Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de … · 8. Para profundizar y mejorar...

Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza

Gobierno de Nicaragua

Julio 2001

Índice Página

Introducción .............................................................................................. iGlosario ..............................……….…………………………...……...…. vResumen Ejecutivo .....……………………………………….…..……... ix

I. El Proceso de Consulta y el Compromiso del Gobierno …........….….. 1

A. Procesos anteriores .…….………………….……... 1B. Enfoques actuales .............................................................….……..... 2C. El proceso fortalecido .........................................................……........ 3

II. Perfil de la Pobreza …...…….................................................................... 5

A. Base de análisis y metodologías de medición ..................................... 5B. La situación y evolución de la pobreza ….…………………….……. 6C. Las dimensiones económicas de la pobreza ....................................... 10D. Capital humano y pobreza .....………………….………………….... 11E. Vulnerabilidad y marginalidad ………………………….…….......... 12F. Pobreza desde el punto de vista de los pobres .…………….……….. 14

III. Antecedentes de Políticas y Estrategias y su Impacto en la Pobreza ... 14

A. Algunos hechos económicos y sociales importantes de los últimos treinta años………………………………………….….................…. 14

B. Estrategias y políticas en los años noventas .................………....….. 16C. Obstáculos a un mayor crecimiento económico, aspectos macro y

microeconómicos ................................................................................ 19 IV. Objetivos e Indicadores Intermedios ....................................................... 22

A. Los objetivos internacionales de desarrollo y la fijación de objetivos e indicadores para Nicaragua ........................................................... 22

B. Metas e indicadores intermedios ......................................................... 26 V. Políticas de Fortalecimiento de Crecimiento y Reducción de Pobreza 29

A. Reseña …………………………………………………………….... 29B. Los principios que sustentan la ERCERP ........................................... 29C. Primer pilar: crecimiento económico de base amplia y reforma

estructural ........................................................................................... 30D. Segundo pilar: mayor y mejor inversión en capital humano ...……... 32E. Tercer pilar: mejor protección a los grupos vulnerables .......…......... 37F. Cuarto pilar: gobernabilidad y desarrollo institucional ...……..…..... 39G. Temas transversales ……………………………………………........ 40

VI. Perspectivas Económicas y la ERCERP en el Mediano Plazo............... 42

A. Aspectos generales …………………………………………….......... 42B. Marco macroeconómico …………………...…………….................. 43C. Financiamiento de la ERCERP ...............................…………........... 46D. Reforma estructural y otras grandes reformas .................................... 49E. Mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional …………....... 51F. Programas por componentes y sectores estratégicos ..……….…....... 53G. Costos de las metas ............................................................................. 57

VII. Implantación, Seguimiento y Evaluación de Impacto ........................... 59

A. Implantación de la ERCERP .............................................................. 59B. A qué dar seguimiento y qué evaluar ………………………............. 62C. Establecimiento del sistema de seguimiento y evaluación de la

ERCERP ............................................................................................. 62D. Evaluación de la evolución de la pobreza y evaluación del impacto

global de la ERCERP .......................................................................... 63E. Seguimiento y evaluación de los programas clave de la ERCERP .... 64F. Programa de reportes y evaluaciones ....................................…........ 65

Cuadros

1. Evolución de la Pobreza ...............................................…………….. 82. Brecha de Pobreza y su Evolución .....…........................………….... 93. Distribución del Consumo ...………………...............................…… 104. Matriz de Objetivos, Metas e Indicadores Intermedios ….................. 235. Indicadores Económicos Básicos ....................................................... 456. Desembolsos del Gobierno Central relacionados con la ERCERP 467. Asignación de los Fondos de la HIPC ................................................ 478. Programa de Inversiones Públicas de la ERCERP, 2001-2005 .......... 549. Costo total para cumplir con los indicadores selectos ........................ 5810. Coordinación de la ERCERP: roles de la SETEC y otras instancias

participantes ........................................................................................ 61

Gráficas

1. Pobreza y Pobreza Extrema …………………………........................ 62. Pobreza Urbana y Rural…………………………………................... 73. Pobreza Extrema Urbana y Rural …….............…………………….. 74. PIB Real Per Cápita …………………………….....................……... 155. Deuda Externa ……………………………………...................……. 15

Anexos

I. El Proceso de Consulta …………………………..…..................... 67

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II. Principales Reformas Estructurales – Acciones Implementadas .... 106III. Matriz de Metas, Objetivos e Indicadores Intermedios................... 113IV. El Mapa de Pobreza de Nicaragua .................................................. 118V. Matriz de Acciones de Política ………………........……………... 124

VI. La definición de los gastos relacionados con la pobreza ................ 155 Cuadros Anexos

1. Nicaragua: Indicadores Económicos y Sociales ................................. 1572. Cartera de Programas de la ERCERP (Consolidado) ........................ 1593. ERCERP Cartera de Programas ..........................................................

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INTRODUCCION TRANSICIÓN DE LA I-PRSP A LA ERCERP COMPLETA

1. Este documento, Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza (ERCERP), es una versión revisada del publicado en agosto del 2000, que fue presentado como el documento interino de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (I-PRSP) ante el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), a fin de considerar la inclusión de Nicaragua dentro de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC). Esta nueva versión servirá de guía a nuestra nación durante el período que dure la implementación de la HIPC (2001-2005). El documento de agosto del 2000 no sólo fue discutido en el seno del Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES), y con otros grupos de ciudadanos en Nicaragua, sino que también fue revisado por los organismos multilaterales y las agencias bilaterales de cooperación presentes en el país. En sus comentarios los funcionarios del Fondo y del Banco resaltaron que el proceso de consulta y el alcance de la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza (ERRP) excedía lo que se esperaba de una estrategia interina. 2. Para elaborar esta ERCERP fueron especialmente útiles los comentarios recibidos durante las consultas locales realizadas por el gobierno y el CONPES en siete departamentos y las dos regiones autónomas, durante noviembre- diciembre del 2000 y marzo-abril del 2001. Estas consultas, junto con los dieciséis grupos focales que tuvieron lugar con pobres de áreas rurales y urbanas en seis departamentos y las regiones autónomas -- las áreas con mayores niveles de pobreza del país -- proporcionaron una excelente guía que asegurará una implementación efectiva del programa. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unión Europea (UE), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y otras agencias de cooperación bilateral -- especialmente aquellas de Austria, Alemania, Suiza, Suecia, Noruega y los Estados Unidos -- dieron comentarios sobre la ERRP. Los Directorios del BM y del FMI, y sus funcionarios, proporcionaron consejos muy útiles.

3. El proceso de consulta local enfatizó varios elementos claves, entre ellos, la convicción de que la fase de implementación de la estrategia debe incorporar las características regionales. El proceso también reveló la existencia de niveles altos de capital social local y la participación entusiasta en muchas de las iniciativas enfocadas al desarrollo, y de igual manera enfatizó la importancia de contar con una referencia nacional como la ERCERP que sirva como guía local. Las consultas regionales, al igual que las consultas “nacionales” y las desarrolladas por algunas ONGs, fueron apoyadas por la publicación de versiones resumen de la ERRP. Este nuevo documento de la ERCERP tendrá su versión resumida, que será circulada ampliamente en todo el país, especialmente en los municipios más pobres de Nicaragua. La circulación y la discusión de la cartera de programas de inversión local del gobierno central fue muy apreciada por parte de los lideres locales, y fue aceptada como la base crítica para una metodología “de abajo hacia arriba” para la formulación y seguimiento de futuras inversiones públicas. Los líderes locales exigieron la participación de la sociedad civil y una mayor coordinación entre las autoridades municipales, departamentales y centrales para la implementación de la estrategia. Esto representa un reto importante, que será en parte cubierto con un nuevo programa desarrollado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para fortalecer la coordinación entre instituciones multisectoriales, la sociedad civil, y los diferentes niveles de gobierno. Así mismo, se está desarrollando un nuevo programa para expandir el proceso de consultas a nivel local. El

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CONPES, la instancia consultiva formal, ha incrementado su programa de trabajo, y ha proporcionado análisis y recomendaciones sobre las políticas públicas, gracias al apoyo técnico continuo y la inclusión de nuevos miembros, particularmente la asociación de municipios. Más importante todavía es el hecho que se haya introducido en la Asamblea Nacional el proyecto de ley que asegurará una mayor participación ciudadana.

4. La cartera de inversión pública presentada en la ERRP ha sido consolidada y mejorada. La clasificación y el análisis de la cartera de programas y su relación con las metas y los pilares de la ERCERP están siendo profundizados a medida que se amplía la información del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) con el apoyo del BM. Un nuevo decreto mejorará la estructura, y los estándares de clasificación e información del SNIP para que el sistema esté mejor vinculado con el programa económico, su implementación y evaluación. El decreto incluye una nueva estructura descentralizada, que promoverá prácticas descentralizadas “de abajo hacia arriba” para la futura formulación y seguimiento de la cartera de programas del gobierno. Con el apoyo del Banco Mundial, se está realizando una revisión del gasto público para fortalecer la racionalización, priorización y coordinación de las inversiones públicas. Se ha desarrollado un programa de inversión mejorado y más austero, consistente con las restricciones macroeconómicas y las metas de la estrategia, como respuesta a las recomendaciones recibidas sobre esta materia. 5. Se revisó la propuesta para el Fondo Social Suplementario FSS/HIPC y se emitió un nuevo decreto para ampliar la representatividad de su Consejo Coordinador y adecuar sus procedimientos. El Fondo expandido será de naturaleza virtual, es decir que únicamente coordinará, elaborará planes estratégicos y dará seguimiento a las acciones de los principales ministerios e instituciones autónomas que implementarán los diferentes programas financiados con los recursos del alivio de la deuda. Su Consejo Coordinador incluye actualmente representantes de la sociedad civil (CONPES), la comunidad de donantes, y los principales ministerios rectores. Así mismo, manteniendo la consistencia con las recomendaciones de la comunidad internacional, se incluyeron en la definición de su cartera dos programas nuevos para recibir financiamiento: uno para el desarrollo rural y uno para la pequeña y mediana empresa. Se ha desarrollado un sistema de información gerencial y un proceso detallado para implementar y dar seguimiento a los programas financiados a través del fondo FSS/HIPC.

6. La sección macroeconómica ha sido profundizada y es consistente con el programa económico de mediano plazo del gobierno. Esto asegura la coherencia de la ERCERP y los desembolsos propuestos con los recursos esperados de la nación. El nuevo programa económico refleja las restricciones adversas en términos de la balanza comercial y una probable reducción de recursos externos esperados de la comunidad internacional. Estas restricciones han forzado a una reducción desafortunada en el nivel de crecimiento económico proyectado, y por lo tanto una revisión en la meta de reducción de pobreza para el 2005, además de otras metas e indicadores intermedios de la ERRP. En este contexto, se ha revisado la estimación del costo de algunos indicadores intermedios, ajustándolos a la viabilidad fiscal del programa. Los desembolsos relacionados con la pobreza han sido rigurosamente seleccionados (Anexo VI) para asegurar una evaluación consistente de su aplicación y resultados.

7. Se han revisado, y en algunos casos cambiado, los indicadores de metas. Estos se verán afectados no sólo por el impacto de un crecimiento económico más lento, sino también por

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nuevas consultas con los ministerios pertinentes, y consideraciones sobre su reciente desempeño. Con miras a fortalecer la ERCERP, se realizaron talleres en el sector de salud para desarrollar metas e indicadores locales consistentes con las metas nacionales. Se elaboró un borrador mejorado de la ley de salud, el que fue presentado a la Asamblea Nacional después de un proceso de consulta con el sector y la comunidad internacional. También se presentó a la Asamblea Nacional una ley de reforma del servicio civil que será clave para la sostenibilidad de la ERCERP. 8. Para profundizar y mejorar la estrategia de crecimiento presentada en la ERRP, con el apoyo del BM, se ha desarrollado una agenda de investigación sobre una variedad de temas relevantes, uno de cuyos resultados será fortalecer la estrategia para el desarrollo de la economía rural. También se incluye una nueva evaluación del entorno macroeconómico, un análisis de la tasa neta efectiva de protección en sectores productivos claves, un análisis de las estrategias para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, el apoyo al programa de competitividad, y un análisis y evaluación de las políticas agrícolas. La revisión del pilar de crecimiento económico de base amplia ha significado describir con amplitud las reformas de comercio exterior de Nicaragua. Dados los esfuerzos fallidos en la privatización de algunas empresas de utilidad pública, se ha revisado la metodología y ajustado su reprogramación. Se han incluido algunos programas de ONGs, y la Asamblea Nacional ha considerado y aprobado legislación adicional (incluyendo el presupuesto para el 2001).

9. Se ha mejorado la discusión sobre el pilar de protección a grupos vulnerables, tal como fue sugerido. De acuerdo con lo programado, con apoyo del BM y del BID se ha iniciado el desarrollo de una política de protección social, sustentada en un análisis de las vulnerabilidades de los pobres y la relación de diferentes programas con dichas vulnerabilidades. Los resultados preliminares están siendo validados y sus implicaciones analizadas, especialmente para la reformulación de los actuales componentes del programa con miras al presupuesto del próximo año. La reformulación de la cartera de protección social se ha iniciado recientemente a través del diseño de proyectos complementarios cuya meta es proteger el desarrollo de niños y niñas en extrema pobreza. La red de protección social está ahora más cerca de ser una realidad y se ha comenzado a tejer en torno a los niños y niñas, por ser estos los más vulnerables en la lucha para superación de la pobreza. 10. En las escuelas primarias ya se está impartiendo un programa de educación sobre el medio ambiente y se ha aprobado la ley de educación ambiental. Este programa contiene un análisis y evaluación del impacto de los seres humanos sobre el medio ambiente, incluyendo el manejo y la prevención de desastres, para lo cual el Ministerio de Educación Cultura y Deportes (MECD) ya cuenta con una unidad administrativa. Después de completar un proceso de consulta nacional muy representativo, se desarrolló el plan nacional de educación, el cual entrará en operación muy pronto. También se finalizó la política y plan de acción ambiental después de un amplio proceso de consultas y ha iniciado sus operaciones un nuevo y fortalecido Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SNPMAD). 11. El proceso de implantación, seguimiento y evaluación de la estrategia ha sido fortalecido y en algunos casos como en las encuestas y estudios estadísticos -- especialmente la Encuesta de Medición del Nivel de Vida (EMNV) -- se ha avanzado más rápido de lo previsto. Para el monitoreo de los indicadores intermedios, el Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de

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Pobreza (SINASIP) fue negociado con el BID para contribuir con el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación. El censo agrícola que fue completado recientemente -- el primero en 27 años -- proporcionará información importante para el desarrollo de programas de desarrollo rural. Se ha revisado, actualizado y simplificado la matriz de acciones de política (Anexo V). Aunque sigue siendo extensa, refleja una decisión deliberada de proporcionar al gobierno y la sociedad civil una guía detallada para dar seguimiento a los compromisos durante el proceso de consulta. Al mismo tiempo, sirve para reconocer que la matriz de acciones de política refleja un proceso político de discusión y de inclusión amplia de puntos de vista distintos. 12. La implantación de la ERCERP de hecho ya se ha iniciado, ya que fue clave en la elaboración del presupuesto del 2001. Los programas incluidos en el presupuesto aprobado por la Asamblea Nacional, más los compromisos hechos en la matriz de acciones de política para el 2001, expresan los acuerdos, las metas y objetivos establecidos en la ERCERP. A medida que el gobierno hizo sus reajustes en los gastos de capital para este año, fue crucial la decisión tomada de proteger y priorizar los desembolsos de los proyectos vinculados a la estrategia de reducción de la pobreza. El desarrollo de la ERCERP nos ha llevado actualmente a muchos programas, reformas, legislación y fortalecimiento de las instituciones. Para asegurar una mayor coordinación entre donantes, la Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX) están trabajando juntos para garantizar que la futura cooperación internacional siga la priorización indicada en la ERCERP. El Grupo de Gobernabilidad, a través del PNUD, ha acordado apoyar un programa para facilitar la coordinación de la cooperación externa con el gobierno durante la implementación de la ERCERP. Un Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (PAI) a nivel local -- que incluye fortalecimiento al trabajo de las instituciones multi-sectoriales, participación ciudadana y proyectos de inversión local -- fue formulado y negociado con el BID. Se están negociando varios programas de “nueva generación” dentro del marco de la ERCERP y en esa dirección se orienta el nuevo plan de cooperación de la Unión Europea con Nicaragua para los próximos 5 años, el que ha sido diseñado de conformidad a las prioridades de la ERCERP. Así, mientras la estrategia empezó a tener sus efectos desde inicios del 2000, es hasta enero del 2001 que se viene implementando formalmente.

13. El gobierno de Nicaragua quiere aprovechar la oportunidad para agradecer --dentro y fuera de Nicaragua-- a todos quiénes dedicaron su tiempo para leer y hacer comentarios sobre el documento interino. La actualización y mejora de esta versión son los resultados de esos aportes.

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GLOSARIO AF AN AMCHAM AMUNIC ANC APN ASDI ASEN ASOBANP BANADES BANIC BASE BAVINIC BCN BID BM CANTUR CATIE CARITAS CAUS CBA CBI CBT CCER CCN CED CEI CENIS CERAP CGR CIVITAS CNA CNE CNE CNI CNLD CNS CNT CNU CODE CONADES CONPES CORNAP COSEP COSUDE CPT CREPEN CRS CSD CSE CSJ CST DANIDA DFID DGA DGI DGIP EMNV ENABAS ENACAL

Año Fiscal Asamblea Nacional Cámara de Comercio Americana Nicaragüense Asociación de Municipios de Nicaragua Acción Nacional Conservadora Asociación de Periodistas de Nicaragua Asociación Sueca para el Desarrollo Internacional Proyecto de Apoyo al Sector Educativo en Nicaragua Asociación de Bancos Privados de Nicaragua Banco Nacional de Desarrollo Banco Nicaragüense Programa de Educación Básica Banco de la Vivienda de Nicaragua Banco Central de Nicaragua Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Cámara Nacional de Turismo Centro Agronómico Tropical para la Investigación y la Enseñanza ONG de la Iglesia Católica Centro de Acción y Unidad Sindical Corredor Biológico del Atlántico Iniciativa de la Cuenca del Caribe Certificado de Beneficio Tributario Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción Camino Cristiano de Nicaragua Centro de Educación para la Democracia Centro de Exportaciones e Inversiones Certificados Negociables de Inversión Comité Ejecutivo para la Reforma de la Administración Publica Contraloría General de la República Grupo de Coordinación de ONGs de la Sociedad Civil Código de la Niñez y la Adolescencia Comisión Nacional de Energía Consejo Nacional de Educación Comité Nacional de Integridad Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas Consejo Nacional de Salud Congreso Nacional de los Trabajadores Consejo Nacional de Universidades Centro de Operaciones de Emergencias Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible Consejo Nacional de Planificación Económica Social Corporación de Empresas del Sector Público Consejo Superior de la Empresa Privada Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Congreso Permanente de los Trabajadores Comisión para la Reforma de Pensiones Catholic Relief Service Comisión Sectorial para la Descentralización Consejo Supremo Electoral Corte Suprema de Justicia Central Sandinista de Trabajadores Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido Dirección General de Aduanas Dirección General de Ingresos Dirección General de Inversiones Públicas Encuesta de Medición de Niveles de Vida Empresa Nacional de Alimentos Básicos Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados

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ENAP ENDESA ENEL ENITEL ERCERP ERRP ESAF FAO FCR FCRP FEMA FES FIDA FISE FMI FNT FNUAP FODIEN FOGADE FONMAT FOREIBCA FOSOVI FSLN FSS FUNICA FUNDEMOS GGG GTZ HIPC IDA IDR INAA INAFOR INATEC INCAE INDE INE INEC INETER INIFOM INIM INPYME INSS INTA INTECNA INTUR INVUR IPEA IVA JCOP MAGFOR MARENA MCN MECD MECOVI MHCP MIFAMILIA MIFIC MIGOB MINREX MINSA MITRAB

Empresa Nacional de Puertos Encuesta Demográfica y de Salud Empresa Nicaragüense de Electricidad Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de Pobreza Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza Servicio Reforzado de Ajuste Estructural Organización para la Agricultura y la Alimentación Fondo de Crédito Rural Programa de Facilidad de Crecimiento y Reducción de Pobreza Agencia para la Administración de Emergencias de los Estados Unidos Fondo de Emergencia Social Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola Fondo de Inversión Social de Emergencia Fondo Monetario Internacional Frente Nacional de los Trabajadores Fondo de Población de las Naciones Unidas Fondo para el Desarrollo de la Industria Eléctrica Fondo de Garantía de Depósitos Fondo para la Niñez y la Maternidad Fortalecimiento a la Educación Intercultural Bilingüe en la Costa Atlántica Fondo Social para la Vivienda Frente Sandinista de Liberación Nacional Fondo Social Suplementario Organismo No Gubernamental de Apoyo a la Democracia Fundación Nicaragüense para la Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario Grupo de Gobernabilidad Agencia Alemana de Cooperación Países Pobres Altamente Endeudados Agencia Internacional para el Desarrollo Instituto de Desarrollo Rural Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Nacional Forestal Instituto Nacional Tecnológico Instituto Centro Americano de Administración de Empresas Instituto Nicaragüense de Desarrollo Instituto Nicaragüense de Energía Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de la Mujer Instituto Nicaragüense de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa Instituto Nicaragüense de Seguridad Social Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria Instituto Tecnológico Nacional Instituto de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas del Brasil Impuesto al Valor Agregado Juntas Comunitarias de Obras y Progreso Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Movimiento Comunal Nicaragüense Ministerio de Educación, Cultura y Deportes Programa de Mejoramiento de Encuestas de Condiciones de Vida Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de la Familia Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Gobernación Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio del Trabajo

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MRS MTI NBI NORAD OCDE-CAD OEA ONGs OOT OPS OPEP OSC OTR PAEBANIC PAI PAININ PALI PANic PCN PGDM PDH PESA PETRONIC PGDM PGJ PIB PLC PLI PLIUN PLN PMA PN PNB PNC PNUD Ppto. PRANAFP PRGF PRN PROCAFOR PRODES PROFOR PRONAL PROTIERRA PRRAC PSC PYMES RAAN RAAS RU SAS SBIF SES SETEC SIGFA SIG-FSS SILAIS SIMEN SINASIP SINIA SNIP SNPMAD TELCOR

Movimiento de Renovación Sandinista Ministerio de Transporte e Infraestructura Necesidades Básicas Insatisfechas Autoridad Noruega para el Desarrollo Internacional Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico- Comité de Asistencia al Desarrollo Organización de Estados Americanos Organizaciones No-Gubernamentales Oficina de Ordenamiento Territorial Organización Panamericana de la Salud Organización de Países Exportadores de Petróleo Organizaciones de la Sociedad Civil Oficina de Titulación Rural Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos de Nicaragua Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia Programa de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia Partido Neo-Liberal Plan Ambiental de Nicaragua Partido Conservador de Nicaragua Plan General de Desarrollo Municipal Procuraduría de Derechos Humanos Programa Especial de Seguridad Alimentaria Petróleos de Nicaragua Plan General de Desarrollo Municipal Procuraduría General de Justicia Producto Interno Bruto Partido Liberal Constitucionalista Partido Liberal Independiente Partido Liberal de Unidad Nacional Partido Liberal Nacionalista Programa Mundial de Alimentos Policía Nacional Producto Nacional Bruto Programa Nacional de Competitividad Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto Programa Nacional de Asesoría para la Formulación de Políticas Programa de Crecimiento y de Reducción de Pobreza Partido Resistencia Nicaragüense Proyecto de Bosque de Pinos Proyecto de Desarrollo Económico y Social Proyecto de Desarrollo Forestal Sostenible Proyecto Nacional Proyecto de Desarrollo de las Municipalidades Rurales Programa Regional para la Reconstrucción de América Central Partido Social Cristiano Pequeñas y Medianas Empresas Región Autónoma del Atlántico Norte Región Autónoma del Atlántico Sur Reino Unido Secretaría de Acción Social Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras Secretaria Ejecutiva del Sistema Secretaría Técnica de la Presidencia Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría Sistema de Información Gerencial- Fondo Social Suplementario Sistema Local de Asistencia Integral de Salud Sistema para el Mejoramiento de la Educación Nicaragüense Sistema Nacional de Seguimiento de Indicadores de Pobreza Sistema Nacional de Información Ambiental Sistema Nacional de Inversiones Públicas Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Telecomunicaciones y Correos- ente regulador

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UCRESEP UE UNAG UNESCO UNICEF UPANIC UPN USAID USDA

Unidad Coordinadora para la Reforma del Sector Público Unión Europea Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua Unión de Periodistas de Nicaragua Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

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RESUMEN EJECUTIVO

1. La ERCERP reúne resultados de estudios realizados durante años de investigación, refleja experiencias arduamente adquiridas y resume procesos de consulta que continúan profundizándose. Gran parte de esta estrategia -- cuya apropiación trasciende al gobierno, en realidad es de nación -- al igual que sus componentes que la definen, -- legales, institucionales y administrativos -- han venido evolucionando a través del tiempo; este documento describe cómo ellos se han fortalecido. La riqueza de los elementos sobre los cuales se han logrado acuerdos y muchas de las decisiones -- reformas y medidas estructurales, programas y proyectos priorizados -- reflejan que se trata de un programa complejo. Parte de la complejidad surge del amplio proceso de consulta a que ha sido sometida esta estrategia los dos últimos años, pero también, y con mayor peso, de la convicción de que prácticamente todos los problemas de pobreza están interrelacionados en una estrecha red de temas y que la mejor forma de abordarlos es de manera integrada. 2. La pobreza severa de Nicaragua se origina a partir de elementos estructurales, más una serie de erróneas políticas económicas de la década de los 1980s, agravado por el desgaste de una guerra civil. El resultado fue un proceso hiperinflacionario sin precedentes, una drástica reducción en las exportaciones, la producción, los ingresos y la riqueza nacional y -- durante 1987-1990 -- un virtual colapso económico. Para 1990, se tenía el mismo ingreso per cápita que se tenía en los años sesentas; la infraestructura física estaba prácticamente destruida y el tejido social se había desgarrado. Nicaragua inició el lento y doloroso proceso de la reconstrucción. 3. Los primeros años de gobierno democrático en la década de los noventa se dedicaron a restaurar la paz, desarrollar una democracia representativa, reducir la hiperinflación y lograr la transición de una economía dirigida a una basada en el sector privado y en mercados abiertos. Se vendieron las empresas estatales; se redujo fuertemente el tamaño del gobierno -- especialmente el ejército -- y se liberó la mayor parte de los mercados que restringían la libre circulación de bienes y servicios. Estos esfuerzos fueron apoyados por flujos generosos de ayuda externa -- tanto técnica como financiera, -- provenientes de una amplia variedad de donantes multilaterales, bilaterales y de otra índole. Después de un estancamiento económico, en 1994 se reanudó el crecimiento real del PIB; desde entonces, el crecimiento se ha acelerado, a pesar de huracanes, terremotos y sequías. No obstante, la economía se encuentra a niveles que están muy por debajo de los que tenía a finales de los años setentas, lo que explica por qué Nicaragua continúa siendo el segundo país más pobre del hemisferio. 4. El colapso económico empobreció a muchos nicaragüenses. Para 1993, un poco más de la mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza, e incluso después que se inició la recuperación económica, para 1998, casi el 48 por ciento de la población permanecía en la pobreza; el 17.3 por ciento en la extrema pobreza, con un consumo de calorías que estaba por debajo del mínimo exigido para mantener una vida saludable. Casi el 70 por ciento de los residentes rurales son pobres; el 29 por ciento son extremadamente pobres. La pobreza urbana también está generalizada, especialmente fuera de la ciudad capital de Managua, que se está recuperando rápidamente; más del 30 por ciento de los residentes urbanos son pobres, aunque menos del 8 por ciento son extremadamente pobres. Pero Nicaragua muestra evidencias de que el crecimiento de base amplia reduce la pobreza. Entre 1993 y 1998, las encuestas detalladas muestran que la pobreza rural se redujo significativamente gracias a la fuerte recuperación

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agrícola. Igualmente, los niveles de pobreza de Managua disminuyeron con la expansión de los servicios privados. No obstante, en algunas áreas -- particularmente en la Costa Atlántica y en las ciudades más pequeñas -- los niveles de pobreza empeoraron. Entre tanto, una nueva encuesta pronto a realizarse, podría mostrar una mayor reducción de los niveles de pobreza, todos los nicaragüenses están convencidos que reducir la pobreza en la presente década sigue siendo el principal reto de Nicaragua. 5. ¿Qué causa la pobreza en Nicaragua? Las EMNV, realizadas en 1993 y 1998, han arrojado mucha luz sobre el problema. Una causa fundamental es el colapso económico de los años ochentas y la respuesta fundamental es la recuperación económica de base amplia. Otra causa del bajo ingreso y productividad de los pobres es su acceso limitado al empleo y la infraestructura. Más de una quinta parte de los pobres continúan desempleados, lo que representa casi el doble del promedio nacional. El subempleo es incluso peor, ya que un tercio de los pobres están subempleados; una de cada dos mujeres pobres está subempleada. Además, los pobres tienen acceso limitado a la infraestructura y los servicios públicos. Su acceso al agua segura, a la electricidad, al saneamiento e incluso a los caminos suele ser la mitad o menos de los niveles de acceso que disfrutan los que no son pobres. Al igual que muchos nicaragüenses, los pobres a la vez se enfrentan con una seria incertidumbre acerca de sus derechos de propiedad; pero tienen menos capacidad para defender estos derechos. 6. También existe una fuerte dimensión social en la pobreza de Nicaragua, en parte, ocasionada por los servicios limitados de educación, salud y de otro tipo que se ofrecen a los pobres. Las tasas de fecundidad de las adolescentes del país se encuentran entre las más elevadas de América Latina; pero éstas son incluso mayores para las pobres, quienes tienen menos acceso a la planificación familiar y sufren riesgos reproductivos mucho mayores. A pesar de cierta mejoría, casi el 30 por ciento de los pobres son analfabetos; cuentan con un promedio de apenas un poco más de 3 años de escolaridad, lo que representa más del 50 por ciento por debajo del promedio nacional. A los extremadamente pobres les va peor; pues promedian un poco más de dos años de escolaridad. En ambos casos, esto es menos que el tiempo necesario para obtener una alfabetización básica, ya no digamos las destrezas requeridas para una economía que se moderniza. Los niños extremadamente pobres se enferman con mucha más frecuencia que los no pobres y tienen menos acceso a servicios médicos. Por otro lado, más del 30 por ciento de los niños pobres y el 40 por ciento de los niños extremadamente pobres están desnutridos. 7. Los pobres también son sumamente vulnerables. Con frecuencia el país se ve afectado por desastres naturales: huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, sequías, incendios e inundaciones. La concentración de las exportaciones en unos pocos productos agropecuarios hace al país vulnerable a impactos negativos en los términos de intercambio. Los pobres se ven más afectados por estos eventos. De hecho, las encuestas indican una impasible resignación de los pobres ante su pobreza, insuficiente apoyo del gobierno y la inevitabilidad de los desastres. Para ellos, la pobreza es un círculo vicioso del cual hay pocas probabilidades de escapar. En particular son vulnerables los discapacitados, a quienes una economía débil no puede ofrecerles mucho apoyo; semejante situación los hace dependientes de sus parientes y de su comunidad. La violencia contra la mujer y otros miembros de la familia, también incrementa la vulnerabilidad de los pobres. Finalmente, los indígenas del país, especialmente a lo largo de la Costa Atlántica, se cuentan entre los ciudadanos más pobres de la nación. Los eventos políticos y económicos del pasado los ha dejado marginados. La magnitud de los recientes desastres y el grado de

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vulnerabilidad de los pobres indica que sólo el gobierno puede desarrollar las instituciones y programas necesarios para proveerles de mecanismos de protección social más fuertes. 8. El alivio de esta condición de empobrecimiento ha sido una preocupación de todos los nicaragüenses y de su gobierno, durante la pasada década. Mientras comprensiblemente inmersa en los problemas de la transición hacia una economía de mercado, de una nación en guerra a una nación en paz, la administración Chamorro inició importantes reformas estructurales y la recuperación económica que ha beneficiado a algunos sectores pobres, así como la creación de instituciones para apoyar la reducción de la pobreza. Los fondos sociales y rurales de Nicaragua han sido bien manejados y han tenido capacidad de respuesta. Poco después de la toma de posesión de la actual administración, se inició un proceso de dos vías que ha permitido desarrollar una estrategia de reducción de la pobreza y fortalecerla considerablemente sobre la marcha. En primer lugar, ha habido una amplia consulta, dentro y fuera del gobierno, con los partidos políticos y con la sociedad civil -- la comunidad empresarial, los líderes religiosos, los sindicatos, las ONGs, las organizaciones comunitarias -- así como con la comunidad donante, la cual ha brindado un fuerte apoyo a los esfuerzos de la nación. En segundo lugar, la decisión del gobierno de apoyar la recuperación económica, enfatizando las reformas económicas y la rehabilitación y expansión de la infraestructura económica, privilegiando el crecimiento basado en la agricultura y en la expansión de los servicios sociales claves, orientados hacia la población rural pobre. Aunque los desastres, tales como el huracán Mitch, han demorado este cambio, el gobierno continúa haciendo esfuerzos para lograr trasladar la prestación de servicios productivos actualmente bajo su responsabilidad -- que bien pueden ser asumidos por un sector privado pujante -- para concentrarse en la provisión de servicios y bienes públicos básicos, con lo cual se estaría reforzando la estrategia.

