FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
EL RGIMEN JURDICO DE LAS AGUAS
DE TRANSICIN:
UN PUNTO DE ENCUENTRO ENTRE LA
LEGISLACIN DE AGUAS Y LA DE
COSTAS.
TESIS DOCTORAL
ASENSIO NAVARRO ORTEGA
GRANADA, ENERO 2014
Editor: Editorial de la Universidad de GranadaAutor: Asensio Navarro Ortega D.L.: GR 1353-2014ISBN: 978-84-9083-001-7
EL RGIMEN JURDICO DE LAS AGUAS DE TRANSICIN: UN PUNTO DE
ENCUENTRO ENTRE LA LEGISLACIN DE AGUAS Y LA DE COSTAS
Tesis Doctoral que presenta el Doctorando Asensio Navarro Ortega para la obtencin
del Ttulo de Doctor Internacional por la Universidad de Granada
Programa Oficial de Doctorado en Ciencias Jurdicas
Granada, Enero de 2014
EL DOCTORANDO
Asensio Navarro Ortega
Licenciado en Derecho
Master en Derecho Constitucional Europeo
***
EL DIRECTOR DE LA TESIS
Prof. Dr. Estanislao Arana Garca
Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad de Granada
A mis padres, Asensio e Isabel,
y a mi hermana, Marga.
Natura non nisi parendo vincitur
(Francis Bacon)
III
IV
NDICE
TABLA DE ILUSTRACIONES ............................................................................................ XX
ABREVIATURAS ................................................................................................................ XXII
INTRODUCCIN ..................................................................................................................... 26
CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL LITORAL Y LA COSTA: LAS
UNIDADES HIDROMORFOLGICAS QUE DESEMBOCAN EN EL MAR.
DEFINICIN, CONCEPTUALIZACIN Y ACOTACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO
I. EXCURSO PREVIO SOBRE EL LITORAL Y LA COSTA. CONCEPTOS
QUE SE UTILIZAN DE FORMA INTERCAMBIABLE EN NUESTRA LEGISLACIN
PERO QUE HACEN REFERENCIA A REALIDADES GEOGRFICAS DISTINTAS. 34
1.1. Aproximacin a los conceptos de litoral y costa desde el punto de vista de su
significado jurdico. ................................................................................................................... 34
1.2. La competencia litoral como concrecin de la competencia general en materia de
ordenacin del territorio. .......................................................................................................... 42
II. LAS UNIDADES HIDROMORFOLGICAS EN LA COSTA.
CONSIDERACIONES GENERALES. ................................................................................... 45
III. LOS SISTEMAS HIDROMORFOLGICOS EN LA COSTA COMO
RECURSOS IRREEMPLAZABLES PARA LA COHESIN NATURAL Y LA
CONSERVACIN DE LA VIDA. ........................................................................................... 49
IV. LAS ZONAS HMEDAS COSTERAS COMO FORMA NATURAL MS
REPRESENTATIVA DE UNIDAD HIDROMORFOLGICA EN LA COSTA. .............. 50
4.1. Los humedales costeros como elementos representativos de nuestra toponimia y
nuestro paisaje costero. El uso de expresiones y formas populares utilizadas en referencia
a los mismos. .............................................................................................................................. 52
V
4.2. Aproximacin al concepto de humedal costero: Qu es un humedal costero y por
qu es tan importante su proteccin? Concepto, clasificacin y aspectos introductorios. . 55
4.3. Los humedales costeros: descripcin general de sus funciones y caractersticas
primarias. Propiedades biolgicas, agrcolas, hidrolgicas, estticas, paisajsticas,
econmicas y recreativas. ......................................................................................................... 60
4.4. Los estuarios como forma representativa para explicar el funcionamiento de un
tipo concreto de humedal costero. ........................................................................................... 66
4.5. Caractersticas de los humedales costeros en Espaa: Informacin, catalogacin e
Inventario. Especial atencin a la legislacin de aguas. ......................................................... 69
4.6. El deterioro ambiental de los humedales costeros. Causas y consecuencias. .......... 76
4.6.1. Causas del deterioro de los humedales costeros en Espaa. ...................................... 76
4.6.2. Consecuencias del deterioro de los humedales costeros en Espaa. .......................... 82
4.7. La valorizacin econmica de los humedales costeros como incentivo para su
restauracin y proteccin ambiental. ...................................................................................... 84
V. JUSTIFICACIN DE UN ESTUDIO LEGAL RELATIVO A LOS HUMEDALES
COSTEROS. LA TEORA DEL CONJUNTO DISJUNTO COMO HIPTESIS. ............ 86
CAPTULO II
LAS AGUAS DE TRANSICIN EN LA LEGISLACIN ESPAOLA DE AGUAS. UN
CONCEPTO TCNICO Y JURDICO
I. LA DIMENSIN AMBIENTAL DEL DERECHO DE AGUAS EN ESPAA. ........ 92
1.1. Introduccin al anlisis de un recurso sociocntrico y escaso. ................................. 92
1.2. Caractersticas, rasgos y fundamentos del Derecho de aguas en Espaa. .............. 95
II. LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS COMO NUEVO PARADIGMA EN EL
DERECHO ESPAOL. SU INCIDENCIA EN EL RGIMEN JURDICO DE LAS
AGUAS DE TRANSICIN. ..................................................................................................... 98
III. QU SON AGUAS DE TRANSICIN? LOCALIZACIN, IDENTIFICACIN
Y CLAVES PARA SU DELIMITACIN EN EL MEDIO NATURAL. ........................... 104
3.1. Las aguas de transicin como humedales costeros. ................................................. 104
3.2. Comprensin bsica y mtodos de identificacin de las masas de agua de
transicin. ................................................................................................................................. 106
VI
3.2.1. Concepto y caractersticas de aguas de transicin. ............................................... 106
3.2.2. Las aguas de transicin: criterios para su identificacin y delimitacin en los Planes
hidrolgicos de la demarcacin. ........................................................................................... 112
3.3. Usos, presiones e incidencias antrpicas significativas que amenazan a las masas
de agua de transicin. ............................................................................................................. 123
IV. LAS AGUAS COSTERAS COMO LMITE EXTERIOR DE LAS AGUAS DE
TRANSICIN. CRITERIOS TCNICOS PARA SU IDENTIFICACIN Y
DELIMITACIN. ................................................................................................................... 125
