo 182.2 de la Ley Urbanística Valenciana. Este precepto exige el afianzamiento de la conversión en solar del terreno, pero obviamente se refiere sólo al suelo urbano que ya se encuentra consolidado por la urbanización –suelo urbanizado, en la terminología de la ley estatal-. No tiene sentido que, no dándose esta condición, se proceda ya a la edificación; la edificación requiere siempre un grado mínimo previo de urbanización del terreno.

La delimitación de estas áreas comporta la declaración de interés general de la actuación. El ámbito de las áreas prioritarias se definirá por Resolución del conseller competente por razón de la materia, de oficio o a instancia de un Ayuntamiento; la Generalidad es la Administración competente y actuante. Además, aun en el caso de no estar previstas en el planeamiento municipal, en ningún caso implicarán revisión del planeamiento general.

La consideración de la Generalidad como Administración actuante no se entiende, ya que el apartado primero del precepto asimismo llama a las entidades locales –sobre todo los municipios- a ser Administración actuante en estas áreas. Además, el art. 262 añade que “Para los casos de gestión directa por Administración no municipal, tanto al municipio o municipios donde se implante el área residencial prioritaria, como a aquellos que pudieran verse afectados por la actuación, se requerirá informe no vinculante, que deberá ser emitido en el plazo de un mes.” La técnica del informe no vinculante parece imprescindible para efectuar una correcta articulación de las competencias municipales y de otras Administraciones; atendido sobre todo la configuración graduable de las competencias locales ex arts. 2, 25 y 62 de la ley 7/1985. Pero, en cualquier caso, lo que no

tiene sentido es que dicha técnica se circunscriba a los casos de gestión directa; también en los de gestión indirecta es preciso concederles intervención.

La tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión que afecten a las áreas residenciales prioritarias se efectuará por el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 89, en relación con el 96, de la Ley Urbanística Valenciana, y la instrucción del procedimiento tendrá carácter preferente en todos los órdenes administrativos de la administración de la Generalitat y de la administración local –preferente, ¿sobre qué?-.

Simultáneamente a la convocatoria del período de exposición pública se solicitarán los informes sectoriales que deban emitir las Administraciones cuyas competencias se vean afectadas por la actuación, las cuales dispondrán del plazo de un mes para su emisión. La falta de emisión del informe en plazo no interrumpirá la instrucción del procedimiento, que continuará impulsándose en sus sucesivos trámites hasta su resolución. Aquí asimismo nos encontramos con el problema de la articulación de competencias entre las distintas Administraciones. Me interesa hacer hincapié en la jurisprudencia del TS en relación con el informe de las confederaciones hidrográficas previsto en el art. 25-4 TRLA; este informe se considera por el TS como vinculante en atención a lo indicado en las adicionales segunda y tercera de la ley 13/2003; sin embargo estas adicionales se refieren al caso en que resulten afectadas obras públicas estatales, por lo que a mi juicio no son de aplicación a estos casos y por tanto la argumentación del TS resulta deficiente y seguramente su conclusión equivocada. Además, ese mismo art. 25 TRLA contiene una previsión a mi juicio de dudosa constitucionalidad, dado que se establece que el silencio de la confederación es negativo. Esto supone que el incumplimiento del deber de emitir el informe beneficia a la Administración estatal; lo que tampoco es de recibo.

c) Dentro de las medidas de fomento tenemos que hacer asimismo hincapié en las reglas relativas a la previsión de la promoción de viviendas protegidas como criterio de adjudicación de los programas24. En este sentido por ejemplo podemos aludir al art. 16 24 Además,

La STSJCV de 21 de noviembre de 2011 señala: “Esta especial circunstancia de promoción de viviendas de protección social, esta especialmente contemplada en el nº 4º del artº 383 del Decreto 67/2006, que en referencia al, artº 167 de la LUV dice: "En los programas por gestión directa, la retribución al urbanizador será preferentemente y sin perjuicio de lo establecido en el artº 167.3 de la Ley Urbanística Valenciana mediante la cesión de terrenos edificables cuando aquel asuma el compromiso de promover, sobre todos los terrenos que reciba como pago de su retribución, viviendas sujetas a algún régimen de promoción pública u otros usos de interés social hasta el límite y

ROGTU, relativo a los terrenos en que se concrete la retribución del urbanizador, cuyo mayor compromiso razonable de destino a vivienda protegida es un factor a valorar25. El art. 55 de la ley 8/04 añade al respecto que “la Generalitat podrá suscribir Convenios con los ayuntamientos para que en el sistema de selección de los Programas de Actuación Integrada se priorice a los promotores que propongan suelo destinado a promociones de protección pública o parcelas con derecho de superficie, incluyan viviendas destinadas a alquiler, o cualquier otra medida que impulse la promoción de actuaciones protegidas en sus distintas modalidades.”

Mayor concreción encontramos en el art. 256 ROGTU, que establece como criterio de valoración de las alternativas técnicas la existencia de criterios que favorezcan el acceso a una vivienda digna para colectivos socialmente desfavorecidos, y siempre que: a) Parte de las viviendas que se construyan sean en régimen de protección, bien en venta, alquiler o alquiler con opción de compra; b) Los colectivos a los que vayan destinadas sean preferentemente, jóvenes menores de 35 años, familias monoparentales con cargas familiares, mujeres víctimas de violencia doméstica, personas mayores, discapacitados u otros colectivos en riesgo de exclusión social, y residentes en el ámbito del programa. El ROGTU establece además el baremo de puntuación correspondiente; es decir, la puntuación que puede obtener el aspirante a urbanizador por este apartado. Démonos cuenta en todo caso que el art. 256 no exige que toda esa vivienda sea vivienda protegida, sino que basta que lo sea en parte. Además, se señalan unos colectivos como destinatarios preferentes, pero no únicos; pensemos que puede suceder que en el ámbito del programa no haya suficiente número de aspirantes que tengan esas características.

d) Subvenciones, calificación, promoción pública y otras técnicas de fomento tradicionales dentro del marco del artº 36.1.i de la Ley urbanística valenciana" Obsérvese que, la administración solo puede omitir el régimen opcional que determina el párrafo 3º del artº 167 si, todos los terrenos que perciba en concepto de retribución y a resultas de la actuación, los destine a la promoción pública de viviendas, de manera que hasta que no se gestione la actuación, a través de la reparcelación, se desconoce en rigor cuales serán los terrenos que perciba la administración y el destino de la edificabilidad que se le atribuye a esos suelos, aunque existen sospechas consistentes de que, toda la cesión materializada, ira destinada a la promoción de viviendas, dado el volumen notable de edificabilidad con este objeto”. 25 El art. 383 ROGTU indica por su parte que En los programas por gestión directa la retribución al urbanizador será preferentemente y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 167.3 de la Ley Urbanística Valenciana mediante la cesión de terrenos edificables cuando aquel asuma el compromiso de promover, sobre todos los terrenos que reciba como pago por su retribución, viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social hasta el límite y dentro del marco de lo establecido en el artículo 36.1.i) de la Ley Urbanística Valenciana.

En este punto, ya se ha hecho alusión al reparto de competencias; en todo caso, algún autor, como TEJEDOR BIELSA, afirma que de hecho los planes estatales sobre ayudas a la vivienda resultan excesivamente detallados y suelen dejar a las CCAA menor espacio del que realmente les correspondería –el último, RD 2066/08, con vigencia hasta 2012, y modificado en 2010-. El art. 39 de la ley 8/04 alude a la posibilidad de planes autonómicos de vivienda, que desarrollen la normativa básica estatal; y se alude a una serie de colectivos a los que se deberá prestar especial atención, como inmigrantes, disminuidos y asimismo las personas que por primera vez pretendan acceder a una vivienda. Lógicamente, teniendo en cuenta la fecha de la redacción de la ley, el precepto no contempla a las personas que han perdido finalmente su vivienda; pero en este punto entiendo que no hay problema porque la enumeración del precepto es abierta; aparte de que dichas personas se pueden incluir con facilidad en el inciso relativo a colectivos especialmente necesitados o en la referencia a familias o personas con menores recursos económicos. En el plan estatal para vivienda 2008-12, se prevén además distintas modalidades de préstamos subvencionados, no sólo para los adquirentes de viviendas sino además para sus promotores. En relación con los préstamos subvencionados, el art. 42-3 de la ley 8/04 indica que “El incumplimiento de las condiciones generales para acceder a la financiación cualificada dará lugar al reintegro de los beneficios obtenidos, incrementados con los intereses legales desde su percepción, sin perjuicio de las sanciones que correspondan conforme a la legislación aplicable.”

Dentro de las técnicas de fomento, junto con las subvenciones y préstamos subvencionados, podemos incluir la calificación de viviendas como viviendas protegidas26. El art. 40.2 de la ley 8/04 26 La STSJCV de 27 de mayo de 2004 entiende conforme a Derecho la denegación de la calificación definitiva y financiación cualificada: “es sabida y conocida la reiterada doctrina jurisprudencial, entre otras las Sentencias de 31 de marzo y 9 de mayo de 1995y 17 de julio de 1998, que ha señalado que en la materia que nos ocupa hay que atenerse a los términos de la norma que los crea y regula; por ello habrá que examinar el Decreto 173/98 de 20 de octubre, y efectivamente en su art 5.4 se establece que entre la celebración del contrato de opción de compra, compraventa o escritura y la solicitud de visado no haya transcurrido mas de dos meses, y consta, y así es declarado por la sentencia, que tal solicitud se presento fuera del referido plazo, por lo que la resolución es acorde a derecho, no conculcándose los derechos esgrimidos en la sentencia por no especificarse el plazo de solicitud, pues es evidente que la solicitud se hace a raíz de la publicación en los boletines oficiales de la norma que la regula, de tal modo que sin conocerla no puede solicitarse, por lo que cuando la solicito tuvo conocimiento del plazo señalado en el citado art 5.4 , lo que conlleva a entender que la fijación del plazo en la solicitud es innecesaria, sin que tal omisión conculque derecho alguno de información.” La de 29 mayo de 2009 desestima el recurso contra la denegación de financiación; el problema estaba en que la vivienda se había adquirido bajo la vigencia de la regulación de 2002, que permitía hasta 105 metros; pero la solicitud se presenta cuando ya ha entrado en vigor la normativa de 2006, que lo reduce a 90 metros. La de 20 de enero de 2012 inadmite el recurso presentado por una asociación de consumidores en relación con diversas inadmisiones de la calificación como protegidas a algunos de sus asociados –por extemporaneidad-; y estima otros. El problema estribaba en que debido a la fecha de los contratos, los mismos no podían acogerse a convocatorias del plan de vivienda anterior pero tampoco a las del plan de vivienda siguiente –porque éste no

indica que “La Generalitat está facultada para establecer limitaciones del precio de venta y renta, de superficie, de destino, que queda restringido a la vivienda principal salvo en los supuestos de ayudas objetivas que reglamentariamente se establezcan, y cuantas otras se consideren ajustadas para el cumplimiento de la finalidad social de este tipo de viviendas.” La venta con sobreprecio se considera “fraude de ley”, salvo que justificadamente se autorice; reglamentariamente además se pueden establecer limitaciones a la disposición de las viviendas protegidas27. Y el art. 43 añade que “la vivienda de protección pública es aquélla cuyo precio máximo de venta y renta y superficie útil máxima se definan reglamentariamente, reúna los requisitos establecidos por esta Ley y sus normas de desarrollo, esté destinada a usuarios con un nivel de ingresos limitados, sea susceptible de ayudas públicas, y se califique o reconozca como tal por l administración competente. Cuando las referidas ayudas públicas consistan en el acceso a préstamos específicos, su subsidiación, o ayudas o subvenciones públicas directas contempladas en los planes de vivienda y suelo y otros instrumentos similares, las viviendas se destinarán necesariamente a domicilio habitual y permanente”. Sus propietarios finales, art. 44, pueden ser personas físicas o jurídicas, públicas o privadas28.