9. A medida que el proceso de consulta demostraba su valor, tanto la sociedad civil como el gobierno consideraron que éste se podría profundizar y formalizar. A principios de 1999, el Presidente de la República creó el CONPES, integrado por todos los sectores nicaragüenses interesados -- empresarios, trabajadores, partidos políticos, ministerios, gobiernos regionales y ONGs -- para asesorar al gobierno en una amplia gama de asuntos económicos y sociales. Durante 37 reuniones plenarias, y aproximadamente 200 reuniones de los diversos comités, los miembros del CONPES han analizado y hecho recomendaciones sobre una amplia variedad de asuntos relacionados con la pobreza. En realidad, el CONPES se ha convertido en el principal vehículo para fortalecer la estrategia de reducción de la pobreza; esta estrategia refleja muchos de sus aportes y recomendaciones. Pero el proceso de consulta no se limitó al CONPES. Los ministerios de salud, de educación y del ambiente han celebrado una serie de reuniones y talleres con una amplia variedad de beneficiarios y expertos sectoriales. Estas consultas han resultado en estrategias, planes y programas en salud, educación y medio ambiente que responden más a los pobres; muchos de ellos ya están en marcha. Una versión interina de este documento fue ampliamente divulgada. Un resumen del programa al igual que síntesis por regiones fueron discutidas no solamente en el seno del CONPES, sino que se logró con el apoyo de éste llevar la discusión a 9 departamentos del país -- 8 de ellos contados entre los más pobres -- y a 16 grupos focales, conformados por pobres urbanos y rurales. Se tiene programado continuar estas consultas con las municipalidades al igual que establecer un sistema de monitoreo a fin de incorporar el resultado de estas consultas. Gracias a este rico proceso de consulta, el gobierno se siente seguro de que la ERCERP esbozada en este documento es una estrategia de nación, no sólo de gobierno, por lo que confía que será apoyada en los años venideros. Además, dos

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confederaciones de ONGs desarrollaron procesos complementarios de consulta lo cual también contribuyó a dar insumos adicionales a la estrategia y contribuir a generar un sentimiento de apropiación. 10. Las consultas iniciales condujeron a tomar decisiones sobre los principios y pilares necesarios para orientar el desarrollo de la ERCERP y asegurar su exitosa implementación. Los principios guías acordados fueron: (a) una continua modernización del estado, para aumentar tanto su enfoque como eficiencia en la prestación de servicios a los pobres; (b) la promoción complementaria de una mayor equidad, aumentando el acceso de los pobres a los beneficios del crecimiento, con énfasis especial en las comunidades rurales, la mujer, los grupos indígenas y los residentes de la Costa Atlántica; (c) mayor transparencia a través de sistemas mejorados de administración publica, leyes y procedimientos, y rendición de cuentas, por medio de procesos participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y dirigentes locales; (d) una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad nicaragüense en la ERCERP. La estrategia se basa en cuatro pilares, así como en tres temas transversales que reflejan las metas globales de nuestra sociedad. Todos están interconectados y muchas de las medidas gubernamentales que se tomen respecto a un área, generarán sinergia en el resto. El Capítulo V de este documento detallan los pilares y los temas; pero algunos de los objetivos y acciones más importantes se enumeran a continuación. 11. El primer pilar, de crecimiento económico de base amplia y la reforma estructural, exigirá una rápida tasa de crecimiento del PIB en los próximos cinco años en un ambiente de estabilidad de precios. Desafortunadamente, la situación adversa del país en términos de intercambio comercial, y un descenso de la ayuda externa conduce a una proyección real de sólo el 4.2 por ciento (1.6 por ciento per cápita), aunque posteriormente esta tasa debería acelerarse. Los servicios urbanos, la industria ligera y las zonas francas deberán crecer rápidamente en el futuro, promovidas por un sólido marco macroeconómico, un diálogo con la comunidad empresarial y un proceso democrático, al igual que por varias de las acciones de la ERCERP. La estrategia de la pobreza, sin embargo, hará énfasis en la expansión agrícola, una expansión que será dirigida directamente hacia la pobreza rural. Esto necesitará grandes esfuerzos para mejorar la productividad de los trabajadores rurales, así como generar empleo fuera de las fincas en pequeñas comunidades y áreas rurales. El crecimiento global será apoyado por una serie de medidas, que van desde políticas fiscales y monetarias prudentes y coherentes hasta la privatización de los servicios de electricidad, teléfono, agua y puertos; desde el fortalecimiento continuo del sistema financiero hasta un sistema reformado de pensiones; desde la escrituración y propiedad territorial más seguras a la modernización de los marcos regulatorios. Las medidas específicas para fomentar la expansión agrícola incluyen infraestructura rural (especialmente, caminos, agua y vivienda), programas para mejorar la tecnología agrícola de los pobres, fondos impulsados por la demanda para los agricultores pobres, la provisión de telefonía, electricidad y agua en las áreas rurales que no son atractivas para los proveedores privados y una amplia gama de programas de comercialización, y capacitación. 12. El segundo pilar, la inversión en el capital humano de los pobres, tiene nexos obvios con el primero. Conlleva una gran mejora en la cobertura, calidad e integración de los servicios de educación pública, salud, nutrición y población, principalmente en las áreas rurales. Las escuelas nuevas y rehabilitadas, las becas para los estudiantes pobres de primaria y vocacionales y los turnos dobles en algunas escuelas, no sólo deberían aumentar la cobertura educativa sino

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también reducir las tasas de deserción. Un plan de estudios más pertinente, concentrado en las destrezas productivas, personales y de estilo de vida que necesitan los residentes rurales, en combinación con maestros mejor capacitados, debería mejorar la productividad y la vida de los pobres. Una mayor cantidad de puestos y centros rurales de salud mejor dotados de personal, que se concentren en servicios integrados (salud reproductiva; obstetricia, atención prenatal y postnatal; vacunación de niños; nutrición) para las mujeres, niños y adolescentes pobres mejorará la salud de los pobres. Igual efecto tendrán aquellas actividades comunales y las que involucren a los padres de familia, a fin de divulgar información sobre salud preventiva y nutricional, dirigidas a mejorar el comportamiento de los pobres, cuyos hábitos suelen colocarlos en situación de mayor riesgo de salud. 13. El tercer pilar, mejor protección a los grupos vulnerables -- tanto los afectados por desastres naturales como los que tienen problemas físicos o familiares -- requerirá de una aumento, en el corto plazo, de la capacidad de los pobres para acceder a los servicios públicos en expansión, especialmente para las mujeres, jefas de hogar del sector urbano y rural, quienes tienen una carga de trabajo y son las que garantizan con sus bajos ingresos el bienestar de su hogar. Los programas innovadores vinculan directamente incentivos financieros a una mejor y más intensiva educación y prácticas sanitarias conducidas por los pobres, partiendo de los sentimientos de solidaridad local y del capital social de los padres y de los lideres comunales. Una estrategia sostenida exigirá fortalecer las instituciones públicas pertinentes y llegar a comprender mejor las vulnerabilidades de los pobres. Esto permitirá enfocar y consolidar mejor los muchos programas y proyectos que ahora están en marcha o en etapa de propuesta. Finalmente, se hará una transferencia de ciertas responsabilidades a las organizaciones de la sociedad civil y a los gobiernos locales, que es donde hay mayor respuesta y donde mejor se conoce a los pobres vulnerables y los nexos sociales que éstos tienen con los demás. 14. El último pilar, gobernabilidad y desarrollo institucional, inicialmente requerirá una nueva legislación: para mejorar el acceso a la información del gobierno, para extender las prácticas modernas de compras gubernamentales a todo el sector público, para estandarizar la administración pública nacional y local, para modernizar el Código Penal, los procedimientos judiciales y la Contraloría General de la República (CGR), para modernizar muchos sectores productivos y para establecer registros de tierras. Al mismo tiempo, los grandes esfuerzos para capacitar a jueces, reguladores y otros funcionarios públicos deben complementarse con la reestructuración de procedimientos -- incluso instituciones -- obsoletos. El resultado final no sólo será un gobierno más transparente y confiable, sino uno que pueda utilizar las herramientas de la tecnología moderna más eficazmente para ayudar a los pobres de Nicaragua. 15. También se cubrirán tres temas transversales: la vulnerabilidad ambiental de la nación, una mayor equidad social y la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y la provisión de servicios. Las políticas y programas necesarios para reducir la vulnerabilidad ecológica del país se han integrado en un plan quinquenal, el Plan Ambiental de Nicaragua (PANic), que fue publicado y oficializado por la presidencia en marzo 2000. El Plan establece principios claros de protección del medio ambiente, así como prioridades y acciones. Su ejecución incluirá nuevas leyes, instituciones perfeccionadas, más coordinación y prácticas mucho mejores. La equidad social se abordará facilitando a la mujer igual acceso a las áreas políticas, económicas, culturales y sociales, reduciendo la violencia que sufren tantas mujeres, la niñez y la adolescencia y garantizando los derechos y oportunidades de los grupos indígenas. Finalmente, la

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descentralización de los sistemas de educación y salud, para que respondan más a los pobres, vendrá acompañada de una continua expansión en las responsabilidades de los gobiernos y comunidades locales. Para que este último esfuerzo tenga éxito, se necesitarán nuevos sistemas fiscales, esquemas estandarizados de seguimiento y una capacitación amplia para fortalecer la administración municipal. Desde luego, se hará un énfasis especial en la región de la Costa Atlántica, donde un alto porcentaje de la población es extremadamente pobre. 16. Una parte importante de la formulación de la estrategia ha sido medir el avance de la ERCERP, evaluar su impacto y ajustar los programas y proyectos para que se ocupen mejor de los problemas de la pobreza. El Capítulo IV enumera 9 objetivos específicos de pobreza que la nación alcanzará para el 2005; prácticamente todos ellos están directamente vinculados con la reducción de la cantidad de pobres y con una mejora en su educación y salud -- especialmente reduciendo sus elevadas tasas de mortalidad, -- así como su acceso a los servicios públicos conexos. La mayor parte se enfoca en mujeres y niños. Estos objetivos son medibles a través de indicadores directos e intermedios. El CONPES y el gobierno han desarrollado un programa para monitorear los resultados directamente con los pobres en un número creciente de municipalidades donde la implementación será iniciada con proyecto pilotos los cuales cuentan con el apoyo del BID. Asimismo, con el apoyo del BID y del BM se está realizando una importante actividad cuyo objetivo es revisar los mecanismos de focalización y alcance de los programas en ejecución. La implementación de la estrategia incluye la descentralización en la formulación de proyectos de inversión mediante una mayor participación de las autoridades municipales y de la sociedad civil, lo cual es consistente con las demandas planteadas durante el proceso de consulta local y con las recomendaciones del CONPES. 17. La ERCERP no es sólo una serie de medidas y reformas del gobierno, sino que incluye mejoras en la asignación y expansión de los recursos fiscales dirigidos hacia los pobres. Los programas y proyectos vinculados con la ERCERP ascenderán a un total de cerca de US$1.1 mil millones en gastos de capital, durante 2001-2005. Este programa, apoyado por la cooperación internacional, financiará gran parte de los servicios públicos ampliados y mejorados para los pobres, fomentará la inversión privada en vastas áreas -- mayormente rurales -- de la economía y apoyará la creación, descentralización y modernización de instituciones necesarias para lograr reducir la pobreza. Cuando se estiman todos los gastos del gobierno relacionados con la pobreza, su impacto es aún mayor. Aumentan, de cerca de la mitad de los gastos del gobierno en 2000 (excluyendo el servicio de la deuda), hasta el 62 por ciento en 2005, o sea, a un nivel cerca de un 15.1 por ciento del PIB. 18. Sin embargo, este programa no se podría financiar si no fuera por el alivio esperado de la iniciativa HIPC, de cerca de US$100 millones al año, después del 2001. El gobierno podrá transformar el Fondo Social Suplementario (FSS), originalmente designado como "puente" hasta que llegara el alivio de la HIPC para financiar proyectos innovadores, en un fondo virtual de la HIPC que dará seguimiento y reportará acerca del progreso de los programas prioritarios de la ERCERP. El FSS ya tiene sistemas sofisticados de información gerencial y procesos bien desarrollados para supervisar y evaluar los programas que operan bajo este esquema. El FSS revisado incluye dentro de su Consejo Coordinador a representantes del CONPES y de los donantes, a quienes informará periódicamente sobre su desempeño.

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I. EL PROCESO DE CONSULTA Y EL COMPROMISO DEL GOBIERNO 1. Después de una década de gran perturbación económica y social, Nicaragua inició en 1990 un lento y doloroso proceso de reconstrucción y transformación, destinado a alcanzar una sociedad más abierta y ampliamente representativa de todos los participantes. Durante esta década, se han dado los pasos necesarios hacia el establecimiento de una democracia representativa, con elecciones transparentes y justas en todos los niveles, inclusive el regional y el municipal. Esto ha venido acompañado de un proceso de consulta que está ampliándose y se está profundizando. Este capítulo presenta la forma en que ha evolucionado el proceso de consulta, en el contexto de la formulación de la estrategia de reducción de la pobreza y señala acciones para continuar profundizándolo. El Anexo I contiene una descripción detallada de los participantes, reuniones y recomendaciones. Estas últimas se basaron en la discusión del documento Interino de la ERRP de agosto de 2000. Los comentarios realizados durante el desarrollo del documento interino también están incluidos en el Anexo I de dicho documento.

A. Procesos anteriores

2. Debido al virtual colapso de la economía durante los ochenta, el tema de la reducción de la pobreza ha sido una preocupación vital compartida por muchos sectores en Nicaragua. Así mismo, el deseo de realizar procesos participativos de consulta, encabezado por gobiernos democráticos, ha crecido en la misma medida. Estas consultas se habían realizado usualmente con el sector privado, los partidos políticos, la iglesia, las ONGs, los donantes y organismos internacionales, en particular durante la preparación para las reuniones de los diversos Grupos Consultivos. 3. El actual gobierno, en 1997, inició una intensa consulta con los partidos políticos, la comunidad empresarial, los sindicatos, las iglesias, las universidades, las asociaciones de profesionales, los movimientos de mujeres y las organizaciones comunitarias con el fin de conseguir un amplio apoyo a sus políticas. Varios acuerdos condujeron al desarrollo y aprobación de reformas importantes. En 1998, el gobierno inició un diálogo sobre la reforma del sistema de salud con ciudadanos, sindicatos, ONGs, universidades, el sector privado, el Consejo Nacional de Salud y los donantes, a través de talleres en los centros de atención locales (SILAIS) y hospitales. Al mismo tiempo, se desarrollaba una nueva estrategia de educación con aportes de amplios segmentos de la sociedad; entre ellos, maestros, padres de familia, estudiantes, catedráticos universitarios y representantes de las iglesias tanto a nivel nacional como local. La Política Ambiental y el PANic se completó, publicó y oficializó en febrero de este año, por el Presidente de la República, después de una intensa consulta a nivel local -- municipal y departamental -- y con las comunidades indígenas. De hecho, ahora muchas instituciones realizan consulta antes de tomar acciones -- desde la formulación hasta la implementación -- sobre políticas, legislación y programas.

4. Las consultas con los Grupos Consultivos han demostrado ser útiles en la expansión del proceso participativo. Hace más de tres años, el gobierno enfatizó ante el Grupo Consultivo de Ginebra, el creciente consenso nacional de que el desarrollo rural -- para acelerar el crecimiento de base amplia y mejorar el sector social -- era clave para el progreso del país. Este enfoque inicial ha evolucionado -- gracias a la contribución de los donantes y muchos nicaragüenses –

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hacia un marco más integral para comprender la estrategia de reducción de la pobreza y proporcionando la oportunidad para un diálogo participativo y de construcción de consensos. 5. A consecuencia del huracán Mitch, a finales de 1998, el gobierno organizó una Comisión Presidencial compuesta de seis consejos consultivos para evaluar el daño resultante, identificar las necesidades inmediatas de la población afectada y preparar un plan factible de reconstrucción. Cada uno de los consejos se reunió y trabajó estrechamente con ciudadanos, expertos y organizaciones nacionales e internacionales, para preparar recomendaciones específicas. Estas se presentaron a la comunidad internacional, tanto en Washington, a finales de 1998, como en Estocolmo, en mayo de 1999. Las recomendaciones que surgieron de los Acuerdos de Estocolmo se integraron en el documento: "Una Nación, Muchas Voces" presentado en Washington en mayo de 2000. Este documento, también, evaluaba los desafíos y necesidades que se identificaron durante un amplio proceso de consulta con miembros del gobierno, la sociedad civil, los donantes y los organismos internacionales.

B. Enfoques actuales 6. La formulación de la actual ERCERP se ha beneficiado de estos procesos previos de consulta. Los mismos han sido muy útiles, e inducidos por la demanda, han apremiado para desarrollar mecanismos que conduzcan a una mayor retroalimentación gubernamental, una mayor interacción entre todos los consultados y un mecanismo de consulta más formal. En respuesta, el gobierno creó el CONPES en 1999, cuya base legal es la Constitución de la República. El Consejo tiene el mandato de asesorar al Presidente, en la formulación y evaluación de programas y políticas sociales y económicas, supervisar estos programas, efectuar recomendaciones sobre la composición del presupuesto público anual y facilitar consultas de interés nacional. Además, el CONPES promueve el diálogo interno y da seguimiento a los compromisos derivados de los Grupos Consultivos y de la estrategia de la pobreza (Anexo I), así como a otros asuntos de políticas públicas, tales como el Presupuesto General de la República. 7. Los ministerios del área social y económica, con la asistencia técnica de la SETEC, el Banco Central de Nicaragua (BCN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el MINREX, encabezaron el esfuerzo para preparar un programa coherente de reducción de pobreza. El CONPES y sus Comisiones de Desarrollo Institucional y Social coordinan la participación y recomendaciones de la sociedad civil, con la asistencia técnica del PNUD, el BID, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y otros donantes bilaterales. También, ha habido un proceso participativo de la población en general, la comunidad empresarial y los pobres, a través de presentaciones, provisión de documentos, reuniones, talleres y seminarios relacionados con la ERCERP que han arrojado más luz sobre este problema. 8. Los miembros del CONPES representan una amplia gama de instituciones y grupos, dentro y fuera del gobierno, entre ellos, dirigentes de las asociaciones del sector privado, ONGs, sindicatos, partidos políticos, grupos académicos, gobiernos regionales de la costa atlántica y organizaciones comunitarias, y es el lugar adecuado para hacer recomendaciones específicas que mejoren la estrategia de reducción de pobreza. Por eso, el CONPES continuará funcionando como un canal de comunicación con la sociedad civil y otros grupos, y podrá reorganizarse

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conforme su evolución. El gobierno también ha mantenido un proceso de consultas con representantes de las agencias bilaterales y organismos multilaterales de cooperación en Nicaragua, para discutir ideas y recibir comentarios durante el proceso de formulación de la ERCERP. Muchas de estas organizaciones han brindado una asistencia valiosa, en forma de apoyo técnico y logístico1. Estas instituciones --tanto internas como externas-- han jugado un papel clave para llegar a entender mejor los principales temas y para reflejar las opiniones e inquietudes de la sociedad civil. 9. Desde sus etapas iniciales, la discusión de la ERCERP se condujo en tres niveles: (1) dentro del gobierno, a través de reuniones de los ministerios económicos y sociales y deliberaciones con el personal técnico, incluido el de los entes autónomos. Otros talleres han incluido a las municipalidades, secretarías departamentales y los gobiernos regionales de las regiones del Atlántico; (2) como se observó anteriormente, con la sociedad civil, principalmente a través del CONPES; y (3) discusiones con representantes de organismos donantes bilaterales y multilaterales. Durante la primera etapa de las discusiones, el gobierno se enfocó en las causas y las posibles soluciones para aliviar la pobreza. Además, otras discusiones y talleres incluyeron a organizaciones de desarrollo local, otras ONGs, el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) y los medios de comunicación social. La mayor parte de las recomendaciones se han publicado en un informe anterior, con el fin de facilitar su evaluación y mantener un registro apropiado del proceso.2 10. En la segunda etapa el gobierno trató de fijar metas específicas, identificar y articular programas con recursos, y considerar un sistema participativo para supervisar y evaluar los programas. Con el fin de facilitar y mejorar el análisis y las recomendaciones, se ha dispuesto de asistencia técnica a través de un comité, conformado por el gobierno, la sociedad civil y los donantes. El gobierno, con asistencia del BM y aporte de los diferentes ministerios, luego identificó y priorizó los programas para incluirlos en el presupuesto del año fiscal 2001. El principal resultado de este esfuerzo fue la ERRP de agosto del 2000, que explicaba la estrategia. Este documento y un resumen del mismo tuvieron amplia circulación en Nicaragua, y se utilizaron en una serie de consultas internacionales, nacionales y locales, que incluyó a los pobres. La ERRP fue evaluada por el FMI y el BM como parte de la documentación presentada por Nicaragua para alcanzar el punto de decisión de la iniciativa HIPC en diciembre de 2000.

C. El proceso fortalecido 11. El proceso de consulta, aunque extenso y útil, ha sido costoso. Para revisar y ajustar su estrategia, Nicaragua necesitará apoyo técnico y financiero continuo, especialmente para realizar evaluaciones cualitativas y cuantitativas detalladas de la pobreza e impulsar los mecanismos apropiados de supervisión. Para ayudarse en esta labor, se preparó el Programa Nacional de Asesoría para la Formulación de Política (PRANAFP), con asistencia del PNUD, con el objeto de brindarle apoyo técnico al CONPES y al proceso de consulta. Esto ayudó a la producción y análisis de la información pertinente y ha facilitado la formulación de recomendaciones sobre estrategias relacionadas con la pobreza. El CONPES ha organizado talleres sobre el proceso de

1 Especialmente útiles han sido las Encuestas de Medición de Niveles de Vida (EMNV), en 1993 y 1998, financiadas por varios donantes multilaterales y bilaterales, así como una reciente evaluación de la pobreza llevada a cabo por el Banco Mundial. 2 “Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza”, 18 de mayo de 2000, Gobierno de Nicaragua, Anexo VII.

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consulta y las recomendaciones, el presupuesto anual, el medio ambiente, la política fiscal y monetaria, la política social y económica, los acuerdos de libre comercio y ha invitado a diferentes instituciones de gobierno a comparecer ante el plenario o ante las comisiones de trabajo. 12. Aunque la ERRP fue desarrollada a través de un proceso de consulta amplio e intensivo, a nivel nacional y sectorial, y se basó sobre estudios detallados acerca de los pobres y sus actitudes, estaba claro para todos -- gobierno, CONPES, muchos ONGs y donantes -- que existía la necesidad crucial de profundizar el proceso de consulta, involucrando a las comunidades locales y a un mayor número de pobres. Esto requería, obviamente, un enfoque diferente y más costoso. Se necesitarían versiones resumen de la ERRP, desgloses locales (departamentales y municipales) de los gastos de la ERCERP, y una efectiva participación local de gobierno, empresas y líderes comunitarios, así como de los pobres mismos. Con la asistencia técnica y financiera del Reino Unido y del PNUD se diseñó una programa con metodologías de consulta participativa (PROCONSULTA) y se realizaron consultas locales con líderes durante el período de noviembre 2000-abril 2001 en nueve departamentos, ocho de los cuales son de pobreza severa o alta. 13. Estas sesiones fueron apoyadas por algunas de las secretarías departamentales de gobierno y los coordinadores de gobierno de la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS) e incluyeron a diversos lideres, particularmente de las municipalidades, las iglesias, ONGs nacionales e internacionales, proyectos de cooperación externa, productores --grandes, medianos y pequeños,--organizaciones de servicio social, sindicatos, estudiantes, profesionales, mujeres (30% de los participantes) y representantes de las instituciones de gobierno a nivel local. Subsecuentemente, con la asistencia de expertos facilitadores, se realizaron dieciséis grupos focales con la participación de pobres extremos y líderes de base, tanto del sector rural (57%) como urbano (43%), incluyendo mujeres (54%) -- en los mismos ocho departamentos pobres --proporcionando una serie de reacciones y visiones que servirán de guía para la implementación de la ERCERP. Adicionalmente, grupos de la sociedad civil desarrollaron otros procesos de consulta complementarios. 14. De febrero a abril de 2000, una ONG nacional -- FUNDEMOS -- desarrolló un proceso de consulta a nivel nacional sobre la inversión pública, su proceso de formulación y un análisis detallado de la inversión a nivel local con apoyo del gobierno. Durante el mismo periodo, la Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción (CCER), una federación de ONGs, también desarrolló un esfuerzo más amplio sobre la ERCERP en todos los departamentos, proporcionando consideraciones adicionales. Cuatro municipios de León-Norte --Santa Rosa del Peñón, El Jicaral, El Sauce y Achuapa-- con apoyo de donantes, instituciones de gobierno y sociedad civil desarrollaron su propia estrategia de reducción de pobreza a través de un amplio proceso de consulta local desarrollado durante el último año. Todos estos grupos han compartido la información y experiencias con el gobierno. 15. Los próximos pasos serán impulsar contribuciones locales a la implementación de la ERCERP. Compendios menos técnicos y accesibles de la estrategia están siendo preparados. Se espera desarrollar por las municipalidades en los próximos dos años planes de trabajo basados en un mayor conocimiento de los programas y proyectos de la ERCERP con impacto local, las

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preferencias comunitarias y las experiencias locales. Ello será determinante para la toma de decisiones y acciones nacionales y regionales -- y por que no municipales a medida que el proceso de descentralización gubernamental avance -- y además proporcionará directrices para la evaluación y seguimiento global de la estrategia. El BID apoyará un programa piloto para el fortalecimiento institucional y la coordinación multisectorial de inversiones vinculadas a la pobreza y demandadas a nivel local. Igualmente lo hará para la participación ciudadana, la auditoría social y el establecimiento de un sistema piloto de monitoreo, seguimiento y evaluación. Las lecciones aprendidas guiarán la adopción de mejores prácticas en la implementación de la estrategia a nivel local. 16. Se recibieron muchos otros comentarios acerca de la ERRP. De las comisiones y sesiones plenarias del CONPES, de ONGs y otros grupos. Del Directorio del BM y del FMI y sus respectivos funcionarios, quienes hicieron valiosas sugerencias, al igual que la UE, el PNUD, BCIE y agencias bilaterales, en particular de Suiza, Austria, Alemania, Suecia y Estados Unidos. Muchos de estos comentarios, al igual que los provenientes de líderes locales y pobres, se presentan en el Anexo I. Todos fueron tomados en cuenta y como se indica en la introducción muchos contribuyeron a una mejor versión de la ERCERP y a un documento más acabado.

II. PERFIL DE LA POBREZA

A. Base de análisis y metodologías de medición 17. En contraste con muchos otros países, la recopilación sistemática de información sobre indicadores de pobreza en Nicaragua es bastante reciente. No fue sino hasta la última década que se dio un seguimiento sistemático a grupos u hogares seleccionados, por consiguiente, es difícil rastrear los cambios en los patrones de ingreso. Los primeros esfuerzos en esta dirección incluyen las EMNV de 1993 y 1998, que sustentan el actual análisis. También, el censo de población (1995) y la encuesta demográfica y de salud (1998), arrojaron cierta luz sobre los asuntos de la pobreza. Un análisis reciente conducido por el BM identifica y clasifica las vulnerabilidades que en materia de bienestar percibe la población, extrayendo sus conclusiones de los resultados del estudio cualitativo de la pobreza en Nicaragua (2000) y cuantifica los indicadores asociados con estos riesgos usando datos de la EMNV de 1998 y de otras fuentes. El primer censo agrícola, de los últimos 27 años, ha sido completado recientemente; la diseminación de los datos generados por este censo se hará a finales de este año. Esta información será crucial para profundizar la estrategia de crecimiento del país al igual que para aumentar los ingresos en las áreas rurales. 18. La pobreza es un problema multidimensional; pero su definición más común es en términos de los niveles inaceptablemente bajos de ingreso y consumo. Además, la pobreza suele asociarse con necesidades básicas insatisfechas, alta vulnerabilidad a eventos exógenos y falta de oportunidades económicas. Hay varios métodos para estimar la pobreza, entre ellos, los criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), los patrones de distribución del ingreso, y los índices de pobreza basados en los agregados de consumo. 19. En Nicaragua, se han usado las NBI para estimar coeficientes de pobreza basados en un grupo seleccionado de indicadores, tales como acceso a los servicios de saneamiento, nivel

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educativo del jefe del hogar, nivel de dependencia y otros. Según este método, los hogares que sólo tienen una necesidad insatisfecha se clasifican como pobres; los que tienen dos o más necesidades insatisfechas se consideran extremadamente pobres. Las NBI son un indicador importante del nivel de pobreza, pero tienden a sobreestimar la pobreza. De este modo, los hogares que no son pobres suelen incluirse dentro de los pobres; esto tiende a inflar los programas focalizados en la reducción de la pobreza y a erosionar el valor y la eficacia de los recursos disponibles para los que son realmente pobres. 20. El método de distribución del ingreso clasifica los hogares, con base en sus niveles de ingreso relativos, lo cual facilita la determinación de los niveles de pobreza. Sin embargo, este índice también está sujeto a cierto sesgo. Existe la tendencia de que los hogares encuestados no informen todo el monto del ingreso que devengan y que dejen por fuera el ingreso en especie (p. ej., cosechas cultivadas y consumidas por los hogares). 21. El tercer índice de medición de la pobreza se basa en los niveles relativos de consumo. Se estima la línea de pobreza con base en el gasto anual per cápita necesario para consumir las necesidades mínimas calóricas diarias y para adquirir bienes básicos, tales como ropa, techo y transporte3. La línea de pobreza extrema se define como el gasto anual per cápita en alimentos necesarios para cubrir una mínima ingesta calórica diaria, que en Nicaragua es de 2,226 calorías. Este es el método usado para analizar la pobreza en este documento. 22. Debe recordarse que en el caso de Nicaragua los índices de la pobreza se refieren a 1998, es decir, hace tres años. Por lo tanto, debe reconocerse que desde entonces el PIB per cápita real creció más del 8 por ciento, el desempleo abierto decreció significativamente y muchos de los servicios sociales fueron expandidos y mejorados. No obstante, la mayor parte de los países en vías de desarrollo tienen importantes desfases en la publicación de datos detallados sobre la pobreza y Nicaragua no es la excepción.

