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EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A LAS ENTIDADES
EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
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CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACION N° 308 DE 2011
Coordinación de Investigación, Políticas y Evaluación
Coordinación de Desarrollos Tecnológicos Estrategia de Gobierno en línea
© República de Colombia - Derechos Reservados
Bogotá, DC.,Diciembre de 2011
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Título: ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Fecha elaboración 2011 – 09 – 30
Sumario: Documento que contiene el estudio de prospectiva para el desarrollo
de la interoperabilidad para el Gobierno en línea.
Palabras Claves: Entidades del Estado, Interoperabilidad, Marco de interoperabilidad, Prospectiva, Benchmark, Mejores prácticas, Herramientas.
Formato: DOC Lenguaje: Español
Dependencia:
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: Programa Agenda de Conectividad. Estrategia de Gobierno en línea. Coordinación de Investigación, Políticas y Evaluación, Coordinación
de Desarrollos Tecnológicos.
Código: N/A Versión: 3.0 Estado: Final
Categoría:
Autor (es): Centro de Investigación de las Telecomunicaciones – CINTEL
Firmas:
Revisó:
Angélica Jaramillo Líder de Plataforma de Interoperabilidad y Estándares
Coordinación de Desarrollos Tecnológicos
Milena Barbosa Consultora Marco de Interoperabilidad
Coordinación de Desarrollos Tecnológicos
Aprobó:
Ana Carolina Rodríguez Coordinadora Coordinación de Investigación,
Políticas y Evaluación. Estrategia Gobierno en Línea
Información Adicional:
No adicional
Ubicación: Programa Gobierno en Línea
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CONTROL DE CAMBIOS
VERSIÓN FECHA DESCRIPCIÓN
0.1 2011/09/19 Documento Preliminar 1
0.2 2011/09/21 Documento Preliminar 2
0.3 2011/09/29 Documento Preliminar 3
1.0 2011/09/30 Versión Inicial
1.1 2011/10/12 Primera Revisión Versión Inicial
2.0 2011/11/28 Versión completa del análisis
3.0 2011/12/22 Versión final
3.0 2011/12/28 Versión final aprobada por GEL
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TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN 11
2. ANTECEDENTES 13
3. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE LA INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES EN
GOBIERNO ELECTRÓNICO 14
3.1 Selección de casos y fuentes de información 14
3.1.1. Casos y fuentes de información para el contexto internacional 15
3.1.2. Casos y fuentes de información para el contexto nacional 18
3.2 Criterios de evaluación de la interoperabilidad y estándares 19
4. ANÁLISIS DE ENTORNO – ÁMBITO INTERNACIONAL 24
4.1 Casos de estudio nuevos 24
4.1.1 Australia 25
4.1.2 Países Asiáticos 35
4.1.3 España 44
4.1.4 CEPAL 54
4.1.5 Ottawa - Canadá 64
4.2 Evolución de casos de estudio analizados en 2009 73
4.2.1 Reino Unido 73
4.2.2 Estados Unidos 83
5. ANÁLISIS INTERNO – ÁMBITO NACIONAL 94
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5.1 Interoperabilidad - El Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea Versión
2010 94
5.1.1 Contexto 94
5.1.2 El concepto de Interoperabilidad 94
5.1.3 Dominios de Interoperabilidad 95
5.1.4 Principios y Políticas 95
5.2 Elementos adicionales de interoperabilidad en la Estrategia GEL ¡Error! Marcador no
definido.
5.2.1 El lenguaje común de intercambio de información 99
5.2.2 El tramitador en línea 99
5.3 Caso de estudio interno - Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE) 99
5.3.1. Contexto General 99
5.3.2. Visión y estrategia 100
5.3.3. Alcance 100
5.3.4. Operación 101
5.3.5. Gestión y desarrollo 101
5.3.6. Seguimiento y control 103
5.3.7. Análisis de resultados 103
6. ANÁLISIS DE BRECHA 105
6.1 Estado Actual 105
6.2 Identificación de situación deseada 109
6.2.1 Visión y estrategia 116
6.2.2 Alcance 117
6.2.3 Operación 118
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7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 119
7.1. Evolución en términos de visión: Interoperabilidad como mecanismo de
racionalización del gasto y de conexión entre el ciudadano y el Estado 119
7.2. Evolución en alcance: Más allá de los dominios de interoperabilidad, es necesario
considerar su propósito 120
7.3. Evolución en modelo de operación: Convirtiendo en productos los servicios de
interoperabilidad ofrecidos por GEL 122
7.4. Evolución en modelo de estándares: Nuevas necesidades, nuevas tecnologías,
nuevas formas de operación 124
7.5. Consideraciones a nivel de medición y control: Hacia un control colaborativo 126
7.6. Consideraciones a nivel territorial: Estableciendo diálogo con las entidades
territoriales para garantizar proporcionalidad 127
ANEXO – MATRIZ DE INTERRELACIONES MARCO DE INTEROPERABILIDAD – MANUAL
GEL V3.0 129
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estructura de análisis del entorno - Benchmarking .................................................. 19
Figura 2 - Estructura de componentes – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de
Australia ............................................................................................................................................ 26
Figura 3 - Estructura de administración – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de
Australia ............................................................................................................................................ 29
Figura 4 - Relación niveles de medición componente de Negocio – Marco de
Interoperabilidad del Gobierno de Australia ................................................................................ 33
Figura 5 - Ciclo de mejoramiento componente de Información – Marco de Interoperabilidad
del Gobierno de Australia ............................................................................................................... 33
Figura 6 - Calificación cualitativa de Australia ............................................................................ 35
Figura 7 - Calificación cualitativa de Países Asiáticos ............................................................... 44
Figura 8 - Elementos constitutivos – Esquema Nacional de Interoperabilidad de España... 47
Figura 9 - Elementos interoperabilidad producidos en el ENI ................................................... 47
Figura 10 - Proceso de conexión al sistema @firma .................................................................. 50
Figura 11 - Organización de aplicabilidad en España para el cumplimiento 4/2010 .............. 51
Figura 12 - Ejemplo de funcionamiento de los nodos de interoperabilidad – Esquema de
Interoperabilidad de España .......................................................................................................... 52
Figura 13 - Calificación cualitativa de España ............................................................................. 54
Figura 14 – Estructura del Marco de Interoperabilidad – CEPAL: Marco de Interoperabilidad
de Europa .......................................................................................................................................... 56
Figura 15 – Tipificación de interacciones contempladas – CEPAL: Marco de
Interoperabilidad de Europa ........................................................................................................... 57
Figura 16 – Perspectivas contempladas – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa . 59
Figura 17 - Modelo Conceptual de Servicios Públicos ............................................................... 60
Figura 18 – Modelo operativo general – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa ..... 61
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Figura 19 – Plataforma de Colaboración en Interoperabilidad – CEPAL: Marco de
Interoperabilidad de Europa ........................................................................................................... 61
Figura 20 – Estructura de funciones de Administración de Datos ........................................... 67
Figura 21 – Modelo de referencia para el xGEA .......................................................................... 76
Figura 22 – Tipificación de ejemplares por niveles de abstracción ......................................... 77
Figura 23 – Estructura de gobernanza para el xGEA y para la estrategia TIC ........................ 79
Figura 24 – Calificación cualitativa del Reino Unido .................................................................. 81
Figura 25 – El ciclo IEPD para el NIEM de Estados Unidos ....................................................... 88
Figura 26 – Calificación cualitativa de Estados Unidos ............................................................. 93
Figura 27 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad General ............. 97
Figura 28 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad Detallado .......... 98
Figura 29 – Organización del comité 028 de interoperabilidad de datos geográficos ......... 102
Figura 30 – Comparativo gráfico de condiciones de interoperabilidad con respecto a
Colombia ......................................................................................................................................... 116
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LISTA DE TABLAS Tabla 1 – Top 10 de países con servicios en línea ........................................................................................................................... 16
Tabla 2 – Descripción de las áreas temáticas de evaluación .......................................................................................................... 21
Tabla 3 – Criterios de calificación cualitativa del Benchmark......................................................................................................... 23
Tabla 4 – Políticas y Lineamientos – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia ....................................................... 27
Tabla 5 – Perspectivas por componente – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia ............................................. 30
Tabla 6 – Listado de guías metodológicas – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia ........................................... 31
Tabla 7 – Escenarios de avance – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia ........................................................... 32
Tabla 8 – Niveles de medición – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia ............................................................. 32
Tabla 9 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Australia ....................................................................................... 34
Tabla 10 – Mapeo de contenidos vs áreas temáticas del Benchmark – Países Asiáticos .............................................................. 37
Tabla 11 – Comparativo de atributos de un estándar abierto y una fuente abierta ..................................................................... 40
Tabla 12 – Beneficios esperados de un ecosistema de TIC abierto ................................................................................................ 41
Tabla 13 – Ejercicios para la evolución de ecosistemas abiertos de TIC......................................................................................... 42
Tabla 14- Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Países Asiáticos ............................................................................ 43
Tabla 15 – Políticas y lineamientos – Esquema Nacional de Interoperabilidad de España ........................................................... 46
Tabla 16 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de España ........................................................................................ 53
Tabla 17 – Políticas y Lineamientos – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa .................................................................. 56
Tabla 18 – Conjunto de recomendaciones generales – CEPAL: Global Meeting on Government Interoperability Frameworks
2010 .................................................................................................................................................................................................. 62
Tabla 19 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de CEPAL .......................................................................................... 63
Tabla 20 – Perspectivas contempladas DAMA BMOK – DAMA Ottawa ......................................................................................... 68
Tabla 21 – Etapas para la operación del DAMA – DAMA Ottawa .................................................................................................. 69
Tabla 22 – Guías metodológicas – DAMA Ottawa .......................................................................................................................... 70
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Tabla 23 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de DAMA Ottawa. ........................................................................... 72
Tabla 24 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso del Reino Unido ............................................................................... 80
Tabla 25 – Actividades del Plan de Reforma a la administración de TI en USA ............................................................................. 85
Tabla 26 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Estados Unidos ........................................................................... 92
Tabla 27 – Lista de políticas por dimensión - Marco de Interoperabilidad .................................................................................... 96
Tabla 28 – Comparativo de la totalidad de casos de estudio internacionales ............................................................................. 110
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1. INTRODUCCIÓN
l presente documento constituye el entregable denominado “Análisis de prospectiva en interoperabilidad y estándares GEL”, el cual hace parte del Proyecto “Adaptación del marco de interoperabilidad de forma participativa y articulada, como apoyo a las entidades en la
implementación de la estrategia de Gobierno en Línea”.
El contenido de este documento se enfoca en el análisis de las situaciones actual y objetivo para la evolución del Marco de Interoperabilidad del Gobierno en línea. Para ello, presenta un estudio
de los componentes más relevantes del Marco en su versión 2010, así como el estudio de buenas prácticas y estándares en países, programas y proyectos de interoperabilidad a nivel internacional.
Lo que se busca con este análisis de prospectiva es establecer posibles buenas prácticas (situación deseada) de evolución del actual Marco de Interoperabilidad, identificados a partir de
diferentes experiencias exitosas de otros países, o incluso referentes exitosos del ámbito nacional, que den luces de elementos que se deben adoptar en la mejora del Marco de Interoperabilidad vigente. Para ello, se hace un análisis de la situación actual de implementación
y aplicación del actual Marco y se define la situación deseada a la que se quiere evolucionar. Posteriormente, se hace un análisis de la brecha para identificar los elementos que se requiere desarrollar para alcanzar la situación deseada y finalmente se hace un planteamiento estratégico
en el que se establece el cómo se puede alcanzar al estado de evolución definido. A continuación se menciona el contenido que se ha desarrollado en cada uno de los capítulos del
presente documento: El capítulo dos expone los antecedentes de los que se parte para elaborar el análisis de
prospectiva. Desde luego, se cita el Marco de Interoperabilidad como documento que provee los elementos teóricos que permiten el intercambio de información entre entidades públicas nacionales.
El capítulo tres presenta la metodología desarrollada para el análisis del estudio de mercado y los criterios de evaluación de las experiencias objeto de estudio. En este capítulo se hace referencia
al estudio de mercado que se realizó para la construcción del Marco de Interoperabilidad vigente y se propone un análisis de algunos de los países que sirvieron de referencia de ese estudio, de modo que se pueda ver la evolución que estos países han tenido entorno al tema de
interoperabilidad. Adicionalmente, se complementa el estudio con experiencias de otros países que sirven como referente para la construcción dela situación deseada a la que se quiere llevar el Marco de Interoperabilidad actual.
E
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Los capítulos cuatro y cinco presentan los estudios de casos puntuales de ámbito internacional y nacional, respectivamente, con los que se construye la situación y el posterior análisis de brecha.
En el capítulo seis se presenta el análisis de brecha, en el que se detallan los elementos a desarrollar para llegar a la situación deseada.
Por último se establece el planteamiento estratégico con el que se propone alcanzar la situación deseada.
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2. ANTECEDENTES
Desde el 2008, año en que se sentaron las bases el Marco de Interoperabilidad vigente, se han
venido desarrollado ejercicios de mejoramiento que brinden facilidad en su entendimiento e implementación. Con la aparición de tendencias como Gobierno Abierto, Gobierno 2.0, el uso de prácticas Web 2.0 en los modelos de gobierno electrónico, el rol de la información –y en
particular, el de los datos- como mecanismo base para el desarrollo de iniciativas y proyectos de gobierno electrónico que se alinean a principios de eficiencia, transparencia, participación y colaboración ciudadana, por mencionar algunos, se considera insuficiente profundizar en el tema
de Interoperabilidad de manera aislada, por el contrario, resulta fundamental identificar su interrelación con iniciativas que involucran la administración de datos e información a diferentes niveles de una organización.
En el periodo 2012-2015 se espera que la Estrategia Gobierno en línea evolucione hacia la implementación de nuevos mecanismos de gobierno electrónico en donde se destacan aspectos
como:
Creación colaborativa de política pública.
Eficiencia en los procedimientos en las entidades.
Computación en la nube y apertura de datos.
Mercados de datos, servicios y aplicaciones.
Innovación basada en mecanismos de inteligencia colectiva.
Temas que involucran la participación activa de múltiples actores, contenidos y servicios que deberán convivir en un ecosistema de Gobierno en línea1, generando una necesidad evidente de
colaboración y articulación entre ellos. Por tal razón, brindar continuidad en el desarrollo y evolución de mejores esquemas de interoperabilidad en el Estado sigue siendo una prioridad para la Estrategia de Gobierno en línea.
El Programa Gobierno en línea, en cumplimiento de sus funciones, ha desarrollado el Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea, dando así un conjunto de elementos teóricos y
prácticos que le permitan a las entidades intercambiar información de manera estructurada que redunde en 2 principales aspectos: 1) aumento de la eficiencia y 2) prestación de trámites y servicios hacia el ciudadano. Teniendo en cuenta la rápida evolución de algunas tendencias y
prácticas de industria en temas de interoperabilidad, el Programa Gobierno en línea pone en ejecución un proceso de mejoramiento continuo sobre los elementos que conforman el marco y la dinámica de Interoperabilidad en las entidades del Estado. Por esta razón, es necesario ejecutar
actividades de investigación que permitan prospectar y definir la ruta de trabajo adecuada para la actualización del Marco de Interoperabilidad y su aplicación en las entidades del Estado.
1 Manual 3.0 para la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea de la República de Colombia
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3. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE LA INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES EN
GOBIERNO ELECTRÓNICO
A continuación se desarrollan los diferentes elementos que se tuvieron en cuenta dentro de la metodología de evaluación de interoperabilidad para el desarrollo de los casos de estudio. La forma de abordar este análisis consiste en la identificación de las fuentes de información de
consulta, junto con la definición de los criterios de evaluación con el que se mide el grado de evolución de las experiencias seleccionadas.
3.1 Selección de casos y fuentes de información La construcción del Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea vigente (2010) está soportado en el desarrollo de varias actividades de investigación, entre ellas, un estudio de benchmarking en donde se analizaron diez experiencias internacionales de interoperabilidad2,
desde las dimensiones: político-legal, institucional, socio-cultural, semántica y técnica (definidas como dominios por el Marco de Interoperabilidad vigente); aspectos relevantes para brindar
integridad al enfoque y alcance del concepto de interoperabilidad en el contexto del Gobierno en línea.
Teniendo en cuenta que las fuentes de información utilizadas para el ejercicio de investigación, de ese entonces, reflejaban los avances en temas de interoperabilidad hasta el año 2009, esta investigación se apoya en fuentes actualizadas de algunos de los casos analizados previamente,
y se complementa con el análisis de otros países/proyectos/iniciativas adicionales. La principal motivación de esta investigación es identificar el estado del arte en temas de interoperabilidad y estándares.
Es importante tener en cuenta las diferencias en el enfoque que cada país brinda al concepto y dinámica de interoperabilidad, algunos haciendo más énfasis en aspectos meramente
tecnológicos, otros brindando relevancia a aspectos organizacionales y de información. Por tal razón, en el caso particular de Interoperabilidad para el Gobierno en línea y los resultados de esta investigación, resulta necesario establecer criterios de evaluación complementarios a las
dimensiones previamente evaluadas, toda vez que se logren articular los siguientes aspectos:
El estado del arte del Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea, teniendo en
cuenta los esfuerzos desarrollados para su aplicación en las entidades durante los últimos 2 años, los beneficios, capacidades y restricciones evidenciadas en el mismo.
El marco de la Estrategia de Gobierno como principal insumo para la definición y actualización de la visión y alcance del Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea.
Así entonces, se definen dos grandes conjuntos de actividades de investigación y análisis sobre interoperabilidad:
2 Alemania, Brasil, Chile, Corea del Sur, Estados Unidos, Europa, Francia, Hong Kong, Reino Unido, México.
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En el contexto internacional…
Análisis de la evolución en los marcos de interoperabilidad internacionales evaluados en 2009, que resulten relevantes dentro del contexto y estado de madurez del Marco de
Interoperabilidad para el Gobierno en línea.
Análisis de modelos de interoperabilidad en donde se promueva la aplicación de metodologías de gestión empresarial. Por ejemplo, arquitectura empresarial.
Análisis de modelos de interoperabilidad en comunidades/regiones/países en donde se evidencien iniciativas exitosas de interoperabilidad transnacional o regional.
Análisis de modelos de interoperabilidad que evidencien iniciativas exitosas alineadas con tendencias de gobierno electrónico. Por ejemplo, apertura de datos, administración de datos,
ontologías y web semántica. En el contexto nacional…
Identificar el impacto de la evolución de la Estrategia de Gobierno en línea3 en el alcance y enfoque del Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea.
Identificar la relación entre las temáticas propuestas en el nuevo manual de implementación de la Estrategia de Gobierno en línea4 y el Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea.
Documentar y analizar el proceso actual de implementación del Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea en las entidades del Estado.
Identificar y describir otras iniciativas de interoperabilidad en Colombia que se encuentren en fase de aplicación en un contexto de interés o relevante para el Gobierno en línea.
En las secciones subsiguientes se expone el proceso adelantado para seleccionar los casos de estudio que se desarrollan en el capítulo 4.
3.1.1. Casos y fuentes de información para el contexto internacional
Para la revisión de los casos en el Contexto internacional, se partió del listado de países seleccionados en el ejercicio de benchmark adelantado en 2009, a saber:
Alemania Chile EE.UU Francia
Reino Unido
Brasil Corea del Sur Europa Hong Kong
México
3 Evolución del Gobierno en línea en Colombia – Programa de Gobierno en línea - Colombia 4 Manual 3.0 para la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea en las Entidades del Orden Nacional de la República de Colombia Programa de Gobierno en línea - Colombia
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Este listado se contrastó frente al grupo de países que en el último informe de Naciones Unidas 5 obtuvieron las calificaciones más altas en lo que respecta a servicios en línea (ver tabla 1 ). De particular interés para esta investigación son los sub-criterios de evaluación que califican el nivel
de desarrollo de servicios estatales de carácter transaccional6 y conectado7, puesto que según la definición presentada por las naciones unidas, estos dos tipos de servicios son los que involucran interoperabilidad entre sistemas.
Tabla 1 – Top 10 de países con servicios en línea
Posición País Valor del índice de servicios en
línea
Calificación Servicios
transaccionales
Calificación Servicios
conectados 1 Corea del Sur* 1 66% 62% 2 Estados
Unidos*
0,9365 68% 42%
3 Canadá 0,8825 62% 64% 4 Reino Unido* 0,7746 42% 50%
5 Australia 0,7651 41% 76% 6 España 0,7651 40% 50% 7 Noruega 0,7365 41% 34%
8 Bahréin 0,7302 43% 46% 9 Colombia 0,7111 53% 54%
10 Singapur 0,685 38% 32%
*Países que hicieron parte del benchmark para la construcción del Marco de interoperabilidad en
2010 La anterior comparación arrojó que tres de los países que en la actualidad son considerados más desarrollados se revisaron como parte del benchmark de 2009: Corea del Sur, Estados Unidos y
Reino Unido. Se consideró la utilización de estos países en el presente ejercicio de prospectiva, realizando las siguientes observaciones.
Para el caso de Corea del Sur: Si bien es el país con los indicadores más altos, no se
identificaron fuentes concernientes con interoperabilidad, posteriores a las ya revisadas extensivamente en 2009. Esto imposibilitó la selección de este país de forma exclusiva. No obstante, en la revisión documental que se realizó a diversas fuentes, se pudo constatar la
participación del país en el esfuerzo de construcción de las políticas de interoperabilidad
5 El informe se encuentra disponible en: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan038851.pdf 6 Servicio transaccional: De acuerdo con la definición de UN, consiste en los servicios que a través de un sitio web permiten comunicación de doble vía con los ciudadanos, involucrando descarga de archivos, pagos en línea y otro tipo de transacciones 7 Servicio conectado: Estos servicios, en lo que respecta a interoperabilidad, presentan un comportamiento interinstitucional q ue resulta transparente para los ciudadanos que utilizan los servicios, transfiriendo datos, información y conocimiento a través de aplicaciones integradas. Las ventanillas únicas y las cadenas de trámites automatizadas son ejemplos de este tipo de servicios en Colombia.
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para Asia – Pacífico8. Esto permite capturar elementos de interés de forma indirecta a través del análisis de ese caso regional, por lo que fue incluido en el análisis como un caso nuevo.
Para el caso de los Estados Unidos: En 2009, se consideró el documento de referencia del Federal Enterprise Architecture. Este documento no ha presentado ningún cambio hasta la
fecha. No obstante, el foco de la política de interoperabilidad en este país ha tendido hacia el intercambio de información con el público en general por medio de datos abiertos para su utilización en la producción de servicios de valor agregado. Por tanto, el caso de
Estados Unidos se examinó a la luz de este escenario.
Para el caso del Reino Unido: Este país mantiene el e-Government Interoperability Framework (eGIF) de forma actualizada desde 2010 en un proceso que no ha presentado
evolución desde 2009, señalando que el foco de la oficina encargada es, desde ese año, el desarrollo de una arquitectura empresarial de referencia para el Estado británico, denominado xGAE9. Se evaluaron elementos de interés del eGIF que se mantienen, así
como consideraciones sobre el xGAE relevantes a aspectos de interoperabilidad. Teniendo en cuenta que estos países habían sido ya considerados en el diseño inicial del Marco,
los casos para Estados Unidos y el Reino Unido enfatizaron aspectos de especial relevancia para la evolución del componente de interoperabilidad de la estrategia de Gobierno en línea en Colombia. Por una parte, se analizó la forma en la que el Reino Unido y Estado Unidos han
evolucionado en su dimensión de interoperabilidad semántica. Por otra parte, también se revisó la forma en la que, en estos países, se ha promovido la adopción de las prácticas de interoperabilidad instauradas.
Por el lado de experiencias nuevas que aportarán en la construcción de la situación deseada, se consideraron directamente los siguientes casos que no se han evaluado en el pasado:
Canadá. En particular, un caso específico de la región de Ottawa, por la especial atención
que tiene esta región en la alineación de los conceptos de interoperabilidad con los de datos abiertos, rasgo que comparte con el caso de los Estados Unidos.
Australia. Se revisarán los documentos rectores de interoperabilidad, que consisten en 4
documentos que contemplan tres dimensiones de análisis (interoperabilidad de información, de negocio y técnica).
España. A partir de lo consignado en el real decreto 4/2010 del 8 de Enero de 2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Adicionalmente se revisaron dos iniciativas regionales, en donde se complementa los elementos particulares de interoperabilidad estatal con elementos de interoperabilidad interestatal. Estos
casos son:
8 El caso de la Región Asia-Pacífico incluye aportes de Bahréin, otro de los países que se encuentra en el top 10 de servicios. 9http://interim.cabinetoffice.gov.uk/govtalk.aspx
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Marco de interoperabilidad para países de la región Asia Pacífico.
Marco de interoperabilidad para los países europeos, de acuerdo con lo presentado en el Global Meeting on Government Interoperability Frameworks 2010 desarrollado en la ciudad
de Rio de Janeiro en 2010.
En el capítulo 4, en la sección concerniente a cada uno de los casos, se presentan argumentos adicionales sobre la usabilidad de las pautas generadas en estos dos casos para el caso Europeo.
3.1.2. Casos y fuentes de información para el contexto nacional
En contexto nacional se observan diariamente esfuerzos interinstitucionales tendientes a lograr intercambios de intercambios de información que no necesariamente son liderados o cuentan con la participación directa del Programa Gobierno en línea.
Uno de los casos más representativos es el de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales – ICDE –, iniciativa coordinada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y en el que participan
más de 30 entidades tanto públicas como privadas, con el fin de establecer un modelo operativo para integrar políticas, estándares, organizaciones y recursos tecnológicos que faciliten la producción, acceso y el uso de la información geográfica del territorio colombiano, para facilitar la
toma de decisiones en las entidades.10 Adicional a este caso de coordinación de entidades nacionales para establecer un intercambio
sistemático de información basado en estándares, se utilizaron como referencia diferentes documentos tanto de descripción técnica como de prospectiva de los diferentes elementos que constituyen la plataforma de interoperabilidad de Gobierno en línea, como son:
El documento de descripción de la arquitectura del lenguaje común de intercambio de
información.
El documento de prospectiva del Tramitador en línea.
Documentación en línea sobre la red de alta velocidad (RAVEC).
Estos documentos sirvieron como insumo para contrastar el caso colombiano frente a los demás
casos internacionales presentados en el capítulo 4 de este documento. Como última fuente de información empleada, se adelantaron reuniones con expertos nacionales e internacionales a cargo de diseñar la estrategia de apertura de datos en Colombia 11, definir los
10 Adaptado de: ¿Qué es la ICDE?, disponible en línea enhttp://www.icde.org.co/web/guest/que_es_icde
11 Documento de referencia: Modelo para la Implementación de Datos Abiertos en Colombia. Desarrollado por el Programa Gobierno en línea.
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elementos de seguridad en las entidades12, definir el modelo de abordaje para entidades territoriales13, establecer los lineamiento para la implementación de la política de cero papel14, y de fortalecer la arquitectura de la Estrategia de Gobierno en línea15, para identificar con ellos
puntos comunes de articulación en la visión que se está construyendo por los diferentes grupos en temas que resultan afines, como lo son datos abiertos, seguridad, cero papel, interoperabilidad y arquitectura de Gobierno en línea en Colombia.
3.2 Criterios de evaluación de la interoperabilidad y estándares
Teniendo en cuenta las dos actividades relacionadas en el numeral anterior, resulta importante para el análisis concerniente al contexto internacional, en particular aquel que se refiere a la evolución de los marcos de interoperabilidad evaluados en 2009, establecer un conjunto de
criterios de evaluación que brinden homogeneidad y objetividad al ejercicio. La ¡Error! No se ncuentra el origen de la referencia. representa la estructura de análisis que agrupa los criterios de evaluación a ser utilizados.
Figura 1 - Estructura de análisis del entorno - Benchmarking
.
La estructura de análisis se compone de 2 tipos de elementos: 1) áreas temáticas que sirven como ejes que guían los hallazgos evidenciados en cada marco de interoperabilidad evaluado; y 2) dimensiones de análisis asociadas a cada área temática. Cada dimensión busca profundizar
en aspectos críticos para el desarrollo de cada área temática. La tabla 2 relaciona una
12 Documento de referencia: Modelo de seguridad de la información para la estrategia de Gobierno en línea 2.0. Desarrollado por el Programa Gobierno en línea. 13 Documento de referencia: Modelo de implementación de Estrategia de Gobierno en línea en Entidades Territoriales. Desarrollado por el Programa Gobierno en línea. 14 Documentos de referencia: Lineamientos detallados para la implementación de procesos electrónicos. Lineamientos generals para la implementación de procesos electrónicos. Marco Normativo - Lineamientos para la implementación de procesos electrónicos.. Desarrollado por el Programa Gobierno en línea. 15 Documento de referencia: Documento Arquitectura Objetivo Gobierno en línea. Desarrollado por el Programa Gobierno en línea.
Estructura de Análisis
Visión y Estrategia
Alcance OperaciónGestión y Desarrollo
Seguimiento y Control
Políticas y lineamientos
Institucionalidad involucrada
Normatividad asociada
Ámbitos de aplicación
Perspectivasde abordaje
Componentes Gobernabilidad
Guías metodológicas
Estado de evolución
Dimensiones de medición
Áreatemática
Dim
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descripción de cada elemento de la estructura de análisis del entorno presentada en la ¡Error! No e encuentra el origen de la referencia.. La totalidad de elementos revisados tuvo un énfasis especial en la identificación de medidas que faciliten la adopción al interior de las entidades de los
países evaluados, al ser esta una de las inquietudes más importantes al interior del Programa de Gobierno en línea.
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Tabla 2 – Descripción de las áreas temáticas de evaluación
Área temática Descripción Dimensión de análisis Descripción
Visión y Estrategia
Contempla aquellos elementos que orientan la formulación y
desarrollo del Marco de Interoperabilidad.
Se rescatan aquellas estrategias de más alto nivel y que deben ser
soportadas por el Marco de Interoperabilidad.
Políticas y lineamientos Políticas y lineamientos de alto nivel que guían la concepción, caracterización y desarrollo del Marco de Interoperabilidad.
Normatividad asociada
Marco normativo que habilita el desarrollo del
Marco y su naturaleza (comités de trabajo intra o intersectoriales)
Alcance
Describe los aspectos
estructurales del Marco de interoperabilidad en cuanto a audiencias,
ámbitos de gobierno en donde éste tiene relevancia y las perspectivas de análisis
que contempla.
Institucionalidad involucrada
Instituciones públicas y/o privadas involucradas en el desarrollo del marco, así como las actividades para su administración.
Ámbitos de aplicación
Interacciones que contempla el marco (G2G, G2B, G2C, G2OG, etc.)16 y la naturaleza de las
iniciativas para abordar el tema de interoperabilidad en cada una de ellas
Perspectivas contempladas
Institucional
Político-legal
Socio-cultural
Semántico
Técnico
Operación Describe los aspectos operacionales
Componentes Software
16 Government to Government – G2G, Government to Business – G2B, Government to Citizens – G2C, Government to other Government G2OG
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Área temática Descripción Dimensión de análisis Descripción
involucrados en la ejecución del Marco de
interoperabilidad. Rescata aquellos
aspectos relacionados con herramientas tecnológicas,
metodológicas, así como el conocimiento involucrado en la
operación del marco.
Hardware
Esquemas de intercambio de información
Talento humano
Gestión y Desarrollo
Aborda los aspectos de
evolución y apoyo a la implementación del Marco de
interoperabilidad.
Gobernabilidad Procesos, actores, roles y responsabilidades en la administración del marco.
Guías metodológicas Soporte al marco (guías, formatos, plantillas, etc.)
Estado de evolución Estado actual y futuro del Marco (focos y áreas críticas de éxito, actores involucrados, hallazgos y desafíos, etc.)
Seguimiento y
Control
Contempla los aspectos asociados a la manera
en que se mide el uso e impacto del Marco de interoperabilidad.
Dimensiones de
medición Indicadores y áreas de medición
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Cada dimensión de análisis se calificó cualitativamente de 1 a 5 siguiendo las
siguientes consideraciones:
Tabla 3 – Criterios de calificación cualitativa del Benchmark
Valor Descripción
0
No aplicable. La dimensión de análisis presentada en el caso no responde a las condiciones legales, culturales o geográficas de Colombia, por lo que la consideración no será tenida en cuenta como buena práctica para el benchmark.
1 Inferior a Colombia. La dimensión de análisis presentada en el caso se encuentra en un estado de desarrollo inferior al que presenta actualmente Colombia.
2
No mejora. La dimensión de análisis presentada en el caso es muy similar
en concepto y nivel de desarrollo al caso colombiano o, siendo conceptualmente diferente, no se evidencia mejora frente a la forma en la que se maneja la consideración en Colombia.
3
Aplicación cuestionable. Si bien la dimensión de análisis presentada en el caso muestra mejoras frente al caso colombiano, la forma de aplicación se presume particularmente improbable o de difícil adopción en Colombia (por
inversión requerida, implicaciones legales, consideraciones culturales o alguna otra).
4
Novedoso sin resultados comprobados. Se identifica que la dimensión de análisis en el caso revisado es innovadora, novedosa o particularmente
atractiva para considerar su implementación en el caso colombiano, pero no se encuentra evidencia sobre los resultados de su implementación.
5 Buena práctica. La consideración presentada, que cuenta con evidencia de resultados luego de su implementación por el país en cuestión, resulta una
buena práctica para evaluar su consideración en Colombia más adelante.
Estos criterios buscan hacer comparables de una forma sencilla para el lector los esfuerzos de diferentes Estados con el fin de facilitar el intercambio eficiente y seguro de información, datos y conocimiento.
Finalmente, dentro de la metodología planteada se propuso consolidar la totalidad de buenas prácticas para contrastarlas con el estado actual de interoperabilidad en
Colombia (ver capítulo 5), estableciendo una brecha entre la buena práctica y el comportamiento que se observa en la actualidad en Colombia. Las formas en las que se puede cerrar la brecha identificada constituye por tanto el ejercicio de prospectiva de
mediano plazo que este documento presenta.
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4. ANÁLISIS DE ENTORNO – ÁMBITO INTERNACIONAL
Este capítulo presenta la totalidad de casos de estudio tenidos en cuenta para el análisis del
ámbito internacional y se consideró adicionalmente un caso nacional. El desarrollo del análisis desprendido de este trabajo se centra en la evaluación de 7 casos de estudio internacionales sobre los cuales, en una primera actividad, se define una línea base con la que se determinan
buenas prácticas mundiales que merecen ser evaluadas en el contexto colombiano. Vale la pena resaltar que los casos de estudio han sido seleccionados con el propósito de
capturar percepciones, prácticas y resultados alrededor de iniciativas con mayor nivel o grado de especialización o enfoque. Por ejemplo, el caso de Australia describe en su totalidad un marco de interoperabilidad que ha incorporado temáticas alineadas a prácticas de Gobierno 2.0 y Gobierno
Abierto, mientras que el caso de España se enfoca en el análisis de un documento que evidencia alrededor de la dimensión legal un avance significativo en los mecanismos que fortalecen y brindan legitimidad al tema de interoperabilidad.
Este enfoque brinda la posibilidad de analizar desde varios puntos de vista aspectos generales o particulares alrededor de temáticas de interoperabilidad, sin caer en la generalización de evaluar
instrumentos tan puntuales como lo son los marcos de interoperabilidad. No obstante, para garantizar homogeneidad en el ejercicio de análisis, todos los casos de estudio serán evaluados teniendo en cuenta la estructura de análisis presentado en la Figura 1 - Estructura de análisis del
entorno - Benchmarking. Es importante mencionar, antes de la presentación de los casos, que aunque el objetivo es
brindar para cada uno de ellos el mayor nivel de detalle, debido a diferencias extremas entre la información que estos gobiernos hacen pública, cada caso tendrá un nivel diferente de extensión. No obstante lo anterior, se procura garantizar que todos los casos tuvieran elementos mínimos
comunes para realizar una comparación adecuada con el caso colombiano. 4.1 Casos de estudio nuevos
A continuación se presentan cinco experiencias internacionales, consideradas como exitosas bajo las condiciones expuestas en el capítulo anterior, en las que se ha encontrado evidencia de
elementos que pueden ser tenidos en cuenta al momento de escoger la situación deseada a la que se quiere llegar dentro de la evolución del Marco de Interoperabilidad vigente en Colombia.
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4.1.1 Australia
4.1.1.1 Contexto general El Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia17 se encuentra enmarcado dentro de las
prioridades estratégicas definidas en la estrategia de gobierno electrónico. En particular, la Estrategia define tres prioridades estratégicas, a saber: 1) Entrega de mejores servicios, 2) Empoderamiento abierto y 3) Mejora de las operaciones de gobierno.
La Entrega de mejores servicios desarrollas acciones que contemplan el mejoramiento en el uso de infraestructura de TI, la generación de políticas de integración y entrega de servicios de TI, así
como la formación de mejor talento humano de TI para el gobierno. El Empoderamiento abierto enfatiza en acciones de creación de conocimiento y la colaboración
activa por parte de los actores involucrados, en donde actividades asociadas a inteligencia de negocio, análisis de datos y herramientas, así como la creación de canales y esquemas de redes de colaboración resultan prioritarias.
La Mejora de las operaciones de gobierno enfatiza en acciones que conlleven a la apertura de servicios e infraestructura de TIC, mecanismos de adquisición de TIC coordinados, así como el
intercambio servicios de información. Es precisamente esta prioridad estratégica en donde la dinámica de interoperabilidad resulta relevante.
4.1.1.2 Visión y estrategia El Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia es abordado desde tres dimensiones de análisis: 1) Información, 2) Procesos de negocio, y 3) Técnica. Establece principios, estándares y
metodologías que soportan la entrega de servicios integrados. Para ello establece objetivos específicos a ser cumplidos por parte de las agencias de gobierno, en torno a diferentes temáticas que son contempladas en el Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea, y
más importante en la evolución de la Estrategia de Gobierno en línea al 2019. Las temáticas abordadas son:
Acuerdos legales y comerciales.
Requerimientos de políticas y negocio.
Alineación de procesos.
Descubrimiento de datos.
Seguridad
Mensajería y
Administración de canales.
17 Australian Government Interoperability Framework. Consultado en: http://www.finance.gov.au/e-government/service-improvement-and-
delivery/interoperability-frameworks.html
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Cada una de estas dimensiones de análisis es desarrollada a profundidad en documentos independientes –Marco de Interoperabilidad de Negocio, Marco de Interoperabilidad de Información, Marco de Interoperabilidad Técnica- y complementarios que, como conjunto,
constituyen la totalidad del denominado Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia.
Figura 2 - Estructura de componentes – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de
Australia
Fuente: Adaptación CINTEL a partir del Australian Government Inteoperability Framework
En cuanto al Marco de Interoperabilidad de Negocio…
Este Marco provee una serie de herramientas que soportan las iniciativas de interoperabilidad de negocio, incluyendo:
Una hoja de ruta para la aproximación y desarrollo de interoperabilidad entre entidades.
Una lista de recursos del Gobierno de Australia para soportar y guiar actividades de
colaboración.
Un modelo de madurez el cual puede ser usado por las entidades para identificar su estado
actual de madurez en términos de interoperabilidad.
Una serie de casos de estudio que resaltan las estrategias de administración de procesos de
negocio y la aproximación a la administración de procesos compartidos entre entidades.
En cuanto al Marco de Interoperabilidad de Información…
Este Marco identifica aquellos componentes que apoyan un ambiente en donde la información, que es generada y resguardada por el gobierno, será valorada y administrada como un activo nacional estratégico. Establece los conceptos, prácticas y herramientas que guiarán la entrega de
información entre diferentes fronteras de gobierno. Los beneficios esperados por el Gobierno de Australia como resultado de una dinámica de
intercambio confidencial y seguro de información son los siguientes:
Reducción de costos de información y administración de información a través de mecanismos recolección, procesamiento y almacenamiento versátil.
Negocio
Reducir y simplificar procesos de
negocio duplicados
Información
Brindar la habilidad para transferir y
utilizar información de una manera
uniforme y efectiva entre múltiples
organizaciones y sistemas de información.
Técnico
Soportar la interoperabilidad de
información y negocio a partir de la definición
de estándares alineados a tendencias
de industria.
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Agregar valor al Gobierno a través de la reutilización de información existente, la gestión compartida de diseño e infraestructura integrada, métodos de colaboración para la entrega
de servicios.
Mejoramiento en los tiempos, calidad y consistencia de las respuestas de gobierno. La
información será fácilmente accedida, relevante, precisa y completa.
Mejoramiento de la trazabilidad y seguimiento de la información para los ciudadanos.
Mejoramiento de la toma de decisiones para la formulación de políticas y procesos de
negocio, resultando en una planificación y entrega de servicios de gobierno mejorada.
Competitividad nacional mejorada y
Seguridad nacional mejorada.
En cuanto al Marco de Interoperabilidad Técnica… Este Marco presenta temáticas alrededor de herramientas, guías y metodologías que las entidades necesitan emplear como base para la interoperabilidad. El documento ha sido
estructurado en dos versiones. La primera versión provee las bases para establecer compatibilidad técnica para el intercambio de
datos y la armonización de las transacciones de negocio relacionadas; contiene detalles subyacentes a la interoperabilidad técnica, así como casos de estudio y patrones dentro del Gobierno de Australia.
La segunda versión responde a la documentación de casos de estudio desarrollados en la industria de TIC australiana para el apoyo de la interconectividad entre gobierno y negocio.
Tabla 4 – Políticas y Lineamientos – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia
Componente de Interoperabilidad
Políticas y Lineamientos
Negocio
Esfuerzos enfocados en los resultados.
Resultados vinculados a las iniciativas del Gobierno como un Todo.
Los procesos de negocios orientados por los usuarios.
Beneficios de colaboración e interoperabilidad de negocio deben ser
identificados.
Se debe acordar y acoger un estándar de documentación de procesos de
negocio.
La aproximación a la interoperabilidad de negocio debe ser práctica,
rigurosa y flexible.
El intercambio de información entre fronteras debe promover la
confianza, confiabilidad y seguridad de los datos.
Acuerdos de gobernanza deben ser desarrollados entre las agencias
colaboradoras.
Las diferencias de gente y cultura deben ser reconocidas y
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administradas.
Información
Administración de la información como un activo y un recurso estratégico.
Estandarización de las prácticas de administración de la información.
Generación de la información para el apoyo a la toma de decisiones.
Recolectar información de calidad.
Reutilización de información desde una fuente primaria.
Promover la Confiabilidad y confianza, Derechos y Responsabilidades
Lograr un beneficio de red social.
Técnico
Colaborar dentro de un modelo federado para lograr flexibilidad en la
entrega de programas y servicios.
Adoptar estándares y reconocer las oportunidades provistas por las tendencias de la industria de TIC.
Fomentar el uso de estándares abiertos.
Incorporar aspectos de confianza y seguridad.
El Marco se adaptará a cambio de los requerimientos en el tiempo y será mantenido a un nivel estratégico.
Las agencias trabajarán en sectores de la industria y comunidades de interés para determinar el nivel apropiado de interoperabilidad para
cumplir sus requerimientos de agencia, sector o comunidad.
Fuente: Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia
4.1.1.3 Alcance
Para efectos de administración y evolución del marco de interoperabilidad, el gobierno de Australia establece un grupo de trabajo que en cabeza de la Australian Government Information Management Office – AGIMO articula la participación de diferentes entidades que formulan y
divulgan directrices y recomendaciones alrededor de administración de información y transformación de procesos de negocio. En particular, el Comité de Secretarios en TIC (SCICT, por sus siglas en inglés) es la cabeza directiva para el desarrollo de estas actividades. El SCICT
reemplaza en 2006 al Se encuentra conformado por las siguientes entidades y cargos públicos:
La Secretaría del Primer Ministro y Gabinete
La Secretaría de Defensa
La Secretaría de Comunicaciones, Tecnologías de Información y Arte
La Secretaría de Salud y Vejez
La Secretaría del Departamento de Servicios Humanos
El Director Ejecutivo del Servicio al Cliente de Australia
La Secretaría de Industria, Turismo y Recursos.
La Secretaria del Departamento General de Derecho
El Comisionado de la Oficina Fiscal de Australia
El Estadista australiano del Departamento Australiano de Estadística
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El Director Ejecutivo del Centrelink18
El Director Ejecutivo de la Oficina de Administración de Información de Gobierno.
Departamento de Finanzas y Desregulación.
Como equipo de trabajo el SICT investiga e identifica problemáticas y soluciones de TIC a ser aplicadas a nivel gubernamental, así como proyectos estratégicos de TIC referidos.
Figura 3 - Estructura de administración – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia
4.1.1.4 Operación En términos de operación, el Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia define
audiencias para los diferentes componentes que lo conforman. Se identifican los ámbitos de aplicación:
Para el componente de negocio, se desarrollan interacciones Gobierno a Gobierno orientadas a la estandarización de sus procesos críticos (planeación, adquisiciones, entre otros.) Para el componente de información, se contemplan adicionalmente relaciones Gobierno a Empresas
orientadas a la adopción, desarrollo y mejoramiento de estándares y prácticas de intercambio de información. Para el componente técnico, las interacciones involucran principalmente relaciones Gobierno a Gobierno.
18 El Centrelink es un ente de gobierno encargado de colaborar en la sostenibilidad y autosuficiencia de los ciudadanos australianos. Consultado en http://www.centrelink.gov.au/
AGIMO
IMSC(2002)/
SCICT(2006)
Comité de Directores de Información
Comité de Transformación de Procesos de
Negocio
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La siguiente tabla lista el conjunto de perspectivas sobre los cuales se segmenta cada componente del Marco de Interoperabilidad.
Tabla 5 – Perspectivas por componente – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de
Australia
Componente de Interoperabilidad
Perspectivas
Negocio
Estrategia
Gobernanza
Procesos
Personas
Tecnología
Información No aplica
Técnico
Datos e interconexión
Seguridad
Descubrimiento, descripción, nombramiento e Intercambio de datos
Formatos de presentación codificada
Metadatos19 para procesos.
Tanto el componente de negocio como el técnico desarrollan sus contenidos de manera segmentada. Es importante resaltar que el componente de Negocio involucra cinco perspectivas –estrategia, gobernanza, procesos, personas, tecnología– que pueden ser contrastadas contra
las cinco dimensiones del Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea –institucional, político-legal, sociocultural, semántico y técnico–. En general, ambas aproximaciones buscan clarificar en términos de negocio aquellos aspectos requeridos en la gestión de interoperabilidad.
Con respecto al componente técnico se desarrollan contenidos que complementan en detalle la gestión que se deriva de los componentes de negocio e información. Es importante notar que
este componente brinda gran relevancia a lo relacionado con administración de datos y metadatos.
4.1.1.5 Gestión y Desarrollo Como complemento práctico a los contenidos que desarrolla el Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia, se generan un conjunto de guías metodológicas que facilitan la adopción
del Marco por parte de las entidades usuarias. La siguiente tabla rescata las principales guías asociadas a cada componente.
19 El concepto de metadato hace referencia a las características comunes que describen a un conjunto de datos. Es decir, datos que describen otros datos.
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Tabla 6 – Listado de guías metodológicas – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de
Australia
Componente de Interoperabilidad
Guías metodológicas
Negocio
Una hoja de ruta la cual provee una secuencia de pasos para
facilitar el progreso hacia la interoperabilidad.
Un modelo de capacidad de madurez la cual puede ser usada
por las agencias para identificar su nivel de madurez en la interoperabilidad de negocio.
Una serie de casos de estudios para definir iniciativas
desarrolladas por entidades para la administración de procesos y de interoperabilidad.
Información
Una lista de chequeo para la interoperabilidad de información.
Una lista de referencias o recursos de apoyo.
Un modelo de capacidad de provisión de servicios.
Una lista de chequeo de mejores prácticas.
Una lista de reportes y/o estudios de interoperabilidad en torno al Gobierno Conectado.
Una lista de recursos foráneos.
Una lista de estándares para el registro de metadatos.
Técnico
Políticas para datos e interconexión.
Catálogo de estándares de seguridad, descubrimiento20,
interconexión, intercambio de datos, formatos de presentación codificada, metadatos para procesos y descripción de datos, y nombramiento.
Un listado de casos de estudio y patrones de interoperabilidad técnica.
De manera transversal, referencias y documentación de casos de estudio forman parte de las guías, aspecto que fortalece la relevancia de fomentar la colaboración y administración de conocimiento entre entidades.
Adicionalmente, hacen parte de los componentes principales de negocio elementos como una hoja de ruta de avance y el modelo de madurez de interoperabilidad –elementos igualmente
presentes en el Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea-. 4.1.1.6 Seguimiento y Control
Para efectos de seguimiento y control, el Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia establece un ciclo de actividades comunes a cualquiera de sus componentes. En este sentido, se
20 El concepto de Descubrimiento hace referencia a aquellos procedimientos técnicos que permiten dar acceso a un conjunto de recursos o contenidos particular en el contexto de un sistema de información.
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brinda un grado de estandarización inicial para el desarrollo de cualquier iniciativa en interoperabilidad. El ciclo se compone por escenarios de Planeación, Acuerdo, Descubrimiento, Mapa y Modelo, Implementación, Monitoreo y Evaluación. Cada escenario establece un conjunto
de actividades que pueden ser desarrolladas de manera paralela.
Tabla 7 – Escenarios de avance – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia
Escenario Actividades asociadas
Planeación
Intención o definición de metas
Identificación del contexto externo
Capacidad organizacional
Acuerdo
Definición de mecanismos de colaboración
Definición de uso de estándares comunes
Definición de un plan de comunicación
Descubrimiento
Descubrimiento de procesos
Caracterización de alto nivel de los procesos
Identificación de problemáticas y puntos de mejora
Mapa y Modelo
Modelar el estado actual
Compartir y validar los modelos
Determinar el escenario deseado
Implementación Implementar el escenario deseado
Monitoreo y Evaluación
Monitorear el rendimiento del modelo
Revisar el modelo
Ajustar el modelo (de ser necesario)
Adicionalmente, el componente de Negocio e Información establecen niveles de medición que buscan determinar el avance de la entidad en temas de interoperabilidad. El componente técnico no presenta niveles de medición al momento en que se consulta el documento más vigente. La
siguiente tabla presenta los niveles de medición correspondientes para estos dos componentes.
Tabla 8 – Niveles de medición – Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia
Componente de Interoperabilidad
Dimensión
Niveles de Medición
Negocio
Estrategia
Silos Colaboración
Táctica
Re
utilización
Servicios
Compartidos
Orientado a
Servicios
Gobernanza
Procesos
Personas
Tecnología
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Componente de Interoperabilidad
Dimensión
Niveles de Medición
Información N/A Planear
Crear/ Recolectar
Organizar/ Almacenar
Utilizar Mantener
Reutilizar y compartir
Figura 4 - Relación niveles de medición componente de Negocio – Marco de
Interoperabilidad del Gobierno de Australia
Fuente: Marco de Interoperabilidad Gobierno de Australia
Aquellos asociados al componente de Negocio hacen énfasis principal en el nivel de integración o interacción, como mecanismos para el mejoramiento de criterios de eficiencia y capacidad de respuesta en la entidad. La Figura 4 - Relación niveles de medición componente de Negocio –
Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia refleja la relación de los niveles de medición con estos criterios.
Los niveles de medición asociados al componente de Información responden al desarrollo de actividades enmarcadas en un ciclo de mejoramiento de los datos y la información administrada y compartida por la entidad.
Figura 5 - Ciclo de mejoramiento componente de Información – Marco de Interoperabilidad
del Gobierno de Australia
Fuente: Marco de Interoperabilidad Gobierno de Australia
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4.1.1.7 Análisis de Resultados Australia es uno de los países cuya estrategia de gobierno electrónico se considera una de las
más evolucionadas. Adicionalmente, en aquellos aspectos evaluados en este documento y que se relacionan con interoperabilidad, su nivel de completitud y alcance es alto, razón por la cual en términos generales presenta una buena calificación.
Tabla 9 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Australia
Australia
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 4,00
Políticas y lineamientos 50% 5,00 Normatividad asociada 50% 3,00
Alcance 25% 4,62
Institucionalidad involucrada 33% 5,00 Ámbitos de aplicación 33% 4,00
Perspectivas contempladas 33% 5,00
Operación 15% 3,50
Componente software 25% 3,00
Componente hardware 25% 3,00 Esquemas de intercambio de
información 25% 5,00 Talento Humano 25% 3,00
Gestión y desarrollo 25% 4,00
Gobernabilidad 33% 3,00
Guías Metodológicas 33% 5,00 Estado de evolución 33% 5,00
Seguimiento y control 15% 4,00
Dimensiones de medición 100% 4,00
Total Medición 4,25
Teniendo en cuenta los criterios de calificación, el Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia presente fortalezas a nivel de alcance, en particular en lo referente a la institucionalidad
que soportar su administración y evolución, así como el alcance de los contenidos asociados a cada uno de sus componentes.
Los criterios de Visión y Estrategia, Seguimiento y Control como el de Gestión y Desarrollo el Marco de Interoperabilidad del Gobierno de Australia presentan una calificación de 4 sobre 5, en donde se rescatan las políticas y lineamientos, las guías metodológicas, y los estados de
evolución como aspectos de mayor relevancia.
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Figura 6 - Calificación cualitativa de Australia
En el capítulo 6 se discutirán las buenas prácticas encontradas en el caso de Australia y su aplicabilidad para el caso colombiano.
4.1.2 Países Asiáticos
4.1.2.1 Contexto general
En el marco de trabajo del Programa de Naciones Unidas se establecen iniciativas para el desarrollo del programa de información del Asia-Pacífico21, entre los cuales se encuentra el de Marcos de interoperabilidad de gobierno para los países del Asia-Pacífico22. Adicionalmente,
actores importantes de la industria de tecnología tales como IBM23, Oracle24 y la Open Source Network (IOSN) trabajan de la mano para compartir y crear estrategias, modelos y políticas para la adopción correcta de estándares y servicios de tecnología.
El proyecto consiste en la ejecución permanente de estudios de investigación de prospectiva y
análisis comparativo -benchmarking- alrededor de los avances de interoperabilidad evidenciados en los países pertenecientes a la región.
21 Government Interoperability Frameworks for Asia-Pacific Countries. Consultado en: http://www.apdip.net/projects/gif 22 El listado completo de países pertenecientes a la región Asia-Pacifica se encuentra disponible en: http://www.apcss.org/core/Alumni/associations/countries/countries.html 23 Sitio oficial de IBM - www.ibm.com 24 Sitio oficial de Oracle - www.oracle.com
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Este caso de estudio se centra en el análisis de dos estudios que tienen como propósito presentar un panorama general estratégico para la adopción de estándares abiertos.
El primero de ellos es el Policy Dialogue on Open Standards25, en donde 13 países de la región Asia-pacífico discuten y comparten prácticas de manera abierta, y desarrollan un entendimiento
común de colaboraciones futuras alrededor del tema de estándares abiertos.
El segundo de ellos es el Regional Conference on Open Standards: The Key to an Open ICT Ecosystem26, en donde se busca compartir ideas e información sobre ecosistemas abiertos de TIC en los países de la región Asia-Pacífico.
4.1.2.2 Visión y estrategia
Los esfuerzos de la región Asia-pacífico se encuentra centrados en la atención de necesidades de estandarización de sus esquemas de intercambio de información. El amplio crecimiento de las
economías, algunas consolidadas y otras en estados emergentes, demanda un amplio intercambio de información con múltiples propósito, actividades comerciales, así como actividades de desarrollo sostenible, por mencionar algunos.
Teniendo en cuenta esto, junto con las posibilidades que brinda el uso adecuado de TIC, son los principales motivadores para el desarrollo de iniciativas de interoperabilidad que tenga como base principal el diseño, construcción y adopción de estándares. En particular, la región Asía-pacífico
busca establecer un escenario completo en donde se identifique lo siguiente:
Los atributos de un estándar abierto.
Las políticas de adquisición o compra de TIC.
El desarrollo y la innovación de TIC.
El software libre o abierto.
La planeación estratégica y los marcos de referencia de arquitectura basados en
estándares abiertos.
La construcción de un mapa de ruta para ecosistemas abiertos de TIC.
Propuestas e ideas para el avance propias al contexto de los países asiáticos.
Teniendo en cuenta que el objeto de estudio de este caso, es fortalecer la investigación en cuanto al uso de estándares de Gobierno en línea, se analizarán los contenidos referentes a: atributos de un estándar abierto, las políticas de adquisición o compra de TIC, el software libre o abierto, la
construcción de un mapa de ruta para ecosistemas abiertos de TIC.
Para efectos de mantener una estructura de análisis homogénea a la utilizada en los demás casos, se realiza un mapeo de los contenidos a ser analizados contra el área temática, ver la
siguiente tabla.
25 Consultado en: http://www.apdip.net/news/openstds-policydialogue/#2 26 Consultado en: http://www.apdip.net/news/openstdsconf/
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Tabla 10 – Mapeo de contenidos vs áreas temáticas del Benchmark – Países Asiáticos
Contenido caso Países Asiáticos
Áreas temáticas del
benchmark asociadas
Los atributos de un estándar abierto. Operación
Las políticas de adquisición o compra de TIC.
Alcance
El software libre o abierto. Gestión y desarrollo
La construcción de un mapa de ruta
para ecosistemas abiertos de TIC. Alcance
Gestión y desarrollo
Propuestas e ideas para el avance Todas
4.1.2.3 Alcance
En cuanto a los mecanismos utilizados para guiar el uso de estándares abiertos, se considera fundamental la construcción de política encaminadas a que actores externos al gobierno adopten
recomendaciones que fomenten la adopción de estándares abiertos, o en su defecto, el uso de estándares que apalanquen un estándar abierto.
No obstante, algunos representantes del sector gubernamental y del privado recomiendan una aproximación pragmática con preferencia sobre los estándares abiertos, en el caso en que
existan y sean apropiados.
Algunos países como India, Vietnam, Cambodia, y Tailandia establecen que la selección de estándares, independiente de su nivel de apertura, debe ser basada en los siguientes criterios:
Administración de riesgo/estrategias de desadopción/independencia del fabricante
Costo
Interoperabilidad
Competitividad
Estabilidad
Apoyo a la implementación (también soportada por fabricantes/proveedores locales)
Longevidad de los datos
Rendimiento
Neutralidad de plataforma
Adicionalmente, se considera que un estándar abierto debe cumplir estos criterios. El gobierno
juega un rol importante en garantizar la libre competencia de mercado a través de la intervención
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política – los estándares abiertos maximizan la competencia y el desarrollo estratégico de la industria. Aún más, se considera que establecer este tipo de políticas pueden mejorar la capacidad de negociación del gobierno con los fabricantes o proveedores.
Como punto a enfatizar, algunos gobiernos sugieren la obligatoriedad de la interoperabilidad en
lugar de la adopción de estándares abiertos – concentrándose en el fin y no en el medio. Se sugiere que los gobiernos deben ser flexibles y mantener una política de tecnología que habilite la posibilidad de seleccionar la mejor solución a un problema particular.
Se acuerda la necesidad de desvincular las políticas de software abierto y libre de las políticas de
estándares abiertos, con el propósito de asegurar claridad en las decisiones que conciernen con adquisiciones de TIC.
4.1.2.4 Operación Unos de los aspectos más importante en cuanto a los estándares abiertos, es garantizar que su
administración integral incorpore los principios de apertura y participación. Se considera que un estándar calificado como abierto debe cumplir los siguientes atributos:
Desarrollado de manera abierta: teniendo en cuenta fases de análisis, pre-diseño y
diseño en donde su especificación sea el resultado de múltiples revisiones de completitud, calidad, relevancia y
Mantenido y modificado de manera abierta: en donde el proceso de administración de
cambios contemple las características requeridas para identificar las razones, los autores, los puntos críticos y los beneficios esperados de las modificaciones a las que estén sujetas
los estándares.
Asequible de manera abierta: en donde los canales, formatos y esquemas de divulgación
y acceso no imponga restricción alguna para su uso.
Implementado de manera abierta: teniendo en cuenta fases de construcción, pruebas y
liberación en donde los avances de la implementación se encuentra sujetos a realimentación por parte de cualquier actor interesado.
Se identifica la necesidad de establecer un lenguaje común de comunicación en donde se listen y definan de manera precisa, los niveles de apertura de un estándar así como la definición de
“abierto” sin que está redunde o esté sujeta a ambigüedad con otros contextos en donde esta palabra connote un significado específico. Se reconoce que existe un espectro de definiciones para el concepto de “apertura”:
1. Abierto + Libre de costo
2. Abierto + RAND27 + Libre de costo 3. Abierto + RAND + Costo asociado
27 Sigla en inglés para referirse a Licenciamiento Razonable y No-discriminatorio
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En un extremo, se consideran estándares abiertos aquellos patentados y libres de costo; en el otro extremo, se consideran aquellos que contemplan patente y con implicaciones de costo; y en la mitad, se encuentran aquellos donde tanto las patentes asociadas son licenciadas como libres
de costos.