Al acto de calificación, que tendrá la extensión temporal que reglamentariamente se determine, se refiere el art. 46 de la ley. El

había establecido período alguno transitorio, y exigía que para poderse solicitar las ayudas no hubiera transcurrido determinado plazo desde el contrato-; en otros casos, los afectados habían presentado sus solicitudes esperando al nuevo plan, sin que tuviera sentido que se les volviera a requerir su presentación en la medida en que esas solicitudes no habían sido nunca inadmitidas. La sentencia considera que la regulación de la Generalidad, que era reglamentaria, resultaba contradictoria; y ordena retrotraer las actuaciones y que se tramiten las ayudas. 27 Conforme al art.15 de la ley 8/04, además de a garantía, cuando se trate de viviendas de protección pública de nueva construcción se exigirá, además, la autorización de la administración para percibir cantidades a cuenta, que requerirá la previa obtención de la cédula de calificación provisional y la acreditación mediante certificación registral de la titularidad y libertad de cargas del solar, salvo las constituidas en garantía de devolución de los préstamos cualificados concedidos para la construcción de las viviendas.

28 Y, conforme al art. 45, la protección pública tiene la extensión siguiente: “1. La protección pública se podrá extender a otros elementos diferentes de la vivienda, pero pertenecientes a la misma: garajes, anejos, trasteros y otros locales asimilados, lo que se regulará reglamentariamente.

2. La protección pública podrá alcanzar también a: a) la creación y adquisición de suelo residencial y a los terrenos y obras de urbanización

necesarias para llevar a cabo la construcción. b) la adquisición de edificios para su rehabilitación. c) la adquisición de viviendas nuevas o usadas. d) la rehabilitación de viviendas y edificios. e) las actuaciones que contribuyan al ahorro energético o a la conservación o

rehabilitación del medio ambiente en la construcción de las viviendas. f) las viviendas de integración social dirigidas a colectivos específicos. g) las viviendas tuteladas, de tipología especial o alojamientos destinados a otros

colectivos por razones de interés social. h) las edificaciones, instalaciones y servicios complementarios de carácter dotacional en

las condiciones que se determinen reglamentariamente.”

precepto distingue entre calificación provisional y definitiva; pero la primera ya da paso a la aplicación del régimen de protección. Sin embargo, sólo con la calificación definitiva la vivienda puede acceder a las redes de servicios y puede empezar a ser usada. Y el art. 48 añade que pueden ser destinadas las viviendas protegidas a uso propio, venta, arrendamiento y otras formas de explotación justificadas por razones sociales. Sobre las mismas, art. 50, existen derechos de tanteo y retracto de la Administración de la generalidad, incluso en transmisiones gratuitas entre vivos –salvo a favor de cónyuge o pareja de hecho inscrita, ascendientes o descendientes- y en los casos de procedimientos de ejecución patrimonial; el plazo de ejercicio son 10 años desde la calificación definitiva o de 10 años desde el contrato en caso de viviendas de promoción pública, cuando el contrato sea posterior a la calificación definitiva. El precio será el legalmente aplicable en el caso de transmisiones gratuitas, y el máximo en caso de las onerosas con sobreprecio. Por lo demás, la calificación provisional se entiende aprobada en el plazo de un mes por silencio positivo; la definitiva se entiende desestimada a los tres meses, salvo que exista un certificado expedido por una entidad acreditada de control de calidad, en cuyo caso el silencio es positivo.

En cuanto a la promoción pública, nos la define el art. 54 de la ley 8/04: “1. La promoción pública de viviendas es una actuación sin ánimo de lucro, dirigida a facilitar el disfrute de vivienda para familias, personas y colectivos con escasos recursos económicos, mediante la promoción de viviendas de nueva construcción, rehabilitación, o adquisición de viviendas ya existentes, en las modalidades que se señalan y cuya concreción se determine reglamentariamente por la Generalitat. El destino de las viviendas tendrá por objeto la venta, el arrendamiento u otras formas de explotación de dichas viviendas justificadas por motivos de carácter social.

2. Modalidades de promoción pública:

a) La Promoción Pública Directa es la efectuada sin ánimo de lucro por la Generalitat y entidades locales, directamente por cada una, o mediante Convenios entre las citadas Administraciones.

b) La Promoción Pública Instrumental es la efectuada sin ánimo de lucro por las entidades autónomas y empresas públicas dependientes de la administración Autonómica y Local.

c) Se considerará Promoción Pública Asimilada la efectuada por entidades sin ánimo de lucro con fines sociales destinada a operaciones especiales de integración social con las autorizaciones, control y seguimiento de la Generalitat, y con las características, condiciones y ayudas que se regulen reglamentariamente.”

De esta manera, se reconoce la posibilidad de que exista promoción sin ánimo de lucro asimismo por parte de entidades privadas con fines sociales y sin ánimo de lucro; y ello queda asimilado a la promoción pública.

El art. 56 alude a la aprobación de programas de promoción pública por la Generalidad, incluso concertando las actuaciones con otros entes públicos.

Y los arts. 59 ss. aluden a actuaciones específicas de integración social en materia de vivienda, directamente dirigidas a los colectivos más desfavorecidos.

e) La participación de los entes locales en las cooperativas de vivienda

Estas cooperativas se regulan en los arts. 89 ss. de la ley 27/99, referida en síntesis a cooperativas supraautonómicas en cuanto al campo de la actividad típica de cooperación, y salvo que esa actividad se desarrolle principalmente en una Comunidad concreta –asimismo, es aplicable cuando esa actividad se desarrolle en Ceuta o Melilla con carácter principal-. El art. 89-2 indica que Las cooperativas de viviendas podrán adquirir, parcelar y urbanizar terrenos y, en general, desarrollar cuantas actividades y trabajos sean necesarios para el cumplimiento de su objeto social29. Además, las instalaciones y edificaciones complementarias y locales comerciales se pueden enajenar o arrendar a terceros no socios30.

A este respecto, el art. 12 de la ley 27/99, de cooperativas, permite que personas jurídico públicas sean socios de las cooperativas. El art. 14 asimismo permite la existencia de socios colaboradores, en los casos en que la persona física o jurídica no pueda participar en la actividad cooperativizada31. A este respecto,

29 Conforme al art. 90 de la ley estatal, si la cooperativa de viviendas desarrollase más de una promoción o una misma promoción lo fuera en varias fases, estará obligada a dotar a cada una de ellas de autonomía de gestión y patrimonial, para lo que deberá llevar una contabilidad independiente con relación a cada una, sin perjuicio de la general de la cooperativa, individualizando todos los justificantes de cobros o pagos que no correspondan a créditos o deudas generales. Algo parecido establece el art. 91-8 de la ley valenciana, que exige en estos casos auditar las cuentas anuales y la obligatoria regulación de la existencia de juntas especiales de los socios de cada fase o promoción; lo que también exige el art. 90 de la ley 27/99.

30 El art. 91 de la ley valenciana 8/03 indica que “Las cooperativas de viviendas tendrán por objeto procurar, exclusivamente para sus socios, viviendas, locales, aparcamientos, servicios o edificaciones complementarias, mediante la obtención de los recursos financieros, la programación, construcción, conservación, rehabilitación y administración de las viviendas, por sí misma o por contrata con terceros.” Es interesante la referencia a la obtención de financiación.

31 El art. 89-1 de la ley estatal de cooperativas dispone que “1. Las cooperativas de viviendas asocian a personas físicas que precisen alojamiento y/o locales para sí y las

pensemos que los entes locales podrían participar en las cooperativas, bien directamente, bien a través de sus entes instrumentales. En cuanto a las cooperativas incluidas en la ley 8/03, valenciana de cooperativas, el art. 19 permite ser socios a las personas jurídicas, siempre que su objeto social no sea contrario a los principios cooperativos ni al objeto social de la cooperativa; sin que exista la limitación prevista en el art. 89 de la ley estatal en relación con las cooperativas de vivienda. El precepto añade además que La Generalitat Valenciana y otras entidades públicas, en los términos establecidos en el artículo siguiente y siempre que medie acuerdo adoptado por mayoría de dos tercios de los miembros del consejo rector, podrán formar parte como socios de cualquier cooperativa para la prestación de servicios públicos y el ejercicio de la iniciativa económica pública. Además, el precepto prevé que, si los estatutos lo permiten, en la cooperativa se integren socios temporales.

Por supuesto, los entes locales podrían, bien participar en la fundación de una cooperativa de viviendas, bien integrarse en una cooperativa ya constituida. Además, incluso se puede plantear la posibilidad de que por ejemplo pasen a formar parte de una cooperativa diversos ayuntamientos. A este respecto, el art. 89-7 indica que las cooperativas tienen el ámbito territorial de actuación que determinen sus estatutos; si el ámbito es supramunicipal, puede tener sentido que en la misma participen varios ayuntamientos –menor sentido tendrá en cambio que participen varios ayuntamientos si su ámbito de actuación es municipal-. Incluso se puede plantear si podrían participar en la misma ayuntamientos de distintas CCAA; si la cooperativa tiene un campo de aplicación supraautonómico, se regirá por la ley estatal, de manera que al ser uniforme la legislación, parece que no existirá problema.

personas que con ellas convivan. También podrán ser socios los entes públicos y las entidades sin ánimo de lucro, que precisen alojamiento para aquellas personas que dependientes de ellos tengan que residir, por razón de su trabajo o función, en el entorno de una promoción cooperativa o que precisen locales para desarrollar sus actividades. Asimismo, pueden tener como objeto, incluso único, en cuyo caso podrán ser socios cualquier tipo de personas, el procurar edificaciones e instalaciones complementarias para el uso de viviendas y locales de los socios, la conservación y administración de las viviendas y locales, elementos, zonas o edificaciones comunes y la creación y suministros de servicios complementarios, así como la rehabilitación de viviendas, locales y edificaciones e instalaciones complementarias.” Del tenor de este precepto se deduce que resulta dudoso que los ayuntamientos y otros entes locales puedan por sí mismos ser socios de cooperativas cuyo objeto sea facilitar la vivienda a los vecinos. En efecto, el supuesto no encuadra en el primer caso; todo dependerá de cómo se entienda el segundo supuesto, ya que el problema del mismo es que alude a edificaciones e instalaciones complementarias para el uso de viviendas y locales de los socios. A mi juicio, dentro de este caso se puede incluir la participación directa o indirecta de los entes locales, cuando efectivamente la finalidad de la cooperativa sea realizar esas actuaciones exclusivamente para sus socios, en tanto en cuanto dentro de los mismos existirán efectivamente personas físicas demandantes de vivienda. el único problema puede estar en el anteproyecto de ley de bases, que como sabemos pone muchas cortapisas al ejercicio de actividades empresariales por los entes locales. Por otra parte, la ley valenciana 8/03 no pone cortapisas en este sentido.

En cuanto a las aportaciones de los ayuntamientos al capital de la cooperativa, hay que plantear la posibilidad de que dichas aportaciones no sean aportaciones dinerarias, sino por ejemplo de suelo perteneciente al PMS, o de viviendas que sean titularidad de la entidad local y que, como sabemos, el ROGTU considera asimismo integrantes del PPS; ya que el art 45 de la ley 27/99 admite las aportaciones en bienes y derechos susceptibles de aportación económica cuando así lo prevean los estatutos. A este respecto, debemos remitirnos al art. 264 LUV, que regula precisamente la enajenación de los patrimonios públicos del suelo. Esto no podría llevarse a cabo por cesión gratuita, dado que no nos encontramos ante una sociedad de capital íntegramente público (art. 264 d). El precepto prevé asimismo la enajenación a entidades de carácter benéfico y social que promuevan VPP, de forma directa; sin embargo, tampoco parece que sea el caso32. Así, parece que habría que estar al concurso público; donde, como hemos visto, sus bases podrían priorizar la enajenación a este tipo de sociedades cooperativas. De todos modos, una norma importante es la adicional quinta de la ley 27/99, que indica que las cooperativas de viviendas tienen derecho a la adquisición directa de terrenos “de gestión pública”, para el cumplimiento de sus fines específicos. Es decir, al respecto ni siquiera haría falta que un ente público formara parte de la cooperativa. En cualquier caso, la STS de 18 de octubre de 2012 indica que el hecho de que unos terrenos pertenezcan a una cooperativa de viviendas no impide que el ayuntamiento los expropie para ejecutar la urbanización, ya que la cooperativa sólo persigue el interés colectivo de sus socios. Lo mismo dice la de 26 de septiembre de 201233.