B. La situación y la evolución de la pobreza

Gráfica 1 Pobreza y Extrema Pobreza

(En porcentaje de la población total)

47.950.3

17.319.40

102030405060

1993 1998Pobreza Extrema Pobreza

23. Nicaragua es uno de los países más pobres de América Latina; su PNB per cápita es sólo un tercio del promedio regional. De treinta y tres países latinoamericanos, Nicaragua es el más pobre, después de Haití4. Por eso, no es de sorprenderse que, con base en el índice de consumo, casi la mitad (47.9 por ciento) de la población de Nicaragua es pobre. Esto equivale a 2.3 millones de personas, de las cuales, 830,000 (17.3 por ciento) son extremadamente pobres. Medida por el método de las NBI, la pobreza aumenta al 72.6 por ciento y la pobreza extrema al 44.7 por ciento. Medida según el método de distribución del ingreso, la pobreza global es de 60.0 por ciento y la pobreza extrema es 33.5 por ciento. Aunque la incidencia de la pobreza 3 La línea de pobreza de US$402.05 de consumo per capita al año y el nivel de pobreza extrema de US$212.22 de consumo per capita al año.

4 En una base de paridad de compra; es más, Nicaragua es más pobre que Haití si se utilizan los números PIB nominal per capita.

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siguió siendo elevada en 1998, hubo una pequeña reducción, en comparación con 1993. Con base en los niveles relativos de consumo, la pobreza disminuyó 2.4 puntos porcentuales (Gráfica 1), mientras que la porción de la pobreza extrema cayó 2.1 puntos. Sin embargo, a pesar de la disminución relativa en la pobreza, la cantidad absoluta de pobres y de pobres extremos aumentó en 1998, con respecto a 1993.

24. La pobreza por regiones. Los resultados de las encuestas de 1993 y 1998 muestran grandes diferencias regionales en la incidencia, intensidad y evolución de la pobreza. En términos relativos, la pobreza y la pobreza extrema siguen siendo abrumadoramente rurales (Gráficas 2 y 3). Dos de cada tres personas en las áreas rurales son pobres, en comparación con una de cada tres en las áreas urbanas. El Anexo IV de la ERCERP incluye un mapa nacional de

pobreza extrema, el cual -- junto con cuadros detallados de datos -- muestra, claramente, los municipios donde se concentra la pobreza, especialmente la pobreza extrema. Aunque las áreas rurales mostraron una incidencia elevada de pobreza y de pobreza extrema, en 1998 experimentaron la mayor disminución, en comparación con 1993, con excepción del Atlántico rural, donde la pobreza extrema aumentó significativamente. En contraste, la pobreza aumentó en las áreas urbanas del Pacífico y del Atlántico, excepto en la ciudad capital de Managua (Cuadro 1).

Gráfico 2 Pobreza Urbana y Rural

(En porciento del total de población urbana y rural

76.1

31.9 30.5

68.5

20 30 40 50 60 70 80

-7.6

-1.4 -1.4

Urbana Rural1993 1998

Grafica 3 Pobreza Extrema Urbana y Rural (En porciento del total de población urbano y rural

7.3

36.3

7.6

28.9

0 10 20 30 40

Urbana Rural1993 1998

- 7.4

0.3

25. La reducción de la pobreza rural surge, principalmente, de la recuperación en el sector agrícola, el cual creció a una tasa real anual del 7,0 por ciento durante 1993-1998. Los precios favorables de las exportaciones, especialmente café y azúcar, contribuyeron a la expansión de la producción. La producción de granos básicos y otros alimentos esenciales, inclusive los cultivos no comerciales, también aumentó significativamente durante este período. 26. La menor incidencia de pobreza se encuentra en Managua, donde sólo dos de cada diez personas son pobres. La recuperación y la expansión económica del sector servicios en esta ciudad -- particularmente las finanzas y el comercio -- han contribuido a reducir notablemente la pobreza, en comparación con 1993. 27. Las áreas rurales no sólo tienen la mayor parte de hogares pobres, sino que también tienen la mayor brecha de pobreza5. La Costa Atlántica tiene la mayor brecha de pobreza, con el 37 por

5 Se define la brecha de pobreza como el aumento porcentual en el consumo que se necesita para alcanzar la línea de pobreza.

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ciento; la región Central y la del Pacífico también muestran brechas significativas. No obstante, entre 1993 y 1998, hubo una notable reducción en la brecha nacional de la pobreza. En 1998, los pobres tenían que haber aumentado su nivel de gastos en un 18 por ciento para llegar a la línea de pobreza, en comparación con un 22 por ciento en 1993 (Cuadro 2). Las principales reducciones en la profundidad de la pobreza ocurrieron en áreas rurales, especialmente en la región Central, la cual muestra la mayor cantidad de hogares pobres. Por otra parte, los pobres del Pacífico urbano y de las regiones del Atlántico experimentaron una disminución sustancial de su bienestar. La disminución en la región del Pacífico se debe, en parte, a la crisis económica en algunas áreas -- particularmente León y Chinandega -- ocasionada por el fracaso de la producción algodonera. En la región del Atlántico, los problemas de acceso, la dispersión de la población y la falta de inversión contribuyeron a este pobre resultado.

Cuadro 1. Evolución de la Pobreza Extrema Pobreza Pobreza 1993 1998 Cambio 1993 1998 Cambio

(En porcentaje de la

población) (En porcentaje de la

población) Nacional 19.4 17.3 -2.1 50.3 47.9 -2.4 Urbana 7.3 7.6 +0.3 31.9 30.5 -1.4 Rural 36.3 28.9 -7.4 76.1 68.5 -7.6 Managua 5.1 3.1 -2.0 29.9 18.5 -11.4 Pacífico Urbana 1/ 6.4 9.8 +3.5 28.1 39.6 +11.5 Rural 31.6 24.1 -7.5 70.7 67.1 -3.6 Central Urbana 15.3 12.2 -3.1 49.2 39.4 -9.8 Rural 47.6 32.7 -14.9 84.7 74.0 -10.7 Atlántico Urbana 7.9 17.0 +9.0 35.5 44.4 +8.9 Rural 30.3 41.4 11.1 83.6 79.3 -4.3 Fuente: INEC/LSMS 1993 y 1998 1/ Excluyendo a Managua

Cuadro 2. Brecha de Pobreza y su Evolución 1993 1998 Cambio (En porcentaje) Nacional 21.8 18.3 -3.5 Urbana 10.9 9.9 -1.0

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Rural 37.1 28.3 -8.8 Managua 9.5 5.1 -4.4 Pacífico Urbana 1/ 9.4 12.6 +3.2 Rural 32.3 26.0 -6.3 Central Urbana 19.4 14.3 -5.1 Rural 45.3 30.9 -14.4 Atlántico Urbana 12.1 17.5 +5.4 Rural 35.9 37.3 +1.4 Fuente: INEC/LSMS 1993 y 1998 1/ Excluyendo a Managua

28. Efectos del Huracán Mitch. En 1999, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) volvió a evaluar las áreas afectadas por el huracán Mitch. En general, la evaluación no encontró ningún cambio significativo en los niveles de pobreza. La pobreza y la pobreza extrema aumentaron levemente en la región Central, pero las regiones rurales del Pacífico experimentaron una leve mejoría en la incidencia global y extrema de la pobreza. Aunque estos resultados indican un pequeño impacto adverso, en el corto plazo, la magnitud del daño causado por el huracán a la infraestructura y a otro capital productivo, probablemente generará costos sustanciales en el mediano plazo. 29. Desigualdad en la distribución del ingreso y el consumo. Nicaragua, igual que gran parte de Latinoamérica, presenta un alto grado de desigualdad en la distribución del ingreso. Nicaragua se encuentra en el cuartil superior de países del mundo que tienen la mayor disparidad del ingreso, pero su coeficiente de Gini de 50.0 se acerca al promedio latinoamericano (muy desigual) de 50.8. El 10 por ciento más rico del país tiene un ingreso promedio diecinueve veces mayor que el del 40 por ciento más pobre. Es más, el 10 por ciento más rico recibe el 45 por ciento del ingreso total del país, mientras que el 40 por ciento más pobre recibe sólo el 10 por ciento. 30. La desigualdad del consumo también permaneció elevada en 1998. El coeficiente de Gini, medido según el consumo, es igual al promedio latinoamericano de 45.2. Esto revela la enorme disparidad entre el consumo de los más ricos y el de los más pobres. El 20 por ciento más rico consume el 51.3 por ciento del consumo total del país, mientras que el 20 por ciento más pobre sólo consume el 5.3 por ciento. La disparidad en las áreas rurales es levemente menor que en las áreas urbanas. En las áreas urbanas, el 20 por ciento más rico tiene un nivel de consumo que es nueve veces mayor que el del 20 por ciento más pobre; esta diferencia se reduce a siete veces en las áreas rurales (Cuadro 3).

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Consumo Agregado Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q2/Q1 Q3/Q2 Q4/Q3 Q5/Q4 Q5/Q1

Urbano 5.6 9.9 13.8 20.1 50.5 1.8 1.4 1.5 2.5 9.0

Rural 6.8 11.3 15.3 22.1 44.4 1.7 1.4 1.4 2.0 6.6

Nactional 5.3 9.3 13.9 20.2 51.3 1.7 1.5 1.5 2.5 9.6

Fuente: INEC/EMNV 1998

En porciento del total agregado de consumo Razón de consumo entre quintiles Cuadro 3. Distribución del Consumo (Quintiles)

C. Las dimensiones económicas de la pobreza 31. Aunque son diversas las circunstancias relacionadas con los pobres, tanto en alcance como en naturaleza, hay varios elementos comunes que se pueden asociar directamente con la pobreza en Nicaragua. Estos, por su dimensión, se pueden dividir en económicos y sociales; ambos significan que los pobres son sumamente vulnerables a los eventos extraordinarios. 32. Tasas elevadas de desempleo y subempleo, especialmente entre las mujeres. Aunque la tasa global de desempleo ha disminuido aproximadamente un 10 por ciento, esta se conserva alta, pues según la encuesta de 1998, es del 12 por ciento. Sin embargo, la tasa es mayor en los hogares pobres, pues llega a un máximo del 21 por ciento entre las mujeres extremadamente pobres. Aún peor es el subempleo, especialmente entre las mujeres pobres, de las cuales una de cada dos está subempleada; esto también sugiere que no basta estar empleado para evitar la pobreza. El subempleo visible (definido como una oferta de puestos de trabajo menor de 40 horas a la semana) era un tercio del empleo total. Las regiones que tienen las mayores tasas de subempleo visible son Managua y la zona rural del Pacífico. 33. Inseguridad en los derechos de propiedad. En general, muchos nicaragüenses se enfrentan con derechos de propiedad sumamente inciertos; los pobres enfrentan una incertidumbre aún mayor. Sin embargo, la información estadística sobre la propiedad de bienes es deficiente, dispersa y poco confiable. Cerca de cuatro quintas partes de las tierras de Nicaragua no están registradas; y gran parte de las que están registradas lo están de manera incorrecta. Los mismos sistemas de registro son obsoletos, sumamente lentos y excesivamente burocráticos y arbitrarios. Los pocos títulos de propiedad de tierras emitidos se han expedido bajo sistemas muy diferentes. Aunque los datos sobre la propiedad de los pobres son, por eso, muy limitados, un gran problema que suelen plantear es el de la inseguridad en los derechos de propiedad. Esto afecta el patrón de su vida familiar, su potencial de producción y hasta su ubicación. Además, los pobres, por supuesto, son los que menos pueden defenderse cuando surgen disputas sobre la propiedad. 34. Poco acceso a la infraestructura y a los servicios públicos. Los datos disponibles, también, muestran un acceso desigual a los servicios básicos de infraestructura, entre las áreas urbanas y las rurales. Cerca del 35 por ciento de la población total todavía carece de agua potable y el 16 por ciento no tiene ningún acceso a agua segura. Los porcentajes entre los hogares extremadamente pobres, en las áreas rurales, son considerablemente mayores (el 77 por ciento carece de agua potable y el 40 por ciento carece de agua segura). Además, cerca de un tercio de

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los pobres no tiene ningún acceso a letrinas, el 57 por ciento no tiene acceso a la electricidad y el 94 por ciento solo utiliza leña para cocinar. El acceso a los principales caminos y carreteras varía entre las áreas urbanas y rurales. En 1998, el 18 por ciento de los hogares urbanos no pobres mostró un mejor acceso, en comparación con el 8 por ciento que informó que el acceso era peor, mientras que el 13 por ciento de los extremadamente pobres en las áreas rurales reportó contar con un acceso mejorado, en comparación con el 11 por ciento que informó un peor acceso.

D. Capital humano y pobreza 35. Los pobres sufren también de acceso limitado y de bajos niveles en los que refiere a los servicios sociales. Esto suele fortalecer pautas sociales y culturales adversas. 36. Tasas elevadas de fecundidad y dependencia demográfica. La tasa elevada de crecimiento de la población de Nicaragua es incluso mayor entre los pobres. Las tasas de fecundidad de las adolescentes son las más elevadas de América Latina y representan una porción creciente de todos los nacimientos. Para la edad de 19 años, casi la mitad de todas las mujeres han experimentado, por lo menos, un embarazo. Las mujeres pobres son menos capaces de planificar sus familias; tienen menos acceso a la información sobre planificación familiar y enfrentan mayores riesgos reproductivos. Además, los hogares más pobres comprenden más personas (6.7-7.7) que los hogares que no son pobres (4.7) y sus adultos tienen casi el doble de la cantidad de dependientes (definidos éstos como personas menores de 16 años). 37. Bajo logro educativo, baja calidad de los servicios educativos y poco acceso a los mismos, especialmente en el sector rural. Tal como se esperaba, existe una fuerte correlación entre la pobreza y el bajo logro educativo. Entre 1993 y 1998, la tasa global de analfabetismo cayó del 23 al 19 por ciento, mientras que en las áreas rurales, el analfabetismo disminuyó del 38 al 30 por ciento. A pesar de esta tendencia positiva, casi el 40 por ciento de los extremadamente pobres siguen siendo analfabetos. Cerca de la mitad de los hijos en edad escolar (6-18 años) de los extremadamente pobres no asisten a la escuela, en comparación con sólo el 16 por ciento de sus homólogos no pobres. La gente pobre y extremadamente pobre tiene apenas 3.1 y 2.3 años de educación, respectivamente, la mitad del promedio nacional y muy por debajo del nivel de cuatro años que se necesita para adquirir destrezas cognoscitivas básicas. Más de la mitad de los niños que abandonan la escuela lo hacen por razones económicas. La eficacia de la educación pública básica, especialmente para los pobres, es afectada adversamente por maestros empíricos, malas condiciones físicas en más de la mitad de las aulas de primaria (en 1998) y una escasez crónica de materiales didácticos. Esto explica, en parte, las altas tasas de repetición y deserción, especialmente en las áreas rurales, donde esos problemas son de los más agudos. 38. Baja calidad y difícil acceso a los servicios de salud. En promedio, los extremadamente pobres deben viajar tres veces la distancia y dedicar tres veces más de tiempo para llegar a las instalaciones de salud que los hogares no pobres. Los niños extremadamente pobres se enferman con una frecuencia 50 por ciento mayor que los niños no pobres y, cuando están enfermos, el acceso para ser atendidos por un médico es la mitad que los no pobres. Además, un tercio de las mujeres extremadamente pobres no reciben ninguna atención prenatal y la mitad de ellas dan a luz a sus bebés sin el beneficio de las instalaciones institucionales. También, sólo tienen la mitad

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de la probabilidad de las mujeres no pobres de ser atendidas por doctores cuando dan a luz. 39. Desnutrición. Hay una fuerte relación entre pobreza y desnutrición. Más del 30 por ciento de los niños pobres y casi el 40 por ciento de los extremadamente pobres están desnutridos, en comparación con el 12 por ciento de los niños que no son pobres. Los niños pobres de menos de 5 años son especialmente afectados por la desnutrición crónica (lo que trae como resultado diversos grados de bajo crecimiento); entre los niños extremadamente pobres, esto afecta al 36 por ciento. Aunque en términos globales las encuestas indican que la desnutrición crónica ha disminuido desde 1993, para 1998, ésta había aumentado al 45 por ciento entre los pobres urbanos y el 30 por ciento entre los extremadamente pobres. Los peores niveles de desnutrición crónica fueron reportados en la parte norte y la parte central de Nicaragua, donde casi la mitad de los niños extremadamente pobres sufren de esta condición.

E. Vulnerabilidad y marginalidad 40. Los pobres corren varios riesgos y se enfrentan a varias causas de vulnerabilidad. Esta sección presenta una reseña de las más comunes. 41. Alta vulnerabilidad a desastres naturales. En parte debido a su ubicación geográfica, Nicaragua es afectada por diversas calamidades naturales. Erupciones volcánicas, huracanes, terremotos, sequías, incendios e inundaciones son frecuentes y traen deterioro ecológico y gran destrucción de propiedades e infraestructura. Aunque estos desastres tienen a menudo un impacto adverso sobre la economía en general, las catástrofes recientes (El Niño, el huracán Mitch, La Niña, terremotos en Managua y Masaya) han demostrado que los pobres tienen una mayor probabilidad de verse adversamente afectados por estos desastres naturales que los no pobres. Debido a la construcción inadecuada, sus viviendas son especialmente vulnerables; y cuando son afectados, no tienen los ahorros suficientes para cubrir las emergencias. La asistencia pública raras veces les compensa por las pérdidas y la perturbación resultantes; entonces se ven obligados a reducir aún más sus niveles ya inadecuados de consumo. Los desastres afectan la productividad y el ingreso de los pobres. El desplome del empleo ocasionado por algunos desastres hace que la gente emigre en busca de empleo o que se dedique a actividades ilegales. 42. Vulnerabilidades de los hogares. Un análisis reciente de las vulnerabilidades, en base a la EMNV y en el estudio cualitativo de la pobreza, revela que los riesgos principales son el bajo consumo de alimentos y el hambre. Bajos ingresos repuntan en un distante segundo lugar del consumo de alimentos, y éste está asociado con la posición del pobre de cara al mercado laboral (limitada demanda de mano de obra no calificada para el pobre urbano; falta de acceso a recursos productivos, especialmente tierra, para el pobre que vive en el área rural). En menor orden, el acceso a vivienda y servicios básicos, así como la exposición a desastres naturales. 43. Falta de información y oportunidades. Los pobres tienen acceso limitado a los medios de difusión y suelen carecer de información que les facilite el acceso a los mercados laborales o a la asistencia pública. Ellos también carecen del conocimiento suficiente para acudir a las ONGs en busca de ayuda y su ignorancia acerca de los programas sociales del gobierno les impide obtener asistencia de estas fuentes. Es más, los pobres conocen poco de las leyes, reglas y

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procedimientos pertinentes, lo cual limita su acceso al sistema de justicia y a las facilidades de asistencia oficial. 44. Violencia familiar e inseguridad en la calle y en el campo. El conflicto familiar es la fuente embrionaria de la violencia social, lo que implica mayor gasto público. Nicaragua presenta un elevado perfil de violencia doméstica. Según la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA98), el 29 por ciento de las mujeres informa haber sufrido algún tipo de abuso físico o sexual; de éstas, el 60 por ciento afirma haber sido víctima de la violencia en presencia de sus hijos y el 40 por ciento durante el embarazo. Aunque no existe ninguna estadística específica que indique cómo es que la violencia y la delincuencia afectan a los diferentes segmentos de la población, es probable que la mayor incidencia ocurra entre las mujeres urbanas pobres y entre las menos educadas. Desdichadamente, la mayor parte de estos incidentes no se denuncia. 45. Desigualdad de género. Las niñas de Nicaragua tienen igual acceso a la educación; de hecho en las escuelas primarias las niñas superan en número a los niños. No obstante, las mujeres tienen menos oportunidades de empleo que los varones y sufren de otros tipos de discriminación. En general, el ingreso de la mujer es 20 por ciento menor que el de los varones, aunque esta brecha se reduce en el caso de las mujeres mejor educadas. La maternidad temprana, que es frecuente entre las mujeres más pobres, reduce aún más las oportunidades de la mujer. Los riesgos más comunes que enfrentan las mujeres pobres son la prostitución y el abuso sexual y físico; el embarazo en mujeres adolescentes limita desarrollo personal y económico. A pesar de este hecho, las comunidades más pobres suelen carecer de las estructuras formales para proteger a las mujeres. 46. Grupos étnicos. Los grupos indígenas de Nicaragua (p. ej., miskitos, mayagnas, ramas, criollos), que habitan principalmente la Costa Atlántica, se encuentran entre las poblaciones más pobres. Estos grupos suelen quedar excluidos de los beneficios sociales que disfrutan otros y de los procesos políticos y económicos que afectan al país. El garantizar el alivio de la pobreza de estos grupos y al mismo tiempo la conservación de su cultura y sus tradiciones ancestrales, presenta un desafío especial. 47. Los impedidos y los discapacitados. Según algunos estudios, los discapacitados se sienten más vulnerables que el resto de la población. Son más afectados por los problemas de salud, pero sólo el 3 por ciento de ellos recibe atención médica especializada. Los discapacitados también tienen poco acceso a los servicios educativos especializados. Muchos padres de niños discapacitados prefieren no enviarlos a la escuela. 48. Los ancianos. En Nicaragua, tradicionalmente, los ancianos son cuidados por sus propias familias. Sin embargo, los ancianos en pobreza tienen poco o ningún acceso a los mecanismos formales de apoyo. Muchos de ellos se ven forzados a trabajar más allá de sus años productivos y suelen verse obligados a la indigencia. 49. Otros problemas menos urgentes. Sin embargo, Nicaragua ha evitado algunos problemas serios que se suelen encontrar en naciones con ingresos per cápita tan bajos. Por ejemplo, el trabajo de los niños es más frecuente entre los varones que entre las niñas y es mayor en las áreas rurales, donde el 27 por ciento de los varones trabaja. No obstante, la incidencia del trabajo

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infantil en Nicaragua es menor (11 por ciento) que en la mayor parte de otras naciones semejantes. Aunque las autoridades continúan manteniendo vigilancia sobre el problema del SIDA, Nicaragua ha mostrado niveles sorprendentemente bajos de la infección por VIH: 11 de cada 100,000 adultos en 1999, equivalente a un centésimo de uno por ciento, que es un tercio del promedio centroamericano. Aunque no es una prioridad urgente, como en otros países, la incidencia del SIDA deberá ser moni toreada cuidadosamente.

F. Pobreza desde el punto de vista de los pobres 50. A inicios de 2000, el BM emprendió un estudio cualitativo sobre la pobreza, que complementaba los descubrimientos de las encuestas de 1993 y 1998. Según este estudio, los pobres tienen un concepto singular de lo que significa ser pobre. Desde su punto de vista, ser pobre significa carecer de acceso a los beneficios sociales que disfrutan los que no son pobres. También, significa falta de poder económico y político para influir en los procesos de toma de decisiones que afectan sus vidas. Los pobres consideran que las dotaciones materiales, financieras, educativas y naturales son los principales determinantes del bienestar. En todas las áreas entrevistadas, se identificó que los principales factores que contribuyen a una mala calidad de vida incluyen: alimentación inadecuada, vivienda pobre, bajo ingreso, limitaciones en la tenencia de tierras, pocas oportunidades de empleo y falta de acceso a los sistemas formales de financiamiento. 51. Una de las percepciones predominantes es un sentido de desesperación y resignación. Los pobres creen que la pobreza es un círculo vicioso, del cual no pueden escapar, porque es heredada y se perpetúa a través de las generaciones. Los pobres opinan que su capital humano limitado aumenta sus vulnerabilidades a los desastres naturales y a las crisis económicas. En general, los pobres no confían en las instituciones públicas, las cuales suelen considerarse corruptas y burocráticas. Se percatan de que hay una gran disparidad entre el acceso que ellos tienen y el acceso de los que no son pobres a los servicios de salud, tales como la atención médica preventiva, y que tales diferencias afectan la incidencia elevada de mortalidad entre los hogares pobres. Los pobres también saben que un bajo logro educativo aumenta las probabilidades de ser pobre y creen que existe desigualdad en el acceso a la educación. Aunque están conscientes de los costos asociados con enviar a sus hijos a trabajar, lo hacen para cubrir sus necesidades más elementales.

III. ANTECEDENTES DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS Y SU IMPACTO EN LA POBREZA

A. Algunos hechos económicos y sociales importantes de los últimos treinta años.

52. En Nicaragua, la pobreza es el resultado acumulado de políticas económicas erróneas en el pasado y de severa turbulencia política. Los diferentes enfoques a la gestión macroeconómica, a partir de los años sesentas, han llevado al país a períodos de gran crecimiento económico, pero también a crisis económicas y sociales prolongadas y costosas. Sin embargo, en todo este período, el crecimiento económico no inflacionario y sólido ha demostrado ser el instrumento más confiable para reducir la pobreza.

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53. Durante 1960-1977, las políticas macroeconómicas prudentes produjeron un crecimiento extraordinario (Gráfica 4). La disciplina fiscal, la estabilidad monetaria, los tipos de cambio estables, las políticas monetarias y crediticias congruentes, un sistema financiero moderno y bien administrado y niveles relativamente bajos de endeudamiento externo forjaron un marco de disciplina económica que impulsó un ambiente estable y fomentó la inversión interna y externa. Este marco se reforzó con las condiciones internacionales favorables y un aumento en la producción de café y algodón.

PIB Real Per Cápita (C$ - 1980)

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Gráf ica 454. En consecuencia, la economía creció a una tasa anual promedio del 6.4 por ciento. El PIB per cápita creció al 3.1 por ciento al año, las tasas de inflación se aproximaron a los niveles internacionales, los déficit de la balanza de pagos fueron moderados y las exportaciones aumentaron, como respuesta a los niveles crecientes de producción industrial, agrícola y ganadera y a la fuerte demanda externa. El ahorro generado por el gobierno (un promedio anual de 3.8 por

ciento del PIB) más las entradas de capital privado mantuvieron el endeudamiento externo relativamente bajo (Gráfica 5).

55. En contraste, la principal perturbación asociada con la guerra civil en los años ochenta complicó la gestión macroeconómica y provocó una asignación inadecuada de recursos. Esto, aunado a la inestabilidad política condujo a un desplome de la producción y a uno de los peores episodios de hiperinflación en América Latina. Durante 1984-1989, el PIB se contrajo a un promedio anual del

3.6 por ciento y la tasa de inflación llegó a un máximo del 33,000 por ciento en 1988, mientras que el ingreso per cápita disminuyó a los niveles de los años sesenta. Este colapso económico es la causa más importante de los elevados niveles de pobreza actuales de Nicaragua. Si el país hubiese seguido creciendo al mismo ritmo que en 1960-77, hoy tendría probablemente un

Deuda Externa (Porciento del PIB)

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Gráf ica 5

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ingreso per cápita tres veces superior al actual. Además, los niveles de salud, educación y empleo estarían todos, relativamente, más cerca de los que tienen nuestros vecinos. 56. A pesar de introducir tipos de cambio y tasas de interés preferenciales, el gasto público excesivo (50 por ciento del PIB, en 1986) y niveles de crédito (54.1 por ciento del PIB, en 1987), la demanda agregada real disminuyó espectacularmente en los años ochenta. Las transferencias ad hoc y apresuradas de tierras productivas -- con la resultante incertidumbre del dueño real de la propiedad y el caos legal que producía -- resultaron en desinversiones y grandes caídas en la producción agrícola. Al mismo tiempo, la deuda externa creció a niveles sin precedentes, llegando hasta los US$8.5 mil millones en 1988, casi siete veces más que el PIB del país y que el nivel de la deuda externa al final de 1978. Para 1990 la deuda externa alcanzó los US$10.7 mil millones. Debido al colapso de la actividad económica, los niveles de pobreza incrementaron abruptamente. 57. Durante el período de 1990-2000, el desempeño macroeconómico de Nicaragua mejoró sustancialmente. Con el respaldo del FMI (incluido un acuerdo en espera en septiembre de 1991, y dos convenios de Servicio Reforzado de Ajuste Estructural-ESAF- en junio de 1994 y marzo de 1998), se lanzó un fuerte programa de reforma estructural que permitió controlar la inflación y reanudar el crecimiento económico. Con la ayuda de políticas monetaria, fiscal y cambiaria apropiadas, las presiones inflacionarias disminuyeron rápidamente. No obstante, en parte debido a las disputas no solucionadas sobre la propiedad, la economía frágil fue lenta en reaccionar a las reformas, a pesar de la liberalización comercial, el mayor ahorro del gobierno, las reducciones programadas en los aranceles a las importaciones y una reducción del 50 por ciento de la deuda externa. Sin embargo, en 1994, emergió el crecimiento económico y de allí en adelante la economía ha crecido a una tasa anual promedio del 4.8 por ciento. Incluso con el impacto del huracán Mitch, la economía pudo crecer a una tasa anual de 5.2 por ciento al año entre 1997 y 2000, lo que ocasionó que el ingreso per cápita aumentara 2 por ciento al año (Cuadro Anexo 1) y la tasa de desempleo abierto bajó del 17 por ciento en 1994, a aproximadamente 10 por ciento en el 2000.