Algunos representantes de gobierno, así como del sector privado, y miembro de instituciones
educativas acuerda que un estándar abierto debe ser libre de costo (1 y 2). Sin embargo, algunos representantes del sector educativo opinan que el Licenciamiento Razonable y No-discriminatorio (RAND) con implicaciones de costo también deberían ser incluidos en la definición de un estándar
abierto (1, 2 y 3)
Algunos representantes del sector privado sugiere que el RAND usualmente incluye Suspensión
Defensiva28, el cual protege los derechos de los dueños de la propiedad intelectual. Estándares basados en RAND han sido usados para implementar algunos productos de software exitosos que se alinean con estándares abiertos.
Se sugiere adicionalmente, que el espectro de definiciones podría seguir un modelo “Creative Commons”29 que brinde flexibilidad a los estándares abiertos; sin embargo, también se establece
que las etiquetas podrían dificultar la claridad que los gobiernos requieren para el desarrollo de sus políticas y marcos de referencia. No obstante, los gobiernos nacionales deberán acoger una definición de estándar abierto basados en sus necesidad y contexto local.
Para la construcción de estándares, se reconoce la relevancia de dos modelos de desarrollo: aquel basado en conceso de mercado –es decir aquel que sigue las mejores prácticas de
mercado– y aquel basado en el desarrollo centralizado –modelo vigente en el Lenguaje Común de Intercambio de Información de la Estrategia de Gobierno en línea–. Adicionalmente se reconoce la co-existencia de ambos modelos y que no existe una clara preferencia por alguno.
Sin embargo, independiente del modelo, la duración del ciclo de producción de un estándar es crítica, razón por lo cual es primordial la evaluación de los procesos de estandarización
4.1.2.5 Gestión y desarrollo La iniciativa de construcción de un ecosistema de TIC abierto, surge como necesidad del gran volumen de requerimientos de colaboración, conectividad, acceso y transparencia de la
información administrada por las administraciones públicas. En particular, se considera que su consolidación contribuye a la innovación en el ámbito de la política, salud, administración de desastres, por mencionar algunos.
Un ecosistema de TIC abierto contempla las políticas, estrategias, procesos, información,
tecnologías, aplicaciones y demás actores que de manera conjunta establecen un ambiente de tecnología para un país, gobierno o empresa.
28 Suspensión Defensiva – en donde la licencia puede ser suspendida si algún usuario del estándar demanda la licencia por violación de alguna patente. 29 Ver Creative Commons. Consultado en: http://creativecommons.org/
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Como uno de los elementos más significativos, se considera importante listar las diferencias más preponderantes entre los conceptos de “estándar abierto” y de “fuente abierta” –Open Source–. La ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. presenta un cuadro comparativo de
tributos existentes tanto en los estándares abierto como en las fuentes abiertas.
Tabla 11 – Comparativo de atributos de un estándar abierto y una fuente abierta
Atributo
Estándar Abierto
Fuente Abierta
Naturaleza Conjuntos de especificaciones
Código de software
Apertura de la
interfaz
Por definición Por diseño
Interoperabilidad Habilitada No puede ser asumida
Licenciamiento Varios tipos Varios tipos (GPL, BSD, etc.)
Modelo de desarrollo
Colaborativo Colaborativo
De este modo, se evidencia que tanto los estándares abiertos como las fuentes abiertas
comparten unas bases comunes. Ambas son el resultado de una orientación a comunidad, se construyen mediante procesos colaborativos en los cuales cualquiera puede contribuir y acceder al producto final – o el estándar o la fuente. Adicionalmente, se reconoce que la implementación
de un estándar abierto en una fuente abierta, promueve la adopción misma del estándar por otros actores.
Los formatos de documentos abiertos son un ejemplo de un estándar abierto. Para efectos de
referencia, OASIS ha aprobado una especificación técnica para un estándar de documento
abierto. Diseñada para proveer un formato abierto para sistemas de información de escritorio, este estándar facilita la interoperabilidad de información mientras más sistemas son migrados a la Web.
La definición de la hoja de ruta se encuentra orientada por tres grandes conductores: eficiencia, innovación y crecimiento. La Tabla 12 – Beneficios esperados de un ecosistema de TIC abiertorelaciona los beneficios esperados de un ecosistema TIC abierto y el impacto generado al
gobierno, sus usuarios finales y la industria.
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Tabla 12 – Beneficios esperados de un ecosistema de TIC abierto
La Apertura habilita…
Trayendo beneficios a…
Gobierno (Directores,
compradores, personal,
etc.)
Usuarios finales (Ciudadanos,
empresarios, etc.)
Industria (Compañías locales,
desarrolladores,
fabricantes, etc.)
Selección/
competición
Mayor posición de
negociación (y menores costos)
Menores barreras
de migración
Habilidad para
adquirir tecnología de punta
Habilidad para
seleccionar funcionalidad y
alcance
Habilidad
Mejor selección de
productos y menores costos
Selección de
dispositivos para interactuar y recibir
servicios e información
Mayor habilidad para balancear costos,
necesidades y rendimiento
Mejores
productos
Creación de
nuevos nichos de mercado
Acceso
Interoperabilidad y
rompimiento de silos
Flexibilidad de uso
Habilidad para trabajar con
sistemas existentes
Colaboración de
información
Transparencia en
seguridad
Transparencia
Flexibilidad
Habilidad para trabajar con sistemas existentes
Compartir conocimiento
Reducción de
tecnologías inciertas
Innovación colaborativa
Ahorros en tiempo y recursos
invertidos en actividades sin valor
Menores barreras de
entrada
Control
Decisiones sobre funcionalidad,
escalabilidad y mejoras
Habilidad para tener
Uso futuro de datos e información creada
Control de proyectos
Habilidad para tener visibilidad
sobre los desarrollos de tecnología
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visibilidad e influir
sobre los desarrollos de tecnología
Establecer
requerimiento y términos
contractuales
Protección del
valor de mercado
Línea base: Eficiencia Innovación Crecimiento
Fuente: Mapa de Ruta para Ecosistemas abiertos de TIC – Berkman Center for Internet & Society at Harvard Law School
Por otra parte, siendo conscientes que los ecosistemas son el fruto de una evolución de sus partes, el gobierno debe concebir la alineación entre tecnologías, necesidades de usuario y
procesos de negocio, razón por la cual es necesaria la definición de actividades interrelacionadas que habiliten un ecosistemas abierto de TIC. La ¡Error! No se encuentra el origen de la eferencia. lista los ejercicios típicos que deben ser desarrollados para la evolución de
ecosistemas abiertos de TIC.
Tabla 13 – Ejercicios para la evolución de ecosistemas abiertos de TIC
Ejercicios para la evolución de ecosistemas abiertos de TIC
Definición de
alcance
Creación de política Administración
Auditoría y Mapeo de la línea base
Modelos de
madurez
Casos de negocio
Criterios de selección
Estándares abiertos
Políticas
Marco de
interoperabilidad
Compras
Desarrollo Políticas laterales
Orientación al servicio
Software
Innovación
Administración
Monitoreo
Sostenibilidad
Fuente: Mapa de Ruta para Ecosistemas abiertos de TIC – Berkman Center for Internet & Society
at Harvard Law School
En cuanto a la Definición de Alcance, se busca definir los deseos, diagnosticar control o influencia, priorizar requerimientos y seleccionar puntos de entrada. Como parte del proceso, los
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gobiernos requieren compartir sus visiones y metas, al mismo tiempo que se definen la estructura para los modelos de gobernanza, de administración de riesgo y de cumplimiento.
En lo que refiere a Creación de Política los gobiernos deben garantizar armonía en sus estándares, adquisiciones, procesos de negocio y leyes. Se requiere de marcos de referencia que
articulen los esfuerzo entre múltiples agencias y sistemas de TIC. La construcción de política debe enfocarse en dos áreas: estándares abiertos y políticas laterales claves.
La Administración de ecosistemas de TIC implica mayor colaboración, más coordinación, nuevas
decisiones y sacrificios complejos. Como resultado de ello, los ecosistemas de TIC pueden evolucionar más rápidamente cuando los pasos que se dan se basan en una buena administración, constante monitoreo y sostenibilidad.
4.1.2.6 Análisis de Resultados
El casos de estudio de países asiáticos fortalece la importancia de un buen manejo de los estándares que sirven como mecanismo habilitante para la interoperabilidad. Adicionalmente,
rescata y enfatiza sobre la relevancia del concepto de apertura en este contexto, brindando un significado mucho más amplio a la dinámica misma de interoperabilidad, entendiendo la articulación de personas, procesos y tecnología en algo denominado Ecosistema Abierto de TIC.
Tabla 14 –Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Países Asiáticos
Asia
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 3,20
Políticas y lineamientos 40% 5,00 Normatividad asociada 60% 2,00 Alcance 25% 3,50
Institucionalidad involucrada 33% 5,00 Ámbitos de aplicación 17% 5,00 Perspectivas contempladas 50% 2,00
Operación 15% 4,00 Componente software 25% 4,00 Componente hardware 25% 4,00
Esquemas de intercambio de información
25% 5,00
Talento Humano 25% 3,00
Gestión y desarrollo 25% 4,33 Gobernabilidad 17% 5,00 Guías Metodológicas 50% 5,00
Estado de evolución 33% 3,00 Seguimiento y control 15% 1,00 Dimensiones de medición 100% 1,00
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Total Medición 3,35
En el contexto de estándares el caso de los países asiáticos resulta particularmente interesante en las áreas temáticas de alcance, gestión y desarrollo, y operación. Si bien, la mayoría de los
contenidos no se enmarcan explícitamente en los marcos de interoperabilidad de los países, todas las recomendaciones y definiciones emitidas en el caso resultan relevantes dentro del contexto de la Estrategia de Gobierno en línea.
En el capítulo 6 se discutirán las buenas prácticas encontradas en el caso de Países Asiáticos y su aplicabilidad para el caso colombiano.
Figura 7 - Calificación cualitativa de Países Asiáticos
4.1.3 España
4.1.3.1 Contexto general
El caso de España se orienta al análisis del “Real Decreto 4/2010, del 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.” aprobado para su publicación en Enero de 2010 por parte del Cónsul de Ministerios, así como de
las entidades que se han constituido a partir de las disposiciones desarrolladas en ese decreto. El documento en mención es una base sólida para la estructuración y actualización a nivel
normativo del alcance e importancia del cumplimiento del Marco de Interoperabilidad en
0,001,002,003,004,005,00
Visión y estrategia
Alcance
OperaciónGestión y desarrollo
Seguimiento y control
Valores Caso de Estudio - Asia Pacífico
Asia
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Colombia. El documento cuenta con 12 capítulos conformados por 29 artículos que abordan integralmente los aspectos más importantes y de carácter obligatorio en el contexto de la Interoperabilidad en España.
El propósito del análisis es identificar aquellos elementos del Esquema Nacional de Interoperabilidad de España – ENI que son normados en el Real Decreto 4/2010, así como
evaluar los antecedentes que conllevaron a fortalecer con este tipo de instrumentos normativos el desarrollo mismo de interoperabilidad en el país.
4.1.3.2 Visión y estrategia El real decreto a través del cual se generan las disposiciones generales del Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) que comprende “los criterios y recomendaciones de seguridad,
normalización y conservación de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones públicas para asegurar un adecuado nivel de interoperabilidad organizativa, semántica y técnica de los datos, informaciones y servicios que
gestionen en el ejercicio de sus competencias y para evitar la discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica”30.
• Crear las condiciones necesarias de interoperabilidad: Concernientes en el uso de los medios electrónicos que permitan a los ciudadanos y a las Administraciones públicas, el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a través de estos medios. (Dominios
Político, Organizacional y Socio- cultural) • Introducir los elementos comunes: Que consiste en la definición de estándares
técnicos que han de guiar la actuación de las Administraciones públicas en materia de
interoperabilidad de las tecnologías de la información. • Aportar un lenguaje común: Similar al lenguaje común colombiano, el español busca
facilitar la interacción de las Administraciones públicas, así como la comunicación de los
requisitos de interoperabilidad de la información a la industria. El decreto implementa directrices específicas, tendientes a regular, en lo que respecta a interoperabilidad, la ley 11 de 2007, en la que se “reconoce el derecho de los ciudadanos a
relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los
ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica”31.
En la tabla que se presenta a continuación se detallan las principales políticas y lineamientos que dicta el ENI para tres dominios fundamentales en los que segmentan los esfuerzos de interoperabilidad.
30 Real Decreto 4/2010. Gobierno Español. Capítulo 1, Artículo1. 31Ley 11 de 2007. Gobierno Español. Capítulo 1, Artículo 1.
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Tabla 15 – Políticas y lineamientos – Esquema Nacional de Interoperabilidad de España
Componente de Interoperabilidad
Políticas y Lineamientos
Organizativa (Negocio)
Las Administraciones públicas establecerán y publicarán las condiciones de acceso y utilización de los servicios, datos y documentos en formato electrónico que pongan a disposición del resto de Administraciones.
Las Administraciones públicas publicarán aquellos servicios que pongan a disposición de las demás administraciones a través de la Red de
comunicaciones de las Administraciones públicas españolas.
Las Administraciones públicas podrán utilizar nodos de interoperabilidad,
entendidos como entidades a las cuales se les encomienda la gestión de apartados globales o parciales de la interoperabilidad organizativa, semántica o técnica.
Las Administraciones públicas mantendrán actualizado un Inventario de Información Administrativa, que incluirá los procedimientos administrativos y
servicios que prestan de forma clasificada y estructurados en familias, con indicación del nivel de informatización de los mismos.
Cada Administración pública regulará la forma de creación y mantenimiento de
este Inventario, que se enlazará con el Inventario de la Administración General del Estado.
Información
Se establecerá y mantendrá actualizada la Relación de modelos de datos de
intercambio que tengan el carácter de comunes
Entidades líderes establecerán y publicarán los correspondientes modelos de
datos de intercambio que serán de obligatoria aplicación para los intercambios de información en las Administraciones públicas.
Los modelos de datos a los que se refieren los dos puntos anteriores se
ajustarán a lo previsto sobre estándares técnicos.
Técnico
Las Administraciones públicas usarán estándares abiertos, así como, en su
caso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
Estándar cerrado solo válido si no existe estándar abierto análogo.
Reglas para definir estándares técnicos de acuerdo a pautas europeas, ley
11/2007 y “coste que no suponga dificultad de acceso”.
Para el uso de los estándares complementarios a la selección indicada en el apartado anterior, se tendrán en cuenta la definición de «uso generalizado por
los ciudadanos» establecida en el anexo del presente real decreto.
Fuente: Real decreto 4/2010. República española.
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4.1.3.3 Alcance En la visión general planteada, el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) de España se debe concentrar en cuatro elementos fundamentales, resumidos en la siguiente figura:
Figura 8 - Elementos constitutivos – Esquema Nacional de Interoperabilidad de España
El primer elemento consiste en la clasificación de la interoperabilidad en sus componentes
organizacional, de información y técnico. El primer componente es entendido como la forma en la que los procesos de cada entidad son adaptados para el adecuado funcionamiento de la interoperabilidad, así como la articulación entre entidades para facilitar el ejercicio de interoperabilidad. En la figura 9 - se resumen los entregables que debe generar el ENI.
Figura 9 - Elementos interoperabilidad producidos en el ENI
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El segundo elemento es el conjunto de estándares y las condiciones legales que garantizan que
los usuarios, al momento de acceder a servicios de las entidades por medios electrónicos (por ejemplo la web), no sean discriminados debido a la selección de una tecnología abierta (firefox) sobre una propietaria (Internet Explorer).
El tercer elemento es el de infraestructura, que a nivel del decreto consiste únicamente en un enunciado que reza: “Las Administraciones públicas enlazarán aquellas infraestructuras y servicios que puedan implantar en su ámbito de actuación con las infraestructuras y servicios comunes que proporcione la Administración General del Estado para facilitar la interoperabilidad y la relación multilateral en
el intercambio de información y de servicios entre todas las Administraciones públicas.”
En la revisión del nivel de avance de estos elementos que constituyen las infraestructuras y
servicio comunes de la Administración General del Estado, que en palabras del Director General para el impulso de la Administración Electrónica se encuentran destinados a resolver la interoperabilidad de la identificación, la autenticación y la firma electrónica en un entorno
interadministrativo y de prestadores de servicios complejos. Se trata, particularmente, de la plataforma de validación de certificados y firmas electrónicas denominada @firma, y de la plataforma de intermediación de certificados administrativos que va sustituyendo papeles por
transmisiones de datos y de la red interadministrativa SARA – análoga a la colombiana RAVEC –. Finalmente, el cuarto elemento constitutivo del ENI consiste en el principio de reutilización de
metodologías y componentes de software entre las diferentes entidades españolas. Para materializar esto, el M inisterio de Política Territorial y Administración Pública de España - MAP –desarrolló el Centro de Transferencia de Tecnología – CTT32 –, en donde las diferentes
entidades pueden publicar sus diferentes aplicaciones o iniciativas de cualquier índole, a través de la dirección http://administracionelectronica.gob.es/ctt, y por otra parte, participar en proyectos colaborativos de desarrollo para administraciones públicas http://forja-
ctt.administracionelectronica.gob.es. Las aplicaciones publicadas en la primera se pueden consultar a través de un buscador33 con diferentes parámetros de indexación como clasificación (autonómico, estatal o local), clasificación técnica, temática, destinatarios de la iniciativa, lenguaje
de programación, sistema operativo, tipo de licencia y estado de la iniciativa. 4.1.3.4 Operación
La operación del ENI se presentará a través de 3 elementos: 1) esquemas de intercambio de información, 2) aplicaciones, y 3) infraestructura dispuesta.
32 http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=P803124061272300995675&langPae=es 33 El buscador se puede consultar en https://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=PAE_PG_Buscador_Iniciativa&langPae=es
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A nivel de esquemas de intercambio de información, el decreto señala la necesidad de que las entidades responsables de instituir el ENI creen el siguiente conjunto de elementos, definidos en
general como normas técnicas34:
Catálogo de estándares (En desarrollo a la fecha).
Norma técnica sobre documento electrónico (Esquemas que describen el documento electrónico).
Norma técnica sobre digitalización de documentos (Aprobada a través de resolución del 19 de Julio de 2011).
Norma técnica sobre Expediente electrónico (Aprobada a través de resolución del 19 de Julio de 2011).
Política de firma electrónica y certificados digitales (Aprobada a través de resolución del 19 de Julio de 2011).
Protocolos de intermediación de datos (En desarrollo a la fecha).
Relación de modelos de datos que tengan el carácter de comunes en la Administración.
Política de gestión de documentos electrónicos (En desarrollo a la fecha).
Requisitos de conexión a la Red de comunicaciones de las Administraciones públicas
españolas (En desarrollo a la fecha).
Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos, así como
desde papel u otros medios físicos a formatos electrónicos (Aprobada a través de resolución del 19 de Julio de 2011).
Se espera que las entidades, una vez desarrollen su plan interno de adopción del esquema, publiquen una declaración de conformidad con el ENI. Dicha declaración se encuentra aún en diseño por parte de la Dirección General para el Impulso de la Administración Electrónica, órgano
dependiente del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública. Pero las indicaciones a nivel de operación no se limitan a las instrucciones y normas técnicas
dirigidas específicamente a la entidad. El ENI define la creación de un conjunto mínimo de servicios transversales para garantizar unas condiciones mínimas de eficiencia en la interoperabilidad. A la fecha ha implementado dos de estos servicios, reseñados brevemente a
continuación:
Software @firma: responsable de la generación de firmas digitales con infraestructura
común para las distintas entidades. @firma es la respuesta tecnológica a través de la cual se implementa la Plataforma de validación y firma electrónica del Ministerio de Administraciones Públicas. Su desarrollo, como todos los adelantados por la Dirección
General para el impulso de la Administración Pública con destino a las diferentes entidades se basa en estándares abiertos, y ofrece las siguientes funcionalidades:
o Determina la validez de los certificados digitales.
34 Se pueden revisar estas normas técnicas en: http://administracionelectronica.gob.es/?_nfpb=true&_pageLabel=P60215901274203521811&langPae=es
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o Genera y valida las firmas electrónicas en múltiples formatos. o Audita las transacciones y documentos firmados, o Verifica el sellado (estampado) de tiempos
o Verifica la compatibilidad con certificados digitales generados por múltiples prestadores de servicios de certificación.
La forma en la que cualquier de las entidades puede tener acceso a estas herramientas consiste en cinco pasos, resumidos en la siguiente figura35:
Figura 10 - Proceso de conexión al sistema @firma
Fuente: Adaptación CINTEL a partir del modelo de operación de @firma36
1. La entidad contacta el servicio de soporte (CAU) de @firma, indicando el tipo de entidad
(Ministerio, Comunidad Autónoma o Entidad Local) que desea integrarse en el servicio y sus datos de contacto.
2. Para esto debe cumplir que la entidad tiene convenios suscritos con la Fábrica Nacional de
Moneda y Timbre (FNMT), que es la entidad encargada de validar los certificados. Así mismo debe suscribir el acuerdo de informar al MAP sobre los servicios que utilizarán @firma.
3. Con esos requisitos cumplidos, el CAU hace entrega de la documentación técnica para la conexión, así como el formulario del control de acceso, con información técnica del sistema que se integrará.
4. Ese formulario debe ser diligenciado por la entidad y entregado al CAU para revisión final. 5. Con el formulario aprobado el CAU suministra la información técnica de conexión como el
URL, el identificador de aplicaciones, entre otras.
Plataforma de intermediación: Diseñada para verificar los datos de un ciudadano que ha iniciado un trámite con la entidad. De este modo, el ciudadano no tendrá que aportar
documentos acreditativos por ejemplo de identidad ni de residencia, en los trámites que inicie. Ofrece las siguientes funcionalidades:
o Servicio de Verificación de Datos de Identidad (SVDI). o Servicio de Verificación de Datos de Residencia (SVDR). o Servicio de Verificación de Datos de Títulos Universitarios Oficiales (SVDT).
35 Resumen a partir de lo presentado en http://www.csi.map.es/csi/pg5a12.htm#3 36 Disponible en http://www.csi.map.es/csi/pg5a12.htm
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o Servicio de Verificación de Datos de cumplimiento de obligaciones de aportes al sistema de seguridad social.
o Servicio de Verificación de Datos Catastrales.
A nivel de infraestructura, El Ministerio de la Administración Pública ha puesto a disposición de las entidades la red SARA. Esta red ofrece los servicios y cuenta con las características de RAVEC, y
es publicitada de la misma forma: como una red segura, fiable, de alta capacidad y disponibilidad. La forma de conexión a la misma se realiza a través de convenio directo para las entidades de
cobertura nacional, mientras que las que pertenecen a comunidades autónomas y tienen carácter local pueden conectarse a través de nodos regionales, concepto que se explicará con más detalle en la siguiente sección.
4.1.3.5 Gestión y desarrollo La estructura de coordinación depende de Dirección General para el Impulso de la Administración
Electrónica, que como dependencia del Ministerio de Administración Pública es la encargada de ejecutar las actividades de implementación del ENI a nivel nacional. El despliegue a nivel regional se realiza por medio de comités de las comunidades autónomas, que coordinan actividades,
iniciativas y proyectos dentro de las comunidades autónomas regionales y su despliegue a través de administraciones locales, involucrando además actores externos siempre que sea necesario. Esta organización se resume en la Figura 11 - Organización de aplicabilidad en España para el
cumplimiento 4/2010. Un concepto importante que se maneja dentro de la estrategia de interoperabilidad de España es
el de nodo de interoperabilidad, que es definido dentro del decreto 4/2010 de la siguiente forma: “Organismo que presta servicios de interconexión técnica, organizativa y jurídica entre sistemas de información para un conjunto de Administraciones Públicas bajo las condiciones que éstas
fijen.”
Figura 11 - Organización de aplicabilidad en España para el cumplimiento 4/2010
’ Los nodos de interoperabilidad son entonces entidades, grupos de entidades o comités
coordinados por un grupo de entidades que consolidan las necesidades de interoperabilidad de
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un sector de Gobierno o de una región de España, de forma general o en materia específica de interoperabilidad organizacional, semántica o técnica, como mecanismo para ejecutar eficientemente el gasto y focalizar los esfuerzos de interoperabilidad por necesidades específicas
y reales. Este concepto se resume en la figura a continuación:
Figura 12 - Ejemplo de funcionamiento de los nodos de interoperabilidad – Esquema de
Interoperabilidad de España
Finalmente, el Centro de Transferencia de Tecnología (http://www.ctt.map.es/) es el mecanismo
definido por el ENI para facilitar la colaboración entre las Entidades del Estado Español. Este mecanismo se describió en la sección 4.1.3.337.
4.1.3.6 Seguimiento y control En la actualidad, el ENI no contempla indicadores ni un modelo de seguimiento o medición ni de forma cuantitativa o cualitativa. La medición del cumplimiento de la ley de administración
electrónica se está adelantando a través de informes periódicos de implementación de la ley 11 de 2007. Sin embargo, el informe más reciente publicado en el sitio web data de 2007, con cifras que son difíciles de corroborar en la actualidad a través de otros mecanismos y que no están
directamente alineadas con el decreto 4/2010. Debido a esto, se identifica que no se han implementado sistemas de seguimiento a la fecha para medir la eficiencia en interoperabilidad.
4.1.3.7 Análisis de resultados España muestra un nivel importante de avance en los servicios desarrollados para la interoperabilidad y en la forma en la que ha conceptualizado los mecanismos de coordinación
entre entidades a nivel regional para poder coordinar implementación de las iniciativas planteadas en el país. No obstante esto, la gran debilidad que presenta el país frente a las dimensiones de medición planteadas es la falta de evidencia de resultados producto de las iniciativas originadas a
37 Sobre estándares técnicos, que no se han definido, se sugiere revisar la entrevista al Director General para el Impulso de la Administración Electrónica en España, Fernando de Pablo, disponible en: http://www.cnis.es/index.php?option=com_content&view=article&id=161:entrevista-a-fernando-de-pablo-director-general-para-el-impulso-de-la-administracion-electronica&catid=47:noticias-boletin-cnis&Itemid=57
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partir del decreto 4/2010. Esto hace que no se tengan valores iguales a 5 en la calificación cualitativa del benchmark.
El aspecto en donde se evidencian puntos sobresalientes de trabajo en España es en las aplicaciones transversales, como el servicio @firma, que con un procedimiento simplificado de adopción por parte de las entidades ha logrado mostrar un nivel importante de adopción. En la
Tabla 16 – se resumen las calificaciones obtenidas por el caso español para cada uno de los niveles de evaluación considerados en el benchmark.
Tabla 16 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de España
España
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 3,00
Políticas y lineamientos 50% 2,00 Normatividad asociada 50% 4,00
Alcance 25% 4,00
Institucionalidad involucrada 33% 4,00 Ámbitos de aplicación 33% 4,00
Perspectivas contempladas 33% 4,00
Operación 15% 4,00
Componente software 25% 4,00 Componente hardware 25% 3,00 Esquemas de intercambio de información 25% 5,00
Talento Humano 25% 3,00
Gestión y desarrollo 25% 3,00
Gobernabilidad 33% 3,00 Guías Metodológicas 33% 4,00 Estado de evolución 33% 2,00
Seguimiento y control 15% 1,00
Dimensiones de medición 100% 1,00
Total Medición 2,9
La figura 13 - , presentada a continuación resume de forma gráfica los resultados expuestos en la tabla 16 – . Los niveles de operación, en software y en esquemas de intercambio de información (con la creación de los nodos de interoperabilidad, entendidos en su definición más amplia)
constituyen los aspectos del caso español que merecen ser más tenidos en cuenta dentro del ejercicio de prospectiva para la interoperabilidad en el Gobierno en línea colombiano en los años por venir.
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Figura 13 - Calificación cualitativa de España
En el capítulo 6 se discutirán las buenas prácticas encontradas y su aplicabilidad para el caso
colombiano.
4.1.4 CEPAL
4.1.4.1 Contexto general El objeto de estudio es el Global Meeting on Government Interoperability Frameworks 2010
desarrollado en la ciudad de Rio de Janeiro en 201038. El evento convocó a más de 35 países de diferentes regiones –que incluyeron gobernantes de alto nivel, academia, organizaciones no gubernamentales, organizaciones privadas y multilaterales–, alrededor de temáticas críticas para
la colaboración entre gobiernos, sociedad civil y el sector privado para aunar esfuerzos alrededor de marcos de interoperabilidad para acelerar el progreso en las Metas del Milenio en Desarrollo (MDG, por sus siglas en inglés).
Se analizan presentaciones y reportes generados por más de 100 expertos de gobierno electrónico a nivel mundial, en donde se proponen insumos importantes alrededor de las
siguientes temáticas:
Marcos de interoperabilidad.
Política y ambiente político.
38 Consultado en: http://www.gif4dev.net/
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
Visión yestrategia
Alcance
OperaciónGestión ydesarrollo
Seguimiento ycontrol
Valores Caso de Estudio - España
Valores por criterio
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Diseño de marcos de interoperabilidad (Políticas, plataformas, procedimientos y personas).
Implementación de marcos de interoperabilidad (estrategias puestas en práctica).
Particularmente, las temáticas que se abordan en este congreso se hacen partiendo de la base
que propone el Marco de Interoperabilidad de Europa, el cual se toma como referencia para la discusión del Global Meeting. 4.1.4.2 Visión y estrategia
El Marco de Interoperabilidad de Europa se estructura alrededor de dos documentos (ver Figura 14 – Estructura del Marco de Interoperabilidad – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa) que describen, respectivamente, aspectos estratégicos que justifican y motivan al desarrollo de
esquemas de interoperabilidad en la comunidad europea, y el conjunto de directrices que cobijan la implementación de los marcos de interoperabilidad en los países miembros.
En términos de necesidades prioritarias para el gobierno electrónico en la comunidad europea, el marco se centra en tres aspectos:
Servicios centrados en el ciudadano Evolución de servicios rígidos a servicios hechos a la medida abiertos, personalizados.
