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Evasión y Gasto Tributario en América Latina
M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
I CURSO INTERNACIONAL POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y FINANZAS PÚBLICASSantiago de Chile, 7 al 18 de noviembre de 2005
Contenido
I. Estructura impositiva
II. Evasión de impuestos
III. Gasto Tributario
IV. Reflexiones finales
I.- Estructura impositiva
Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar Gasto Público.
Sin embargo, en América Latina:
los ingresos no tributarios son limitados
los ingresos tributarios son crónicamente débiles
no consiguen acompañar la dinámica del gasto
el déficit fiscal persiste
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1950-2003
(Promedio simple, como % de PIB)
5
10
15
20
25
30
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gastos
Ingresos
Sin embargo…existe margen de maniobra para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente
recaudatorio:
Ampliación de la base tributaria Reducción evasión y elusión fiscal Control del gasto tributario Fortalecimiento de la AT Cultura de “conciencia tributaria”
Comparación Internacional de la Carga Fiscal(% PIB)
Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay. El resto tiene cobertura Gobierno Central.
15.3 16.5 15.0
7.04.7
8.5 10.46.1
11.712.7
4.6
7.29.7
14.7 10.7
11.7
9.3
11.4
6.8
3.0
3.0
14.8
0.8
7.2
40.6
35.9
15.0 17.4
26.325.0
36.3
26.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
OECD (30) UE (15) EstadosUnidos
SudesteAsiático (6)
América Latina(19)
Argentina Brasil Uruguay
Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social
Composición de los Ingresos Tributarios en América Latina, 2004 (% sobre el total)
Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.
Renta y Ganancias de Capital, 20.2%
Propiedad, 6.0%
Otros directos, 1.0%
Generales s/ Bienes y Servicios, 34.3%
Específicos s/ Bienes y Servicios,
10.9%
Comercio y Transacciones Internacionales,
8.3%
Contribuciones Seguridad Social,
17.4%
Otros indirectos, 1.9%
Carga tributaria por impuesto,América Latina, 2004 (% PIB)
Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.
11.8%
25.0%
15.1%14.9%13.3%14.9%
18.9%
17.0%
18.2%
8.91%10.6%
13.2%14.3%
19.4%19.0%19.0%
35.9%
15.9%
26.2%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
35,0%
40,0%
Renta y Ganancias de Capital Propiedad Otros Directos
Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Comercio y Transac. Internacionales
Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social
II. Evasión Impositiva
• Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta.
• En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial.
• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.
Ingreso por habitante / Países / Evasión
Fuente: "Frediani, R (2001).
Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000
Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México
Bolivia Argentina
Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%
Algunas causas de la evasión
• Complejidad del Sistema Tributario
• Baja fiscalización de la Administración Tributaria
• Número y cuantía de las alícuotas
• Sanciones
• Términos de intercambio con el Gobierno
• Imagen de los funcionarios públicos
• “Internalización” y aceptación de la evasión
Métodos de estimación de la evasión
• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.
• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:
1) Estimación del “potencial teórico”.
2) Métodos muestrales de auditorías:
a) Muestra representativa de contribuyentes.
b) Método del “punto fijo”.
3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.
4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.
• Evasión y economía informal
Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al., para el caso de Uruguay.
Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.
Tasa de evasión en el IVA
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
Tasa
de
Ev
asió
n (
%)
Argentina Bolivia Chile México Uruguay R. Dominicana
Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004
Ve
Uy
Rd
Pe
Py
Pa
Ni
Mx
Hn
Ht
Gt
EsEc
Cr
Co
ClBr
Bo
Ar
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%
Tasa IVA
Re
cau
dac
ión
(%
PIB
)
Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición del Cumplimiento del IVA y Análisis de sus Determinantes", en Combate el Abuso y la Defraudación Fiscales, Conferencia Técnica del CIAT, Italia.
Recaudación (% PIB) vs. Tasa del
IVA, 2004
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0
N. Zelanda
Suecia
Israel
Portugal
Sudáfrica
Chile
Canadá
España
Uruguay
Argentina
Honduras
Colombia
Hungría
México
Ecuador
Filipinas
Bolivia
Guatemala
Panamá
Perú
Economía Informal por Regiones, 2000-2002
(% de PIB)
Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.
0.0
9.0
18.0
27.0
36.0
45.0
OCDE Asia En Transición América Latina África
Ec
on
om
ía In
form
al (
% P
IB)
Recaudación y Sector Informal (% PIB)
Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..
Nota: los datos son de 1999.
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
(% P
IB)
Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)
III.- Qué es el Gasto Tributario ?
Exención en el IVA de libros
Alícuota reducida en transporte
Fomento a micro
empresas
Exención instituciones de
beneficencia
Importación zona franca
Crédito especial
construcción de viviendas
Gasto Tributario = = Renuncia Tributaria
“…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos
especiales, con diferentes objetivos…”
• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina.
• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.
Gasto Tributario: objetivos
• Atraer inversión y/o nueva tecnología
• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”
• Promover áreas geográficas “deprimidas”
• Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).
• Generar empleo
Gasto Tributario: clasificación
• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:o Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o
diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados.
• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…
• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…
• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…
• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.
Gasto Tributario: medición
Finalidad
Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad
Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas
Reducir la “discrecionalidad” administrativa
Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos
Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…
Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.
Recaudación efectiva Renta y gasto tributario(% del PIB)
4,30
5,444,41 4,10
2,30 2,67
5,10
3,76
0,72
0,92 3,09
5,00
2,26
6,16
0,19
3,27
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú
Recaudación Renta (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.
7.738.41 8.22
6.37
4.733.77
5.16
1.55
0.381.41
0.78 2.60 5.15
1.89
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0
11.0
A rgentina Bras il Chile Ecuador Guatemala Méx ico Perú
Recaudac ión IVA (% P IB) Gasto Tributario (% P IB)
Recaudación efectiva IVA y gasto tributario(% del PIB)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.
Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003
2.50
3.75
13.06
60.45
6.98
5.53
7.73
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
Otros
Transporte
Regional
Salud
Educación
Inmobiliario
Ahorro-inversión
% Sobre Total GT
Comparación Ingresos Tributarios vs Gastos Tributarios
(% del PIB)
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0
Finlandia
Bélgica
Reino Unido
Australia
Canadá
Irlanda
Austria
Holanda
Francia
Portugal
Alemania
España
EE. UU.
Chile
México
Argentina
Gasto Tributario Ingresos Tributarios
Gasto Tributario: recomendaciones
1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación.
2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y detalle.
3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos directos.
IV. Reflexiones finales
• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes.
• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.
• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión y elusión.
• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.
Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos”
Muchas gracias...
M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas