FINANCIACIN Y GESTIN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PBLICOS.

ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

Autor: Jos Basilio Acerete Gil INV. N.o 2/04

Edita: Instituto de Estudios Fiscales N.I.P.O.: 602-04-003-X I.S.B.N.: 84-8008-158-9 Depsito Legal: M-31577-2004 P.V.P.: 12 (IVA incluido)

DEPARTAMENTO DE CONTABILIDAD Y FINANZAS UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA

Tesis Doctoral

FINANCIACIN Y GESTIN PRIVADA DE

INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PBLICOS.

ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

Autor: JOS BASILIO ACERETE GIL

Directora: LOURDES TORRES PRADAS

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NDICE

AGRADECIMIENTO

INTRODUCCIN

CAPTULO I. LAS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIN DE ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIN DE ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADA

1.2. QU SON LAS PPPS?DEFINICIN

1.3. OBJETIVOS POTENCIALES

1.3.1. Tipos de proyectos

1.3.2. Value for money

1.3.2.1. Transferencia de riesgos

1.3.2.2. Public sector comparator

1.4. TIPOLOGA DE ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

1.4.1. Participacin de las administraciones pblicas 1.4.2. Participacin del sector privado: project finance

1.5. FASES EN EL DESARROLLO DEL UN PROYECTO PPP

1.6. PANORAMA INTERNACIONAL

1.6.1. Programas nacionales 1.6.2. Experiencias internacionales

CAPITULO II. LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE DEL REINO UNIDO

2.1. REFORMA DEL SECTOR PBLICO EN GRAN BRETAA3

2.1.1. El proceso de privatizacin

2.1.2. Iniciativas para la reforma del sector pblico

2.1.3. La llegada de la private finance initiative0

2.2. ANTECEDENTES DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE

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2.3. CONFIGURACION INSTITUCIONAL

2.3.1. Private finance panel

2.3.2. Public private partnership programme (4ps)

2.3.3. Informe bates. Treasury private finance taskforce

2.3.3.1. Taskforce projects team 2.3.3.2. Taskforce policy team

2.3.4. Segundo informe bates: partnerships uk 2.3.5. Office of government commerce (ogc)

2.4. ALCANCE DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE

2.5. MARCO CONCEPTUAL DE LA PRIVATE FINANCE INITIATIVE

2.5.1. Value for money

2.5.1.1. Fuentes de value for money

2.5.1.2. Transferencia de riesgos

2.6. TIPOLOGIA DE PROYECTOS PFI

2.6.1. Financially free-standing projects1

2.6.2. Joint ventures

2.6.3. Services sold to the public sector

2.6.4. Comparativa de los proyectos instrumentados por la pfi

CAPTULO III. FRMULAS DE FINANCIACIN Y GESTIN DE PROYECTOS PBLICOS CON PARTICIPACIN DE LA INICITATIVA PRIVADA EN ESPAA

3.1. INCORPORACIN DE LA INICIATIVA PRIVADA EN LA FINANCIACIN DE PROYECTOS

PBLICOS EN ESPAA

3.2. EL PEAJE SOMBRA MTODO BRITNICO

3.2.1. Caractersticas diferenciales de un proyecto con peajes sombra 3.2.2. Infraestructuras viarias

3.2.3. Comparacin casos britnico y espaol

3.2.3.1. Reino unido

3.2.3.2. Espaa

3.2.3.3. Anlisis comparado

3.2.4. Comparativa entre contratacin tradicional y peaje sombra

3.3. ABONO TOTAL DEL PRECIO MTODO ALEMN

3.4. ENTIDADES PBLICAS DE GESTIN DE INFRAESTRUCTURAS

3.4.1. Sociedades mercantiles de mbito regional

3.4.2. Ente pblico gestor de infraestructuras ferroviarias

3.4.3. Madrid infraestructuras de transporte (mintra) 3

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3.5. LA FIGURA CONCESIONAL: ANTEPROYECTO DE LEY REGULADORA DEL CONTRATO

DE CONCESIN DE OBRAS PBLICAS

CAPTULO V. LA CONTABILIDAD EN LAS FRMULAS PBLICO-PRIVADAS DE FINANCIACIN Y GESTIN DE INFRAESTRUCTURAS Y SERVICIOS PBLICOS