Movilidad en el Mercado Único de la Comunidad Europea Generar movilidad en el sector privado y en la ciudadanía para cerrar la brecha del
Mercado Único Digital Europeo (eProcurement, identidad electrónica, eServices)
Un sector público sostenible, listo para el siglo 21
Entrega de servicios más inteligentes con el uso de menos recursos. Involucrar a generaciones más jóvenes en el proceso de construcción de políticas públicas.
En cuanto al conjunto de políticas y lineamientos es establecen elementos para cada documento. La European Interoperability Strategy hace énfasis principal sobre el desarrollo de iniciativas lideradas por los gobiernos nacionales con impacto sobre los gobiernos regionales o locales (aproximación top-down) y viceversa (aproximación bottom-up), toda vez que se fomenten la
participación integral de todos los niveles de gobierno y por lo tanto se maximicen las oportunidades de mejora. Adicionalmente, se busca generalizar el desarrollo de actividades comunes de aprendizaje y reutilización de servicios y conocimiento para la totalidad de actores
involucrados en la implementación del Marco. Finalmente, se propende la generación de una arquitectura de referencia en interoperabilidad para la totalidad de países miembros de la Comunidad Europea.
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Figura 14 – Estructura del Marco de Interoperabilidad – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa
En lo referente al European Interoperability Framework la prioridad se centra en la completitud e integración de los diferentes marcos de interoperabilidad de los países miembros, y su alineación
con la visión de la Comunidad Europea. Cabe resaltar que el Marco de Interoperabilidad de Europa se centra en el diseño de directrices y modelos de referencia que sirven como insumo para que los países miembros, de manera autónoma pero alineada, los incorporen en sus
marcos.
Tabla 17 – Políticas y Lineamientos – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa
Componente de
Interoperabilidad Políticas y Lineamientos
European Interoperability Strategy
• Combinar actividades top-down y bottom-up • Desarrollo de proyectos que soportes prioridades políticas,
combinado con actividades horizontales (aprendizaje y
reutilización) • Elaborar de manera conjunta una Arquitectura de
Interoperabilidad
• Organizar y apoyar la reutilización de servicios y “bloques de construcción”
European
Interoperabilty Framework
• Promover y apoyar la entrega de servicios públicos europeos
fomentando la interoperabilidad trasnacional y sectorial. • Complementar y vincular los diferentes marcos de
interoperabilidad nacionales en una única dimensión europea.
Fuente: Adaptación CINTEL a partir del Marco de Interoperabilidad de Europa
Teniendo en cuenta la dinámica de comunicación entre países miembros, el Marco tipifica las relaciones de intercambio de acuerdo a la prioridad y actores involucrados. Se definen dos tipos
de interacciones –de primer y segundo tipo- que responden al nivel de complejidad involucrada para su diseño e implementación.
European Interoperability Strategy
Coordinar un plan de acción para la
interoperabilidad trasnacional de
Servicios Públicos Europeos
European Interoperability
Framework
Marcos de referencia para el proceso de interoperabilidad
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Las interacciones de primer tipo son:
Administraciones de la Comunidad Europea con los ciudadanos y las organizaciones
privadas del país miembro.
Administración de un país miembro con los ciudadanos y organizaciones privadas de otro
país miembro. Las interacciones de segundo tipo son:
Administraciones de la Comunidad Europea con las administraciones del país miembro.
Entre administraciones de países miembro.
Figura 15 – Tipificación de interacciones contempladas – CEPAL: Marco de
Interoperabilidad de Europa
Fuente: Marco de Interoperabilidad de Europa
En congruencia con su alcance, el Marco de Interoperabilidad no establece directrices sobre el
tipo y modos de implementación de las interacciones que se derivan entre la administración de un país miembro y sus ciudadanos y organizaciones privadas. No obstante, las interacciones de primer tipo que define el Marco evidencian la importancia que tiene para las administraciones de
la comunidad europea el relacionamiento con la totalidad de estos actores en los diferentes países miembro.
4.1.4.3 Alcance El Marco de Interoperabilidad de Europa cuenta con esquemas institucionales lo suficientemente robustos para garantizar la integridad, completitud y prioridad que tienen las dinámicas de
interoperabilidad al interior de la Comunidad Europea.
Member State X
Administration
Member State Y
A2C
BusinessA2B
Citizens
Administration
EU Administrations
A2B
A2C
A2A
A2A A2A
First type
Second type
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Desde el año 2009, el programa de Soluciones de Interoperabilidad para las Administraciones Públicas de Europa (ISA, por sus siglas en inglés) tiene el objetivo de
apoyar y facilita la colaboración transnacional entre administración de los países miembros de la comunidad.
El programa habilita la entrega de servicios electrónicos público y asegura la disponibilidad, interoperabilidad, reutilización y uso compartido de soluciones comunes. Su presupuesto para el periodo 2010-2015 es de 161.1 millones de euros.
El programa ISA establece a la fecha cuatro objetivos prioritarios y prerrequisitos para establecer la consolidación de un esquema de servicios públicos interoperables a nivel transnacional que disminuyan los costos y tiempo a través de su uso compartido. A saber:
Construcción de confianza y seguridad – aspecto crítico para el intercambio de datos entre
administraciones públicas.
Esfuerzos de arquitectura para crear una estructura eficiente de colaboración a nivel
europeo.
La interoperabilidad debe ser orientada en aquellos sistemas de tecnologías de información
y comunicación que apoyen proyectos de nuevas políticas.
La comunicación y el uso compartido de recursos y mejores prácticas para contribuir al éxito del programa ISA.
El Marco de Interoperabilidad de Europa contempla un esquema similar en cuanto a las perspectivas que aborda el Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea (ver Figura 16 –
Perspectivas contempladas – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa El contexto político se considera transversal a las demás perspectivas, y tiene como enfoque principal fomentar la cooperación entre actores, así como la alineación de visión y objetivos.
La perspectiva Legal se orienta a la alineación de la legislación que cobija los intercambios de datos e información. La perspectiva organizacional tiene como foco principal la alineación de los
procesos organizacionales involucrados en el intercambio de datos e información entre administraciones. La perspectiva semántica y la técnica, precisan el significado de la información intercambiada, y planean los esquemas técnicos para vincular sistemas y servicios de
información, respectivamente. El desarrollo de las perspectivas se basa en la apropiación de prácticas y conocimiento por parte
de las entidades, de tal modo que les permita avanzar integralmente en ellas. Los contenidos que soportan estas prácticas y conocimiento son materializados en listas de chequeo, guías y recomendaciones junto con catálogos de estándares y protocolos.
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Figura 16 – Perspectivas contempladas – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa
Fuente: Marco de Interoperabilidad de Europa
4.1.4.4 Operación
La operación del Marco de Interoperabilidad se basa, por un lado, en la definición de un modelo conceptual de servicios públicos que sirve como referencia para las diferentes administraciones públicas de los países miembro, y por otro, en la implementación de un modelo operativo que
permite la incorporación de procedimientos y actividades particulares para la implementación y evolución de las diferentes perspectivas que contempla el Marco.
El Modelo conceptual de Servicios Públicos establece los elementos necesarios para la generación de medios y resultados de interoperabilidad, y la relación de dependencia existente entre ellos.
Recorriendo la figura que se presenta a continuación de abajo hacia arriba, se interpreta lo siguiente:
Los elementos sobre los cuales se generan las dinámicas de intercambio de información se centran en tres aspectos: actores, recursos y servicios.
Estos elementos son aprovechados dentro del contexto de procesos y/o procedimientos que evidencia la ejecución de una función pública básica por parte de la agencia o entidad.
Los servicios que se derivan de la ejecución de estos procesos y/o procedimientos, antes
de ser expuestos, se encuentran sujetos a la aplicación de mecanismos de intercambio y administración segura tanto a nivel de datos e información como a nivel de sistemas de
información.
Los servicios son orquestados de manera que una adecuada agregación de los mismos se
manifieste como resultado final del proceso de interoperabilidad hacia los usuarios del mismo.
P o l i tic a l C o n te x t
O rg a n is a tio n a l In te ro p e ra b i l i ty
L e g a l In te ro p e ra b i l i ty
S e m a n tic In te ro p e ra b i l i ty
T e c h n ic a l In te ro p e ra b i l i ty
L e g is la ti v e A l ig n m e n t
Aligned legislation so that exchanged data is
accorded proper legal weight
Coordinated processes in which different
organisations achieve a previously
agreed and mutually beneficial goal
Planning of technical issues involved in linking
computer systems and services
Cooperating partners with compatible visions,
aligned priorities, and focused objectives
O rg a n is a tio n a n d P ro c e s s
A l ig n m e n t
S e m a n tic A l ig n m e n t
In te ra c tio n & T ra n s p o rt
Precise meaning of exchanged information
which is preserved and understood
by all parties
P o l i tic a l C o n te x t
O rg a n is a tio n a l In te ro p e ra b i l i ty
L e g a l In te ro p e ra b i l i ty
S e m a n tic In te ro p e ra b i l i ty
T e c h n ic a l In te ro p e ra b i l i ty
L e g is la ti v e A l ig n m e n t
Aligned legislation so that exchanged data is
accorded proper legal weight
Coordinated processes in which different
organisations achieve a previously
agreed and mutually beneficial goal
Planning of technical issues involved in linking
computer systems and services
Cooperating partners with compatible visions,
aligned priorities, and focused objectives
O rg a n is a tio n a n d P ro c e s s
A l ig n m e n t
S e m a n tic A l ig n m e n t
In te ra c tio n & T ra n s p o rt
Precise meaning of exchanged information
which is preserved and understood
by all parties
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Figura 17 - Modelo Conceptual de Servicios Públicos
Fuente: Marco de Interoperabilidad de Europa
Analizando el Modelo Conceptual de Servicios Públicos, se puede evidenciar que este responde a los principios de identificación, exposición, agregación y consumo de servicios utilizados en
modelos de arquitectura bien conocidos en la industrial tales como el de Arquitecturas Orientadas a Servicios. En este sentido, se considera un insumo conceptual básico cuyo alcance no contempla el diseño o implementación de las soluciones de interoperabilidad que se alinean a él.
Como complemento al Modelo Conceptual de Servicios Públicos, el Marco de Interoperabilidad de Europa establece un modelo operativo que relaciona para la perspectiva Legal, Organizacional, Semántica, y Técnica, los procedimientos que permiten mejorar o incorporar nuevos elementos
que faciliten la definición de acuerdos entre agencias (ver Figura 18 – Modelo operativo general – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa).
Para la perspectiva Legal y la Organizacional, se busca respectivamente, la definición de normativa o leyes que faciliten la interoperabilidad entre agencias, y la definición de acuerdos que le permitan a la agencia oferente y demandante de información conocer las características
mínimas que se tienen los servicios involucrados en el intercambio. Tanto para la perspectiva Semántica como la Técnica, se busca estructurar especificaciones que
sirvan como referentes para la adopción de estándares y protocolos. La aparición de nuevas especificaciones demanda el desarrollo de actividades de diagnóstico y diseño que se encuentren alineadas al Proceso de Estandarización.
Como elemento facilitador para la implementación y operación de iniciativas de interoperabilidad, el Programa ISA libera –2011- y pone a disposición de la comunidad, una plataforma de
colaboración alrededor de tópicos relevantes para la interoperabilidad. Esta plataforma, denominada Joinup, es el resultado de la fusión y extensión de dos sitios –OSOR.eu y SEMIC.eu– previamente desarrollados en la Comunidad Europea, y cuyo enfoque es la
PublicServicesConceptualModel
Basic Public Functions
Orchestration
Users
Aggregate Public Services
BaseRegistries
InteroperabilityFacilitators
ExternalServices
Secure Data Exchange/Management
PublicServicesConceptualModel
Basic Public Functions
Orchestration
Users
Aggregate Public Services
BaseRegistries
InteroperabilityFacilitators
ExternalServices
BaseRegistries
InteroperabilityFacilitators
ExternalServices
Secure Data Exchange/ManagementSecure Data Exchange/Management
Secure Communications
Management
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consolidación de una red de colaboración para el desarrollo de aplicaciones y reutilización de recursos informáticos, y la exposición de especificaciones semánticas y sintácticas, respectivamente.
Figura 18 – Modelo operativo general – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa
Fuente: Marco de Interoperabilidad de Europa
Su propósito es servir como un espacio en donde se puedan centralizar y divulgar el catálogo de datos o servicios disponibles para ser utilizados en el contexto de interoperabilidad, la generación
de diálogo que genere mejoras significativas para el Marco, y el acceso a múltiples herramientas y documentación de protocolo y estándares de intercambio relevantes, entre otros.
Figura 19 – Plataforma de Colaboración en Interoperabilidad – CEPAL: Marco de Interoperabilidad de Europa
Fuente: Programa ISA – Sitio Web joinup.eu
Implementation of Interoperability
=
Interoperability agreements
Legal Organisational Semantic Technical
Legislation Specifications
Specifications should be
developedAssessment and
Selection of existing
formalised specifications
Contribution to the
Standardisation Process
MoU, SLA, …
Do relevant
formalised
specifications
exist?
Implementation of Interoperability
=
Interoperability agreements
Legal Organisational Semantic Technical
Legislation Specifications
Specifications should be
developedAssessment and
Selection of existing
formalised specifications
Contribution to the
Standardisation Process
MoU, SLA, …
Do relevant
formalised
specifications
exist?
Do relevant
formalised
specifications
exist?
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La Plataforma complementa los modelos de operación del Marco, a la vez que fomenta mecanismos de participación y colaboración que puedan ser de utilidad dentro de la agenda electrónica de la Comunidad Europea.
4.1.4.5 Gestión y desarrollo El evento objeto de este análisis arroja un conjunto de recomendaciones emitidas por los
diferentes participantes –tanto agencias de gobierno como expertos internacionales–, y que se encuentran dirigidas a facilitar la gestión y el desarrollo de las dinámicas comunes de interoperabilidad en un país, esto es:
Acceso y apropiación de conocimiento base para el desarrollo de actividades concretas de interoperabilidad
Marcos normativos y legales robustos y sencillos que habiliten la dinámica de intercambio de datos e información entre administraciones públicas y demás actores.
Empoderamiento de las entidades para dar cumplimiento a los diferentes marcos de interoperabilidad.
Difusión de los estándares técnicos útiles dentro del contexto de interoperabilidad. No sólo dirigido a las administraciones públicas sino también a las organizaciones privadas.
Priorización en la canalización de recursos económicos a las administraciones públicas
que demuestren/muestren alineación con los marcos de interoperabilidad. La siguiente tabla evidencia recomendaciones adicionales que son utilizadas por diferentes
países.
Tabla 18 – Conjunto de recomendaciones generales – CEPAL: Global Meeting on
Government Interoperability Frameworks 2010
Aspecto Recomendación
Legislación Establecer legislación indicando que el uso de los estándares
es obligatorio al interior de las agencias
Educación Asegurar que las agencias comprendan los requerimientos de estándares
Certificación Solicitar que los fabricantes/desarrolladores certifiquen que
sus productos adoptan los estándares
Incentivos Proveer incentivos para que compañías locales implemente los estándares
Acuerdos de
Nivel de Servicio
Institucionalizar acuerdos de nivel de servicio con fabricantes
del sector privado. Institucionalizar acuerdos de nivel de servicio entre agencias gubernamentales
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4.1.4.6 Seguimiento y control Como resultado del análisis de documentos, presentaciones y otras fuentes de información del caso de estudio de CEPAL: Global Meeting on Government Interoperability Frameworks 2010 no
se identifican aspectos estructurados alrededor de mecanismos de seguimiento y control de los marcos de interoperabilidad de los países asistentes.
Las memorias de apoyo levantadas en sesiones grupales, evidencia que sólo Colombia y Holanda son los países que han desarrollados mecanismos concretos de seguimiento y control. Ver Modelo de Medición del Marco de Interoperabilidad39.
4.1.4.7 Análisis de resultados
Tabla 19 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de CEPAL
CEPAL
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 2,00
Políticas y lineamientos 50% 4,00
Normatividad asociada 50% 0,00
Alcance 25% 3,30
Institucionalidad involucrada 33% 4,00
Ámbitos de aplicación 33% 4,00
Perspectivas contempladas 33% 2,00
39 Notas de memoria Global Meeting on Government Interoperability Frameworks 2010. Consultado en: http://
Relaciones públicas
Comunicar a las audiencias sobre la importancia de los marcos de interoperabilidad
Atar el
cumplimiento al presupuesto
Algunos países institucionalizan medidas en las cuales el presupuesto económico se encuentra atado a la habilidad de
las agencias para demostrar/mostrar como cumplen los requerimientos de los marcos de interoperabilidad
Proveer
incentivos individuales
Algunos países otorgan bonos a servidores públicos que
cumplen con los requerimientos del marco de interoperabilidad y la estrategia de gobierno electrónico
Comunicación Mantener abiertos canales de información que permitan a las comunidades de gobierno permanecer atentos al desarrollo y
cambio de los estándares promovidos por el marco de interoperabilidad.
Revisión de
pares
Establecer un grupo de trabajo compuestos por CIO de
diferentes agencias, al igual que experto de la academia y la sociedad civil. El grupo debe tener responsabilidades de monitoreo y cumplimiento.
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Operación 15% 4,25
Componente software 25% 5,00
Componente hardware 25% 3,00
Esquemas de intercambio de
información 25%
5,00
Talento Humano 25% 4,00
Gestión y desarrollo 25% 3,63
Gobernabilidad 33% 4,00
Guías Metodológicas 33% 2,00
Estado de evolución 33% 5,00
Seguimiento y control 15% 0,00
Dimensiones de medición 100% 0,00
Total Medición 2,64
4.1.5 Ottawa - Canadá
4.1.5.1 Contexto general En la actualidad, Canadá es uno de los países líderes en temáticas de gobierno electrónico y más
allá, uno de los países con mejores índices de gobernabilidad y competitividad a nivel mundial. Este caso de estudio responde a una de las temáticas más importantes que contempla la
evolución de la estrategia de Gobierno; la apertura de datos con propósitos de transparencia, trazabilidad y seguimiento en la toma de decisiones y control social por parte de los ciudadanos sobre la gestión de las entidades. En particular, analiza la iniciativa de Administración de Datos
de Ottawa denominada DAMA – Ottawa que contempla las relaciones existentes entre los conceptos de Apertura de Datos y el de Interoperabilidad.
El concepto de Apertura de Datos –conocido internacionalmente como Open Data- surge de la necesidad de incrementar el discurso civil, mejorar el bienestar público, y usar más eficientemente los recursos públicos. La iniciativa de apertura de datos establece una serie de definiciones
críticas para la comprensión de su alcance y enfoque, aspectos que son el punto de partida para identificar las interrelaciones entre ella y una iniciativa de interoperabilidad.
Así entonces, los datos deben alinearse con 8 grandes principios para ser considerados como datos abiertos:
• Completos: Todos los datos públicos se harán disponibles. Los datos públicos son aquellos que no están sujetos a privacidad válida, seguridad o privilegios de limitación.
• Primarios: Los datos son recolectados en la fuente, con el más alto nivel del granularidad
posibles, no de maneras agregadas o modificadas.
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• Oportunos: Los datos se hacen disponibles de la manera más rápida necesaria para preservar su valor.
• Asequible: Los datos se hacen disponibles para la mayoría de usuario con el mayor rango
de propósitos. • Procesables por máquinas: Los datos se encuentran razonablemente estructurados para
permitir su procesamiento automatizado.
• No discriminatorios: Los datos están disponibles para cualquier persona, sin requerimiento de registro alguno.
• No propiedad: Los datos están disponibles en un formato sobre el cual ninguna entidad
tiene control exclusivo. • Licencia libre: Los datos no se encuentran sujetos a cualquier derecho de propiedad,
marca registrada o regulación de intercambio secreto. Restricciones razonables de
privacidad, seguridad y privilegio podrían ser permitidas. El cumplimiento de estos principios debe ser verificable. Del mismo modo, se requiere
comprender que: • “Público” significa: Los principios de apertura de datos no buscan definir qué tipo de datos
deberían ser públicos y abiertos. Privacidad, seguridad, y otros aspectos pueden restringir
de manera legal y apropiada la publicación de datos al público. En vez de esto, los principios especifican las condiciones en las cuales un dato público es considerado como tal.
• “Datos” significa: Registros o información electrónicamente compartida. Ejemplos incluyen documentos, bases de datos de contratación, transcripciones de grabaciones, registros visuales y de audio de eventos. Recursos de información no electrónicos, tales como
artefactos físicos, salen del alcance de los principios de apertura de datos. Se recomienda fuertemente la conversión de estos instrumentos a medio electrónicos en la mayor medida posible.
Adicionalmente, se promueve la necesidad de asignar por entidad o agencia del estado como mínimo a una persona que facilite el uso de los datos por parte de terceros, así como para
controlar cualquier violación a los principios. Finalmente, es recomendable que un ente de control reciba (en caso de no tenerla) la capacidad
legal para revisar si las entidades han aplicado correctamente los principios. Este contexto general en cuanto a apertura de datos es una base estratégica para el
mejoramiento de la calidad de los datos intercambiados entre entidades del estado, en el contexto de interoperabilidad.
El caso de Ottawa discute el rol de la disciplina denominada Administración de Datos como habilitador clave de la Apertura de Datos y la Interoperabilidad. Destaca la importancia del rol que desempeñarán los profesionales de administración de datos. Se desarrollan 4 temáticas de
manera articulada y concebidas de la siguiente manera:
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• Explosión de datos: la necesidad de cambiar rápidamente la manera en que los datos son administrados en el gobierno federal.
• Apertura de datos: la necesidad de abrir los datos federales a los ciudadanos.
• Interoperabilidad: la necesidad de encontrar maneras para permitir que la información y los datos sean compartidos entre agencias del gobierno.
• Hacer más con menos: La necesidad de administrar la explosión de datos, habilitando la
Apertura de Datos y la Interoperabilidad de datos de una manera costo efectiva. Define la Administración de Datos como “el desarrollo, ejecución y supervisión de planes, políticas, programas y prácticas que controlen, protejan, entreguen y mejoren el valor de los datos y los activos de información40”.
Se revisan integralmente el desarrollo de iniciativas como: la Directiva de Administración de Datos y los Instrumentos de Apoyo a la Política, Renovación de sistema de TI legados, el Portal de
Open Data, y el Centro de Excelencia para la Interoperabilidad (iCOE, por sus siglas en inglés). 4.1.5.2 Visión y estrategia
¿De qué se trata el Data Management?
Es una disciplina para el desarrollo, ejecución y supervisión de planes, políticas, programas y prácticas de control, protección, entrega y mejora del valor de los activos de datos e información – DAMA DMBOK.
DAMA International es la organización que lidera la evolución de esta disciplina. Su función es el desarrollo de habilidades y formación de profesionales que respondan a las necesidades de construcción y comunicación de conocimiento y estándares alrededor de la Administración de Datos.
¿De qué se trata el DAMA Ottawa?
DAMA Ottawa es un capítulo del DAMA International.
4.1.5.3 Alcance En términos de estructura el DAMA DMBOK establece 10 funciones de Administración de Datos,
las cuales desarrollan integralmente la totalidad de aspectos relevantes en el contexto de administración de datos, administración de documentos digitales y administración de metadatos. A saber:
• Gobernanza de datos: planeación, supervisión y control sobre el uso y administración de los datos.
40 DAMA-DMBOK http://www.dama.org/i4a/pages/index.cfm?pageid=3364
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• Administración de arquitecturas de datos : parte integral de una arquitectura empresarial
• Desarrollo de datos : análisis, diseño, construcción, prueba, despliegue y mantenimiento
• Administración de operaciones de bases de datos : apoyo para conjuntos de datos
estructurados
• Administración de seguridad de datos : aseguramiento de privacidad, confidencialidad y acceso apropiado
• Referencia y administración de datos maestros : administración de fuentes primarias y secundarias
• Administración de bodegas de datos e inteligencia de negocio : habilitar el acceso a datos y reportes para el apoyo a toma de decisiones
• Administración de contenidos y gestión documental : almacenamiento, protección, indexación y acceso para datos encontrados en fuentes no estructuradas (archivos
electrónicos y registros físicos)
• Administración de metadatos: integración, control y entrega de meta data
• Administración de calidad de los datos: definición, monitoreo y mejoramiento de calidad de los datos
Figura 20 – Estructura de funciones de Administración de Datos
Fuente: DAMA DMBOK
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Vale la pena resaltar que las iniciativas de Administración de Datos impulsadas por el DAMA International pueden ser aplicadas en el ámbito del sector público y pr ivado, dado que sus contenidos se encuentran focalizados.
Como parte del alcance, el DAMA DMBOK establece siete perspectivas desde las cuales
desarrolla la totalidad de aspectos relevantes a la hora de implementar una iniciativa de administración de datos. En comparación con los demás casos que forman parte de este documento de análisis comparativo, el DMBOK es uno de los instrumentos que se puede
considerar con mayor nivel de completitud frente al alcance de sus diferentes perspectivas.
Tabla 20 – Perspectivas contempladas DAMA BMOK – DAMA Ottawa
Perspectivas Alcance
Metas y Principios
• Misión y Visión.
• Beneficios de negocio
• Metas estratégicas
• Objetivos específicos
• Directrices
Organización y Cultura
• Factores críticos de éxito
• Estructuras de comunicación
• Administración de métricas
• Valores, creencias y expectativas
• Actitudes, estilos y preferencias
• Rituales, símbolos y herencia
Actividades
• Fases, tareas y pasos
• Dependencias
• Secuencias y flujos
• Escenarios de casos de uso
• Eventos generadores de actividades
Entregables
• Entradas y salidas
• Información
• Documentos
• Bases de datos
• Otros recursos
Roles y • Roles individuales
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responsabilidades • Roles organizacionales
• Roles de TI y Negocio
• Calificación y habilidades
Prácticas y técnicas • Mejores prácticas reconocidas
• Aproximaciones comunes
• Técnicas alternativas
Tecnología
• Herramientas por categorías
• Estándares y protocolos
• Selección de criterios
• Curvas de aprendizaje
Las perspectivas involucran tópicos de planeación, análisis, diseño, implementación y medición para la administración de datos, en donde aspectos legales, culturales, tecnológicos y humanos intervienen en su desarrollo.
4.1.5.4 Operación La operatividad del DAMA se centran en el desarrollo de un ciclo de etapas que permite abordar sistemáticamente el conjunto de actividades asociadas a las funciones de administración de
datos.
Tabla 21 – Etapas para la operación del DAMA – DAMA Ottawa
Etapas Alcance
Planeación (P)
Actividades que establecen el curso estratégico y táctico para otras actividades de administración de datos. Las actividades de planeación pueden ser desarrolladas sobre una base
recurrente.
Control (C) Actividades de supervisión desarrolladas sobre una base permanente.
Desarrollo (D) Actividades de apoyo para el desarrollo de proyectos y reconocidas como parte de del ciclo de vida de desarrollo de
sistemas.
Operativas (O) Servicios y actividades de apoyo desarrolladas sobre una base permanente.
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El ciclo de etapa permite por un lado, identificar interdependencias entre las diferentes actividades asociadas a las funciones de administración de datos, y por otro, brindar una secuencia lógica para el desarrollo de iniciativas de administración de datos. La ¡Error! No se
ncuentra el origen de la referencia. presenta el alcance de cada etapa del proceso de operación. Cabe resaltar que cualquier actividad asociada a una función de administración de datos estará asociada a alguna de las etapas presentadas.
4.1.5.5 Gestión y desarrollo El DAMA DMBOK establece un conjuntos de guías metodológicas que complementan la identificación y definición de alcance de las actividades asociadas a cada una de sus funciones.
Estas guías se encuentran estructuradas de acuerdo al nivel de complejidad asociada a su implementación. Se rescata la relevancia de las guías que buscan guiar la comprensión de necesidades que justifican el desarrollo de actividades concretas en algunas de las funciones de
administración de datos.
Tabla 22 – Guías metodológicas – DAMA Ottawa
Función de DAMA Guías metodológica
Gobernanza de Datos • Planeación en la Administración de Datos
• Control y supervisión en la administración de datos
Desarrollo de Datos
• Modelamiento, análisis y diseño de datos
• Diseño de datos detallado
• Administración de la calidad de los modelos de datos y
su diseño
• Implementación de datos
Administración de Operaciones de Datos
• Apoyo a la administración de bases de datos
• Administración tecnológica de datos
Administración de Seguridad de Datos
• Entendiendo necesidades de privacidad, confidencialidad
y privacidad
• Estándares y políticas de confidencialidad y privacidad
• Diseño e implementación de controles de seguridad sobre los datos
Referencias y Administración de
Datos Maestros
• Entendiendo necesidades de referencia y administración
de datos maestros
• Definición de una arquitectura de integración
• Control de referencias de datos
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Función de DAMA Guías metodológica
• Integración de datos maestros
Bodegas de Datos y Administración de
Inteligencia de Negocio
• Planeación de bodegas de datos e inteligencia de
negocio
• Implementación de bodegas de datos e inteligencia de
negocio
• Apoyo a bodegas de datos e inteligencia de negocio
Administración de
contenidos y Gestión documental
• Definición de planes para administrar documentos físicos y electrónicos
• Definición y mantenimiento de taxonomías organizacionales
• Implementar y mantener sistemas de almacenamiento documental
• Adquisición y manejo de documentos
• Acceso, circulación y actualización de documentos
• Archivo, acceso y depuración de documentos
• Auditoría sobre la administración de contenidos y gestión documental
Administración de Metadatos
• Entender requerimientos de metadatos
• Definición de una arquitectura de metadatos
• Desarrollar y mantener estándares de metadatos
• Implementar un ambiente de metadatos administrado
• Administrar repositorios de metadatos
Las guías metodológicas se caracterizan por su exhaustividad y completitud, toda vez que representan el mecanismo principal para guiar la implementación del DAMA DMBOK.
Adicionalmente, y en el caso concreto del DAMA Ottawa, se han desarrollado esquemas complementarios que permitan capitalizer las bondades de la administración de datos en la administración de Ottawa. Se rescatan las siguientes iniciativas:
• Data Stewardship Directive & Supporting Policy Instruments: proveer direccionamiento
sobre cómo implementar prácticas de Administración de Datos en el contexto gubernamental.
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• Renovación de sistema legado de TI: oportunidad para explorar soluciones compartidas e interoperabilidad teniendo en cuenta las fortalezas de las mejores prácticas de la Administración de Datos.
• Portal de Datos Abiertos: publicación y re-utilización de datos de gobierno en formatos
legibles por máquinas.
