EL PODER D’ADMINISTRAR EN L’ESTAT AUTONÒMIC · 2.4. La potestat reglamentària, ... 534 541...

EL PODER DADMINISTRAR EN LESTAT AUTONMIC

51Collecci

InstitutdEstudis

Autonmics

BARCELONA2007

EL PODER DADMINISTRAREN LESTAT AUTONMIC

Cap a una reconstruccidogmtica de les competncies

autonmiques dexecuci

Xavier Bernad Gil

Fotografia de la coberta: Palau Centelles, Barcelona (segle XVI).Detall de la porta principal.

Generalitat de Catalunya. Institut dEstudis AutonmicsPrimera edici: octubre de 2007Tiratge: 1.000 exemplarsISBN: 978-84-393-7601-9Dipsit legal: B-50.092-2007Impressi: El Tinter, SAL (empresa certificada ISO 9001, ISO 14001 i EMAS)

Biblioteca de Catalunya. Dades CIP:

Bernad Gil, Xavier

El Poder d'administrar en l'estat autonmic : cap a una reconstruccidogmtica de les competncies autonmiques d'execuci. - (CollecciInstitut d'Estudis Autonmics ; 51)ISBN 978-84-393-7601-9I. Institut d'Estudis Autonmics (Catalunya) II. Ttol III. Collecci: Institutd'Estudis Autonmics (Collecci) ; 511. Administraci autonmica 2. Competncia (Dret) - Espanya - Comunitatsautnomes 3. Poder executiu - Espanya - Comunitats autnomes353.9(460)

SUMARI

ABREVIATURES ....................................................................................

PRLEG DENRIC ARGULLOL MURGADAS ............................................

INTRODUCCI ......................................................................................

CAPTOL PRIMERANTECEDENTS: EL SISTEMA IMPLANTAT DURANT LA II REPBLICA

I. LA DISTRIBUCI DE LES COMPETNCIES DEXECUCI EN LESTATINTEGRAL ....................................................................................1. El sistema general de distribuci de competncies ................

1.1. Les regles bsiques ..........................................................1.2. Les fonts dinspiraci ......................................................

2. El rgim de les competncies dexecuci ..............................2.1. El sistema constitucional i estatutari de distribuci de les

competncies dexecuci ................................................2.2. La previsi constitucional relativa a lexecuci regional

de totes les lleis de la Repblica ....................................2.3. El president de la regi autnoma com a autoritat i repre-

sentant de lEstat ............................................................2.4. La potestat reglamentria, facultat inherent a les compe-

tncies regionals dexecuci............................................2.5. El tema del control estatal sobre lexecuci regional ....

3. Competncies dexecuci i Estat integral: una lectura diferent4. La prctica de lautonomia administrativa: el procs dels tras-

passos de serveis ....................................................................

II. EL PAPER DELS ENS LOCALS DINS DEL NOU SISTEMA DADMINIS-TRACIONS PBLIQUES ..................................................................1. Les previsions constitucionals i estatutries sobre el rgim

local ........................................................................................2. El trasps de serveis de rgim local a la Generalitat de Cata-

lunya........................................................................................

17

21

25

3942424663

63

75

84

899397

103

109

109

114

118

125

126

132141152155

163165169171176

177

179

180182

183185

187

3. El paper dels ens locals com a Administraci estatal o regio-nal indirecta ............................................................................

III. LIMPACTE DE LA DISTRIBUCI DE COMPETNCIES SOBRE LAPLANTA DADMINISTRACIONS PBLIQUES: REFORMA I SIMPLIFI-CACI DESTRUCTURES ................................................................1. La preocupaci per leficcia, la racionalitat i la no-duplici-

tat de serveis en el procs dels traspassos de serveis ............2. La reducci de lAdministraci estatal: la supressi dels gover-

nadors civils a Catalunya ........................................................3. La reforma de lAdministraci local ......................................4. Les tcniques orgniques i funcionals darticulaci ..............5. Referncia especial a lAdministraci de justcia ..................

CAPTOL SEGONLA DISTRIBUCI DE LES COMPETNCIES DEXECUCI

EN LESTAT AUTONMIC: ANLISI CRTICA

I. SISTEMES DE DISTRIBUCI DE LES RESPONSABILITATS EXECUTI-VES: ELS MODELS DE REFERNCIA ..............................................1. El model anglosax: el federalisme dual................................2. El model germnic: el federalisme dexecuci ......................

2.1. El sistema alemany..........................................................2.1.1. Execuci pels Lnder de la seva legislaci ..........2.1.2. Execuci de les lleis federals com a competncia

prpia dels Lnder ................................................2.1.3. Execuci de les lleis federals per encrrec de la

Federaci ..............................................................2.1.4. Execuci de la legislaci federal per rgans de

la Federaci ..........................................................2.1.5. Les tasques comunes ............................................2.1.6. Referncia a lAdministraci no vinculada a la

Llei ........................................................................2.2. El sistema austrac ..........................................................

2.2.1. Execuci de la legislaci federal com a competn-cia prpia dels Lnder ..........................................

2.2.2. Execuci de la legislaci federal per part dels Ln-der en qualitat dAdministraci federal indirecta ..

2.3. El sistema sus ................................................................

II. LA DISTRIBUCI DE LES COMPETNCIES DEXECUCI EN LESTATAUTONMIC: UN MODEL PARTICULARMENT INDEFINIT................1. La manca duna regla general ................................................

1.1. La tesi favorable a lexistncia duna clusula constitu-cional implcita favorable a lexecuci autonmica........

1.2. La tesi favorable a lexistncia dun sistema datribuciespecfica en funci de la matria ..................................

1.3. Una interpretaci conciliadora ........................................1.4. Referncia especial a la clusula residual ......................

1.4.1. Estat de la qesti ................................................1.4.2. Propostes ..............................................................

2. La indefinici dels elements bsics de la competncia ..........2.1. La indefinici de labast material de lexecuci ............

2.1.1. Les previsions constitucionals ..............................2.1.2. Les previsions recollides en els Estatuts aprovats

inicialment ............................................................2.2. La indefinici de labast funcional de lexecuci:

remissi............................................................................3. La prctica inexistncia de tcniques darticulaci funcional....

3.1. La deficitria regulaci de la participaci autonmica enla fase legislativa..............................................................

3.2. La deficitria regulaci del control estatal sobre la faseexecutiva ..........................................................................

CAPTOL TERCERLEVOLUCI DEL SISTEMA, DELS DESENVOLUPAMENTS EN

CLAU UNITRIA ALS INTENTS DE CORRECCI PER VIA

ESTATUTRIA

I. LA CENTRALITZACI DEL SISTEMA: LA RETENCI ESTATAL DE COM-PETNCIES DEXECUCI ..............................................................1. La centralitzaci del sistema, en general: opcions del legisla-

dor estatal i paper del Tribunal Constitucional ......................

188191

197200

201

203204208208213221221221

228

248251

252

258

270

270

2. La retenci estatal de facultats executives: mecanismes i cri-teris utilitzats ..........................................................................2.1. Els reials decrets de traspassos de bns i serveis ............2.2. La retenci de la potestat reglamentria substantiva:

remissi............................................................................2.3. Els actes dexecuci de naturalesa bsica ......................2.4. La reserva de funcions executives com a condici bsi-

ca per garantir la igualtat (art. 149.1.1 CE) ....................2.5. La configuraci de cossos de funcionaris com a cossos

nacionals o dhabilitaci nacional ..................................2.5.1. Funcionaris locals amb habilitaci de carcter nacio-

nal ..........................................................................2.5.2. Cossos de funcionaris docents universitaris amb

habilitaci nacional ..............................................2.5.3. Altres supsits. El personal al servei de lAdminis-

traci de justcia ....................................................2.6. Lestabliment de registres centralitzats ..........................2.7. La suplncia estatal de lAdministraci autonmica ......2.8. Actes executius que no ho sn ....................................

2.8.1. Lautoritzaci dentitats de gesti de drets de la propie-tat intellectual: un acte de naturalesa legislativa?....

2.8.2. Avaluaci i declaraci dimpacte ambiental ........2.9. El criteri de la instrumentalitat ........................................2.10. Breu recapitulaci..........................................................

II. LA FLEXIBILITZACI DEL SISTEMA..............................................1. Tcniques tpiques ..................................................................

1.1. La reforma de la Constituci ..........................................1.2. La reforma dels Estatuts dAutonomia: remissi............1.3. Atribuci, transferncia i/o delegaci de facultats estatals1.4. La relectura del sistema ..................................................1.5. Altres vies tpiques: s de les lleis de delimitaci competen-

cial, ampliaci i modificaci dels decrets de traspassos ....2. Tcniques atpiques ............................................................

2.1. En general ........................................................................2.2. Latribuci de facultats estatals per llei ordinria. El cas

dels ports dinters general..............................................2.3. Els encrrecs de gesti interadministratius ....................

272273

278279

284

290

290

294

298301305314

315323328330

333333333336336341

343346346

347352

2.4. Altres vies........................................................................2.5. Una fugida del dret constitucional? Valoraci daquest feno-

men ..................................................................................

III. ELS INTENTS DE CORRECCI DEL SISTEMA PER VIA ESTATUTRIA1. Definici i garantia del poder dadministrar ..........................

1.1. La precisi de lmbit funcional de les competncies exe-cutives ..............................................................................

1.2. Determinaci i especificaci dels mbits materials sub-jectes a lexecuci autonmica........................................

1.3. Dret comunitari, activitat de foment i tractament del terri-tori ..............................................................................

2. El protagonisme executiu de les comunitats autnomes: undesig no satisfet ......................................................................2.1. LAdministraci autonmica com a Administraci nica

o ordinria........................................................................2.2. Latribuci estatutria duna competncia general en el

camp executiu ..................................................................2.3. El president de la Generalitat com a representant ordina-

ri de lEstat ......................................................................3. Valoraci general ....................................................................

CAPTOL QUARTCOMPETNCIES DEXECUCI I POTESTAT REGLAMENTRIA

I. PLANTEJAMENT DEL PROBLEMA..................................................1. La indeterminaci constitucional de les nocions de legislaci

i execuci ................................................................................2. Les regulacions estatutries inicials: diversitat i ambigitat en

el reconeixement de potestats normatives dins les competn-cies dexecuci........................................................................

II. LA DESAFORTUNADA INTERPRETACI DEL TRIBUNAL CONSTITU-CIONAL I LA CENTRALITZACI DE LA POTESTAT REGLAMENT-RIA SUBSTANTIVA ........................................................................1. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el rgim de la

potestat reglamentria ............................................................

360

367

367380

381

393

397

404

404

411

412414

424

424

427

439

439

1.1. Legislaci i execuci sn expressions amples que adme-ten ms duna interpretaci ............................................

1.2. La interpretaci finalista: de lordenaci general de lamatria a la necessitat duna regulaci uniforme............

1.3. Ladopci duna distinci doctrinal problemtica: regla-ments executius versus reglaments organitzatius ............

1.4. Lacolliment duna altra distinci dogmtica discutida:el carcter innovador o no innovador de lordenament ..

1.5. Una interpretaci errnia del sistema republic..............1.6. Una lectura equivocada dels Estatuts vigents ................1.7. Ladopci de criteris doportunitat: all ms convenient

des de la perspectiva de la tcnica legislativa ................2. Problemes que planteja lopci del Tribunal Constitucional

III. LA REACCI DOCTRINAL, ENTRE LA COMPLAENA I LA CRTICA1. Autors que defensen el concepte formal de legislaci ..........2. Autors que dedueixen el concepte material de legislaci del

text dels Estatuts ....................................................................3. Autors que defensen altres lnies dinterpretaci ..................

IV. PROPOSTA DUNA NOVA INTERPRETACI: EL RECONEIXEMENTDUNA POTESTAT REGLAMENTRIA GENERAL DE CARCTERCONCURRENT ..............................................................................1. Elements que justifiquen un canvi dinterpretaci ................

1.1. Els antecedents i la interpretaci correcta dels Estatutsvigents: remissi..............................................................

1.2. El dret comparat: les solucions del federalisme dexe-cuci ........................................................................

1.3. Autonomia i competncies dexecuci: teoria general iaplicacions concretes del principi dautonomia ..............1.3.1. Lautonomia: concepte i continguts ......................1.3.2. Autonomia i potestat reglamentria local ............1.3.3. Lexecuci del dret comunitari i el principi dauto-

nomia ....................................................................1.4. Poder executiu, funci executiva i potestat reglamentria.1.5. Equilibri i coherncia del sistema competencial ............

2. La interpretaci ms ajustada al bloc de la constituciona-litat ................................................................................

441

444

445

450458459

461462

467467

469472

475476

476

477

484484490

502505512

515

V. EL TRACTAMENT DE LA POTESTAT REGLAMENTRIA EN ELS NOUSESTATUTS DAUTONOMIA..............................................................1. En general ..............................................................................2. LEstatut catal com a model de referncia: crnica duna

ambici que sesvaeix ............................................................2.1. Propostes inicials i tramitaci de la reforma al Parlament

de Catalunya ....................................................................2.2. La tramitaci de la reforma a les Corts Generals............

3. La clusula disposicions per a lexecuci de la normativa esta-tal: tractament en altres processos de reforma estatutria i anlisi general ......................................................................

VI. ALTRES VIES PER A LAMPLIACI DE LA POTESTAT REGLAMEN-TRIA AUTONMICA ....................................................................1. La reforma constitucional ......................................................2. Les modificacions de la doctrina constitucional ....................3. Lampliaci extraestatutria de la potestat reglamentria auto-

nmica ....................................................................................3.1. La llei marc (art. 150.1 CE) ............................................3.2. La Llei orgnica de transferncia o de delegaci (art.

150.2 CE) ........................................................................4. La remissi normativa ............................................................5. Altres vies ..............................................................................

RECAPITULACI

I. LA SIGNIFICACI INSTITUCIONAL DE LES COMPETNCIES AUTO-NMIQUES EXECUTIVES ..............................................................1. La progressiva presa de conscincia sobre la rellevncia de

lexecuci................................................................................2. La finalitat institucional de les competncies dexecuci, entre

el silenci i lequvoc................................................................

II. UNA CATEGORIA COMPETENCIAL DISSORTADA ............................1. Una categoria competencial maltractada................................2. Un element darrel federal en un Estat que no ho s. Una cate-

goria impossible? ....................................................................

523523

528

528531

534

541541544

545546

553558563

567

567

568

570570

571

3. La inversi dels criteris de repartiment: exclusivitat normati-va i concurrncia executiva. Una competncia devaluada ....

III. LA POTESTAT REGLAMENTRIA, FACULTAT INHERENT A LES COM-PETNCIES DEXECUCI ..............................................................1. La soluci ms ajustada al bloc de la constitucionalitat ........

IV. LA LECTURA DEL SISTEMA EN CLAU UNITRIA: ALGUNES CONSE-QNCIES ....................................................................................1. Les conseqncies bsiques: una constataci ........................2. Repercussions sobre la relaci Administraci-ciutadans ......3. Conseqncies sobre lexercici de les competncies dexecu-

ci i sobre el principi democrtic ..........................................4. Conseqncies sobre la mateixa categoria competencial ......5. El foment de les tensions centrfugues ..................................

V. LA RECONSTRUCCI DOGMTICA DE LES COMPETNCIES DEXE-CUCI ..........................................................................................1. Una tasca necessria que ha de prosseguir ............................2. La utilitat dels antecedents histrics ......................................3. La utilitat relativa del dret comparat ......................................4. La tipologia de les competncies autonmiques dexecuci..5. Els tres rgims bsics dexecuci autonmica de la legislaci

estatal ......................................................................................5.1. Lexecuci com a competncia prpia ............................5.2. Lexecuci com a competncia delegada ........................5.3. Lexecuci per encrrec ..................................................

6. El reforament de lexecuci com a competncia prpia ......7. El diversos rgims de la potestat reglamentria ....................

VI. LEVOLUCI DEL SISTEMA EN CLAU AUTONMICA, ENTRE LA RE-FORMA I LA RELECTURA..............................................................1. Decisions de naturalesa constitucional ..................................2. La reforma estatutria ............................................................3. Lespai obert a la relectura ....................................................4. Altres mecanismes de flexibilitzaci......................................

BIBLIOGRAFIA......................................................................................

573

577577

579579579

580581582

583583583585586

586587588589590591

592592593594594

597

Als meus pares, Llus i Rosa MariaPer a lOna, el Roc i el Bru

ABREVIATURES

Ar. Referncia Aranzadiart. articlearts. articlesBOE Butllet Oficial de lEstatBOCG Butllet Oficial de les Corts GeneralsBOPC Butllet Oficial del Parlament de CatalunyaCC Codi civilCCAA Comunitats AutnomesCE Constituci espanyola de 1978CE 1931 Constituci espanyola de 1931CEPC Centro de Estudios Polticos y ConstitucionalesCGPJ Consell General del Poder JudicialCIU Convergncia i UniDA Documentacin AdministrativaDA Disposici addicionalDD Disposici derogatriaDT Disposici transitriaDF Disposici finalDDAA Diversos autorsDOCE Diari Oficial de la Comunitat EuropeaDOGC Diari Oficial de la Generalitat de CatalunyaDS Diari de SessionsEAand Estatut dAutonomia dAndalusiaEAAr Estatut dAutonomia dAragEAAst Estatut dAutonomia dAstriesEAC Estatut dAutonomia de CatalunyaEAC 1932 Estatut de Catalunya de 1932EAC 1979 Estatut dAutonomia de Catalunya de 1979EAC 2006 Estatut dAutonomia de Catalunya de 2006EACan Estatut dAutonomia de CanriesEACant Estatut dAutonomia de CantbriaEACL Estatut dAutonomia de Castella-Lle

17

EACM Estatut dAutonomia de Castella-La ManxaEACV Estatut dAutonomia de la Comunitat ValencianaEAEXT Estatut dAutonomia dExtremaduraEAG Estatut dAutonomia de GalciaEAIB Estatut dAutonomia de les Illes BalearsEAM Estatut dAutonomia de la Comunitat de MadridEAMUR Estatut dAutonomia de la Regi de MrciaEAPB Estatut dAutonomia del Pas BascEAR Estatut dAutonomia de La RiojaEEAA Estatuts dAutonomiaERC Esquerra Republicana de CatalunyaEd. Editorialed. EdiciEELL Ens localsFJ Fonament jurdicGG GrundgesetzIEA Institut dEstudis AutonmicsIEF-DGC Instituto de Estudios Fiscales Direccin General de lo

ContenciosoIVAP Instituto Vasco de Administracin PblicaLGOV Llei del GovernLGP Llei general pressupostriaLGS Llei general de subvencionsLGT Llei general tributriaLJ Llei de la jurisdicci contenciosa administrativaLMRLC Llei municipal i de rgim local de CatalunyaLO Llei orgnicaLOFAGE Llei dorganitzaci i funcionament de lAdministraci

General de lEstatLOFCA Llei orgnica de finanament de les Comunitats AutnomesLOFCS Llei orgnica de forces i cossos de seguretatLOPD Llei orgncia de protecci de dadesLOPJ Llei orgnica del poder judicialLORAFNA Llei orgnica de reintegrament i millora del fur de NavarraLOREG Llei orgnica del rgim electoral generalLORTAD Llei orgnica reguladora del tractament automatitzat de

dadesLOTC Llei orgnica del Tribunal Constitucional

18

LOU Llei orgnica dUniversitatsLPEMM Llei de ports de lEstat i de la Marina MercantLRBRL Llei reguladora de les bases del rgim localLRJPAC Llei del rgim jurdic de les Administracions pbliques i

del procediment administratiu comMAP Ministeri dAdministracions PbliquesPP Partido PopularPSOE Partido Socialista Obrero EspaolRAAP Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de

Administracin PblicaRAP Revista de Administracin PblicaRCDP Revista Catalana de Dret Pblic (continua la Revista

Autonomies)RD Reial decretRD-LEG. Reial decret legislatiuRD-LLEI Reial decret lleiRDP Revista de Derecho PolticoREAF Revista dEstudis Autonmics i FederalsREAL Revista de Estudios de la Administracin Local (continua

la REALA)REALA Revista de Estudios de la Administracion Local y Autonmica

(continua la REVL)REDA Revista Espaola de Derecho AdministrativoREDC Revista Espaola de Derecho ConstitucionalREP Revista de Estudios PolticosREVL Revista de Estudios de la Vida LocalRJC Revista Jurdica de CatalunyaRVAP Revista Vasca de Administracin PblicaSTC Sentncia del Tribunal ConstitucionalSTS Sentncia del Tribunal SupremTC Tribunal ConstitucionalTIC Tecnologies de la informaci i la comunicaciTJCE Tribunal de Justcia de la Comunitat EuropeaTS Tribunal SupremTSJ Tribunal Superior de Justcia

19

PRLEG

Segurament un dels trets ms vistosos dun procs de descentralizacis el pluralisme legislatiu, lexistncia de varis centres productors de lleis,no noms per lexpressi poltica que encarnen els Parlaments com a seude la representaci popular, sin tamb, i s el tret que es vol remarcar, per-qu la llei s lexpressi principal de la renovaci de lordenament jurdic.Amb una voluntat ms definitria sha dit que el poder legislatiu s el millorsenyal del carcter poltic duna entitat autnoma.

Al llarg dels anys de vigncia de la Constituci de 1978 latenci da-gents institucionals i destudiosos sha centrat, en relaci amb la nova orga-nitzaci territorial, en la distribuci de les competncies legislatives i en latransformaci de lordenament. Els canvis substancials que shan produten passar dun sistema unificat i centralitzat a un ordenament plural, en elque juga un paper clau el principi de competncia, han sigut objecte con-tinuat danlisi i discussi.