4.1. Caractersticas fsicas e hidrolgicas de las masas de agua costeras. .................... 125
4.2. Identificacin de masas de agua costeras segn su tamao.................................... 126
4.3. Delimitacin de las masas de agua costeras. ............................................................ 126
4.4. La confluencia entre espacios fsicos: aguas continentales, de transicin y costeras.
El caso de las aguas interiores a efectos de la Directiva marco de aguas. .......................... 127
CAPTULO III
EL RGIMEN JURDICO DE LAS AGUAS DE TRANSICIN EN LA LEGISLACIN
HISTRICA
I. JUSTIFICACIN DE UN ESTUDIO HISTRICO DE SNTESIS SOBRE EL
LITORAL Y SUS AGUAS. .................................................................................................... 130
II. EVOLUCIN HISTRICA DEL RGIMEN JURDICO DE LAS AGUAS DE
TRANSICIN: LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE DE LA RIBERA DEL MAR. .. 136
2.1. El origen pblico de las cosas: la configuracin de los bienes pblicos en el
Derecho romano. En especial, el demanio costero. .............................................................. 136
2.2. La regulacin de las aguas litorales. De la poca medieval a la codificacin
francesa. ................................................................................................................................... 140
2.3. El mar litoral como extensin de la soberana de los Estados ribereos. .............. 144
2.4. La codificacin francesa como referencia en la configuracin de una teora general
del dominio pblico natural en nuestro pas. ........................................................................ 147
2.5. El dominio pblico en la legislacin decimonnica espaola. Primeras
codificaciones en materia de aguas y de costas. .................................................................... 154
2.6. La ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 y su reflejo en la legislacin posterior. ... 156
VII
2.7. La ordenacin del mar litoral y el dominio pblico nacional en la Ley de Aguas
de 1866. ..................................................................................................................................... 161
2.8. La legislacin sectorial de puertos y aguas como faro de reconocimiento de los
terrenos situados en la zona martimo-terrestre. Especial consideracin a la problemtica
surgida a raz de la Ley de Puertos de 1880. ......................................................................... 163
2.8.1. Los conceptos de playa y zona martimo-terrestre en la legislacin histrica de aguas
y puertos. ............................................................................................................................... 164
2.8.2. El rgimen jurdico de los terrenos colindantes al mar. Servidumbres y limitaciones a
la propiedad........................................................................................................................... 171
2.8.3. El uso y aprovechamiento de las aguas del mar y de sus playas. ............................ 174
2.9. El Cdigo Civil de 1889. ............................................................................................. 177
2.10. El Reglamento de Puertos de 1912, aprobado por Real Decreto de 11 de julio. .. 179
2.11. El propsito erradicador de las zonas hmedas. La Ley de 24 de julio de 1918,
sobre desecacin y saneamiento de lagunas, marismas y terrenos pantanosos y
encharcadizos (Ley Camb). .................................................................................................. 180
2.12. El Real Decreto-ley nm. 148, de 19 de enero de 1928, por el que se aprueba la Ley
de Puertos y el Reglamento del mismo ao que la desarrolla. ............................................ 187
2.13. Otras normas de menor relevancia que se proyectan sobre el litoral entre el
perodo comentado y la Ley de Costas de 1969. ................................................................... 188
2.14. La Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas, y el Reglamento de Costas 1088/1980,
de 23 de mayo. ......................................................................................................................... 190
2.15. La Ley 7/1980, de 10 de marzo, sobre proteccin de las Costas espaolas. .......... 196
2.16. El desarrollo conservacionista de las zonas hmedas y el movimiento internacional
por la conservacin de la naturaleza. .................................................................................... 196
III. LA EVOLUCIN JURISPRUDENCIAL DEL RGIMEN CONCESIONAL DE
LAS MARISMAS DESECADAS Y DE LOS TERRENOS GANADOS AL MAR. ......... 198
3.1. El problema de los enclaves privados en la costa. ................................................... 199
3.2. La concesin y transmisin de marismas y de terrenos ganados al mar. .............. 202
3.3. Sobre la pervivencia o desaparicin del vnculo concesional en las marismas
desecadas. ................................................................................................................................. 204
VIII
CAPTULO IV
LAS AGUAS DE TRANSICIN EN LA LEGISLACIN DE COSTAS: SU
REGULACIN A TRAVS DE LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE DE LA RIBERA
DEL MAR Y DE LAS RAS
I. LA CONFIGURACIN DE UN DOMINIO PBLICO RIBEREO: LA ZONA
MARTIMO-TERRESTRE Y LAS AGUAS DE TRANSICIN COMO ESPACIO
NORMATIVO DE INTEGRACIN. ................................................................................... 210
II. LA REGULACIN DEL DOMINIO PBLICO MARTIMO-TERRESTRE EN LA
LEGISLACIN DE COSTAS. .............................................................................................. 212
2.1. La Ley de Costas de 1988: los problemas de aplicacin de una de las normas de
mayor impacto social de la democracia. ................................................................................ 212
2.2. Clasificacin de los bienes de dominio pblico martimo-terrestre. La integridad
demanial como forma sustantiva de proteccin. ................................................................ 217
III. LA DETERMINACIN DE LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE. ASPECTOS
LEGALES Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES. ........................................................ 221
3.1. La clasificacin no cerrada de los terrenos que integran la zona martimo-
terrestre. ................................................................................................................................... 224
3.2. La condicin de inextinguible del dominio pblico martimo-terrestre como
resultado de su imprescriptibilidad. ...................................................................................... 226
3.3. Los terrenos naturalmente inundables cuya inundacin por efecto de las mareas
haya sido impedida por medios artificiales, forman parte del dominio pblico martimo-
terrestre. ................................................................................................................................... 227
IV. LAS REFERENCIAS LEGALES UTILIZADAS PARA DESLINDAR LA ZONA
MARTIMO-TERRESTRE Y LA PERVIVENCIA DE CONCEPTOS
INDETERMINADOS EN EL RGIMEN JURDICO DE LA COSTA. .......................... 231
4.1. El lmite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, u ola
mxima. .................................................................................................................................. 232
4.2. Las referencias comprobadas de que se disponga. Las mareas como cambios
peridicos en el nivel del mar y sus repercusiones en la lnea de costa. ............................. 235
4.3. La lnea de pleamar mxima viva equinoccial. ........................................................ 237
4.4. La referencia legal hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas en los
mrgenes de los ros y la indeterminacin de los lmites fsicos de la ribera del mar y de
las ras. .................................................................................................................................... 240
IX
4.4.1. La desembocadura de los ros como zona martimo-terrestre y puerto martimo
(remisin de esta cuestin al estudio histrico de sntesis). .................................................. 240
4.4.2. Es aplicable la servidumbre de proteccin a las mrgenes de todos los cauces de
agua hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas? O solamente a los cauces que
tienen una cierta entidad o arrastran una determinada magnitud de agua? ........................... 241
4.4.3. Las referencias a los cursos de aguas corrientes recogidos en la legislacin vigente. ...
................................................................................................................................. 245
4.4.4. La extensin de la zona martimo-terrestre a las ras y desembocaduras de los ros, y
su consideracin como puertos martimos. ....................................................................... 246
4.4.5. El deslinde de las mrgenes de las ras y de los ros de acuerdo a la jurisprudencia del
Tribunal Supremo. ................................................................................................................ 247
V. LA LEY 2/2013, DE 29 DE MAYO, DE PROTECCIN Y USO SOSTENIBLE DEL
LITORAL: SU IMPACTO EN EL RGIMEN JURDICO DE LAS AGUAS DE
TRANSICIN. ........................................................................................................................ 250
5.1. La Ley de proteccin y uso sostenible del litoral. Aspectos generales de la reforma.
...................................................................................................................................... 250
5.2. Desglose de los cambios que introduce la reforma en relacin al rgimen jurdico
de las aguas de transicin. ...................................................................................................... 251
5.2.1. Cambios que afectan a la configuracin de la zona martimo-terrestre. .................. 252
5.2.2. Los supuestos singulares recogidos en la LPUSL y su incidencia en el rgimen de las
aguas de transicin. ............................................................................................................... 259
5.2.3. Cambios en el rgimen de utilizacin y ocupacin del litoral: autorizaciones y
concesiones. .......................................................................................................................... 266
5.2.4. La zona martimo-terrestre y la reduccin de la zona de servidumbre de proteccin en
los ros. ................................................................................................................................. 270
5.2.5. La nueva regulacin del deslinde en la Ley de Proteccin y Uso Sostenible del
Litoral. ................................................................................................................................. 274
5.2.6. Las novedades relativas a los riesgos naturales en la costa. .................................... 277
VI. EL ENTRECRUZAMIENTO ENTRE LO NATURAL Y LO ARTIFICIAL: EL
USO DE LAS TECNOLOGAS COMO SOLUCIN ESTRATGICA PARA
CORREGIR LOS PROBLEMAS DEL DESLINDE EN LA COSTA. .............................. 283
CAPTULO V
LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN EL CONTEXTO DE CRISIS Y
TERRITORIALIZACIN DE LOS RECURSOS HDRICOS EN ESPAA
I. LA ARTICULACIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS EN EL MARCO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
GESTIN................................................................................................................................. 288
1.1. Las competencias del Estado y las Comunidades Autnomas sobre las aguas de
transicin y costeras. ............................................................................................................... 288
X
1.2. El imperfecto reparto de competencias en materia de aguas establecido en la
Constitucin espaola. ............................................................................................................ 290
1.3. Soluciones legales y jurisprudenciales para el reparto de competencias en materia
de aguas. ................................................................................................................................... 295
1.3.1. La Ley de Aguas de 1985 como base de un nuevo Derecho de aguas respetuoso con
la tradicin espaola. ............................................................................................................ 295
1.3.2. El significado de la expresin aguas que discurran por ms de una Comunidad
Autnoma en la STC 227/1988, de 29 de noviembre. ........................................................ 296
II. EL CONTEXTO EN EL QUE SE ENMARCA LA GESTIN DEL AGUA EN
ESPAA. EL PROCESO DE REFORMAS ESTATUTARIAS Y LA
TERRITORIALIZACIN DE LOS RECURSOS HDRICOS...................................... 301
2.1. La regionalizacin del agua. Causas y consecuencias de un problema por
resolver. .................................................................................................................................... 301
2.2. El proceso de reformas estatutarias y la Administracin pblica del agua en
Espaa: la apuesta por un modelo asimtrico? .................................................................. 304
2.2.1. La evolucin del modelo autonmico en materia de aguas. .................................... 304
2.2.2. La apropiacin de los recursos hdricos en los Estatutos de Autonoma: una
respuesta en forma de desequilibrios regionales. .................................................................. 307
2.3. Crticas generales al modelo de organizacin administrativa y competencial del
agua en Espaa. ....................................................................................................................... 311
III. INSTRUMENTOS PARA LA INTEGRACIN COMPETENCIAL EN
MATERIA DE AGUAS Y COSTAS. .................................................................................... 312
3.1. La necesaria articulacin de mecanismos de coordinacin, cooperacin y
colaboracin interadministrativa en el mbito de la gestin del agua. .............................. 312