• iCOE: Interoperability Centre of Excellence, Proyecto que busca mejorar el diseño y entrega de arquitecturas de interoperabilidad útiles en los servicios y sistemas del gobierno
4.1.5.6 Seguimiento y control
En cuanto a actividades de seguimiento y control, no se identifican fuentes de información asociadas.
4.1.5.7 Análisis de resultados El caso de estudio de DAMA Ottawa representa uno de los componentes más valiosos es del
Guías Metodológicas y Talento Humano. Lo primero, en el sentido que se consideran para la totalidad de funciones de administración de datos, actividades y fuentes metodológicas que apoyan su implementación. Lo segundo, si se tiene en cuenta que el desarrollo mismo del DAMA
DMBOK es el resultado de adopción estructura y prácticas utilizadas en otros marcos de interoperabilidad internacionales. Adicionalmente, su evolución se encuentra sujeta a los aportes de expertos en las temáticas que se abordan.
Tabla 23 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de DAMA Ottawa.
Ottawa
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 2,20 Políticas y lineamientos 40% 1,00
Normatividad asociada 60% 3,00 Alcance 25% 3,17 Institucionalidad involucrada 33% 4,00
Ámbitos de aplicación 17% 2,00 Perspectivas contempladas 50% 3,00 Operación 15% 4,25
Componente software 25% 4,00 Componente hardware 25% 3,00 Esquemas de intercambio de información 25% 5,00
Talento Humano 25% 5,00
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Gestión y desarrollo 25% 3,00 Gobernabilidad 17% 1,00 Guías Metodológicas 50% 5,00
Estado de evolución 33% 1,00 Seguimiento y control 15% 2,00 Dimensiones de medición 100% 2,00
Total Medición 2,92
En el capítulo 6 se discutirán las buenas prácticas encontradas y su aplicabilidad para el caso
colombiano.
4.2 Evolución de casos de estudio analizados en 2009
Como se señaló en la sección 3.1 de este documento, la selección de los casos como Reino Unido y Estados Unidos se basó en la preponderancia presentada en los principales indicadores que los servicios que involucran interoperabilidad han presentado en los principales indicadores.
Por otra parte, considerando que el trabajo que estos dos países han adelantado en interoperabilidad no presenta una modificación radical desde la última revisión realizada por
Gobierno en línea 2009, se utilizó esta ocasión para revisar detalles particulares de estas estrategias de interoperabilidad de especial interés para la Estrategia Gobierno en línea.
La primera consideración será la evaluación a los elementos que habilitan la interoperabilidad semántica, en particular, la puesta en funcionamiento de los lenguajes unificados de intercambio. La segunda consideración será la evaluación de elementos que faciliten la adopción de los
principios propuestos de interoperabilidad entre las entidades, sin importar su tamaño o su categorización (federal, estatal, metropolitana, etc.).
4.2.1 Reino Unido
4.2.1.1 Contexto general El eGovernment Interoperability Framework (en adelante eGIF), ha sido el marco rector de las políticas de interoperabilidad desde su formulación en 2005. A partir de finales de 2009, la oficina
encargada de mantener el eGIF anunció la modificación de su estrategia hacia la definición de xGEA (cross-Government Enterprise Architecture), la arquitectura empresarial intra-gubernamental, que servirá como herramienta de unificación de la visión entre las entidades del
Gobierno Británico en los próximos años. Esta revisión considerará los avances alcanzados hasta 2009 con el eGIF, junto con el modelo
que se implementará en los próximos años una vez se hagan extensivas en las entidades las recomendaciones de xGEA, y se complementará con la visión plasmada en el documento de
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estrategia de TIC gubernamental, publicada por la Oficina del Gabinete del Primero Ministro en marzo del año 2011, aunque de momento de este elemento no se podrá obtener evidencia acerca de los resultados alcanzados.
4.2.1.2 Visión y estrategia El e-GIF define las políticas técnicas y especificaciones que buscan coordinar el intercambio de
información entre entidades del gobierno. Dicho marco cubre cuatro elementos: interconectividad, integración de datos, acceso a servicios electrónicos y administración de contenidos. Sus principales políticas son41:
Alineación con Internet, al seguir estándares de facto de la World Wide Web
La adopción de XML como el principal estándar para la integración de datos para todo el
sector público.
Adopción de los navegadores web como la principal interfaz de usuario, permitiendo que
convivan otras siempre que el servicio se ofrezca también a través de la web.
La creación de un conjunto de metadatos para describir la totalidad de recursos de
información del Estado.
El desarrollo y la adopción del estándar de metadatos de Gobierno (e-GMS), basado en el
estándar internacional DublinCore.
El desarrollo y mantenimiento de la lista de categorías de gobierno (GCL).
Adherencia al catálogo de estándares técnicos de e-GIF, obligatorio para la totalidad del sector público.
La entidad responsable de desplegar esta política es el Concejo de CIOs, con las siguientes responsabilidades:
Actuar como mecanismo de asociación para profesionales de TI entre entidades del
Gobierno.
Obtener la participación de la totalidad del sector público – Gobiernos central y local, y
agencias en campos como salud y vigilancia.
Crear y entregar la agenda para cumplimiento en todo el sector por parte de los CIO con el
fin de apoyar la transformación del gobierno y el cambio en la operación basado en tecnologías de información. A pesar de los esfuerzos por adelantar con éxito esta visión, críticas desde la academia y
otros ángulos42 condujeron a repensar la estrategia hacia finales de 2005. Esta reformulación condujo a la propuesta de creación de una arquitectura empresarial gubernamental (xGEA).
41 Fuente: e-Government Interoperability Framework Version 6.1. 42 Un ejemplo de esta crítica se puede revisar en “The Contribution of Sociotechnical Systems Thinking to the Effective Adoption of e-Government and the Enhancement of Democracy” por Damodaran et al. (2005) donde se concluye que las iniciativas como eGIF muestran una limitada participación ciudadana en el diseño, desarrollo e implementación, lo que ha repercutido en un impacto limitado en la obtención de objetivos como la amp liación de la democracia y el incremento de la inclusión social.
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Resulta fundamental mencionar la orientación que busca darse desde la Oficina del Gabinete a la interoperabilidad, a partir de los lineamientos de la nueva estrategia de TIC. Los elementos de interoperabilidad reflejados en el documento son43:
La necesidad de compartir y reutilizar soluciones.
El uso de estándares abiertos en la TOTALIDAD de soluciones desarrolladas por la
administración pública.
Definición de nuevos estándares para que el público pueda desarrollar un mercado de
aplicaciones con los datos del Gobierno, bien sea entregando los datos o interfaces a sus aplicaciones por medio de estándares abiertos.
Se deberán establecer el conjunto de estándares para acceso y reutilización de servicios
desde plataforma móvil.
4.2.1.3 Alcance Dentro de las políticas de eGIF, que aún permanecen vigentes, se conservan los siguientes elementos44:
El catálogo de estándares técnicos de eGIF, ordenados categóricamente a través de las
siguientes dimensiones: o Interconexión.
o Integración de datos. o Metadatos de administración de contenido. o Acceso a servicios electrónicos (computador, móviles, sistemas VoIP, otros).
o Estándares por vertical de negocio (salud, finanzas, e-learning, entre otros).
El catálogo de estándares de datos de eGIF, que consiste en un conjunto de conceptos clasificados por categoría y descritos a través de un conjunto de metadatos.
EL conjunto de metadatos.
El cumplimiento de estos estándares se evalúa en dos niveles. El primero consiste en el cumplimiento que cada entidad debe adelantar de los sistemas que desarrolla o adquiere. Derivado de este se obtiene el segundo, que consiste en la evaluación de los sistemas
desarrollados por privados con el objetivo de ser comercializados en el sector público. El alcance de las políticas de interoperabilidad ha cambiado desde la entrada en funcionamiento
de xGEA, puesto que este considera una aproximación más global, basándose en la entrega de servicios al ciudadano, como lo hace FEA, el marco de arquitectura empresarial de Estados Unidos.
Las categorías consideradas por xGEA se presentan en la ¡Error! No se encuentra el origen de a referencia.:
43 Resumido de: http://www.cabinetoffice.gov.uk/content/government-ict-strategy#structure 44 Se citan sin entrar en mayor detalle, puesto que se trata de una aproximación que tiende a ser descartada en el corto plazo por el Gobierno Británico. El detalle se puede consultar temporalmente en: http://interim.cabinetoffice.gov.uk/govtalk/schemasstandards.aspx
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Figura 21 – Modelo de referencia para el xGEA
Fuente: xGEA Reference Model
4.2.1.4 Operación Como se mencionó anteriormente, la puesta en práctica de los estándares sugeridos por e-GIF se
realiza a través de la acreditación de los sistemas de información que las entidades ponen en funcionamiento. En su nivel más sencillo, cualquier sistema estatal debe cumplir las siguientes condiciones:
1. Debe poderse accede a través de un navegador, sin depender de un en particular. 2. Debe almacenar y procesar datos usando XML, usando para esto los esquemas y
lineamientos dispuestos por eGIF en el sitio http://www.cabinetoffice.gov.uk/.
3. Debe usar metadatos para la administración de contenidos, siguiendo e-GMS para el formato y uso de dichos metadatos.
4. Debe adherirse a los estándares Web al realizar conexiones.
Un ejemplo sobresaliente de esta estrategia es ePIMS45 (electronicProperty Information and Mapping Service), que consiste en un sistema de información responsable de custodiar y
administrar la información sobre inmuebles y tierras propiedad del Estado en todo el territorio británico, y su uso es de obligatorio entre la totalidad de entidades desde enero de 2011.
ePIMS consiste en un administrador de activos de información basado en el catastro oficial para ese país. El sistema permite consultar mapas, fotos y otra información detallada como planos, recibiendo la información de forma estandarizada por medio de los formatos y metadatos
indicados en e-GIF.
45 Descripción obtenida de: http://www.cds.co.uk/Case-Studies/Online-Case-Studies/e-PIMS/
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A pesar de ejemplos como este, la dificultad técnica que puede revestir la aplicación del e-GIF, sumado a sus vacíos conceptuales en lo que tiene que ver con la forma de implementar los servicios en dimensiones diferentes a la semántica y técnica, condujeron a un replanteamiento en
la manera en la que se entiende la interoperabilidad en el Reino Unido, que se ha reflejado en xGEA.
El concepto central de xGEA es el de un “ejemplar”, que consiste en procesos, métodos, herramientas, técnicas, sistemas o servicios evaluados y probados, nominados para uso colectivo por parte de un líder de negocio, un CTO o un CIO. La clasificación de ejemplares se presenta en
la
.
Figura 22 – Tipificación de ejemplares por niveles de abstracción
Fuente: xGEA Reference model. 2010.
Para crear y publicar ejemplares, algunas entidades han adoptado un proceso similar al siguiente46:
Los miembros de los equipos de desarrollo de cada proyecto que conduzca al desarrollo
de un servicio que soporta una capacidad de negocio hace un esbozo de potenciales ejemplares (que incluye audiencia objetivo, área temática de ITIL, beneficios, etc.)
Los subgrupos dentro de la organización lo desarrollan en detalle.
El equipo en su totalidad revisa y ratifica el ejemplar.
Este ejemplar es entregado al Consejo de CTO para aprobación.
46 Este proceso es descrito por Kevin Holland, de la entidad donominada “NHS ConnectingforHealth”, en la URL: http://www.itsmf.co.uk/upload/event2182/presentation2068/Cross%20Government%20Enterprise%20Architecture%20-%20Kevin%20Holland.pdf
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Se publica en el administrador documental y sitio web que ofrezca la Oficina del Gabinete. Se puede observar que todo este proceso se realiza al interior de las entidades, sin la
participación o colaboración de los ciudadanos de ninguna forma diferente a ser los proveedores de tecnología del Gobierno. Para atender esta debilidad, en marzo de 2011 la oficina del Gabinete del Primer Ministro (Cabinet Office) publicó la estrategia de TIC gubernamental para los
próximos años47, así como su plan de implementación. En esta el énfasis de los estándares técnicos se traslada hacia el conjunto de estándares que garantizarán la apertura de datos y la evolución de un modelo de servicios en donde el ciudadano participe de forma más directa.
Desafortunadamente para el desarrollo del presente caso de estudio, estos documentos se encuentran aún en un estado de abstracción muy alto y su implementación está programada para los años 2012 en adelante48.
En el mismo documento de estrategia, se plantea la creación de una red de servicios públicos (PSN) centralizada, que servirá para reducir costos a través de la consolidación de gasto en redes
de voz y datos del sector público. Esta red consiste en el conjunto de estándares técnicos y operativos que deberán utilizar las entidades para que de forma consolidada puedan realizar el intercambio de datos a través de una red de redes exclusiva del sector oficial. Esta visión difiere
de la colombiana (RAVEC) en el sentido en el que el desarrollo de la red se descentralizará, obligando a entidades que necesiten un intercambio masivo de información que desarrollen una conexión con la red central a través del seguimiento de un protocolo preestablecido de
intercambio. Está previsto que el piloto de esta red entre en funcionamiento en marzo de 2012. 4.2.1.5 Gestión y desarrollo
La coordinación general de la definición e implementación adecuada de las directrices recae en un comité denominado “concejo de CIOs”, que constituye la cabeza gubernamental en materia de estrategia TIC y le reporta a la oficina del Gabinete. En la estructura de gobierno propuesta, que
se puede revisar en la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., se aprecia que las mplementaciones transversales al Gobierno o a un conjunto de entidades son sometidas a la distribución de las mismas que se realice por medio de “dominios”, generalización desarrollada
para describir la forma en la que proyectos de gran envergadura se dividen entre varias entidades, que a su vez pueden generar subgrupos para desarrollar tareas específicas.
47http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/uk-government-government-ict-strategy_0.pdf 48 El plan de implementación de la estrategia se encuentra en la dirección electrónica: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/govt-ict-sip.pdf
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Figura 23 – Estructura de gobernanza para el xGEA y para la estrategia TIC
Fuente: http://interim.cabinetoffice.gov.uk/
El concejo de CIOs, que preside el CIO jefe del Gobierno británico, está compuesto por los Líderes en tecnología de las siguientes agencias:
Comisión de auditoría
Dirección de salud informática
Concejo del condado de
Hampshire
Agencia Nacional para la mejora
en vigilancia (NPIA)
Policía Metropolitana
Asamblea del Gobierno Galés
Consejo de la ciudad de
Birmingham
Ministerio de Justicia
Oficina Ejecutiva de Escocia
Departamento de transporte
Autoridad de licencias de vehículos y conductores (DVLA)
Departamento de trabajo y pensiones (DWP)
Servicio de fiscalía de la corona (CPS)
Departamento de desarrollo internacional
Departamento de Finanzas y Personal de Irlanda del Norte
Departamento de Cultura,
Medios y Deportes (DCMS)
Ingresos e impuestos reales (HMRC)
Ministerio de defensa
Oficina de Estadística
Departamento de Niños,
escuelas y familias
Concejo de Cheshire West & Chester y Cheshire
Agencia Ambiental
El esquema de funcionamiento de dicho concejo de CIOs está dado por las siguientes
características:
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El concejo es encabezado por el CIO de Gobierno y su equipo realiza funciones de secretariado general.
Debe existir un mínimo de tres reuniones, denominadas reuniones mayores, de día completo al año.
Los miembros deben asistir a las reuniones mayores personalmente.
Se pueden realizar teleconferencias entre reuniones mayores para mantener o acelerar el
progreso.
Los miembros del concejo operan bajo la premisa de responsabilidad colectiva para tomar
y respaldar acciones estratégicas acordadas.
La membresía en este concejo se alcanza a través de la invitación del concejo en pleno.
4.2.1.6 Seguimiento y control Hasta 2009, se contaba con un proceso de certificación 2009, sin embargo con el xGEA este
procedimiento se eliminó y no se ha señalado el mecanismo que lo reemplazará para la acreditación de los ejemplares desarrollados. El énfasis en seguimiento y control se realiza en general a la estrategia de TIC gubernamental, por medio de la publicación periódica que realiza la
Oficina del Gabinete, y que de momento se limita a presentar el estado de avance en el los cronogramas fijados en el plan de implementación de la estrategia. No se logró identificar ningún mecanismo de medición de impacto.
4.2.1.7 Análisis de resultados En el caso inglés se observa que la estrategia de gobierno electrónico está pasando por una
transición similar a la colombiana, al pasar de una visión procedimental de cumplimiento de estándares por medio de un proceso de certificación, a otro que se vislumbra que será menos rígido al orientarse a dar participación a los ciudadanos por medio de la creación de un mercado
de aplicaciones basado en los datos y servicios interoperables con los sistemas del público. De interés para el caso colombiano son tres elementos:
Los intercambios basados en XML siguen siendo el estándar.
La acreditación del cumplimiento de estándares a través de un proceso de certificación
resulta costoso y burocrático.
Sentar en la mesa de planeación simultáneamente a entidades nacionales y territoriales es
una buena idea como medida para garantizar proporcionalidad en las decisiones.
Tabla 24 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso del Reino Unido
UK
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 3,00
Políticas y lineamientos 50% 4,00 Normatividad asociada 50% 2,00
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Alcance 25% 2,67 Institucionalidad involucrada 33% 4,00 Ámbitos de aplicación 33% 2,00
Perspectivas contempladas 33% 2,00 Operación 15% 3,67 Componente software 33% 4,00
Componente hardware 33% 2,00 Esquemas de intercambio de
información 33% 5,00 Talento Humano 33% 5,00
Gestión y desarrollo 25% 3,00 Gobernabilidad 33% 4,00 Guías Metodológicas 33% 3,00
Estado de evolución 33% 2,00 Seguimiento y control 15% 1,00 Dimensiones de medición 100% 1,00
Total Medición 2,72
La siguiente figura resume de forma gráfica los resultados expuestos en la
.
Figura 24 – Calificación cualitativa del Reino Unido
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
Visión yestrategia
Alcance
OperaciónGestión ydesarrollo
Seguimiento ycontrol
Valores Caso de Estudio - Reino Unido
Valores por criterio
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En el capítulo 6 se discutirán las buenas prácticas encontradas y su aplicabilidad para el caso colombiano.
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4.2.2 Estados Unidos
4.2.2.1 Contexto general Estados Unidos, desde la creación del CIO Federal en 2009, ha enfocado los esfuerzos de su orden nacional a dos frentes de trabajo principales. El primero consiste en el frente de trabajo
para alcanzar la eficiencia organizacional, mientras que el segundo consiste en el de la administración efectiva de programas de TI a gran escala. Estos dos frentes de trabajo desarrollan alrededor de 25 iniciativas, en ejecución actualmente.
La búsqueda de interoperabilidad y unificación se hace más evidente dentro de esta estrategia en el ejercicio de consolidación de centros de datos y la migración de servicios hacia la nube,
aspectos que se evaluarán en las siguientes secciones. No obstante lo anterior, no se puede considerar al CIO Federal y otras oficinas dependientes de
la Presidencia, como la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés), como las únicas agencias49 involucradas en materia de interoperabilidad.
Agencias como el Departamento de Salud y Servicios Humanos, el Departamento de Justicia y el Departamento de Seguridad Nacional, coordinadas con el CIO Federal a través del concejo de CIO, vienen trabajando en los últimos dos años en el desarrollo de un modelo de dato unificado,
basado en XML, denominado NIEM – National Information Exchange Model, Modelo Nacional de Intercambio de Información – que de momento está siendo utilizado por 13 agencias y en evaluación por 7 más.
A un nivel más regional, se examinó el rol que en cada uno de los 52 estados de la unión americana juega el Comité Ejecutivo de Interoperabilidad Estatal – SIEC, por sus siglas en inglés
– que través de creación legal de cada estado, busca garantizar que las comunicaciones entre entidades de atención a emergencias respondan adecuadamente durante momentos de crisis.
4.2.2.2 Visión y estrategia El CIO federal, luego de sus dos primeros años en el cargo enfocado en dar visibilidad a las inversiones en TI por parte del Estado, con soluciones como http://www.itdashboard.gov/, ha
reorientado su estrategia hacia un conjunto de iniciativas que constituyen el Plan de trabajo para transformar la administración de tecnologías de información, estableciendo a través de este la hoja de ruta para el back-office del gobierno electrónico en ese país por los próximos años. El
mencionado plan de trabajo se divide en dos frentes. El primer frente con una iniciativa, denominado “Aplicar tecnología liviana y soluciones compartidas” y el segundo frente con cinco iniciativas que son, de acuerdo con el plan de implementación50:
Fortalecer la administración de programas de proyectos.
49 Agencias se refiere a las entidades de orden oficial que depende del gobierno local, estatal o federal. 50 El plan de implementación se puede revisar en: http://www.cio.gov/documents/25-Point-Implementation-Plan-to-Reform-Federal%20IT.pdf
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Alinear el proceso de adquisición con el ciclo de tecnología.
Alinear el proceso de presupuesto con el ciclo de tecnología.
Racionalizar la gestión y mejorar la rendición de cuentas.
Aumentar la participación y el compromiso con la industria.
De los puntos desarrollados al interior de cada una de estas iniciativas, es importante mencionar por sus implicaciones de interoperabilidad los siguientes51:
Crear un Mercado para disponibilidad de centro de datos en el Gobierno: La máxima
disponibilidad se dará en la medida en la que se utilicen tecnologías estándar para el despliegue de aplicaciones. En ese sentido soluciones como virtualización pueden facilitar
el traslado de información controlando la implicación de soluciones desarrolladas en tecnologías
Cambiar a una política de “en la nube primero”, en la que las entidades de ese país
deberán trasladar en 18 meses tres servicios ofrecidos por sus sistemas de información a la nube. Si bien la mayoría de entidades seleccionaron servicios de infraestructura básica
como el servidor de correo, en el mediano plazo se espera que esta política conduzca a la oferta de servicios de cara al público. Estos servicios por tanto deberán contemplar condiciones de estándares de interoperabilidad a nivel de PaaS52 y de IaaS53, lo que
paulatinamente se va a traducir a una interacción más transparente entre las entidades y los data center, pero no resolverá los problemas de interoperabilidad entre aplicaciones. La estrategia no menciona este como un foco de atención en los próximos años.
Lanzar una plataforma de colaboración para mejores prácticas, en donde las diferentes entidades puedan consignar y consultar observaciones de resultados presentados por
todos los gerentes de proyecto de los principales proyectos entregados en cada una de las agencias federales. Otros puntos que vale la pena mencionar, que no están directamente relacionado con la interoperabilidad, pero si con el proceso de gestión de la misma, tienen que ver con las
acciones tendientes a desarrollar un modelo de contratación que vaya al ritmo del ciclo de vida de las tecnologías, lo que en el caso de Estados Unidos involucrará, de acuerdo con el plan, trabajo con el congreso, pero fundamentalmente ejercicios de planeación en el
diseño de sistemas de información para desplegarse por fases a lo largo de muchos años.
51 Al ser este un caso de estudio sobre interoperabilidad, no se detallaron elementos que aunque interesantes, no están directamente involucrados con temáticas de interoperabilidad. Se invita al lector a acercarse a las referencias para revisar la totalidad del documento. 52 PaaS - Platform as a Service: en este caso el usuario estará contratando un servicio que le permite alojar y desarrollar sus propias aplicaciones (desarrollos propios o licencias adquiridas) en una plataforma que dispone de herramientas de desarrollo para que el usuario pueda elaborar una solución. En este modelo el proveedor ofrece el uso de su plataforma que a su vez se encuentra alojada en sus infraestructuras. Por lo que el usuario no tiene control sobre la plataforma ni las infraestructuras pero si sobre sus aplicaciones. Tomado de: http://www.aunclicdelastic.com/cloud-computing/tres-modelos-de-servicio-cloud-saas-paas-iaas/. Consultado el 28 de noviembre de 2011. 53 IaaS - Infraestructures as a Service: en este modelo el usuario estará contratando únicamente las infraestructuras tecnológicas (capacidad de procesamiento, de almacenamiento y / o de comunicaciones). Sobre dicha IaaS alojará él sus aplicaciones y plataformas; sobre estas últimas tendrá él el control pero no sobre las infraestructuras. Tomado de: http://www.aunclicdelastic.com/cloud-computing/tres-modelos-de-servicio-cloud-saas-paas-iaas/. Consultado el 28 de noviembre de 2011.
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En cuanto a interoperabilidad semántica, el concejo de CIOs trabaja desde hace 2 años en la definición de un programa de definición de modelo de datos común para el sector federal, denominado NIEM, sigla en inglés de Modelo Nacional de Intercambio de Información. Su visión
es convertirse por elección, no por imposición, en la buena práctica de intercambio de información intragubernamental, a partir de un vocabulario compartido con una representación técnica estándar.
A nivel estatal (en los 52 estados que componen el caso de estudio), la visión de interoperabilidad se está desarrollando desde hace más de 10 años para atender necesidades verticales que
integren a un número limitado de entidades para responder en casos de emergencia. La interoperabilidad en estos casos se limita exclusivamente a las comunicaciones (frecuencias de radio, sistemas de repetición, etc.) de forma que ante una emergencia las entidades puedan
reaccionar de forma coordinada. 4.2.2.3 Alcance
A nivel de la oficina del CIO federal la estrategia abarca la totalidad de actividades señaladas dentro del plan para reformar las Tecnologías de Información Federales. En la tabla que se
presenta a continuación se resumen los elementos que constituyen dicho plan de reforma:
Tabla 25 – Actividades del Plan de Reforma a la administración de TI en USA
Actividad Responsable Menos de 6
meses Entre 6
y 12 Entre 12 y 18 meses
1 Planes detallados de implementación para reducción de
800 centros de datos
OMB,
Agencias X
2
Creación de mercado
gubernamental de disponibilidad para centros de datos
OMB, GSA
X
3 Cambiar a una política de “Primero la nube”
OMB, Agencias
X
4 Desarrollar vehículos contractuales
para soluciones IaaS seguras GSA X
5 Desarrollar vehículos contractuales para servicios “commodity”
GSA
X
6 Desarrollar una estrategia de servicios compartidos
CIO Federal
X
7 Desarrollar un plan de carrera para
administración de programas de TI OPM, OMB X
8 Desarrollar el plan de carrera OPM,
Agencias X
9 Requerir equipos de programa integrados
OMB X
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Actividad Responsable Menos de 6
meses Entre 6
y 12 Entre 12 y 18 meses
10 Lanzar una plataforma de mejores
prácticas
Concejo, CIO
Federal X
11 Lanzamiento de un programas de colegas de tecnología
CIO Federal
X
12
Habilitar la movilidad del gerente
de programas entre gobierno e industria
Concejo, MBO, OPM
X
13 Diseñar y Desarrollar grupo de profesionales en adquisición de TI
OMB, Agencias
X
14 Identificar las mejores prácticas en adquisición de TI y adoptarlas en el Gobierno
OFPP X
15 Ofrecer asesoría en contratación y plantillas para apoyar el desarrollo
modular
OFPP
X
16
Reducir las barreras de ingreso
para compañías pequeñas de tecnología que sean innovadoras
SBA, GSA,
OFPP X
17
Trabajar con el congreso para desarrollar modelos de presupuesto de TI alineados con
desarrollo modular
OMB, Agencias
X
18 Desarrollar material de apoyo y guía para modelos flexibles de presupuesto de TI
OMB,
Concejo de CFO,
Consejo de
CIO
X
19
Trabajar con el congreso para
desplegar de forma más amplia modelos flexibles de presupuesto de TI
OMB, Agencias
X
20
Trabajar con el congreso para consolidar el gasto en TI
“commodity” bajo la agencia de CIO
OMB,
Agencias X
21 Reformar y fortalecer los comités de revisión de inversión
OMB, Agencias
X
22 Redefinir el rol de la Agencia del CIO y del comité de CIOs Federales
CIO Federal, CIOs de las
agencias X
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Actividad Responsable Menos de 6
meses Entre 6
y 12 Entre 12 y 18 meses
23 Desplegar el modelo de “TechStat”
a nivel de entidad
CIOs de las
agencias X
24 Lanzar campaña educativa “Cazadores de mitos”
OFPP X
25
Lanzar plataforma interactiva para colaboración con la industria
previa a la salida de pliegos de contratación
GSA X
Fuente: 25 point implementation plan to reform federal information technology management. CIO Federal. Diciembre de 2010
Para fortalecer la interoperabilidad semántica, el objetivo es el de ofrecer el NIEM como un producto. En particular, se utilizan dos conceptos clave: El primero es el de “Dominios” y el segundo es el concepto de “Documentación de un paquete de intercambio de información”, IEPD
por sus siglas en inglés, el cual funciona como instrumento de definición. Los dominios son los campos de conocimiento cuyo modelo de datos ha sido definido a través de NIEM. En la actualidad existen doce (12), a saber54:
Biométrico
Químico, biológico, radiológico y nuclear
Infancia, Juventud y Servicios Familiares
Ciberseguridad
Administración de Emergencias
Inmigración
Protección a la infraestructura
Inteligencia
Comercio Internacional
Justicia
Marítima
Identificación
Servicios Humanos
Por su parte, un IEPD es un conjunto de artefactos consistiendo de especificaciones normativas de intercambio, ejemplos, metadatos y documentación encapsulada por un catálogo que describe cada artefacto. El paquete completo está archivado en un único archivo comprimido. Al
descomprimirse, se encuentra un índice hiperviculado al IEPD que puede ser abierto en un navegador corriente. De esta manera, se espera que el usuario puede usar el catálogo para revisar los contenidos del IEPD o abrir un artefacto dado.
54 La información completa sobre estos dominios se puede consultar en: https://www.niem.gov/about/domain/Pages/about-domains.aspx
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En la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. se observa el proceso propuesto por l NIEM para la creación de un IEPD.
En el caso de la interoperabilidad de comunicaciones en el marco estatal (entiéndase territorial para la estructura administrativa de Colombia), el comité de interoperabilidad se limita a fijar el
plan que garantice la interoperabilidad de las comunicaciones en casos de emergencia, para esto demanda de las entidades que lo componen la aprobación de estándares y realizan la revisión anual de los equipos nuevos adquiridos para velar que los estándares se están cumpliendo.
¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. Figura 25 – El ciclo IEPD para el NIEM de Estados Unidos
Fuente: https://www.niem.gov/about/tech/Pages/iepds.aspx
4.2.2.4 Operación
La operación de la estrategia de reforma a la administración pública en los Estados Unidos orbita alrededor del cargo del CIO, bien sea el federal o los de las diferentes agencias. Ellos son los encargados de llevar a la práctica las diferentes estrategias encaminadas a lograr un
aprovechamiento más efectivo de las TIC y una mejor coordinación entre las entidades a través de un mejor uso e intercambio de información, tomando decisiones con alcance nacional a través del concejo de CIO, cuya estructura se detallará en la siguiente sección.