Ara b, el nou sistema territorial instaurat de la m de la recuperacide la democrcia no sha concretat noms en un repartiment del poder legis-latiu, sin que ha donat lloc a noves i potents administracions pbliques enel marc dun procs de descentralitzaci administrativa de gran amplitud.Les Comunitats Autnomes desenvolupen una consistent acci administra-tiva, que posen de manifest dades com el nombre dempleats pblics o elpercentatge de despesa pblica de la que sn responsables.

Tant s aix que un anlisi de la situaci actual del desenvolupament delestat autonmic posa de manifest el contrast entre aquesta mplia descen-tralitzaci administrativa i el poc gruix la poca autonomia poltica quees desprn de lamplitud atorgada als lmits estatals que encotillen laccilegislativa autonmica, de manera que es fa difcil, i en ocasions prctica-ment impossible, el desplegament de poltiques prpies, situaci insatis-factria que contribueix a confirmar la persistent insuficincia del finana-ment, en molts casos condicionat.

El fet que shagi parat menys atenci per part de la docrina, no impli-ca que les competncies executives de les CCAA no constitueixin tambun fenomen institucional nou, que requereix lesfor de la imaginaci jur-

21

dica aix s, duna interpretaci que, a travs de les paraules, vagi ms enll,refent cada proposici normativa en el seu entorn, i tot en el marc del granprocs que ha sigut, i s, la institucionalitzaci del principi dautonomia.

I a ms, cal tenir en compte que lestudi de les competncies executi-ves no sesgota en les qestions immediates que deriven del seu rgim espe-cfic ja que sobre elles shi projecten molts dels grans interrogants lligatsa la instauraci i desenvolupament de les CCAA.

El llibre del Dr. X. Bernad reflecteix perfectament aquest ampli pano-rama.

Lestudi sencapala amb una doble mirada als antecedents histrics,centrats en la distribuci de les competncies dexecuci en lEstat integralde la Constituci de la II Repblica, i dels models clssics del federalismedual i dexecuci.

Desprs daquesta aproximaci, senceta directament lexamen dels cri-teris de la Constituci de 1978 pel que fa a l distribuci de les competn-cies dexecuci, model que, desprs de ser qualificat encertadament comindefinit, s objecte de lesfor del bon jurista que exprimeix i situa els pre-ceptes i les seves previsions en lestructura de ledifici constitucional, queno sacaba en el text constitucional i t una perllongaci fonamental en elsEstatuts dAutonomia.

El captol tercer, el ms llarg, posa latenci en levoluci del sistemades duna perspectiva de contrast en qu, duna banda, es fa una minucio-sa descripci dels desenvolupaments neocentralitzadors, i, en concret, delsmecanismes de retenci de facultats executives per part de ladministraciestatal en mbits prima facie de competncia autonmica, i, daltra, sesituen les eines de flexibilitzaci del sistema amb un mfasi final entorndels intents de revisi del desenvolupament fins ara realitzat mitjanant lesreformes estatutries.

Si latenci podia decaure, donada lenvergadura dels temes i la minu-ciositat de lenfoc, quan ja sha superat mpliament lequador de lobra, eldarrer captol sobre la potestat reglamentria ret tot linters. Amb espe-rit crtic, i amb la profunditat de tots els captols, sanalitza la gnesi, carac-terstiques i reaccions davant la interpretaci denegadora del poder regla-mentari. Diseccionada aquesta darrera, lautor ofereix una nova lectura queporta al reconeixement de facultats normatives inherents a la competnciaexecutiva autonmica.

Aquest darrer captol posa de manifest, brillantment en largumenta-ci i en lescriptura, all que s regla general de lobra: passi en el tre-

22

ball, valentia, assentada en fonaments slids, en les propostes interpretati-ves. Tot construt des de la comprensi plena duna clau constitucionalessencial com s el principi dautonomia poltica, que no s una mera decla-raci dintencions, sin un element vertebrador essencial de lordenamentjurdic. La feina dels universitaris s interrogar les realitats, i cercar i cons-truir noves respostes. s el que ha fet el professor Bernad, com vosts, quetenen el llibre a les mans, podran comprovar.

ENRIC ARGULLOL I MURGADAS

23

Introducci

Lautonomia poltica sha identificat tradicionalment amb el poder delegislar, vinculaci en bona part comprensible, per tamb excessiva, cons-truda inercialment a partir duna concepci dogmtica del principi de lega-litat relativament allunyada de la realitat i dun concepte dadministracipblica ancorat en el passat. Aquest enteniment del poder legislatiu hafomentat la visi de les competncies dexecuci (o executives) com unescompetncies de segon ordre, com un poder subaltern que expressaria, atot estirar, una autonomia simplement administrativa. Una percepci quees pot entendre i explicar, per que cal considerar errnia, com reconeixfinalment la doctrina amb lajut duna realitat tossuda que es fa ress ambinsistncia del relleu poltic daquesta categoria competencial.1

1 El desinters inicial mostrat per la doctrina en relaci amb aquesta categoria competencial tin-gu una excepci molt rellevant en lestudi monogrfic dE. GARCA DE ENTERRA, La ejecucinautonmica de la legislacin del Estado, publicat inicialment lany 1983 (Madrid: Civitas, 1983)i posteriorment incls dins lobra daquest mateix autor Estudios sobre autonomas territoria-les (Madrid: Civitas, 1985). Tamb cal destacar els estudis que diversos autors van dedicar aaquesta matria dins dobres generals i, de forma especial, les aportacions de S. MUOZ MACHADO(Las competencias ejecutivas. A: MUOZ MACHADO, S. Derecho pblico de las ComunidadesAutnomas, I. Madrid: Civitas, 1982. Vol. I, pg. 440 i seg.), de J. TORNOS MAS (Las compe-tencias ejecutivas. A: AJA, E. et al. El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas. Madrid:Tecnos, 1985, pg. 155-172 de la 1a reimpr., 1989), i dA. BAYONA ROCAMORA (Competnciesdexecuci. A: DDAA. Comentaris sobre lEstatut dAutonomia de Catalunya. Barcelona:Generalitat de Catalunya. Institut dEstudis Autonmics, 1988. Vol. II, pg. 371 i seg.). Latenciper les competncies dexecuci creix a mesura que es pren conscincia de la seva rellevnciaterica i prctica, de forma que shi segueixen dedicant treballs. Entre altres obres, podem recor-dar la publicaci de les ponncies corresponents als seminaris que se celebren a Barcelona iSevilla, lany 1988 i lany 1992, respectivament (DDAA. Les competncies dexecuci de la Ge-neralitat de Catalunya. Barcelona: Generalitat de Catalunya. IEA, 1988; i RAAP, nm. 12,1992). Entre altres autors, I. DE OTTO i M. BASSOLS COMA tamb dediquen estudis a aquestamatria (vid., respectivament, Ejecucin de la legislacin del Estado por las ComunidadesAutnomas y su control i La distribucin de las competencias ejecutivas entre las distintasorganizaciones administrativas, ambds inclosos a: Estudios sobre la Constitucin espaola.Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra. Madrid: Civitas, 1991. Vol. IV). Finalment,cal esmentar la important monografia de R. JIMNEZ ASENSIO, Las competencias de ejecucinde la legislacin del Estado (Madrid: Civitas, 1993), a la qual haurem de fer contnues refern-cies i remissions.

25

El present estudi t per objecte danlisi la distribuci de les compe-tncies executives entre lEstat i les comunitats autnomes, i propugna lareconstrucci dogmtica duna categoria competencial que podem consi-derar dissortada, com ho han estat fins ara les competncies autonmiquesdexecuci de la legislaci de lEstat. El treball s fruit duna llarga refle-xi personal que tingu una primera culminaci en la tesi doctoral defen-sada per lautor lany 2002, sota la direcci del professor Enric Argullol iMurgadas, davant dun tribunal integrat pels professors Jess Leguina Villa,que el presid, Martn Bassols Coma, Carles Viver i Pi-Sunyer, JoaquimTornos Mas i Rafael Jimnez Asensio, tribunal que li atorg la mxima qua-lificaci acadmica per unanimitat.2 Lanlisi feta en aquell moment ha es-tat enriquida amb les aportacions realitzades pels membres daquell tribu-nal i actualitzada de la forma corresponent dacord amb als esdevenimentsque shan succet des daleshores i, molt en particular, de les previsionscontingudes en lEstatut dAutonomia de Catalunya aprovat lany 2006.

Fem, per, una mica dhistria recent. La finalitzaci daquell primertreball coincideix temporalment amb lelaboraci, per part duna comissidel Parlament catal, dun informe sobre la millora de lautogovern, infor-me que senceta des de la lgica de desenvolupar el sistema des de dins, sa dir, sense tocar les seves normes de capalera, per que, per levolucipoltica del moment, ja es tanca amb la determinaci majoritria de cami-nar cap a la reforma de lEstatut. Aquesta reforma s propugnada per qua-tre de les cinc formacions poltiques que obtingueren representaci parla-mentria en els comicis electorals celebrats lany 2003. En aquell mateixany es public lInforme sobre la reforma de lEstatut, editat per lInstitutdEstudis Autonmics, i sinici immediatament el procs de reforma alParlament de Catalunya. Un procs lent i tortus que culmina finalment ambla promulgaci de la Llei Orgnica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma delEstatut dAutonomia de Catalunya, en un escenari marcat pel rebuig de la

2 Lobra fou objecte de publicaci digital a la base de dades TDX (Tesis doctorals en xarxa). Enla seva versi inicial contenia un cinqu captol dedicat a la incidncia dInternet sobre la dis-tribuci de competncies que ara no sincorpora per qestions dextensi i de sistemtica.Tanmateix, es pot consultar la sntesi que vrem fer-ne a BERNAD GIL, X. La incidncia dInternetsobre la distribuci de competncies. Barcelona: Observatori de lEvoluci de les Institucions,2004, editada igualment en castell. Ambdues versions tamb es poden consultar en format elec-trnic a ladrea http://www.upf.edu/obsei. Per a una versi ms completa i actualitzada, vid.BERNAD GIL, X. (ed.). Administracions pbliques i Internet. Barcelona: Fundaci Carles Pi iSunyer dEstudis Autonmics i Locals, 2006.

26

proposta basca de reforma estatutria i en lampliaci daquest procs dereforma a altres comunitats autnomes. El seguiment i lanlisi daquestsesdeveniments extraordinaris obligaven a reelaborar en profunditat aquellaprimera aproximaci, reelaboraci que t com a fruit aquesta publicaci.