Tengamos en cuenta que conforme al art. 89.3, La propiedad o el uso y disfrute de las viviendas y locales podrán ser adjudicados o cedidos a los socios mediante cualquier título admitido en Derecho34;

32 No obstante, quizá aquí sería encuadrable el supuesto de las cooperativas sin ánimo de lucro, reguladas en la adicional primera de la ley estatal, que tienen por objeto actuaciones de titularidad pública o servicios de interés colectivo; siempre que además reúnan otros requisitos, como por ejemplo que no se repartan beneficios. 33 La STS de 25 de mayo de 2004 confirma en este concreto punto la de instancia, que había afirmado, en relación con un pliego de bases para enajenación del PPS: “Respecto de la cláusula 11ª, la demanda objeta su contradicción con lo establecido en la 9ª y en la vulneración del principio de libre concurrencia. Sin embargo, la circunstancia de que el principio general para la enajenación de las parcelas sea el de concurso abierto (condición 9ª), no es óbice para que los concretos terrenos a que se refiere la condición 11ª puedan restringirse a grupos de personas que hayan de constituir una cooperativa de viviendas. Sustraer estas concretas parcelas a la abierta competencia para el fin apuntado encuentra su justificación en el propio destino institucional del suelo integrante del patrimonio municipal y en la función social de la propia institución, por lo que la objeción no puede ser acogida, salvo en, cuanto a la determinación de su apartado 2, de restringir la concurrencia a solo los residentes en Logroño en los términos de la Condición 5ª:2ª, por constituir una discriminación sin razón bastante respecto de las personas que no se encuentren en tal concreta situación”.

34 Asimismo, art. 91-2 de la ley valenciana 8/03: “Las viviendas serán adjudicadas en propiedad a cada socio en régimen de propiedad horizontal o permanecerán en la propiedad

se añade que, cuando la cooperativa retenga la propiedad de las viviendas o locales, los Estatutos establecerán las normas a que ha de ajustarse tanto su uso y disfrute por los socios, como los demás derechos y obligaciones de éstos y de la cooperativa, pudiendo prever y regular la posibilidad de cesión o permuta del derecho de uso y disfrute de la vivienda o local con socios de otras cooperativas de viviendas que tengan establecida la misma modalidad. A este respecto, por tanto, puede haber cooperativas donde la propiedad de las viviendas pase a manos de los socios, cooperativas en régimen de alquiler u otras modalidades que impliquen el derecho de uso, en régimen de superficie etc. El art. 91 de la ley valenciana añade que el dominio o el disfrute de las viviendas y locales anejos o complementarios podrá ser adjudicado o cedido ya sea para uso habitual o permanente, ya sea para uso durante periodos de descanso o vacaciones. El titular del derecho a la adjudicación de una vivienda no podrá transmitir este derecho si hay socios expectantes, excepto a éstos últimos y respetando el orden de antigüedad en el ingreso35.

C) Técnicas de planificación

Incluyo aquí los casos en que el planeamiento urbanístico establece algún tipo de reserva para vivienda protegida, que permite tasar el precio máximo de venta o de alquiler. En este sentido, ya hemos visto que el art. 10 TRLS, de modo dudosamente compatible con el orden de competencias, establece unos porcentajes mínimos de reserva; y asimismo hemos visto que el art. 262 LUV establece importantes porcentajes de reserva, dentro de lo que es la

de la cooperativa que podrá cederlas a los socios en arrendamiento o por cualquier otro título permitido por el ordenamiento jurídico. “

35 En caso de transmisión inter vivos de una vivienda antes de haber transcurrido cinco años desde la adjudicación al socio, el transmitente comunicará previamente su propósito a la cooperativa. Se exceptúa el caso en que el adquirente sea ascendiente, descendiente o cónyuge del socio.

La cooperativa podrá decidir la adquisición de la vivienda, por acuerdo del consejo rector, adoptado en el plazo de tres meses desde la comunicación, por un precio equivalente a las cantidades aportadas por el transmitente a la cooperativa, debidamente revalorizadas.

Si el transmitente no lleva a efecto la citada comunicación, la cooperativa podrá ejercitar el derecho de retracto, al mismo precio antes indicado o al precio que figure en el documento de transmisión si fuese inferior, en el plazo de un año a contar desde el momento de la inscripción en el Registro de la Propiedad o, en defecto de ésta, desde que la cooperativa se dé por enterada de la transmisión. En todo caso, el derecho de retracto prescribirá a los cinco años de la efectiva transmisión. Una vez ejercitados el tanteo o el retracto, la cooperativa adjudicará la vivienda a otro socio de la lista de socios expectantes, respetando el orden de ingreso en la cooperativa.

edificabilidad residencial, cuando nos encontremos ante actuaciones residenciales prioritarias36.

Pero además la adicional sexta de la LUV añade asimismo algunas previsiones, relativas a los porcentajes de reserva en los suelos con 36 La STSJCV de 18 noviembre de 2011 indica: “Ya en concreto se reitera la falta de motivación en la imposición del 50% de VPO en el Plan General. Se acude aquí a la Ley 4/2004 de ordenación de territorio y la exigencia de memoria justificativa del análisis y diagnóstico sobre la situación de la vivienda en el ámbito de la ordenación (art. 9. 2º). Y tal motivación no se observa ni en el plan general ni en el plan parcial. En este punto se señala además que la Disp. Tr. 8ª del ROGTU de 19 de mayo de 2006, apartado 3º señala que el porcentaje aplicable con carácter subsidiario y en caso de que el planeamiento no cuente con estudio de necesidades de vivienda, en Ayuntamiento como Teulada sería del 25%, de ahí que se considera ilícito el establecimiento del 50% sin motivación alguna y estudio. A este respecto, cabe remitirse a lo señalado en la sentencia, donde se afirma al respecto de este alegato que:

"la reserva de vivienda protegida que como veremos tiene los mismo defectos que acabamos de exponer." "OCTAVO.- Por la que respecta al segundo motivo de impugnación, es decir, la reserva del 50% de vivienda protegida. La legislación ha evolucionado en los últimos años en el sentido de exigir una reserva de vivienda protegida, es más, exige en la confección de los instrumentos de planeamiento un estudio sobre las necesidades en la población y focalizar esas necesidades en terrenos concretos y determinados. El art. 59 de la Ley 16/2003añadió la disposición adicional doceava a la Ley 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la actividad Urbanística, que exigía a los planes generales un estudio sobre la previsión de las necesidades de vivienda protegida en el término municipal incluyendo sus fichas de planeamiento y gestión, en el mismo sentido la Disposición Adicional Sexta de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana. En el número segundo de dicha disposición establecía: "...La aprobación definitiva de los planes generales que cuenten con suelo urbanizable residencial con ordenación pormenorizada, planes parciales, planes de reforma interior y programas para el desarrollo de actuaciones integradas en el suelo urbanizable residencial requerirá, necesariamente, la previa localización de los terrenos para la construcción de viviendas protegidas, conforme con el estudio de necesidades y las fichas de planeamiento y gestión referidas en el número 1 del presente artículo...". En sentido similar se pronunciaron el art. 9.2 de la Ley 4/2004, de ordenación del territorio y protección del medio ambiente que conecta con el art. 46.4 de la Ley Urbanística Valenciana(Ley 16/2005). Será la disposición transitoria octava del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, el que establezca los porcentajes mínimos a que se refería el art. 46.4 de la Ley 16/2005que acabamos de citar. Posteriormente, la Ley 8/2007, de suelo estatal, recogería la necesidad de reserva en el disposición transitoria primera. Ciertamente, cuando se elabora el Plan General de Ordenación urbana estas previsiones no estaban vigentes, es decir, no era preceptivo cumplir con la normativa que acabamos de citar. Ahora bien, desde 2003 ya se apuntaba la necesidad tanto de hacer una reserva como un estudio previo sobre las necesidades y su ubicación. Cosa que no se ha hecho en el presente caso, cuando se elaboró el Plan Parcial podría haberse justificado la necesidad de ubicar un 50% en la zona recogida por el Plan Parcial. No obstante, por esta razón como afirma el Letrado del Ayuntamiento no podría anularse el mismo." La de 27-12-10 afirma: “La legislación ha evolucionado en los últimos años en el sentido de exigir una reserva de vivienda protegida, es más, exige en la confección de los instrumentos de planeamiento un estudio sobre las necesidades en la población y focalizar esas necesidades en terrenos concretos y determinados”.

edificabilidad residencial37. Entiendo que estas previsiones no son de aplicación en relación con las actuaciones residenciales prioritarias, donde es el propio articulado de la ley el que prevé los concretos porcentajes de reserva. Por lo demás, el ROGTU indica que en estos casos de reservas obligatorias de acuerdo con el plan a VPP, será preciso establecer coeficientes correctores, art. 119-338. Los aplica por ejemplo la STSJCV de 21 de septiembre de 2012. O también STS de 11 de junio de 2010, que estima en parte un recurso presentado por una cooperativa de viviendas; o la de 19-12-08. La de 12 febrero de 2010 insiste en que la fecha de referencia para las valoraciones y su comparación no es la de la aprobación de PAI, sino de la exposición pública del proyecto de reparcelación; como ni el ayuntamiento ni el perito utilizan esa fecha para determinar el coeficiente corrector, ni se acredita cuál debería haber sido la evolución de esos coeficientes, se parte de que dicha evolución debería ser igual por cada año que transcurriera. La de 25 mayo de 2009 se refiere a un caso en que el plan general no contemplaba las VPP, sino que lo hace un PRI que se aprueba con anterioridad al proyecto de reparcelación recurrido en ese caso pero se publica con

37 El art. 14 ROGTU indica que En las directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio se fijarán objetivos de política de vivienda y, en especial, de atención a la demanda de la sometida a protección pública, que materialicen cuantitativa y temporalmente, de forma vinculante, las conclusiones incluidas en la memoria justificativa de los planes de acción territorial y los planes generales, fijando el porcentaje de suelo destinado a tal fin que debe preverse en los planes parciales y de reforma interior que desarrollen el planeamiento general. Lo mismo dice el art. 46 LUV. Esto es importante porque el art. 44 exige que las futuras modificaciones de los planes se justifiquen en un mejor cumplimiento de esas directrices. La STSJCV de uno de julio de 2009 afirma: “bastará para su rechazo que nos hagamos eco nuevamente de la recién citada Sentencia nº 1211 de 1 de diciembre de 2006 de esta misma Seccióny Sala, en donde hemos declarado que "el destino del suelo de la Unidad de Ejecución a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, siendo legalmente posible, no determina un tratamiento discriminatorio respecto al destino del suelo de otras Unidades de Ejecución, porque la decisión administrativa sobre el particular no es ilegal sino que responde a una finalidad constitucional y legalmente amparada (art. 42 de la LRAU) sin que se precise, por no preverlo norma alguna, estudio o informes algunos relativos a la necesidad de viviendas de tal naturaleza, debiendo tenerse en cuenta, además, que las viviendas de protección oficial programadas son 130 correspondientes al suelo de uso público (53% de la superficie total) mientras que el suelo de uso privado es el 47%". En esta misma línea, la valoración tasada del suelo (15% del módulo de la V.P.O) ha sido avalada por esta misma Sala y Sección en diversas sentencias, (entre ellas, por ejemplo, en la nº 1122 de 14 de julio de 2003 pronunciada en el recurso nº 124/2000ó en la nº 25 de 7 de enero de 2004 dictada en el recurso 215/2000) en las que se subraya el compromiso laudable del IVVSA al aplicar ese porcentaje de repercusión, en cuanto permite la construcción de vivienda protegida a un menor coste y por tanto hay que considerar que a un menor precio de venta”. 38 El art. 120 ROGTU y el 37 LUV considera comprendido en la ordenación pormenorizada, En suelo residencial, la identificación de las parcelas que han de quedar afectas a la promoción de viviendas sociales o criterios para concretarlas en la reparcelación, de conformidad con las reservas mínimas obligatorias que haya establecido la ordenación estructural. Y el art. 36 LUV indica que dentro de la ordenación estructural se comprende Para sectores de suelo urbanizable de uso residencial, y, en su caso, urbanos: fijación del porcentaje mínimo de edificación con destino a vivienda de protección pública.