B. Estrategias y políticas en los años noventas 58. En la primera mitad de los años noventa, Nicaragua dedicó grandes esfuerzos a restaurar la paz y reducir la hiperinflación. Se requerían muchas reformas estructurales urgentes para transformar una economía planificada caótica en una economía de mercado. Estas reformas tenían un costo, pero en última instancia promovieron el crecimiento económico. También estuvieron acompañadas de un mayor grado de atención a los asuntos legales y a los sectores sociales a partir de 1994. Nicaragua profundizó sus esfuerzos de reforma desde 1997 para acelerar aún más la recuperación económica y reducir el desempleo y la pobreza. El Anexo II muestra detalles y fechas de algunas medidas claves. 59. Reforma del sector público. Las reformas del sector público emprendidas en los últimos diez años han contribuido significativamente a la estrategia para reducir la pobreza en el país. La reducción del Estado ha fortalecido la implementación de la política fiscal. El gasto público disminuyó con la reducción del ejército en tres cuartas partes, la privatización de 351 empresas propiedad del gobierno que representaban casi el 30 por ciento del PIB, la puesta en práctica de

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programas de retiro voluntario para los empleados públicos y la implementación de la ley para organizar el Poder Ejecutivo, aprobada en 1998 por la Asamblea Nacional. Esta ley reducía el número de ministerios de 15 a 12, y el número de instituciones descentralizadas de 25 a 22. Solamente los desembolsos para la defensa disminuyeron desde casi un 14 por ciento del PIB, en los años ochentas, a menos del 3 por ciento en los últimos años. Como resultado de estas políticas, el empleo del sector público se redujo de 290,000 empleados (24 por ciento de la población económicamente activa) en 1990 a 80,000 en 2000. 60. El gobierno también inició un programa para privatizar las empresas de servicios públicos. En consecuencia, separó las actividades operativas y regulatorias de estas entidades y redujo sus presupuestos, a fin de dotarlas de sostenibilidad financiera. En 1995 el gobierno creó entes reguladores para las telecomunicaciones y la energía, y dos años más tarde para el agua y alcantarillado. Revisó la estructura de las tarifas de los servicios públicos e hizo ajustes graduales para cubrir los costos marginales de largo plazo. Entre 1997 y 1998 la Asamblea Nacional aprobó varias leyes que creaban un marco para permitir que el sector privado participara en la generación y distribución de la electricidad, para privatizar la Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones (ENITEL) y liberalizar la exploración y la venta de hidrocarburos. Durante 1999 y 2000, el gobierno privatizó la distribución de energía. Arrendó el 80 por ciento de la capacidad de almacenamiento de la Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos (ENABAS), así como el puerto de Puerto Cabezas, ubicado en la Costa Atlántica. La Empresa Estatal de Petróleo de Nicaragua, fue dada en arrendamiento al sector privado. 61. Con miras a ampliar la base impositiva, disminuir las tasas máximas de impuestos y reducir los costos administrativos, se modificó el sistema tributario. La Ley de Justicia Tributaria de 1997 eliminó varios impuestos de bajo rendimiento, redujo el número de exenciones y eliminó las bonificaciones a las exportaciones no tradicionales (de las cuales se abusaba frecuentemente), reemplazándolas con un reintegro del 1.5 por ciento sobre las exportaciones. 62. Reformas del sector financiero. Durante los años noventas, el sistema financiero –una fuente importante de la inflación en el pasado– experimentó una transformación importante. En 1991 reinició operaciones el primer banco privado. En la actualidad, operan 7 bancos después de la reestructuración de otros cinco. También en 1991 se restableció la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SBIF) y el BCN inició un proceso de reforma a fin de recuperar la autonomía que había perdido en los años ochentas. Se abolieron los controles sobre las tasas de interés, se restauraron los requisitos de reserva y se abolieron las leyes que obligaban al BCN a financiar el déficit fiscal y a los bancos estatales. 63. Durante el período de 1997-1998, el gobierno liquidó el Banco Nacional de Desarrollo (BANADES), el banco más grande de propiedad estatal y abrió al sector privado el mercado de seguros. En 1999 se privatizaron la mayoría de las acciones del Banco Nicaragüense (BANIC). Ambas transacciones, aunque necesarias para fortalecer el sistema financiero privado en crecimiento, dejaron al gobierno las deudas de ambas instituciones. Sin embargo, el rápido crecimiento del sistema de bancos privados condujo a ciertos abusos. En el año 2000, dos de los principales bancos privados, que atravesaban por problemas financieros, fueron intervenidos y su capital fue vendido a otros bancos, se absorbió uno más en el 2001. La Superintendencia de Bancos también aprobó planes de acción para recapitalizar otros bancos débiles. Durante este

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período, el capital de los depositantes privados estuvo totalmente protegido. Sin embargo, en Diciembre del 2000, la Asamblea Nacional aprobó una ley sobre seguros para depósitos bancarios, la cual liberaría al gobierno de cualquier financiamiento en casos de pérdidas. Dicha ley entrará en vigencia hasta en el 2002. 64. Reformas comerciales y de precios. La liberalización del comercio exterior fue una reforma de gran impacto en la economía nicaragüense. La abolición de los monopolios estatales de exportación fomentó la producción privada para la exportación. También se abolieron los extensos y anómalos mecanismos de control de precios establecidos en los años ochentas y se privatizaron muchas empresas estatales monopolistas. El gobierno apoyó estas reformas con un tipo de cambio más realista y una política arancelaria más baja. La tasa arancelaria nominal máxima de importación se redujo del 60 por ciento al 10 por ciento en el 2000. El promedio aritmético de las tarifas nacionales (excluyendo América Central) bajó del 19.6 por ciento a mediados de 1994 a casi el 5 por ciento a finales de 2000. Un cargo arancelario adicional temporal de 5 por ciento -- que se originó de la conversión al NTB en 1997 -- se ha reducido a menos del 1 por ciento, y una propuesta para abolirlo legalmente será presentada ante la Asamblea Nacional próximamente. 65. Paralelo a la reducción general de las tarifas, se realizaba un esfuerzo para liberar el comercio con las principales contrapartes comerciales del país. El comercio con Centroamérica está casi totalmente liberalizado (5 productos sensibles son la excepción), y Nicaragua se encuentra entre los países más liberales en las negociaciones para crear una Unión Aduanera Centroamericana, probablemente para el año 2002. Se ratificó un acuerdo de libre comercio con México en 1997, y una buena parte del comercio bilateral está actualmente liberalizado. Las restricciones restantes serán eliminadas gradualmente para el año 2008. Se negociaron acuerdos de libre comercio con Chile y República Dominicana en el 2000 y estos serán probablemente ratificados en este año. Otro acuerdo similar se está negociando con Canadá, y Centroamérica, unida, está negociando un acuerdo parecido con Panamá en este año. Finalmente, Nicaragua se ha beneficiado de la decisión reciente de Estados Unidos de expandir sus importaciones de ropa bajo la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. 66. Reformas de pensiones. En 1999 el gobierno inició la reforma integral del sistema de pensiones, el que había sido debilitado sustancialmente por la hiperinflación previa. Se introducirá un nuevo régimen de cuentas de pensión con financiamiento privado administrado por el sector privado. En abril de 1999 se separaron los subsistemas de pensiones y de seguros médicos. En el año 2000 la Asamblea Nacional aprobó una ley para reformar el sistema de seguridad social y se ha iniciado la aplicación del mismo. Esta reforma fortalecerá no solo el sistema de pensiones, sino que probablemente aumentará el ahorro nacional y propiciará el desarrollo del mercado financiero del país en el largo plazo. 67. Reformas a la administración pública y derechos de propiedad. El gobierno comenzó a fortalecer el sistema judicial y a hacer respetar los derechos de propiedad. En 1992-1993, estableció la Oficina de Ordenamiento Territorial (OOT) y la Oficina de Indemnizaciones para resolver los problemas de propiedad pendientes. En 1997 la Asamblea Nacional también aprobó una nueva ley sobre bienes que facilitó el arreglo de conflictos de propiedad acumulados, y en el 2001 se crearon tribunales especiales para mediar en la resolución de problemas de propiedad.

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Desafortunadamente, estas medidas no fueron suficientes y aún queda una agenda pendiente para resolver plenamente los problemas serios de la inseguridad de la propiedad. El gobierno también ha mejorado la transparencia de la administración pública, creando la cuenta única de tesorería y un Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA). En 1999 se aprobó una ley que regula las compras y las contrataciones del sector público, así como un nuevo código penal y la ley de lo contencioso administrativo. 68. Como resultado de estas importantes y difíciles reformas, la economía ha respondido positivamente. Después de un estancamiento hasta 1993, el PIB real creció a un promedio anual de 4.7 por ciento durante 1994-2000. Este incremento en el crecimiento sienta las bases para una expansión aún mayor y llevó a una reducción en los niveles de pobreza en Nicaragua. 69. Estrategias para reducir la pobreza. Antes de 1990, a pesar de haber declarado sus intenciones al respecto, Nicaragua no tenía realmente una estrategia integrada para reducir la pobreza. Los programas sociales llevados a cabo en la década de 1980 no venían acompañados de los cambios estructurales necesarios para hacerlos sostenibles, ya que se basaban en redistribuir el ingreso y la propiedad existentes, en vez de aumentar la producción y el ingreso. En la primera mitad de los años noventa, Nicaragua concentró sus esfuerzos en la reactivación económica para reducir los niveles sumamente elevados de desempleo y pobreza. Desde entonces, ha seguido una estrategia integrada y cada vez más consistente para reducir la pobreza. Para dirigir recursos a los pobres han sido creados una variedad de fondos sociales, los cuales han sido usados con éxito en la última década. Los institutos rurales y municipales también han logrado ampliar su apoyo a los pobres. A medida que este proceso avanzó, ha evolucionado un programa de inversión más integrado y fortalecido –basado en datos sólidos y análisis detallados– con fuerte ayuda local y extranjera. Una descripción detallada se encuentra en el Capítulo VI.

C. Obstáculos a un mayor crecimiento económico, aspectos macro y microeconómicos 70. El déficit fiscal y la deuda externa. Dos impedimentos importantes a la consolidación de la administración fiscal y macroeconómica son el alto nivel del déficit público y el alto servicio de la deuda pública. En parte como consecuencia del esfuerzo de reconstrucción, después del huracán Mitch, el déficit volvió a los niveles de dos dígitos en el 2000, hasta alcanzar 14 por ciento del PIB(después de donaciones era menos de la mitad de dicho nivel, pero aún insostenible). A pesar del generoso alivio de la deuda por parte de muchos donantes, el tamaño de la deuda siguió siendo cerca de tres veces el PIB y el servicio de la deuda pública alcanzó el 8 por ciento del PIB. El alto nivel de gasto público (47 por ciento del PIB) se reflejó directamente en el déficit de cuenta corriente externa. Estos desequilibrios son fuente de vulnerabilidad y un obstáculo al crecimiento económico estable y dinámico, ya que más del 50 por ciento del ahorro fiscal para el 2000 (3.4 por ciento del PIB) se destinó a pagar los intereses sobre la deuda. Por otra parte, el 38 por ciento de los recursos externos se dirigió a amortizar la deuda externa en el 2000. Si no es aliviado por acciones del HIPC, el servicio de la deuda será mucho más alto después del 2001, cuando termina el alivio temporal otorgado por causa del Huracán Mitch. 71. La fragilidad del sistema bancario. Las dificultades bancarias recientes han demostrado que el sector bancario privado de Nicaragua necesita todavía fortalecerse. Su rápido crecimiento

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en los últimos años ha sido acompañado por la SBIF, la cual se ha desarrollado con rapidez y hecho cumplir las normas prudenciales para garantizar la calidad de la cartera de préstamos. A pesar de este esfuerzo, algunos bancos tuvieron problemas administrativos y de cartera el año pasado y tuvieron que ser intervenidos. Es claro que la SBIF necesitará mayor fortalecimiento, al igual que los bancos. Estas instituciones deben hacerle frente a elevados costos administrativos, la necesidad de acelerar la recapitalización y la concentración de sucursales en unas cuantas ciudades importantes. Los vínculos entre los bancos y algunos clientes, sujetos de crédito importantes son, a menudo, muy cercanos. La estructura de los depósitos sigue siendo en su mayor parte de corto plazo, lo cual inhibe la capacidad de los bancos para brindar financiamiento de mediano y largo plazo. Las condiciones económicas y políticas del país siguen afectando adversamente las percepciones de riesgo, lo cual hace difícil estimular el ahorro a largo plazo para apoyar el crédito de mediano y más largo plazo que, generalmente, exigen los sectores productivos. Los mercados incipientes de capital también constituyen un obstáculo para el crecimiento. Por el lado de la demanda, los productores aducen que las limitaciones actuales con las garantías colaterales son la razón más importante de inelegibilidad crediticia. 72. Debilidad de los derechos de propiedad. La incertidumbre que rodea los derechos de propiedad es uno de los principales factores que inhiben el desarrollo de un mercado de tierras y otros activos productivos, así como la inversión y diversificación de la economía rural. Las confiscaciones de tierras en la década de 1980 y los compromisos de distribución de tierras durante los acuerdos de paz en los años noventas, son los factores más importantes en la difícil situación de los derechos de propiedad en el campo. Además, la ausencia de registro y titulación modernos de tierras, catastro de propiedades y procesos ágiles de legalización han hecho posible las transacciones al margen de la ley, lo que viene a agravar aún más la situación. Es más, la tenencia incierta de tierras no ofrece muchos incentivos para la inversión privada y, aún cuando exista, restringe el acceso al crédito institucional porque la tierra sin escritura no puede utilizarse como colateral. 73. Aspectos tecnológicos. Actualmente, los sectores agrícola, ganadero e industrial continúan enfrentando serios problemas de baja productividad y de falta de control de calidad de sus productos. La agricultura tradicional está dominada por productores que suelen ser analfabetos que utilizan prácticas centenarias y ambientalmente insostenibles. El mal servicio de transporte y la baja calidad de la infraestructura atrasan la productividad. Peor todavía, la pésima calidad y la ausencia de control sobre los productos nicaragüenses hacen más difícil a los productores poder competir en los mercados internacionales, a no ser que se trate de materia prima sin procesar. Se necesita una mejora sustancial de la tecnología y de los programas de capacitación, si se quiere aumentar los niveles de productividad, para que la economía sea suficientemente competitiva en los mercados externos. 74. El estado del capital humano. El capital humano en Nicaragua ha sido afectado por tres factores: falta de inversión, emigración de los más calificados y educados, y cierto deterioro en el tejido social, en parte relacionado con la guerra civil prolongada. Obviamente, la baja calificación de la fuerza laboral en general aunada a una tecnología igualmente pobre, afecta la producción de manera adversa y disminuyen la capacidad de los trabajadores para generar ingresos. En estas circunstancias, es claro que se deben hacer grandes esfuerzos para mejorar la educación básica y la educación técnica, a fin de mejorar los conocimientos de los trabajadores,

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particularmente los pobres, que siguen siendo los que más carecen de educación y capacitación. Los indicadores muestran que anualmente cerca de 800,000 niños (más del 15 por ciento de la población nacional) no asisten a la escuela. De los que comienzan el primer grado, sólo el 36 por ciento termina la escuela primaria (9 por ciento en las áreas rurales). Menos de la mitad de los que llegan al primer año de secundaria se gradúan. Es más, entre los graduados de secundaria que continúan una educación universitaria, hay preferencia excesiva por las humanidades, mientras que existe escasez de estudiantes que se especialicen en ciencias y capacitación técnica vocacional. 75. La mala salud también afecta la productividad laboral y el bienestar. La desnutrición y su incidencia en el estancamiento del crecimiento afectan la capacidad física de la fuerza laboral. La diarrea endémica y otras enfermedades -- mayormente debidas al acceso limitado al agua potable y a las malas prácticas de salud -- también afectan la productividad laboral. 76. Problemas de infraestructura. La falta de inversión y el mantenimiento insuficiente a la infraestructura física durante los años ochentas, el deterioro debido a la guerra y los efectos de los desastres naturales hacen de la infraestructura nicaragüense una de las más deficientes de América Latina. Desde entonces, se han reconstruido muchos caminos primarios y puentes, además de escuelas, clínicas e infraestructura urbana. Sin embargo, aún queda mucho por hacer. Se necesitan montos sustanciales de capital privado para rehabilitar la infraestructura de generación eléctrica y telecomunicaciones y los puertos. Estas deficiencias se traducen en mayores costos administrativos, de producción, y de comercialización. Están en marcha iniciativas para privatizar las empresas de servicio público; pero las expansiones y mejoras esperadas ocurrirán probablemente sólo en el mediano plazo. 77. Vulnerabilidad e impactos. Debido a su ubicación geográfica y geológica, Nicaragua ha sido históricamente vulnerable a los desastres naturales que han ocasionado un daño sustancial a la ecología y han afectado seriamente su producción agrícola (huracanes, sequías, inundaciones). También han causado gran destrucción de viviendas, infraestructura e instalaciones de manufactura (terremotos). Además, la economía nicaragüense ha sido afectada por otros factores exógenos, tales como las amplias y frecuentes variaciones en los términos de comercio, especialmente las caídas de precio de sus principales productos de exportación, tales como café y azúcar, y aumentos en el precio del petróleo, lo que volvió a ocurrir en el 2000/2001. Esto afecta los niveles de inversión y crecimiento, perturbando seriamente la producción y la gestión macroeconómica estable, realzando la necesidad de diversificar más la economía. Es más, el avance de la frontera agrícola ha intensificado el daño ecológico y, por ende, aumentado la vulnerabilidad. 78. Gasto público y su eficiencia. Durante los años noventa, los desequilibrios del sector público se redujeron significativamente desde los niveles insostenibles e inflacionarios de los años ochentas. El gobierno pudo controlar los gastos, mientras efectuaba cambios estructurales en favor de los sectores sociales. El ahorro público aumentó y el financiamiento del déficit dependió de donaciones y financiamiento externo concesional, lo cual permitió una gran reducción de la inflación. No obstante, los gastos efectuados por el sector público no financiero siguieron con un promedio de 40 por ciento del PIB durante los años noventas y el déficit fiscal representó un promedio del 10 por ciento del PIB. La reducción del déficit también fue

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interrumpida por el huracán Mitch, el cual obligó al gobierno a aumentar los gastos de capital hasta el 20.7 por ciento del PIB en 1999. 79. A pesar de estos reveses recientes, hubo una reestructuración significativa del gasto público en la década de 1990. El gasto corriente disminuyó del 35 por ciento del PIB en la década de 1980 al 27 por ciento en los años noventas, en tanto que la inversión pública aumentó, del 8 por ciento del PIB en la década de 1980, al 13 por ciento en los años noventas. En la medida que los gastos de defensa y de producción de las empresas estatales disminuyeron, los gastos sociales del gobierno, como participación del PIB aumentaron, desde cerca del 10 por ciento a comienzos de la década de 1990, a casi el 17 por ciento en 1999-2000 y en términos per cápita desde US$45 a principios de los noventas, hasta casi US$80 en 1999-2000. 80. A pesar de una mejor distribución del gasto público, su eficiencia global sigue siendo baja y los ministerios sociales continúan siendo débiles. La elevada proporción del PIB que el sector público gasta en servicios sociales no ha significado una mejora en los servicios para muchos de los pobres del país. Hay dificultades operativas para identificar a los beneficiarios de proyectos y los grupos vulnerables, mecanismos inadecuados de seguimiento para medir el impacto de los proyectos, e ineficiencias burocráticas, entre otras cosas, que obstaculizan la eficacia de estos gastos para fines sociales y económicos.

IV. OBJETIVOS E INDICADORES INTERMEDIOS 81. El proceso de consulta ha producido la identificación de diez objetivos nacionales, con 14 metas específicas y una variedad de indicadores para la ERCERP. Un sistema de seguimiento y evaluación de los objetivos y sus indicadores intermedios brindará información cuantificable para medir avances sobre la marcha. También servirá para detectar e identificar de manera temprana las demoras o posibles obstáculos, a fin de poder adoptar medidas correctivas oportunamente. El gobierno ha adoptado objetivos basado en las características del perfil de la pobreza de Nicaragua y está muy consciente de la importancia de supervisar la ejecución del programa, así como los indicadores intermedios, especialmente porque muchos de los proyectos y programas de la ERCERP son interdependientes. A. Los objetivos internacionales de desarrollo y la fijación de objetivos e indicadores para

Nicaragua 82. Los objetivos, metas e indicadores intermedios seleccionados son resultado de un proceso participativo de consulta, del análisis de las características y necesidades predominantes de los pobres, de un análisis de determinantes de pobreza, de una evaluación de la capacidad de ejecución y las restricciones presupuestarias del sector público, de una revisión de los compromisos que el país ha adquirido en el contexto de las Conferencias Internacionales de las Naciones Unidas y de la interacción con algunos donantes. Por lo tanto, prácticamente todas las metas de largo plazo se proponen, como mínimo, alcanzar las establecidas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –Comité de Asistencia al Desarrollo (OCDE-CAD) para el año 2015, complementadas por objetivos y metas adicionales que se adquirieron durante el proceso de consultas internas, las cuales reflejan las características y necesidades específicas del país.

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83. El objetivo del gobierno para el 2015 es, por lo menos, reducir a la mitad la proporción de personas que viven en pobreza extrema. Otros objetivos de largo plazo incluyen reducir la tasa de mortalidad infantil y la mortalidad de niños menores de 5 años en dos terceras partes, reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes, ofrecer educación primaria al 90 por ciento de los niños en edad escolar, garantizar el acceso a los servicios de salud reproductiva a las personas de edades apropiadas que lo soliciten para el año 2015, e implementar una estrategia de desarrollo sostenible para el año 2005. Otros objetivos de largo plazo son reducir la desnutrición crónica al 7 por ciento, incrementar la cobertura del servicio de agua potable al 100 por ciento, incrementar la cobertura de saneamiento al 95 por ciento y reducir la tasa de analfabetismo al 10 por ciento; todo para el año 2015. 84. Con el propósito de seleccionar y cuantificar las metas y los indicadores asociados a éstas, el gobierno emprendió un proceso iterativo que implicó identificar los problemas más relevantes de la pobreza y establecer metas para enfrentarlos. El proceso de selección implicó un esfuerzo conjunto con la sociedad civil, los ministerios sectoriales y asesores externos. Las catorce metas escogidas reflejan una decisión de concentrarse en resultados que beneficien a las madres y los jóvenes, y que las mismas estén estrechamente relacionadas con los programas gubernamentales. También, se seleccionaron indicadores intermedios para fines de seguimiento, los cuales se detallan en el Cuadro 4.

Cuadro 4. Matriz de Objetivos, Metas e Indicadores Intermedios Objetivos

Nacionales Metas

Específicas Año 2005

Indicadores Intermedios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Metas internacionales Año 2015

Incrementar la participación del gasto gubernamental para reducción de pobreza de 50.0% a 62.1% del presupuesto al año 2005 1/

...

49.6 50..0 54.2 55.5 60.0 62.1 Reducir la pobreza

Reducir extrema pobreza en un 17.5%

Tasa proyectada de crecimiento real del PIB

7.4

4.3 3.0 3.7 4.5 5.0 5.0

Reducir la extrema pobreza en 50% al año 2015 respecto a 1995

Incrementar en 1.4 puntos porcentuales anuales promedio la tasa neta de escolarización de primaria

75.0 76.4 77.9 79.3 80.6 82.0 83.4

Incrementar en 1.0 punto porcentual anual la tasa de promoción del 3er. grado en escuelas rurales durante 2000-2005

76.6 77.6 78.6 79.6 80.6 81.6 82.6

Incrementar en 2.0 puntos porcentuales anuales el número de niños que terminan primaria en seis años durante 2000-2005

32.0 34.0 36.0 38.0 40.0 42.0 44.0

Implantar sistema para evaluar el rendimiento académico y efectuar primera evaluación de matemáticas y español en el 2001 para el 3er y 6to grados

... ... Implantado

... ... ... ...

Incrementar en 1.0 punto porcentual anual la tasa neta de escolarización de pre-escolares durante 2000-2005

26.0 27.0 28.0 29.0 30.0 31.0 32.0

Alcanzar 6to grado en el 50% de las escuelas rurales multigrado al 2005

29.0 33.0 37.0 41.0 44.0 47.0 50.0

Aumentar a 90% el acceso a educación primaria

Aumentar tasa neta de escolarización de primaria de 75% en 1999a 83.4%

Construir o reparar 2630 aulas de primaria durante 2001-2005 2/

977 860 400 490 540 600 600

Acceso del 90% en educación primaria

Reducir la tasa de mortalidad materna

Reducir la mortalidad materna de 148 por cien-mil nacidos

Incrementar la cobertura de partos institucionales de un 47% en 1999 a 62% en el 2005 (un aumento anual promedio de 3,700 partos institucionales por año durante 2000-2005) 3/

47.0 52.4 54.6 55.9 57.2 59.4 61.7 Reducir la tasa de mortalidad materna en 3/4 al 2015 respecto a

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Objetivos Nacionales

Metas Específicas Año 2005


Incrementar la cobertura de cuidados prenatales de un 71.6% en 1999 a 86% en el 2005 (un aumento anual promedio de 3,800 controles prenatales por año durante 2000-2005) 3/

71.6 78.6 80.6 81.4 82.2 84.3 86.5

Incrementar la cobertura de captación precoz del embarazo de 31.9% en 1999 a 44% en el 2005 (un aumento anual promedio de 3,400 controles prenatales tempranos por año durante 2000-2005) 3/

31.9 35.9 37.7 38.9 40.1 41.9 43.8

Iniciar programa educación en población para estudiantes de escuelas públicas y un programa no formal para el 2002

... ... ... Inicia-do

Termi-nado

... ...

Incrementar la cobertura de inmunizaciones (%) para niños menores de 1 año 1d. de BCG 3d. de antipolio 3d. de 5-en-1

99.0 91.0 7.0 4/

99.0 91.0 90.0

99.0 91.0 90.0

99.0 92.0 91.0

99.0 93.0 92.0

99.0 94.0 93.0

99.0 94.5 94.0

Incrementar la cobertura de inmunizaciones de 3d. de antipolio para niños menores de 5 años de 83.8% en 1998 a 94% en el 2004 (medido por el EMNV) 5/

83.8 (1998

)

... 92.5 ... ... 94.0 ...

Reducir la incidencia de diarrea en niños menores de 5 años de 21.9% en 1998 6/ a 16% en el 2004 5/

21.9 (1998

)

... 19.0

... ... 16.2 ...

Reducir las tasas de mortalidad infantil y de niños menores de 5 años

Reducir la mortalidad infantil de 40 por mil nacidos vivos en 1998 a 32 por mil nacidos vivos Reducir la mortalidad en niños menores de 5 años de 50 por mil nacidos vivos en 1998 a 37 por mil nacidos vivos

Reducir la incidencia de infecciones respiratorias agudas en niños menores de 5 años de 27.3% en 1998 a 20.8% en el 2004 5/

27.3 (1998

)

... 24.0 ... ... 20.8 ...

Reducir la tasa de mortalidad infantil y la de niños menores de 5 en 2/3 al año 2015 respecto a 1994

Reducir de 27.1% en 1998 a 26.1% en el 2001 y 24.8% en el 2005 la demanda insatisfecha de servicios de planificación familiar de mujeres con pareja entre 15 y 19 años

27.1 (1998

)

... 26.1 ... ... ... 24.8

Reducir de 19.7% en 1998 a 18.9% en el 2001 y 18% en el 2005 la demanda insatisfecha de servicios de planificación familiar de mujeres con pareja entre 20 y 24 años

19.7 (1998

)

... 18.9 ... ... ... 18.0

Incrementar de 21% en 1999 a 23% en el 2005 el porcentaje de mujeres en edad fértil que tienen acceso a planificación familiar (un incremento de 14,000 mujeres en edad fértil promedio anual durante el período 2000-2005) 8/ 3/

21.0 21.0 22.0 22.0 23.0 23.0 23.0

Acceso a salud reproductiva

Reducir de 27.1% en 1998 a 24.8% 7/ la demanda insatisfecha de servicios de planificación familiar de mujeres con pareja entre 15 y 19 años Reducir de 19.7% en 1998 a 18% 7/ la demanda insatisfecha de servicios de planificación familiar de mujeres con pareja entre 20 y 24 años

Iniciar un programa de educación en población para estudiantes en escuelas públicas y un programa no formal en el año 2002

… … … Intro-ducid

o

Termi-nado

… …

Proveer acceso a servicios de salud reproductiva a todos los individuos en edades apropiadas

Diseminar e implementar políticas y plan ambiental

... ... Aprobada

... ... ... ...

Aprobar Ley de Desarrollo Forestal ... ... ... Aproba-da

... ... ...

Aprobar Ley de Pesca ... ... ... Aproba-da

... ... ...

Implementar la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible

Tener implementada la Estrategia de Desarrollo Sostenible al 2005

Aprobar Ley de Biodiversidad ... ... Aproba-da

... ... ...

Tener implementada la estrategia de desarrollo sostenible al año 2005

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Objetivos Nacionales

Metas Específicas Año 2005


Reducir Desnutrición Crónica

Reducir desnutrición crónica en niños menores de 5 años de 19.9% en 1998 a 16% en el 2004 5/

Reducir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años de 19.9% en 1998 a 17.9% en el 2001 y 16% en el 2004

19.9 (1998

)

... 17.9 ... ... 16.0 ... Reducir desnutrición crónica al 7% en el 2015 9/

Incrementar la cobertura nacional de agua potable en 1.4 puntos porcentuales anuales promedio durante 2000-2005

66.5 68.1 69.5 71.0 72.4 73.9 75.4 Aumentar cobertura nacional de agua de 66.5% en 1999 a 75.4% Aumentar acceso a agua segura y saneamiento en áreas rurales dispersas de 39% en 1999 7/ a 53.5%

Incrementar el acceso a agua segura en áreas rurales dispersas en 2.4 puntos porcentuales anuales promedio durante 2000-2005 10/

39.0 41.6 45.8 48.2 50.5 52.6 53.5

Aumentar a 100% la cobertura nacional de agua 9/

Incrementar el acceso nacional a saneamiento en 4 puntos porcentuales durante 2000-2004

84.1 (1998

)

... 85.0 ... ... 88.0 ...

Aumentar acceso a agua Aumentar acceso a alcantarillado

Aumentar acceso nacional a sanea-miento del 84.1% en 1998 a 88.0% en el 2004 5/

11/

Aumentar cobertura de alcantarillado en áreas urbanas de 33.6% en 1999 a 44.1% 8/

Incrementar el porcentaje de población urbana con acceso a alcantarillado en 1.7 puntos porcentuales anuales promedio 12/

33.6 35.8 34.9 35.8 37.4 40.3 44.1

Aumentar a 95% la cobertura nacional de saneamiento 9/

Reducir la tasa de analfabetismo en 1 punto porcentual al 2004 según Encuesta de Medición de Niveles de Vida 5/

19 (1998

)

… 18.5 ... … 18.0 … Reducir la tasa de analfabetismo

Reducir la tasa de analfabetismo de 19% en 1998 5/ a 18% en el 2004

Aumentar el promedio de años de escolaridad de 4.6 años en 1998 a 5.0 en el 2004 5/ en personas entre 10 y 19 años

4.6 (1998

)

…

…

4.8

…

5.0

…

Disminuir tasa de analfabetismo a 10% 9/

1/ Estos indicadores se definirán más adelante. 2/ Este indicador incluye sólo aulas de primarias construidas, reemplazadas o rehabilitadas por el MECD. 3/ La cifra de población de embarazos y partos esperados ha sido usualmente calculado anualmente por el MINSA. Recientemente éstas se han calculado para los próximos 5 años. 4/ Las bajas coberturas en 1999 son por el cambio de esquema de vacunas de 3 dosis DPT a la pentavalente con 5 vacunas.

5/ A ser medido por la Encuesta de Medición de Niveles de Vida (EMNV) en 2001 y 2004. 6/ El logro de estos niveles depende, en parte, del aumento en los servicios de agua y saneamiento. 7/ A ser medidos por la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) en 2001 Y 2005. 8/ Aumentar la proporción de mujeres en edad fértil que tienen acceso a los servicios de salud reproductiva hasta el 23% para 2005, con respecto al 21% en 1999 (un aumento promedio anual de 14,000 mujeres en edad fértil durante el período 2000-2005) es un indicador intermedio que abarca dos metas nacionales: (1) reducir la tasa de mortalidad materna; y (2) aumentar el acceso a los servicios de salud reproductiva. 9/ Objetivo nacional. 10/ Aumentar el acceso al agua segura y al saneamiento en las áreas rurales dispersas es un indicador intermedio que abarca 4 metas nacionales: (1) reducir la tasa de mortalidad infantil; (2) reducir la tasa de mortalidad de menores de cinco años; (3) aumentar el acceso al agua; y (4) aumentar el acceso al saneamiento. 11/ Saneamiento incluye alcantarillado y letrinas. 12/ Incrementar el acceso a alcantarillado en áreas urbanas es un indicador intermedio que cruza 3 metas nacionales: (1) reducir mortalidad infantil, (2) reducir mortalidad de menores de 5 años y (3) incrementar acceso a saneamiento.

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85. Un análisis detallado ha producido resultados preliminares del impacto marginal que tienen diversos determinantes de la pobreza sobre algunos resultados y objetivos de pobreza seleccionados como parte de la ERCERP. Sin embargo, una revisión rigurosa indicó que el “vínculo” entre estos determinantes (posibles indicadores) y las metas era menos claro de lo que se esperaba inicialmente. Por lo que los indicadores se seleccionaron tomando en cuenta este análisis de determinantes, y lo que era más práctico se utilizó como criterio de selección. No obstante, el trabajo del SNIP y un informe borrador del BM han ayudado a tener una mejor articulación entre los programas y proyectos del gobierno con los indicadores seleccionados. Adicionalmente, con el apoyo de una cooperación técnica del BID, las autoridades del gobierno están elaborando el SINASIP para monitorear los indicadores intermedios seleccionados.

