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Federalismo y políticas sectoriales en Argentina
Oscar Cetrángolo Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Seminario Internacional de Política Fiscal y Reforma HacendariaCEPAL – ILPES – BID – SNCF - INDETEC
Morelia, México, 24 y 25 de mayo de 2007
Objetivo de la presentación
Evaluación del papel que han tenido los desequilibrios provocados por las políticas sectoriales tanto en los orígenes como en el desarrollo de los conflictos federales en Argentina, y el impacto esperado de las reformas en curso.
Temas a tratar
1. Breve introducción a las restricciones institucionales y económicas
2. Descentralización del gasto social y problemas de federalismo
3. Efecto de la crisis previsional
4. Reformas en curso y expectativas futuras
1. Dos restricciones básicas
Institucionales: Origen y funcionamiento del federalismo argentino
Económica: estructura productiva sumamente desequilibrada regionalmente
Restricciones institucionales: Origen y funcionamiento del federalismo en Argentina
Tipo de federalismo
Papel del gobierno central
Etapas del proceso de provincialización
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias creadas
durante los noventa
Restricción económica: estructura productiva sumamente desequilibrada
regionalmente
Distribución territorial del producto bruto geográfico 2005
I: Ciudad de Buenos Aires
II: Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe
III: Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego
IV: Catamarca y San Luis
V: Entre Ríos, La Pampa, Río Negro, Salta y Tucumán
VI: Jujuy, Misiones y San Juan
VII: Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago del Estero
22%
54%
7%
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I
II
III
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VI
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Producto bruto geográfico por habitante 2005
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5.000
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Papel compensador de las transferencias(PBG por habitante con diferentes ajustes. Año 2002. En $)
Jurisdicción PBG PBG - copaPBG-copa-
RONPBG-copa-Gto Presup
Ciudad de Bs. As. 24,392 24,344 24,342 20,418Buenos Aires 6,935 6,805 6,716 6,109Catamarca 9,891 9,226 8,928 6,992Córdoba 7,736 7,499 7,408 6,789Corrientes 3,779 3,454 3,298 2,883Chaco 3,623 3,210 3,059 2,736Chubut 14,530 14,218 13,965 13,144Entre Ríos 5,192 4,848 4,694 4,178Formosa 3,033 2,427 2,165 1,870Jujuy 3,990 3,613 3,420 2,822La Pampa 9,283 8,771 8,467 7,590La Rioja 4,570 3,996 3,689 1,790Mendoza 7,230 7,014 6,910 6,099Misiones 3,712 3,434 3,283 2,949Neuquén 17,971 17,674 17,466 16,910Río Negro 7,235 6,860 6,661 5,801Salta 4,361 4,073 3,932 3,302San Juan 3,946 3,502 3,310 2,302San Luis 7,785 7,285 7,018 6,135Santa Cruz 26,182 25,532 24,910 24,003Santa Fe 7,943 7,698 7,593 6,911Stgo. del Estero 3,292 2,875 2,692 1,873Tucumán 3,843 3,553 3,427 2,814Tierra del Fuego 19,785 18,833 17,976 16,375Total País 8,086 7,855 7,734 6,838Relación +rico / +pobre 8.63 10.52 11.50 13.41Relación + rico / + pobre 8.63 10.52 11.50 13.41
Creciente disparidad de PBG por habitante (1993-2003)
Ciudad de Bs.As.