posterioridad a dicho proyecto de reparcelación. Este proyecto no establecía coeficientes. La sentencia afirma:

“Cabe partir de la premisa de que a través de la aprobación del Proyecto de reparcelación se pueden lesionar este principio de equidistribución si con la ejecución del planeamiento se genera objetivamente un agravio. Y tal agravio puede generarse objetivamente en las posiciones jurídicas de la parte apelante particular por cuanto en el Proyecto de reparcelación se atribuya el mismo aprovechamiento y cargas con independencia de que los usos residenciales que permitan lo sean para protección oficial o renta libre. Es cierto que en virtud del artículo 65 LRAU es la "ordenación urbanística" donde han de ser previstos coeficientes correctores de la edificabilidad para el cálculo del aprovechamiento tipo a fin de compensar con más metros de aprovechamiento subjetivo la menor rentabilidad unitaria de éste. No obstante, la no previsión de estos coeficientes correctores y, por tanto, su no proyección en el Proyecto de reparcelación, pueden generar efectivamente la lesión aducida por la parte actora.39”

Por lo pronto, se establece una regla general que adolece de una cierta indeterminación apriorística, dado que se establece que la reserva que deberá ser respetada se cuantificará en la medida precisa para atender la demanda prevista según los indicadores aprobados por la conselleria. Se establece además el deber del municipio de proceder a la modificación del planeamiento a tal efecto; y la aprobación definitiva de la Generalidad –es decir, que parece que se considera como un factor propio de la ordenación estructural-40.

Sin embargo, en segundo lugar, en los municipios con población superior a 50.000 habitantes o con crecimiento urbano medio en los cinco años anteriores superior a diez viviendas por cada mil

39 En cambio, la de seis de noviembre de 2009 no consideró preciso un coeficiente corrector: “Por último, procede ultimar que el no establecimiento de un coeficiente corrector en la modificación del Plan no vulnera disposición legal alguna, toda vez que no se ha aportado prueba de que ello sea arbitrario. Además de que el Plan Parcial que se impugna ha previsto en el artículo 8 la posibilidad de que el Programa y/o el Proyecto de Reparcelación establezcan coeficientes correctores de uso y/o tipología, con el fin de igualar rendimientos económicos diferenciados entre unidades de edificación. Y de acuerdo con lo anterior, en el apartado 5.2 del apartado VI de la Proposición jurídico-económica del Programa (pág. 18) se han establecido los coeficientes correctores, por lo que no es posible considerar que se produzca el perjuicio para los propietarios que alega la recurrente ante la falta de establecimiento de coeficientes, no debiéndose olvidar que el instrumento de planeamiento señala en el apartado 8 referido a las normas urbanísticas de carácter estructural que en cuanto a coeficientes de ponderación por tipología, no se establecerá para el caso de entre las viviendas unifamiliares que sirvan para el realojo de la población de la zona, con el fin de no perjudicar a dichos habitantes. Por otra parte, en principio, puede considerarse que no es necesario el establecimiento de un coeficiente de ponderación entre las viviendas de de protección oficial y. las libres, dado que el tipo de vivienda previsible en la zona es similar a la protegida, tanto en superficie como en calidades, sin que la recurrente haya acreditado la irregularidad de dicho precepto.” 40 La STSJCV de 24 enero de 2012 entiende conforme a Derecho un PRI, al entender que no era de aplicación ningún aumento de la reserva a vivienda conforme al decreto ley 1/08 –que dio una nueva redacción a la adicional sexta LUV- en la medida en que no nos encontrábamos ante un PRI que creara nuevos sectores, ni tampoco se aumentaba la edificabilidad. En efecto, la adicional sexta excluye la obligación de aumentar la reserva en esos casos.

habitantes y año, la reserva establecida en función de los indicadores territoriales de demanda en ningún caso podrá ser inferior al 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser objeto de programación o de nueva creación. La citada reserva sólo se exigirá para la edificabilidad residencial que se dé en cada ámbito de actuación integrada, sea cual sea el uso predominante en la misma41.

Lo primero que nos tenemos que plantear es si esto es o no adecuado a la normativa estatal. Lo cierto es que ésta me parece claramente contraria al orden de competencias; pero el TC, STC 66/2011, exige siempre plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el TC cuando nos encontramos con una ley autonómica contraria a la estatal. Ésta, sin perjuicio del régimen transitorio, indica que la regla general es un mínimo del 30 por ciento; no obstante, la legislación autonómica podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social. Pues bien, la legislación valenciana convierte esta excepción en regla general para todos los municipios de menos de 50000 habitantes cuyo crecimiento urbano medio en los cinco años anteriores no sea superior a diez viviendas por cada mil habitantes y año. Tampoco se establece la exigencia de que en las actuaciones de nueva creación se garantice siempre, incluso en los

41 Estas previsiones se completan del modo siguiente: “Los instrumentos de

planeamiento que comporten una modificación de la ordenación estructural con aumento de la edificabilidad residencial prevista en el Plan General deberán establecer una reserva de vivienda protegida adicional respecto a dicho incremento, salvo que concurra la circunstancia prevista en el párrafo segundo –suelos urbanos con reducida edificabilidad residencial- del apartado 3 del presente artículo. En el caso de que la modificación previera la implantación de la reserva en sectores diferentes del que constituye su objeto, deberá procederse al desarrollo previo o simultáneo del sector que alberga la reserva adicional de vivienda sujeta a regímenes de protección pública.” Por supuesto, “Los Planes de Reforma Interior en suelo urbano que comporten la delimitación de un sector no previsto en el planeamiento general y que no incrementen la edificabilidad residencial del ámbito no deberán establecer reserva adicional de vivienda sujeta a regímenes de protección pública.” La STS de 21-11-11. por su parte, alude a la transitoria octava ROGTU: “la DT 8ª del RGTU determina, transitoriamente y dejando grandes márgenes a la discrecionalidad, el porcentaje de reserva de suelo para vivienda protegida a aplicar a municipios como Requena. Como fácilmente se comprende y así se deduce de este texto normativo, este porcentaje es genérico, en la medida en que va referido a todo el termino municipal y no a sectores singulares o particulares, de forma tal que su localización puede concentrarse o dispersarse por la ciudad, dado que la norma no impone a la administración criterios de emplazamiento o distribución, de forma tal que si las necesidades de la planificación lo aconsejan pueda concentrase esta exigencia preferentemente en ciertos sectores”.

municipios no sujetos a la reserva del 30 por ciento, que se garantice el cumplimiento de la reserva dentro de cada instrumento de ordenación. Tema distinto es que la normativa valenciana, además de ser acorde con la distribución de competencias, resulte más flexible –siempre parece más razonable dictar una norma flexible y de posible cumplimiento que una que nunca se vaya a cumplir- y que además resulte adecuada teniendo en cuenta que además tenemos la regulación de las actuaciones residenciales prioritarias.

Por otra parte, la normativa valenciana añade que “En aquellos ámbitos o sectores que por su tipología, o por no estar destinados preferentemente a primera residencia, no se consideren aptos para la construcción de la totalidad de la reserva destinada a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública se podrá reducir la citada reserva de manera motivada y previa aprobación del Ayuntamiento y de la Generalitat y adopción del procedimiento señalado en el párrafo siguiente y sin que, en ningún caso, la reserva resultante sea menor que la edificabilidad correspondiente al porcentaje público de aprovechamiento que le corresponda a la administración.

Igualmente, los ámbitos o sectores de suelo urbano que por su reducida edificabilidad residencial no permitan la reserva de una parcela mínima con tal vinculación quedarán eximidos del cumplimiento de tal reserva en su ámbito territorial”. En realidad, en cuanto a lo primero tiene su lógica: la ley estatal tiene asimismo como referente la edificabilidad residencial; pero lo cierto es que la ley valenciana también establece este referente, tanto para los municipios sujetos al 30 por ciento como para los restantes. Pero, entonces, ¿a qué se refiere aquí la disposición adicional? Básicamente, a sectores que aun siendo residenciales no se destinan preferentemente a primera residencia, o aquellos cuya tipología no encaje bien en VPP –chalets unifamiliares grandes en grandes parcelas, por ejemplo-; así como los casos de suelo urbano con reducida edificabilidad residencial –el legislador parece estar pensando en suelos con un alto nivel de consolidación-. Por lo demás, ello es conforme a la ley estatal si se garantiza el cumplimiento de la reserva en el ámbito del plan correspondiente, tratándose de actuaciones de nueva urbanización –no es preciso cumplir este requisito si por ejemplo se trata de actuaciones de renovación urbana-42.

42 De hecho, el precepto añade que “La parte de vivienda sujeta a regímenes de

protección pública correspondiente a los sectores a que se refiere el presente apartado podrá ubicarse en otros ámbitos o sectores del municipio, debiendo quedar garantizado el equitativo reparto de cargas y beneficios, bien mediante la técnica del aprovechamiento tipo, bien mediante la compensación económica a determinar reglamentariamente, y debiendo destinarse dicha compensación exclusivamente a la obtención de suelo para la vivienda protegida sustituida. En todo caso, deberá cumplirse la reserva global de suelo establecida con esta vinculación de destino en el conjunto del municipio.”

Se establece además otra posibilidad de excepción: En actuaciones de especial relevancia que tengan un interés estratégico, sean de iniciativa pública o privada, podrá reducirse hasta un 15% la edificabilidad residencial destinada a viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, si bien deberá justificarse que a nivel municipal se cumple la reserva global de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública. El problema es qué debe entenderse por actuaciones de especial relevancia con un interés estratégico. ¿se refiere tan sólo a las actuaciones territoriales estratégicas, reguladas en la ley 1/2012 y que se declaran por el Consell, con carácter supramunicipal? ¿O se trata de un concepto más amplio?43

En todo caso, la ley 9/11 suprimió el apartado sexto de esta adicional, que indicaba que

“En las fichas de planeamiento y gestión se contendrá, de manera justificada, la distribución concreta de los porcentajes en función del régimen de protección. La reserva de vivienda sometida a algún régimen de protección, sea cual fuere el porcentaje destinado a la misma, será, corno mínimo, el setenta por ciento de la reserva prevista destinada al régimen de precio general y régimen especial, y el resto al régimen concertado u otros de aplicación".