B. Metas e indicadores intermedios 86. El gobierno se comprometió con metas a cinco años y, para fines de seguimiento, se seleccionó un conjunto de indicadores intermedios relacionados a dichas metas. Estos indicadores formarán parte de un nuevo sistema de información gerencial; algunos serán revisados anualmente mientras que otros deberán esperar la EMNV planificada para el 2001 y 2004. Los diferentes ministerios sectoriales proporcionarán los datos para los indicadores lo cual es clave para supervisar y evaluar el grado de avance en la reducción de la pobreza. A continuación, se detalla la descripción de cada meta y su vinculación con indicadores intermedios. 87. Meta 1: Reducir la pobreza extrema en 17.5 por ciento para el 2005. Dada la elevada incidencia de la pobreza, se le ha dado prioridad a la reducción de la pobreza extrema, lo cual afectó al 17.3 por ciento de la población en 1998. Específicamente, el gobierno quiere reducir la proporción de personas que están en pobreza extrema al 14.3 por ciento para el 2005. Un análisis de sensibilidad indica que un aumento del 2 por ciento anual en el crecimiento del consumo per cápita, por sí sólo, podría reducir la pobreza extrema en un porcentaje mayor. Se estima que el crecimiento del consumo será menor, por lo que los programas sociales tendrán mucha importancia. 88. Los indicadores intermedios para este objetivo incluyen: (1) la tasa de crecimiento del PIB, la cual se espera aumente a una tasa promedio anual de 4.2 por ciento durante 2001-2005; (2) la participación de los gastos del gobierno central en los desembolsos relacionados con la pobreza, la cual se espera aumente del 50 por ciento al 62 por ciento del gasto total del gobierno, excluyendo el servicio de la deuda durante 2000-2005; y (3) algunos indicadores sociales con periodicidad anual -- acceso a la educación primaria, acceso al agua potable y cobertura de inmunizaciones. 89. Meta 2: Aumentar la tasa neta de escolarización de primaria de 75 por ciento a 83.4 por ciento para el 2005. Actualmente la tasa de neta de escolarización de primaria,6 del 75% ha permanecido estancada durante la última década y está muy por debajo del promedio regional del 90 por ciento. Las actuales proyecciones indican que esta tendencia quizás no varíe en el largo plazo, a menos que se emprendan grandes cambios en políticas y recursos.

6 La escuela primaria incluye los grados primero al sexto.

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90. Por esta razón, el gobierno se propone aumentar la tasa neta de escolarización en primaria hasta el 83.4 por ciento para el 2005 y alcanzar el promedio del resto de la región (90 por ciento de tasa neta de escolarización) para el 2015. Los indicadores intermedios para esta meta durante el período 2000-2005 incluyen aumentar en 1 punto porcentual al año el número de niños que terminan el tercer grado en las áreas rurales, aumentar en dos puntos porcentuales al año el número de niños que terminan la escuela primaria en seis años, tener operando para el año 2001 un sistema para medir los logros académicos y seguir garantizando la igualdad de género en el acceso a las escuelas. Otros indicadores a los cuales se les dará seguimiento son el incremento en la cobertura de preescolar, el incremento de las escuelas multigrados que ofrecen hasta sexto grado, y el número de aulas construidas y reemplazadas anualmente. 91. Meta 3: Reducir la tasa de mortalidad materna de 148 a 129 por 100,000 nacidos vivos para el 2005. El gobierno se propone reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes para el 20157. Para lograr esta meta al 2005, se necesitará aumentar el número de mujeres que dan a luz en hospitales y clínicas (un incremento promedio anual de 3,700 mujeres al año) y garantizar que una proporción creciente de mujeres embarazadas reciba atención prenatal (un aumento promedio anual de 3,800 controles prenatales al año), así como una mayor captación precoz del embarazo (un incremento promedio anual de 3,400 controles prenatales tempranos al año). 92. Meta 4: Reducir la tasa de mortalidad infantil de 40 a 32 por 1,000 nacidos vivos y Meta 5: Reducir la mortalidad de menores de cinco años de 50 a 37 por 1,000 nacidos vivos para el 2005. Las tasas de mortalidad infantil y de menores de cinco años de Nicaragua son las más elevadas de Centroamérica. El gobierno se propone reducir estas dos tasas en un 67 por ciento para el 2015, con respecto a las tasas que predominaban en 1994. Para lograr estas metas, se aumentará la cobertura de inmunizaciones para niños menores de un año y niños menores de cinco años. Asimismo, se le dará seguimiento a las incidencias de diarrea e infecciones respiratorias agudas. Otros indicadores intermedios adicionales que afectan la salud de la población incluyen la proporción de hogares rurales que tienen acceso a agua segura y a saneamiento y la proporción de hogares urbanos con acceso a alcantarillado. A estos dos últimos se le dará seguimiento mediante el objetivo 10. 93. Meta 6: Reducir a 24.8 por ciento para el 2005 la demanda insatisfecha de planificación familiar entre mujeres con pareja del grupo de edades de 15-19 desde 27.1 por ciento en 1998 y Meta 7: Reducir a 18 por ciento para el 2005 la demanda insatisfecha de planificación familiar entre mujeres con pareja del grupo de edades 20-24 desde 19.7 en 1998. Las tasas de fertilidad de adolescentes en Nicaragua están entre las más altas de América Latina. El acceso a la planificación familiar ha aumentado del 49 por ciento en 1993 al 60 por ciento en 19988. A fin de alcanzar la meta de proveer acceso a servicios de salud reproductiva a todos los individuos en edades apropiadas para 2015, el gobierno incrementará la participación

7 En 1999 la tasa de mortalidad materna fue de 148 por 100,000 nacidos vivos, en comparación con una tasa de 106 por 100,000 en 1993. Esta gran variación refleja principalmente la implementación, a partir de 1993, de un Sistema de Vigilancia de Mortalidad Materna en el MINSA, el cual ha permitido corregir la subestimación de muertes maternas antes de esa fecha. 8 Cabe mencionar que estos objetivos e indicadores fueron elaborados dentro de un proceso de consenso, y que ningún indicador se refiere al uso de instrumentos de planificación familiar.

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de mujeres en edad fértil con acceso a servicios de salud reproductiva en un 23 por ciento para el 2005, de 21 por ciento en 1999 (un incremento anual de 14,000 mujeres en edad fértil). 94. Meta 8: Implementación de una estrategia de desarrollo nacional sostenible para el 2005. Debido a los desastres naturales, un marco regulatorio inadecuado y una explotación irracional de los recursos naturales, Nicaragua ha experimentado un deterioro ambiental y una deforestación a gran escala. Actualmente la deforestación ocurre a una tasa de 100,000 hectáreas al año. 95. La Política Ambiental y el PANic del gobierno es parte de una estrategia más amplia, destinada a reducir la vulnerabilidad ecológica global en Nicaragua para el período de 2000-2005. Este plan será la piedra angular de una estrategia nacional de desarrollo sostenible que se concentrará en implementar políticas e inversiones públicas con el fin de garantizar un uso más racional de los recursos naturales. El Presidente de la República aprobó esta estrategia en febrero del 2001 y su implementación ya ha iniciado. 96. Meta 9: Reducir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años del 19.9 por ciento en 1998 al 17.9 por ciento para el 2001, al 16 por ciento al 2004 y al 7 por ciento para el 2015. En Nicaragua casi el 20 por ciento de los niños menores de cinco años está afectado por la desnutrición crónica. La EMNV planificada para 2001y 2004 deberá identificar los avances, aunque las autoridades están contemplando usar también encuestas puntuales antes de esa fecha. 97. Meta 10: Entre 1999 y 2005, incrementar la cobertura nacional de acceso a agua desde 66.5 a 75.4 por ciento; Meta 11: Incrementar el acceso a agua segura y saneamiento en áreas rurales dispersas de 39 en 1999 a 53.5 por ciento; Meta 12: Incrementar el acceso nacional a saneamiento de 84 a 88 por ciento; y Meta 13: Incrementar el acceso a alcantarillado en áreas urbanas de 33.6 a 44.1 por ciento. En comparación con sus vecinos, Nicaragua ocupa el segundo lugar más bajo de acceso a agua potable o segura y el acceso más bajo a servicios de saneamiento. La provisión de agua potable y saneamiento básico reduciría las enfermedades que son transmitidas por el agua y es un complemento esencial a las intervenciones de salud y nutrición bajo la estrategia de la reducción de pobreza. El gobierno planea seguir mejorando y ampliando los sistemas de agua y los servicios de saneamiento en las áreas urbanas y, con la ayuda del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), acelerar la expansión de los servicios de agua y saneamiento en comunidades rurales dispersas. El gobierno se propone darle seguimiento al incremento de acceso al servicio de agua, en un ritmo promedio de 1.4 puntos porcentuales al año durante el período, el aumento del acceso nacional a saneamiento en un ritmo de 4 puntos porcentuales al año 2004 y supervisar el incremento del acceso al agua segura y al saneamiento en áreas rurales dispersas en un ritmo de 2.5 puntos porcentuales al año y el incremento del alcantarillado en las áreas urbanas en un ritmo promedio de 1.7 puntos porcentuales anuales. 98. Meta 14: Reducir la tasa de analfabetismo del 19 en 1998 al 18 por ciento para 2004 y al 10 por ciento en 2015. Las elevadas tasas de analfabetismo, especialmente en las áreas rurales, reducen el impacto de los programas productivos y de salud; y esta meta de alfabetización afecta a casi a todas las demás metas. Los indicadores que se han de vigilar serán la reducción de la tasa de analfabetismo en 1 punto porcentual al 2004, medido por la EMNV.

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Los años promedios de escolaridad, entre el grupo de 10-19 años de edad, incrementarán de 4.6 años, en 1998, a 5 años en 2004. V. POLITICAS DE FORTALECIMIENTO DE CRECIMIENTO ECONOMICO Y REDUCCION

DE POBREZA

A. Reseña 99. Durante el período de 1999/2001 Nicaragua reforzó su planteamiento para la reducción de la pobreza. La (ERCERP) se diferencia de esfuerzos anteriores en cinco aspectos. Primero, se concentra mejor en el tema de la pobreza y en su reducción. Segundo, se basa en datos y análisis de la pobreza mucho más profundos. Tercero, incorpora objetivos muy específicos y cuantificables. Cuarto, se basa en un diálogo amplio e intenso con todos los sectores de la sociedad nicaragüense y los donantes internacionales. Finalmente, incluye un esfuerzo para dar seguimiento y evaluar sistemáticamente los avances de la estrategia con una participación amplia continua. 100. La ERCERP descansa en cuatro pilares: crecimiento económico de base amplia con énfasis en la generación de empleo productivo y el desarrollo rural; mayor y mejor inversión en el capital humano de los pobres; mejor protección a las poblaciones vulnerables; y el fortalecimiento de instituciones y una buena gobernabilidad. Estos cuatro pilares están entrelazados con tres temas transversales que también son esenciales para la ERCERP: reducir la degradación ambiental y la vulnerabilidad ecológica; aumentar la equidad; y mayor descentralización.

B. Los principios que sustentan la ERCERP 101. La ERCERP está sustentada por cuatro principios: (a) la continua modernización del Estado, a fin de aumentar el impacto de los gastos sociales, asignando una mayor porción del presupuesto a los programas y proyectos sociales destinados a los pobres y mejorando su costo-eficiencia; (b) mayor promoción de la equidad, aumentando el acceso de los pobres a los beneficios del crecimiento, con especial atención a las comunidades rurales, las mujeres, los grupos indígenas y los habitantes de la Costa Atlántica; (c) más transparencia por medio de un sistema de administración pública, leyes y procedimientos mejorados; y rendición de cuentas, a través de procesos participativos que incluyan comunidades seleccionadas, beneficiarios y dirigentes locales; y (d) una participación más amplia de todos los miembros de la sociedad en la definición, implementación y seguimiento de la ERCERP. Los principales actores en este empeño son las organizaciones y representantes del sector privado –particularmente el CONPES, las ONGs, iglesias, universidades, organizaciones de productores y sindicatos –el Estado, incluyendo al Poder Legislativo, la Corte Suprema, los gobiernos locales y autónomos– y los donantes, quienes, además de su ayuda financiera y técnica, brindan una asistencia valiosa para coordinar las intervenciones que mitiguen la pobreza.

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C. Primer pilar: crecimiento económico de base amplia y reforma estructural 102. El crecimiento económico de base amplia y el uso intensivo de mano de obra es el pilar más importante de la ERCERP. Este pilar descansa en la implementación de un programa de estabilización económica sostenido y de reforma estructural, que incluye la privatización de empresas estatales de servicios públicos, medidas destinadas a modernizar e integrar la economía rural, impulsar la pequeña y mediana empresa, desarrollar la Costa Atlántica y fomentar los aglomerados productivos estratégicos. La fortaleza de este pilar dependerá de la dinámica del sector privado. En última instancia, es el sector privado, no el público, el que generará puestos de trabajo, mayores ingresos y riqueza en Nicaragua. 103. Como lo ha observado el BM, el colapso económico en la década de 1980 fue la causa más importante que explica el nivel de pobreza de Nicaragua; el crecimiento económico amplio, equitativo y sostenible será vital para reducir la pobreza9. En realidad, usando los resultados de las EMNV, las simulaciones de crecimiento indican que si el consumo per cápita pudiera crecer a una tasa real del 3 por ciento, la proporción de nicaragüenses en pobreza extrema para 2015 solo sería del 6 por ciento; si creciera un 5 por ciento, solo sería del 3 por ciento. En ese caso, aún con la necesidad de aumentar el ahorro nacional y con expectativas más moderadas de crecimiento, la reducción esperada de los pobres extremos a la mitad, siempre provendría principalmente de la expansión económica. Aunque la venta de activos públicos y los recursos provenientes del alivio a la deuda serán útiles en los próximos años para financiar la reducción de la pobreza, incrementos importantes en los presupuestos de educación y salud, la expansión de responsabilidades en el medio ambiente, la expansión de asistencia productiva a los pobres de áreas rurales, sólo pueden sostenerse si el financiamiento proviene de un aumento de la producción y el empleo. 104. Como en el caso de la mayoría de los países, la futura expansión económica de Nicaragua será probablemente determinada por la pujanza de algunos servicios urbanos, tales como, el turismo, la banca, el comercio y las comunicaciones. Un ambiente político y económico estable ya ha llevado a la construcción de una media docena de nuevos e importantes hoteles en Managua. El sistema comercial y el sistema bancario todavía tienen mucho potencial de crecimiento y desarrollo, como lo tiene la capacidad nacional de turismo. Se cree que los tres sectores acelerarán próximamente, especialmente en cuanto finalicen las tendencias recesionarias actuales y los bancos se recuperan de su aguda crisis del año pasado. Gran parte de la ERCERP ayudará a esta expansión; la estabilidad macroeconómica, una mejor infraestructura, mejoras en los servicios de educación y salud, una sostenibilidad más transparente, y el fortalecimiento de instituciones y legislación promoverán la respuesta del sector privado que es dirigido por el mercado. No obstante, dada la pobreza del país se requerirá de un esfuerzo especial para asegurar que la economía rural -- donde se encuentra la mayor parte de los pobres -- también experimente una expansión. 105. De esta manera, la ERCERP hace hincapié en el desarrollo de las áreas rurales, dado su elevado potencial de crecimiento y dotación de factores, lo cual tiene mayor incidencia sobre los niveles de pobreza. Es más, la agricultura y la pequeña y mediana empresa tienen gran potencial para reducir el desempleo y el subempleo, porque son intensivas en uso de mano de obra. La

9 “Nicaragua: Poverty Assessment”, 20488-NI, Junio 2000

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estrategia procurará mejorar los incentivos para el desarrollo rural, eliminando las distorsiones de precios y costos que enfrentan los agricultores, mejorando la operación de los mercados rurales de factores, aumentando las inversiones en infraestructura rural, implementando programas destinados a los productores pequeños y medianos que tengan potencial de crecimiento y fomentando las tecnologías mejoradas de producción. Este último será crucial. Nicaragua, que estuvo una vez a la vanguardia de la productividad agrícola en Centroamérica, ha perdido su ventaja competitiva en muchos cultivos alimenticios y de exportación. Es más, la frontera agrícola se está expandiendo demasiado. El futuro crecimiento agrícola (y de exportación) debe venir de los aumentos de productividad, clave dentro del esfuerzo de la ERCERP. 106. El gobierno ya ha reducido la protección a los bienes industriales, eliminado aranceles a las importaciones de insumos y bienes de capital utilizados en la agricultura y otorgando un reembolso tributario del 1,5 por ciento sobre el valor de las exportaciones. A pesar de estas medidas, todavía persiste un sesgo anti-exportador que se irá reduciendo en la medida en que vayan implementándose los acuerdos de libre comercio con México, Canadá, Panamá y la Republica Dominicana, y concluyan las negociaciones para alcanzar una tarifa común reducida para Centroamérica. 107. Una mayor inversión privada exige derechos de propiedad más seguros. En consecuencia, el gobierno está modernizando y acelerando la operación de los sistemas de registro y legalización de tierras y preparando mecanismos no adquisitivos adicionales para proveer de tierras a los pequeños agricultores. Los productores privados necesitan más acceso al crédito. Con este propósito el gobierno modificará la regulación bancaria existente para ampliar el acceso al crédito, formalizará la intermediación financiera no convencional, y mejorará las operaciones de sus propios fondos de crédito rural. 108. La infraestructura rural sigue siendo inadecuada. Una mayor cantidad de caminos en mejor estado disminuirá los costos de los insumos y aumentará los precios de venta a los agricultores, además de facilitar la entrega de los servicios educativos y de salud en las áreas rurales. Se ampliará la cobertura rural de electricidad y telecomunicaciones. El mayor acceso a agua segura, saneamiento, procesamiento y eliminación segura de los desechos sólidos, y mejores condiciones habitacionales son cruciales para mejorar la productividad y el bienestar de la población rural. 109. Los resultados de la EMNV muestran que el empleo no agrícola en las áreas rurales también es vital para reducir la pobreza. La generación de empleo y de ingresos por parte de las pequeñas empresas –especialmente en pueblos cercanos a las áreas urbanas– es otra pieza clave de la estrategia para ensanchar los beneficios del crecimiento económico. En consecuencia, en años recientes, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) y el Instituto Nicaragüense de Apoyo de la Pequeña y Mediana Empresa (INPYME) han preparado conjuntamente una estrategia para impulsar la competitividad, el empleo y las exportaciones de las empresas pequeñas. El gobierno, también, implementará un acuerdo de la agenda de competitividad de los presidentes centroamericanos. Apoyado por la comunidad empresarial, fomentará el crecimiento en cuatro polos estratégicos de desarrollo: turismo, café, manufactura de textiles y productos forestales. Tres de ellos tendrán gran impacto en la actividad económica rural.

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110. El gobierno reconoce la necesidad de fortalecer este pilar en cuanto a la capacidad de investigación, definición de políticas e implementación. Al respecto se está en el proceso de desarrollar una agenda que promueva la investigación, coordinada por la SETEC y con el apoyo del BM, para precisar políticas sobre una variedad de temas que se consideren relevantes. Esta agenda incluye una reevaluación del ambiente macroeconómico, un análisis de la tasa efectiva neta de protección a los sectores productivos claves, una estrategia detallada para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, una estrategia operacional para apoyar al programa sobre la competitividad, y una estrategia y evaluación de políticas agrícolas para el desarrollo de la economía rural. Este último generará propuestas que favorecerán tanto las actividades agrícolas como las no agrícolas. 111. Se prestará la mayor atención a la Costa Atlántica, donde la pobreza es más intensa. Los esfuerzos del gobierno se destinarán a mejorar las condiciones de producción, nutrición y vida de los pobres y los extremadamente pobres; a demarcar los territorios indígenas, mejorar la red de transporte y comunicaciones de la región; y a ocuparse de los problemas de drogas del área.

D. Segundo pilar: mayor y mejor inversión en capital humano 112. El segundo pilar consiste en aumentar la inversión en el capital humano de los pobres, a fin de incrementar su productividad, ingreso y bienestar. Estas inversiones se concentrarán en educación básica y vocacional, atención médica preventiva en el nivel primario, nutrición de niños e implementación de una adecuada política de población. Estas medidas estarán complementadas con programas para mejorar las condiciones de vida de las comunidades pobres, con la provisión de agua, saneamiento y viviendas mejoradas. 113. Durante la primera mitad de los años noventa, los esfuerzos del gobierno hicieron hincapié en la provisión de servicios de educación básica y de salud primaria en las áreas rurales. Al mismo tiempo, las reformas estructurales ampliaron la cobertura y mejoraron la calidad de estos servicios, dentro de un marco consistente con una economía de mercado. Estas reformas se continuaron durante la segunda mitad de los años noventa, e incluyeron procesos de descentralización. En ambos sectores el gobierno ha invertido un monto significativo de recursos para rehabilitar las instalaciones escolares y de salud, especialmente en las áreas rurales necesitadas. El gobierno actual tomó una decisión de concentrarse, a corto plazo, en dos acciones claves: la reforma estructural de los sistemas sociales y la expansión de su cobertura. La equidad, tanto como el objetivo de la pobreza, fue el factor decisivo para expandir la cobertura de estos servicios -- agua, salud, y educación -- así como emprender las reformas legales e institucionales necesarias para modernizar los sistemas. Aunque ha habido mejoras cualitativas en estos servicios, la ERCERP les dará prioridad una vez que se inicie la expansión de la cobertura. 114. Reformas sectoriales: Las reformas estructurales en los sectores sociales serán vitales. Como en la mayoría de los países, las instituciones del sector social del gobierno han evolucionado como proveedores directos de servicios; el Ministerio de Salud como responsable de operar las instituciones y programas de salud publica; y el Ministerio de Educación como encargado de normar la política educativa y a la vez implementarla. La mayoría de los

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programas de estos sectores tienen una cobertura nacional; escalas de salarios y horarios de trabajo uniformes, y requerimientos de personal análogos. A principio de los años noventa, era obvio que los ministerios del área social, bajo un sistema de operación centralizado, no contaban con medios de información sofisticados y la cultura necesaria para operar directamente las deprimidas redes de salud y educación, ni con la agilidad para adaptarlas a las condiciones de cada región. 115. El colapso económico de los años ochenta agregó una nueva dimensión al reto de mejorar la provisión de servicios sociales -- la pobreza de por sí establece una severa restricción de recursos. Nicaragua gasta casi el 12 por ciento de su PIB en los sectores de salud publica y educación, comparado al promedio latinoamericano de 7 por ciento. En Centroamérica, sólo Costa Rica gasta un mayor porcentaje de su PIB. No obstante, Nicaragua sólo está en capacidad de gastar US$5 por alumno de preescolar y poco más de US$50 por alumno de primaria; estos niveles de gasto y los salarios de los docentes, son extremadamente bajos aún para Centroamérica. Esta restricción ha forzado al gobierno a limitar su gasto social y a buscar una mayor eficiencia en sus gastos de operación. 116. A principios de los años noventa, el gobierno inició un movimiento hacia un modelo diferente que podría dirigir las operaciones de los ministerios hacia decisiones normativas y de políticas. Dejarían la provisión directa de servicios a las entidades descentralizadas, ya sean programas de escuelas, hospitales, clínicas, municipales o regionales. Esta política pareció ser la única que mantenía consistencia con la situación fiscal desesperada, la necesidad de apoyo y agilidad local, y la debilidad extrema de los ministerios centrales. Sin embargo, este enfoque de descentralización exigía mejoras sustantivas en la base de datos del sector y de los sistemas de información gerencial, al igual que capacidad para enlazar ambos si se quería tener éxito. Todos los ministerios sociales tendrán de esta manera mejoras en sus sistemas de manejo de información como parte de la ERCERP. 117. En cuanto a educación, a partir de 1993, se dispuso trasladar a los Consejos locales, parte del proceso de toma de decisiones. Posteriormente, se incorporaron bajo el régimen de autonomía una serie de centros públicos. Para fines de 2001, se espera que prácticamente todas las escuelas secundarias operen bajo este régimen. Se ha enviado a la Asamblea Nacional un proyecto de ley para fortalecer el sistema de autonomía. No obstante, esto sólo es el inicio de un proceso difícil. Algunos estudios han demostrado que la descentralización de las escuelas ha tenido un efecto limitado, que se explica en parte por desconocimiento de los padres de familia y los directores de los centros sobre los nuevos estándares y procedimientos de las escuelas autónomas. Como respuesta, el gobierno capacitará a los cuadros administrativos locales, al personal docente y a los padres de familia. Aunque el proceso de descentralización dará a las autoridades locales la capacidad de crear nuevas estructuras salariales, las autoridades nacionales les proporcionarán fondos para articular el desempeño con incrementos salariales. Para el año 2002, 18,000 docentes estarán en este nuevo sistema. 118. A medida que el sistema educativo vaya descentralizándose, requerirá de una nueva estructura administrativa. Hace un año, el gobierno, junto con representantes de diferentes grupos (padres de familia, ONGs, docentes, intelectuales, universidades publicas y privadas, el Instituto Nacional Tecnológico -INATEC- el Consejo Nacional de Educación -CNE-

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estructuraron el Plan Nacional de Educación, que parte de una nueva estrategia que, entre otras cosas, tiene como meta articular los diferentes subsistemas educativos existentes, los cuales guardan poca relación con la estructura productiva y el desarrollo del país. Actualmente se está desarrollando el documento operativo que priorizará los costos y acciones a tomar que se derivan de la estrategia acordada. 119. En el sector de la salud, también se está llevando a cabo una reforma, aunque a un paso más moderado. Ya existe un programa para otorgar mayor autonomía a los hospitales y clínicas, y seguirá durante los próximos años. Se ha presentado a la Asamblea para su consideración la legislación que fortalecería el papel del Ministerio de Salud como facilitador, regulador y promotor de diferentes servicios. Esto permitirá que el ministerio enfoque sus programas directos en los pobres – por medio de proveedores privados y públicos de la salud – y dejar al sector privado la provisión de servicios de salud para los no pobres. Como en muchos otros países, esta reforma ha encontrado resistencia y tomará tiempo su implementación. 120. Estas reformas institucionales serán cruciales para el éxito del pilar de capital humano de la ERCERP. No sólo modernizan las instituciones estatales, sino que maximizan el uso de los recursos escasos de la nación a favor de los pobres. Adicionalmente, contribuyen a una mayor rendición de cuentas. Los problemas encontrados en su implementación sólo han servido para comprobar que dichas reformas son vitales para una participación más amplia y efectiva de los pobres. La diligencia administrativa que requiere la combinación de una serie de intervenciones claves -- ya sea educación de salud en las escuelas, educación nutricional en puestos de salud rurales, o servicios de atención reproductiva en los municipios -- puede ser más efectiva en entidades descentralizadas. De igual importancia es el hecho que las entidades locales pueden aglutinar mejor recursos adicionales (ONGs, voluntarios, apoyo de padres de familia) a los programas sociales. Además, estas entidades han demostrado ser más gerenciales y de rápida respuesta a las necesidades de los beneficiarios, especialmente los pobres. Cuando se incurre en una falla se reacciona con dinamismo, en contraposición a la negligencia de los sistemas centralizados que son más lentos. 121. Educación. En el sector educativo, la estrategia incluye tres lineamientos básicos adicionales: ampliar la cobertura de la educación básica, mejorar la relevancia y pertinencia de toda la educación, y modernizar el sector a la vez que se profundiza el proceso de descentralización de los centros escolares. 122. La ampliación de la cobertura exige nuevos enfoques, tales como mayor atención a preescolares, dobles turnos en algunas escuelas rurales, la construcción y reemplazo de una cantidad significativa de aulas y centros vocacionales, así como la conversión de edificios rurales existentes en escuelas. Se incrementará también el apoyo directo a los estudiantes rurales (en su mayoría pobres). Mayor número y disponibilidad de textos gratis; este año 330,000 estudiantes recibieron paquetes gratis con material escolar. Las becas para estudiantes rurales, desde el cuarto hasta el sexto grado (donde son mayores las tasas de deserción), así como para algunos estudiantes vocacionales, reducirán los altos costos de oportunidad que enfrentan los padres de familia rurales cuando consideran la educación de sus hijos. 123. La mayor pertinencia de la educación exige la modificación de los planes de estudio de

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primaria para garantizar que se incluyan temas como educación en salud, nutrición, población y el medio ambiente. Está en marcha una reforma al plan de estudios de secundaria. El objetivo general es modernizar el plan de estudios para vincularlo mejor con la educación técnica y superior. También el plan de estudios para capacitar profesores de primaria será reformado, y se está llevando a cabo un programa de entrenamiento en el trabajo para maestros; estos están siendo mejorados y expandidos. Para la Costa Atlántica, se está modificando el plan de estudios y las estrategias de enseñanza, a fin de hacerlo más pertinente a las necesidades locales; incluirá elementos de la cultura local, regional y nacional, el uso de las lenguas nativas, así como un énfasis en alcanzar la destreza en el idioma español tal como lo indica la ley. 124. En el área de la educación técnica, se realizarán una serie de estudios para analizar si ésta responde a las necesidades de los estudiantes y de las demandas del sector privado; el producto final será un nuevo modelo para la educación técnica. Con apoyo del BID, se ha iniciado un proyecto de reforma para la educación terciaria. La acreditación y la relevancia son algunos puntos a ser enfatizados. 125. Salud. A pesar de que algunos indicadores han mejorado, el sistema de salud todavía resulta ineficiente en cuanto a la asignación de recursos, gestión inadecuada y provisión pobre de servicios. Todo ello contribuye a un bajo acceso a los servicios, especialmente en las áreas más pobres y a resultados no deseados. Además de las reformes sectoriales vitales como parte del proceso de modernización, la estrategia se concentra en aumentar la cobertura y calidad de los servicios a mujeres, niños y adolescentes; y promover cambios en la conducta a nivel de los hogares. 126. La mayor cobertura se concentrará particularmente en el nivel primario, donde los sectores más pobres de la población tienen la máxima necesidad de servicios de salud. La meta principal es mayor cobertura y mejorar la calidad de los servicios prestados a mujeres en edad fértil, adolescentes y niños. En Nicaragua, la mujer ha sido tradicionalmente la clave para la salud y la educación familiar: de esta manera su salud y educación son variables vitales para mejorar el bienestar de la familia10 . Tal como ha señalado el Banco Mundial, lo que ha fallado no es tanto el sistema o la estrategia, sino que ha habido una implementación deficiente. Las mejores prácticas administrativas y nuevas formas de prestar servicios en las áreas remotas serán las claves del éxito en esta área. Como complemento, habrá sistemas alternativos para comprar y distribuir medicamentos, la creación de "casas maternas" para mejorar el acceso de las mujeres bajo riesgos obstétricos a las clínicas y los hospitales y un proceso focalizado para brindar apoyo, impulsado por la demanda, a los servicios de salud. 127. Se dotará de nuevos centros de salud y rehabilitarán otros (mejor equipados) para las áreas rurales que tengan mayor incidencia de mortalidad materno-infantil y proliferación de enfermedades. Se prevé la rehabilitación de nueve puestos de salud y dos hospitales en la Costa Atlántica, así como uno en Río San Juan. Estas áreas prioritarias se encuentran entre las más pobres del país (ver Mapa de Pobreza Extrema en el Anexo IV). Para garantizar que los centros mejoren los servicios, se está preparando un paquete de servicios básicos que será ofrecido a todos los centros primarios, el cual se pondrá a prueba en ocho Sistemas Locales de Asistencia

10 El trabajo cuantitativo también demuestra que un factor principal determinante de la educación y la salud es el nivel de alfabetismo y educación de la madre.