T.del Fuego
Sta. Cruz
NeuquénChubut
San Luis
Rió Negro
FormosaLa Rioja
San Juan
Sgo. del Estero SaltaCorrientes
Misiones
ChacoLa Pampa
CórdobaBuenos AiresMendozaSta. Fe
CatamarcaEntre Ríos
Jujuy Tucumán
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10
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0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000
- PBG 1993 per cápita en pesos -
- V
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% P
BG
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20
03
/19
93
-
2. Descentralización del gasto social y problemas de federalismo
Potestades funcionales de los niveles de gobierno
Nacional Provincial MunicipalDefensa XRelaciones Exteriores XRegulación del Comercio Exterior, Correo, Telecomunicaciones y Servicios Públicos
X
Justicia Federal XRutas Nacionales XEducación Básica X X XEducación Polimodal X X XEducación Superior no Universitaria (Técnica y Formación Docente)
X X X
Educación Superior Universitaria XPrevisión Social X X XSalud X X XInfraestructura Regional y Desarrollo Económico X XVivienda X XRutas Provinciales X XJusticia Civil y Comercial X XProtección Social X X XSaneamiento X XDefensa Civil X XVialidad Urbana XAseo Urbano XAlumbrado Público XDrenajes XÁreas Verdes XOrdenamiento Urbano X
Niveles de Gobierno con Potestades FuncionalesFunciones
Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Años 1980 y 2000
0
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1980 2000 1980 2000 1980 2000
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IB -
Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
MunicipiosProvinciasNación
Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Años 1980, 2000 y 2003
0
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14
16
18
20
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1980 2000 2003 1980 2000 2003 1980 2000 2003
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IB -
Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
MunicipiosProvinciasNación
Estructura % de recursos (tributarios y no tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno
Recursos
69,3
67,4
68,1
76,2
75,7
78,4
24,7
28,0
27,6
18,7
18,8
17,8
6,0
4,5
4,3
5,2
5,5
3,9
0%20%40%60%80%100%
1961
1970
1984
1993
2000
2004
Nación Provincias Municipios
Gastos
72,1
66,6
64,5
51,9
52,8
50,5
21,0
27,5
30,9
37,6
37,8
40,2
6,8
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4,5
10,5
9,4
9,3
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1961
1970
1984
1993
2000
2004
Nación Provincias Municipios
Descentralización y límites a la correspondencia fiscal
Los indicadores de resultado del gasto descentralizado muestran una clara correlación con el grado de desarrollo de cada jurisdicción
La participación de los recursos propios depende muy estrechamente del desarrollo relativo de cada jurisdicción con lo que el financiamiento provincial depende de variada manera de las transferencias desde la Nación
Transferencias de la Nación a las provincias. En % del PBG. Año 2002.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
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PBG neto de Pto. Nac. y Copart. Pto. Nac. Neto de Transf. de rec. origen nac.
Transf. De rec. de origen nac. Neto de Copart. Coparticipación
Indicadores de gasto social: calidad educativa y PBG per cápita. En ranking
Buenos Aires
C. de Bs. As.
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
FormosaJujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Sgo. del Estero
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0 5 10 15 20 25
- Ranking de PBG per cápita -
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Indicadores de gasto social: tasa de mort. infantil y PBG per cápita. En ranking
Buenos Aires
C. de Bs. As.
Catamarca
Chaco
ChubutCórdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa FeSgo. del Estero
T. del Fuego
Tucumán
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- Ranking de PBG per cápita -
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Porcentaje de población sin seguro de salud por provincia (2001) y gasto público por habitante (2005)
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0
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1.000
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2.000
2.500
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3.500
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Poblac. sin seguro Gasto en salud per cápita Gasto en salud sobre poblac. sin seguro
Porcentaje de la población sin provisión de agua potable y desagüe cloacal (2001) - por provincia
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
agua potable
desagüe cloacal
Relación entre NBI y población sin desagüe a red (cloaca) por departamento
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- % de población en hogares sin desagüe a red (cloaca) -
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Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)
Relación entre NBI y población sin agua de red por departamento
0
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30
40