4.1. REPERCUSIN EN LA CONTABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS213

4.1.1. Reino unido

4.1.1.1. Problemtica contable de los pfi

4.1.1.2. Normativa contable

4.1.1.3. Registro contable

4.1.2. Australia

4.1.2.1 regulacin contable

4.1.2.2. Propuesta de divulgacin de la informacin

4.1.2.3. Registro contable

4.1.3. International accounting standards board

4.2. ALCANCE EN LA CONTABILIDAD NACIONAL DE LOS ACUERDOS PBLICO-PRIVADOS

4.2.1. Consecuencias econmicas de infraestructuras financiadas y explotadas por el sector privado

4.2.1.1. Referencia a la modalidad de peaje sombra

4.2.1.2. Aplicacin del manual del sec-95 a casos prcticos

4.2.2. Entidades pblicas de gestin de infraestructuras

4.2.3. Mtodo alemn

CAPTULO V. ANLISIS VALUE FOR MONEY Y SOCIOECONMICO EN LA GESTIN PRIVADA DE SERVICIOS PBLICOS

5.1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

5.2. REVISIN DE ESTUDIOS PREVIOS

5.3. METODOLOGIA DEL ESTUDIO

5.3.1. Eleccin de muestras 5.3.2. Recopilacin de informacin

5.3.3. Tratamiento de datos y descripcin de variables2

5.3.3.1. Criterios objetivos de adjudicacin

5.3.3.2. Datos socioeconmicos

5.3.4. Tcnicas estadsticas empleadas en el anlisis

5.3.4.1. Anlisis factorial

5.3.4.2. Anlisis cluster

5.3.4.3. Regresin logstica

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5.4. ANALISIS EMPIRICO E INTERPRETACION DE RESULTADOS

5.4.1. Anlisis de los criterios objetivos de adjudicacin

5.4.1.1. Anlisis descriptivo de las condiciones de aplicacin2 5.4.1.2. Aplicacin del anlisis factorial

5.4.1.3. Aplicacin del anlisis cluster

5.4.2. Anlisis de indicadores socioeconmicos municipales

5.4.2.1. Anlisis descriptivo de las condiciones de aplicacin

5.4.2.2. Aplicacin de la regresin logstica

5.5. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFA

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AGRADECIMIENTOS

Las primeras palabras de esta Tesis Doctoral quiero dedicarlas a la Directora de la misma, la doctora Lourdes Torres Pradas, cuyas recomendaciones, constante apoyo y oportunos consejos han hecho realidad este trabajo, as como al inters e ilusin que me ha transmitido por la investigacin.

Muy especialmente, quiero mencionar a mi madre a quien le hace enorme ilusin el paso tan importante que significa la culminacin de este fruto, y que ha compartido conmigo los buenos y malos ratos.

Agradezco, sinceramente, tambin a los compaeros y compaeras del Departamento de Contabilidad y Finanzas de la Universidad de Zaragoza sus nimos, que han hecho que este largo trayecto haya sido ms llevadero.

No quiero olvidar a amigos y familiares y a aqullos con los que he compartido algn momento de este trabajo y que, aunque no os nombre individualmente, cuentan con mi reconocimiento. A quienes en esta ocasin ya no estn conmigo, mi recuerdo.

Por ltimo, quiero tambin agradecer al Gobierno de Aragn, la beca de investigacin que me fue concedida en 1999, gracias a la cual inici mis pasos en la carrera universitaria, as como al proyecto AREHCAS de la Comisin Europea que me dio la oportunidad de conocer y trabajar en la Universidad de Edimburgo, junto al profesor Irvine Lapsley.

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INTRODUCCIN

El protagonismo de la Administracin Pblica en la sociedad y en la actividad econmica, en particular, creci al comienzo de la segunda mitad del siglo XX, en un proceso en el que se nacionalizaron industrias y se asumieron servicios sociales a una escala sin precedentes. El elevado grado de intervencionismo alcanzado por el Estado en muchos pases la participacin de la actividad pblica alcanz cifras superiores al 50% de los PIB nacionales, y la percepcin de que los procesos burocrticos establecidos no se adaptaban adecuadamente al entorno complejo y cambiante de la sociedad moderna, dio lugar a que a partir de la dcada de los 80 se especulara con la necesidad de reformar la forma de ejecutar las actividades para desempear sus funciones.

En la dcada de los 90, se ponen en marcha iniciativas para la reforma de la Administracin Pblica, cuya denominacin genrica ha sido New Public Management (NPM) o Nueva Gestin Pblica [Aucoin (1990), Caiden (1991), Hood (1991, 1995), Dunleavy y Hood (1994), Pollit (1993), Naschold (1995), Ferlie et. al. (1996), Thompson (1997), Gruening (2001)]. No hay una definicin exacta de NPM, identificndose diversas tendencias, aunque es posible determinar algunas caractersticas, comunes a todos estos procesos de transformacin:

Desagregacin de las entidades pblicas en unidades independientes o agencias.

Introduccin de competencia dentro del propio sector pblico y entre sectores pblico y privado.

Utilizacin, dentro de la Administracin Pblica, de mecanismos de gestin privados.

Bsqueda de frmulas que permitan un uso ms eficiente y eficaz de los recursos pblicos.

Elaboracin explcita de normas de medicin de la actividad y de los resultados.

Control activo de las entidades pblicas a travs de la asignacin clara de responsabilidades.

Mayor nfasis en el control de los outputs.