3.2. Coordinacin orgnica y funcional en el mbito de la demarcacin hidrogrfica. ....
...................................................................................................................................... 314
3.2.1. El agua como ttulo trasversal en la ordenacin del medio ambiente. ..................... 314
3.2.2. Tcnicas instrumentales para la delimitacin de competencias. .............................. 315
3.3. El principio de coordinacin como soporte para la actuacin eficaz de los poderes
pblicos. Especial referencia a la legislacin de costas como mbito de confluencia con el
Derecho de aguas. .................................................................................................................... 317
3.4. Propuestas metodolgicas para una regulacin coordinada de las aguas de
transicin. La experiencia estadounidense vista a travs de su modelo de integracin de
competencias. ........................................................................................................................... 325
3.4.1. El Coastal Zone Management Act como norma de integracin de competencias en la
costa. ................................................................................................................................. 325
3.4.2. La adaptacin de propuestas organizativas para la gestin de las aguas de transicin
en Espaa. ............................................................................................................................. 330
XI
CAPTULO VI
CAMBIOS EN LA GESTIN DEL AGUA: DEL MBITO DE LA CUENCA AL
MBITO DE LA DEMARCACIN HIDROGRFICA
I. LA CUENCA HIDROGRFICA COMO UNIDAD BSICA DE GESTIN. ........ 334
1.1. La cuenca hidrogrfica en Espaa: un concepto de profundo arraigo y significado.
...................................................................................................................................... 334
1.2. Unidad e indivisibilidad material de la cuenca hidrogrfica. ................................ 339
1.3. La cuenca hidrogrfica y las masas de agua de transicin como factor de
integracin fsico y administrativo. ........................................................................................ 342
1.4. El paulatino proceso de segregacin y fragmentacin de la cuenca hidrogrfica
en Espaa. ................................................................................................................................ 348
II. LA DEMARCACIN HIDROGRFICA COMO PRINCIPAL UNIDAD DE
GESTIN DEL AGUA: ESTRUCTURA, ORGANIZACIN Y MBITO
TERRITORIAL DE LAS DEMARCACIONES HIDROGRFICAS. .............................. 354
III. UNIDAD DE CUENCA VERSUS UNIDAD DE DEMARCACIN.
PERVIVENCIA Y ESTRECHA VINCULACIN ENTRE AMBOS PRINCIPIOS. ...... 363
CAPTULO VII
DIFICULTADES DE ORDEN TCNICO Y JURDICO EN LA DELIMITACIN DE
LAS DEMARCACIONES HIDROGRFICAS
I. LA DEMARCACIN HIDROGRFICA COMO ENFOQUE CONCEPTUAL
PARA LA GESTIN DEL AGUA EN ESPAA................................................................. 368
II. FORMAS DE INCUMPLIMIENTO DE LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS EN
ESPAA (A JUICIO DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS). ........................... 370
2.1. Incumplimientos relativos a la delimitacin de las demarcaciones hidrogrficas y
la designacin de autoridades competentes. ......................................................................... 372
2.2. El retraso en la aprobacin de los Planes hidrolgicos de cuenca. ........................ 374
2.3. Las soluciones normativas adoptadas para solventar estos incumplimientos. ..... 375
XII
III. LA SINUOSA ADAPTACIN DE LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS AL
DERECHO ESPAOL. LA DELIMITACIN DE LAS DEMARCACIONES
HIDROGRFICAS INTRACOMUNITARIAS. ................................................................. 377
3.1. El diseo organizativo y territorial de las demarcaciones hidrogrficas
intracomunitarias. ................................................................................................................... 377
3.2. Los problemas competenciales de las cuencas hidrogrficas intracomunitarias: la
situacin anterior a la Directiva marco de aguas. ................................................................ 380
3.2.1. Los conflictos surgidos en relacin al mbito territorial: de la Ley de Aguas de 1985
a la STS de 20 de octubre de 2004. ....................................................................................... 380
3.2.2. La STS de 20 de octubre de 2004. Anlisis de una Sentencia muy discutida y de
relevantes consecuencias para la configuracin de demarcaciones hidrogrficas inter e
intracomunitarias. ................................................................................................................. 382
3.3. Los problemas de las cuencas hidrogrficas intracomunitarias: la situacin
posterior a la transposicin de la Directiva marco de aguas. .............................................. 394
3.3.1. La aprobacin del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero. .................................... 394
3.3.2. La impugnacin del Real Decreto 125/2007 por parte de las Comunidades
Autnomas. ........................................................................................................................... 396
3.4. Recapitulacin: la delimitacin de las demarcaciones hidrogrficas
intercomunitarias que comprenden cuencas intracomunitarias. ........................................ 411
IV. LA CONFIGURACIN DE DEMARCACIONES HIDROGRFICAS MIXTAS:
CUNDO, CMO Y POR QU. .......................................................................................... 414
4.1. La imprevista configuracin de demarcaciones hidrogrficas mixtas de acuerdo
al rgimen jurdico actual. La Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2012, de 5 de
julio. ...................................................................................................................................... 414
4.2. La demarcacin hidrogrfica del Cantbrico oriental: un caso sinalagmtico de
efectos prcticos. ...................................................................................................................... 416
4.2.1. La agrupacin de las cuencas hidrogrficas del Norte de Espaa: antecedentes y
origen del problema. ............................................................................................................. 416
4.2.2. De la extinta demarcacin hidrogrfica del Norte a la demarcacin hidrogrfica
del Cantbrico. .................................................................................................................... 418
4.2.3. La problemtica delimitacin de la Demarcacin Hidrogrfica del Cantbrico. ..... 419
4.2.4. Consideraciones jurdicas sobre la configuracin de la demarcacin hidrogrfica
mixta del Cantbrico Oriental y la necesaria integracin de las aguas costeras y de transicin.
................................................................................................................................. 426
4.2.5. El Convenio por el que se gestiona la Demarcacin Hidrogrfica mixta y la
designacin de la Autoridad Competente en el mbito de dicha demarcacin. .................... 427
4.3. Algunas reflexiones en torno a la creacin de demarcaciones hidrogrficas mixtas
en Espaa. ................................................................................................................................ 435
XIII
CAPTULO VIII
LA ADMINISTRACIN UNITARIA DEL AGUA EN LAS DEMARCACIONES
HIDROGRFICAS INTERCOMUNITARIAS
I. BREVES NOCIONES SOBRE LA EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN DEL
AGUA EN ESPAA: .............................................................................................................. 442
1.1. La administracin del agua como arquetipo de administracin que tiende a la
especializacin y desconcentracin de funciones. ................................................................. 442
1.1.1. Intervencionismo estatal en la gestin del agua. El origen de los conflictos entre
Administracin especial y Administracin provincial. ......................................................... 442
1.1.2. Las ideas regeneracionistas como impulso para la configuracin de un modelo de
Administracin especial del agua. La cuenca hidrogrfica como base territorial de este
modelo. ................................................................................................................................. 444
1.1.3. El surgimiento de una estructura organizativa que ser afamada: Las
Confederaciones Hidrogrficas Sindicales. .......................................................................... 447
1.2. Cambios inmanentes a la gestin del agua. La accidentada evolucin de las
Confederaciones como organismos especializados en el mbito de gestin de la cuenca
hidrogrfica. ............................................................................................................................ 450
1.2.1. La revisin del modelo de Administracin hidrulica como consecuencia de los
cambios polticos y sociales que sacuden a Espaa durante la primera mitad del s. XX. .... 450
1.2.2. Simplificacin administrativa y dualidad orgnica durante la dictadura franquista. 452
1.2.3. La irrupcin de la democracia y su positivo impacto, aunque limitado, en un modelo
de Administracin del agua ms abierto y participativo. ...................................................... 454
1.2.4. La Administracin pblica en la Ley de Aguas de 1985. Las Confederaciones
Hidrogrficas como nicos Organismos de cuenca competentes para la gestin del agua en
las cuencas intercomuntiarias. .............................................................................................. 455
1.3. A modo de sntesis: de una Administracin perifrica a una Administracin
regional desconcentrada y especializada. .......................................................................... 456
II. LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL AGUA. CLAVES PARA SU
FUNCIONALIDAD EN ESPAA. ........................................................................................ 457
III. LOS ORGANISMOS DE CUENCA EN EL MBITO DE LA DEMARCACIN
HIDROGRFICA INTERCOMUNITARIA. ...................................................................... 463
3.1. Las Confederaciones hidrogrficas y la Administracin pblica del agua.
Organizacin, funcionamiento y rasgos principales. ........................................................... 464
3.2. Estructura organizativa de las Confederaciones hidrogrficas y notas de su
composicin: las relaciones orgnicas y jerrquicas en el seno del Organismo. ............... 468
3.3. La infrarrepresentacin institucional en el seno del Organismo de cuenca y la
incomprensin del modelo confederal como concausas de su descrdito. Los mecanismos
de participacin autonmica. ................................................................................................. 476
XIV
3.4. Cambios organizativos surgidos a raz de la Directiva marco de aguas. .............. 477
IV. EL CONCEPTO DE AUTORIDAD COMPETENTE Y SU MATERIAL
DESIGNACIN EN EL MBITO DE LA DEMARCACIN HIDROGRFICA. ........ 485
4.1. La autoridad competente desde el punto de vista del Derecho europeo y del
Derecho comparado. ............................................................................................................... 485
4.2. La invariabilidad de las competencias del Derecho europeo y su reflejo en el
Derecho espaol de aguas. ...................................................................................................... 492
V. ACOTACIONES CONCEPTUALES SOBRE LA ADMINISTRACIN
UNITARIA DEL AGUA EN ESPAA. .............................................................................. 494
VI. EL MODELO ORGANIZATIVO DE DEMARCACIN HIDROGRFICA EN
ESPAA. GESTOR NICO VERSUS PLURALIDAD DE GESTORES......................... 502
CAPTULO IX
LAS MODALIDADES TCNICAS DE GESTIN DEL AGUA A LA LUZ DE LAS
REFORMAS ESTATURIAS Y LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL
I. LA GESTIN DE LAS DEMARCACIONES HIDROGRFICAS
INTERCOMUNITARIAS. ..................................................................................................... 512
II. LAS MODALIDADES TCNICAS Y LOS LMITES INFRANQUEABLES
PARA LA GESTIN DE LAS CUENCAS INTERCOMUNITARIAS. ............................ 515
2.1. Aproximacin al concepto de administracin unitaria en la jurisprudencia
constitucional ms reciente. .................................................................................................... 515
2.2. La doctrina constitucional a la luz de las reformas estatutarias: lmites materiales
de la administracin unitaria del agua. Las SSTC 30 y 30/2011, sobre el Guadalquivir y
el Duero. ................................................................................................................................... 517
2.2.1. Las Sentencias del Guadalquivir y del Duero: motivos de inconstitucionalidad. .... 518
2.2.2. Los argumentos de las partes que intervienen en el proceso. .................................. 519
2.2.3. Los fundamentos para declarar la inconstitucionalidad material y formal de los
preceptos impugnados. .......................................................................................................... 521
2.2.4. La administracin unitaria como canon de constitucionalidad. ............................... 527
2.3. Lmites en la gestin en las cuencas hidrogrficas intercomunitarias................... 528
2.4. La delegacin de competencias en las cuencas intercomunitarias y los nuevos
condicionamientos jurdicos. .................................................................................................. 531
XV
2.4.1. Consideraciones generales sobre la descentralizacin de competencias.
Transferencia, delegacin y encomienda de gestin. ............................................................ 531
2.4.2. La encomienda de gestin como nica modalidad tcnica descentralizadora
compatible con el concepto de Administracin unitaria ................................................... 533
2.4.3. Cambios en la normativa que interpreta la doctrina jurisprudencial: el Real Decreto-
ley 17/2012, de 4 de mayo, de medidas urgentes en materia de medio ambiente por el que se
anula la Disposicin Adicional decimocuarta del Real Decreto 12/2011, de 26 de agosto. . 535
2.4.4. Dudas sobre la validez y efecto de las modalidades tcnicas de gestin en las
demarcaciones hidrogrficas: el traspaso legal de competencias en materia de aguas,
condicin necesaria para el ejercicio de competencias en las demarcaciones
intracomunitarias? ................................................................................................................. 537
III. PROPUESTAS TCNICAS PARA UN MODELO DE ADMINISTRACIN
UNITARIA RESPETUOSO CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE GESTIN. .......... 541
3.1. La expansin del mbito de gestin de las demarcaciones supracomunitarias
subordinada a la realizacin de las interconexiones artificiales de recursos hdricos entre
cuencas hidrogrficas intercomunitarias. ............................................................................. 542
3.2. La difcil bsqueda del equilibrio territorial. ...................................................... 543
3.3. La participacin social como forma de autoadministracin. ............................. 551
3.4. Los equilibrios intersectoriales en las aguas de transicin. Propuesta orgnica de
lege ferenda: la Comisin Intersectorial Permanente de Expertos sobre Actuaciones
Humanas en las Aguas de Transicin. ................................................................................... 554
CAPTULO X
EL CARCTER INDETERMINADO DE LOS CAUDALES ECOLGICOS COMO
OBJETIVO DE CALIDAD AMBIENTAL: SU INCIDENCIA EN EL RGIMEN DE LAS
AGUAS TRANSICIN
I. LOS CAUDALES ECOLGICOS COMO CONDICIN BSICA PARA
ALCANZAR EL BUEN ESTADO CUANTITATIVO Y CUALITATIVO DE LAS
AGUAS EN LA LEGISLACIN ESPAOLA. ................................................................... 559
II. LOS CAUDALES ECOLGICOS: QU SON Y QU NO SON. DIFERENCIAS Y
SIMILITUDES CON OTROS CONCEPTOS CON LOS QUE GUARDAN RELACIN.
563
2.1. El concepto y las diferentes denominaciones de caudal ecolgico. .................... 563
2.2. Los caudales ambientales como condicin bsica para alcanzar el buen estado
ecolgico de las aguas que exige la Directiva marco de aguas. .......................................... 564
XVI
2.3. Caudales ecolgicos, asignaciones de recursos y reservas de recursos. ................. 567
2.4. Caudales ecolgicos y reservas hidrolgicas. ........................................................... 568
III. MARCO NORMATIVO Y EVOLUCIN DE LOS CAUDALES ECOLGICOS
EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURDICO. ................................................................ 570
IV. LA PLANIFICACIN HIDROLGICA Y LA GESTIN CUANTITATIVA Y
CUALITATIVA DE LOS RECURSOS HDRICOS. .......................................................... 574
4.1. El caudal ecolgico como lmite material en la gestin del agua. La integracin de
aspectos cuantitativos y cualitativos. ..................................................................................... 574
4.2. Caudales ecolgicos y Estatutos de Autonoma. ...................................................... 578
4.3. Los caudales ecolgicos en la Instruccin de Planificacin Hidrolgica. .............. 580
4.4. La detraccin de caudales en las aguas de transicin y sus posibles efectos como
factor de responsabilidad pblica. ......................................................................................... 583
V. LOS CAUDALES ECOLGICOS COMO DECISIN DISCRECIONAL DE LA
ADMINISTRACIN DE AGUAS. ASPECTOS LIGADOS AL CONOCIMIENTO
CIENTFICO-TCNICO. ...................................................................................................... 586
5.1. Los caudales ecolgicos como instrumento para mantener la funcionalidad y el
equilibrio de los ecosistemas acuticos y terrestres. ............................................................. 586
5.2. Estudios tcnicos para la distribucin temporal de caudales mnimos. ................ 588
5.3. El seguimiento adaptativo como instrumento de control para la re-determinacin
de caudales ecolgicos. Especial referencia a las masas de agua de transicin. ................ 593
5.4. Los caudales ecolgicos: un concepto jurdico-tcnico indeterminado o una
decisin poltica? ..................................................................................................................... 596
CAPTULO XI
LOS CAUDALES ECOLGICOS COMO FORMA DE INTERVENCIN
ADMINISTRATIVA EN EL MBITO DE LA PLANIFICACIN HIDROLGICA Y
DE LAS AGUAS DE TRANSICIN
I. LA COMPETENCIA PARA FIJAR EL RGIMEN DE CAUDALES
ECOLGICOS A LA LUZ DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL. ......................... 600
1.1. El establecimiento de un rgimen de caudales ecolgicos no puede responder a una
forma de intervencin singular, sino que debe sujetarse al procedimiento que rige en la
aprobacin y revisin de los planes hidrolgicos. ................................................................. 600
XVII
1.2. Las competencias sectoriales y la fijacin de caudales ecolgicos en las cuencas
hidrogrficas supracomunitarias. .......................................................................................... 602
II. EL PLAN INTEGRAL DE PROTECCIN DEL DELTA DEL EBRO Y EL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE GESTIN: UNA ESPITA EN EL PROCESO DE
PLANIFICACIN O UNA TCNICA DE INTEGRACIN DE COMPETENCIAS? .. 605
2.1. El Plan Integral de Proteccin del Delta del Ebro: definicin de objetivos y alcance
general. ..................................................................................................................................... 605
2.1.1. El Delta del Ebro como exponente de la vulnerabilidad a la que se enfrentan las
aguas de transicin. ............................................................................................................... 605
2.1.2. La integracin de objetivos del Plan de Proteccin Integral del Delta del Ebro y la
problemtica originada a raz de la definicin de los caudales ambientales. ........................ 607
2.1.3. Los motivos polticos, antes que hidrolgicos, para la aprobacin del Plan Integral de
Proteccin del Delta del Ebro. De un mecanismo de compensacin a un mecanismo de
integracin de competencias. .............................................................................................. 610
2.1.4. El conflicto interterritorial de competencias en el marco organizativo de las aguas de
transicin. La Disposicin Adicional Dcima de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se
modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrolgico Nacional. .............................. 613
2.2. Las garantas constitucionales del Plan Integral de Proteccin del Delta del Ebro
en el marco del principio de unidad de gestin. Las SSTC 195/2012, 239/2012 y 240/2012.