43 La transitoria octava ROGTU indica: “1. A efecto de lo previsto en el artículo 46.4 y en la disposición transitoria quinta de la Ley Urbanística Valenciana, y en el artículo 9 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, se establecen las reservas mínimas que se aplicarán al suelo urbanizable y en su caso al suelo urbano que deba ser desarrollado mediante Planes de Reforma Interioren los supuestos previstos en el artículo 73 de la Ley Urbanística Valenciana, mientras los Planes Generales vigentes no se adapten a la Ley Urbanística Valenciana. 2. Teniendo en cuenta la situación del mercado inmobiliario residencial de la Comunitat Valenciana, a fin de aplicar esas reservas mínimas, se establecen unas zonas en relación con la asignación de los municipios a zonas geográficas de conformidad con las establecida por el correspondiente Plan de vivienda que esté vigente. 3. Con carácter subsidiario, y en tanto el planeamiento municipal no cuente con el correspondiente estudio de necesidades de vivienda al que se refiere la disposición adicional sexta de la Ley Urbanística Valenciana, se establece el porcentaje de edificabilidad residencial para vivienda protegida en coherencia con la siguiente tabla, sin perjuicio de que dichos porcentajes en suelo urbano puedan minorarse, por resolución del conseller competente en materia de territorio, atendiendo a las necesidades concretas y viabilidad económica de la actuación: Municipio Porcentaje de edificabilidad residencial para vivienda protegida Municipio de Valencia 40% Municipios de Alicante y Castellón 30% Municipio Sing C 25% Municipios Zona A 25% Municipios Zona B y C 20% Municipios en zona Ccon población entre 5.000 y 2.000 habitantes 15% Municipios en zona C con población inferior a 2.000 habitantes 10% 4. Esas reservas fijadas como mínimas podrán ser incrementadas por decisión del Pleno del Ayuntamiento. 5. Para justificar el efectivo cumplimiento del porcentaje de reserva establecido en el Municipio, el Ayuntamiento aportará un informe firmado por el Secretario y con el visto bueno del Alcalde, en el que se identifique el Plan General vigente y los suelos que han sido reservados en su aplicación a los efectos de poder aportar la información necesaria para considerar el efectivo cumplimiento. 6. En el desarrollo de planeamiento urbanístico de sectores que por tratarse de zonas de segunda residencia, turísticas, etc. o en aquellas que por sus características tipológicas o densidades de edificación inferiores a 0,3 m²t/m²s no admitan tipología adecuadas para viviendas de protección pública, las previsiones para su cumplimiento y localización territorial podrán substanciarse en otros ámbitos o sectores del planeamiento, conforme a la legislación vigente.

Además de estas previsiones legales, hay que tener asimismo en cuenta las previstas en el ROGTU. Así, su art. 15, que reitera lo indicado en el art. 52 LUV, indica que “El plan general deberá prever como elemento integrante de la red primaria de reserva de suelo dotacional público suelo destinado a viviendas dedicadas a residencia permanente en régimen de alquiler para persona mayores, discapacitadas o menores de 35 años”. Se trata de una reserva adicional a las previstas en la LUV; o mejor dicho, un requisito adicional. Es decir, no es preciso que además de las reservas de la LUV se añada ésta, sino que la misma también se puede superponer a alguna de las reservas previstas en la LUV. El precepto parece estar haciendo referencia a los casos en que nos encontramos ante viviendas de titularidad pública –de otro modo, no tendría sentido aludir a dotacional público-. No se establece por lo demás porcentaje alguno, aunque sí, curiosamente, se establece que este elemento pertenecerá a la ordenación estructural.

Por otra parte, dentro de lo que son las técnicas de planificación, y en estrecha relación con las reservas de suelo, hay que aludir a la función de los planes especiales de vinculación a regímenes de vivienda de protección pública, cuya finalidad, conforme a los arts. 177 y 182 ROGTU, es vincular áreas o parcelas, urbanas o urbanizables, a la construcción o rehabilitación de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública cuando el plan general se hubiera limitado a prever su destino residencial. Esto puede ocurrir bien porque el plan general no haya especificado los porcentajes de reserva, o porque los previstos sean insuficientes, o porque siendo suficientes mediante plan especial se decida no obstante ampliarlos44.

44 Sus concretas funciones pueden ser: a) Identificar las áreas y parcelas vinculadas a dicho régimen, con estimación del número de viviendas o porcentaje de las previstas. b) Precisar el régimen o regímenes de protección a que quedan sujetas. c) Definir las medidas para su conservación, estética y funcionalidad en caso de rehabilitaciones. d) Regular la composición y detalles constructivos y de jardinería en caso de operaciones de rehabilitación integral de un barrio o conjunto. e) Identificar el instrumento de planeamiento para su desarrollo, e incorporar las determinaciones propias de una ficha de planeamiento. la STSJCV de 30 octubre de 2008 confirma uno de estos planes: “siendo cierto que el PGOU de Valencia calificaba este suelo como de especial protección agrícola, se trata sin embargo de una denominación anterior a la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable, por lo que tal nomenclatura no se corresponde con la clasificación del suelo como de especial protección que establece esta norma, ni entraña, por tanto, el nivel de protección que deriva de la misma, concluyendo el perito judicial -y nada desvirtúa sus conclusiones en este punto, a salvo de las apreciaciones subjetivas del recurrente- que con arreglo a la precitada Ley 4/92 se clasificaría como suelo no urbanizable común. En este sentido cabe recordar que ya el Tribunal Constitucional, afirmó en Sentencia de 20/marzo/1997, con relación al ar.15 del TRLS 1992 ("los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominación equivalente atribuida por la legislación autonómica, no podrán ser destinados a fines distintos del agrícola , forestal, ganadero, cinegético y, en general, de los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente"),

D) Medidas de “policía administrativa”

Me refiero con esto a la actuación de las Administraciones públicas, y en particular de las locales, que implica la utilización de medidas restrictivas, o potencialmente restrictivas, de las situaciones jurídicas de los particulares; y orientadas a hacer efectivo el derecho a la vivienda digna y adecuada.

Entre ellas por ejemplo nos encontramos con la licencia de ocupación, regulada tanto en la ley 3/2004 como en la ley 8/2004, de la vivienda. pero asimismo podemos aludir también a las funciones inspectoras de las distintas Administraciones, cuya finalidad estriba en garantizar el correcto estado de las viviendas; y de la misma manera el sometimiento preceptivo a inspecciones periódicas de los edificios de más de 50 años, prevista en la LUV –art. 207-.

A este respecto, el art. 33 de la ley 8/2004 alude ya a que “La Generalitat de conformidad con lo establecido por la legislación urbanística en su caso, podrá establecer Planes de actuación en colaboración con los ayuntamientos y otras entidades, que permitan elaborar censos sobre el estado de las edificaciones y medidas de apoyo para la inspección técnica y periódica de inmuebles destinados a viviendas.” Y el art. 34 añade que “La Generalitat podrá establecer las medidas que considere adecuadas para, en función de las características socioeconómicas de los propietarios, posibilitar la realización de las inspecciones técnicas periódicas obligadas por la legislación urbanística, que se instrumentarán directamente o mediante Convenios con ayuntamientos y otras entidades.” El precepto además establece la posibilidad de ejecución subsidiaria a costa de los obligados cuando los propietarios de edificios de más de 50 años no hayan acreditado mediante los correspondientes certificados que el edificio ha superado las inspecciones correspondientes. Y el art. 35 añade que los ayuntamientos pueden condicionar el otorgamiento de las licencias de ocupación y de obras a la previa realización de dichas inspecciones –se refiere por ejemplo a obras de rehabilitación en edificios de más de 50 años-. También el decreto ley 8/2011, arts. 21 y 22, alude a las inspecciones periódicas

que éste "no es un precepto (...) que condicione las diversas competencias sectoriales autonómicas susceptibles de incidir sobre ese territorio y al que, desde una óptica estrictamente urbanística, el TRLS 1992 califica de suelo no urbanizable". Por otra parte, no cabe desconocer que el ámbito de la actuación urbanística viene envuelto en infraestructuras viarias, como la V-30 al Norte, al Sur la variante de La Torre, al Oeste la CV-400 y al Este el suelo urbano consolidado de la barriada de La Torre.” La sentencia reitera que los planes especiales pueden reclasificar suelo.

en edificios de más de cincuenta años, salvo que la legislación autonómica establezca un requisito distinto de antigüedad.

Y asimismo podemos hacer referencia a las órdenes de ejecución del deber de edificación y a la inscripción en el registro municipal de solares y edificios a rehabilitar, a lo que se refieren los arts. 204, 205 y 216 ss. LUV. Los dos primeros aluden al deber del propietario de un solar de proceder a su edificación en los plazos fijados en el programa o en su defecto en el plazo de un año desde que se pudo pedir la licencia. Alude además el precepto a la caducidad de la licencia por el transcurso de los plazos máximos para iniciar y concluir las obras; el art. 205 alude a las órdenes de ejecución, transcurridos los plazos correspondientes, que irán acompañadas de un apercibimiento de inclusión de la parcela en el régimen de edificación o rehabilitación forzosa45. La inclusión en este régimen comporta la declaración de utilidad pública e interés social a efectos expropiatorios y la posibilidad de presentación de programas por terceros no incluidos en este régimen; los propietarios afectados no tienen derecho en las reparcelaciones correspondientes más que a indemnización sustitutoria. Sin embargo, en este punto, el TRLS 2/08, que es básico, permite asimismo a los propietarios incumplidores tener acceso a un régimen de reparcelación horizontal –art. 36, que alude a la posibilidad de venta y sustitución forzosas además de a la posibilidad de expropiación; la sustitución forzosa comporta esa reparcelación horizontal-.

3. La efectividad de las técnicas al uso

Hasta ahora, hemos ido viendo algunas de las técnicas que las Administraciones locales pueden utilizar para coadyuvar a hacer efectivo el derecho a la vivienda. Pero tenemos que plantearnos hasta qué punto dichas técnicas resultan o no efectivas.

Así por ejemplo, la de los PMS, que sobre el papel parece que debería funcionar, ha sido siempre un fracaso, debido seguramente a la escasa capacidad financiera de los entes locales y a la consiguiente

45 El art. 217 se refiere a los casos que tienen acceso a ese registro: “Quedan en

Régimen de Edificación o Rehabilitación Forzosa los inmuebles: a) Respecto a los que se incumpla la obligación particularizada de edificar, de solicitar

licencia o de urbanizar simultáneamente a la edificación derivada de orden individualizada o expedición de la Cédula de Garantía urbanística, en los supuestos y plazos regulados en este título.

b) Respecto a los que se incumpla la obligación de efectuar obras de conservación y rehabilitación derivada de orden individualizada en los términos exigibles en virtud de lo dispuesto en este título, sin perjuicio de la aplicación simultánea de las restantes medidas contempladas en el artículo 212.3 de esta Ley.

c) Catalogados que se encuentren en situación legal de ruina, en tanto el propietario no inicie las actuaciones tendentes a la rehabilitación.

d) Cuando sin existir declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos lo solicite voluntariamente el propietario.

e) Los solares no edificados dentro del centro histórico delimitados por el plan general.”

tendencia en invertir los ingresos derivados de la enajenación del PMS en inversiones ajenas completamente al derecho a una vivienda. además, ya sabemos que ahora el TRLS 2/2008 y la ley 16/2005 han ampliado los fines potenciales del PPS, y de esta manera partidas presupuestarias que antes eran ilegales por contravenir el principio de afectación de los ingresos derivados del PMS, ahora reciben el beneplácito del legislador. Además, no sólo se legitima ahora invertir los ingresos derivados del PPS en esas finalidades, sino incluso el destino directo de los bienes del PPS a las mismas. Esto supone en realidad una desnaturalización de los PPS. De hecho, ya hemos visto que actualmente la reserva de suelo, y no el PPS, se configura como la verdadera garantía del derecho a la vivienda; aunque el art. 266 LUV sí establece una vinculación a la vivienda y rehabilitación de centros históricos y BIC en el caso de los bienes del PPS procedentes de la gestión urbanística. En cualquier caso, la desnaturalización del PPS sí ha implicado una fuerte restricción de la financiación de las actuaciones públicas sobre vivienda protegida, teniendo en cuenta la retroalimentación de PPS y su tradicional afectación46.