Desde este comité se han desprendido consideraciones de operación en cuanto a manejo de infraestructura, software y gestión se dictan para modernizar el sector público que vale la pena
considerar en este caso. La primera, a nivel de infraestructura, es el plan de consolidación de data centers, con las reglas
que el concejo de CIOs espera que defina la entidad responsable de los estándares en los Estados Unidos (National Institute of Standards and Technology, NIST). Esta decisión, plasmada
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en la estrategia federal de cloud computing55, del 8 de Febrero de 2011, busca darle foco a la oficina CIO federal, que de lo contrario debería realizar el trabajo de establecer los estándares y alcanzar acuerdos en materias altamente técnicas, desperdiciando la experiencia con la que
cuenta el NIST en la materia. En lo relativo a software disponible para facilitar el intercambio de información, el Gobierno
Federal de los Estados Unidos no ha presentado ningún tipo de solución transversal o específicamente diseñada para efectos de mediar en el intercambio de información entre dos partes, como tampoco ha fijado reglas particulares en cuanto a estándares más allá de las
buenas prácticas del mercado y las leyes de contratación pública. El único elemento asociado con interoperabilidad que tiene un sitio específico es el portal del NEIM (www.neim.gov), en donde se tiene acceso a la totalidad de información disponible para este modelo de intercambio de datos.
Una característica importante del modelo del NEIM es la orientación hacia la “productivización”. Este neologismo, que busca reflejar definir la propiedad de un servicio en representarse en
elementos tangibles que lo hagan replicable, es la forma en la que los coordinadores de este lenguaje han representado su intención de entregar elementos específicos de utilización directa por parte de la entidades, evitando de esta forma el contacto directo con estas para capacitarlas y
validar la correcta aplicación del estándar como es el caso en Colombia y como lo era hasta hace algunos años en el reino Unido.
4.2.2.5 Gestión y desarrollo El Concejo de CIO es el ente responsable de definir los lineamientos que permiten la implementación de la visión presentada anteriormente en el caso. La estructura de este cuerpo
está dado por dos niveles: en el primero se encuentran las entidades federales de alcance nacional, mientras que en el segundo se encuentran representantes de diferentes entidades estatales y de territorios aún más pequeños, que comparten ejercicios deliberativos y de
estrategia con los del primer nivel con el fin de garantizar la proporcionalidad en las decisiones que se toman que tengan efecto para la totalidad de agencias de Gobierno.
En el primer nivel se compone con los CIO de las siguientes agencias:
Departamento de Agricultura Departamento de la Fuerza Aérea
Departamento del Ejército
Departamento de Comercio Departamento de Defensa Departamento de Educación
Departamento de Energía Departamento de Salud y
Servicios Humanos
Departamento de Seguridad
Nacional
Departamento de Vivienda y
Desarrollo Urbano
Departamento del Interior Departamento de Justicia
Departamento del Trabajo Departamento de la Armada Departamento de Transporte
55 Disponible en: http://www.cio.gov/documents/federal-cloud-computing-strategy.pdf
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Departamento del Tesoro Departamento de Estado Departamento de Asuntos de Veteranos
Departamento de Agricultura Departamento de la Fuerza
Aérea
Departamento del Ejército
En el segundo nivel se cuentan con 101 agencias de diferentes ámbitos, que participan con 6 comités que se encargan de tratar los siguientes temas:
Accesibilidad
Arquitectura e infraestructura
Administración de mejores prácticas
Seguridad de la información y administración de la entidad
Fuerza de trabajo de TI
Privacidad Adicionalmente, cuenta con un comité ejecutivo para manejar temas transversales. Una de estos
temas es el NIEM, que para su gestión y desarrollo cuenta con una oficina de administración de programa, que se encarga de:
Acercar a las entidades públicas y privadas para generar Comunidades de interés, que consisten en grupos de usuarios y potenciales usuarios que comparten objetivos en el
intercambio de información y de sus discusiones se generan los esquemas XML y los IEPD que permitirán intercambio estandarizado de datos entre aplicaciones.
Desarrollar vocabulario común, desarrollar estándares de intercambio y un repositorio de
IEPD que soporten el intercambio de información
Proveer herramientas técnicas, procesos y metodologías para apoyar el análisis,
desarrollo, descubrimiento, difusión y re-uso de estándares de intercambio y documentos.
Suministrar entrenamiento, asistencia técnica y acompañamiento a las agencias que están
desarrollando servicios basados en NIEM. Para entrenar a nuevas entidades que se acercan a usar el NIEM, el programa ha desarrollado tres herramientas:
Documentación, entregada en línea a través de www.niem.gov
Base de conocimiento, implementada por el Departamento de justicia56
Help desk, también implementado por el Departamento de justicia.
Por fuera del ámbito coordinado por el concejo de CIO, y en particular al nivel regional que se ha estado revisando en el presente caso de estudio, se han generado competencias entre entidades para que propongan la mejor solución de interoperabilidad, atendiendo las limitaciones
presupuestales que padecen las entidades más pequeñas, en donde el preMarco de
56 http://it.ojp.gov/framesets/niss-noClose.htm
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Interoperabilidad consiste en la asignación del presupuesto requerido para implementar la solución ganadora57.
Estas soluciones son presentadas por cada estado a través de los Comités ejecutivos de interoperabilidad estatal, que reúnen a representantes delegados por los líderes de los diferentes condados (municipios) y de las agencias estatales de protección, seguridad y atención de
emergencias, como el Departamento de Salud, de Transporte de Recursos Naturales, de la Guardia Civil.
4.2.2.6 Seguimiento y control Si bien no existe un modelo de evaluación específico para la interoperabilidad, desde el año 2009 el sitio http://www.itdashboard.gov/ busca medir el impacto y desempeño de los proyectos de
tecnología emprendidos por el gobierno federal. La medición se realiza utilizando los proyectos como medida fundamental de medición y segmentándolos por los mecanismos de segmentación que define FEA, el marco de arquitectura empresarial de los Estados Unidos.
Desde enero de 2010, con la información que suministra el IT Dasboard, se lanzaron las sesiones de rendición de cuentas denominadas “TechStats”, que consisten en revisiones cara a cara de los
líderes de los proyectos con los líderes de la entidades y veedores de la oficina de administración y presupuestos (OMB), en donde se toman decisiones de modificación, pausa o cancelación de proyectos que no están produciendo los dividendos que se esperan.
Estas reuniones han conducido a la aceleración de entregables, reducción de presupuestos y terminaciones de proyectos. Entre estos resultados se cuentan58:
Reducción de 3 mil millones de dólares en costos de ciclo de vida de proyecto
Reducción en tiempo promedio de entrega de 24 meses a 8 meses. Estos resultados motivaron a la oficina del CIO Federal a “productivizar” esta solución, entregándole ahora a las entidades los mecanismos para que realicen internamente estas
reuniones, con la expectativa de aumentar la cobertura y aumentar la velocidad a las que se producen las intervenciones por parte de la Dirección de las entidades.
4.2.2.7 Análisis de resultados A nivel nacional, el punto que a consideración del equipo de investigación resulta más sobresaliente es el del ejercicio que está realizando el CIO Federal para repensar los Modelos de
adquisición de software, teniendo en cuenta que la contratación es el momento clave de adaptación de tecnologías y que de la concepción de los proyectos contratados depende que s e pueda aplicar en un momento adecuado una tecnología o estándar en particular.
57 Los resultados del ejercicio realizado para interoperabilidad en las fronteras se pueden revisar en: http://www.dhs.gov/xopnbiz/grants/gc_1261517564250.shtm 58 Datos obtenidos de : http://www.cio.gov/pages-nonnews.cfm/page/TechStat-Toolkit-Now-Available
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El siguiente punto importante es el de considerar para Colombia el conjunto de estándares de interoperabilidad que se deban definir para servicios en la nube (IaaS, PaaS), involucrando idealmente a organismos encargados de manejar los estándares en el país, como el ICONTEC,
para alivianar el trabajo operativo del Programa Gobierno en línea. En interoperabilidad semántica se identificó como buena práctica la forma en la que el NIEM es ofrecido, o “productivizado”, marca una diferencia importante frente al modelo en el que se ofrece
actualmente el proceso de adopción del lenguaje común de intercambio de información en Colombia. Este mismo modelo de “productivización” puede ser útil para Colombia si se aplica a
reuniones estilo TechStat, donde las directivas en reuniones de una hora o menos puedan
detectar problemas y reencaminar esfuerzos en proyectos que no estén avanzando adecuadamente.
A nivel regional resulta muy conveniente focalizar los esfuerzos de interoperabilidad alrededor de temáticas específicas que permitan coordinar equipos no muy grandes de entidades y personas y limitar la problemática que se busca solucionar cada vez. Así mismo, resulta una buena práctica
darle voz de a las entidades regionales y de menor tamaño en la mesa en la que se toman las decisiones de más alto nivel de infraestructura y prestación de servicios, como en el modelo de Concejo de CIO para pequeñas agencias, en donde los CIO de estas entidades pueden
participar, por invitación, a reuniones con el Concejo nacional y con el CIO federal.
Tabla 26 – Valores de la evaluación cualitativa para el caso de Estados Unidos
USA
Peso Valor
Visión y estrategia 20% 3,50
Políticas y lineamientos 50% 5,00 Normatividad asociada 50% 2,00
Alcance 25% 4,00
Institucionalidad involucrada 33% 5,00
Ámbitos de aplicación 33% 5,00 Perspectivas contempladas 33% 2,00
Operación 15% 5,00
Componente software 33% 5,00 Componente hardware 33% 5,00 Esquemas de intercambio de información 33% 5,00
Talento Humano 33% 5,00
Gestión y desarrollo 25% 5,00
Gobernabilidad 33% 5,00 Guías Metodológicas 33% 5,00 Estado de evolución 33% 5,00
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Seguimiento y control 15% 5,00
Dimensiones de medición 100% 5,00
Total Medición 4,45
La siguiente figura resume de forma gráfica los resultados expuestos en la
.
Figura 26 – Calificación cualitativa de Estados Unidos
En el capítulo 6 se discutirán con mayor detalle las buenas prácticas encontradas y su
aplicabilidad para el caso colombiano.
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00Visión y estrategia
Alcance
OperaciónGestión ydesarrollo
Seguimiento ycontrol
Valores Caso de Estudio - Estados Unidos
Valores por criterio
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5. ANÁLISIS INTERNO – ÁMBITO NACIONAL
Este capítulo desarrolla un análisis del estado actual de interoperabilidad en Colombia. Para ello
presenta el caso del Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea versión 2010 junto con algunos casos relevantes del sector público que evidencian avances en el desarrollo de iniciativas y proyectos de interoperabilidad.
Se identifica y analiza la estructura de las iniciativas, su alcance, enfoque y los resultados más relevantes de las mismas.
5.1 Interoperabilidad - El Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea Versión
2010
5.1.1 Contexto El Marco de Interoperabilidad ha venido evolucionando en los últimos años con el propósito de abordar integralmente el concepto mismo de Interoperabilidad. Desde temáticas meramente
tecnológicas, hasta el abordaje de un conjunto de temáticas mucho más amplio, el Marco de Interoperabilidad para el Gobierno en línea59 (2010), en adelante Marco de Interoperabilidad, agrupa directrices y elementos prácticos orientados a facilitar dinámicas de Gobierno en línea en
aspectos, que más allá del cumplimiento de la misma Estrategia de Gobierno en línea, le permitan a las entidades identificar, caracterizar y desarrollar capacidades para el intercambio adecuado de información con fines misionales y estratégicos, y la colaboración implícita con otras entidades
que se deriva del proceso. 5.1.2 El concepto de Interoperabilidad
El concepto de Interoperabilidad, independiente de su connotación técnica en algunos contextos, denota principalmente la colaboración y participación colectiva de actores para el intercambio de elementos de interés común para las partes involucradas; en el contexto del Marco de
Interoperabilidad, información y conocimiento para la gestión. Así entonces, el propósito de Interoperabilidad definido en el Marco de Interoperabilidad es el siguiente:
“El ejercicio de colaboración entre organizaciones para intercambiar información y conocimiento en el marco de sus procesos de negocio, con el propósito de facilitar la entrega de servicios en línea a ciudadanos, empresas y a otras entidades”.
Las palabras señaladas en negrilla evidencian el enfoque, actores e interacciones que guían el ejercicio de interoperabilidad para el Gobierno en línea. Sin embargo, es necesario analizar a
59 El documento del Marco de Interoperabilidad puede ser encontrado en el sitio Web del Programa Gobierno en línea. http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aa-files/5854534aee4eee4102f0bd5ca294791f/Marco_de_Interoperabilidad_GEL.pdf
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fondo la dinámica en la que se desarrollan tales elementos. Para ello, el Marco de Interoperabilidad propone una serie de elementos conceptuales (dimensiones, principios, políticas y un modelo de entrega de servicios) sobre los cuales se enmarca la dinámica de
interoperabilidad como medio para la entrega de trámites y servicios a ciudadanos y otros terceros en el marco de la Estrategia de Gobierno en línea.
5.1.3 Dominios de Interoperabilidad El Marco de Interoperabilidad contempla cinco dominios de interoperabilidad:
Organizacional: modo en que las misiones, políticas, procesos de negocio y mecanismos de prestación de estos procesos de una entidad interactúan con aquellos de otras
entidades, a través del intercambio de información.
Político-legal: corresponde a la disposición de un conjunto de políticas y normas que permiten el intercambio de información.
Sociocultural: hace referencia a la generación de competencias en las entidades para poder intercambiar información y a la habilitación de medios para la colaboración entre
entidades.
Semántico: permite garantizar que, en el momento de intercambiar datos, el significado de
la información es el mismo para todos los actores involucrados.
Técnico: hace referencia a los aspectos, a nivel técnico, que se requieren para conectar
los sistemas de información para intercambiar información. En comparación con la versión anterior del Marco de Interoperabilidad60, las dimensiones
establecidas en la versión 2010 extienden el alcance de interoperabilidad, buscando brindar compresión a la gestión integral de la entidad requerida para el intercambio de información con terceros.
5.1.4 Principios y Políticas El Marco de Interoperabilidad establece un conjunto de principios y políticas alineadas a los definidos en la Estrategia de Gobierno en línea vigente para el periodo 2002-2012, a saber:
enfoque en el ciudadano, gestión estratégica de la información, cobertura y proporcionalidad, seguridad, protección y preservación de la información, colaboración y participación, simplicidad, neutralidad tecnológica y adaptabilidad, reusabilidad, costo efectividad y confianza.
Acorde a estos principios, se establecen políticas que son agrupadas en cada dimensión contemplada en el Marco de Interoperabilidad. Son precisamente estas políticas las que habilitan
la definición del Modelo de Madurez del Marco de Interoperabilidad. El Modelo de Madurez es entonces el instrumento que define las metas y criterios de verificación que las entidades deben cumplir y el Programa Gobierno en línea evaluar, respectivamente.
60Ver Documento GEL-POINT del Programa Gobierno en línea
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Tabla 27 – Lista de políticas por dimensión - Marco de Interoperabilidad
Dominio Política
Organizacional Las entidades deben adecuar sus procesos de negocio para la
incorporación de los servicios de intercambio de información.
Político legal
Las entidades deberán establecer los instrumentos legales que faciliten el uso o prestación de los servicios de intercambio de información.
Las entidades deben establecer la responsabilidad legal para la provisión
deservicios de intercambio de información.
Las entidades deben garantizar el manejo adecuado de información
confidencial y Personal.
Sociocultural
Las entidades deben divulgar las necesidades, el alcance y los
compromisos de los servicios de intercambio de información entre los actores involucrados.
Las entidades deben desarrollar las competencias y habilidades necesarias
para el consumo, implementación y prestación de servicios de intercambio de información.
Las entidades deben fomentar la colaboración y participación entre sí para
facilitar la gestión de conocimiento.
Semántico Las entidades deben adoptar un lenguaje común para el intercambio de
información.
Técnico
Las entidades deben adoptar procedimientos estandarizados para el
consumo, diseño, implementación y prestación de servicios de intercambio de información, establecidos en el Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea.
Fuente: Adaptación CINTEL a partir del Marco de Interoperabilidad
5.1.1 El Modelo de Entrega de Servicios El Modelo de Entrega de Servicios del Marco de Interoperabilidad representa la dinámica general de relacionamiento del Ciudadano con el Estado; establece audiencias, canales y procesos
involucrados en la generación de servicios e información. Los momentos claves del Modelo son aquellos en donde se identifican las necesidades del ciudadano y cuando el aparato del Estado se activa para la prestación de servicios en respuesta a lo anterior.
La secuencia de actividades del Modelo de Entrega de Servicios, ver Figura 27 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad General, se puede resumir en lo siguiente:
De parte del ciudadano…
1. El ciudadano manifestando necesidades o intereses particulares (MEC).
2. El ciudadano utilizando múltiples canales de acceso (físicos y/o digitales) para la consulta de los trámites y servicios que pueden atender su necesidad y/o interés.
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De parte de las Entidades…
1. Las Entidades racionalizando, optimizando y automatizando sus trámites o cadenas de trámites para la entrega de servicios e información de interés al ciudadano.
2. Las Entidades identificando necesidades y realizando intercambios de información a la luz
de sus iniciativas de racionalización, optimización y automatización de trámites. Es en este punto, donde aparece la necesidad de estructurar un proceso de interoperabilidad estructurado entre Entidades.
Figura 27 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad General
Fuente: Marco de Interoperabilidad 2010.
El proceso de interoperabilidad formulado en el Marco de Interoperabilidad tiene como objetivo
principal, facilitar el desarrollo de actividades que conlleven a la construcción de servicios estructurados que habiliten el intercambio de información entre Entidades.
Estos servicios se denominan “Servicios de Intercambio de Información”, y representan el mecanismo a través del cual una Entidad informa sobre las características –datos involucrados, frecuencia de exposición y actualización, niveles de servicio, actores involucrados– de la
información que se encuentra en capacidad de ofrecer y de la información que requiere para el desarrollo de su gestión interna. La Figura 28 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad Detallado presenta al Servicio de Intercambio de Información como mecanismo
utilizado para la interoperabilidad entre entidades de gobierno.
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Figura 28 – Modelo de Entrega de Servicios – Marco de Interoperabilidad Detallado
Fuente: Marco de Interoperabilidad 2010.
Alineado a las dimensiones que aborda el Marco de Interoperabilidad, un servicio de intercambio
de información se caracteriza en términos de algunos aspectos particulares asociados a dichas dimensiones, entre los que se encuentran:
Contempla la entidad emisora y la(s) entidad(es) receptoras del mismo.
El alcance, la frecuencia, periodo de vigencia y los datos involucrados en el mismo.
Los mecanismos electrónicos o físicos bajo los cuales se provee y la fecha de su última actualización.
El marco normativo que permite a la entidad ofrecer el servicio de intercambio de información y habilita la prestación del servicio.
Los niveles de seguridad que debe tenerse con la información que se va a intercambiar.
Las políticas de seguridad para consumir el servicio de intercambio de información y las
políticas que se tienen que manejar con la información que se intercambia.
Los conceptos (datos de entrada y salida) utilizados en el intercambio de información.
Nombre de los elementos de datos61 de entrada y salida para el intercambio de información.
61 En el contexto del Lenguaje Común para el Intercambio de Información.
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Nombre y versión de los estándares utilizados en el servicio de intercambio de información.
5.2.1 El lenguaje común de intercambio de información
El lenguaje común de intercambio fue desarrollado en el año 2005 como un mecanismo de estandarización de información y de facilitación de intercambio de datos, particularmente orientado a comunicaciones vía web services.
En la actualidad el lenguaje está definido a través de un componente conceptual (vocabulario
controlado de datos) y un componente técnico (esquema xsd para construcción de archivos xml). Las entidades adoptan el lenguaje a través de un proceso de certificación compuesto por 4 fases: preparación, conceptualización, evaluación y certificación de uso.
A la fecha, cerca de 50 entidades usan el lenguaje o se encuentran en proceso de
implementación de servicios que lo utilizan.
En el ejercicio de prospectiva se busca atender dos preguntas fundamentales en este apartado:
¿Es aún esta aproximación la más indicada para atender las necesidades de
interoperabilidad semántica?
En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, ¿Cómo lograr una mayor adopción?
5.2.2 El tramitador en línea El tramitador en línea es una solución de enrutamiento y mediación de servicios web entre entidades públicas. Las entidades que deseen ofrecer sus servicios publican un servicio web en
el tramitador a través de un proceso de “suscripción” en la que el servicio es expuesto en el tramitador. A la fecha, cerca de 40 entidades usan esta herramienta
En el ejercicio de prospectiva se busca atender dos preguntas fundamentales en este apartado:
¿Es aún esta aproximación la más indicada para atender las necesidades de
interoperabilidad técnica?
En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, ¿Cómo lograr una
mayor apropiación por parte de las entidades de los servicios ofrecidos por el tramitador?, y si la respuesta es negativa, ¿Con qué otra alternativa se cuenta?
5.3. Caso de estudio interno - Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE)
5.3.1. Contexto General
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Como resultado del decreto 3851 de 2006 y del documento CONPES 3585 de 2009, denominado
“Consolidación de la Política Nacional de Información Geográfica y la Infraestructura Colombiana
de Datos Espaciales – ICDE”, se definieron el conjunto de políticas que le dan forma al
“instrumento operativo para integrar políticas, estándares, organizaciones y recursos tecnológicos
para facilitar el acceso, la producción y el uso de información geográfica del territorio colombiano”
que es el ICDE en la actualidad.
La información presentada a continuación, que recopila información pública del ICDE y alguna
información adicional suministrada a través de entrevistas con miembros de una de las entidades
que lideran la iniciativa, busca revelar las fortalezas de la ICDE en el proceso de lograr, para un
tema específico la participación de diversas entidades.
5.3.2. Visión y estrategia
El modelo de una infraestructura de datos espaciales está inspirado en la Infraestructura de datos
especiales de España (IDEE)62, fortalecido para la administración pública colombiana por una
normatividad del más alto nivel, gracias a la participación de entidades como el Departamento
Nacional de Planeación y el Departamento Nacional de Estadística – DANE.
El marco legal que establece los objetivos y responsabilidades del ICDE están dados por el
documento CONPES 3585, que define responsables entre las entidades públicas . Desde el
documento CONPES se realizan definiciones de interoperabilidad a pesar de ser un documento
que tradicionalmente se maneja al nivel más alto de generalidad.
Una vez implementado, el comité del que hacen parte las entidades que suministración
información geográfica al ICDE, han trabajado en 4 temas fundamentales:
Fortalecer el marco normativo
Mejorar la coordinación
Fortalecer la producción de IG
Mejorar la capacidad institucional
5.3.3. Alcance
La ICDE fue definida alrededor de 4 ejes fundamentales, y parte de los logros que está
asociación pública- privada es su participación en un número realmente limitado de frentes, que
los permita canalizar todas sus inversiones en una Única visión. Los componentes en los que
participa el ICDE son63:
62 Se puede revisar la totalidad de información disponible sobre este http://www.idee.es/show.do?to=pideep_pidee.ES 63 Extractado de: http://www.icde.org.co/web/guest/estrategias
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Mecanismos de acceso: se consolidan a través de las redes de información y de los convenios
interinstitucionales.
Políticas: serie de regulaciones para que los miembros lleguen a un acuerdo sobre la
organización de los datos, la consecución de licencias y los mecanismos de acceso a la
información.
Estándares: conjunto estable de reglas, procedimientos, guías e instrucciones para la gestión de
información geográfica. En Colombia se viene trabajando en el marco del Comité Técnico de
Normalización, consolidado desde 1997.
Fortalecimiento Institucional: procesos de formación, de investigación, de desarrollo de proyectos
de investigación y de cooperación entre entidades, para compartir la información. Es necesario
hacer un cambio cultural y aumento del conocimiento técnico para poder llevar a buen término los
procesos que supone implementar IDE.
5.3.4. Operación
A nivel de estándares técnicos, el ICDE ha seleccionado los definidos por la OGC 64 como
instrumento para habilitar la interoperabilidad técnica entre servidores web de mapas. Así mismo,
el comité 028 ha definido que cada entidad que desee publicar sus mapas y demás información
geográfica como parte de la ICDE deberá implementar un servidor web de mapas – WMS. En la
actualidad, uno de los subcomités al interior del comité 028 tiene la responsabilidad de generar la
guía de implementación de interfaz para el servidor de mapas WMS.
En cuanto a herramientas de software disponibles para las personas que desean participar en el
proceso, el ICDE cuenta con su portal, en dónde se publica la totalidad de información disponible,
así como algunos documentos técnicos para que los interesados adapten de forma independiente
el estándar en sus sistemas de información.
5.3.5. Gestión y desarrollo
El ICDE busca soportar buena parte de su operación en las capacidades de administración de
estándares técnicos de entidades como el ICONTEC, “organismo de carácter privado, sin ánimo
de lucro, constituido legalmente mediante Resolución 2996 de septiembre de 1963 del Ministerio
de Justicia. Está conformado por la vinculación voluntaria de representantes del gobierno
nacional, de los sectores privados de la producción, distribución y consumo, el sector tecnológico
en sus diferentes ramas y por todas aquellas personas jurídicas que tengan interés en
pertenecer.”
64 http://www.opengeospatial.org/
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El rol fundamental de esta entidad es la de dirigir la normalización de información geográfica a
través del Comité Técnico de Normalización de Información Geográfica –CTN 028, y el resultado
de este trabajo se deberá realizar a partir de la adopción de Estándares del Comité Técnico
ISO/TC 211 . Según el sitio del comité 02865. Este objetivo se puede interpretar con mayor
claridad como que el comité tiene la responsabilidad de “liderar acuerdos voluntarios entre los
diferentes productores y usuarios, sobre aspectos de especial relevancia para la comunidad de
Información Geográfica (IG) que garanticen el soporte a procesos relacionados con la toma de
decisiones económicas y sociales del país: métodos, herramientas y servicios para la
administración de datos geográficos, así como la adquisición, procesamiento, análisis, acceso,
precisión y transferencias mediante diferentes formas digitales y no digitales entre diferentes
usuarios, sistemas y ubicaciones”.
El comité está conformado por las principales entidades que producen y utilizan información
geográfica en el país. En la siguiente figura se resume la estructura de trabajo de este comité
Figura 29 – Organización del comité 028 de interoperabilidad de datos geográficos
Fuente: http://www.icde.org.co/web/ctn028/organizacion
La presidencia del comité se asigna periódicamente de entre los miembros de las entidades
señaladas en el CONPES como con responsabilidades de difusión de la visión de gestión de
datos geográficos establecida y el trabajo de definición de estándares es realizado en la
actualidad por 10 grupos de discusión, resolviendo alguna de las siguientes problemáticas:
65 http://www.icde.org.co/web/ctn028/principal
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Catalogación de objetos geográficos
Especificaciones técnicas de productos geográficos
Calidad de la información geográfica
Metadatos geográficos
Referencia espacial por coordenadas
Referencia espacial basada en identificadores geográficos
Esquema temporal
Terminología
Interfaz de servidor web de mapas WMS
Levantamientos Topográficos
Guía de implementación interfaz de Servidor Web de Mapas WMS
5.3.6. Seguimiento y control
Dentro de los mecanismos de seguimiento observados se contempla un nivel básico de
recolección de información sobre los intercambios realizados y las entidades participantes. Sin
embargo, el carácter voluntario de esta iniciativa para las entidades que no están incluidas dentro
de los documentos de carácter normativo, conduce a afirmar que el ICDE no realiza un monitoreo
pormenorizado de la forma en la que se cumple el estándar en cada entidad.
5.3.7. Análisis de resultados
El caso expuesto evidencia algunas lecciones importantes para considerar en Colombia a la hora
de involucrar un conjunto de entidades.
El ICDE no ha intentado imponer su visión de tecnología, sino que se ha ofrecido como
una herramienta útil para el cumplimiento de unos objetivos específicos de cada entidad.
Esto difiere con la connotación de obligatoriedad que supone actualmente la aplicación del
decreto 1151 y la implementación de la estrategia de Gobierno en línea en cada entidad,
siguiendo parámetros técnicos muy específicos para vincularse a usar las herramientas de
la PDI.
La siguiente lección es la necesidad de contar con un problema concreto que se desea
resolver, que en el caso del ICDE es la necesidad de presentarle a ciertas entidades la
información de su interés de forma georreferenciada, con el fin de darles mejores
instrumentos para tomar decisiones.
Complementando el punto anterior, es necesario establecer desafíos que no sean tan
pequeños, es decir, resolver un problema concreto no significa que este tenga que ser
pequeño o de un impacto muy limitado al público o a una audiencia técnica que cuente con
la capacidad de facilitar el acceso a la información disponible
Involucrar al ICONTEC para administrar la definición de estándares técnicos, así como la
administración del ciclo de vida de estos estándares. Este segundo componente es en la
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actualidad uno de los aspectos fundamentales a considerar por Gobierno en línea para
reducir su carga operativa mientras se recibe asesoría externa experta en el
funcionamiento del proceso de gestión de estándares técnicos.
Finalmente, la estructura del comité 028 evidencia que en Colombia existe la dispos ición
por parte de los servidores públicos de trabajar de forma colaborativa para el desarrollo de
un producto que no tendrá necesariamente la visibilidad más grande para una única
entidad. Dicha disposición puede ser aprovechada posteriormente por otras entidades y
programas que, como Gobierno en línea, requieren del trabajo colaborativo de múltiples
entidades.
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6. ANÁLISIS DE BRECHA
El presente capítulo articula y confronta la brecha existente entre el estado actual y el estado deseado para la evolución del Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea en Colombia, teniendo como base estratégica su estado actual, las posibilidades de apalancamiento en otras
iniciativas locales, así como la aparición de disciplinas e iniciativas que se apoyan en sus resultados.
Para el análisis de la situación actual del Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea se realiza un análisis detallado de sus necesidades de evolución a la luz del Manual 3.0 para la implementación del Gobierno en línea, estableciendo aspectos fundamentales a tener en cuenta
en dicho proceso. Anexo a este documento se encuentra una matriz en la que se hace una interrelación de criterios
entre el Marco de Interoperabilidad y el Manual GEL V3.0. Esta es una tarea que se llevó a cabo dentro de la investigación, que sirvió como insumo para proponer la evolución de los contenidos del Marco de Interoperabilidad.