616
2.2.1. Planteamiento general de las cuestiones que han suscitado dudas de
inconstitucionalidad. ............................................................................................................. 616
2.2.2. Los argumentos a favor y en contra del PIPDE invocados por las partes. ............... 619
2.3. Los fundamentos del Tribunal Constitucional en las Sentencias 195, 239 y
240/2012: lmites de competencia en las cuencas supracomunitarias y formas de
colaboracin bilateral entre el Estado y las Comunidades Autnomas para la gestin de las
aguas de transicin. ................................................................................................................. 624
2.3.1. Las tesis de la competencia complementaria y de la validez condicionada. El
PIPDE es una manifestacin de entre las varias posibles a utilizar por el legislador para
evitar la petrificacin del ordenamiento estatal en materia de aguas. ............................... 624
2.3.2. El PIPDE no supone una merma del modelo confederal de participacin autonmica
en cuanto su aprobacin tiene carcter dispositivo para el Estado. ...................................... 626
2.3.3. El PIPDE es constitucional siempre que la revisin e incorporacin del mismo se
ajuste al procedimiento general de aprobacin de los planes hidrolgicos de cuenca. ......... 627
2.4. Comentario crtico de las Sentencias. La fijacin de caudales ecolgicos como
lmite de las competencias autonmicas y los efectos (extra) territoriales del PIPDE. ..... 628
III. USOS ECOLGICOS Y USOS EXCEDENTARIOS DEL AGUA. LA
POLTICA DE TRASVASES Y SU INCIDENCIA EN EL RGIMEN DE LAS AGUAS
DE TRANSICIN. .................................................................................................................. 631
IV. LOS PROCESOS DE INTERVENCIN Y DE PARTICIPACIN PBLICA EN
LA DETERMINACIN DE CAUDALES ECOLGICOS. .............................................. 635
XVIII
V. LAS RELACIONES JURDICAS PBLICAS Y PRIVADAS: LOS DERECHOS DE
APROVECHAMIENTO ADQUIRIDOS SOBRE EL AGUA Y OTRAS
CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LA IMPLANTACIN DEL RGIMEN DE
CAUDALES ECOLGICOS. ................................................................................................ 636
VI. EL RESPETO A LAS GARANTAS PBLICAS Y PRIVADAS EN LA
IMPLANTACIN DE CAUDALES ECOLGICOS. ........................................................ 643
VII. LA CONCERTACIN COMO MECANISMO DE ACTUACIN DE LOS
PARTICULARES EN LA IMPLANTACIN DE CAUDALES ECOLGICOS. .......... 648
VIII. CAUDALES ECOLGICOS Y USOS AGRARIOS. LOS CAUDALES
ECOLGICOS EN OTROS PLANES SECTORIALES. ................................................... 652
CONCLUSIONES ................................................................................................................... 656
ANEXO: DISEO TERRITORIAL DE CUENCAS Y DEMARCACIONES .................. 664
SUPLEMENTO PARA OPTAR A LA OBTENCIN DEL TTULO DE DOCTOR
INTERNACIONAL ................................................................................................................ 666
I. INTRODUCTION .......................................................................................................... 666
II. CONCLUSIONS ............................................................................................................. 672
BIBLIOGRAFA ..................................................................................................................... 680
XIX
XX
TABLA DE ILUSTRACIONES
Ilustracin 1: Delimitacin de las aguas de transicin ............................................................................. 110
Ilustracin 2: Mxima penetracin de la marea en el estuario ................................................................ 121
Ilustracin 3: Fijacin del lmite lateral del estuario ................................................................................. 122
Ilustracin 4: Situacin competencial tras la segunda oleada de reformas estatutarias del ao 1994. .. 306
Ilustracin 5: Unidades de gestin del agua en Espaa ........................................................................... 347
Ilustracin 6. Unidades de gestin del agua en Espaa. .......................................................................... 348
Ilustracin 7: Segregacin-fragmentacin de cuencas hidrogrficas ....................................................... 351
Ilustracin 8: Efectos de la aplicacin de la STS de 20 de octubre de 2004.. ............................................ 390
Ilustracin 9: Demarcacin hidrogrfica del Jcar ................................................................................... 391
Ilustracin 10: Demarcacin hidrogrfica del Segura .............................................................................. 400
Ilustracin 11: Demarcacin hidrogrfica del Jcar, mbito territorial. ................................................... 402
Ilustracin 12: Demarcacin hidrogrfica del Cantbrico. ....................................................................... 419
Ilustracin 13: Demarcacin hidrogrfica del Cantbrico (cuencas internas).. ........................................ 420
Ilustracin 14: Cambios en la estructura territorial por las demarcaciones hidrogrficas.. ..................... 421
Ilustracin 15: mbito territorial de la demarcacin hidrogrfica del Cantbrico occidental. ................ 423
Ilustracin 16: Descripcin territorial del mbito competencial de la Confederacin Hidrogrfica del
Cantbrico en la demarcacin hidrogrfica oriental.. .............................................................................. 424
Ilustracin 17: Integracin de la demarcacin hidrogrfica del Cantbrico. Parte oriental y occidental..
.................................................................................................................................................................. 425
Ilustracin 18:Estructura organizativa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro ................................. 474
Ilustracin 19: Estructura organizativa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro ................................. 474
Ilustracin 20: Estructura organizativa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro ................................. 475
Ilustracin 21: Estructura organizativa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro ................................. 475
Ilustracin 22: Estructura organizativa de la Confederacin Hidrogrfica del Ebro ................................. 475
Ilustracin 23: mbito territorial de la ocupacin de cuencas en C.C.A.A. ............................................... 548
Ilustracin 24: Cuencas hidrogrficas con competencia estatal (2007).. ................................................. 664
Ilustracin 25: Comunidades Autnomas y cuencas hidrogrficas. Esquema de cuencas hidrogrficas
1985-2000.. .............................................................................................................................................. 664
Ilustracin 26: Delimitacin actual de las demarcaciones hidrogrficas conforme a las modificaciones
efectuadas al Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero. ........................................................................... 665
Ilustracin 27: Delimitacin de las demarcaciones hidrogrficas conforme a la versin original del Real
Decreto 125/2007.. ................................................................................................................................... 665
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XXII
ABREVIATURAS
Art. Artculo
AGE Administracin General del Estado
BOCG Boletn Oficial de las Cortes Generales
BOE Boletn Oficial del Estado
BOJA Boletn Oficial de la Junta de Andaluca
CAC Comit de Autoridades Competentes
Cc. Cdigo Civil
CC.AA. Comunidades Autnomas
CE Constitucin espaol
Coord. Coordinador/a
CZMA Coastal Zone Management Act
Dir. Director/a
D.A. Disposicin Adicional
DMA Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de
actuacin en el mbito de la poltica de aguas
DMEM Directiva 2008/50/CE, de 17 de junio, por la que se establece un marco
de accin comunitaria para la poltica del medio marino
DOGC Diario Oficial de la Generalidad de Catalunya
E. de M. Exposicin de Motivos
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
F.D. Fundamento de Derecho
XXIII
F.J. Fundamento Jurdico
GIZC Gestin Integrada de Zonas Costeras
IEA Instituto Euromediterrneo del Agua
INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica
IPH Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la
instruccin de planificacin hidrolgica.
LC Ley 22/1988, 28 julio, de Costas.
LIC Lugares de Importancia Comunitaria.
LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas
LPHN Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrolgico Nacional
LPNB Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad
LPMM Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de proteccin del medio marino
LPUSL Ley 2/2013, de 29 de mayo, de proteccin y uso sostenible del litoral y
de modificacin de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local.
LRJCA Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
MAGRAMA Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente
PHN Plan Hidrolgico Nacional
PIPDE Plan Integral de Proteccin del Delta del Ebro
RAAP Revista Andaluza de Administracin Pblica
RAP Revista de Administracin Pblica
XXIV
RAPA Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, que aprueba el Reglamento de la
Administracin Pblica del Agua y de la Planificacin Hidrolgica
RDPH Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico
REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo
RADA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
RPH Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Planificacin Hidrolgica.
RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica
SSTC Sentencias del Tribunal Constitucional
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea
TSJ Tribunal Superior de Justicia
TRLA Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Aguas
TRLP Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante
TRLS Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la ley de suelo
ZEC Zonas de Especial Conservacin
ZEPA Zonas de Especial Proteccin para las Aves
z.m.t. Zona martimo-terrestre
DPMT Dominio pblico martimo-terrestre
25
26
INTRODUCCIN
La Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de
actuacin en el mbito de la poltica de aguas (en adelante, Directiva marco de aguas o
DMA) incorpora un concepto de gran relevancia al Derecho espaol: las aguas de
transicin. Estas aguas constituyen un punto de encuentro entre el mar y la tierra
sealando lo que comnmente se conoce como humedales costeros, interfaz
martimo-terrestre o interfaz de agua dulce y agua salada. En ellas confluyen
elementos jurdicos, econmicos, sociolgicos, geogrficos, geolgicos, ecolgicos,
fsicos, tcnicos, etctera, lo que las convierten en uno de los espacios ms difciles de
regular desde la perspectiva del Derecho pblico en general, y del Derecho ambiental,
en particular.