Efectivamente, si bien la adquisición de suelo por los entes locales es viable cuando existe cierta abundancia de actuaciones de transformación urbanística –lo que tampoco sucede en el momento actual- y por tanto son frecuentes las cesiones de aprovechamiento, sin embargo no sólo hace falta adquirir suelo para el PPS, sino además afectarlo a actuaciones residenciales protegidas. No sólo eso: ya hemos visto que la legislación valenciana considera en realidad prioritario que el PPS destinado a vivienda protegida sea enajenado finalmente; normalmente a empresas de carácter privado. A este respecto, ya sabemos que el art. 264 LUV establece las formas de enajenación del PPS. Resalta la posibilidad de que el mismo sea enajenado por subasta cuando no exista afección a VPP; lo que supone en realidad que el PPS se convierte en un simple instrumento de financiación. Sí se prevé en cambio la posibilidad de enajenación tanto por concurso, como de modo directo a entidades benéfico sociales para VPP –por precio no inferior al valor del suelo- e incluso la cesión gratuita a entes del sector público cuya finalidad sea la promoción de VPP. A este respecto, si de alguna manera no se prioriza la cesión gratuita con dicha finalidad o la enajenación directa a entidades benéfico-sociales, poco se conseguirá. Además, pensemos por ejemplo en que en la enajenación por concurso se podrían establecer prioridades, por ejemplo a favor de las cooperativas de vivienda –tanto en régimen de propiedad como en

46 De hecho, el art. 86 LOTPP sigue diciendo: “En el marco establecido por la legislación básica estatal sobre los patrimonios públicos de suelo, el Consell de la Generalitat podrá regular la financiación de actuaciones de interés social para la protección, mejora o recuperación del entorno urbano, territorio y paisaje con recursos provenientes de la gestión de dicho patrimonio, así como las que tengan por objeto la promoción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.”

régimen de uso-; en los concursos, además, se debería prever que el precio de venta no debería ser un factor determinante en la adjudicación, ya que lo contrario supondría priorizar la financiación de la Administración correspondiente.

Pero pensemos además en el caso de que el PPS destinado a vivienda pública no fuera enajenado, o fuera por ejemplo gratuitamente cedido a una entidad pública empresarial o mercantil de capital íntegramente municipal con la finalidad de llevar a cabo una promoción pública de viviendas. Lo que hay que plantearse es si realmente los ayuntamientos poseen no sólo la suficiente capacidad financiera, sino además la adecuada capacidad de gestión.

En este sentido, parece que ha venido resultando más fructífera la labor de las CCAA; al menos, en la época en que éstas han tenido menores problemas de financiación. Así, todos conocemos la existencia, en gran cantidad de poblaciones, de viviendas sociales promovidas por las CCAA –en la Comunidad Valenciana, a través del IVVSA-. Posiblemente, en efecto, sea más adecuada la dimensión autonómica que la estrictamente local; aun cuando la vivienda en gran medida puede considerarse un problema municipal –al menos en tanto en cuanto los demandantes de vivienda no quieran trasladar su residencia- sin embargo la capacidad de gestión y de financiación es superior en las CCAA. Además, el anteproyecto de modificación de la ley de bases de régimen local establece importantes cortapisas al ejercicio por los entes locales de actividades de carácter empresarial, de modo que se indica que los ayuntamientos no pueden llevar a cabo actividades económicas ni ejercer competencias no previstas en la ley cuando de ese modo se ponga en riesgo financiero el ejercicio de las competencias propias –lo que asimismo puede ser una cortapisa para la constitución de agencias inmobiliarias municipales en algún caso; aunque en este supuesto el riesgo de la inversión es menor-; e incluso se establece que aquellos servicios que no sean obligatorios y cuya evaluación finalmente resulte negativa, serán objeto de supresión. Dicha evaluación financiera se conecta con la sostenibilidad financiera de dichos servicios.

De alguna manera, los derroteros por los que va el anteproyecto

vienen a consistir en un incremento de las competencias de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares; mediante entre otras cosas la asunción en determinados casos de la gestión de los servicios mínimos municipales que arrojen una evaluación negativa. En sentido contrario, el anteproyecto mira con gran recelo las mancomunidades. Y, desde esta perspectiva, y partiendo de que en la Comunidad valenciana ni se han creado las comarcas, ni parece que vayan a crearse –ni seguramente es conveniente crear un nuevo nivel administrativo-, la cuestión estriba en si la potenciación de las diputaciones provinciales en el campo de las actuaciones de promoción y gestión de las viviendas resultaría o no efectiva. Por lo pronto, hoy por hoy las diputaciones son de las Administraciones con

menor déficit, pero ello seguramente se debe a sus de hecho muy escasas competencias. La consideración de las diputaciones, sin embargo, como entes de segundo grado con finalidades de cooperación intermunicipal y de planificación y desarrollo en el ámbito provincial podrían ser puntos a favor de la potenciación de la labor de estos entes, en el caso de que los ayuntamientos no fueran capaces. Además, aun cuando la demanda de vivienda se halle bastante “municipalizada”, se supone que dicha demanda de vivienda puede flexibilizarse geográficamente a municipios próximos y bien comunicados. Lo que sucede es que, seguramente, costaría adaptar la maquinaria burocrática de las diputaciones a estas nuevas funciones y finalidades. Y, por otra parte, si tanto la LO 2/12, de sostenibilidad financiera, como el anteproyecto de ley de bases, van por la vía de eliminar duplicidades en la gestión, teniendo en cuenta la labor que hasta ahora al menos han ido realizando las CCAA –mucho más efectiva que la municipal- podría resultar contraproducente crear un nuevo nivel provincial. No obstante, la idea es matizable, no sólo a la vista de la actual parálisis de la actuación autonómica debido a las dificultades financieras, sino además reconsiderando la idea de configurar a esas diputaciones, además de cómo Administraciones locales, como Administración descentralizada de las CCAA –al modo que se había previsto por la Comisión de expertos sobre autonomías en 1981; y que nunca llegó a hacerse efectivo-. De todos modos, esta idea, insisto, implicaría una reforma muy sustancial de las diputaciones, ya que exigiría de ellas una capacidad de gestión que hoy por hoy están lejos de tener.

Desde luego, lo que me parece claro es que el nivel municipal no resulta hoy por hoy adecuado. Quizá podría llegar a serlo en el caso de que finalmente se reformara el mapa municipal, en el sentido propugnado por algunos autores; de manera que por ejemplo fueran objeto de supresión todos los municipios de menos de 5000 habitantes y no se crearan nuevos municipios que no alcanzaran por ejemplo los 20000 habitantes. Es posible que, con una reforma así –que hoy por hoy ningún político se atreve ni siquiera a sugerir- y a medio plazo, los municipios pudieran estar en condiciones de hacer efectivo el derecho a la vivienda.

Parecidas consideraciones hay que efectuar en relación con las

áreas residenciales prioritarias. Desde luego, este instrumento es por sí mismo más efectivo que el de los desnaturalizados patrimonios públicos del suelo; es más, parece que el legislador valenciano, a la vista del fracaso de los PPS y de su final desnaturalización, ha optado por esta vía alternativa. De alguna manera, la finalidad de las áreas residenciales prioritarias es suplir el papel que deberían haber desempeñado los PPS; si bien su finalidad no es sólo intervenir en el mercado del suelo e indirectamente en el de la vivienda sino directamente en este último, en la medida en que la declaración de

un área residencial prioritaria implica directamente la promoción de viviendas protegidas.

Es decir, el legislador valenciano parece haber entendido que los PPS son un instrumento demasiado ambicioso, teniendo en cuenta la ingente cantidad de terrenos potencialmente integrantes del PPS –a la vista sobre todo de la gran cantidad de bolsas de suelo procedentes de cesiones obtenidas durante el “boom” urbanístico. De esta manera, ha tratado de establecer un instrumento más incisivo, si bien también de menor amplitud.

En la regulación de las áreas residenciales prioritarias destaca a mi juicio la celeridad con que se pretende configurar la ejecución de la actuación; si bien posiblemente lo más interesante sea esa posibilidad tanto de gestión directa como de gestión indirecta. Y es que efectivamente, teniendo en cuenta la escasa capacidad de gestión de los municipios y la virtual parálisis actual de la Administración autonómica, posiblemente la opción por la gestión indirecta resulte más realista que la opción por la gestión directa. es más, el anteproyecto de modificación de la ley de bases apunta a la gestión indirecta como posible solución para los servicios obligatorios que no sean financieramente viables. La opción por la gestión indirecta permitiría además abrir el abanico de posibles Administraciones intervinientes, ya que posibilitaría de forma real que estas actuaciones no se llevaran sólo a cabo en el nivel autonómico sino también en el municipal. En todo caso, la consideración de estas áreas residenciales prioritarias como instrumento de promoción en manos de los municipios es relativa, en el sentido de que su aprobación final es competencia de la Generalidad y no del ayuntamiento que pretenda promoverlas.

Además, la regulación de estas áreas residenciales prioritarias se debe combinar con las previsiones relativas a los criterios de adjudicación de los programas. En este sentido, es esencial que dentro de los criterios de valoración de las alternativas y proposiciones jurídico económicas, se tenga en cuenta por ejemplo el incremento de porcentaje de edificabilidad residencial destinado a VPP, o por ejemplo la posibilidad de que parte de dichas VPP se ofertaran en régimen de alquiler o en régimen de derecho de superficie. O, por ejemplo, podría ser interesante que se valorara también como criterio positivo que el licitador adjudicatario fuera una cooperativa de viviendas.

En fin, ya sabemos que estos criterios relativos a la adjudicación de programas son criterios generales y que no son sólo de aplicación en el caso de las áreas residenciales prioritarias. Pero, de cualquier modo, entiendo que la actual estructuración de la gestión de las actuaciones integradas en la LUV es contraproducente –y al parecer no tiene visos de arreglarse en el anteproyecto que se está elaborando-; desde el momento en que como regla general se exige la separación entre el agente urbanizador y el empresario constructor. Esto es fruto de una mala interpretación de las SSTJUE

Scala y Fabricom por parte del legislador valenciano; y a lo que da lugar es a un considerable incremento del precio final del suelo urbanizado y por tanto a un considerable incremento de su repercusión sobre el precio final de las viviendas –lo que no sólo incide sobre el precio de las ventas sino también de los alquileres-. Esto es así por el sencillo motivo de que al beneficio industrial del urbanizador se debe añadir el beneficio industrial del constructor. De hecho, la ley 1/2012, de actuaciones estratégicas, en su artículo cinco, indica que corresponde al promotor asimismo ejecutar la obra; lo que significa que en las actuaciones estratégicas ya no existe la figura del constructor como algo distinto del urbanizador. Y, en lo relativo a las actuaciones residenciales prioritarias, la remisión a la adjudicación en gestión indirecta lo es al TRLCSP y no a la LUV; ello, sumado a la urgencia de estas actuaciones, entiendo que da una idea de que en este caso tampoco existirá dicha disociación entre el constructor y el urbanizador.

Por lo que respecta a la técnica de las reservas de suelo para VPP, lo cierto es que se trata de un presupuesto indispensable. En este punto entiendo que –dejando aparte la extralimitación de la ley estatal- su articulación no resulta incorrecta; teniendo en cuenta además que, aunque los porcentajes de reserva obligatorios son ordenación estructural, nada impediría a los ayuntamientos aumentar dichos porcentajes en la ordenación pormenorizada. Me parece además de gran interés la previsión del art. 15 ROGTU, sobre reserva de VPP en régimen de alquiler para determinados colectivos; si bien entiendo que, para que ello fuera realmente ordenación estructural, sería preciso que lo determinara una norma con rango de ley. También es importante la exención del deber de cesión del art. 13-6 LOTPP en los casos de reclasificación para áreas residenciales prioritarias.