Lenfocament que adoptem difereix del que s com en bona part delstreballs que shan dedicat a aquesta temtica. En efecte, la vinculaci direc-ta que hi ha entre les competncies executives i el sistema administratiuexplica que moltes contribucions doctrinals posin laccent en les repercus-sions del nostre model de repartiment competencial sobre la racionalitatde la planta dadministracions publiques i sobre leficcia, leficincia i laqualitat de lactivitat que desenvolupen (eficcia i eficincia que, daltrabanda, compten amb un exprs i inequvoc reconeixement com a principisconstitucionals en els articles 103.1 i 31.2 CE). Perspectiva del tot correc-ta que apunta cap a la resoluci dun problema especialment preocupant iessencialment irresolt: lexistncia dun nombre segurament excessiu denivells administratius, articulats a partir dun sistema que no ha sabut evi-tar la duplicitat de serveis, ni el malbaratament de recursos pblics que aixsuposa, ni la lgica perplexitat ciutadana i empresarial davant duna situa-ci com la descrita.3

Sense abandonar aquesta perspectiva, som del parer que la distribucide les competncies executives (com qualsevol altra decisi sobre el repar-timent i lexercici del poder pblic) s, abans que res, una qesti poltica.

3 Un bon resum daquesta situaci s el que fa M. SNCHEZ MORN: Existe hoy da una impre-sin bastante generalizada de que hay en nuestro pas demasiadas administraciones; de que lacomplejidad administrativa que ha trado consigo la puesta en marcha del sistema de autono-mas es excesiva; de que hay demasiados funcionarios; de que ciertas actividades y serviciospblicos se prestan al mismo tiempo por distintas administraciones, con lo que se duplicanesfuerzos y gastos innecesariamente; de que muchas otras actividades pblicas carecen de laimprescindible coordinacin (...) Ms an, tambin es evidente que, a diferencia de tiempospasados, an recientes, en los que la opinin pblica apareca ms preocupada por la distribu-cin de poderes o competencias (...), hoy existe un difundido deseo de simplificacin admi-nistrativa, de eficacia prestacional, cualquiera que sea la administracin responsable de cadaservicio. No importa tanto al ciudadano de a pie quin debe llevar a cabo una funcin pbli-ca, sino cmo se lleva a cabo (...) En todo caso, la racionalizacin administrativa, entendidacomo asignacin precisa de funciones y adecuacin de estructuras a las mismas, como elimi-nacin de duplicidades burocrticas, como reduccin de conflictos paralizantes entre adminis-traciones pblicas, como necesidad de coherencia del conjunto de la accin administrativa,como elemento importante en la contencin del gasto pblico, se est convirtiendo en una delas preocupaciones prioritarias ligadas al desarrollo del Estado de las Autonomas(Racionalizacin administrativa y organizacin territorial. A. REDC, nm. 40, 1994, pg.39-40. Els remarcats sn nostres).

27

De fet, qualsevol decisi poltica t les seves repercussions sobre el pla orga-nitzatiu i, almenys en lmbit pblic, no hi ha decisions organitzatives queno tradueixin una determinada concepci ideolgica o poltica de les coses.Tanmateix, la insistncia en els aspectes tcnics, jurdics o organitzatiusinherents a les competncies dexecuci pot enfosquir, fins a cert punt, lesraons de fons que expliquen lestat actual de la qesti.4 Al nostre judici,el fet de mantenir-se dins dels cnons de la investigaci jurdica no impe-deix, sin que ms aviat obliga a tenir presents aquestes raons de fons, lesquals, daltra banda, compten amb un reconeixement normatiu del mximrang.

Arribem, aix, a un dels principals supsits de partida daquest treball,que conv consignar. Al nostre criteri, no s procedent distingir, dins lescompetncies que les Comunitats Autnomes han assumit estatutriament,entre unes competncies que serveixen per expressar lautonomia consti-tucionalment garantida i unes altres competncies que serveixin a unes fina-litats hipotticament diferents. La Constituci espanyola de 1978 reconeixi garanteix el dret a lautonomia de les nacionalitats i de les regions queintegren lEstat espanyol (art. 2). LEstat sorganitza territorialment enmunicipis, en provncies i en les comunitats autnomes que es constituei-xin, i totes aquestes entitats gaudeixen dautonomia per a la gesti dels inte-ressos respectius (art. 137). En exercici del dret a lautonomia reconegut

4 En aquest lnia, conv recordar ladvertiment realitzat per J. LEGUINA VILLA sobre les diversesrealitats que es poden amagar sota termes com centralitzaci o descentralitzaci. Quant aaquest darrer concepte, assenyala lautor que son cosas muy distintas, con las que se preten-den alcanzar objetivos polticos radicalmente contrapuestos, una descentralizacin que se pro-ponga lograr el reconocimiento de la personalidad poltica autnoma de los distintos pueblosque existen y conviven en el seno de un Estado, y una descentralizacin administrativa que, conolvido e incluso desprecio de las diferencias nacionales, trate simplemente de corregir las dis-funciones burocrticas que esclerosan y paralizan el proceso de apropiacin y gestin del poderpblico y que, en definitiva, se levante un dique centralista con que hacer frente al impulsoigualitario de los grupos sociales y nacionales minoritarios (Autonomas y TribunalConstitucional. A: Poder poltico y Comunidades Autnomas. Vitoria-Gasteiz: Eusko Legebiltzarra-Parlamento Vasco, 1991, pg. 70). En termes similars, J. FERRET JACAS remarca que no hi hadubte que tamb el centralisme, fins i tot el ms exagerat, t el seus avantatges. I la descentra-litzaci pot tenir objectius diversos: ms eficincia en la prestaci dels serveis, aprofundimentde la participaci democrtica, preservaci de la identitat, etc. Les diverses tcniques que laConstituci permet no serveixen indiscriminadament per a tots aquests objectius. Bilateralitati multilateralitat, separaci de competncies i collaboraci sn tcniques que es contrapo-sen, i la seva utilitzaci depn de lobjectiu que es vulgui assolir (Estatuts dautonomia: fun-ci constitucional i lmits materials. A: RCDP, nm. 31, 2005, Monogrfic La reforma esta-tutria, pg. 105).

28

per la Constituci, determinats territoris poden accedir a lautogovern iconstituir-se en comunitats autnomes dacord amb all que disposa el TtolVIII de la Constituci i amb els estatuts respectius (art. 143.1), estatuts quehan de fer constar les competncies assumides dins el marc establert per laConstituci (art. 147.2.d). Aix ho fa lEstatut catal del 2006, que atorgacompetncies exclusives, compartides i executives a la Generalitat, o sigui,al sistema institucional en qu sorganitza polticament lautogovern deCatalunya (art. 2.1).

Dacord amb aquestes previsions, som del parer que les competnciesexecutives expressen igualment lautonomia i el dret a lautogovern confe-rit constitucionalment a les comunitats autnomes. s cert que dins delconcepte dautonomia cal distingir entre diverses modalitats, cada una deles qual pot tenir una major o menor intensitat, per, sigui quin sigui elnivell dautonomia que calgui referir a les competncies autonmiquesdexecuci, no es pot negar pensem que aquestes siguin, alhora, unaconseqncia i una forma dexpressar lautonomia. Una autonomia que,conv no oblidar-ho, tamb pretn preservar valors constitucionals com elpluralisme poltic, valor superior de lordenament jurdic que tamb es potentendre com una concreci (territorial o vertical) del carcter democrticde lEstat (art. 1 CE). Al nostre judici, lequilibri i la dialctica permanentsentre els principis constitucionals dunitat i autonomia (art. 2 CE) consti-tueix una perspectiva especialment fructfera, a ms dobligada, per enca-rar un tema com el que ens ocupa. Aquest s el cam que conv seguir perevitar que la finalitat institucional de les competncies dexecuci es mogui,com fins ara, entre el silenci i lequvoc.

Lanlisi daquestes competncies des de lptica de la significaci i larellevncia que els s inherent no es restringeix nicament a les relacionsentre lEstat i les comunitats autnomes. Tamb tenim present aquesta pers-pectiva quan reflexionem sobre les repercussions del nostre sistema de com-petncies administratives sobre els ciutadans, individualment considerats.Aquesta ptica tamb permet fonamentar el principi de major proximitatde lAdministraci en elements com la directiva constitucional favorable ala participaci de tots les ciutadans en la vida poltica, econmica i social(arts. 9.2, 23 i 105 CE, entre altres), el qual creiem no t una importn-cia menor que la daltres principis constitucionals com el deficcia,allegats amb una freqncia molt superior com a criteris idonis per inter-pretar lactual sistema de repartiment competencial o per justificar-ne lanecessitat de levoluci.

29

El segon punt de partida de lanlisi es troba en la constataci quea diferncia daltres ordenaments i del sistema implantat durant la II Re-pblica el tractament de les competncies dexecuci ha estat objectedun tractament particularment deficitari. Aix ho han destacat amb insis-tncia nombrosos autors, als quals ens afegim, des duna perspectiva igual-ment crtica. Aquesta situaci contribueix a explicar que la conflictivitatentre lEstat i les comunitats autnomes sobre la titularitat i lexercici deles facultats dexecuci hagi estat especialment elevada. Al nostre parer,tamb s una de les causes principals que les competncies executives cons-titueixin, encara avui, una categoria competencial de perfils poc definits,tant pel que fa a la seva finalitat institucional com pel que fa al seu rgimjurdic concret. La construcci daquest rgim lha assumit principalmentel Tribunal Constitucional, la doctrina del qual sobre aquest punt no podemconsiderar, en general, excessivament afortunada. Una bona part de lestu-di es dedica, en conseqncia, a lanlisi crtica de la jurisprudncia establer-ta pel Tribunal i a donar compte de la valoraci de qu ha estat objecte perpart daltres autors i pels mateixos magistrats del Tribunal, molts dels qualsshan sentit obligats a expressar la seva dissidncia davant dels pronuncia-ments majoritaris per mitj dels nombrosos vots particulars que aquests hansuscitat.

El repartiment del poder dadministrar entre lEstat i les comunitats aut-nomes ha estat objecte duna interpretaci que ha tendit a privilegiar elsdesenvolupaments en clau unitria, afavorint que moltes, i molt rellevants,facultats executives continun en mans de lAdministraci estatal. Aquestasingular decantaci explicaria que lEstat hagi pogut mantenir unes estruc-tures centrals i perifriques amb una dimensi que la Constituci i els esta-tuts dautonomia no semblaven imposar. En el treball dediquem una espe-cial atenci a la descripci i a la crtica daquests desenvolupaments, posantun mfasi especial en els enfocaments que puguin aportar noves perspec-tives danlisi. Daltra banda, tot i que no es tracti duna qesti estricta-ment jurdica, podrem plantejar-nos aqu si la centralitzaci del sistemano pot haver contribut a incrementar la reticncia de les comunitats aut-nomes davant la possibilitat dincrementar les capacitats dactuaci delnivell local.