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Integral de Salud (SILAIS) el próximo año. De resultar positivo se pondrá a disposición de todos los SILAIS en un período de tres años. 128. La eficacia de este esfuerzo dependerá de una mejor integración de los servicios de atención médica reproductiva en las clínicas, puestos y programas de atención primaria de salud. La atención primaria de salud se combinará con los métodos de planificación familiar, la atención obstétrica básica y de emergencia, los servicios nutricionales mejorados para las madres embarazadas, una mayor y mejor atención prenatal, más partos asistidos por personal especializado y mejor tratamiento de las enfermedades comunes de la niñez. Otras iniciativas importantes incluyen un mejor sistema para referir pacientes a un tratamiento secundario y la provisión expandida de vacunas y otros medicamentos similares. 129. Una forma clave para mejorar la salud de los pobres es propiciando cambios en sus hábitos cotidianos. Muy a menudo se desperdiciaron los esfuerzos previos de asistencia debido a conductas anómalas o inadecuadas. Los programas de distribución de alimentos no resultaron en una mejor nutrición; el mejor acceso al agua potable no mejoró la salud de los niños cuando los animales de granja compartían estas fuentes. Los programas de educación en asuntos de higiene y nutrición se desarrollarán, entonces, en el nivel de comunidad y de hogar; el Ministerio de Educación ayudará a integrarlos en el plan apropiado de estudios educativos. Las actividades paralelas ofrecerán más y mejor información sobre salud a los formuladores de políticas en las comunidades, así como apoyo a los programas municipales que hacen hincapié en mejores prácticas de eliminación de desechos y en la importancia de la atención prenatal. 130. Nutrición. Los altos niveles de desnutrición de los niños en Nicaragua continúan a pesar de las grandes inversiones en programas de nutrición. El problema ha sido que los esfuerzos anteriores se concentraron en la distribución de alimentos, no en las causas de la desnutrición. Algunos de los determinantes de la desnutrición incluyen el bajo ingreso, la alta incidencia de diarrea, la poca educación de la madre, la falta de agua segura, el hacinamiento y el corto espaciamiento entre nacimientos. La nueva estrategia, concentrada en medidas preventivas y de solución a los problemas crónicos de desnutrición de los niños de menos de dos años de edad, se dirigirá inmediatamente al nivel de hogares y de las comunidades. Además del programa de nutrición per se, hay otras actividades que tendrán un gran impacto sobre la nutrición de la familia (y del niño). Especialmente importantes son los proyectos que ayudarán a los pequeños productores -- proyectos para la producción de alimentos, mejor acceso al crédito, y esfuerzos de capacitación, extensión y tecnología -- tal como se describen en la sección del pilar I. De esta manera, en el mediano plazo, el énfasis más amplio de la nutrición será mejorar la coordinación interinstitucional para resolver el problema de manera sostenida. 131. La estrategia de nutrición enfocará especialmente acciones y programas que involucren a la comunidad y a la familia para inducirlas a mantener o fortalecer buenos hábitos de alimentación, higiene, salud preventiva, y cuidado materno infantil. Se desarrollarán actividades específicas a fin de dar seguimiento y evitar daños irreversibles en los menores de dos años. Se promoverán buenas prácticas para el cuidado del niño. Se controlará periódicamente el peso y talla de los infantes y se les suplirá de hierro a las mujeres embarazadas y lactantes. La adición de vitamina A al azúcar, de hierro a la harina y de yodo a la sal tienen efectos positivos sobre la mortalidad y deficiencias nutritivas especificas. De esta manera el gobierno fortalecerá el

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sistema para garantizar que los alimentos cuenten con estos suplementos requeridos, especialmente para las áreas donde la desnutrición es predominante. 132. En el mediano plazo, el gobierno mejorará la coordinación interinstitucional de muchas acciones que impacten en los niveles nutricionales. El enfoque será utilizar una gama de métodos para fomentar mejores prácticas de salud preventiva – cambios en el currículo de las escuelas primarias, programas de alfabetismo funcional, y la promoción de mejores prácticas higiénicas -- al mismo tiempo que se mejora la cobertura y la calidad de los servicios de salud y de agua segura. 133. Población. La elevada tasa de crecimiento de la población de Nicaragua (2.8 por ciento) ha minado la capacidad del país para brindar servicios sociales de calidad y limitado las capacidades de muchas familias para escapar de la pobreza. La Política Nacional de Población recalca dos retos demográficos fundamentales: garantizar que la transición hacia menores tasas de natalidad incluya a los pobres, especialmente las adolescentes, y vincular los cambios demográficas con mejores estrategias de uso de la tierra. 134. Aunque la transición demográfica ha iniciado, la disminución de las tasas de fertilidad se ha dado mayormente entre los que no son pobres. Las áreas rurales de extrema pobreza tienen las tasas más elevadas de fertilidad. El número promedio de hijos por mujer, el porcentaje de madres menores de 15 años y la cantidad promedio de hijos menores de 15 años entre los pobres son el doble de los que se encuentran entre los no pobres. La diferencia entre los hijos planificados y los no planificados para el quintil más pobre es de 1.9 hijos, mientras que en el quintil más rico es de 0.2 hijos. El problema es particularmente agudo entre las adolescentes pobres. Los patrones culturales de fertilidad precoz, las elevadas tasas de deserción escolar, el abuso de la mujer y las opciones limitadas en el mercado laboral repercuten en tasas elevadas de embarazos precoces. 135. Como se ha hecho notar, los servicios de atención médica reproductiva se integrarán en los servicios de atención médica primaria. El enfoque integrado tiene el objetivo doble de mejorar la planificación familiar, mientras se reducen las tasas de mortalidad, y de fortalecer el tejido social básico. Para lo primero, son claves los mejores servicios básicos de salud, entre ellos la planificación familiar para mujeres y adolescentes, la mayor cobertura de servicios obstétricos básicos y de emergencia, las mejoras nutricionales y el acceso ampliado al agua segura y al saneamiento básico. El segundo objetivo sería cambiar las pautas de comportamiento dentro de las familias y entre los grupos vulnerables. La meta sería reducir la violencia y la desintegración familiar que típicamente van de la mano con la crisis económica. Se emprenderá un programa educativo formal y otro no formal, el último con la participación de ONGs, dirigentes comunitarios y municipalidades, para fomentar la autoestima, la paternidad y la maternidad responsables y la unidad de las familias. También, se desarrollarán actividades para impedir o castigar la violencia familiar y ayudar a las víctimas.

E. Tercer pilar: mejor protección a los grupos vulnerables 136. El mejoramiento de los servicios sociales, sin embargo, podría no ser suficiente para ayudar a los extremadamente pobres de Nicaragua. Tal como se indicó anteriormente ellos a

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menudo carecen de la información sobre el medio o la forma como acceder a dichos servicios. Con frecuencia los invade un espíritu de resignación que los inhibe de acercarse para ser atendidos. Adicionalmente, los desastres naturales, frecuentes en Nicaragua, perpetúan la pobreza al reducir el bienestar de los pobres, particularmente su ingesta de alimentos, al mismo tiempo que aumenta la deserción escolar. A menudo, esta condición exige la venta de los pocos activos que poseen. Se requiere una protección especial a los jóvenes (especialmente niños menores de cinco años) y a otros grupos particularmente vulnerables, como los ancianos y los discapacitados. 137. La meta a largo plazo del gobierno es asegurar que los grupos más vulnerables tengan el mismo -- sino más favorecido -- acceso a los programas sociales y de desarrollo que el resto de la nación. Aunque las reformas ya iniciadas deben ayudar a alcanzar esta futura equidad, también serán necesarios mayores esfuerzos institucionales y presupuestarios para garantizar la protección del Estado a sus ciudadanos más vulnerables. Pero estos esfuerzos tomarán tiempo, y mientras tanto las autoridades – con apoyo financiero y técnico del BID – han elaborado programas diseñados para asistir de inmediato a los extremadamente pobres. Estos esfuerzos ayudarán especialmente a los niños pequeños (hasta la edad de seis años) y a los hogares en extrema pobreza a poder cubrir sus necesidades inmediatas y accesar a servicios sociales básicos, a la vez que se estimulan cambios de comportamiento que elevan el impacto que estos servicios sociales generan. Estos programas nuevos enfocados a los extremadamente pobres entregarán un incentivo a los padres de familia para que éstos se preocupen por enviar a sus hijos a la escuela y para que reciban atención médica y vacunación. La provisión de servicios por medio de organismos privados y la creación de comités locales para dar seguimiento a la implementación de estos programas debería fortalecer las capacidades locales para asentar y sostener los esfuerzos de protección social. 138. Si estos programas de iniciación reciente llegan a cubrir las expectativas, se estaría en la posición de consolidar y racionalizar en un mediano plazo, muchos programas pequeños, frecuentemente apoyados por donantes, y enfocados a los más vulnerables. Por lo que, tanto la ayuda de gobierno como la de otros grupos dirigida a los más pobres, está siendo evaluada y para este propósito se están llevando a cabo proyectos pilotos en barrios seleccionados. Basado en estos resultados, el objetivo a mediano plazo será la consolidación de programas a nivel local, expandiendo la demanda efectiva (y el uso) de los pobres para mejorar los servicios públicos, dejando su provisión a agencias de línea y proveedores locales descentralizados. 139. Como parte de su estrategia a largo plazo el gobierno está fortaleciendo las instituciones públicas responsables de las redes de seguridad social, tales como el Ministerio de la Familia (MIFAMILIA), y racionalizando los papeles institucionales de las múltiples entidades involucradas en la provisión de servicios a grupos vulnerables. La capacidad de identificar a los verdaderamente pobres y vulnerables también es una tarea que debe fortalecerse para enfocar mejor a dichos grupos. También se está trabajando en la diferenciación entre transferencias que el gobierno debe hacer incondicionalmente, tales como atender hogares enfrentándose a crisis generalizadas, e intervenciones más específicas para grupos vulnerables que sufren alguna calamidad temporal. Mecanismos más claros de protección social están siendo diseñados para apoyar el fortalecimiento de capacidades conjuntamente con el manejo de crisis que afectan a los pobres. Para evitar dependencia y paternalismo se están definiendo los mecanismos que

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regularán estos procesos. Los esfuerzos futuros se dirigirán hacia programas para conocer que hacer frente a un desastre (terremotos, huracanes) y aminorar su impacto una vez que acontece. 140. Finalmente, se mejorará la capacidad institucional de gobiernos y comunidades locales para reducir la vulnerabilidad y fortalecer los nexos sociales a niveles locales. En Nicaragua, tradicionalmente las redes de protección social han tenido sus raíces en instituciones informales de tipo familiar, religiosas y comunitarias. El apoyo público a estas instituciones, brindado a nivel local, podría ser vital para expandir su capacidad durante desastres.

F. Cuarto pilar: gobernabilidad y desarrollo institucional 141. Es esencial una buena gobernabilidad, tanto para el crecimiento económico como para la erradicación de la pobreza. De igual forma reglas transparentes y un poder judicial independiente y capaz, proporcionan un clima adecuado para atraer la inversión privada. Es más, cuando se combinan con procesos participativos, resultan en mejores servicios para los pobres porque responden más eficazmente a sus necesidades. El fin del conflicto armado y el logro de la paz fue el elemento más importante en el retorno de Nicaragua a la democracia; ahora se cuenta con un sistema democrático de gobierno participativo, con una observancia a la constitución y a los derechos humanos y a la rendición de cuentas. En la última década, ha estado aumentando la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos, se han fortalecido la mayor parte de las organizaciones de base, las ONGs y los sindicatos, se solucionaron muchas disputas sobre propiedades, se ha iniciado la descentralización de la administración estatal y prevalece la libertad de expresión. No obstante, las estructuras y procesos gubernamentales de la nación, la independencia judicial y el estado de derecho de la ley necesitan, todos, fortalecerse. 142. Para mejorar aún más la gobernabilidad y las instituciones de la nación, se necesitará una consolidación del estado de derecho de la ley y un importante fortalecimiento institucional, más transparencia y eficiencia en los gastos públicos, la institucionalización de una cultura de integridad y la promoción de la democracia, a través de una descentralización progresiva, la participación de la sociedad civil y el respeto a los derechos humanos. 143. La consolidación de la democracia en Nicaragua exigirá esfuerzos continuos para desarrollar instituciones democráticas independientes, eficientes y eficaces. La Asamblea Nacional, el Poder Judicial, la Contraloría General de la República (CGR)y muchos ministerios y demás entes deben tener personal mejor capacitado, procedimientos más transparentes y apoyo material moderno. Una mejor administración de la ley y la justicia exigirá cambios en las leyes comerciales y civiles, así como un servicio civil profesionalizado. 144. Las instituciones judiciales y cuasi judiciales, aunque están mejorando, necesitarán un fortalecimiento adicional. La resolución de los reclamos de propiedades y titulación de tierras se acelerará, igual que las operaciones catastrales y de registro. Los defensores públicos ampliarán el acceso de los pobres al sistema legal. Los jueces necesitan más capacitación, más equipo, procedimientos más expeditos y el tiempo necesario para desarrollar una cultura de integridad y prestigio judicial.

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145. La buena gobernabilidad implica información transparente y oportuna sobre los gastos públicos, para que el gobierno fortalezca la transparencia de todas sus operaciones financieras. Los sistemas integrados de gestión financiera brindarán información confiable y oportuna sobre la gestión fiscal del gobierno central, igual que sobre las cuentas del Tesoro. 146. Los esfuerzos del gobierno para luchar contra la corrupción y fortalecer los valores éticos están integrados en un plan preparado por el Comité Nacional de Integridad en 1999, como un esfuerzo conjunto de la sociedad civil y el Estado. Esto sirve de base para un marco legal sobre integridad, la revisión de la legislación existente y la redacción de nueva legislación, así como el fortalecimiento de la Asamblea Nacional, el Poder Judicial y la CGR para garantizar su eficacia e independencia. Con ese fin, algunas leyes ya se han aprobado y otras están siendo consideradas por la Asamblea Nacional. Especialmente importantes serán las leyes y acciones para profesionalizar el personal y enfatizar la rendición de cuentas y funciones del servicio civil. 147. Como se observó en un principio, la participación de la sociedad civil en los asuntos del gobierno está siendo fomentada a través del CONPES. La participación de la sociedad civil en los asuntos públicos se fortalecerá, aún más, a través de una legislación que facilite la participación de los ciudadanos en los procesos gubernamentales. Finalmente, se fortalecerán todavía más las oficinas para la defensa de los derechos humanos y los defensores públicos para la protección de los niños, las mujeres y las poblaciones indígenas.

G. Temas transversales 148. Vulnerabilidad ambiental. Nicaragua ha avanzado significativamente en la comprensión de sus problemas ambientales; en el futuro debe abordarlos más eficazmente. La frecuente recurrencia de fenómenos naturales y el manejo inadecuado de nuestros recursos naturales han aumentado los factores de riesgo ecológico y han resultado en un mayor deterioro ambiental y vulnerabilidad. El huracán Mitch expuso las deficiencias nacionales para confrontar desastres mayores y la carga extrema que imponen a nuestra población, especialmente a los pobres. 149. A pesar de la reducción de las áreas boscosas naturales y el deterioro ecológico que surge de la invasión humana y los fenómenos naturales, Nicaragua todavía tiene un potencial sustancial de recursos naturales para mejorar los niveles de vida y atacar la pobreza. En esa dirección se adoptarán y emprenderán medidas de inmediato para reducir la vulnerabilidad ecológica. Estas medidas conllevan el establecimiento de mejores políticas, cambios institucionales y proyectos y programas específicos que protejan los recursos naturales y el ambiente. 150. Las claves para reducir la vulnerabilidad ecológica están analizadas y estipuladas en la Política Ambiental y el PANic 2000-2005, coordinados por el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) después de amplias consultas dentro del gobierno y con la sociedad civil. El PANic -- aprobado el 23 de febrero del 2001 por el Decreto Presidencial No. 25-2001 -- no sólo aclara el principio ambiental de la nación, sino que esboza 16 áreas de acción; de la promoción de un modelo de desarrollo sostenible a la armonización de legislación que afecta el ambiente, del desarrollo de un sistema nacional de información sobre el medio ambiente a la promoción de la educación ambiental, y del desarrollo de maneras para cobrar los costos de

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la contaminación a la garantía que los proyectos públicos utilicen parámetros ambientales para medir sus beneficios y costos. Hay un listado de seis áreas específicas de acción: agua, bosques, suelos, desechos (sólidos y líquidos), educación ambiental y coordinación institucional. Se ha desarrollado un mapa del medio ambiente con las áreas criticas. Aunque muchos departamentos incluyen algunas áreas ambientales criticas, se ha dado la más alta prioridad a Jinotega, Nueva Segovia, la RAAN, Chinandega, Estelí y Matagalpa. 151. Se tomaron precauciones para que la acción ambiental no fuese diferida mientras se preparaba el plan. Se está en el proceso de preparar las leyes para mejorar el uso de los recursos hídricos, modernizar el marco para la actividad de minería, forestal y pesca y conservar la biodiversidad. En pocos años, la nación podrá contar con un marco legal moderno que le permita enfrentar sus problemas ambientales. El gobierno ha priorizado la rehabilitación de las cuencas hidrográficas más vulnerables y ha preparado un programa para un mejor manejo de éstas. Se están tomando medidas correctivas para rehabilitar cuencas de ríos y fomentar la reforestación, la conservación del suelo y la diversificación de cultivos por parte de los pequeños agricultores. También se prepara un mejor marco legal e institucional para la gestión de recursos ambientales y naturales locales; a partir de ahí se fomentarán las actividades ambientales municipales para impulsar prácticas más responsables. 152. A pesar de estas medidas no estamos exentos de que ocurran grandes desastres a nivel nacional. El gobierno está fortaleciendo sus capacidades para la reducción y el manejo de riesgos, y preparará un sistema de información geográfica para localizar las amenazas naturales, así como sistemas de alerta temprana, mapas geológicos y de advertencia y mejorará la vigilancia a los volcanes y áreas que presentan peligro de derrumbes o deslaves. Estas actividades, combinadas con educación y mejor planeamiento espacial, probablemente reducirán las prácticas extensivas, en las áreas rurales frágiles, que han aumentado el riesgo ambiental de la nación. 153. Equidad social. Prácticamente toda la ERCERP alentará una mayor equidad social. Una mejor educación, salud y nutrición para los pobres, así como un control más fuerte sobre su salud reproductiva reducirán las brechas en el bienestar. Los programas para reducir a los especialmente vulnerables brindarán algunos elementos de justicia social, tan necesaria para que se inserten plenamente en la sociedad nicaragüense. Adicionalmente, la cobertura ampliada de agua y alcantarillado garantizará que los pobres se agreguen más a los que disfrutan de estos servicios claves. El apoyo de la red de seguridad social para los extremadamente pobres también expandirá su acceso a los servicios de educación y salud. No obstante, la amplia consulta realizada durante la elaboración de la ERCERP, reveló grupos importantes de ciudadanos que podrían estar excluidos de los beneficios de estos esfuerzos enfocados como – sectores indígenas, huérfanos, discapacitados y mujeres abusadas. 154. Parte de la estrategia específica de equidad social será revisar la legislación, es decir, las leyes que afectan a los grupos indígenas, el código de la niñez y la adolescencia, la ley de adopciones y otras. Probablemente estas revisiones conduzcan a un importante proyecto de legislación para mejorar los derechos y la equidad de estos grupos. La segunda parte de la estrategia será elaborar planes de acción, dada la complejidad y la interconexión entre el gran numero de programas necesarios para ayudar a los beneficiarios. En particular, en los próximos

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años se prepararán planes nacionales, con el fin de mejorar las oportunidades para hombres y mujeres, otro plan para asistir a las mujeres rurales y un tercero para reducir la violencia doméstica. Finalmente, se fortalecerán algunas instituciones, especialmente el Instituto Nicaragüense de la Mujer y los centros para adolescentes en riesgo. 155. Descentralización. La descentralización es una parte integral del proceso de modernización y reforma de Nicaragua. Los gobiernos y entidades locales han demostrado ser mucho más sensibles a los pobres y a sus necesidades, como lo demuestra el éxito de los fondos que han apoyado la toma de decisiones locales (p. ej., el FISE). Por consiguiente, los gobiernos municipales desempeñarán un papel activo al abrir espacios en el nivel local para la participación y la inclusión, especialmente de los pobres, induciendo cambios importantes de comportamiento y responsabilidades compartidas. Esto implica un proceso de fortalecimiento continuo de los gobiernos locales. 156. La estrategia toma en cuenta tres principios básicos: flexibilidad, gradualismo y buena gobernabilidad. El gobierno planea fortalecer los municipios por medio del desarrollo de mejores sistemas de financiamiento, mejoras en su capacidad de planificación y un mejor seguimiento y evaluación del desempeño. El SNIP ayudará a muchas municipalidades, a medida que éstas mejoren su capacidad de preparar y planificar proyectos. La nueva responsabilidad ambiental, así como la de planificar y preparar inversiones municipales, exigirán que las capacidades del personal, los sistemas de apoyo fiscal y los procedimientos locales fiscales y de recaudación tributaria se fortalezcan significativamente. 157. Los esfuerzos de descentralización que probablemente causen gran impacto serán el proceso mejorado de descentralización en educación y el proceso continuo de descentralización de salud. En transporte, se continuará apoyando la decisión para que el transporte público sea controlado, regulado y administrado a nivel local, al igual que los puertos lacustres y fluviales.

VI. PERSPECTIVAS ECONÓMICAS Y LA ERCERP EN EL MEDIANO PLAZO

A. Aspectos generales 158. Este capítulo reseña el escenario macroeconómico de mediano plazo, aborda el esfuerzo fiscal necesario para darle sostenibilidad a la ERCERP, ilustra el nivel del gasto público para el próximo quinquenio compatible con la estrategia y el posible uso del alivio de la deuda externa asociada a la iniciativa HIPC presentando los programas relacionados con la pobreza a financiarse mediante este mecanismo. Se aborda igualmente las reformas estructurales e institucionales y otras importantes reformas vinculadas a las metas, así como proyectos y programas que el gobierno, algunos con la ayuda de donantes multilaterales y bilaterales, estará implementando en los próximos cinco años. Esta visión de mediano plazo ha sido compartida con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. 159. Este marco de referencia está sujeto a los cambios que implicará la negociación del PRGF por un periodo de tres años bajo la administración del nuevo gobierno que resulte electo en las elecciones del cuatro de noviembre de 2001. Así mismo, las metas y programas establecidos en la ERCERP serán alcanzables en la medida que fluyan los recursos estimados proveniente de la

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comunidad donante y del esfuerzo fiscal. Por otra parte, la vulnerabilidad de la economía siempre es un riesgo latente para cualquier estrategia social o económica y bajo el esquema mínimo de recursos disponibles el país necesitaría de mayores recursos para enfrentar cualquier eventualidad y no poner en riesgo o interrumpir el proceso de implementación de la ERCERP. De igual manera la condonación de la deuda externa bajo la iniciativa HIPC, ya avanzada en su punto de decisión, está ligada al avance en los próximos meses de las reformas estructurales pendientes, del proceso de implementación de la estrategia, y del mantenimiento de la disciplina fiscal y monetaria.

B. Marco macroeconómico 160. La caída en los precios internacionales del café, el aumento en los precios mundiales del petróleo, las dificultades bancarias y los efectos adversos en la agricultura derivado de los fenómenos de “El Niño” y “La Niña” condujeron a una desaceleración en la tasa de crecimiento real de la economía al pasar de 7.4 por ciento en 1999 a 4.3 en el 2000 y a 3 por ciento proyectada para 2001, mostrando un menor nivel de inversiones. 161. Adicionalmente, la extraordinaria asistencia internacional que se materializó después del huracán Mitch se ha venido agotando y las reservas internacionales sufrieron una reducción significativa como resultado del costo a la solución de los problemas que experimentaron varias instituciones bancarias y a la caída de los términos de intercambio. Los ingresos fiscales también se han visto afectados por la desaceleración de la actividad económica principalmente durante el 2001. El alivio de la deuda externa relacionado con la iniciativa HIPC y los ingresos de las privatizaciones han sufrido retrasos debido a un proceso más complicado que el anticipado. Esto ha llevado a una revisión de las metas económicas y sociales, y a considerar un programa fiscal más ajustado de lo previsto en el documento interino. 162. Para mitigar los efectos negativos de estos eventos en la ERCERP, el gobierno ha hecho o planea: (a) redistribuir el gasto a los programas relacionados con la pobreza; (b) aumentar el ahorro público; (c) mejorar la selección de proyectos y programas de inversión favoreciendo a aquellos con un alto impacto social; y (d) aumentar la participación de los gobiernos municipales y la sociedad civil en la implementación de la ERCERP. 163. Para el año 2002, se estima que el crecimiento económico comenzará a acelerarse, alcanzando tasas de crecimiento de 5.0 por ciento en el 2004-2005 para una tasa promedio de crecimiento anual de 4.2 por ciento para el período 2001-2005. Se espera que la inflación caiga de 10.0 por ciento en el 2000 a 4.0 por ciento en el 2005. Este crecimiento provendrá de un renovado impulso de las exportaciones y del dinamismo de las inversiones privadas. Para el impulso exportador será determinante la reactivación del sector agropecuario, mientras que las inversions privadas se verán facilitadas por la mayor disponibilidad de recursos provenientes de los nuevos fondos privados de pensiones. Los sectores primarios que crecerán a una tasa promedio anual de 6.0 por ciento, la industria manufacturera alrededor del 4.0 por ciento y la construcción en 7.5 por ciento, serían los que determinarían el crecimiento de la economía durante el período 2002-2005. Las proyecciones muestran que el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos será reducido de un tercio del PIB en el 2000 a casi un quinto del PIB en el 2005, como resultado de mayores exportaciones y el regreso de las importaciones a niveles más

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sostenibles después del huracán Mitch. Además, la reducción de la deuda externa relacionada a la iniciativa HIPC contribuirá significativamente a una mejora de la balanza de pagos. 164. Esta dinámica en la economía estará en función del comportamiento de la inversión, la cual se mantendrá a niveles de 33.0 por ciento del PIB durante el periodo 2001-2005, que resulta comparable al gasto histórico registrado en el periodo 1995-1998. La inversión privada será la que mayormente sustentará el crecimiento del PIB al pasar de 19.4 por ciento del PIB en 2001 a 23.7 por ciento en 2005. Estos niveles de inversión necesitarán de un aumento continuo del ahorro interno para contrarrestar la caída del ahorro externo y darle sostenibilidad al crecimiento económico, (Cuadro No. 5). 165. Un manejo prudente de las finanzas del sector público será fundamental para alcanzar los objetivos macroeconómicos así como las metas de la ERCERP. Las operaciones del sector público no financiero después de donaciones estarían en virtual equilibrio para el 2002 y el gobierno podrá generar ahorro por el equivalente de un punto del PIB cada año para el periodo 2003-2005. Por su parte, el ahorro primario corriente podrá mantenerse por encima del 10.0 por ciento del PIB en el mismo período. 166. Los ingresos del gobierno permanecerán cercanos a un tercio del PIB durante el periodo 2001-2005, reflejando principalmente la ampliación de la base tributaria. El perfil de los ingresos es consistente con los requerimientos de gasto en los programas de la ERCERP e implica una reducción de la tendencia declinante que se registró con relación al PIB en los últimos tres años. Se ha estimado que una reforma tributaria podría generar ingresos adicionales en un rango de 1.5 – 2.5 puntos del PIB a un ritmo anual. Aunque el cuadro No.5 incorpora el rango superior de las estimaciones, actualmente se han identificado medidas que cubren alrededor de 1.5 por ciento del PIB que necesitarán ser aprobados por la Asamblea Nacional. Algunas medidas adicionales que puedan contemplarse requerirán acciones que cubran dos legislaturas. Un reciente estudio del FMI (marzo del 2000) estima que sólo las exoneraciones de impuestos representan un costo de 10.0 por ciento del PIB, sin embargo muchas de estas exoneraciones son por mandato constitucional. 167. El gasto público que alcanzó niveles insostenibles de 50.0 por ciento del PIB en 1999 debido a los montos extraordinarios de ayuda externa que siguieron al programa de reconstrucción después del huracán Mitch y a la aceleración de algunos programas de inversión se reducirá a 37.0 por ciento en el periodo 2004-2005. El gasto corriente se ajustará a 27.0 por ciento del PIB en ese periodo, dos puntos del PIB por debajo del 2001; sin embargo el gasto de capital se reducirá a la mitad de los niveles de 1999, situándose a partir del 2002 alrededor de los niveles históricos del 10.0 por ciento reflejado en el periodo pre-Mitch 1995-1998. Esta reducción en el gasto público no afectará negativamente a la ERCERP debido a que el aumento en el ahorro público será enfocado en la cartera de programas sociales de mayor impacto. Las proyecciones indican que el gasto presupuestado por el gobierno en la ERCERP se mantendrá por encima del nivel histórico pre-Mitch. Después de un ajuste de 6.0 por ciento del PIB, un nivel promedio de gasto público de 38.6 por ciento del PIB en el periodo 2002-2005 es consistente con los objetivos de estabilidad, crecimiento económico y reducción de pobreza, aún cuando la ayuda externa fuera reducida a la mitad como porcentaje del PIB.

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168. Con relación al costo fiscal de la crisis financiera, se estima que aumentará la presión en las finanzas públicas en alrededor de 3 puntos porcentuales del PIB. La estrategia para afrontarla comprenderá acciones decididas en la recuperación de cartera para ir reduciendo el saldo de los pasivos emitidos para solventar el problema de los bancos; la recolocación de los títulos a plazos más largos para diferir el costo financiero en el tiempo; y la generación de mayor ahorro fiscal, tal como lo refleja el análisis anterior, para compensar estas erogaciones. 169. Mientras el gasto público disminuye, enfocar mayores recursos en programas relacionados a la reducción de pobreza y al mejoramiento de la eficiencia del gasto público será vital. La aplicación de la ley de compras y contrataciones del Estado, la adopción del Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoria (SIGFA) por todas las instituciones de gobierno, el establecimiento de prioridades derivadas del mapa de pobreza y los insumos de la comunidad internacional y la sociedad civil facilitarán este proceso.