Desde mi punto de vista, en todo caso, quizá todas estas técnicas podrían resultar más efectivas si fueran acompañadas de otras adicionales de fomento. Aquí podemos hacer referencia, por supuesto, a las subvenciones, préstamos subvencionados, beneficios fiscales; pero también por ejemplo a una reducción de los porcentajes de cesión de aprovechamiento cuando exista un compromiso del urbanizador o promotor en gestión indirecta; siendo por ejemplo proporcional el porcentaje de reducción al porcentaje de reserva a VPP y pudiéndose incrementar, por ejemplo, cuando el compromiso lo sea para el destino al alquiler, o para determinados colectivos especialmente vulnerables. Sin embargo, en contraposición a la exención del deber de cesión del art. 13-6 ROGTU, en el caso de reclasificación del suelo no urbanizable para actuaciones residenciales prioritarias, el deber de cesión de aprovechamiento sube hasta el 15 por ciento.

En relación con los beneficios fiscales, poco pueden hacer los entes locales, teniendo en cuenta la escasa cuantía de los tributos locales y el limitado papel en este punto de las ordenanzas municipales, aun

teniendo en cuenta la previsión del art. nueve del TRHL. de todos modos, por ejemplo teniendo en cuenta que el ICIO es un impuesto potestativo, se podría eximir en la ordenanza de dicho ICIO por ejemplo a los promotores de VPP, o al menos establecerse una importante bonificación a favor de los mismos47; también, teniendo en cuenta el mismo carácter potestativo, se podrían establecer fuertes bonificaciones en relación con la tasa por licencia de obras. En relación con el IBI, el tema es más complicado porque estamos ante un impuesto obligatorio y las bonificaciones –aparte de la general para el caso de domiciliación, que pueden establecer las ordenanzas- sólo son las previstas como posibles en el TRHL. sin embargo, se puede aludir al recargo del art. 72 para inmuebles urbanos residenciales desocupados de forma permanente48. En este punto, sin embargo, el propio TRHL establece algunas bonificaciones; y permite que la ordenanza fiscal prorrogue la vigencia de la bonificación por VPP49. En cuanto al IAE, aparte de la bonificación general que se 47 De todos modos, el art 103 TRHL asimismo en estos casos especifica cuándo se pueden establecer bonificaciones. La STSJCV de 10 julio de 2009 estima el recurso, ya que el precepto en cuestión alude a una bonificación de hasta el 50 por ciento en caso de VPO; para el ayuntamiento, en ese caso, aunque se trataba de vivienda protegida, no era VPO sino que se trataba de viviendas de acceso concertado. La sala entiende sin embargo que la ley 8/04 y su normativa de desarrollo no hablan en ningún momento de VPO: “En la normativa de la Comunidad Valenciana, desaparece el concepto de Vivienda de Protección Oficial (VPO), no existe una regulación específica para VPO; esta denominación es sustituído por la de Vivienda de Protección Pública (Ley Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la Vivienda de la Comunidad Valenciana), y dentro de esta modalidad se incluyen, las viviendas protegidas de nueva construcción (Viviendas de protección oficial de régimen especial (VPORE); Viviendas protegidas de precio general (VPPG); Viviendas protegidas de precio concertado (VPPC)) y la vivienda libre de acceso concertado. Todas tienen limitaciones en cuanto a superficie, destino e ingresos del destinatario. La Sala comparte la tesis de la sentencia de instancia, según la que cuando el legislador habla de vivienda de protección oficial englobaba dentro de la misma el concepto de vivienda de protección pública, toda vez que vivienda de protección oficial estrictu sensu no existe, y que dentro del concepto de vivienda de protección oficial de la LRHL y de la Ordenanza Municipal Reguladora, debe incluirse las aquí referidas, no por considerarlo un concepto analógico, sino de interpretación de aquel término. Lo que no ha de llevar a la desestimación del recurso de apelación interpuesto.”

48 “Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto.

Dicho recargo, que se exigirá a los sujetos pasivos de este tributo y al que resultarán aplicable, en lo no previsto en este párrafo, sus disposiciones reguladoras, se devengará el 31 de diciembre y se liquidará anualmente por los ayuntamientos, una vez constatada la desocupación del inmueble, juntamente con el acto administrativo por el que ésta se declare.”

49 Así, art. 73: “Tendrán derecho a una bonificación de entre el 50 y el 90 por ciento en la cuota íntegra del impuesto, siempre que así se solicite por los interesados antes del inicio de las obras, los inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria tanto de obra nueva como de rehabilitación equiparable a ésta, y no figuren entre los bienes de su inmovilizado. En defecto de acuerdo municipal, se aplicará a los referidos inmuebles la bonificación máxima prevista en este artículo.

El plazo de aplicación de esta bonificación comprenderá desde el período impositivo siguiente a aquel en que se inicien las obras hasta el posterior a su terminación, siempre que

establece por remisión a la ley 20/90, de régimen fiscal de las cooperativas, se puede hacer alusión a la posibilidad que tienen los ayuntamientos de bonificar durante los cinco años siguientes a la conclusión del segundo período impositivo; bonificación que quizá se podría acotar, para el caso que nos ocupa, a las cooperativas de viviendas protegidas, por ejemplo.

En relación con las subvenciones, ha puesto de manifiesto TEJEDOR BIELSA que el problema que tienen –además de la exigencia de control comunitario de las subvenciones y beneficios fiscales- es que pueden dar lugar, a la postre, a una subida de los precios finales de la vivienda50. las subvenciones, por otra parte, conectan sobre todo con la adquisición de viviendas en régimen de propiedad o en su caso en régimen de derecho de superficie; y no tanto en relación con el acceso a la vivienda en régimen de alquiler. No obstante, no hay inconveniente teórico para que las subvenciones puedan aplicarse asimismo en estos casos; además de que seguramente el efecto inflacionario sería menor. Y asimismo las subvenciones siempre pueden ser viables para estimular el acceso diferido a las viviendas, como sucede en los casos de arrendamiento con opción de compra51. Por cierto, la STSJCV de 30 noviembre de 2009 entiende que nos encontramos ante un contrato administrativo especial. Por cierto, la sentencia reconoce además el derecho del adquirente a la amortización anticipada, siempre que la Administración lo autorice, sin que su decisión pueda ser arbitraria52.

durante ese tiempo se realicen obras de urbanización o construcción efectiva, y sin que, en ningún caso, pueda exceder de tres períodos impositivos.

2. Tendrán derecho a una bonificación del 50 por ciento en la cuota íntegra del Impuesto, durante los tres períodos impositivos siguientes al del otorgamiento de la calificación definitiva, las viviendas de protección oficial y las que resulten equiparables a éstas conforme a la normativa de la respectiva comunidad autónoma.

Dicha bonificación se concederá a petición del interesado, la cual podrá efectuarse en cualquier momento anterior a la terminación de los tres períodos impositivos de duración de aquella y surtirá efectos, en su caso, desde el período impositivo siguiente a aquel en que se solicite.

Los ayuntamientos podrán establecer una bonificación de hasta el 50 por ciento en la cuota íntegra del impuesto, aplicable a los citados inmuebles una vez transcurrido el plazo previsto en el párrafo anterior. La ordenanza fiscal determinará la duración y la cuantía anual de esta bonificación.” 50 El art. 42.2 de la ley 8/2004 indica: “La Generalitat y las entidades locales, podrán establecer exenciones y bonificaciones tributarias dentro del ámbito de sus respectivas competencias. 51 La STSJCV de 20 noviembre de 2007 recuerda que no basta el pago de todas las mensualidades sino que además es preciso ser residente habitual; ya que en caso contrario puede procederse a la resolución del contrato. 52 “Ahora bien, que dicha facultad tenga carácter potestativo no significa que esté exenta del control y de la revisión jurisdiccional, sino que su ejercicio deberá estar, como no puede ser de otro modo, sujeto a estrictos límites y garantías que puedan modular el ejercicio del derecho que asiste al beneficiario pero nunca, como bien dice la Sentencia apelada, anularlo o privarle de él. La invocación genérica a fines de orden social o a los objetivos de promoción de vivienda pública no es suficiente para anular el ejercicio de un derecho reconocido en la ley y concretado en la cláusula 5ª del contrato, sino que deben concretarse, especificarse y tipificarse las causas que en su caso consientan o denieguen el ejercicio del derecho citado,

De todos modos, las maltrechas haciendas municipales poca capacidad tendrán para conceder subvenciones; quizá sin embargo aquí podría ser de mayor importancia el papel de las diputaciones provinciales, que, como antes he apuntado, en la actualidad se encuentran en general más saneadas.

En cualquier caso, nos encontramos en un momento en que quizá lo importante no sea la promoción y construcción de nuevas viviendas, aun cuando las mismas se hallen bajo un régimen de protección; sino que posiblemente lo más razonable sería permitir el cruce entre la demanda de viviendas y la oferta; oferta que actualmente es real, dado que de hecho existe superávit. En este sentido, lo único que se puede hacer es, o bien llevar a cabo una política subvencional, con los riesgos e inconvenientes que implica, o bien llevar a cabo una actividad de mediación. ¿Cómo se podría llevar a cabo esta última, desde las Administraciones locales? Quizá una forma de hacerlo sería la compra por éstas –por las que tengan recursos económicos, que son las menos- de viviendas al “banco malo” o a otros oferentes, para después ofertarlas en régimen de alquiler o de adquisición diferida. Ello no obstante exigiría un sobreesfuerzo económico, que seguramente no están en condiciones de efectuar casi ninguna de las Administraciones locales. Otra posibilidad, en el caso de las Administraciones locales que efectivamente posean un “parque propio” de viviendas, sería ofertarlas en el sentido indicado; teniendo en cuenta en todo caso que la subasta no sería el sistema adecuado de enajenación. Recordemos al respecto en primer lugar que la STC 162/09, en relación con la explotación por terceros de los bienes de las entidades locales, nos recuerda que tiene carácter básico que los mismos deban ser ofertados vía concurso y no vía subasta. Y en relación con la enajenación de la propiedad de esos inmuebles, la LPAP, para los bienes del patrimonio del Estado, ya prevé el concurso como forma ordinaria de enajenación –asimismo, art. 185 de la ley valenciana 8/2010-. El art. 112 RBEL remite por su parte a la normativa sobre contratación de los entes locales; que actualmente es en esencia el TRLCSP, que como es sabido prevé tanto el mecanismo de adjudicación teniendo en cuenta el precio exclusivamente o asimismo teniendo en cuenta otros factores. El art. 188 de la ley 8/2010 alude a la subasta para la enajenación, pero como excepción alude a los casos en que el precio no sea el único criterio de adjudicación, que sería el caso que nos ocupa.

Además, tampoco se puede perder de vista la posibilidad de que las viviendas de titularidad de los entes locales puedan ser objeto de cesión gratuita. Esto directamente a personas físicas particulares no es posible, pero el art. 186 de la ley valenciana de régimen local sí

sin que quepa configurarlo como una condición suspensiva ya que las partes no se sometieron a ella en el contrato”.

prevé la posibilidad de cesión gratuita en los términos siguientes: “1. Los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente, salvo a entidades o instituciones públicas o sociedades con capital mayoritario público e instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro, siempre que los fines que justifiquen la cesión redunden en beneficio de los habitantes del término municipal. De estas cesiones también se dará cuenta a la conselleria competente en materia de administración local”. De esta manera, entiendo que por ejemplo esas viviendas podrían ser transmitidas a una cooperativa de viviendas con participación mayoritaria de esa Administración local o de otro ente –o entes- públicos. Además, el art. 187 se refiere a la cesión del uso de los bienes: “1. Las entidades locales pueden ceder el uso de bienes patrimoniales directamente o por concurso, de forma gratuita o con la prestación que pueda acordarse, a otras administraciones públicas o entidades privadas sin animo de lucro para su destino a fines de utilidad pública e interés social, relacionados con la prestación de servicios sociales, sanitarios, actividades educativas, culturales deportivas u otras análogas que redunden en beneficio de los vecinos. El acuerdo deberá determinar la finalidad concreta a que debe destinarse los bienes, la duración o el carácter de la cesión en precario. 2. El plazo máximo de la cesión de uso de los bienes será de 30 años.” El caso parece encajar menos que en la formulación, aparentemente más abierta, de la cesión de titularidad; no obstante, a fortiori entiendo que en los casos en que sea viable la cesión de titularidad asimismo será viable la cesión de uso.