La referncia al ens locals ens serveix per posar en relleu dues novescaracterstiques daquesta recerca. Duna banda, hem partit de la hiptesique la comparaci entre la disciplina aplicable a lexecuci autonmica dela legislaci estatal i el rgim propi de lexecuci municipal o local de la

30

legislaci emanada per lEstat i per les comunitats autnomes, constitueixun mtode de treball poc explotat que, amb les excepcions que calgui, potser especialment fructfer. I, daltra banda, tamb hem tractat de validar lahiptesi que en la construcci del rgim aplicable a lexecuci autonmi-ca hi pot haver influt, de forma indirecta per decisiva, la tradicional con-figuraci dels ens locals com a instncia dexecuci instrumentalitzada perlEstat. En un pas que no disposa de tradici federal ni de prou experin-cia en matria de descentralitzaci, fins a quin punt no shaur construtla competncia autonmica sobre la base del rgim aplicable als ens localscom a principal supsit dAdministraci estatal indirecta arrelat en la nos-tra conscincia jurdica?

Encara que sigui amb un cert excs, podem arribar a pensar, aix, queens trobem davant duna categoria impossible i que la seva introducci dinslEstat integral, en primer terme, i dins lEstat autonmic, en un segonmoment, no sembla altra cosa que lacolliment duna tcnica federal per partdun Estat que no ho s. Han mancat aqu (ms en el segon model que nopas en el primer) els elements institucionals necessaris per comprendre elsentit i la finalitat veritable de les competncies dexecuci genunes. Pertant, ha calgut inventar un nou rgim, unes competncies executives dife-rents o autctones. I el desenvolupament del sistema no sha fet dacord ambla lgica federal, sin dacord amb lexperincia i les tradicions prpies, sa dir, subjectant aquesta categoria competencial a un rgim molt proper alque sha aplicat histricament als supsits dAdministraci estatal indirec-ta. Lexecuci autonmica de la legislaci estatal sequipara, aix, potser senseprendren conscincia, a lexecuci dels serveis estatals per part dels enslocals o dels ens instrumentals. Lexecuci autonmica es converteix, peraquesta via, en una categoria hbrida, a mig cam entre les tcniques pr-pies del federalisme germnic i la tcnica centralista darrel francfona.

El model dexecuci ms proper amb ladoptat a lEstat autonmic sel del sistema austrac, un sistema que ha llegit el federalisme de formaparticularment centralista i que, probablement per aquest motiu, consti-tueix una de les principals fonts dinspiraci de lEstat regional i de lau-tonmic. Per aquesta configuraci de les competncies dexecuci xocaamb lautonomia garantida a les comunitats autnomes i desemboca en unconflicte insoluble. Si aquestes competncies es llegeixen en clau auton-mica augmenta la reticncia de lEstat davant lexecuci aliena de la sevalegislaci i la seva inclinaci a retenir facultats de gesti; i si sinterpre-ten en clau unitria es colloca les comunitats autnomes en una posici

31

de subordinaci que no els s prpia ni sadolla el seu desig dautogovern.Una lectura intermdia no semblava possible: aqu la integraci no sasse-gura per mitj de mecanismes concurrencials sin preservant, fins on siguipossible, la separaci de les respectives esferes de jurisdicci. En aques-tes coordenades, lxit institucional de les competncies executives es tro-bava comproms des de la seva mateixa recepci. Redrear el rumb i es-quivar el dest cap on portava podia semblar una hiptesi improbable. Lessolucions incorporades al nou Estatut dAutonomia potser no sn les msptimes possibles, per ens situen davant duna nova oportunitat per in-tentar-ho.

Els continguts del treball sestructuren en quatre captols. El captol pri-mer es dedica a lestudi dels antecedents i, concretament, al sistema implan-tat durant la II Repblica. Lanlisi no es limita a la descripci de les pre-visions establertes per la Constituci de 1931 i pels estatuts dautonomiaaprovats en aquest perode. Tamb sestn a les seves fonts inspiradores,a la seva gnesi i al seu desenvolupament posterior. Al nostre parer, la dis-tribuci de competncies operada en aquest perode t una influncia de-cisiva sobre el sistema competencial vigent i una particular utilitat, coma criteri hermenutic, per resoldre els problemes actuals.

El captol segon se centra en lanlisi crtica del sistema vigent a lEstatautonmic fins a la reforma dels estatuts que sinicia amb el canvi de segle.Aquesta anlisi semmarca en un estudi previ dels models de referncia,on es dedica una atenci especial a lanomenat federalisme dexecuci,s a dir, als ordenaments on sorgeix i es desenvolupa la tcnica datribuirlexecuci de la legislaci federal a instncies diferents de la federaci. Lestudidel dret comparat tamb es du a terme en lanlisi dels antecedents contin-guda en el primer captol i en el tractament de la qesti de la potestat regla-mentria que duem a terme en el darrer. En aquest captol es posa en relleula particular indefinici en qu es mou el marc establert per la Constitucii pels estatuts de la primera etapa i sassenyalen les disfuncions principalsque aquesta situaci va generar. La descripci del sistema es completa ambla formulaci dalgunes propostes personals que permetrien desenvoluparaquest sistema sobre noves bases.

Levoluci del model constitueix lobjecte del captol tercer. Latencise centra en tres grans eixos. En primer lloc, es du a terme una anlisi ten-dencialment sistemtica dels criteris emprats per fonamentar la retenci defacultats executives per part de lEstat Aqu sobserva que la indefinici delsistema executiu dna pas i ns una de les causes principals al seu

32

desenvolupament en clau unitria. Lestudi prossegueix amb una refern-cia als mecanismes disponibles per flexibilitzar la distribuci real de lescompetncies executives que emfasitza lamplitud dels marges disponiblesen aquest camp, la rellevncia que cal reconixer a les tcniques atpiquesde flexibilitzaci competencial i la manca de consens doctrinal sobre elslmits del conjunt de tcniques existents. El darrer apartat ofereix una an-lisi dels intents de correcci del sistema realitzats per la via de la reformaestatutria, anlisi que cal considerar provisional i que sestn, en particu-lar, sobre els resultats de les solucions imaginades per constituir lAdmi-nistraci autonmica en lAdministraci estatal ordinria en el territori res-pectiu i sobre les esforos orientats a definir i garantir el poder autonmicdadministrar, qestions que sn objecte duna darrera valoraci de carc-ter general.

La significaci institucional de les competncies autonmiques dexe-cuci fou sensiblement devaluada per la consagraci del concepte mate-rial de legislaci per part del Tribunal Constitucional. A lestudi daques-ta qesti que considerem del tot determinant dediquem el captolquart daquest treball. Sobre la base duna interpretaci particularment des-afortunada, el Tribunal Constitucional considera que lexercici de la potes-tat reglamentria substantiva resta reservada a lens que t atribuda la com-petncia sobre la legislaci, s a dir, a lEstat, mentre que lnica facultatnormativa oberta a les comunitats autnomes quan executen la legislaciestatal s la de dictar simples reglaments de carcter organitzatiu. El tre-ball tracta de rebatre els arguments emprats pel Tribunal Constitucional perjustificar la seva interpretaci, estudia la reacci de la doctrina cientficadavant daquesta interpretaci i formula la proposta que sentn ms ajus-tada al nostre sistema, desprs de consignar els elements que la fonamen-ten. Posteriorment, lanlisi tracta daclarir fins a quin punt lEstatut del2006 acull la proposta que propugnem i posa en relleu els avenos i lesfebleses de la soluci adoptada. Aquesta soluci no contradiu cap precep-te constitucional, per pot xocar segons com sinterpreti amb una doc-trina del Tribunal Constitucional que es trobava en aquest punt plenamentconsolidada. Per aquest motiu conjuntament amb altres raons, com lapersistncia dasimetries entre les diverses regulacions estatutries com-pletem les nostres observacions amb un examen de la resta de vies dispo-nibles per ampliar la potestat reglamentria autonmica.

Per acabar demmarcar el treball avanarem unes primeres idees con-ceptuals sobre la categoria competencial objecte danlisi. Amb carcter

33

general, una competncia dexecuci es dna quan un ens pblic determi-nat t conferit el poder de dur a la prctica les previsions establertes per lalegislaci dictada sobre un mbit material concret. Sense entrar ara en msprecisions, el concepte de competncia dexecuci remet a la funci tpicade ladministraci, la funci administrativa,5 o, ms amplament, al conjuntde funcions atribudes al complex organitzatiu tradicionalment conegut coma poder executiu (govern i administraci). En una delimitaci negativa, i enlnia de principi, les competncies dexecuci permetrien exercir totes lesfuncions pbliques amb exclusi de la potestat legislativa i de la potestatjurisdiccional.

Un concepte tan ampli com aquest exigeix realitzar un seguit dacota-cions, ja que dins daquesta definici sengloben diversos supsits queremeten a rgims jurdics igualment diversos. Les principals distincions quecal efectuar sn, bsicament, les segents. En primer lloc, cal determinarsi la legislaci que sexecuta ha estat dictada pel mateix ens pblic que tla responsabilitat dexecutar-la o per un ens pblic diferent. La noci decompetncia dexecuci sutilitza preferentment per fer referncia a aques-ta darrera realitat. El moment legislatiu i el moment executiu se separeni sn atributs a instncies territorials diferents. En el sistema competencialde lEstat autonmic, aquesta situaci es pot produir en dos casos distints,que tamb cal diferenciar: quan la competncia de lEstat abasta tota lalegislaci i quan la seva competncia resta limitada a lestabliment de lesbases, les normes bsiques o la legislaci bsica duna matria determina-da. En ambds casos les Comunitats Autnomes poden disposar de com-petncies dexecuci de la legislaci estatal, si aix ho preveuen els Estatutsrespectius. En tercer lloc, encara cal distingir entre els diversos orgens dela competncia. Una competncia dexecuci es pot exercir perqu es dis-posa de la seva titularitat o perqu aquest exercici ha estat transferit, dele-gat o encarregat per una altra instncia territorial, que s qui en t la titu-laritat darrera. Lorigen de la competncia determina el seu nivell de garantiai defineix el rgim jurdic aplicable en cada cas. Encara es podrien establiraltres distincions en funci de les peculiaritats prpies de cada sistema com-

5 Per a un estudi monogrfic, vid. principalment MARTN-RETORTILLO, S. Presupuestos constitu-cionales de la funcin administrativa en el Derecho positivo espaol. A: RAP, nm. 26 (1958);i SNCHEZ-MORN, M. Notas sobre la funcin administrativa. A: PREDIERI, A. i GARCA DEENTERRA, E. La Constitucin espaola de 1978. Madrid: Civitas, 1981, on es contenen les refe-rncies a les obres clssiques sobre el tema.

34

petencial, les quals ens durien a modalitzar les categories anteriors i a fixar-ne les corresponents subcategories, per els tipus competencials bsics deri-ven de les tres grans solucions esmentades.