6.1 Estado Actual
A continuación se presentan los resultados del análisis del Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea, estableciendo directrices de evolución o permanencia de sus contenidos. A saber:
En cuanto a las dimensiones de interoperabilidad… Las dimensiones del Marco de Interoperabilidad han demostrado agregar valor y facilidad de
entendimiento de la dinámica de interoperabilidad en las Entidades si se tiene en cuenta que para su desarrollo se requiere de actores interdisciplinarios que conozcan no sólo el ámbito tecnológico de la entidad, sino la gestión institucional a nivel de procesos, políticas y normativa
habilitante para el intercambio de información. Adicionalmente, la aparición de estas dimensiones en el Marco de Interoperabilidad responde directamente a una adecuación del concepto de Interoperabilidad en el contexto latinoamericano,
trabajo en primera instancia por la CEPAL y la Europa AID66, y luego en adaptaciones realizadas por otros autores de la región67. Bajo este escenario, no se identifican elementos que deban ser modificados, eliminados o agregados en cuanto al listado, enfoque y alcance de las dimensiones
del Marco de Interoperabilidad. En cuanto a los principios y políticas…
66 Ver Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y el Caribe.
http://www.eclac.org/socinfo/noticias/noticias/2/32222/Libro_blanco_de_interoperabilidad.pdf 67
Ver Poggi, Eduardo (2008) “Modelo de Madurez para la Interoperabilidad”. Texto preparado para el II Simposio de Informática Estatal, 37 JAIIO, Santa Fe, Argentina, Septiembre de 2008.
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Los principios son fundamentados en la orientación misma de la Estrategia GEL. Estos se consideran un elemento que tiene como objetivo único direccionar los esfuerzos que guían la evolución del Marco de Interoperabilidad. En este sentido, son elementos que se mantienen
vigentes en el marco de tiempo en que la Estrategia GEL así lo sea. Por otro lado, las políticas del Marco de Interoperabilidad son elementos agrupadores que
permiten la definición consistente de metas. Por ejemplo, para el dominio Político-legal se establecen políticas que guíen la identificación, asignación y uso de la responsabilidad política y legal con que cuenta la Entidad. Teniendo en cuenta que por cada política, se definen metas y criterios de verificación, y apelando al principio de simplicidad, se considera importante no
generar una extensión al conjunto de políticas actuales del Marco de Interoperabilidad. Sin embargo, como se presenta más adelante en este documento, resultará importante evaluar y ajustar la dinámica entre entidades y actores para la dinámica de interoperabilidad.
En cuanto al Modelo de Entrega de Servicios… Si bien el Modelo de Entrega de Servicios definido en el Marco de Interoperabilidad establece las
bases sobre las cuales se genera la dinámica de colaboración entre Entidades, es necesario contemplar otros aspectos que pueden causar que éste pierda vigencia rápidamente, a saber:
La evolución de la Estrategia GEL (2012 en adelante) le otorga al Ciudadano un rol diferente y mucho más amplio. En este sentido:
o El mecanismo de contacto del Ciudadano hacia el Estado ya no se basará únicamente en Momentos Esenciales del Ciudadano.
o La interacción con el Estado no se dará solamente a través de Portales; datos,
servicios, aplicaciones serán mecanismos de interacción válidos y altamente difundidos.
o Los trámites seguirán enfocados hacia aquellos servicios de primera necesidad para
el ciudadano; sin embargo el concepto de Servicio como elemento de Valor Agregado es un diferenciador a futuro.
El concepto de Interoperabilidad trasciende las fronteras de lo institucional. En este sentido:
o La construcción –y actividades relacionadas– de los Servicios de Intercambio de Información tiene que ser congruente con la manera en que se esperan construir y entregar los Servicios institucionales hacia los ciudadanos, empresarios y/o
servidores públicos. o La Interoperabilidad se convierte en un mecanismo que tiene sentido en al menos 2
contextos: en la dinámica de colaboración Institucional (entre/con entidades), y en la
dinámica de colaboración con terceros (entre/con ciudadanos, empresas, academia, entre otros).
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El concepto de “Servicios de Intercambio de información” requiere una caracterización concreta.
o Será necesario identificar las formas en que un Servicios de Intercambio de información se puede manifestar (datos, información, API, aplicaciones, otros).
o De igual forma, identificar las plataformas/mecanismos concretos (por lo menos a
nivel conceptual) que apoyan/apoyarán la publicación, acceso y descubrimiento de los Servicios de Intercambio de información.
Es necesaria la inclusión y caracterización del concepto de “Servicios de Valor
Agregado” que denote los resultados del ejercicio de interoperabilidad entre entidades hacia los ciudadanos y otros actores.
o Es necesario identificar el alcance del concepto Servicio de Valor Agregado, sin que
ello redunde con los conceptos ya existentes en el Marco de Interoperabilidad (Servicio de Intercambio de Información y Servicios de Prestación).
o
Adicionalmente, se considera importante adoptar las siguientes recomendaciones de tipo general: En cuanto a los actores involucrados y su interacción…
Involucrar de manera explícita no sólo al Ciudadano, sino a todo el ecosistema de usuarios que espera impactar la nueva estrategia GEL.
Esto conduce a que el modelo deberá basarse en la participación activa de Terceros (ciudadanos, sector productivo, academia, etc.) y las Entidades y ya no solo en el
trabajo de las entidades buscando relacionarse más eficientemente con los ciudadanos.
En cuanto a los tipos de servicios que contempla…
Establecer claramente el contexto en el que tienen sentido los Servicios de Intercambio de Información, y aquel en donde lo tienen los Servicios de Valor Agregado hacia
ciudadanos, empresarios y servidores públicos.
En cuanto al contexto en el que se desarrolla la interoperabilidad…
Identificar dónde y cuándo, la dinámica de interoperabilidad cobra sentido en el
contexto de Oferta y Demanda (de datos, información, servicios y aplicaciones, entre otros) que impulsa la Estrategia de Gobierno en línea.
El Área de Interoperabilidad del Modelo de Entrega de Servicios debe incorporar la noción de Oferta y Demanda de información y conocimiento desde/hacia entidades y
terceros. En cuanto al Lenguaje Común de Intercambio de Información y la interoperabilidad
semántica…
El lenguaje como unificador de conceptos y mecanismo de estandarización es una
opción que se observa como universalmente válida y por tanto su continuidad y fortalecimiento se considera importante.
Se observa que los países que involucran la definición de este tipo de lenguajes
fomentan de manera periódica la simplificación de los procedimientos administrativos asociados a la incorporación de nuevos conceptos, variaciones en la arquitectura, entre
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otros. En este sentido, resulta importante considerar cambios significativos al procedimiento de conceptualización e incorporación de nuevos elementos de datos al Lenguaje Común de Intercambio de Información. El lenguaje debe estar sujeto a
depuración permanente por parte de sus usuarios y del operador del mismo.
Con la entrada de iniciativas de apertura de datos que acogerán los conceptos del Lenguaje, se considera integrar el conjunto de data sets al proceso de lenguaje,
garantizando la uniformidad semántica68. Este proceso, para no inhibir en las entidades la publicación de data sets, deberá involucrar un proceso paulatino de adaptación, comenzando con la metadata de cada data set, para luego conducir a que los
elementos publicados (columnas en un data set estructurado) respondan a elementos
del lenguaje.
Un elemento adicional, que sirve especialmente para open data pero tiene una
aplicación general, es el de datos espaciales. Según cifras de la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales, cerca del 95% de datos son susceptibles a
representarse geográficamente. El lenguaje se encuentra en un proceso de adopción de los elementos necesarios para intercambiar la información geográfica de acuerdo a las directrices del ICDE, comenzando por el estándar Web Map Service (WMS). No obstante, los intercambios de información con propósitos de open data exigen
tecnologías de intercambio diferentes, como archivos .kml y .shp, que no hacen parte de los estándares del ICDE ni se encuentran adaptados dentro del lenguaje. Estos
elementos deberán ser integrados en el muy corto plazo para lograr que el proceso de apertura de datos no avance muy alejado del lenguaje común de intercambio de información.
En cuanto al Tramitador en línea…
La mayoría de países evaluados no presentan desarrollos basados en capas o
plataformas de mediación centralizadas. Para aquellos servicios que requieran la presencia de un tercero de confianza, por ejemplos servicios de estampado de tiempo,
los servicios suelen operarse de manera centralizada.
Los esfuerzos técnicos y tecnológicos para las dinámicas de interoperabilidad se han centrado en la adopción incremental de protocolos abiertos para el acceso e
intercambio de recursos tales como HTTP69, se centran principalmente en la construcción de modelos descentralizados en donde el diseño del recurso –elemento de dato en el caso del lenguaje común- es el factor primario más allá de la plataforma
utilizada para su intercambio.
68 Estos conceptos recibieron el aporte del equipo de acompañamiento del lenguaje común de intercambio de
información.
69 Modelos de diseño y exposición de recursos tales como REST son ejemplo de esto.
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6.2 Identificación de situación deseada
La formulación de la situación deseada para el desarrollo de la interoperabilidad en el contexto de la Estrategia de Gobierno en línea, es el resultado del análisis de mejores prácticas identificadas en los casos de estudio analizados.
Resulta importante mencionar que la adopción de estas recomendaciones se sugiere realizar de manera incremental, y sujeta a los resultados de la adopción del Marco para la Interoperabilidad
del Gobierno en línea en los años venideros. Esta sección, identifica y prioriza las recomendaciones de acuerdo a su nivel de relevancia e impacto esperado en el corto plazo.
A continuación, se presenta un cuadro comparativo de las calificaciones obtenidas para los casos de estudio contemplados en este documento.
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Tabla 28 – Comparativo de la totalidad de casos de estudio internacionales
Peso Australia España CEPAL Ottawa Asia UK USA
Visión y estrategia 20% 3,80 3,20 2,20 2,20 2,20 2,80 3,20 Políticas y lineamientos 40% 5,00 2,00 4,00 1,00 1,00 4,00 5,00 Normatividad asociada 60% 3,00 4,00 1,00 3,00 3,00 2,00 2,00 Alcance 25% 4,83 4,00 3,67 3,17 3,17 2,67 3,50 Institucionalidad involucrada 33% 5,00 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 5,00 Ámbitos de aplicación 17% 4,00 4,00 2,00 2,00 2,00 2,00 5,00 Perspectivas contempladas 50% 5,00 4,00 4,00 3,00 3,00 2,00 2,00 Operación 15% 4,00 3,75 3,75 4,25 4,25 4,00 5,00 Componente software 25% 3,00 4,00 5,00 4,00 4,00 4,00 5,00 Componente hardware 25% 3,00 3,00 1,00 3,00 3,00 2,00 5,00 Esquemas de intercambio de información
25% 5,00 5,00 4,00 5,00 5,00 5,00 5,00
Talento Humano 25% 5,00 3,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 Gestión y desarrollo 25% 4,67 3,17 4,83 3,00 3,00 2,83 5,00 Gobernabilidad 17% 3,00 3,00 4,00 1,00 1,00 4,00 5,00 Guías Metodológicas 50% 5,00 4,00 5,00 5,00 5,00 3,00 5,00 Estado de evolución 33% 5,00 2,00 5,00 1,00 1,00 2,00 5,00 Seguimiento y control 15% 4,00 1,00 1,00 2,00 2,00 1,00 5,00 Dimensiones de medición 100% 4,00 1,00 1,00 2,00 2,00 1,00 5,00
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Total Medición 4,335 3,14 3,28 2,92 2,92 2,69 4,27
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Se listan a continuación las prácticas identificadas en cada país de mayor relevancia para el caso
de Colombia. Australia
La estructura del Marco se encuentra segmentada en 3 componentes -negocio, información, técnico- lo cual facilita la especialización de contenidos y talento humano asociado a su evolución y mantenimiento. Vale la pena resaltar que cada componente es un instrumento liderado por
grupos de trabajo diferentes pero complementarios. La noción de comités de trabajo especializados en direccionamiento de TI (CIO) y transformación
de procesos de negocio habilita seleccionar talento humano de diferentes entidades claves del gobierno australiano. Más de 12 entidades claves del gobierno australiano conforman los comités, lo cual denota un alto nivel de empoderamiento y capacidad de convocatoria por parte de la
cabeza líder del Marco. El componente de Negocio establece 5 perspectivas -estrategia, gobernanza, procesos,
personas, tecnología- que mapean contra las dimensiones actuales del Marco de Interoperabilidad de Colombia. Sin embargo el componente Técnico establece una segmentación de perspectivas adicional -Datos e interconexión, Seguridad, Descubrimiento, descripción ,
nombramiento e Intercambio de datos, Formatos de presentación codificada, metadatos para procesos-. Debido a este nivel de especialización se tiene mayor capacidad de detalle y especialización en los contenidos del Marco en general.
El componente de Negocio hace principal énfasis en la referencia de casos de estudios para definir iniciativas desarrolladas por entidades para la administración de procesos y la
interoperabilidad. En cuanto al componente de Información aparecen instrumentos inexistentes en el Marco de Interoperabilidad de Colombia tales como: una lista de chequeo de mejores prácticas, una lista de reportes y/o estudios de interoperabilidad en torno al Gobierno Conectado,
una lista de referencias o recursos de apoyo. Del mismo modo, el componente Técnico presenta aspectos inexistentes en el Marco de Interoperabilidad de Colombia tales como: un listado de casos de estudio y patrones de interoperabilidad técnica.
Cualquier actividad desarrollada en el contexto del Marco debe ajustarse a 6 pasos básicos -Planeación, Acuerdo, Descubrimiento, Mapa y Modelo, Implementación, Monitoreo y Evaluación-.
Estos pasos son los que permiten unir y estandarizar la manera en que se impulsa la ejecución de actividades derivadas de los 3 componentes del Marco.
Lo más importante es que, teniendo en cuenta que el Marco de Australia es uno de los marcos más completos y mejor evolucionados, la noción de Medición tal y como se concibe en el Marco de Interoperabilidad de Colombia, no existe. Sin embargo, para cada 2 de los 3 componentes -
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Negocio e Información- establece unos niveles de madurez específicos que son utilizados como punto de referencia en la implementación del mismo por parte de las entidades del gobierno australiano.
En el componente de Negocio, para la totalidad de perspectivas se cumple un ciclo de madurez -Silos, Colaboración táctica, Reutilización, Servicios compartidos, Orientado a Servicios- En el componente de Información, se establece un ciclo de madurez -Planear, Crear/Recolectar,
Organizar/Almacenar, Utilizar, Mantener, Reutilizar y Compartir-. Nuevamente la segmentación del Marco en diferentes componente permite la adecuación de sus
contenidos de acuerdo al alcance y enfoque de los mismos, brindando flexibilidad y robustez al mismo.
España Ley de la República regulada a través de un decreto. El decreto define detalle como creación de proceso y comités específicos. El decreto se modifica para afirmar que el Esquema Nacional de
Interoperabilidad tiene que ser revisado y actualizado periódicamente. CEPAL
La estructura del Marco Europeo se centra primero en la definición y justificación estratégica y luego entra a definir los marcos de referencia. Esto brinda una ventaja principal, y es la de comprender el contexto y los actores que justifican la implementación de los marcos de referencia
en interoperabilidad. Como característica adicional, el Marco Europeo propone la ejecución combinada de actividades top-down y bottom-up. En particular el bottom-up fomenta la construcción y ejercicios específicos de interoperabilidad en las entidades que puedan ser
aplicados en contextos más generales, y no siempre en viceversa. La ISA -Interoperability Solutions for European Public Administrations- es una programa
consolidado y especializado en los asuntos de interoperabilidad, con capacidades políticas y estratégicas fundamentales para el fomento e implementación de soluciones de interoperabilidad. Joinup.eu, es una plataforma de colaboración orientada a la construcción, intercambio e
identificación de contenidos relevantes en el contexto de interoperabilidad, iniciativa pionera en el ámbito de interoperabilidad en los casos de estudio analizada.
Como prácticas generales utilizadas por los países asistentes al evento se sugiere: la claridad en el objeto del Marco para las agencias usuarias, el aseguramiento que las agencias comprendan los requerimientos de estándares, la solicitud a los fabricantes/desarrolladores para que
certifiquen que sus productos adoptan los estándares impulsados por el marco, la provisión de incentivos para que compañías locales implemente los estándares, atar el cumplimiento al presupuesto –Algunos países institucionalizan medidas en las cuales el presupuesto económico
se encuentra atado a la habilidad de las agencias para demostrar/mostrar como cumplen los requerimientos de los marcos de interoperabilidad–, la revisión de pares –establecer un grupo de trabajo compuestos por CIO de diferentes agencias, al igual que experto de la academia y la
sociedad civil–.
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Ottawa
El caso de estudio y sus contenidos son relevantes tanto en el ámbito público como privado, ya que presenta la definición de una disciplina concreta para la administración de datos.
10 funciones de Administración de Datos que tratan de manera exhaustiva los principales aspectos asociados a Datos, Documentos y Metadatos. Se identifican sinergias interesantes en esta aproximación al buscar que la Administración de Datos sea una práctica que habilite tanto la Interoperabilidad, la apertura de datos y la gestión documental.
Toda la aproximación metodológica gira alrededor de un ciclo básico de avance -Actividades de planeación, Actividades de control, Actividades de desarrollo y actividades operativas - lo que
simplifica y facilita la comprensión del desarrollo de actividades asociadas a cada función. Adicionalmente, se encuentran elementos interesantes no sólo a nivel de insumos metodológicos
sino grupos o directivas de aplicación con un mayor alcance. Entre ellas se encuentra:
Data Stewardship Directive & Supporting Policy Instruments: proveer direccionamiento
sobre cómo implementar prácticas de Administración de Datos en el contexto gubernamental.
Renovación de sistema legado de TI: oportunidad para explorar soluciones compartidas e interoperabilidad teniendo en cuenta las fortalezas de las mejores prácticas de la
Administración de Datos.
iCOE: Interoperability Centre of Excellence, Proyecto que busca mejorar el diseño y
entrega de arquitecturas de interoperabilidad útiles en los servicios y sistemas del gobierno Reino Unido
En el caso inglés se observa que la estrategia de gobierno electrónico está pasando por una transición similar a la colombiana, al pasar de una visión procedimental de cumplimiento de estándares por medio de un proceso de certificación, a otro que se vislumbra que será menos rígido al orientarse a dar participación a los ciudadanos por medio de la creación de un mercado
de aplicaciones basado en los datos y servicios interoperables con los sistemas del público.
De interés para el caso colombiano son tres elementos:
Los intercambios basados en XML siguen siendo el estándar.
La acreditación del cumplimiento de estándares a través de un proceso de certificación resulta costoso y burocrático.
Sentar en la mesa de planeación simultáneamente a entidades nacionales y territoriales es una buena idea como medida para garantizar proporcionalidad en las decisiones.
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Estados Unidos A nivel nacional, el punto que a consideración del equipo de investigación resulta más sobresaliente es el del ejercicio que está realizando el CIO Federal para repensar los Modelos de
adquisición de software, teniendo en cuenta que la contratación es el momento clave de adaptación de tecnologías y que de la concepción de los proyectos contratados depende que se pueda aplicar en un momento adecuado una tecnología o estándar en particular.
El siguiente punto importante es el de considerar para Colombia el conjunto de estándares de interoperabilidad que se deban definir para servicios en la nube (IaaS, PaaS), involucrando
igualmente a organismos encargados de manejar los estándares en el país, como el ICONTEC, para alivianar el trabajo operativo del Programa Gobierno en línea.
En interoperabilidad semántica se identificó como buena práctica la forma en la que el NIEM es ofrecido, o “productivizado”, marca una diferencia importante frente al modelo en el que se ofrece actualmente el proceso de adopción del lenguaje común de intercambio de información en
Colombia. Este mismo modelo de “productivización” puede ser útil para Colombia si se aplica a reuniones estilo TechStat, donde las directivas en reuniones de una hora o menos puedan detectar problemas y reencaminar esfuerzos en proyectos que no estén avanzando
adecuadamente. A nivel regional resulta muy conveniente focalizar los esfuerzos de interoperabilidad alrededor de
temáticas específicas que permitan coordinar equipos no muy grandes de entidades y personas y limitar la problemática que se busca solucionar cada vez. Así mismo, resulta una buena práctica darle voz de a las entidades regionales y de menor tamaño en la mesa en la que se toman las
decisiones de más alto nivel de infraestructura y prestación de servicios, como en el modelo de Concejo de CIO para pequeñas agencias, en donde los CIO de estas entidades pueden participar, por invitación, a reuniones con el Concejo nacional y con el CIO federal.
Expresando los resultados del análisis de los casos de estudio de forma gráfica, y tomando como base a Colombia, se obtienen lo reflejado en la siguiente figura.
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Figura 30 – Comparativo gráfico de condiciones de interoperabilidad con respecto a Colombia
Con el propósito de brindar homogeneidad a la identificación de la situación deseada, esta se formula en término de los criterios de evaluación utilizada en el capítulo 4 de este documento.
6.2.1 Visión y estrategia
La visión de interoperabilidad deberá fundamentarse en la identificación y selección de aspectos críticos dentro de la agenda del gobierno electrónico, y en general, dentro de aquellos sectores de
la industria en donde las dinámicas de intercambio de información generan valor para las entidades involucradas, esto, sin dejar de lado que la eficiencia en los procesos administrativos sigue siendo uno de los pilares sobre los cuales se construye la visión de la Estrategia de
Gobierno en línea.
En particular, la implementación del Marco para la Interoperabilidad de Gobierno en línea debe ser empoderada en las entidades con un nivel de liderazgo significativo. La Guía de Uso del Marco de Interoperabilidad establece escenarios en donde la interoperabilidad es relevante para
una entidad, aspecto que debe ser aprovechado para facilitar su comprensión y apropiación.
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Visión yestrategia
Alcance
OperaciónGestión ydesarrollo
Seguimiento ycontrol
Análisis comparativo por países
Australia
España
CEPAL
Ottawa
Asia
Reino Unido
Estados Unidos
Colombia
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Adicionalmente, esta Guía es un instrumento que puede ser utilizado por entidades del orden territorial, audiencia a la que hoy en día no se llega, en pro de gestar iniciativas básicas de estructuración de datos e información para su futura exposición.
6.2.2 Alcance
Las perspectivas contempladas por el Marco para la Interoperabilidad de Gobierno se consideran relevantes y vigentes para las necesidades de la Estrategia de Gobierno en línea. Sin embargo, existen aspectos estratégicos a ellas que deberán ser fortalecidos para brindar completitud y
relevancia al Marco, a saber:
Institucional
El tratamiento de la información es una disciplina compleja en alcance y profundidad. Los procedimientos de análisis, diseño y construcción de datos e información sujeta a
intercambio deben ser orientados por metodologías exhaustivas que promuevan su calidad y nivel de homogenización.
Se sugiere la definición de pautas concretas alrededor de temas de Entregables de Interoperabilidad (Entradas y salidas Información, Documentos, Bases de datos, Otros
recursos), Roles y responsabilidades asociadas a la dinámica de interoperabilidad (roles individuales, roles organizacionales, roles de TI y Negocio, Calificación y habilidades)
Político-legal
Uno de los aspectos más importante en términos políticos, es fomentar el fortalecimiento
de los grupos de trabajo involucrados en la definición de iniciativas y proyectos de interoperabilidad. El diseño, desarrollo y evaluación de una agenda de interoperabilidad puede permitir la inclusión adecuada de iniciativas que se encuentren en procesos de
gestación por parte de entidades a los cuales el Marco para la Interoperabilidad del Gobierno en línea resulta primordial.
Semántica
El aspecto principal a fortalecer es el desarrollo de procedimiento que conlleven a la consolidación de un Lenguaje Común de Intercambio de Información simplificado y
segmentado por dominios. A la fecha se utilizan 4 dominios (económico, social, medio ambiente y general) que no cubre a la totalidad de entidades ni representa una diferenciación claramente objetiva. Adicionalmente, se requerirá seguir ampliando el
conjunto de tecnologías sobre las cuales el lenguaje permite ser expresado, balanceando eso si, que el número no vaya en detrimento de la interoperabilidad técnica.
Una propuesta particularmente interesante para evaluar será la derivada del caso de los
Estados Unidos, donde el lenguaje común es integrado a nivel de servicio de intercambio de información y no solo de elemento de dato, ofreciendo de esta manera el conjunto de elementos de datos que describen un intercambio de información de forma completa
Técnica
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Teniendo en cuenta la diversidad de áreas del conocimiento en aspectos técnicos, es necesario generar niveles de segmentación o desagregación básicos para el desarrollo de la interoperabilidad técnica. El conjunto de guías, estándares y recomendaciones técnicas
deben ceñirse a estos niveles de segmentación, con el fin de facilitar su acceso eficiente a la audiencia que le es relevante. Los niveles de segmentación propuestos para estos estándares son:
Presentación
Representación de datos
Codificación
Middleware
Plataformas
Bases de datos y modelos de datos
Redes
Lenguajes de programación
Datos abiertos
Migración entre nubes
Dentro de cada uno de estos segmentos se deberán considerar los estándares seguros y no seguros y señalarse como tal.
6.2.3 Operación
El resultado de los esfuerzos de interoperabilidad desarrollados por las entidades deben ser divulgados y expuestos a discusión por parte de la comunidad de oferentes y demandantes de servicios de intercambio de información. La consolidación de espacios presenciales o digitales
alrededor de temáticas de interoperabilidad se considera el elemento habilitador principal que facilitará la operación del Marco para la Interoperabilidad de Gobierno en línea.
El área de conocimiento de Interoperabilidad, requiere de un talento humano capacitado en todos los ámbitos que aborda, razón por la cual se deben generar, divulgar y consolidar esquemas de
transferencia de conocimiento y formación para la audiencia del Marco.
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7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En este capítulo se plantea la situación deseada a la luz de 21 puntos de prospectiva sobre seis frentes de trabajo correspondientes a los ejes de evaluación que han orientado la totalidad del
presente ejercicio de prospectiva y uno adicional correspondiente a la prospectiva de interoperabilidad para las entidades territoriales, entendiendo que aún tienen que recorrer un camino ya superado por buena parte de las entidades del orden nacional. Cada punto de
prospectiva está acompañado de una estrategia con la que se prevé se puede alcanzar la situación deseada ,
7.1. Evolución en términos de visión: Interoperabilidad como mecanismo de
racionalización del gasto y de conexión entre el ciudadano y el Estado
1. El marco de interoperabilidad ya no se puede limitar exclusivamente a la interacción
entre entidades públicas, siguiendo exclusivamente la filosofía de eficiencia
administrativa por medio de la coordinación de actividades. Dicha filosofía requiere
ahora ser replanteada para incluir la relación de los ciudadanos con los datos y
servicios que ofrecerá el Estado, en la medida en la que se desarrolle su estrategia
de datos abiertos. Las siguientes versiones del Marco deberán hacer explícito que la
interoperabilidad no se limita al intercambio de información entre entidades sino que
hará partícipes a los ciudadanos, sector productivo y academia por medio de los
datos abiertos
2. Una condición absolutamente necesaria para involucrar de forma equitativa y justa a
los ciudadanos es la de garantizar la neutralidad tecnológica de los servicios que se
conciban como susceptibles de interoperabilidad con ciudadanos. Este esfuerzo
seguramente requerirá modificaciones en las condiciones en las que las entidades
construyen y desarrollan software, obligando a los contratistas a ofrecer ciertas
tecnologías acordes a las políticas del marco y realizar la implementación siguiendo
las pautas de interoperabilidad semántica y organizacional, conceptos que
claramente no son considerados explícitamente por todas las entidades en la
actualidad; modificaciones que van más allá de las que se pueden realizar por
medio de los criterios del Manual para la implementación de Gobierno en línea.
Es previsible, por tanto, la necesidad de desarrollar el marco legal necesario para
cumplir con el objetivo de brindarle al Programa las herramientas reglamentarias
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para promover la transformación de la construcción de soluciones de tecnología en
la función pública. Este camino se deberá recorrer en conjunto con el Congreso (si
el camino adecuado es el desarrollo de una ley) o con el Ministerio de TIC y
Presidencia (si por el contrario se selecciona la creación de un decreto).
3. Estos cambios conducirán a que el marco de interoperabilidad se convierta en una
herramienta que regule el diseño y construcción de soluciones de tecnología con
datos susceptibles a ser compartidos con el público u otras entidades. La
consecuencia directa de esto, es que el Marco de interoperabilidad deberá
involucrarse a los procesos de contratación de TI de las entidades, primero a través
de la inclusión de los estándares técnicos y semánticos del Marco de
interoperabilidad de forma obligatoria en los pliegos licitatorios, y más adelante
deberá convertirse en una herramienta que sirva para alimentar la visión en
tecnología de la compañía al brindar un horizonte de tecnología en los próximos
años.
4. Esta necesidad obliga a considerar que el Marco de interoperabilidad, en su forma
actual, un documento de políticas, deberá se extenderá de un documento hacia una
batería de elementos que incluya: 1) Las normas (leyes, decretos, etc.) que regulan
a la interoperabilidad y su implementación en las entidades; 2) El proceso de
administración de estándares: delegado a otras entidades, manejado directamente
por Gobierno en línea o contratado a través de un operador; 3) Un conjunto de
productos de implementación de interoperabilidad semántica, cuya estructura se
explicará más adelante; 4) Un conjunto de herramientas de software que garanticen
la colaboración, participación e identificación de mejores prácticas; y 5) Instrumentos
de evaluación y control que no solo revisen resultados sino que le sirvan a las
entidades para identificar momentos en los que debe replantear, corregir, detener o
cancelar un proyecto.
7.2. Evolución en alcance: Más allá de los dominios de interoperabilidad, es necesario
considerar su propósito
5. Desde su origen, uno de los elementos fundamentales del Marco de
interoperabilidad es su conjunto de estándares técnicos. Para los próximos años, a
los estándares actualmente considerados se les deberá adicionar estándares para
atender futuras necesidades. En este momento se identifican tres nuevas
necesidades: 1) estándares de nubes conexión, acceso y descarga de información
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desde nubes desarrolladas por el Estado Colombiano, 2) estándares para acceso a
datos abiertos por parte de entidades públicas, empresas y ciudadanos en general,
3) estándares para la transmisión de información en ejercicios de análisis sobre
grandes conjuntos de datos (tendencia denominada como big data).