Ms del sesenta y cinco por ciento de la poblacin mundial reside en zonas
cercanas a los ocanos, mares y grandes lagos segn la evaluacin de los objetivos del
milenio (una franja de terreno inferior al 5% de la superficie terrestre del planeta).
Situadas en este espacio, las aguas de transicin o humedales costeros han servido
tradicionalmente como lugares para el asentamiento de poblaciones debido a sus
ptimas condiciones climticas, paisajsticas y como generadoras de recursos bsicos.
As, se ha dicho que estas aguas son los riones del medio natural o grandes
supermercados biolgicos.
Estas aguas, adems, cumplen otras funciones esenciales para el mantenimiento
del equilibrio natural de las zonas costeras actuando como reguladores hdricos
(reduciendo el caudal mximo de los ros, racionalizando la oferta de agua, recargando
los acuferos, controlando las inundaciones), estabilizando y reduciendo los procesos
de erosin costera, reteniendo el flujo de sedimentos que se deposita en la
desembocadura de los ros, mejorando la calidad ambiental del medio, por ejemplo, al
depurar las aguas que se vierten al mar, redistribuyendo los nutrientes y reciclando el
agua As, los humedales costeros constituyen un recurso de gran valor econmico,
cientfico, cultural y recreativo para la sociedad.
A pesar de ser uno de los centros biolgicos ms importantes del planeta, las
aguas de transicin han sido devastadas durante siglos. Se calcula que hasta el 60% de
los humedales costeros espaoles desaparecieron a causa del impulso que dieron
27
diferentes polticas pblicas. La falsa creencia de que sus ecosistemas resultaban zonas
insalubres foment su desecacin para conseguir una rentabilidad econmica a corto
plazo de los terrenos desecados. Otros factores, como el cambio en las costumbres
humanas y la eclosin de la civilizacin del ocio como fenmeno de masas, han
contribuido a esta prdida, intensificando los impactos, presiones y usos antropognicos
(crecimiento de la poblacin, usos tursticos, agrcolas, industriales, de transporte,
pesqueros, desarrollo urbanstico y otros) que alteran el equilibrio fsico de estas aguas.
Afortunadamente, con el paso de los aos, se ha adquirido una nueva
conciencia ambiental que ha reforzado la proteccin de estos ecosistemas, esenciales
para la conservacin de la vida. La nueva perspectiva ha transcendido a normas y
sectores del Ordenamiento ambiental. Como exponente mximo de esta idea, la DMA
ha otorgado gran relevancia ambiental a la desembocadura de los ros. No obstante,
mucho antes, otras normas a nivel internacional (Convenio de Ramsar) y estatal (de
aguas, costas, puertos, espacios protegidos) regularon estos espacios con diferentes
propsitos e intensidad.
La proliferacin de conceptos jurdicos indeterminados en torno a las aguas de
transicin (deslinde de la dinmica litoral, caudal ecolgico, evaluacin de riesgos
naturales, buen estado ecolgico de las aguas) ha dificultado su ordenacin. Esta
indefinicin de conceptos debe ser resuelta por y desde el conocimiento, en trminos
cientficos, pero tambin jurdicos, integrando dicho conocimiento en las normas con el
fin de dotar de mayor seguridad y estabilidad al sistema normativo por el que se rigen.
Aunque hoy en da existe un margen amplio de incertidumbre sobre aspectos centrales
de las aguas de transicin, el avance de la tcnica a travs del empleo, por ejemplo, de
satlites georreferenciados o de estudios oceanogrficos, debe tener un impacto positivo
en las referencias legales, demasiado ambiguas, que trazan el rgimen jurdico de estas
aguas.
La bsqueda del equilibrio, tcnico y jurdico, es, por tanto, una de las ideas
fuerza de este trabajo, pero debe ponerse en relacin con otros aspectos conceptuales,
histricos, tcnicos, normativos y jurisprudenciales. En este sentido, el rgimen de las
aguas de transicin no puede ser considerado aisladamente ni est contenido en un
cdigo de normas al uso (como si se tratase de una categora jurdica independiente del
Ordenamiento) sino que, de forma transversal, se integra en polticas pblicas como la
28
gestin del agua, la gestin integrada de zonas costeras (en adelante, GIZC), la
proteccin del patrimonio natural y de la biodiversidad, la proteccin del medio marino,
la regulacin de puertos, la poltica de prevencin frente al cambio climtico, la pesca,
la ordenacin del territorio, el urbanismo, la regulacin de vertidos, la energa, la
regulacin de infraestructuras y obra pblica, etctera.
Las aguas de transicin actan como zona de integracin del dominio pblico
hidrulico con el dominio pblico martimo-terrestre y suponen un lugar de
concurrencia competencial entre Administraciones pblicas. Por eso, es necesario
atender a la interrelacin que se produce entre dos sectores, fundamentalmente: el
Derecho de aguas y el Derecho de costas. La intervencin pblica en dichos mbitos
normativos resulta muy compleja, demandando una fuerte presencia de las potestades
administrativas (reglamentarias, planificadoras, concesionales, autorizatorias,
expropiatorias, sancionadoras, organizadoras, de investigacin, deslinde y recuperacin
de oficio de sus bienes, etc.) con el fin de proteger los mltiples y variados intereses
generales que se concentran en este espacio.
La pertenencia de las aguas de transicin al dominio pblico martimo-terrestre,
en primer lugar, hace que la legislacin de costas acte como vector de ordenacin. La
desnaturalizacin de grandes pertenencias demaniales ha propiciado la privatizacin
de superficies costeras que, situadas en la ribera del mar, han sido sustradas al disfrute
de la colectividad amenazando la proteccin ambiental de los humedales costeros. El
origen de esta intensa problemtica nos sita en la legislacin histrica, as como en el
rgimen actual de la Ley de Costas de 1988, y la nueva Ley de Proteccin y Uso
sostenible del litoral, que reforma de forma sustancial a esta ltima.
Por otro lado, la gestin del agua se basa en principios rectores (unidad de la
cuenca hidrogrfica, de los sistemas hidrulicos y del ciclo hidrolgico; unidad de
gestin; tratamiento integral del recurso; desconcentracin; descentralizacin;
coordinacin; eficacia y participacin de los usuarios; compatibilidad de la gestin
pblica del agua con la ordenacin del territorio, la conservacin y proteccin del medio
ambiente y la restauracin de la naturaleza) de los que se desprenden consecuencias
muy relevantes. Las premisas metodolgicas que incorpora la DMA han obligado a
adaptar nuevos instrumentos de gestin del agua en Espaa, como sucede con la
demarcacin hidrogrfica, que integra, precisamente, las aguas de transicin y costeras
29
al mbito de la cuenca con el fin de alcanzar una gestin integrada de todas las masas de
agua que asegure su calidad ambiental.
Estos cambios, sin embargo, no han sido asumidos con naturalidad por nuestro
Derecho, en parte por las deficiencias tcnicas que incorpora la norma europea, pero
sobre todo, debido a los problemas endmicos que soporta nuestra regulacin, como
la escasez e irregularidad del recurso, el gran peso de los intereses regionales, la fuerte
descentralizacin en materia ambiental que multiplica el nmero de normas y
Administraciones que se proyectan sobre este espacio En este sentido, una
interpretacin sesgada de los postulados comunitarios puede desvirtuar principios
rectores del Derecho de aguas como los de unidad de gestin y unidad de cuenca.
Las aguas de transicin forman un mbito de integracin de competencias que,
contrariamente a lo que la sociedad demanda, se rige en muchas ocasiones de acuerdo a
intereses sectoriales y regionales antes que ambientales. Adems, cada normativa
introduce su propia metodologa e instrumentos tcnicos y de planificacin
estableciendo una diferente relacin de usos y objetivos con base a una
interdependencia o jerarqua que no siempre est clara. En esta dimensin, el
Derecho debe relacionarse con los procesos sociales en los que se inserta. As, la puesta
en valor de estas aguas est relacionada con los conflictos de uso que presenta su
gestin y la racionalizacin de los mtodos y procedimientos que permiten a la
Administracin gestionar estos espacios, muy significativamente en lo que al reparto de
competencias se refiere. Pero el estudio de estas aguas no se puede limitar a ordenar los
aspectos competenciales, sino que debe ir dirigido a alcanzar nuevas propuestas
normativas.