El concepte dexecuci que hem utilitzat s ms o menys ample enfunci de lobjectiu perseguit en cada cas. Al nostre parer, aquesta opcimetodolgica s complexa, per tamb lnica possible per oferir una visitendencialment completa del sistema. A tall dexemple, per calibrar el pesde les comunitats autnomes dins del sistema dAdministracions pbli-ques cal partir duna valoraci global del conjunt de competncies execu-tives que tenen atribudes, mentre que a lhora de reflexionar sobre el nivelllegislatiu o executiu a qui cal referir la potestat reglamentria, shadanar al supsit extrem, s a dir, a les competncies dexecuci pureso simples. Aquest darrer tipus competencial, el que es dna quan les comu-nitats autnomes executen la legislaci de lEstat desprovedes de qualse-vol altre poder, s el ms tractat en aquest treball i el que li serveix de filconductor.6

Barcelona, gener del 2007

6 Tipus competencial que tingu un tractament monogrfic molt aplaudit en lobra de R. JIMNEZASENSIO. Las competencias autonmicas de ejecucin de la legislacin del Estado (Madrid:Civitas. IVAP, 1993), treball que haurem de citar o comentar amb una especial freqncia.

35

CAPTOL PRIMER

ANTECEDENTS: EL SISTEMA IMPLANTATDURANT LA II REPBLICA

SUMARI. I. LA DISTRIBUCI DE LES COMPETNCIES DEXECUCI EN LESTATINTEGRAL: 1. El sistema general de distribuci de competncies: 1.1. Lesregles bsiques. 1.2. Les fonts dinspiraci. 2. El rgim de les competn-cies dexecuci: 2.1. El sistema constitucional i estatutari de distribucide les competncies dexecuci. 2.2. La previsi constitucional relativa alexecuci regional de totes les lleis de la Repblica. 2.3. El president dela Regi Autnoma com a autoritat i representant de lEstat. 2.4. La potes-tat reglamentria, facultat inherent a les competncies regionals dexecu-ci. 2.5. El tema del control estatal sobre lexecuci regional. 3. Competnciesdexecuci i Estat integral: una lectura diferent. 4. La prctica de lauto-nomia administrativa: el procs dels traspassos de serveis. II. EL PAPERDELS ENS LOCALS DINS DEL NOU SISTEMA DADMINISTRACIONS PBLIQUES:1. Les previsions constitucionals i estatutries sobre el rgim local. 2. Eltrasps de serveis de rgim local a la Generalitat de Catalunya. 3. El paperdels ens locals com a administraci estatal o regional indirecta. III. LIM-PACTE DE LA DISTRIBUCI DE COMPETNCIES SOBRE LA PLANTA DADMINIS-TRACIONS PBLIQUES: REFORMA I SIMPLIFICACI DESTRUCTURES: 1. La pre-ocupaci per leficcia, la racionalitat i la no-duplicitat dels serveis enel procs dels traspassos de serveis. 2. La reducci de lAdministraciestatal: la supressi dels governadors civils a Catalunya. 3. La reformade lAdministraci local. 4. Les tcniques orgniques i funcionals darti-culaci. 5. Referncia especial a lAdministraci de Justcia.

I La distribuci de les competncies d'execuci en l'Estat integral

La distribuci de competncies realitzada durant la II Repblica espa-nyola t una importncia molt superior a la que li ha estat reconeguda finsara. El model adoptat lany 1931 representa el primer intent seris, en lm-bit constitucional, demprendre una veritable descentralitzaci poltica, enun Estat tradicionalment unitari i centralitzat, a partir de la possibilitat quees constitueixin regions autnomes i que aquestes gaudeixin dinstitucions

39

prpies, provedes de potestats legislatives i executives i dels recursos finan-cers necessaris.7

Certament, el perode republic tingu una vigncia molt curta (de 1931a 1939, a tot estirar). Es tracta, doncs, duna etapa breu i curulla de vicis-situds, en la qual el sistema competencial no va poder comptar amb les-tabilitat necessria ni acreditar les virtuts i les mancances que el caracte-ritzaven.8 Tanmateix, aquest sistema va incorporar solucions constitucionalsdaltres estats compostos particularment del federalisme germnic queconstituen autntiques novetats dins lorganitzaci territorial de lEstat, aixcom previsions prpies, originals o inspirades igualment en daltres models,dun altssim inters.

Alhora, lanlisi daquest sistema no t un valor purament acadmic oteric. En efecte, les solucions constitucionals daquest perode exercirenuna influncia directa en el Ttol VIII de la Constituci espanyola de 1978i, en conseqncia, forneixen la clau explicativa dun gran nombre de lesprevisions actualment vigents.9 Dins daquest marc, t un inters particu-lar el fet que la Constituci vigent hagi incorporat, per mitj de la corretja

7 s clar que hi ha intents de descentralitzaci anteriors, per, tot i el seu inters, o no arriben aimplantar-se (Projecte de Constituci federal de 1873), o resten limitats a una descentralitzacisimplement administrativa (Mancomunitat de Catalunya). Pel que fa al projecte constitucionalelaborat durant la I Repblica, cal dir que la distribuci de competncies entre la Federaci iels Estats estava inspirada en el model nord-americ, sense referncies a la possible execuciestatal de la legislaci federal. No obstant aix, cal destacar que la clusula residual afavoriaals Estats membres, els quals haurien gaudit duna mplia llibertat per fixar la seva organitza-ci interna, inclosa la possibilitat de suprimir lliurement les provncies, i comptaven amb la con-figuraci territorial del Senat i del Tribunal Suprem Federal. Sobre el tema, vid., entre altres,els treballs dA. PREZ AYALA. La I Repblica. Marco poltico y proyecto constitucional.A: REP, nm. 105 (1999); i Federalismo y autonomas. La organizacin territorial del Estadoen el constitucionalismo republicano. A: REP, nms. 48-49 (2000).

8 T ra, doncs, PREZ AYALA quan assenyala que En estas condiciones, que son las que real-mente se dieron, la experiencia autonmica republicana no permite extraer conclusiones funda-das (...). Es aventurado, adems de completamente intil, hacer cualquier prediccin retrospec-tiva sobre la evolucin que hubiera podido seguir el sistema (...) en el supuesto que hubiesetenido continuidad histrica (Federalismo y autonomas..., cit., pg. 215-216).

9 En aquest sentit, MUOZ MACHADO assenyala que ...tal vez no se ha subrayado suficientemen-te que de esta regla general [la influncia de constitucions estrangeres en la Constituci de 1978]escapa casi por entero el Ttulo VIII (...) que, sobretodo en la parte dedicada a las ComunidadesAutnomas, ha adoptado soluciones que provienen de lo que estableci sobre autonomas regio-nales nuestra Constitucin de 1931. No quiere ello decir que no puedan detectarse otras influen-cias; lo que puede afirmarse, sin ninguna duda, es que, en todo caso, es del texto constitucionalcitado de donde se han trado la mayor parte de las soluciones que incorpora la Constitucinvigente (Derecho pblico de las comunidades autnomas, I. Madrid: Civitas, 1982, pg. 85).

40

de transmissi que constitueix la Constituci republicana, algunes de lestcniques prpies del federalisme dexecuci germnic, basat en lexecu-ci general de la legislaci estatal per part dels ens territorials subestatals(Lnder, regions o comunitats autnomes).

Tant en el perode republic com en lactual sha adoptat el sistema derepartiment competencial basat en el binomi legislaci estatal-execuciautonmica, provinent del model germnic.10 El que no s tan clar, i reque-rir anlisis ulteriors, s fins a quin punt aquest sistema t entre nosaltresen letapa republicana i en lactual labast que li s propi en el fede-ralisme germnic, on lexecuci de la legislaci prpia i de la federal corres-pon als ens subestatals com a norma general.

Per b que encara no comptem amb una anlisi monogrfica prou apro-fundida, el sistema competencial de la II Repblica ha estat objecte de diver-ses aproximacions, tant en la mateixa etapa republicana com ms endavant.11

10 Dacord amb JIMNEZ ASENSIO, en el mbito del reparto competencial y, ms en concreto, enel binomio funcional legislacin/ejecucin, la fuente principal de inspiracin del constituyenteespaol (y del estatuyente) fue, sin duda, la normativa republicana (Las competencias auton-micas, cit., pg. 51). Segons GARCA DE ENTERRA, este tipo de colaboracin en que los dosniveles se reparten la gestin, de modo que a uno se reserva la legislacin y al otro la ejecucin(...) se inicia como tal tcnica federal tipificada (...) a mitad del siglo XIX (...) hasta concluir sien-do una manifestacin capital de todo el federalismo moderno. Su primera manifestacin entrenosotros fue la de la Constitucin republicana de 1931, artculo 13 (sic, art. 15) sin duda sobreel modelo weberiano (La ejecucin autonmica..., cit., pg. 172-173).

11 Aix, entre altres, i pel que fa a les primeres, vid. HURTADO MIR, A. Intervenci de lEstat en elnostre rgim autonmic. A: DDAA: Conferncies sobre lEstatut de Catalunya. Barcelona:Acadmiade Jurisprudncia i Legislaci de Catalunya, 1933; LLORENS, E. L. La autonoma en la integracinpoltica. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1932 (particularment el captol IX, Ladivisin de competencias, pg. 215-224); PREZ SERRANO, N. La Constitucin espaola. Antecedentes,texto, comentarios. Madrid: Editorial Revista de Derecho Privado, 1932); ROYO VILLANOVA, A. LaConstitucin espaola de 9 de diciembre de 1931 con glosas jurdicas y apostillas polticas. Va-lladolid: Imprenta Castellana, 1934; i ROYO VILLANOVA, S., El Estado integral. A: Revista de De-recho Pblico, nm. 45 (1935). Entre les segones, vid. BAYONA ROCAMORA,A. Els Estatuts dAuto-nomia de 1932 i de 1979: anlisi comparada de continguts i competncies. A: Idees. Revista detemes contemporanis, nm. 4 (1999); CASCAJO CASTRO, J. L. Notas sobre el ordenamiento consti-tucional de la Segunda Repblica: la distribucin de competencias en el Estado integral. A: RVAP,nm. 36 (II) (1993); CORCUERA ATIENZA, J. La Constitucin de 1931 en la historia constitucionalcomparada. A: Fundamentos, nm. 2 (2000); FERNNDEZ SEGADO, F. Las constituciones histri-cas espaolas. Madrid: Civitas, 1986 (4a ed.); GERPE LANDN, M. LEstatut dautonomia deCatalunya i lEstat integral. Barcelona: Edicions 62, 1977; GONZLEZ CASANOVA, J. A. Federalismei autonomia a Catalunya (1868-1938). Barcelona: Curial, 1974; HERNNDEZ LAFUENTE,A. Autonomae integracin en la Segunda Repblica. Madrid: Ediciones Encuentro, 1980; JIMNEZ ASENSIO, R.Las competencias autonmicas de ejecucin de la legislacin del Estado. Madrid: Civitas-IVAP,1993; o MUOZ MACHADO, S. Derecho pblico de las comunidades autnomas..., cit.