A la fecha, se ha propuesto el siguiente conjunto de estándares para publicación e
intercambio de datos abiertos:
TXT, para información estructurada y no estructurada
CSV, ODS, XLS, XML y JSON para información estructurada
RDF-XML, para ontologías básicas
KML y SHP para datos espaciales
TMX, para información traducida
ZIP para comprimir cualquiera de los otros archivos
Una vez entre en funcionamiento masivo el portal de datos abiertos
(www.datos.gov.co), se podrá evaluar más apropiadamente la idoneidad de estos
formatos.
6. No obstante el fortalecimiento de la base del Marco de interoperabilidad, que son los
ya mencionados estándares, el cambio más importante que deberá presentar el
Marco de interoperabilidad será el de incluir mecanismos concretos de identificación
y atención de necesidades de intercambio de información reales en cada entidad.
Esto significa que el Marco deberá servir como una guía para que las entidades
identifiquen el conjunto de problemáticas en las que el intercambio de información
con otras entidades puede transformar para bien su operación. Este es un ejercicio
que no es evidente y es abierto a la imaginación de las personas resolviendo
problemas día a día en su entidades, por lo que las herramientas que defina el
Marco deberá indicar la forma de implementación de procesos en las entidades en
las que identifiquen (vía necesidad o innovación), escenarios para realizar
intercambios con otras entidades. Si bien la guía del Marco de interoperabilidad70 da
pasos concretos para permitirle a la entidades para realizar los intercambios una vez
detecten la necesidad de hacerlos, este primer paso de detección se seguirá dando
de forma espontánea y no metódica al interior de las entidades. El Marco de
interoperabilidad deberá ofrecer herramientas para que las entidades realicen
70 Este documento se generó como parte de la presente investigación.
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ejercicios de identificación de nuevas formas de operar por medio del intercambio de
información con otras entidades.
7. Para hacer esta tarea concreta y orientar más fácilmente a las entidades, es
necesario establecer un foco sobre problemas transversales, para que las atienda
Gobierno en línea por medio de entidades líderes, y problemáticas de verticales
específicas, como salud, seguridad, etc. Hasta la fecha las directrices que ha
dictado Gobierno en línea han sido de carácter general y por tanto han debido
manejar un nivel considerable de abstracción. Se propone convocar a un proceso de
identificación de un conjunto de proyectos por sector que sean susceptibles de
transformar, vía el intercambio de información, las necesidades de los ciudadanos o
empresarios. El programa Gobierno en línea deberá evaluar si la financiación de
estos tipos de servicios es la estrategia que desea para incrementar el impacto que
los servicios en línea tienen sobre los ciudadanos del país.
8. No obstante, la identificación de estos proyectos constituirá solo el primer paso. El
modelo de administración con el que actualmente cuenta el Marco de
interoperabilidad deberá afinarse para evaluar, priorizar y descartar proyectos
basados en la capacidad de ofrecer impacto positivo en una comunidad, y más aún,
convertir esta capacidad en un producto que le pueda ser entregado a las entidades
para que evalúen directamente sus proyectos, los de su sector o su región de forma
estandarizada y replicable.
7.3. Evolución en modelo de operación: Convirtiendo en productos los servicios de
interoperabilidad ofrecidos por GEL
9. Atendiendo un alcance que busca hacer más concreto el rol del Marco de
interoperabilidad, es importante también que entidades líderes a nivel nacional –
como lo Ministerios – o territorial – como las Gobernaciones – asuman un rol mucho
más activo en la transformación de la función pública. Para esto se deberán crear
nodos de interoperabilidad, entendidas como una o más entidades que por su
infraestructura, recursos tecnológicos, humanos y tecnológicos cuentan con la
capacidad de liderar iniciativas sectoriales o territoriales; para que sirvan como
embajadores de la Estrategia de Gobierno en línea en la promoción y difusión de los
estándares y políticas de interoperabilidad, así como en la orientación que los
proyectos de interoperabilidad interinstitucionales deberán tener. Se recomienda
ajustar el proceso de identificación y selección de nodos al esquema que de forma
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más natural resulta para las entidades, esto es, en el orden nacional a través de los
líderes sectoriales (Ministerios para la rama ejecutiva), y en el orden territorial las
gobernaciones y las alcaldías municipales. Su rol sería el de facilitarles a las
entidades adscritas y vinculadas elementos de interoperabilidad de uso común. Esto
podría ejemplificarse
10. La definición de los nodos de interoperabilidad deberá aunarse con la necesidad de
establecer grupos de interés, comités ejecutivos o centros de excelencia que
mantengan el estado de avance por sector o problemática en materia de
interoperabilidad. Esto constituye una evolución natural de la estrategia de Gobierno
en línea, que empezó creando comités al interior de cada entidad, pero en la
medida en la que va construyendo la visión de una administración pública integrada
debe involucrar la participación interinstitucional en la misma mesa para tomar
decisiones que las requieren y afectan a todas. Una forma natural de conformar los
comités es por temáticas comunes para un grupo de entidades, que en el orden
nacional, nuevamente, se da alrededor de los sectores. Pero este no debe ser el
único mecanismo de agrupamiento de entidades, siguiendo ejemplos como el de
Estados Unidos, que conforma comités ejecutivos de interoperabilidad para
prevención y atención de emergencias en cada uno de sus 50 estados, se podrá
dinamizar la creación de estos centros de excelencia alrededor de elementos
puntuales como seguridad ciudadana, o prevención y atención de emergencias.
11. Los nodos y comités propuestos, como muestra de compromiso de las entidades
con la Estrategia de Gobierno en línea en materia de interoperabilidad, deberá ser
correspondida por el Programa Gobierno a través de una simplificación de sus
procesos de administración de estándares actuales, en particular para hacer menos
dispendioso para las entidades demostrar la adhesión a estándares del Marco y el
cumplimiento de políticas y recomendaciones consignadas en dicho documento.
12. Otra muestra de liderazgo en el ejercicio de interoperabilidad que debe demostrar el
Programa Gobierno en línea es el de evitar que entidades en regiones distintas
solucionen dos veces el mismo problema. De esta manera, el desarrollo de
mecanismos de reutilización, contemplados como herramientas de software y
espacios de discusión, colaboración y aprendizaje tanto reales como virtuales
deberá ser otro de los elementos que conformará el Marco de interoperabilidad en la
visión establecida para los próximos años.
13. Desarrollo de herramientas de validación de proyectos para que estos se inicien de
conformidad con las directrices y pautas del Marco de interoperabilidad. La
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participación en este sentido de una entidad con poder de convocatoria directiva,
como lo era originalmente COINFO, es fundamental, puesto que la asignación
presupuestal a proyectos de tecnología deberá involucrar consideraciones
relacionadas con: 1) selección de tecnologías, respondiendo a los estándares y
visión de tecnología del Marco y de la arquitectura de Gobierno en línea, y 2)
identificación de la necesidad de fragmentar proyectos muy grandes en etapas
anuales para responder adecuadamente a ciclos de presupuesto, al tiempo que la
solución no se vea afectada por el ciclo de vida de los estándares utilizados.
Dentro de la nueva estructura del Marco de interoperabilidad que se plantea en la
iniciativa 4, el primer punto, concerniente con las necesidades legales que
habilitarán las nuevas condiciones requeridas para habilitar la interoperabilidad,
deberán incluir las consideraciones acerca del modelo de contratación más
adecuado para atender las dos consideraciones mencionadas en el párrafo anterior.
7.4. Evolución en modelo de estándares: Nuevas necesidades, nuevas tecnologías,
nuevas formas de operación
14. En los próximos años se prevé una importante tendencia de trasladar servicios a la
nube, comenzando por los de infraestructura como el correo electrónico, pero
evolucionando después a misionales. En el sector público esto significará
eventualmente la salida de funcionamiento de múltiples centros de datos de
entidades que verán reducida su operación in-house, pero al mismo tiempo
experimentarán la necesidad de migrar aplicaciones importantes a ambientes
administrados de forma virtualizada en la nube. Sin profundizar en la visión de
computación en la nube para Colombia, cualquier implementación masiva deberá
contemplar la definición previa de estándares de migración entre nubes, en
particular si el Gobierno Colombiano desarrolla iniciativas de nubes propias. En la
actualidad, ningún país ha definido el conjunto de estándares que utilizará para este
propósito. El país más avanzado en la materia es Estados Unidos, donde el CIO
Federal ha encomendado al Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST,
por sus siglas en inglés) para evaluar y determinar el conjunto de estándares que se
utilizarán en este país. Gobierno en línea deberá trabajar más adelante en la
identificación de los estándares que más se adapten a sus necesidades.
15. Los del punto anterior, sin embargo, no son más que un conjunto de estándares de
los múltiples que administra el marco. Formalizando estándares y trasladando su
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administración: Gobierno en línea en la actualidad administra directamente el
lenguaje y el conjunto de estándar. Esto le implica una carga administrativa
considerable con los costos asociados. No obstante, existen ejemplos en Colombia,
como el ICDE, que ha logrado convertir en Norma Técnica Colombia los estándares
de información geográfica, y adicionalmente ha logrado trasladar parte de su
administración a entidades especializadas en la gestión de estándares, como es el
ICONTEC. Esta aproximación, delegada en ICONTEC, por ejemplo, deberá quitarle
carga administrativa a Gobierno en línea, apoyando la iniciativa de simplificación de
procesos administrativos.
16. El lenguaje común de intercambio, cuya existencia es importante y es un activo de
Gobierno en línea que debe ser potencializado, requerirá una evolución profunda en
tres elementos fundamentales: 1) Simplificación en el acceso a su diccionario de
datos; 2) Desarrollo de elementos que puedan ser entregados como producto a las
entidades para que desarrollen para cada proyecto la apropiación de los elementos
de datos requeridos, siguiendo la filosofía de “productivización” que se mencionó en
diferentes puntos del ejercicio de benchmark; 3) Desarrollo de instrumentos de
evaluación y validadores automáticos para tecnologías adicionales como JSON,
RDF, etc. que permitan mantener la utilidad de la capa conceptual del lenguaje.
La “productivización” para el lenguaje podrá orientarse hacia la construcción, por
parte de Gobierno en línea, de las herramientas que puedan utilizar las entidades
para hacer que los servicios ofrecidos que cumplan con el lenguaje puedan ser
utilizados – consumidos – por otras entidades. En el NIEM – lenguaje estándar de
los Estados Unidos –, esto se logra permitiendo la publicación de los metadatos y
esquemas XML de cada servicio en un único archivo descargable. El conjunto de
estos archivos son indexados por sectores específicos del sector público para su
posterior consulta por otras entidades. Este modelo constituiría la evolución del
Directorio de Servicios de intercambio de información y, en lo que tiene que ver con
interoperabilidad semántica, remplazaría al tramitador en línea.
17. No se observa en los principales países en Gobierno electrónico el funcionamiento
de aplicaciones similares al tramitador en línea. Más aún, La filosofía de bus de
servicios centralizado con responsabilidades exigentes en traducción, seguridad etc.
han dejado de ser consideradas una buena práctica de industria. Las
aproximaciones observadas de centralización, en países como España, conducen a
ofrecer servicios específicos a las entidades, teniendo en cuenta la alta demanda
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que pueden experimentar. Estos servicios, que posiblemente coinciden para el caso
colombiano, son los servicios de identificación personal (ofrecido en nuestro país
por la Registraduría Nacional), los servicios de identificación de inmuebles (ofrecido
en Colombia por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de sus
oficinas de instrumentos públicos) y los servicios de confirmación de título
profesional (ofrecido en Colombia por diferentes entidades dependiendo de la
carrera). Una posible re conceptualización técnica del actual Tramitador en línea
será el de canalizador de estos servicios de altísima demanda por las entidades, así
como el de mecanismo de evolución y consolidación de otras herramientas de
descripción y descubrimiento de servicios de intercambio, como el Directorio
dispuesto actualmente en el Portal del Estado Colombiano.
En cualquier caso, mantener el tramitador en línea implicará un rediseño profundo
de su arquitectura para cumplir con estas nuevas necesidades propuestas, por lo
que se deberá buscar que la introducción de los cambios planteados coincida con la
finalización del ciclo de vida de la tecnología en la que está desarrollada la actual
aplicación. En el entretanto, se deberá trabajar con las entidades que ofrecen
actualmente los servicios de alta demanda para alcanzar los acuerdos requeridos
para ofrecer estos servicios a través de un punto centralizado administrado por
Gobierno en línea – directamente o por interpuesta persona –.
7.5. Consideraciones a nivel de medición y control: Hacia un control colaborativo
18. El modelo de evaluación enfocado en resultados, aunque importante, no es
proactivo, es importante que Gobierno en línea, liderando el esfuerzo de integración
en los procesos de las entidades públicas, desarrolle un modelo de seguimiento a
los proyectos que permitan alertar de forma temprana a las entidades sobre
inconvenientes originados por decisiones adoptadas o cambios en las condiciones
en las que se desenvuelve el proyecto. Este modelo deberá tener como
características: 1) ser poco intrusivo (involucrando, si es necesario, no más de una
reunión por mes), 2) enfocado en los resultados de impacto del proyecto, y 3)
replicable (donde Gobierno en línea realice la primera, para que luego los directivos
de la entidad puedan apropiarlo), siguiendo la filosofía de convertir los servicios de
Gobierno en línea en productos que se puedan entregar a las entidades.
Dicho modelo de seguimiento deberá funcionar por medio de reuniones de duración
máxima de una hora, liderado por alguna directiva de la entidad – o por Gobierno en
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 127 de 152
línea para los proyectos cuya escala involucre la participación de múltiples
entidades –. En la preparación previa del equipo de proyecto, se deberá mostrar
que las funcionalidades, método de solución de la problemática y demás decisiones
de impacto funcional son las que la Dirección espera (o Direcciones, para el caso de
proyectos interinstitucionales).
El mencionado modelo se deberá articular dentro del Marco de Interoperabilidad
como la evolución del modelo de monitoreo actualmente implementado, ofreciendo
herramientas más allá de la revisión de resultados, que ofrezcan mecanismos de
detección temprana de inconvenientes, que ha probado en otros países ser una
herramienta de racionalización del gasto público.
7.6. Consideraciones a nivel territorial: Estableciendo diálogo con las entidades
territoriales para garantizar proporcionalidad
19. Las entidades territoriales enfrentan retos específicos que no siempre se traducen
claramente al escenario nacional. Esta diferencia sustancial de problemáticas hace
que la voz de las pequeñas entidades que atienden directamente a los ciudadanos
en cualquier punto de la geografía nacional sean tenidas en cuenta a la hora de
desarrollar cualquier iniciativa de interoperabilidad que tenga impacto nacional. Este
escenario puede ser presencial o virtual, no obstante debe responder a principios de
equidad y coordinación interadministrativa para conducir a decisiones consensuadas
que sean aplicables a la diversidad de entidades coordinadas por Gobierno en línea.
El Marco de interoperabilidad, siendo un instrumento común para entidades del
orden nacional y territorial, deberá contar con explicaciones concretas para la
interpretación por parte de las entidades del orden territorial indicándoles por lo
menos tres elementos:
Cómo conformar sus centros de excelencia y nodos de interoperabilidad de
acuerdo a sus prioridades, necesidades y restricciones locales.
Los puntos en los que tiene coordinación con el Gobierno nacional para
ofrecer su opinión y experiencia.
Proyectos específicos de reutilización de soluciones comprobadas en otras
gobernaciones o municipios, con el fin de racionalizar el gasto y dinamizar el
desarrollo de sus capacidades de intercambio de información.
20. Entendiendo que la realidad de las entidades territoriales es atender a su
comunidad, la coordinación entre entidades territoriales deberá focalizar sus
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 128 de 152
esfuerzos iniciales de interoperabilidad para desarrollar temas específicos que les
permita coordinar su accionar local. Siguiendo ejemplos internacionales se podrá
empezar con temas de alta sensibilidad y necesidad de coordinación como son la
prevención y atención de emergencias o la seguridad ciudadana.
La implementación de un iniciativa como estas deberá contar con los siguientes
pasos:
Identificación de temáticas críticas de interoperabilidad por región
(gobernación o municipio)
Identificación de temáticas e iniciativas concretas por temática.
Identificación de la mejor iniciativa por temática.
Despliegue de esas iniciativas dentro de las regiones interesadas.
Desarrollo de componentes reutilizables de la solución por parte de Gobierno
en línea.
21. Existe la percepción, no oficial, en las entidades del orden territorial que sus
necesidades no son ni entendidas ni tenidas en cuenta por el Gobierno Nacional.
Derribar este tipo de mitos requiere que el actuar de Gobierno en línea se realice
con una actitud de divulgación de las bondades y beneficios de la interoperabilidad.
El primer paso deberá ser el desarrollo de actividades de promoción, a través de
concursos u otras iniciativas, para que las entidades territoriales identifiquen los
procesos y escenarios en los que pueden transformar su accionar vía
interoperabilidad y puedan concebir proyecto en este sentido.
En concreto, se podrá iniciar una campaña que busque resaltar el interés de la
administración central, representada por Gobierno en línea, de concebir sus
próximas iniciativas luego de recibir la opinión de las entidades, la dinámica,
motivadores y potenciales recompensas se deberán diseñar, siguiendo los
lineamentos de Gobierno en línea, por equipos especializados en este tipo de
actividad. Esta campaña podrá verse apoyada por instrumentos de sensibilización
que busquen derribar los mitos alrededor de la posible “falta de interés” del
Gobierno central sobre las problemáticas en la administración de información que
experimentan las entidades del orden territorial.
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 129 de 152
ANEXO – MATRIZ DE INTERRELACIONES Marco de Interoperabilidad – MANUAL GEL V3.0
MATRIZ DE INTERRELACIONES DE CRITERIOS ENTRE EL Marco de Interoperabilidad
Y EL MANUAL GEL V3.0
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad establece el
responsable de la gestión de los servicios de
intercambio de información
Acta del comité de GEL, donde se
establece el responsable de la gestión de los
servicios de intercambio de información
X
La entidad identifica los
procesos de negocio involucrados en
Documento de especificación de
servicios de intercambio de información (flujos
X
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FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
la prestación o
utilización de servicios de intercambio de
información. Además, define los ajustes
organizacionales y de los procesos
involucrados
de información)
completamente diligenciado. Debe ser aprobado por el
responsable de la gestión de servicios de intercambio de
información
X
La entidad
identifica los servicios de intercambio de
información que ofrecerá y necesitará, y
realiza una jerarquización para su
implementación
Protocolo de
prestación de servicios de intercambio de
información con los niveles de servicio aplicables, según
los tipos de servicio ofrecidos.
X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 131 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad define el tipo de servicio de
intercambio de información. Establece
acuerdos de nivel de asistencia para
los servicios de intercambio de información que
ofrecerá
X
La entidad
determina los mecanismos legales
necesarios para habilitar el uso o prestación de los
servicios de intercambio de información
identificados. (Ver ejemplo en anexo 6)
Documento de
especificación de servicios de intercambio de
información. Este contempla los mecanismos
legales necesarios para la prestación de los servicios de
intercambio de información
X X X
X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad
identifica la competencia legal que la
habilita para la prestación de servicios de
intercambio de información
Documento de
especificación de servicios de intercambio de
información. Este contempla las competencias
legales para la prestación de servicios de
intercambio de información identificados
X
La entidad identifica la
forma en que la información de carácter
confidencial y personal, asociada a los
servicios de
Documento de especificación de
servicios de intercambio de información que
contempla los niveles de seguridad,
asociados a los
X X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 133 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
intercambio de información que se consumirán o
prestarán, será protegida. De tal modo, se evita la
pérdida de su confidencialidad e integridad, así
como su uso no autorizado
servicios de intercambio de información
identificados
La entidad identifica el conjunto de
elementos de datos particulares a los
procesos de negocio que hacen parte de
los servicios de intercambio de información que
prestará y consumirá
El documento de especificación de servicios de
intercambio de información incluye los conceptos de
negocio, asociados al intercambio de información
X X X
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FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
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ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad revisa
la existencia de los elementos de dato necesarios
en sus procesos de negocio dentro del
lenguaje común para el intercambio de
información. En caso de no existir, inicia el
proceso de conceptualización necesario para
que dichos elementos se incluyan en el
lenguaje
El documento de
especificación de servicios de intercambio de
información incluye, para cada concepto de negocio
asociado al intercambio de información, el
elemento de dato del Lenguaje común de
intercambio de información correspondiente
X X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad reconoce, empieza a
utilizar los estándares y sigue las
recomendaciones propuestas para el diseño y
construcción de los servicios de intercambio de
información definidos en el Marco
Documento de especificación de servicios de
intercambio de información que señala los
estándares y protocolos técnicos que se utilizan o se
utilizarán (si no se ha automatizado el servicio). Si la
entidad tiene servicios de intercambio de
información automatizados, dentro del
documento de especificación, al menos uno de ellos
debe estar sujeto a los estándares señalado por el
Marco
Identificación de guías y
metodologías
Inicial
Transformación X X
X X X
X X X
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FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
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ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad
divulga en su interior los servicios de
intercambio de información, necesarios
dentro de la ejecución de sus procesos de
negocio
El documento de
especificación de servicios se encuentra
disponible en su página Web (aplicando los
criterios de seguridad pertinentes) para la
consulta de sus funcionarios
X
La entidad desarrolla un plan de
capacitación para los servidores
públicos, encargados de administrar o
desarrollar sus
La entidad cuenta con un plan de capacitación en
servicios de intercambio de información,
considerando 2 audiencias: usuarios e
implementadores
X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 137 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
servicios de intercambio de información
La entidad
participa en entornos físicos o virtuales de colaboración
para compartir experiencias en torno al
consumo, implementación y prestación de
los servicios de intercambio de información
La entidad
demuestra presencia en los foros de interoperabilidad,
habilitados en el Portal del Estado Colombiano
X
La entidad
reconoce al proceso de mantenimiento
del Marco
Acta del comité
GEL donde se consigna la declaración de
revisión y comprensión del documento Marco
X
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LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
La entidad
realiza el registro de los servicios de intercambio
de información que presta en el catálogo general
de servicios de intercambio de información
Registros en el
Directorio de servicios de intercambio de
información, que incluyen el estado del servicio y los
usuarios de este servicio
X X
La entidad presta o
consume servicios de intercambio de
información, de acuerdo con el tipo de servicio
de intercambio de información y con la
jerarquización de
Los servicios de intercambio de
información priorizados están activos
X X
X X
X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 139 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
los mismos
La entidad adecúa los procesos de
negocio para la prestación o utilización de
servicios de intercambio de información
Procesos de negocio con servicios de
intercambio de información involucrados
X X X
X X X
X X X
La entidad
evalúa los resultados de la prestación de
servicios de intercambio de información y el
cumplimiento de los niveles de servicio
acordados
Reporte de
resultados de la prestación de los servicios de
intercambio de información
X
La entidad ha
desarrollado los mecanismos legales para la
prestación y
Mecanismos
legales habilitados para los servicios de intercambio de
información
Ajuste
normativo
Bás
ico
Transfo
rmación X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
consumo de
servicios de intercambio de información
priorizados
La entidad es reconocida como
el ente competente, a nivel legal, para
la prestación de los servicios de intercambio de
información ofrecidos
El registro del catálogo refleja la
entidad como proveedora única de los servicios de
intercambio de información
X X
La entidad establece las políticas de
seguridad para garantizar la mitigación de los
principales riesgos de
Políticas de seguridad para cada uno de los
servicios de intercambio de información
identificados
X X X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 141 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
pérdida de confidencialidad e integridad de la
información, así como su uso no autorizado, en
los servicios de intercambio de información que
consume o presta
La entidad usa los elementos de dato provistos
por el lenguaje común para el intercambio de
información, en al menos un servicio de
intercambio de información
Al menos uno de los servicios activos en el directorio
utiliza conceptos del lenguaje común de intercambio de
información (si la entidad utiliza el tramitador en línea,
para usar u ofrecer un servicio de intercambio de
información, cumple con el criterio de
Uso del lenguaje común de
intercambio
Básico
Transformación
X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
verificación)
La entidad
consume y presta servicios de intercambio
de información, de acuerdo con los estándares y
recomendaciones propuestos en el Marco
La totalidad de
servicios de intercambio de información activos
en el catálogo hacen uso de los estándares
señalados por el Marco
X X X X X
La entidad publica y divulga
las fichas de información de los servicios que
presta en el Directorio de
El registro del catálogo se
encuentra actualizado con las fichas de los
servicios de intercambio de
X X X X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
servicios de intercambio de información
información, ofrecidos por la entidad y activos a
la fecha
Los
responsables dentro de la entidad están
capacitados para consumir, desarrollar y
administrar servicios de intercambio de
información
Acta del comité
GEL donde se consigne la finalización de las
capacitaciones para los servidores públicos de la
entidad en el uso, desarrollo y mantenimiento de
los servicios de intercambio de información
Capacitaci
ón a los responsables de los
procesos automatizados
Bás
ico
Transfo
rmación
X X X
La entidad
ofrece o usa instrumentos reutilizables en el consumo,
implementación y prestación de sus servicios de
intercambio de
Existe registro de
uso o inscripción de componente, por parte de la entidad en el Banco de
componentes, dispuesto por el programa Gobierno
en línea
X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 144 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
información
La entidad se vincula al proceso de
mantenimiento del Marco
Existe registro de opiniones, consultas o
comentarios por parte de la entidad, como parte del
proceso de mantenimiento del Marco
X X X
La entidad
diseña, ejecuta y optimiza sus procesos de
negocio, utilizando servicios de
intercambio de información. En
Procesos de
negocio con servicios de intercambio de
información involucrados
Masificació
n de trámites y servicios
de interoperabilidad
Ava
nzado
Transfo
rmación
X X X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 145 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
particular, para la prestación de servicios a
ciudadanos, empresarios, y otras entidades
La entidad presta o
consume servicios de intercambio de
información identificados
Todos los servicios de intercambio de
información están activos
X X X X X
La entidad ha puesto en
funcionamiento un modelo de mejoramiento
continuo, con tendencia a aumentar los servicios de
intercambio de información disponibles y a
mejorar la
Informe de evaluación de
prestación de servicios (ver Anexo 4 para el
formato)
X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
calidad de los
servicios que presta
La entidad utiliza
marcos legales generales que posibilitan el uso
y consumo de servicios de intercambio de
información
Marco legal general
para la prestación y consumo de todos los servicios de
intercambio de información identificados
Uso de marcos legales
generales
Mej
oramiento
permanen
te
Transfo
rmación
X X X X X
Las entidades
consumidoras de servicios de intercambio de
información acuden, con preferencia, al
responsible legal para el uso de
La entidad entrega
al comité GEL un Informe de evaluación de uso
de los servicios de intercambio de información. Debe
señalar las excepciones de
X
ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
Pág. 147 de 152
Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
Niv
el
Co
mp
on
en
te
Esc
en
ari
o 1
Esc
en
ari
o 2
Esc
en
ari
o 3
Esc
en
ari
o 4
Esc
en
ari
o 5
Esc
en
ari
o 6
los servicios de intercambio de información
correspondientes
cuándo se utilizó información de una entidad diferente a
la responsible legal, junto con su justificación
La entidad provee y
consume los servicios de intercambio de
información, garantizando el cumplimiento de
los esquemas de seguridad definidos
El Informe de evaluación de
prestación de servicios señala explícitamente la
forma en la que se garantiza el cumplimiento de los
esquemas de seguridad definidos
Seguridad Avanza
do
Transversal
X X
Todos los
servicios de intercambio de información hacen uso del
lenguaje común para el intercambio de
información
Todos los servicios
activos en el catálogo utilizan conceptos del lenguaje común
para el intercambio de información
X X X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
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calificar criterio
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Esc
en
ari
o 6
La entidad
realiza procesos de evolución, mantenimiento y
optimización tecnológica para la prestación y
consumo de servicios de intercambio de
información, fundamentados en las
recomendaciones y estándares propuestos en el
Marco
Los Informes de
evaluación de prestación de servicios y de
evaluación de uso de servicios de intercambio de
información señalan el nivel de adopción a los
estándares técnicos vigentes del Marco y los
planes de mejoramiento del consumo u oferta
de servicios. Los proyectos de automatización de
la entidad son revisados para verificar que se
Mantenimiento y optimizació
n de infraestructura
tecnológica
Ava
nzado
Transfo
rmación
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ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
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Esc
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integran de forma adecuada las consideraciones de
interoperabilidad, como el uso de estándares
vigentes en el Marco
La entidad divulga sus servicios de
intercambio de información y mantiene la
información actualizada en el Directorio de
servicios de intercambio de información
El registro del catálogo se encuentra
actualizado con los servicios de intercambio de
información activos a la fecha, así como la descripción
del mecanismo de utilización por otras entidades. El
Informe de evaluación de prestación de
servicios (ver Anexo 4 para el formato) señala los
X X X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
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o 6
mecanismos
usados por la entidad, además del catálogo para
divulgar sus servicios ante otras entidades
Se ejecuta un
proceso de revisión y actualización
constante del plan de capacitación que
se utiliza al interior de la entidad
Se anexa
anualmente la revisión al plan de capacitación al
Informe de evaluación de prestación de
servicios (ver anexo 4 para el formato),
señalando los nuevos contenidos
Capacitaci
ón en interoperabilidad,
servicios y cero papel a todos los
servidores públicos de la entidad
Ava
nzado
Transfo
rmación
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ENTREGABLE No. 2 ANÁLISIS DE PROSPECTIVA
EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
ANÁLISIS DE PROSPECTIVA EN INTEROPERABILIDAD Y ESTÁNDARES GEL
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Marco de interoperabilidad Manual 3.0 Atención por escenarios de la guía
Meta del marco Criterios de verificación
Insumo para
calificar
criterio
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La entidad evalúa las mejores
prácticas y genera procesos de mejoramiento
continuo para el aprovechamiento de dichas
experiencias en el consumo o prestación de
sus servicios de intercambio de información
El Informe de evaluación de prestación de
servicios (ver Anexo 4 para el formato) señala
buenas prácticas, identificadas en la entidad o aplicadas
por esta, a partir de la experiencia de otra
X X X
La entidad participa
activamente en la toma de decisiones
involucradas en el proceso de mantenimiento
del Marco
Existe registro de recomendaciones y
sugerencias sobre los borradores de nuevas versiones
de los documentos del Marco. Si se desarrolló una
encuesta para decidir la pertinencia de una
X X X
ADAPTACIÓN DEL MARCO DE INTEROPERABILIDAD DE
FORMA PARTICIPATIVA Y ARTICULADA, COMO APOYO A
LAS ENTIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
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Meta del marco Criterios de
verificación
Insumo para
calificar criterio
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política,
recomendación o estándar, la entidad participó en ella