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
- % de población en hogares sin agua de red -
- %
de
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BI -
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)
Coeficientes de correlación entre variables, según regiones geográficas y total del país. 2001
Variables \ Regiones Grandes NOA NEA Patagónicas TOTAL
% de pob. en hog. con NBI y
% de pob. en hog. sin cloaca
% de pob. en hog. con NBI y
% de pob. en hog. sin agua de red
% de pob. en hog. sin cloaca y
% de pob. en hog. sin agua de red0,48961 0,58374 0,45738
0,57271
0,35428
0,53755 0,53955
0,67122 0,35646 0,79132 0,43373
0,39456 0,45260 0,63156 0,56173
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC (Censo 2001)
Respuestas recientes
Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Leyes de Financiamiento Educativo y Federal de Educación
Reformas en salud (Programas Nacer, Remediar, nuevos
programas con el BID)
Papel de los consejos federales, en especial del nuevo
Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal
Incremento de gastos en infraestructura federal
3. Efecto de la crisis previsional
Características del sistema previsional con relación al sistema federal
• Fuerte excedente inicial y promesa de un generoso nivel de beneficios
• Utilización de ese excedente en el financiamiento de políticas públicas en general y sociales en particular
• Desfinanciamiento estructural que derivó en significativos déficits fiscales
• Reforma sin restituir solvencia• Reducción de cobertura contributiva• Financiamiento de prestaciones contributivas con
recursos de rentas generales • Conflicto de financiamiento previsional con otras
funciones, en especial las descentralizadas
Argentina: Gasto público consolidado en previsión social
Año % del PIB% del gasto
público consolidado
% del gasto público social
1980 5,2 19,0 40,11985 5,5 19,7 42,41990 7,9 28,4 49,01995 8,4 27,6 44,12000 7,9 25,1 41,42004 6,3 23,5 37,2
Fuente: Basado en datos de la Dirección Nacional de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales.
Las prestaciones previsionales a nivel nacional y su financiamiento
0
1
2
3
4
5
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en
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PIB
-
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Aportes y Contribuciones Otro Financiamiento
Los determinantes del déficit previsional nacional (año 2000)
Déficit previsional y Miles defactores constitutivos millones de $
Aportes al régimen decapitalización
Reducción de lacontribución patronal
CajasProvinciales
Déficit 9,3 100,0 3,3
% del total % del PIB
4,3
3,8
1,5
1,3
46,2
40,9
1,2 12,9 0,4
Incorporación al SIJP de las Cajas provinciales (empleados públicos)
En proceso de armonización (5)
Sin armonización (8)
Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del
Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río
Negro, Tucumán, San Luis
Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz,
Santa Fe
Buenos Aires, Corrientes, Chubut,
Entre Ríos, Formosa, Misiones, Neuquén,
Tierra del Fuego
Jurisdicciones con regímenes previsionales
transferidos (11)
Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos (13)
Evolución de la cobertura previsional
COBERTURA PREVISIONAL DE MAYORES DE 65 AÑOS (%)
60
65
70
75
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85
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95
100
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
CONJ.-OCUP
CONJUNTA
INDIVIDUAL
TOTAL AGLOMERADOS URBANOS EPH, MAYO
Reforma Previsional
Deterioro de la situación previsional en edades activas
Alcance y cobertura previsional (en %)
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May-01
Oct-01
May-02
Oct-02
May-03
Aportantes SIJ P / PEA
Aportantes totales / PEA
Respuestas recientes (rasgos distintivos)
Creciente confusión entre:
prestaciones previsionales y asistenciales
medidas de emergencia y permanentes
financiamiento contributivo y no contributivo
Confianza excesiva en beneficios de la elección de los
beneficiarios (asimetría informativa)
Impacto positivo del funcionamiento de la economía
Consolidación como permanente de la asignación de recursos
coparticipables al sistema previsional.
Los principales desafíos de las políticas sociales para alcanzar mayor cohesión social con solvencia fiscal
Reformas estructurales (algunas con alto costo político) de manera
paulatina sin afectar situación fiscal:
integración/articulación de sistema de salud y mejoras en su
eficiencia (población nominada, garantías explícitas, margen
para seguros…);
regulación del sector privado en salud y pensiones;
mejoras en calidad del sistema educativo reduciéndo
disparidades regionales;
nuevo diseño de largo plazo de las prestaciones asistenciales y
contributivas, asegurando su sostenibilidad intertemporal.
Desafíos en materia de descentralización y federalismo
No esperar soluciones mágicas a partir de la sanción de
una nueva ley de coparticipación
Mejorar la equidad territorial en general
Incorporar mirada territorial en políticas sociales
Consolidar cuentas provinciales