La proteccin de las aguas de transicin slo puede establecerse mediante el
reconocimiento de los problemas y amenazas que pesan sobre ellas y la necesidad de
planificar su actuacin en un horizonte estratgico a medio y largo plazo que tenga en
cuenta la interaccin de la tierra con el mar. En este sentido, la Unin Europea viene
apostando por una integracin y coordinacin entre instrumentos normativos que operan
en la costa, as como por establecer una mejor coordinacin entre el Derecho y la
Ciencia que ayude a resolver los conflictos administrativos que se generan en este
espacio. De este lado, se estn desarrollando ambiciosas polticas que, en el marco de
aplicacin de las aguas de transicin (DMA, Directiva marco de estrategia marina,
30
propuesta de Directiva de GIZC...) estn llamadas a interrelacionarse en un futuro
configurando una gestin integrada de gestiones integradas. Sin embargo, veremos
cmo esta integracin de polticas se resiente al comprobar las dificultades de orden
tcnico que existen para ser traspuestas a la realidad natural y administrativa de los
Estados miembros ya que stos cuentan, como en el caso de Espaa, con estructuras
internas que arrastran problemas y realidades especficos y complejos, ms all de los
elogiables objetivos ambientales que persiguen los instrumentos comunitarios.
En este orden de cosas, el trabajo intenta dar respuesta a una serie de problemas
tcnicos y organizativos que afectan al rgimen de las aguas de transicin: quin,
cundo, cmo, por qu, debe encargarse de la tutela de estas aguas, partiendo de
conceptos centrales como el de Administracin unitaria del agua y cules son las
modalidades tcnicas para concretar esta nocin; cmo se debe procedimentalizar la
relacin aprovechamientos-usos ecolgicos del agua en los procesos de captacin de
caudales; o cules son las consecuencias de una deficiente actuacin de los poderes
pblicos (por ejemplo, mediante la construccin de puertos, espigones, embalses,
presas, paseos martimos... o un deficiente ejercicio de sus potestades administrativas)
planteando la responsabilidad pblica en que puede incurrir la Administracin por la
interrupcin de las dinmicas naturales en la costa, teniendo en cuenta el futuro
escenario de cambio climtico.
La ardua problemtica sobre usos y aprovechamientos genera muchas de las
disputas sobre el equilibrio regional y econmico en Espaa. La riqueza y fragilidad de
la desembocadura de los ros, su dependencia cientfico-tcnica y su material
designacin como uno de los centros de regulacin del moderno Derecho ambiental,
justifica nuestro esfuerzo por sistematizar la prolija ordenacin de estas aguas, carente
en ocasiones de la debida previsibilidad y seguridad, incluso para el propio operador
jurdico.
Por lo dems, este estudio se impregna de una necesaria visin multidisciplinar
de la gestin de cuencas y zonas costeras con la finalidad de integrar diferentes ramas
tcnicas del conocimiento, dentro de las limitaciones propias de un jurista, tratando de
aportar un enfoque hasta cierto punto original de la siempre difcil ponderacin entre
equilibrio ecolgico-humano.
31
El presente trabajo ha sido desarrollado en el marco del Proyecto SEJ-4277: El
rgimen jurdico de la aguas interiores y del litoral en Andaluca: una perspectiva
integral, financiado por la Consejera de Innovacin y Ciencia de la Junta de
Andaluca. La investigacin ha estado dirigida, con excelente magisterio, por el Prof.
Estanislao ARANA GARCA, Catedrtico de Derecho Administrativo de la
Universidad de Granada.
32
33
34
CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL LITORAL Y LA
COSTA: LAS UNIDADES HIDROMORFOLGICAS QUE DESEMBOCAN EN
EL MAR. DEFINICIN, CONCEPTUALIZACIN Y ACOTACIN DEL
OBJETO DE ESTUDIO.
I. EXCURSO PREVIO SOBRE EL LITORAL Y LA COSTA.
CONCEPTOS QUE SE UTILIZAN DE FORMA INTERCAMBIABLE EN
NUESTRA LEGISLACIN PERO QUE HACEN REFERENCIA A
REALIDADES GEOGRFICAS DISTINTAS.
1.1. Aproximacin a los conceptos de litoral y costa desde el punto
de vista de su significado jurdico1.
El uso de muy diferentes y ricas expresiones para definir a los ecosistemas
situados en la fachada martima2 supone un elemento de indeterminacin para delimitar
jurdicamente estos espacios. La amplia variedad de referencias toponmicas y legales
que, con mayor o menor grado de detalle, se dirigen a ordenar este espacio, son causa de
tensiones en la determinacin de las fronteras fsicas y administrativas. Por ello, es
1 Sobre el rgimen jurdico del litoral y la costa se pueden consultar los siguientes trabajos: MORENO
CNOVES, A.: Rgimen jurdico del litoral, Tecnos, Madrid, 1990; PREZ CONEJO, L.: Las costas
martimas: rgimen jurdico y competencias administrativas, Editorial Comares, Granada, 1999;
GONZLEZ SALINAS, J.: Rgimen actual de la propiedad en las costas, Civitas, Madrid, 2000;
BLASCO DAZ, J.L.: Rgimen jurdico de las propiedades particulares en el litoral. La proteccin y
ordenacin de las costas, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999; NOGUERA DE LA MUELA, B.:
Servidumbres de la Ley de Costas de 1988, Marcial Pons, Madrid, 1995; BORRAJO INIESTA, I.: La
incidencia de la Ley de Costas en el derecho urbanstico, RAP, nm. 130, 1993, pgs. 131-153;
RODRGUEZ LPEZ, P.: Playas y costas en el Derecho espaol, Bosch, Barcelona, 2010; SNCHEZ
GOYANES, E. (Dir.): El Derecho de Costas en Espaa, La Ley, Madrid, 2010; MENNDEZ REXACH,
A. (Dir.): La Ley de Costas en la jurisprudencia, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino,
Madrid, 2010; SANZ LARRUGA, F.J. (Dir.): Estudios sobre la ordenacin, planificacin y gestin del
litoral, Fundacin Pedro Barri de la Maza y Observatorio del Litoral, Universidad de A Corua, 2009.
2 A modo de ejemplo, el art. 61.9 del Decreto 20/2011, de 10 de febrero, por el que se aprueba
definitivamente el Plan de Ordenacin del Litoral de Galicia, seala que se entiende por fachada
martima el conjunto de elementos naturales o construidos que expuestos al mar, a las marismas y lagunas
interiores, configuran una imagen identitaria en el paisaje.
35
deseable alcanzar, como se seala, una mayor coincidencia entre los espacios sociales
y las reas administrativas3.
En concreto, la falta de designacin unvoca de lo que comnmente
denominamos, en un sentido abierto o general, como interfaz martimo-terrestre o
interfaz de agua dulce y agua salada, desde el punto de vista social e interdisciplinar,
obliga a aclarar esta cuestin desde la perspectiva terminolgica, para ordenar
eficazmente la superficie y terrenos prximos o pertenecientes a la ribera del mar.
Este espacio de interfaz supone, por definicin, un punto de encuentro entre el
mar y la tierra, regulado por la DMA, que define a los ecosistemas acuticos que se
sitan en la confluencia de los ros con el mar como masas de agua de transicin. No
obstante, por el momento utilizaremos la expresin unidades hidromorfolgicas en la
costa pues es la que expresa con mayor grado de generalidad los diferentes tipos de
masas de agua que se concentran en las reas ribereas4.
Pero antes de adentrarnos en el rgimen jurdico de estas aguas, conviene aclarar
dos expresiones de comn aceptacin para designar el espacio en el que nos situamos: el
litoral y la costa. Estos dos conceptos sealan, de forma intercambiable, una superficie o
franja de terreno situada junto al mar que corre paralela al mismo. Sin embargo, su
significado admite matizaciones desde el plano jurdico5, geogrfico
6 y econmico
7.
3 En la lnea de lo que apuntara el profesor MARTN MATEO en su monografa, El horizonte de la
descentralizacin, IEAL, Madrid, 1969, al proponer que la normativa pblica debe cubrir el mbito donde
se desenvuelven los sistemas sociales que trata de ordenar, haciendo extensible esta cualidad al caso de
los sistemas naturales que se pretende proteger de acontecimientos previsibles perturbadores producidos
por la naturaleza o por obra del hombre.
4 Sobre la definicin y servicios de estos ecosistemas, vid. FINLAYSON, C.M. et al.: Wetlands and
water: ecosystem services and human well-being. World Resources Institute, Washington D.C., 2005.
5 Hay quien, con carcter genrico, prefiere utilizar el trmino reas litorales y quien prefiere referirse a
ellas como zonas costeras. Segn una clasificacin del United Nations Environmental Programe, por
zonas costeras se entiende: el borde litoral (coastline) que constituye la lnea de contacto entre la tierra y
el mar, lo que denominamos interfaz martimo-terrestre; el espacio intermareal (intertidal rea) que se
identifica con la superficie hasta donde se hace visible la accin de las mareas, tambin conocido como
interfaz de agua dulce y agua salada; las aguas litorales (coastal waters) que, por lo general, se
identifican con las aguas interiores y una parte reducida del mar territorial; y, por ltimo, las aguas
ocenicas (ocean waters) que sealan la parte martima que abarca el mar abierto hasta el lmite de la
zona econmica exclusiva, ocupando gran parte del mar territorial y la totalidad de la zona contigua y la
zona econmica exclusiva. Vid. UNEP: Guidelines for integrated management of coastal and marine
areas. With special reference to the Mediterranean Basin, Split (Croacia), UNEP Regional Seas Reports
and Studies, nm, 161, 1995, 80 pgs.