41

Tenint presents aquestes aproximacions, la descripci del sistema compe-tencial republic, ms superficial pel que fa a les seves lnies principalsi ms aprofundit en all que afecta les competncies dexecuci, es pot ferde la forma segent.

1 El sistema general de distribuci de competncies

1.1 Les regles bsiques

En els seus trets bsics, i sens perjudici de les observacions que faremms endavant, es pot sostenir que la Constituci espanyola de 1931 articu-la la distribuci territorial de poder poltic entre lEstat i les regions aut-nomes mitjanant una classificaci tripartida de les competncies (articles14, 15 i 16) i una clusula residual (art. 18).12

Larticle 14 atribua una srie de matries a la competncia exclusivade lEstat, atorgant-li, en principi, la plena disponibilitat sobre cada unadelles, s a dir, tant la funci de dictar la legislaci com la de realitzar-nelexecuci directa. Es tracta dun llistat no excessivament extens, integratper un total de divuit epgrafs on sinclouen els mbits materials ms direc-tament connectats amb la idea de sobirania estatal de lpoca, llistat quecal completar amb algunes atribucions especfiques, ubicades asistemti-cament en els preceptes relatius a la famlia, leconomia, la cultura i len-senyament (arts. 43-50).13 Larticle 15 reservava a lEstat la legislaci de

12 Tamb s correcte afirmar, com fa BAYONA, que lesquema competencial es basava, duna banda,en un sistema de doble llista i, de laltra, en una clusula residual de doble efecte (op. cit., pg.64), ja que, de fet, de llistes noms nhi ha dues, la de lart. 14 i la de lart. 15. Tanmateix, laremissi que lart. 16 fa als estatuts per tal que siguin aquests els que fixin les competncies delegislaci i execuci regionals, tamb permet sostenir, com fem, que el sistema desemboca enuna classificaci competencial tripartida. En relaci amb aquest punt, PREZ AYALA assenyalaque el esquema de reparto competencial se basaba en una doble lista, per reconeix que algu-nos autores hablan de un esquema tripartito de reparto competencial, siendo aquellas mate-rias no comprendidas en ninguna de las dos listas anteriores (arts. 14 i 15) las que integraranel tercer bloque competencial, que podan asumir las regiones autnomas mediante sus respec-tivos Estatutos (art. 16) (Federalismo y autonomas..., cit., pg. 210-211).

13 Aix, sestableix que El servicio de la cultura es atribucin esencial del Estado, y lo prestarmediante instituciones educativas enlazadas por el sistema de la escuela unificada (art. 48),que La expedicin de ttulos acadmicos o profesionales corresponde exclusivamente al Estado(art. 49) o que El Estado podr mantener en ellas (les regions autnomes) instituciones docen-tes de todos los grados en el idioma oficial de la Repblica.

42

forma ntegra i exclusiva en relaci amb una altra llista de matries, tot per-metent que lexecuci daquestes normes estatals correspongus a les regionsautnomes, en la mesura de la seva capacitat poltica, a judici de les Corts.Entre els destacables supsits inclosos dins daquest precepte shi troba,per exemple, lexecuci regional de la legislaci civil, social, mercantil, penali processal dictada per lEstat. Daltra banda, dacord amb larticle 16, lesregions autnomes podien assumir estatutriament la competncia sobre lalegislaci exclusiva i lexecuci directa en totes les matries no compresesen els dos preceptes anteriors. Per tant, la Constituci no atribua directa-ment cap competncia a les regions ni establia una relaci de competn-cies assumibles. En efecte, havia de ser cada Estatut dAutonomia el que,a la vista de les competncies reservades a lEstat pels articles 14 i 15 dela Constituci, determins els poders que quedaven conferits a la Regicorresponent, determinaci que, al capdavall, hauria dsser confirmadao alterada per la decisi sobirana de les Corts en el moment de discutiri aprovar lEstatut.

Els poders residuals eren regulats per larticle 18, dacord amb elqual totes les matries no reconegudes explcitament a la regi autno-ma per lEstatut respectiu shavien de reputar prpies de la competnciade lEstat, per b que sautoritzava constitucionalment aquest per distri-buir o transmetre aquestes facultats per mitj duna llei. Tres previsionsimportants completaven el sistema: la regulaci dall que ara coneixemcom lleis dharmonitzaci (article 19)14 i com a clusula de prevalena

14 Art. 19 CE 1931: El Estado podr fijar, por medio de una ley, aquellas bases a que habrn deajustarse las disposiciones legislativas de las regiones autnomas, cuando as lo exigiera la armo-na entre los intereses locales y el inters general de la Repblica. Corresponde al Tribunal deGarantas Constitucionales la apreciacin de esta necesidad. Para la aprobacin de esta ley senecesitar el voto favorable de las dos terceras partes de los diputados que integren las Cortes.En las materias reguladas por una ley de Bases de la Repblica las regiones podrn estatuir lopertinente, por ley o por ordenanza. El parallelisme daquesta previsi amb la regulaci con-tinguda a lart. 150.3 de la Constituci vigent s ms que evident. Tamb sn clares les difern-cies entre luna i laltra clusula, especialment en matria de garanties, ja que la Constitucirepublicana, en una opci que fou molt criticada, atorga a lrgan jurisdiccional que t encoma-nada la defensa constitucional la difcil tasca dapreciar amb carcter previ una necessitat emi-nentment poltica com s que lharmonia entre interessos generals i regionals exigeixi lapro-vaci duna llei de carcter harmonitzador. Entre les valoracions crtiques, ALCAL-ZAMORAqualific les garanties que incorporava com casi prohibitivas, responsables de la dificultad,casi imposibilidad prctica de aplicar el precepto, tot recomanant la seva reforma en sentit fle-xibilitzador (Los defectos de la Constitucin de 1931 y tres aos de experiencia constitucional.Madrid: Civitas, 1981, pg. 278). PREZ SERRANO assenyal que el quorum descomunal exigit

43

(article 21),15 i una regla general sobre lexecuci regional de les lleisde la Repblica, la qual ser objecte duna anlisi posterior ms aprofun-dida (art. 20).16 Finalment, es va preveure que els conflictes competen-cials entre lEstat i les regions, o entre dues o ms regions, havien de serresolts pel Tribunal de Garanties Constitucionals, lrgan jurisdiccionalal qual es confi, sobre el model austrac, les tasques de defensa de laConstituci.17

Ms enll dalgunes coincidncies (clusula residual favorable a lEstat,per exemple), aquest sistema de distribuci de competncies sapart con-siderablement de les solucions previstes en els treballs preparatoris de laConstituci, tant de lAvantprojecte elaborat per la Comissi JurdicaAssessora presidida per Ossorio y Gallardo, com del Projecte de Constituci

per la Constituci faria prcticament impossible com aix fou laprovaci daquestes lleis(La Constitucin..., cit., pg. 105). Tanmateix, en lnia de principi tenia ra S. ROYO VILLANOVAquan subratllava Por consiguiente, no hay materia ninguna en la que el Estado espaol no puedaintervenir mediante una ley de bases, invocando la necesidad de armonizar los intereses loca-les y el general del Estado (El Estado integral, cit., pg. 267). El carcter de precedent delart. 19 CE 1931 en relaci amb lart. 150.3 CE ha estat destacat per VERNET i LLOBET, J.: Con-cepte i objecte de les lleis dharmonitzaci. Barcelona: Generalitat de Catalunya-Escola dAdmi-nistraci Pblica de Catalunya, 1984, pg. 25-32, amb indicaci dels autors que comparteixenaquesta opini i dels que la matisen.

15 Art. 21 CE 1931: El derecho del Estado espaol prevalece sobre el de las regiones autnomasen todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas en sus respectivos Estatutos.La similitud daquesta previsi amb la regla de prevalena incorporada a daltres constitucions(Bundesrecht bricht Landesrecht, Bundesrecht bricht kantonales recht, supremacy clause) i alart. 149.3 CE tamb s patent.

16 Art. 20 CE 1931: Las leyes de la Repblica sern ejecutadas en las regiones autnomas porsus autoridades respectivas, excepto aquellas cuya aplicacin est atribuida a rganos especia-les o en cuyo texto se disponga lo contrario, siempre conforme a lo establecido en este ttulo.El Gobierno de la Repblica podr dictar Reglamentos para la ejecucin de sus leyes, aun enlos casos en que esta ejecucin corresponda a las autoridades regionales.

17 Arts. 121-124 de la Constituci de 1931 i Llei de 14 de juny de 1933, de constituci i rgim delTribunal de Garanties Constitucionals, publicada a la Gaceta de Madrid del 30 de juny (Ar.946). Un dels aspectes ms destacables daquesta regulaci s que en la polmica composicidel Tribunal shi va preveure la representaci regional, la qual, a ms, era majoritria (15 mem-bres sobre un total de 25). Sobre el Tribunal de Garanties Constitucional i les influncies quereb del model kelseni adoptat per la Constituci austraca, vid. BASSOLS COMA, M.: LaJurisprudencia del Tribunal de Garantas Constitucionales de la II Repblica Espaola. Madrid:Centro de Estudios Constitucionales, 1981, on es reprodueixen les sentncies dictades pelTribunal; CRUZ VILLLN, P.: La formacin del sistema europeo de control de constitucionali-dad (1918-1939). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987; ROURA, S. A. La defen-sa de la Constitucin en la historia constitucional espaola. Madrid: Centro de Estudios Polticosy Constitucionales, 1988; i RUIZ LAPEA, R. M.: El Tribunal de Garantas Constitucionales enla II Repblica Espaola. Barcelona: Bosch, 1982.