Y tampoco hay que perder de vista las más tradicionales ayudas públicas a la rehabilitación de viviendas, que pueden permitir el acceso a una vivienda adecuada a quienes sean titulares de viviendas antiguas, hoy por hoy no habitables, pero que pueden llegar a serlo mediante la rehabilitación53. A este respecto, no sólo la LUV54 sino 53 A todo esto apunta el art. cinco LOTPP, que indica: “1. Se entenderá por actuaciones para la mejora del entorno urbano las que puedan llevar a cabo los poderes públicos tendentes a la planificación, a la obtención onerosa de los correspondientes terrenos, a la ejecución de las respectivas obras o a la realización de cualquier otro gasto de inversión, vinculadas a cualquiera de las siguientes finalidades: a) Intervenciones en áreas urbanas, especialmente en núcleos históricos o áreas degradadas, con el fin de revitalizarlas, regenerar la morfología urbana tradicional o conseguir una mejor integración urbanística o social en el conjunto del municipio, especialmente mediante la edificación en solares vacantes, generación de espacios libres y rehabilitación de edificios con destino a equipamientos públicos o a la construcción de viviendas, especialmente sujetas a algún régimen de protección pública.” Y el art. 30-2 de la ley 8/04 añade que “Las Comunidades de Propietarios que hayan constituido el fondo de reserva para atender las obras de conservación y reparación del edificio de viviendas, o que con cargo al mismo hayan suscrito un contrato de seguro que cubra los daños causados en el edificio por riesgos extraordinarios, o un contrato de mantenimiento previamente del inmueble y sus instalaciones generales, gozarán de preferencia para la obtención de ayudas públicas a la rehabilitación, conservación y mantenimiento de los mismos.”

54 Art. 209: “1. Procederá el otorgamiento de ayudas para financiar la conservación o rehabilitación de construcciones por las razones reguladas en el artículo anterior o para obras

también la ley 8/2004, arts. 36 ss., alude a la rehabilitación, cuyo concepto va más allá de las viviendas y edificios para extenderse también a los entornos urbanos, especialmente en las áreas más degradadas. El art. 37.1 añade que “Las obras de rehabilitación podrán afectar a los elementos comunes del inmueble y a los elementos privativos de cada una de las viviendas, y referirse a posibilitar el ahorro de consumo energético, ampliar o adaptar el espacio habitable, adecuar patios para uso comunitario, conservar y mantener los valores arquitectónicos, históricos o ambientales y, en su caso, la adaptación a la normativa vigente.” Esto tiene particular importancia si se tiene en cuenta la nueva exigencia relativa al certificado de eficiencia energética, a que alude el art. 24 del decreto ley 8/2011 en relación con las escrituras de declaración de obra nueva terminada, como un requisito para su otorgamiento55.

que potencien la utilidad social de las construcciones y que se financien ponderando la situación socio-económica del destinatario de la subvención, conforme a lo que reglamentariamente se establezca.

2. La Administración podrá convenir con el interesado fórmulas de explotación conjunta del inmueble, siempre que permitan una adecuada participación pública en los beneficios generados por la prolongación de la vida útil de la construcción. Se pueden otorgar ayudas a fondo perdido como incentivo de inversiones privadas proporcionadas a la subvención en los términos que reglamentariamente se determinen.

3. Si el propietario tuviera derecho a la ayuda -en aplicación del artículo anterior- y no alcanzara un acuerdo con la Administración, aquélla se otorgará como anticipo reintegrable, en dinero constante, en caso de venta o expropiación, debiéndose dejar constancia de ello en el Registro de la Propiedad. El reintegro no superará la mitad del precio de expropiación o venta. Si ésta lo es por precio inferior al duplo del anticipo, la Administración podrá ejercer el derecho de tanteo en los términos que legalmente se establezcan.

4. Los ayuntamientos deben bonificar, en la medida más amplia posible, las licencias de obras que tengan por objeto la reparación o rehabilitación de edificaciones deterioradas.

5. Las políticas de ayuda económica que instrumente La Generalitat para rehabilitar y conservar el patrimonio arquitectónico darán prioridad a los inmuebles y conjuntos catalogados y ponderarán la corresponsabilidad financiera que, en dichas actuaciones, asuman los entes locales con arreglo a sus posibilidades.”

55 El art. 18 de dicho decreto ley, por su parte, añade que “Las actuaciones de conservación, mejora y regeneración podrán imponerse por la Administración competente cuando concurran las condiciones previstas para cada una de ellas en el presente Real Decreto-ley y en el resto de legislación aplicable, en cuyo caso les será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 111 de la Ley de Economía Sostenible.

En particular, las actuaciones de regeneración urbana exigirán que la Administración competente delimite el correspondiente ámbito, que podrá ser continuo o discontinuo, así como de mera rehabilitación edificatoria, pudiendo incluirse en este ámbito intervenciones de demolición, renovación o sustitución de viviendas o edificios completos, siempre que no afecten a más del 50% de los edificios, de las viviendas o de la edificabilidad.

En estos casos, las actuaciones de regeneración urbana tendrán la consideración de actuaciones de transformación urbanística, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14.1 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, siéndoles de aplicación el régimen de las actuaciones de urbanización o de dotación que les corresponda.” Y el art. 19 legitima para llevar a cabo actuaciones de este tipo, entre otros sujetos, a las cooperativas constituidas con tal objeto. Y hay que hacer asimismo referencia al art. 511 ROGTU, que indica: “1. Tendrá preferencia la conservación y rehabilitación de bienes incluidos en el Catálogo, y de inmuebles inscritos en el Registro Municipal de Urbanismo en la sección de Edificios a Rehabilitar. 2. También tendrán carácter preferente las actuaciones de conservación y rehabilitación que se realicen en ejecución de un Plan Parcial de Mejora o un Plan de Reforma Interior.

4. ¿Viviendas en régimen de propiedad, o viviendas en régimen de

uso?

En relación con esto, como es sabido en España la tendencia más general siempre ha sido el intento de acceder a la vivienda en régimen de propiedad56. La actual situación económica, que está conduciendo a una grave restricción en el acceso a los créditos hipotecarios, pone sin embargo en tela de juicio dicha tendencia. Si además recordamos que el origen de la crisis económica posiblemente haya estado en los excesos en cuanto al otorgamiento de hipotecas sub-prime y por plazos excesivamente largos –como ya pasó en Japón en los años 90-, resulta evidente que todo apunta al mismo resultado.

En este sentido, pueden cobrar mayor auge no sólo los tradicionales alquileres57, sino además otras figuras, como el derecho de superficie, o bien el arrendamiento con opción de compra u otras modalidades de acceso diferido a las viviendas58. De hecho, en el

3. Supletoriamente, y cuando no existan bienes o programas relativos a los anteriores apartados, podrán otorgarse subvenciones a otras actuaciones de conservación y rehabilitación. 4. En el marco de lo contemplado por el artículo 209 de la Ley Urbanística Valenciana y lo preceptuado en la Ley 8/2004, de Vivienda de la Comunitat Valenciana, las medidas establecidas o que se establezcan para el fomento de la conservación y rehabilitación, a aceptar tanto por la Generatitat como por los Ayuntamientos, contemplarán los criterios y condiciones de las actuaciones y los requisitos de los beneficiarios, debiéndose incorporar en los ámbitos de planeamiento urbano y con las medidas urbanísticas que se determinen en aras a la conservación y rehabilitación”.

56 El art. 15 de la ley 8/04 indica que quedan exentos de la prestación de fianza por recibir anticipos en caso de viviendas en construcción o rehabilitación, las Administraciones públicas y sus empresas. 57 El art. 17 de la ley 8/04 establece los siguientes requisitos para el alquiler de viviendas: Cuando se trate de viviendas de protección pública de nueva construcción se exigirá, además, la autorización de la administración para percibir cantidades a cuenta, que requerirá la previa obtención de la cédula de calificación provisional y la acreditación mediante certificación registral de la titularidad y libertad de cargas del solar, salvo las constituidas en garantía de devolución de los préstamos cualificados concedidos para la construcción de las viviendas. 58 El art. 26 del RD 2066/08, que aprueba el plan estatal de vivienda 2008-12, indica: “«1. Las viviendas protegidas para arrendamiento a 10 años podrán ser objeto de un contrato de arrendamiento con opción de compra, característica que vendrá expresamente reflejada tanto en la calificación provisional como en la definitiva. 2. En este supuesto, el inquilino que haya mantenido esta condición al menos durante 5 años, podrá adquirir la vivienda una vez que ésta última haya estado en régimen de arrendamiento desde su calificación definitiva, al menos por 10 años. 3. El precio máximo de venta una vez transcurridos 10 años será de hasta 1,7 veces el precio máximo establecido en la calificación provisional previamente actualizado mediante la aplicación de la variación porcentual del Índice de Precios de Consumo desde el año siguiente al de la calificación definitiva, y en las condiciones que establezcan las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla. Del precio de venta se deducirá, en concepto de pagos parciales adelantados, al menos el 30 por ciento de la suma de los alquileres satisfechos por el inquilino, en las condiciones que establezcan las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla.

campo de las viviendas de promoción pública tiene ya raigambre en nuestro Derecho no sólo el régimen del alquiler, sino además el de la adquisición diferida. Por lo que respecta al derecho de superficie, puede tener la ventaja de que, si se constituye por el plazo máximo de 99 años, realmente el mismo abarca prácticamente dos generaciones e incluso algo más; además, al ser un derecho enajenable entre vivos y por causa de muerte, el fallecimiento del superficiario no ocasionaría problema alguno a sus herederos. El derecho de superficie permitiría el acceso a un régimen prácticamente tan estable como la propiedad, pero con menor inversión económica.

En este sentido, la actividad de las distintas Administraciones públicas, y por lo que aquí nos importa, las Administraciones locales, puede ir precisamente orientada a la promoción del derecho a la vivienda bajo alguno de estos regímenes. Ya hemos visto la previsión del ROGTU en relación con la reserva de suelo para viviendas en alquiler destinadas a colectivos más desfavorecidos; pensemos además que el derecho de superficie se regula actualmente dentro de la legislación del suelo, lo que no me parece baladí59. Hemos visto incluso que el art. 267 LUV apunta directamente a que los entes locales sean los que constituyan derechos de superficie sobre sus propiedades; lo que apunta no sólo a la cesión de suelo en régimen de derecho de superficie a entidades promotoras o constructoras, sino también, a mi juicio, a la posibilidad por ejemplo de constituir directamente derechos de superficie, en régimen horizontal, a favor de particulares, sobre viviendas que sean de titularidad de una Administración local.

4. En el supuesto de que el inquilino no ejerciera la opción de compra, el titular de la vivienda podrá mantenerla en régimen de arrendamiento o proceder a su venta según el precio máximo establecido. 5. Las cuantías máximas de las rentas establecidas no incluyen la tributación indirecta que pueda recaer sobre las mismas.»

59 El RD 1713/10, que modificó el plan estatal de vivienda para 2008-12, indicó en su adicional primera: “Las personas jurídicas que sean propietarias de viviendas protegidas calificadas en régimen de arrendamiento con arreglo a Planes de Vivienda anteriores al Plan vigente podrán transmitir en venta el derecho de superficie de todas o parte de las viviendas, siempre que así lo autorice la Comunidad Autónoma competente, a los inquilinos que hayan ocupado las viviendas como residencia habitual y permanente al menos en los últimos cinco años, y siempre que las viviendas se hayan destinado al arrendamiento protegido durante cinco años en el caso de promociones para arrendamiento a 10 años, y durante 10 años en el caso de promociones para arrendamiento a 25 años.”