Cuadro 5. Indicadores económicos básicos1995-1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PIB, constante 4.6 7.4 4.3 3.0 3.7 4.5 5.0 5.0PIB, per cápita 1.7 4.6 1.5 0.4 1.1 1.9 2.4 2.4Inflación del periodo 12.2 7.2 9.9 8.0 6.0 5.0 4.0 4.0

Déficit, cuenta corriente balanza de pagos (35.9) (46.5) (33.3) (28.1) (26.8) (25.7) (23.4) (22.0)Déficit fiscal, después de donaciones (SPNF) (2.5) (5.3) (6.7) (3.7) (0.8) 1.5 2.3 3.0Balance Primario 1/ (4.7) (9.2) (9.4) (5.5) (4.5) (1.7) 0.0 0.5Ingresos del Gobierno (SPNF) 33.4 35.7 33.0 32.7 30.5 31.4 31.8 32.9Gasto público (SPNF) 42.1 49.7 47.0 43.8 40.9 39.1 37.3 37.4Ahorro 33.3 50.4 39.7 33.5 33.2 33.7 33.6 34.0

Interno (2.7) 3.9 6.4 5.4 6.5 7.9 10.2 12.0Externo 35.9 46.5 33.3 28.1 26.8 25.7 23.4 22.0

Inversión 33.3 50.4 39.7 33.5 33.2 33.7 33.6 34.0Pública 15.0 20.7 19.2 14.1 13.0 12.1 10.9 10.2Privada 18.3 29.7 20.6 19.4 20.2 21.6 22.7 23.7

Reservas Internacionales 2/ 3.3 3.0 3.1 3.7 3.8 3.9 3.8 3.7

Memorandum:PIB, millones US$ 1,949.5 2,212.2 2,398.2 2,521.7 2,649.2 2,793.9 2,960.8 3,139.11/: Déficit del sector público no financiero antes de donaciones menos intereses2/: Reservas internacionales brutas en meses de importaciones de bienes y servicios Fuente: BCN

(Tasa de crecimiento)

(Porcentaje del PIB)

170. Estas proyecciones son particularmente sensibles a una variedad de factores. Los obstáculos a un mayor crecimiento señalados en el capítulo III en los cuales el gobierno puede intervenir han sido abordados en la ERCERP. Sin embargo, existen factores exógenos que pudieran afectar al desarrollo de Nicaragua. Las proyecciones son particularmente sensibles a factores climatológicos, aspectos políticos y el entorno externo. Un cambio positivo en los términos de intercambio, un mejor ambiente macroeconómico y particularmente con la eliminación de la deuda pendiente y profundización de liberalización comercial podrían acelerar el comercio externo y el crecimiento económico. Estos eventos deberían causar un flujo de inversión privada mayor de lo esperado. Los términos de intercambio son bastante adversos en estos momentos y las proyecciones conllevan solamente una mejora gradual. Se espera que la ayuda externa decline significativamente, pero el Plan Puebla-Panamá pudiera mejorar esta expectativa una vez que entre en operación. En conclusión, las proyecciones económicas pueden ser consideradas prudentes y a pesar de que pueden ocurrir desastres -- como ha sucedido en el

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pasado -- los cuales pueden causar choques económicos, existe una probabilidad razonable de que el entorno económico -- doméstico y externo -- puede ser mejor de lo proyectado.

C. Financiamiento de la ERCERP 171. La estrategia del gobierno para la pobreza es mucho más que una serie de desembolsos para proyectos; incluye una mejor distribución de todos los desembolsos del gobierno para los pobres. Para guiar mejor la toma de decisiones, se han dividido los desembolsos del gobierno en aquellos que afectan directamente las condiciones de pobreza y aquellos que sólo lo hacen indirectamente. Aunque el gobierno tiene que ajustar su nivel de gasto debido a las restricciones macroeconómicas, los gastos relacionados a la pobreza se mantendrán a un nivel promedio de 14.2 del PIB en el periodo 2002 - 2005. Esto significa que el Gobierno aumentaría los gastos corrientes y de capital dirigidos a la ERCERP de 50.0 por ciento que representaron del total de gasto en el 2000 a 62.0 por ciento en el 2005 (Ver cuadro 6 y anexo VI). De todos los gastos de capital incluidos en el presupuesto, más del 70.0 por ciento en promedio serán gastos relacionados con la pobreza en los próximos cinco años, consistente con una reducción en la proporción de la inversión canalizada a la infraestructura de redes troncales. Para el año 2005, se estima que la séptima parte del PIB de Nicaragua será destinada a programas enfocados a la reducción de la pobreza. 172. El financiamiento de la ERCERP provendrá de fuentes domésticas, donaciones, préstamos externos y el alivio de la deuda externa recibido de la iniciativa HIPC. En promedio, el gobierno financiará con sus propios recursos más de 60 por ciento de los gastos relacionados al combate de la pobreza (el 70 por ciento al final del período), valor que equivale en promedio a más de 9.0 por ciento del PIB durante el periodo 2002-2005.

Cuadro 6. Desembolsos del Gobierno Central relacionados con la ERCERP1997 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gasto total 1/ 26.6 34.9 29.8 26.6 24.7 23.3 23.8Corriente 1/ 15.6 18.1 17.3 15.7 14.7 14.3 15.3Capital 11.0 16.8 12.5 10.9 10.0 9.0 8.5

Gasto ERCERP 13.9 17.3 14.9 14.4 13.7 14.0 14.8Corriente 6.8 7.8 7.3 7.3 6.8 7.0 7.7Capital 7.1 9.5 7.6 7.1 6.9 7.0 7.1

Financiamiento ERCERP 13.9 17.3 14.9 14.4 13.7 14.0 14.8Recursos internos 8.0 10.2 9.2 9.2 8.8 9.6 10.4Recursos externos 5.9 7.1 5.7 5.2 4.9 4.4 4.4

Gasto ERCERP/ Gasto total 52.3 49.6 50.0 54.2 55.5 60.0 62.1Gasto ERCERP corriente/ Gasto corriente 43.6 43.1 42.2 46.5 46.3 49.0 50.3Gasto ERCERP de capital/ Gasto de capital 64.5 56.5 60.7 65.2 69.0 77.6 83.3Recursos internos/ Gasto ERCERP 57.6 59.0 62.0 63.7 63.9 68.8 70.11/ Excluye intereses Fuente: SETEC

(Porcentaje del PIB)

(Estructura)

173. Dado que el punto de culminación de la iniciativa HIPC se alcanzaría en el año 2003, es imprescindible que Nicaragua lleve a cabo las negociaciones que aseguren la obtención de alivio interino en el servicio de su deuda con los organismos multilaterales, correspondiente a los años 2001 y 2002, a fin de que ese alivio interino se reciba en los montos previstos en el documento

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de punto de decisión. La obtención de este alivio interino es necesaria para el éxito de la ERCERP. 174. Para garantizar el buen uso del alivio de la HIPC, el gobierno ha transformado al FSS en un “fondo virtual” que utilizará los recursos liberados en diez programas prioritarios de la ERCERP. En diciembre 2000, un decreto expandió el Consejo Coordinador del FSS para incluir representantes del CONPES y del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAG-FOR)11. El Consejo expandido -- que incluye también los Ministerios de Finanzas, Presidencia, Educación, Salud y representantes de los donantes -- determinará los programas de la ERCERP a incluirse en el presupuesto anual del FSS (actualmente el inciso en el presupuesto nacional referido a pagos de amortización e intereses extranjeros ahorrados). Se verificará el progreso de estos programas trimestralmente, y se harán ajustes para asegurar que la mayor parte del presupuesto se ejecute anualmente. 175. Para garantizar el buen seguimiento y evaluación, el Consejo del FSS tendrá una pequeña unidad que recibirá reportes trimestrales sobre el progreso de las agencias de ejecución y reportes de consolidación para el Consejo, el público y la comunidad internacional. Se realizarán auditorías anuales de todos los programas del FSS y se elaborará un reporte completo sobre su progreso. Los reglamentos operacionales serán considerados y emitidos por el Consejo antes del 2002. 176. El cuadro de abajo muestra la distribución del alivio esperado de la deuda durante el período de 2002-2005 y los programas claves que las autoridades podrían iniciar o expandir con financiamiento por medio del FSS reformado.

Cuadro 7: Asignación de los fondos de la HIPC2002 2005

Alivio total al servicio de la deuda de la HIPC 100 1001. Programa de incentivos y descentralización en la 5 5 educación del FSS2. Programa de equipamiento básico y suministros 5 5 de salud del FSS3. Red de protección social 14 154. Mayor cobertura de los servicios sociales en 38 31 municipios claves5. Desarrollo de la Costa Atlántica 5 106. Implementación de la ERCERP 2 27. Fondo de inversión social (FISE III) 1 28. Reducción de la pobreza urbana 10 109. Fondo de desarrollo rural 10 1010. Fondo de desarrollo de pequeñas y medianas 10 10 empresas

(En porcentaje al alivio total de la deuda HIPC)

11 Debido a que el FSS continuará administrando los programas ya en ejecución acordados, su nombre no cambió por razones legales.

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177. Dentro del FSS se financiarán diez programas de “segunda generación” (incluyendo la implementación de la ERCERP) y que han sido desarrollados en base a experiencias y la interacción con los donantes. La mayoría de estos programas están basados en la demanda y todos cuentan con sistemas rigurosos de seguimiento y evaluación. El estatuto del FSS asegura que los programas a financiarse tienen que estar directamente vinculados con la pobreza. 178. El primer programa se refiere a la extensión y fortalecimiento de la autonomía escolar, al mismo tiempo que mejora la retención y asistencia de docentes en áreas rurales; un programa clave de apoyo que sostiene una reforma estructural importante del sector es educación. El segundo programa brindará fondos operativos para el mantenimiento de los puestos y centros de salud, asegurando salarios adecuados, programas de diseminación, equipo y materiales. Un tercer programa, la red de protección social, será expandido una vez concluido con éxito el programa piloto. Este utiliza incentivos financieros para promover la asistencia del estudiante a la escuela y el uso familiar de programas de salud preventiva en las clínicas rurales (por ejemplo, vacunas, cuidado prenatal) además de proporcionar presupuesto para las escuelas y puestos de salud en áreas específicas. 179. Los fondos liberados por la HIPC también permitirán al gobierno financiar un programa integral para aumentar la cobertura de servicios públicos claves en las áreas de educación, salud, nutrición, saneamiento, agua y alcantarillado, vivienda y electricidad. Este programa hubiera tenido un avance mucho más lento si no fueran por los fondos increméntales de la HIPC. Un nuevo programa, para la Costa Atlántica, fortalecerá a las instituciones de los gobiernos locales, mejorará sus capacidades para identificar proyectos de desarrollo, ordenamiento y uso de los suelos, mejor administrar los recursos naturales y fortalecer las delegaciones regionales de los ministerios de educación y salud. 180. La implementación de la ERCERP en su totalidad será costosa; es necesario desarrollar y aplicar sistemas de seguimiento y evaluación; fomentar mayor participación rural en el programa, y fortalecer la capacidad del SNIP --tanto como la de algunas unidades de seguimiento de los ministerios de línea y de ONGs. Pero la mayor parte de los fondos para apoyar la ERCERP serán utilizados para pilotos que surjan de la evaluación de proyectos en marcha. El fondo de inversión social de emergencia, FISE, es uno de los fondos sociales mejor administrados de Centroamérica. Este programa invertirá en infraestructura social en zonas que tienen grupos de intensa pobreza, que no son normalmente atendidas por el FISE, guiado por el mapa de pobreza. Finalmente, se iniciará un nuevo programa para áreas urbanas pobres. Este programa financiará centros de cuidado para niños, atención especial par niños y adolescentes en riesgo, capacitación vocacional informal y algunos pequeños programas de generación de ingresos. Un componente de infraestructura mejorará el agua, drenaje y alcantarillado, los caminos, la recolección de desechos, inter alia en áreas urbanas pobres. Todos los componentes responderían a demandas específicas hechas por la comunidad por medio de consultas vecinales. 181. Adicionalmente, siendo consistentes con el primer pilar de crecimiento económico de base amplia, un fondo de desarrollo rural y un fondo para el desarrollo de iniciativas de la pequeña y mediana empresa complementarán el énfasis social de los otros programas propuestos. El fondo rural guiado por la demanda apoyará a las comunidades locales a invertir en un menú amplio de opciones -- especialmente infraestructura productiva rural, generación de capacidades

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e innovación tecnológica. El fondo para la pequeña y mediana empresa apoyará capacitación, tecnología y el financiamiento de estos negocios en las áreas urbanas y rurales.

D. Reforma estructural y otras grandes reformas 182. La creación de un clima propicio a este crecimiento económico dependerá de una serie de reformas estructurales, la mayoría de ellas ya en marcha, para garantizar que el sector privado se expanda tal como se espera y que el Estado se concentre más en los servicios sociales básicos. Otras medidas importantes, aunque no de índole estructural, garantizarán que estos servicios -- y las crecientes responsabilidades reguladoras y de protección social del Estado -- se concentren aún más en los pobres. Los Anexos II y V detallan las medidas propuestas incorporadas en la ERCERP, de las cuales sigue una descripción selecta. • La Asamblea Nacional aprobó tres leyes claves en 1999; ley de modernización de la banca,

ley de supervisión bancaria y una ley para fortalecer -- y garantizar la autonomía del Banco Central. Estas leyes transformaron la base legislativa del sistema financiero de la nación. La Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, aunque todavía está en proceso de fortalecimiento, ya inició la preparación de una serie de normas con base en la nueva legislación, la que se espera concluya en septiembre 2001. Particularmente, se están reforzando las normas que afectan: clasificación de activos y sanciones por incumplimiento, responsabilidades penales y civiles de los accionistas y directores de las instituciones bancarias, conflicto de intereses, límites de crédito a partes relacionadas. Todo de acuerdo a las mejores prácticas bancarias y a los estándares internacionales propuestos por Basilea. Además, la Asamblea aprobó en enero (2001) una ley mediante la cual se creó un Fondo de Garantía de Depósitos (FOGADE), que se implementará a partir del 2002.

• En unos meses, la Asamblea Nacional estará terminando su consideración de un proyecto de

ley para establecer la carrera de servicio civil. El SIGFA -- el sistema que unifica y estandariza las prácticas y la información financiera -- se está extendiendo a tres ministerios este año; para el 2002, cubrirá todos los ministerios. El SIGFA y el uso de una “cuenta única de tesorería” han permitido una gestión fiscal más eficiente y ha contribuido al fortalecimiento de la transparencia e información sobre las operaciones del gobierno.

• La descentralización gubernamental requerirá de nueva legislación. Una ley de presupuesto

municipal, que establece estándares para los presupuestos, la contabilidad fiscal y gastos relacionados (incluyendo salarios) fue aprobada en diciembre del 2000. Otra ley para establecer un servicio civil municipal se presentará ante la Asamblea Nacional este año. Las transferencias a las municipalidades fueron superiores al 26% en el 2001, tres veces el nivel de 1999.

183. Será importante crear una administración pública de servicio civil eficiente y segura y una mejor gestión fiscal, así como establecer las herramientas de control. Por ejemplo, el SNIP ha apoyado a los tomadores de decisión de políticas económicas proporcionándoles mayores criterios para garantizar que los programas y proyectos de capital sean mejor diseñados y se concentren cada vez más en los pobres. Se han hecho esfuerzos por fortalecer la capacidad del SNIP para evaluar proyectos, desde una perspectiva social. El mandato del SNIP está siendo

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fortalecido y ampliado por medio de un decreto que será emitido muy pronto. 184. Una mayor orientación de las instituciones de gobierno hacia los programas sociales exigirá no sólo de procesos de privatización continua (y mejor capacidad de regulación), sino también que las autoridades destinen una proporción mayor de los limitados fondos hacia la prestación de servicios públicos para los pobres: • Un intento en octubre de 2000 de privatizar la compañía telefónica produjo ofertas muy por

debajo del “precio de reserva” requerido por la Ley de Privatización. Desde entonces la Asamblea Nacional modificó dicha ley y un número de firmas internacionales han precalificado para la compra. El gobierno espera vender la administración y control de la empresa a un operador privado dentro de unos meses. De igual importancia será la venta de las plantas de generación de energía, tanto las térmicas como hidroeléctricas, las cuales serán licitadas y adjudicadas en los próximos dos meses.

• Después de una modificación de la tarifa de los servicios de agua, se espera sean firmados

contratos de administración para dos sistemas importantes de suministro, antes de que termine el año; otros seguirán en el 2002. También, fue firmada recientemente una concesión para el alquiler y administración del puerto de Puerto Cabezas y están en camino otras concesiones portuarias. Como respuesta a estas acciones, se está considerando programas para expandir la electrificación, telefonía y agua/saneamiento rural a áreas que no son atractivas para inversionistas privados.

• La Asamblea Nacional está considerando aprobar una legislación que permitiría la venta de

las acciones restantes del gobierno en el BANIC, un banco comercial muy importante. Una vez aprobada, estas acciones serán vendidas. El Banco de la Vivienda, BAVINIC, será disuelto y su cartera será vendida. Un nuevo Instituto de Vivienda reemplazará al Banco de la Vivienda y será el encargado de supervisar un programa de construcción de 15,000 viviendas anuales que contarán con subsidio estatal a favor de los pobres.

• La Asamblea Nacional ya ha aprobado un cambio estructural en el sistema de pensiones.

Este permite que los trabajadores, menores de 43 años de edad, establezcan cuentas individuales operadas por administradoras privadas. Asimismo, la Asamblea Nacional aprobó la ley mediante la cual se creó la Superintendencia de Pensiones, entidad que supervisará los nuevos fondos de pensiones y sus administradores. Esta entidad será completamente operativa en los próximos meses. Esta reforma, combinada con una reestructuración del Instituto de Seguridad Social, le permitirá al gobierno dirigir su apoyo directo de pensiones a los trabajadores menos pagados y a los pobres. Así mismo, deberá tener un efecto importante en el desarrollo de los mercados de capital, prolongar los plazos de los instrumentos financieros, aumentar el ahorro nacional y profundizar los mercados de valores.

185. Estas medidas exigirán un fortalecimiento importante de los entes reguladores tanto los actuales como las nuevas agencias. Estas agencias pueden ser útiles para catalizar esfuerzos privados hacia los pobres. La legislación bancaria que expande la supervisión de la Superintendencia sobre nuevos bancos, los cuales se crearán a partir de las cooperativas de

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crédito rural y las ONGs financieras, ampliaría el acceso al crédito rural. 186. También, se emprenderán medidas importantes para mejorar el capital humano de los pobres: • Continuará la descentralización de la educación, y se espera que para finales del año todas las

escuelas de secundaria sean autónomas. Una ley nueva para fomentar la participación de los padres de familia en la educación está bajo consideración en la Asamblea y está programada a ser aprobada este año.

• Se están realizando cambios claves en la calidad y la pertinencia de la educación, enfatizando

en todas las escuelas los asuntos relacionados con el medio ambiente, considerando que la legislación reciente exige una profundización del tema. La educación secundaria se reformará y la educación vocacional y terciaria se transformará, para que respondan a las necesidades de recursos humanos capacitados de la nación. Los estándares de educación primaria han sido validados y son de aplicación a todas las escuelas. Se está trabajando en los estándares de educación secundaria.

• Continuará en marcha un programa para acelerar la autonomía a los hospitales y clínicas. Se

redactarán leyes con el fin de fortalecer el papel del Ministerio de Salud como facilitador, regulador y promotor de una variedad de servicios de salud. Esto permitirá que el ministerio enfoque sus programas en los pobres, dejando cada vez más al sector privado la prestación de servicios de salud para los nicaragüenses de mayores ingresos.

• Los maestros de primaria recibirán incentivos salariales vinculados con su desempeño; en el

2002 deberán haber 18,000 maestros bajo este nuevo sistema. Para entonces debería estar bien encaminado un programa de construcción de viviendas para los maestros rurales. Igualmente los 330,000 estudiantes rurales de primaria recibirán material escolar gratis este año; la meta es ampliar el acceso a textos a una tasa de 2 por ciento por año.

187. Aunque sean importantes estos cambios, no serán los únicos instrumentos que reduzcan la pobreza en Nicaragua. De igual importancia serán los programas y proyectos enumerados en una sección posterior de este capítulo. Lo más importante será el empeño que pongan en sus labores los abnegados trabajadores de la educación y la salud, en las próximas décadas.

E. Mayor gobernabilidad y fortalecimiento institucional 188. La creación de un Estado moderno, eficiente y transparente todavía está en proceso. La agenda futura, aunque ambiciosa, es necesaria a fin de superar el vacío dejado por más de medio siglo de gobiernos autoritarios: • Se mejorará la transparencia institucional. La recién aprobada Ley de Compras y

Contrataciones del Estado está en práctica. Actualmente, está en marcha un gran esfuerzo para crear un sistema moderno y estandarizado de compras públicas, consistente con la Ley. Los agentes de compras de todo el sector público muy pronto estarán capacitándose y se habrá creado un sistema de inspección que fiscalice las compras.

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• Una Contraloría General autónoma y fortalecida será vital para la transparencia del gobierno.

La Contraloría General está implementando un programa ambicioso de fortalecimiento institucional. Una ley para fortalecer la autonomía de la Contraloría ha sido aprobada por la Asamblea Nacional.

• La Asamblea Nacional considerará pronto un proyecto de ley que ofrece acceso

prácticamente a todos los documentos públicos. Con el fin de garantizar que los datos fiscales publicados sean más comprensibles, todos los ministerios registrarán sus ingresos y gastos consolidados (p.e., ingresos y gastos provenientes de licencias, tarifas, multas) en la cuenta única y los informarán en un formato estándar e inclusivo. Finalmente, para mejorar la rendición de cuentas, este año se enviará a la Asamblea Nacional una nueva una ley sobre probidad de los funcionarios públicos.

• El sistema judicial de Nicaragua exigirá una base legislativa moderna. La Asamblea aprobó

recientemente en lo general un nuevo código penal; se está actualmente concentrando en los detalles específicos del código. También, la legislación orgánica para establecer los poderes y responsabilidades de los fiscales públicos fue aprobada recientemente por la Asamblea Nacional. La Asamblea aprobó recientemente en lo general un nuevo código penal; y próximamente se comenzarán a legislar los aspectos específicos del código en los cuales se incluirán los delitos financieros, lo cual delimitará claramente las responsabilidades penales y civiles de los funcionarios y accionistas que manejan las instituciones bancarias. Asimismo, la Asamblea Nacional ha concluido la revisión y dictamen del Código de Procedimiento Penal, el cual se aprobará en los próximos años. Estas reformas se están complementando con una serie de programas para capacitar, equipar y fortalecer el sistema judicial.

• La Política y el Plan de Acción Ambiental (PANic) fueron aprobados en febrero. Como se

ha mencionado servirán de guía para integrar reformas de políticas y programas a lo largo de un amplio espectro sectorial y para atender los problemas ambientales de Nicaragua que durante mucho tiempo han sido ignorados. Un Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SNPMAD) ha comenzado a operar con apoyo del Banco Mundial y otras agencias y muchos programas específicos de este sistema están siendo desarrollados.

• Prácticamente todos los sectores productivos de la economía también requieren de

legislación moderna. Se ha redactado una nueva legislación sobre minería que está siendo considerada por la Asamblea. Legislación sobre pesca, bosques y agua han sido redactadas y serán consideradas por la Asamblea Nacional probablemente el próximo año. Se está elaborando un proyecto de ley para proteger la biodiversidad de la nación. Además, ya se ha instaurado y está operando un nuevo sistema de tribunales de arbitraje para arreglar disputas territoriales. Esto complementaría un programa acelerado de modernización catastral y de registro de tierras.

189. Pero la legislación o los planes son sólo el comienzo. En muchos casos, los ministerios y entes que los administran deben ser fortalecidos institucionalmente y se debe capacitar mejor a su personal. Dos ejemplos --en bosques y protección social-- ilustran el desafío. En lo forestal,

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el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) trabajará estrechamente con el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), para emprender programas de reforestación, fomentar prácticas silvopastoriles y de forestería sostenible, alentar la creación de empresas de manejo forestal manejadas por indígenas, aprobar y supervisar las operaciones de las compañías comerciales y preparar programas especiales para áreas específicas --para ecoturismo, para las zonas húmedas del Atlántico, y las secas del norte. Para hacer realidad estos planes se necesitarán años de capacitación, apoyo externo y ajustes. Los nuevos marcos legales e institucionales deben ser complementados con sistemas más fuertes de protección social. El proceso de descentralización -- clave para una respuesta a la red de protección -- es complejo y tomará un tiempo. Los sistemas de información gerencial y de fortalecimiento institucional -- y los proyectos destinados a este fin -- seguirán siendo una prioridad gubernamental de corto plazo.

F. Programas por componentes y sectores estratégicos 190. En los últimos tres años el gobierno ha estado mejorando su capacidad de generar y ejecutar programas y proyectos que se han dirigido cada vez más a cubrir metas de reducción de pobreza. Como la ERCERP está destinada a mejorar el capital humano y físico y a reducir la vulnerabilidad de los pobres, también será reforzada con un incremento sustancial de gastos recurrentes. De hecho, Nicaragua debe ampliar sus gastos recurrentes en un área amplia de actividades si quiere alcanzar sus metas de reducción de pobreza, consistente con la línea establecida antes del huracán Mitch. Esto sólo se puede llevar a cabo si se dirige al esfuerzo de reducir pobreza una porción sustancial de los ingresos obtenidos con la venta de activos, el alivio del servicio de la deuda, prácticamente todo el ahorro fiscal y una asistencia externa significativa pero declinante. La última, por supuesto, ha sido crucial para la recuperación de Nicaragua hasta el momento, y el gobierno quisiera reconocer el fuerte y sostenido apoyo de tantos donantes multilaterales y bilaterales. 191. La nación tiene una deuda similar con muchas de las ONGs que han estado brindando asistencia a los pobres de Nicaragua. Por razones obvias, sus programas importantes y útiles no pueden incluirse en la ERCERP, la cual está articulada a objetivos de desempeño. No obstante, es útil hacer mención de algunas ONGS especificas y su trabajo para entender su impacto. La Comisión Nacional de Jóvenes, creada por ley y presidida por la Primera Dama, incluye no solo ministerios trabajando con los jóvenes, sino también organizaciones internacionales y no-gubernamentales. Algunas ONGs relacionadas a esta comisión incluyen afiliados de Save the Children de Noruega, Canadá, Suecia y los Estados Unidos. Esta última y la más grande tuvo una cartera de US$ 8 millones que administró durante el 2000. Sus proyectos variaron desde seguridad alimentaria hasta alivio para desastres, sobrevivencia infantil, caminos rurales y servicios básicos de saneamiento y agua en muchas comunidades pobres de los departamentos de León y Chinandega. Save the Children USA utiliza el mapa de extrema pobreza para ubicar las localidades para sus proyectos y concentra sus esfuerzos en apoyar o complementar programas gubernamentales, asegurando siempre que haya beneficio para los niños. Su financiamiento procede de USAID, donantes norteamericanos, el gobierno de Nicaragua, y algunas empresas privadas (p.e., BellSouth). 192. Catholic Relief Services (CRS) es otra ONG importante que concentra sus esfuerzos en

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los municipios más pobres de la región noroeste de Nicaragua (principalmente Jinotega, Matagalpa, Estelí, Nueva Segovia y Chinandega). También utiliza el mapa de extrema pobreza para la ubicación de sus proyectos, pero enfatiza sólo cuatro temas: prácticas de agricultura sostenible --especialmente con 12,000 pequeños productores en áreas de laderas-- salud materna e infantil, micro- finanzas y desarrollo de la sociedad civil. La mayor parte de sus actividades relacionadas con la salud enfatiza la formación de los promotores de salud que fomentan mejores prácticas de salud en los pobres y les informan sobre los servicios públicos disponibles. Los proyectos de micro finanzas apoyan “bancos comunitarios” con más de 14,000 clientes. La mayoría de sus programas son ejecutados por grupos de CARITAS locales, ONGs, o asociaciones comunitarias locales. Su impacto es relativamente grande, con un personal de 40 personas y un programa de US$7.5 millones anuales desde el huracán Mitch. Aunque la mayoría de su financiamiento viene de donaciones privadas y extranjeras, también reciben apoyo de USAID, el PMA y la UE. 193. Aún con la exclusión de estas actividades privadas -- y también financiadas por donantes -- el programa de la ERCERP es ambicioso. Requerirá de aproximadamente US$ 1.1 mil millones en desembolsos para los años 2001-2005, o sea, US$230 millones por año (ver Cuadro 8 y Cuadro Anexo 3). Aunque esta estrategia de reducción de pobreza no puede describir en detalles los numerosos programas y proyectos incluidos en la ERCERP, se presenta un resumen de los mismos. Un informe del gobierno incluyó un breve perfil de 47 proyectos o programas contenidos en la cartera12. Para mayor claridad, la cartera de programas ha sido agrupada en el cuadro 8 conforme los cuatro pilares y ejes transversales.

Cuadro 8. Programa de Inversiones Públicas de la ERCERP, 2001-2005Total de 5 años 2001 2002 2003 2004 2005

(porcentaje)Total 100.0 218.5 217.0 223.3 238.5 252.1

Crecimiento económico 42.3 81.0 96.0 99.7 102.6 106.3Inversión en capital humano 33.4 72.0 75.8 72.3 79.3 84.6

Educación 22.3 50.4 52.2 49.2 50.8 53.2Salud 10.5 19.9 22.0 22.1 27.3 29.8Población y nutrición 0.6 1.7 1.5 0.9 1.2 1.6

Protección social 10.1 29.9 19.2 21.3 22.1 23.2Gobernabilidad 1.2 2.6 2.8 2.7 2.9 3.1Temas transversales 13.0 33.0 23.2 27.3 31.6 34.8

Medio Ambiente 4.2 16.2 6.3 5.7 8.7 11.6Descentralización 8.8 16.8 16.9 21.6 22.9 23.2

(millones de US$)

194. La expansión agrícola de Nicaragua de los últimos años debe mantenerse. Dado que su enfoque extensivo de uso de tierras y mano de obra está tocando sus límites, una expansión ulterior debe basarse en el uso intensivo de la tierra, la mano de obra y la tecnología. Lo último es clave. Sólo con una productividad agrícola creciente pueden aumentarse los ingresos de las tres cuartas partes de los pobres que dependen de la agricultura. Claramente, una mayor cobertura educativa, el plan de estudios modificado y más pertinente, la seguridad en la tenencia de la tierra y una mejor salud tendrán gran impacto en la productividad agropecuaria. Pero el gobierno también impulsará la implementación de algunos programas directos. Un proyecto

12 “Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza”, 18 de mayo, 2000, Anexo V.