44

presentat per la Comissi Parlamentria que presid el professor Jimnezde Asa.18

El primer partia duna llista nica on sassenyalaven les atribucionsinalienables de lEstat, les quals mai no podrien ser delegades a les regionsautnomes, establia com a regla general que serien aquestes les que exe-cutarien la legislaci estatal i assenyalava que totes les matries no confe-rides explcitament a la regi en el seu Estatut serien considerades privati-ves de la competncia de lEstat (arts. 4, 5 i 7). El segon, ms autonomista,es basava en canvi en una doble llista: competncies exclusives de lEstat(art. 14) i competncies compartides per lEstat i la regi autnoma (art.15), rgim de compartici poc clar en no quedar determinats els lmits dela intervenci reservada a lEstat en aquestes matries.19

Per tant, lorigen immediat del sistema de repartiment territorial del po-der, basat en la triple previsi de competncies exclusives estatals (art. 14),competncies compartides sobre el binomi funcional legislaci estatal-execuci regional (art. 15), i competncies exclusives regionals (art. 16)cal trobar-lo en el procs de discussi i negociaci del text definitiu, seguitper les Corts constituents sobre la base del Projecte presentat per laComissi Parlamentria. La gestaci daquest text definitiu fou molt labo-riosa i estigu travessada per labrandament poltic i la confrontaci dal-ternatives, sovint irreconciliables, presentades amb lnim de resoldreduna o altra forma el que aleshores sanomenava el problema cataln.s indicatiu, en aquest sentit, que la Constituci de 1931 dediqus preci-sament el seu Ttol Primer a larticulaci de lorganitzaci territorial delEstat i a la distribuci de competncies entre lEstat i les possibles regions

18 Sobre les caracterstiques daquests treballs preparatoris de la Constituci comptem amb el tes-timoni dels seus protagonistes principals, tant en el moment de fer-los pblics com en obresposteriors. En relaci amb el primer, vid. la presentaci d. OSSORIO Y GALLARDO a: ComisinJurdica Asesora: Anteproyecto de la Constitucin de la Repblica espaola que eleva al Gobiernola. Madrid: Suc. de Rivadeneyra, 1931; aix com Mis memorias. Buenos Aires: Ed. Losada,1946 (publicades aix mateix per Editorial Tebas, Madrid, 1975). Pel que fa a L. JIMNEZ DEASA, vid. el seu discurs de presentaci del Projecte de Constituci a les Corts (Diario deSesiones, de 27 dagost de 1931, nm. 28, pg. 642 i seg.) i les seves obres Proceso histricode la Constitucin de la Repblica Espaola. Madrid: Ed. Reus, 1932; i La Constitucin de lademocracia espaola y el problema regional. Buenos Aires: Ed. Losada, 1946.

19 Com assenyala GERPE, la soluci de la Comissi Parlamentria, inspirada en la Constituci aus-traca, consistia a establir les competncies de lEstat i deixar les altres matries com a objec-tes de la possible competncia de la regi, desprs que aquesta les incorpors al seu EstatutdAutonomia i desprs que el Congrs aprovs aquest Estatut (LEstatut dAutonomia de Catalunyai lEstat integral, cit., pg. 149).

45

autnomes.20 La soluci consensuada, en la qual tingu una participacidecisiva Alcal-Zamora, cristallitz en la famosa esmena Juarros defen-sada per aquest diputat per redactada pel mateix Alcal-Zamora la qualesdevingu, amb poques modificacions, el text definitiu dels preceptes orde-nadors de la distribuci competencial de letapa republicana.21

Ara b, si lesmena Juarros constitueix lorigen immediat del sistema,quines sn les seves fonts mediates? Es tracta duna soluci prpia, idea-da originalment pels constituents de la Segona Repblica? Com veuremms endavant, el sistema establert rep una influncia clara i confessada deles constitucions federals germniques, i molt particularment de la Constitucidustria de 1929. No obstant aix, la recepci daquestes influncies nos directa o, almenys, no respon a la lliure iniciativa dels constituents espa-nyols. En efecte, malgrat que es tracta dun fet poc conegut, lorigen msclar de les solucions constitucionals es troba en el projecte dEstatut deCatalunya o Estatut de Nria. Lacreditaci daquest fet obliga a dedicar-hi una atenci especial.

1.2 Les fonts dinspiraci

En compliment del Pacte de Sant Sebasti i com una conseqncia natu-ral de la proclamaci de la Repblica van desaparixer les diputacions pro-vincials del territori catal i es consider restaurada la Generalitat deCatalunya, la qual pass a comptar amb un govern provisional dotat dau-tonomia. Dacord amb el Pacte esmentat i amb el Decret de 21 dabril de1931 del Govern provisional de la Repblica (art. 5), el Govern catal havia

20 En paraules de PREZ SERRANO, En este Ttulo, de transcendencia inmensa, se halla acaso lamedula de la Constitucin, y el germen de la futura grandeza espaola o de un triste semillerode discordias dolorosas. A banda daquests mots premonitoris, que posen en relleu el protago-nisme indiscutible que tingu (conjuntament amb el tema religis) larticulaci territorial delEstat, tamb sn destacables els comentaris crtics daquest autor sobre la forma com fou dis-cutit i aprovat aquest Ttol Primer: las circunstancias exigieron, sin embargo, que el debate sellevara con celeridad daosa (...) es lo cierto que el Ttulo qued aprobado en penosa sesin per-manente, terminada a las siete y cuarenta minutos de la maana del sbado 26 de septiembre(...). La primera caracterstica, por tanto, que este Ttulo ofrece es la premura con que se discu-te (La Constitucin..., cit., pg. 76-77).

21 El text complet daquesta esmena es pot consultar a lobra de G. GARCA VOLT. Espaa en laencrucijada La Constitucin de 1931, frmula de convivencia? Barcelona: PPU, 1987, pg.242-246.

46

dorganitzar una Assemblea amb representants dels ajuntaments amb latasca fonamental daprovar un projecte dEstatut, projecte que ms tardhavia de ser ratificat pel poble de Catalunya i sancionat per les Corts.22 El24 de maig de 1931 fou designada pels ajuntaments de Catalunya, elegitsel 12 dabril, lesmentada Assemblea, denominada Diputaci provisionalde Catalunya. L11 de juny de 1931 aquesta Assemblea o Diputaci Pro-visional design la ponncia que havia de redactar lavantprojecte dEstatuti, dins daquesta, es form una subcomissi redactora composta per JaumeCarner (president), Pere Coromines, Mart Esteve, Antoni Xirau i RafaelCampalans. Lavantprojecte dEstatut fou enllestit a lhotel de la vall deNria el 20 de juny, prcticament abans de linici dels treballs preparato-ris de la futura Constituci de la Repblica: el 28 de juny se celebraren leseleccions generals per a les constituents espanyoles, que foren repetidesper a Barcelona ciutat i Barcelona provncia el 12 de juliol. Lavantprojec-te de Constituci de la Comissi Jurdica Assessora el text del qual nocoincidia en absolut amb lEstatut de Nria no fou lliurat al Govern pro-visional fins al 6 de juliol, desprs dunes dures jornades de treball, amarxa forada, com les defin el president de la Comissi.

Lavantprojecte dEstatut fou lliurat al Govern de la Generalitat i, des-prs de ser negociat en secret amb alguns membres del Govern provisio-nal de la Repblica i dincorporar-hi algunes esmenes, fou presentat al plede la Diputaci Provisional de Catalunya que laprov i publicat ofi-cialment.23 El text de lEstatut fou aprovat desprs per la prctica totalitatdels ajuntaments de Catalunya i el 2 dagost va ser plebiscitat pel poblecatal que el ratific amb un vot absolutament favorable.24

Les negociacions amb el Govern espanyol, dutes a terme concretamententre Alcal-Zamora, aleshores president del Govern, i els poltics catalansCarner, Hurtado i Campalans, es desenvoluparen en un marc duna per-

22 Sobre aquest perode i lelaboraci de lEstatut de Nria, vid. BENET, J. Precedents histricsde lEstatut, a: Comentaris sobre lEstatut dAutonomia de Catalunya. Barcelona: Generalitat deCatalunya-Institut dEstudis Autonmics, 1988, vol. I; GERPE LANDN, M. LEstatut dAutonomiade Catalunya..., cit., pg. 89 i seg.; i GONZLEZ CASANOVA, J. A. Federalisme i autonomia...,cit., pg. 279 i seg., als quals seguim en la narraci dels fets.

23 Butllet Oficial de la Generalitat de Catalunya, nm. 6, de 17.7.1931. El projecte es troba repro-dut en les obres esmentades a la nota anterior de GERPE (pg. 381-390) i GONZLEZ CASANOVA(pg. 706-718).

24 Els resultats del plebiscit entre els ajuntaments i del referndum popular tamb son reprodutsper GERPE i per GONZLEZ CASANOVA, op. cit., pg. 107-108 i 317-318, respectivament.

47

fecte cordialitat i una coincidncia de pensament i de propsit.25 Explicael mateix Hurtado que el president del Govern va presentar algunes obser-vacions de redacci (...) i ens va sotmetre unes quantes esmenes de carc-ter administratiu i dimportncia secundria; per aquest estudi fet en com(...) havia de tenir una gran influncia en lactitud coratjosa que hauria deprendre Alcal-Zamora a favor dels estatuts dautonomia en discutir-se laConstituci.26

El fet s que, com hem vist, el projecte dEstatut, dit de Nria, fou ela-borat, plebiscitat i referendat abans que les Corts discutissin i aprovessinla nova Constituci republicana i, per tant, sense conixer el seu marc cons-titucional.

Quin fou el sistema de distribuci del poder entre la Repblica i la Ge-neralitat projectat per lEstatut de Nria? Es tractava dun sistema geom-tric, duna gran senzillesa i precisi tcnica,27 articulat sobre una triple llis-ta: legislaci exclusiva i execuci directa estatal sobre una srie limitadade matries (art. 10),28 legislaci estatal i execuci autonmica sobre unaltre conjunt de matries (art. 11),29 amb la interessant previsi que en

25 HURTADO MIR, A. Quaranta anys dadvocat. Histria del meu temps, 1931-1936. Barcelona:Ariel, 1968, 2a ed., vol. III, pg. 80.

26 d., d.27 En aquest sentit, A. BAYONA subratlla que Una aproximaci comparada entre les regles de repar-

timent de competncies del marc constitucional i estatutari de la Segona Repblica i el vigentpermet constatar com en el primer cas eren ms precises que les actuals (Els Estatuts de 1932i de 1979..., cit., pg. 64).

28 El fet, certament singular, que lEstatut de Nria relacions les competncies corresponents alpoder central sexplica per la inexistncia de la Constituci i perqu aix fou imposat pel Decretdel Govern provisional de la Repblica de 9 de maig de 1931 (art. 5), sobre la base del De-cret de la presidncia de la Generalitat de 28 dabril (art. 22, a). Ambds textos sn reprodutsa GONZLEZ CASANOVA, J. A. Federalisme i autonomia..., cit., pg. 686-695. El text de lart. 10de lEstatut era el segent: Correspon al Poder de la Repblica la legislaci exclusiva i lexe-cuci directa en les funcions segents: a) Les relacions internacionals i amb lEsglsia; b) Elrgim aranzelari i les duanes; c) Lexrcit, la marina de guerra, laviaci militar i la defensa delpas; d) La declaraci de guerra, el restabliment de la pau i la fixaci de les fronteres de laRepblica; e) La fixaci dels drets constitucionals i de les condicions per sser espanyol; f) Lesfinances de la Repblica; g) Labanderament de la marina mercant i la illuminaci de costes;h) El sistema monetari i la circulaci fiduciria; i) Els correus, els telgrafs, els cables i les radio-comunicacions; j) Les colnies i els protectorats; k) La sanitat exterior; l) La immigraci i lemi-graci, els passaports i lextradici.

29 Art. 11. Correspon al Pode

Date post:	26-Sep-2018
Category:	Documents
Upload:	hoanghanh
View:	213 times
Download:	0 times

EL PODER D’ADMINISTRAR EN L’ESTAT AUTONÒMIC · 2.4. La potestat reglamentària, ... 534 541...

Documents