36
Diferentes estudios pblicos se dirigieron a analizar esta cuestin, de relevancia
para nuestro Derecho8. Frente a la utilizacin generalizada de la costa como unidad
geomorfogrfica de referencia9, encontramos la utilizacin de la expresin reas
litorales o litoral10
. Sin embargo, no existe una definicin legal de costa ni de
6 Sobre la falta de precisin cientfica para designar a estos espacios, vid. SUREZ DE VIVERO, J.L.:
Delimitacin y definicin del espacio litoral, Actas de las Jornadas sobre el litoral de Almera, Instituto
de Estudios Almerienses, 1997, pg. 13.
7 Vase una perspectiva ecolgica, econmica y demogrfica del litoral en ZAMORANO WISNES, J.: La
ordenacin del litoral. Una propuesta de gestin integrada, La Ley, Madrid, 2013, pgs. 43 y ss.
8 A este respecto resultan muy interesantes dos trabajos publicados en 1982 por el Centro de Estudios de
Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente (CEOTMA), dependiente del entonces Ministerio de Obras
Pblicas y Urbanismo: Ordenacin de los espacios litorales. Criterios metodolgicos y normativos. Serie
normativa nm. 7; y, Los espacios litorales en el derecho comparado, Serie normativa n 5. Tambin,
resulta muy interesante un tercer estudio realizado por este Organismo titulado Riberas martimas,
fluviales y lacustres: elementos para una ordenacin, Serie Documentacin nm. 2, Madrid, 1982, as
como un cuarto Informe, elaborado por el Instituto del Territorio y Urbanismo (ITUR) titulado Anlisis
de litoral espaol. Diseo de polticas territoriales, Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, Madrid,
1987. Este ltimo, tras realizar un completo estudio intersectorial del litoral espaol (pgs. 201 y ss.),
concluye con la necesidad de crear un marco normativo general que presente una concepcin integral del
litoral y simplifique su ordenacin y gestin, proponiendo dos formas distintas para conseguirlo: a travs
de una normativa general que establezca los principios generales de ordenacin, o a travs de Planes
territoriales que contemplen el conjunto de infraestructuras, sectores, actividades y equipamientos que se
desarrollan en el este espacio. El Informe detecta, con anticipacin, muchos de los fallos y problemas
administrativos que an persisten en el litoral y supone una primera gua metodolgica para su
superacin.
9 El Coastal Zone Management Act, Ley Federal estadounidense de 1972, se decanta por la expresin
zonas costeras e incluye su definicin: the term "coastal zone" means the coastal waters (including the
lands therein and thereunder) and the adjacent shorelands (including the waters therein and thereunder),
strongly influenced by each other and in proximity to the shorelines of the several coastal states, and
includes islands, transitional and intertidal areas, salt marshes, wetlands, and beaches [CZMA, 16
U.S.C. 1453. Definitions (Section 304)]. Los lmites de proteccin de la zona costera tambin aparecen
reflejados en el art. 8.2.a) del Protocolo de Gestin Integrada de Zonas Costeras del Mediterrneo del
Convenio de Barcelona cuando seala que se establecern en las zonas costeras, a partir del nivel
alcanzado por el nivel ms alto del mar en invierno, una zona en la que no se permiten las construcciones.
Teniendo en cuenta, entre otras cosas, los espacios directa y negativamente afectados por el cambio
climtico y los riesgos naturales, esta zona no podr tener una anchura inferior a 100 metros.
10 El trmino litoral ha sido empleado en legislaciones de nuestro entorno jurdico, como en la
legislacin francesa, con su imitada Loi littoral 2/1986, de 3 de enero, relativa a la ordenacin,
proteccin y revalorizacin del litoral, que utiliza dicha expresin para definir un espacio con entidad
geogrfica propia que apela a una poltica especfica de organizacin, proteccin y puesta en valor. A
nivel europeo destaca la Carta Europea del Litoral, aprobada en la Conferencia de Regiones Perifricas
Martimas de la entonces Comunidad Econmica Europea, reunida en sesin plenaria en Creta (Grecia),
en 1981. Este texto resalta nociones relativas a este espacio ya que dado su carcter de zona de contacto
entre el espacio terrestre y el espacio martimo el litoral constituye, por definicin, un bien escaso y
frgil; que juega un papel muy importante en el mantenimiento de los equilibrios naturales que
condicionan la vida humana... un papel estratgico en el desarrollo econmico y en la reestructuracin de
la economa mundial"; o que "la zona litoral constituye el soporte de actividades econmicas y sociales
originales, creadoras de empleo para las poblaciones residentes" que ... asume una funcin indispensable
de recreo fsico y psquico para las poblaciones... sometidas a la presin creciente de la vida urbana" y
"ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estticas y culturales, as como en los deseos de la persona
humana".
37
litoral que acote este espacio en nuestra regulacin11
, aunque conviene matizar que es
la determinacin de los lmites, tanto el externo o martimo como el interno o terrestre,
la que presenta mayor dificultad de concrecin o, mejor dicho, el aspecto sobre el que
encontramos ms respuestas en nuestra legislacin; parece claro, que, en cualquier caso,
forma parte del litoral la franja de contacto del mar con la tierra12
.
En este sentido, SANZ LARRUGA ha destacado el hecho de que una dificultad
para aplicar un modelo de gestin integrada del litoral en Espaa es, precisamente, la
falta de definicin legal de este concepto, sealando que los estudios que se han
elaborado dirigidos a determinar esta cuestin se decantan por un concepto geogrfico
del litoral mucho ms amplio que el que se deduce de la legislacin (que se limita a la
zona martimo-terrestre y los terrenos privados contiguos afectados por las
servidumbres legales). De ello se extrae cmo el litoral es un trmino ms amplio que el
de costa y ambos no son coincidentes, pues el primero comprende, adems de la parte
martima, las zonas de servidumbre e influencia, destacando el carcter suprademanial
que adquiere el trmino litoral frente al de zona costera13
.
De acuerdo a la perspectiva histrica, nos dice MENNDEZ REXACH, no tiene
justificacin alguna acotar el concepto de litoral a la zona terrestre (el litoral como
parte del territorio), con olvido de la parte martima (mar litoral, aunque ya no se utilice
esta denominacin), sino que se trata de una zona de naturaleza anfibia14
. Ms adelante
incidiremos en esta cuestin con detalle.
11
Sobre la ausencia de demarcacin segura para delimitar el litoral, vid. MORENO CNOVES, A.:
Rgimen jurdico del litoral, op. cit., pgs. 132 y 133.
12 Vid. ZAMORANO WINES, J.: La ordenacin del espacio litoral y las competencias autonmicas y
locales en el mar territorial, en NEZ LOZANO, M. C. (Dir.): Hacia una poltica martima integrada
de la Unin Europea, Iustel, Madrid, 2010, pgs. 190 y 191.
13 Como explica este autor, en la E. de M. de la Ley de Costas se alude a la "orla litoral", atribuyndole
una anchura aproximada de cinco kilmetros (apartado 1, prrafo 3). Sin embargo, la STC 149/1991
entiende por litoral el espacio que abarca al menos la ribera del mar y sus zonas de proteccin e
influencia. Cfr. SANZ LARRUGA, F.J.: La proteccin ambiental del litoral espaol. Hacia una gestin
sostenible e integrada de las zonas costeras, Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Corua, nm. 4, 2000, pgs. 480 y 481.
14
En contraste a esta idea, explica este autor, el trmino costa, que podra identificarse con la ribera
del mar y de las ras, se refiere slo a una franja terrestre y lo mismo ocurre, obviamente, con la zona
martimo-terrestre y las playas. Por la parte terrestre, el litoral no tiene por qu coincidir con la costa,
tanto si sta se identifica con la ribera del mar como con el conjunto del dominio pblico martimo-
terrestre, porque puede comprender tambin las zonas de servidumbre, e incluso la de influencia. As, el
38
El Ordenamiento jurdico espaol adopta como norma de cabecera para regular
la fachada costera a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante Ley de
Costas o LC), que define el mbito objetivo de la costa15
. La Ley de Costas, no
obstante, se limita a definir la parte terrestre del dominio pblico martimo-terrestre,
haciendo simple alusin a las cuestiones relativas a la parte martima de dicho
dominio pblico16
.
Por su parte, no existe una definicin jurdica de litoral y las interpretaciones
realizadas al efecto no han sido ni son pacficas por lo que su definicin ha estado
demasiado condicionada por la interpretacin del alcance de la competencia autonmica
sobre ordenacin del litoral, como veremos a continuacin17
.
Definido como el espacio perteneciente o relativo a la orilla o costa del mar, el
litoral abarca un concepto ms extenso que el de costa18
. De acuerdo a su concepcin
concepto de litoral, como ya ocurra en la legislacin histrica, es el ms amplio de todos los
manejados, porque comprende una zona