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valorado en US$37.6 millones -- que es la primera fase de un programa de US$150 millones a 15 años -- comenzará el proceso de desarrollar sistemas de investigación, divulgación y capacitación, a fin de transformar la capacidad tecnológica de los pequeños (y mayormente pobres) agricultores de Nicaragua. Se propone aumentar la productividad agrícola y el ingreso familiar de 110,000 pequeños y medianos productores, a través de la implantación de un sistema eficiente, impulsado por la demanda, de mayores conocimientos e innovaciones en tecnología agrícola. Este programa está siendo financiado por el Banco Mundial, COSUDE y FIDA y será ejecutado con la participación del sector privado. 195. Esto sería complementado con un programa de recuperación de la infraestructura productiva de US$107.2 millones en las áreas rurales impulsado por el Ministerio de Transporte e Infraestructura, la Comisión Nacional de Energía y el Instituto de Desarrollo Rural, una institución que se enfoca en promover el desarrollo en las áreas rurales más pobres. Se contempla, así mismo, un programa de US $32.8 millones para mejorar la competitividad de los pequeños y medianos productores de alimentos básicos y otros bienes agrícolas, al respaldar (i) la capacitación, la administración y transferencias de tecnología; (ii) un uso más racional de los recursos; (iii) más acceso a los mercados de productos e insumos por parte de los pequeños y medianos productores; y (iv) una mejora en la calidad de los procesos de producción y los productos finales. Este programa está siendo apoyado por el BID. Aunque de menos prioridad, también se pondrán en marcha programas destinados a los empresarios agrícolas. Se reconoce que la fuente más importante para un mayor bienestar de los pobres rurales está constituido por el ingreso salarial; este ingreso se duplicó entre 1993 y 1998, en tanto que el empleo agrícola por cuenta propia disminuyó en un tercio. Un programa de extensión agrícola, pecuaria y de desarrollo rural de US$86.1 millones se concentrará en desarrollar la agricultura y ganadería comercial para pequeños y medianos productores. 196. El programa de ordenamiento territorial de propiedades rurales se propone revisar y emitir los títulos de propiedades, por medio de la modernización del sistema de registro y catastro, garantizando por consiguiente que se cumpla con todos los requisitos legales. Facilitará el acceso de los agricultores al financiamiento y estimulará la inversión en sus propiedades legalizadas. La falta de transparencia en la titulación y tenencia de la tierra ha sido un gran impedimento a la mayor producción en el sector agrícola. Este programa se ejecutará con el apoyo del Banco Mundial, a un costo total de alrededor de US$40 millones. 197. Ninguna legislación, ningún decreto, tendrá tanto efecto para mejorar la prestación de servicios de salud a los pobres como programas integrados y agresivos bien diseñados. Un programa importante de US$90.0 millones ampliará la cobertura y calidad del sistema de salud, con énfasis en las áreas rurales --ofreciendo desde capacitación del personal hasta medicinas; desde vehículos y equipo de comunicaciones hasta la rehabilitación, expansión y equipamiento de los puestos de salud primaria y centros de salud. Los beneficiarios serán fundamentalmente las áreas rurales pobres con el objetivo de mejorar la atención materno-infantil y de adolescentes que brinda la red primaria de salud. Otro programa vital es el de modernización del sector salud por US $31.1 millones que incluye además del fortalecimiento institucional de los niveles de administración a nivel central, la promoción del uso racional de medicamentos. Un modesto programa de US$5.5 millones se orienta a la divulgación de información y a la asistencia sobre planificación familiar. Un programa de US$40.2 millones llevaría agua potable y saneamiento a

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aproximadamente 500,000 residentes de áreas rurales dispersas y otro de US$148.5 millones llevaría los mismos servicios a zonas marginales urbanas y rurales concentradas. 198. Algunos de los programas más importantes serán en educación. Nuestro esfuerzo por mejorar la productividad, la salud, la nutrición y la protección social de los pobres depende de que mejoren su acceso a una educación más relevante. Las medidas y reformas específicas para ampliar la cobertura, mejorar la relevancia y calidad, modernizar y destacar la participación directa en la educación serán respaldados por algunos programas importantes. Un programa de US$144.2 millones permitirá ampliar el número de escuelas nuevas y rehabilitadas, así como su equipamiento. Se realzará la calidad mejorada de la educación con un programa de US$28.4 millones que hace hincapié en el apoyo a las reformas mencionadas en el Capítulo V, particularmente la capacitación de maestros, un mayor énfasis en la educación básica en las áreas rurales y la educación bilingüe en la Costa Atlántica. Estos programas incorporaran, en parte, los muchos nexos intersectoriales que prepararán más a los estudiantes rurales para los retos futuros del trabajo, la salud y el ambiente. Otro programa de US$3.3 millones se enfocaría en los adolescentes, ampliando la capacitación técnica práctica en el país. Finalmente, un programa de US$15.2 millones ayudará a modernizar el sector, haciendo mucho énfasis en crear capacidad en los municipios, así como en una mejor coordinación entre el Ministerio de Educación y otros ministerios centrales. 199. La protección social es una parte del programa que está creciendo con rapidez. El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) ha estado entre los más exitosos y mejor administrados y focalizados. El FISE ahora tiene amplio financiamiento, pero destaca mayormente la infraestructura social rural. Actualmente, se necesitan aumentos bien focalizados en programas operacionales. Esto lo está ofreciendo temporalmente un nuevo Fondo Social Suplementario (FSS) establecido por la Presidencia. El FSS está brindando apoyo a la expansión de los programas de educación y salud, en áreas de extrema pobreza ayudadas por el FISE y los ministerios de salud y educación. Actualmente, el fondo se destina a los extremadamente pobres y ofrece recursos corrientes suplementarios para aumentar los gastos, especialmente en áreas rurales, a cerca de US$56 por estudiante y US$19 per cápita para los servicios de salud. Fue diseñado como "puente", hasta que tuviera efecto el alivio fiscal obtenido con la reducción de la deuda. Otro programa innovador de US$30 millones se ocupará de los altos costos de oportunidad y transporte que enfrentan los pobres y procurará cambiar el comportamiento familiar. En particular, los niños rurales pobres se beneficiarán de becas específicas para fomentar la retención escolar en primaria, así como, compensar los costos de transporte y de otra índole incurridos por los pobres para llevar a sus niños y adolescentes a la atención médica. Ahora en su segunda fase con un presupuesto para tres y medio años por US$ 27.8 millones un programa para la atención a niños de 0 a 6 años ayudará a fortalecer las relaciones de los padres con la comunidad, contratándose a organizaciones de la sociedad civil para suministrar los servicios directamente. Un programa importante de US$26.9 millones es la rehabilitación, expansión y equipamiento de la infraestructura social para la atención a grupos vulnerables, que incluye desde componente de viviendas hasta la construcción de albergues y centros infantiles para menores y adolescentes en situación de riesgo y abandono. Un pequeño programa también se encargará de mejorar la capacidad de generar ingreso de los extremadamente pobres, particularmente de ancianos y enfermos.

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200. En el área de gobernabilidad, la implementación de la ley de compras y contrataciones del Estado mejorará la eficiencia y transparencia y requerirá de capacitación a los agentes de compra, el desarrollo de procedimientos para proveeduría y un nuevo sistema de inspección. Este programa que cuenta con el financiamiento del BID y de otros donantes, tiene un costo total de US$22.5 millones. 201. En el tema transversal de la descentralización, el Banco Mundial, el PNUD, y donantes bilaterales como Suiza, Dinamarca, y otros apoyaran la estrategia del gobierno de mejorar la capacidad de los municipios rurales para mantener y preparar programas de expansión de la infraestructura pública local, mejorar la entrega de los servicios municipales y fomentar la gestión ambiental local, a través de un fondo ambiental municipal y una mejor información ambiental. Al integrar las inquietudes sobre pobreza y gestión ambiental y ocuparse de ellas, dentro del marco institucional unificador del desarrollo municipal, la estrategia de descentralización, también es congruente con la estrategia ambiental regional. Dentro de los programas en esta área está el segundo proyecto de desarrollo de municipios rurales financiado por el Banco Mundial a un costo estimado de US$12.5 millones en los próximos tres años para el fortalecimiento municipal, inversiones y medio ambiente. 202. El programa para el medio ambiente y el alivio de la vulnerabilidad es de base amplia y tiene tres objetivos principales: (i) gestión y conservación de los recursos renovables; (ii) apoyo financiero al desarrollo sostenible; y (iii) la racionalización del uso de la tierra y la restauración de cuencas vulnerables. El financiamiento de los programas se complementará con algunos mecanismos innovadores, tales como los canjes de deuda por naturaleza. Se estima el costo del programa en cerca de US$48.5 millones.

G. Costos de las metas 203. Mientras la consistencia de las proyecciones fiscales con el programa de la ERCERP implica que es fiscalmente viable, existe otra manera (aunque extremadamente limitada) de observar los gastos del programa ERCERP. Algunos indicadores intermedios que están vinculados a los objetivos de la ERCERP pueden ser observados individualmente o medidos de una manera cuantitativa. En efecto, varios indicadores fueron seleccionados porque son fáciles de medir. Dentro de este subconjunto de indicadores existe aún otro subconjunto, aquellos indicadores cuya consecución puede ser fiscalmente costeada. Con la asistencia del Banco Mundial hemos intentado medir el costeo fiscal de alcanzar las metas para este grupo de indicadores seleccionados para el año 2005. 204. Los indicadores seleccionados, la expansión de cobertura y el costo anual de lograr esta expansión están indicados en el cuadro 9. Debido a que muchos de los indicadores seleccionados se refieren a los servicios de salud y educación, existen algunos aspectos importantes para tal ejercicio de costeo. En primer lugar, los gastos fiscales están muy relacionados a los costos unitarios escogidos para el ejercicio. En la mayoría de los casos, particularmente en educación, costos históricos han sido seleccionados, pudiera ser que estos no reflejen el aumento en los costos requeridos para mejorar la calidad o cobertura geográfica. En el sector salud, algunos nuevos programas preventivos se han utilizado para el costeo unitario, pero podría ser difícil aplicar estas mismas innovaciones al ejecutar estos programas a lo largo

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del país. En segundo lugar, el abordamiento por costo unitario implica que ningún otro servicio es proporcionado por las unidades de salud. Este es un supuesto optimista debido a que los centros de salud deben proveer una cantidad de servicios que afectarán sus costos y el bienestar de sus clientes. En tercer lugar, los ministerios sociales del país tienden a ser institucionalmente débiles; igualmente importante para alcanzar los indicadores sociales (y las metas del país) serán las reformas sectoriales y un fortalecimiento institucional agresivo. Finalmente, a pesar de nuestros mejores esfuerzos para vincular programas e indicadores de una manera cuantitativa, este esfuerzo sigue siendo una primera aproximación. El aumento en carreteras no necesariamente reduce la congestión de tráfico a largo plazo, y algunos programas de seguridad social no han reducido la pobreza. Los indicadores y programas serán evaluados críticamente y revisados, mientras tanto su consistencia con el alcance de las metas es estudiada.

1/ 2001-2003 únicamente. 205. Con estas advertencias importantes, algunas conclusiones se pueden derivar. El costo total de llevar a cabo estos indicadores claves está calculado en alrededor de US$100.0 millones cada año, monto que aproxima al alivio de la deuda por la iniciativa HIPC. En segundo lugar, el costo de los programas de salud (principalmente preventivos) es bastante bajo, aproximadamente

Cuadro 9. Costo total para cumplir con los indicadores selectos Base

2000 Cant. Est. Anual.

2001-2004 Est. 2005

Total 2001-2005

(US$ millones) Educación 45.0 46.7 51.0 237.7 Preescolar 0.6 0.7 0.8 3.6 Primaria 31.9 35.6 39.9 182.3 Nuevas aulas 12.1 8.4 8.4 42.1 Programa funcional de alfabetismo

0.4 1.9 1.9 9.7

Salud 4.1 4.6 5.3 27.9 Servicio de salud reproductiva 0.4 0.5 0.6 3.0 Costos de los nacimientos 0.8 0.9 1.1 5.7 Cuidado prenatal 0.2 0.2 0.3 1.5 Infección resp. aguda 0.2 0.2 0.2 1.1 Diarrea 0.4 0.3 0.4 2.1 Vacunas 2.1 2.4 2.7 14.3 Agua potable y saneamiento 55.7 47.2 51.4 240.3 Costos recurrentes Según el presupuesto

7.1

6.51/

N/A

6.51/

Costos de capital Como por ciento de los costos totales de capital

19.4

13.61/

N/A

13.61/

Costos totales 104.7 98.5 107.7 505.7 Fuente: Documentos de trabajo de SETEC , “Costo de Cumplir con Indicadores Selectos”.

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US$5.0 millones anuales, solamente 5.0 por ciento del presupuesto destinado a la salud para el año 2000. En el sector educativo, sin embargo, el costo recurrente anual de lograr el indicador seleccionado sería aproximadamente US$36.0 millones, comparado con el presupuesto recurrente del 2000 de casi US$65.0 millones. Aunque el presupuesto educativo incluye escuelas secundarias, universidades, centros técnicos, y algunas actividades deportivas, la proporción de programas relacionados con escuelas preescolares, primarias y programas de alfabetización parece ser apropiado y viable. De igual importancia, más de tres cuartas partes del gasto fiscal en inversiones --particularmente de los gastos en educación, agua y costos de capital de programas de saneamiento-- son programas que ya están acordados con los donantes.

VII. IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE IMPACTO

206. El establecimiento de un sistema participativo de implantación, seguimiento y evaluación es un componente clave de la ERCERP. Con este propósito, se ha obtenido el apoyo del BID a través de dos programas (PAI y SINASIP) y en la actualidad se desarrolla un programa para reforzar los enfoques participativos, con el apoyo del DFID-Gran Bretaña y el PNUD. Las siguientes secciones desarrollan los puntos clave de este sistema.

A. Implementación de la ERCERP 207. Dada su importancia, la Presidencia coordinará la implantación de la Estrategia a través de la SETEC y con el apoyo del MINREX, BCN y MHCP, el FSS ampliado y su Consejo Coordinador supervisará la implantación de los diez programas que serán financiados con los fondos HIPC. Todos los proyectos, programas y políticas serán desarrollados por las entidades gubernamentales correspondientes, tal y como se especifica en los acuerdos de préstamo, el Presupuesto General de la República y la Matriz de Acciones de Políticas de la ERCERP. La participación de la sociedad civil se coordinará a través del CONPES, el que además jugará un papel clave en la auditoría social de los resultados de la ERCERP y de sus principales programas. 208. Los Delegados Departamentales de la Presidencia participarán en la coordinación de los esfuerzos multisectoriales requeridos para la implementación de la Estrategia, apoyados en la participación de las autoridades municipales y la sociedad civil. El SNIP avanzará en el proceso actual de descentralización y trabajará en coordinación con las Secretarías Departamentales de Gobierno, a cargo de los Delegados de la Presidencia. El objetivo final es la formulación de propuestas de inversión públicas “de abajo hacia arriba”, con una amplia participación de ONGs, líderes locales, organizaciones de base y, en general, de la sociedad civil. Este proceso operará de acuerdo con las condiciones locales específicas. La Ley de Participación Ciudadana, cuando sea aprobada por la Asamblea, contribuirá a reforzar y definir los papeles de los diferentes sectores. 209. El siguiente diagrama presenta la estructura organizacional para la implantación de la ERCERP que se ha venido desarrollando a través de su formulación y enriquecida con base en las recomendaciones generadas a través del proceso de consulta territorial. Esta estructura se adhiere estrictamente a los principios de la ERCERP: más amplia participación, mayor transparencia y rendición de cuentas, mayor equidad y la continua modernización del Estado. La

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organización persigue, de manera particular, fortalecer las vinculaciones orgánicas y operativas entre el gobierno central, los gobiernos municipales y la sociedad civil. Se busca consolidar esta estructura organizacional a través de la implantación piloto de la Estrategia en un número limitado de municipios, para lo cual se diseñó y negoció con el BID el Programa de Apoyo a la Implementación de la Estrategia. El programa incluye fondos para la revisión de los avances de los programas y proyectos de la ERCERP en cada localidad y para estimular a las municipalidades a mejorar sus esfuerzos de planeación. Una importante proporción de los recursos está destinada a complementar el financiamiento de proyectos locales de alta prioridad que forman parte del menú del programa, pero que carecen de financiamiento en esa localidad. La coordinación interinstitucional y la participación de la sociedad civil se enfatizan como elementos claves del programa. Las lecciones aprendidas en esta implementación piloto de la ERCERP serán aplicadas a otras experiencias en el ámbito nacional.

P R E S I D E N C I A D E L A R E P U B L I C A

G A B I N E T E S

Cooperación Internacional

FSS

MINISTERIOS

Y ENTES AUTONOMOS Delegaciones

Departamentales de Ministerios

Secretarías Departamentales de Gobierno / Gobiernos Regionales

Consejos Departamentales

/ Regionales

Sociedad Civil

Delegaciones Municipales de Ministerios

Programas y Proyectos

Municipalidades y Unidades Técnicas Municipales

Consejos Locales

Sociedad Civil y Beneficiarios

NIVEL ESTRATEGICO NIVEL CENTRAL NIVEL LOCAL (DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL)

SETEC

CONPES

Entidades directamente involucradas en la coordinación, seguimiento y/o evaluación de la ERCRP

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LA ERCERP

210. En el nivel local se convocarán grupos para la consulta y el seguimiento de los proyectos municipales integrales, basados en las estructuras locales existentes (i.e., comités de desarrollo municipal). En el nivel municipal se buscará activamente incorporar a los Comités Locales a representantes de los beneficiarios y se hará un esfuerzo para asegurar un balance en la composición por géneros y grupos étnicos. 211. El Cuadro 10 resume algunos de los roles centrales que la SETEC y otros participantes desempeñarán en el proceso de implementación. La coordinación estratégica de la implementación, seguimiento y evaluación de la ERCERP será asumida por la SETEC. La

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coordinación multisectorial de las instituciones gubernamentales estará íntimamente vinculada con la participación de la sociedad civil en cada una de las fases de los ciclos de planeación. La sociedad civil organizada y no-organizada, así como la comunidad internacional serán socios claves del gobierno. En la agenda inmediata destaca el reto de incluir al Poder Legislativo y al Poder Judicial como socios activos en la implementación de la ERCERP.

Cuadro 10. Coordinación de la ERCERP: roles de la SETEC y otras instancias participantes

Funciones de coordinación de la SETEC Funciones de otros participantes Implementación �� Apoyo a entes ejecutores y Consejos Departamentales y

Locales en formulación, ejecución y seguimiento de acciones de política y programas

�� Priorización de programas de la Estrategia en el Presupuesto General de la República

�� Asignación fondos HIPC a programas priorizados (FSS)

�� Pilotaje implementación territorial (PAI) �� Coordinación de esfuerzos de cooperación

internacional

�� Gabinetes �� Comités Técnicos de Ministerios y

entes autónomos �� Foros Departamentales y Regionales

y Consejos Locales (incluyendo gobiernos municipales y regionales)

�� Ministerio de Hacienda (MCHP) �� Ministerio de Relaciones Exteriores

(Secretaría de Cooperación Externa) �� Organismos de cooperación

internacional Seguimiento �� Seguimiento del cumplimiento de acciones de política y

del programa macro-económico �� Seguimiento físico-financiero de asignación y

ejecución de asignaciones presupuestarias (FSS y SNIP) �� Seguimiento de resultados e indicadores intermedios de

la Estrategia (SINASIP) �� Producción de reportes periódicos de avance en la

implementación

�� Gabinetes y otros poderes del Estado �� BCN y MHCP �� Instituto Nacional de Estadísticas y

Censos (INEC) �� Ministerios y entes autónomos

(Unidades Sectoriales de Inversión Pública y Planeación)

�� Unidades Técnicas Municipales

Evaluación �� Evaluación de impacto de programas de la Estrategia �� Análisis de evolución de pobreza �� Diseminación y uso de resultados de evaluaciones para

la planeación

�� INEC-MECOVI y MITRAB �� Ministerios y entes autónomos

ejecutores (Direcciones de Planificación)

�� Cooperación y agencias financieras Participación ciudadana �� Seguimiento de participación ciudadana (Sria.

Ejecutiva CONPES) en el territorio nacional �� Metodologías participativas de seguimiento y

evaluación de programas �� Divulgación amplia y consultas sobre avance de la

Estrategia

�� CONPES (Plenario y Comisiones) �� Organizaciones nacionales y locales

de la sociedad civil �� Sociedad civil no-organizada �� Representantes de beneficiarios

212. Una dimensión obligada de la implementación de la ERCERP es su diseminación y apropiación, para lo que se preparan una versión resumida y una versión popular de la Estrategia, que serán divulgadas de manera masiva. Los resultados de las consultas recientemente terminadas serán enviados a todos los participantes en el territorio. Mediante el diálogo sobre las mejores estrategias de implementación y los requerimientos para alcanzar las metas e indicadores, así como el entrenamiento en el uso del mapa de pobreza para la focalización se busca impactos óptimos en el proceso de implementación de la ERCERP.

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B. A qué dar seguimiento y qué evaluar 213. El gobierno dará seguimiento y evaluará la evolución de la pobreza. De manera paralela, estimará los logros en la reducción de la pobreza de la ERCERP, basándose en los objetivos y en los indicadores intermedios mencionados en el Capítulo IV. También, se supervisarán y evaluarán los programas y proyectos seleccionados de la ERCERP -- particularmente aquellos del FSS relacionados con el uso del alivio HIPC -- además de otros que fueron especialmente seleccionados por su impacto potencial en los indicadores de pobreza. De igual importancia será el seguimiento del progreso general de la ERCERP en conjunto con las personas afectadas, especialmente en los municipios donde se realice la prueba piloto de la implementación de la Estrategia con apoyo del BID. De forma complementaria, el gobierno mantendrá la vigilancia sobre los indicadores macroeconómicos relacionados y el cumplimiento con las reformas estructurales acordadas dentro del contexto del programa con el FMI.

C. Establecimiento del sistema de seguimiento y evaluación de la ERCERP 214. La coordinación institucional es esencial para garantizar el seguimiento y evaluación transparentes y eficientes de la ERCERP. La SETEC, el BCN, el MHCP y el MINREX encabezarán el esfuerzo de coordinación interinstitucional. Este esfuerzo requiere de un fuerte apoyo de parte del CONPES, otros representantes de la sociedad civil y de la comunidad donante, con el fin de crear un sistema participativo y eficaz de seguimiento y evaluación. 215. El sistema de seguimiento y evaluación se articulará a partir de las estructuras gubernamentales existentes y del fortalecimiento de los instrumentos disponibles para medir la pobreza y los programas de la ERCERP. El BCN mantiene la información sobre las variables macroeconómicas claves, el MHCP planifica y lleva el control presupuestario gubernamental y la SETEC, a través del SNIP, da seguimiento al desempeño físico-financiero de la inversión pública, incluyendo los programas financiados por medio del FSS. El INEC recopila y procesa estadísticas socioeconómicas, incluyendo las encuestas de hogares que miden los niveles de vida de la población (p. ej., la EMNV, la EDS y otras encuestas específicas). 216. Durante la última década, el gobierno ha hecho esfuerzos considerables para fortalecer estas instituciones. Por ejemplo, el INEC está mejorando sus capacidades técnicas para llevar a cabo la EMNV y está trabajando de cerca con el BCN y la SETEC, con el objeto de coordinar las encuestas de hogares ya existentes y estandarizar los indicadores sociales. El BCN está en el proceso de restablecer y mejorar el sistema de cuentas nacionales. Como parte del esfuerzo por descentralizar las inversiones públicas, el SNIP está abriendo unidades locales de seguimiento en las cabeceras departamentales. Recientemente la SETEC completó la validación del sistema de información gerencial del FSS, que ya está operando para dar seguimiento físico-financiero a los proyectos y controlar los resultaos de proyectos financiados por el FSS. A su vez, estos esfuerzos han servido de base para crear algunos de los sistemas específicos de seguimiento para la ERCERP. 217. Adicionalmente, la mayor parte de los ministerios cuentan con unidades especializadas para supervisar y evaluar sus inversiones y programas. Aunque los esfuerzos por fortalecer estas unidades en los ministerios sectoriales ya están en marcha, persisten importantes problemas de

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capacidad y coordinación institucional, los cuales serán abordados durante la implementación de la ERCERP, para que incrementen su confiabilidad y eficiencia. 218. Además de las instituciones del gobierno, CONPES desempeñará un papel decisivo como coordinador de la participación de la sociedad civil en los procesos de seguimiento y evaluación. El CONPES hará más que revisar datos. Los programas que actualmente se desarrollan con apoyo del BID, del Reino Unido (DFID) y del PNUD, establecen las bases para permitir que el gobierno y el CONPES revisen en conjunto el progreso de la ERCERP con los representantes de los municipios más pobres. 219. El seguimiento de los Acuerdos de Estocolmo ha alentado a la comunidad internacional a participar en la formulación, supervisión y evaluación de la ERCERP. Algunos donantes han expresado su interés en seguir el progreso de la ERCERP y han asistido a las consultas locales con los pobres. Se espera un interés sostenido de los donantes en el apoyo al MECOVI, un programa clave para el seguimiento de la evolución de la pobreza en los hogares nicaragüenses.

D. Seguimiento de la evolución de la pobreza y evaluación del impacto global de la ERCERP

220. Un tema central en la estrategia es el seguimiento de la evolución de la pobreza y la evaluación del impacto global de la ERCERP. Esto será esencial para reorientar los esfuerzos de los programas y reajustar prioridades. 221. El país ya tiene una base estadística, recientemente actualizada, que servirá de punto de partida para supervisar y evaluar los programas de la ERCERP. Después de 25 años, se efectuó el nuevo Censo Nacional de Población y Vivienda en 1995, que deberá ser actualizado cada 10 años. El censo agropecuario fue terminado a mediados del 2001, y se espera que sus resultados proporcionen información exhaustiva sobre los patrones de producción agropecuaria en los próximos meses. La mayor parte de los datos sobre hogares utilizados para estudiar la pobreza, provienen de la EMNV de 1993 y 1998, y de las dos Encuestas de Demografía y Salud, conducidas en 1993 y 1998. A finales de 1999 se llevó a cabo, por primera vez, un estudio cualitativo sobre la pobreza, que brinda información acerca de la manera en que la gente percibe su condición de pobreza y las barreras que le impiden superarla. Derivado de estos estudios, en la actualidad se realiza un análisis de las vulnerabilidades de los pobres. 222. Las encuestas de hogares disponibles ofrecen información de alta calidad. Sin embargo, la riqueza de datos generados no se ha utilizado plenamente debido a problemas de divulgación y a la escasez (y falta de recursos) de investigadores nacionales. Los financiamientos recientes de las agencias internacionales han producido un caudal importante de estudios, a menudo conducidos por expertos internacionales, y estos estudios han sido determinantes en el proceso de formular la ERCERP. 223. El seguimiento riguroso de los niveles de pobreza y bienestar de la población exige la recopilación periódica de datos, en especial entre los hogares. La EMNV que se llevó a cabo en la década pasada ha servido de base para desarrollar el sistema estadístico de la ERCERP. El gobierno se esforzará por establecer un sistema anual de encuestas multipropósito de hogares,

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destinadas a medir un conjunto de variables claves relacionadas con el ingreso, el empleo y otros determinantes de los niveles de pobreza. Una experiencia reciente en esta línea ha sido desarrollada por el Programa de la Red de Protección Social, utilizando una metodología para predecir la pobreza rural en el nivel de hogares, por medio de un conjunto muy limitado de 60 variables, la mayoría de ellas seleccionadas de la base de datos de la EMNV. 224. Al mismo tiempo, las revisiones completas de la ERCERP exigirán un análisis global de la pobreza basado en los niveles de consumo de los hogares, y otras encuestas especializadas tales como las de demografía y salud, de ingresos y gastos, y de empleo. Estas encuestas se llevarán a cabo cada 3 ó 4 años, para obtener un panorama profundo de la evolución de la pobreza y sus determinantes, tanto en el nivel nacional como en los niveles locales. 225. Sin embargo, los análisis cuantitativos no serán los únicos criterios para el seguimiento y la evaluación del progreso de la ERCERP. Las revisiones que el CONPES coordinará con los municipios más pobres brindarán mayor dirección para ajustar o mejorar los programas de la ERCERP. Cuando los programas de apoyo a la implementación de la Estrategia se extiendan de un número reducido de municipios piloto al resto del territorio, habrá una riqueza de información que superará a los meros análisis cuantitativos. Estos datos servirán para guiar el desarrollo de los programas y asegurar que permanezcan enfocados en los pobres de Nicaragua.

E. Seguimiento y evaluación de los programas clave de la ERCERP 226. Un componente básico de la ERCERP implica el seguimiento y evaluación de programas y proyectos específicos. La SETEC, en coordinación con las instituciones gubernamentales correspondientes y con el apoyo del BID y del BM está desarrollando un sistema eficiente para dar seguimiento a los principales programas de la cartera de la Estrategia y para evaluar los resultados de programas claves. Las evaluaciones de los resultados de los programas seleccionados, incluyendo el análisis de la satisfacción de los beneficiarios, tendrán lugar periódicamente. Junto con la evaluación de aspectos físico-financieros, estos resultados son claves para jerarquizar los programas y establecer prioridades. El seguimiento y evaluación del FSS, relacionado con los fondos HIPC, se hará trimestralmente, con la emisión de un reporte completo anual que incluirá una auditoría de los recursos generados por el alivio a la deuda y cómo fueron aplicados. Estos reportes incluirán no sólo las operaciones del FSS, sino que las de sus diferentes componentes y su efectividad. Los reportes trimestrales del FSS serán ampliamente divulgados y compartidos con el CONPES y la comunidad cooperante. 227. Muchos de los sistemas del gobierno están orientados al seguimiento de los insumos y evalúan mejor únicamente los aspectos físicos y financieros de los proyectos. Todavía no miden la satisfacción de los beneficiarios, como tampoco evalúan sistemáticamente el impacto y los resultados de los programas. Muchas unidades de seguimiento tienen capacidad limitada para identificar los objetivos de los programas, los indicadores del desempeño e incluso los indicadores de resultados. Esto debe cambiar y así se hará. 228. Algunas instituciones ya están mejorando sus sistemas e introduciendo nuevos procedimientos de seguimiento y evaluación, tales como indicadores de cobertura y calidad de los servicios. Se está estableciendo un registro de los recursos de seguimiento y evaluación de

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los ministerios sectoriales, con el fin de que puedan supervisar más eficazmente los programas. Como se observó, estas unidades también necesitarán capacitación, mejor equipo y asistencia técnica en los próximos dos años para mejorar sus capacidades. El SNIP está coordinando una revisión general de los indicadores de insumos, resultados e indicadores finales que deberán informar los entes ejecutores para todos los programas de la ERCERP. Además, hay algunas experiencias innovadoras en el seguimiento y evaluación de programas sociales. Algunos de los ejemplos más notables son aquellos implementados por el FISE, tal como las evaluaciones de impacto llevadas a cabo en coordinación con la EMNV 98, y su recién completada encuesta de satisfacción de beneficiarios. 229. Un elemento importante de la ERCERP es la concentración de acciones y el apoyo a los pobres y los extremadamente pobres. Esto es crucial para alcanzar de manera eficiente las metas de reducción de la pobreza, y para evaluar la eficacia del impacto del programa. El Mapa de Extrema Pobreza del gobierno clasifica los 151 municipios del país, según la magnitud de su brecha de pobreza extrema, e identifica su ubicación geográfica. Este mapa ha resultado ser una herramienta excelente para diseñar políticas y programas destinados a los grupos de pobreza y para asignar, de la manera más eficiente, los recursos de reducción de pobreza entre objetivos que compiten entre sí. El mapa de pobreza es igualmente útil para guiar el seguimiento de la ERCERP. En la actualidad se está elaborando una guía metodológica para apoyar el uso generalizado del mapa en diferentes tipos de programas; esto, junto con la capacitación para su uso, debería ayudar a expandir su influencia.

F. Programa de reportes y evaluaciones 230. Los numerosos participantes implicados en la ERCERP requerirán la amplia diseminación de una serie de evaluaciones. Muchas serán ad hoc y no-programadas. Los donantes continuarán revisando periódicamente los proyectos que están apoyando; los municipios evaluarán con el CONPES el avance en la implantación territorial de una manera variable; y los reportes de ministerios, ONGs y agencias multilaterales también informarán sobre el progreso. Otros reportes tendrán una programación relativamente firme. El FMI, la ADI y el BID -- además del resto de la comunidad donante -- recibirán reportes anuales sobre el progreso de la ERCERP, especialmente con relación a los indicadores anuales ligados con las metas. Estos reportes se divulgarán ampliamente en Nicaragua. El FMI, en particular, revisará periódicamente el progreso de su programa. El FSS emitirá reportes anuales auditados sobre los programas de alta prioridad financiados por el alivio a la deuda y sesionará por lo menos trimestralmente para revisar el progreso de estos programas. Los representantes de los donantes y del CONPES en el Consejo coordinador del FSS deberán compartir sus conclusiones con sus colegas. Las reuniones de Grupo Consultivo también recibirán reportes sobre los avances de la ERCERP. 231. Finalmente, habrá una serie de acciones a largo plazo. Los resultados de las EMNV programadas para el 2001 y el 2004 podrían llevar a revisiones adicionales del progreso de la ERCERP. Las EMNV no sólo son una rica fuente de datos para evaluar el impacto de la estrategia, sino que además proporcionan información sobre algunos de los indicadores intermedios de la ERCERP, por lo que sus resultados llevarán obviamente a ajustes en los programas de la ERCERP. En este sentido, el desarrollo de la ERCERP es un proceso que

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deberá ser reevaluado periódicamente y de manera regular, y ajustado de acuerdo con los resultados de las evaluaciones y los cambios en el contexto. De cualquier manera, conforme se acerca el año 2005 es necesario desarrollar indicadores adicionales para medir el cumplimiento de las metas de quince años, y mejor todavía si los programas se reducen y son más eficientes para enfrentar los problemas de pobreza en Nicaragua.

Date post:	05-Sep-2020
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