Estos factores tienen mayor o menor relevancia dependiendo del mbito en el que nos encontremos pero, en definitiva, subyace una idea de cambio del papel de la Administracin pasando de ejecutar directamente las polticas, a guiar su realizacin; de amparar estructuras rgidas, a promover procesos competitivos que fomenten la innovacin y la flexibilidad; de pagar en funcin del coste de bienes y servicios producidos, a establecer mecanismos que vinculen los recursos pblicos al nivel de calidad del servicio proporcionado o del activo disponible; y, de prestar servicios estndar, descansando en manos pblicas la provisin de los mismos, a fomentar estructuras adaptables en las que sus cometidos sean variables.

Parafraseando a Blair (1998) esta corriente supone que lo que hace un Gobierno y cmo lo hace, debe ser la clave de su rol en la sociedad moderna. Osborne y Gaebler (1992) acuan la expresin reinvencin del gobierno para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la Administracin, de su papel tradicional y la penetracin del espritu empresarial en el sector pblico. Es decir, incrementando la participacin del sector privado e incorporando sus tcnicas de gestin y prcticas, es posible aprovechar sus puntos fuertes para lograr mejoras en eficiencia y ahorros en la esfera de lo pblico, dejando al Estado la tarea de dirigir y controlar la fusin entre el inters social y el inters econmico para maximizar el bienestar de la sociedad.

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Junto a estas transformaciones, en Espaa como en otros pases de nuestro entorno europeo, ha sido muy relevante la influencia de la Unin Econmica y Monetaria, a travs de los criterios de convergencia de Maastricht, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

El proceso de integracin econmica ha afectado de forma decisiva a la financiacin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos. La disciplina que la UEM exige, implica establecer lmites al dficit y endeudamiento pblicos, con lo que se restringen las fuentes de financiacin tradicionales de los proyectos de equipamientos pblicos.

Para conciliar las circunstancias particulares que les afectan la reforma de la Administracin Pblica en la bsqueda de eficiencia, la necesidad de acometer proyectos pblicos con rentabilidad social, las restricciones del modelo tradicional de prestacin de servicios y provisin de infraestructuras pblicas, y la incorporacin de la iniciativa privada en la realizacin de proyectos sociales, se han impulsado frmulas que presentan un cambio en las relaciones entre sector pblico y sector privado en los procesos de financiacin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos.

En este sentido la tercera va, trmino que transciende la concepcin poltica tradicional de izquierdas y derechas, se configura en una etiqueta vlida para representar la filosofa subyacente en los nuevos mtodos que fomentan la cooperacin entre operadores privados y entidades pblicas, soslayando los estereotipos que convencionalmente han calificado a ambos sectores. Una definicin de este concepto podra ser la dada por Lapsley (1998): rechazar la confianza en el mercado como solucin a los problemas del sector pblico. Rechazar la creacin de burocracias a gran escala. En su lugar, la Tercera Va busca promover la colaboracin entre los sectores pblico y privado poniendo nfasis en la calidad del servicio, pero teniendo en cuenta los costes.

La implementacin prctica de los contenidos de la tercera va ha dado lugar a la aparicin de nuevos vnculos entre Administracin Pblica e iniciativa privada que se han denominado Asociaciones Pblico-Privadas, Public-Private Partnerships (PPP). Las relaciones PPP comparten una filosofa en la que cada agente, pblico y privado, participa en los proyectos llevando a cabo aquellas tareas para las cuales cada uno cuenta con una ventaja comparativa. La lgica de esta transformacin radica en permitir que ambos sectores, pblico y privado, se concentren en hacer aquello para lo que estn mejor preparados, de forma que no se limiten sus capacidades, para lograr as resultados ptimos.

Aunque ste es un movimiento que se observa a nivel general, como pionero de la corriente de creacin de nuevas frmulas de financiacin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos encontramos al Reino Unido, en quien se han fijado distintos pases para desarrollar esta nueva dimensin en la remodelacin del sector pblico a travs de colaboraciones pblico-privadas. Bajo el trmino Private Finance Initiative (PFI) Iniciativa de Financiacin Privada, se aglutinan las directrices que se han adoptado desde principios de los 90 en este pas, buscando la cooperacin entre los sectores pblico y privado, para desarrollar infraestructuras pblicas y los servicios inherentes a las mismas.

En Espaa tambin existe un cierto nivel de colaboracin del sector privado en el desarrollo de procesos pblicos, especficamente en el mbito de las infraestructuras de transporte.

La reordenacin de tareas pblicas entre sectores pblico y privado origina una alteracin del contorno que ha definido a la Administracin Pblica tradicional, en la medida en que se involucran recursos pblicos y bienes y servicios de inters general. La necesidad de suministrar informacin sobre los mismos constituye un reto para la contabilidad pblica.

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En este contexto, dada la importancia que una adecuada dotacin de equipamientos pblicos tiene para la Economa y la sociedad en general, se ha planteado el desarrollo del presente trabajo de investigacin con el objetivo de conocer las implicaciones econmico-financieras de las asociaciones pblico-privadas, sus aplicaciones y consecuencias ms inmediatas en la gestin. Los objetivos que pretendemos cubrir con la realizacin de la presente Tesis Doctoral son los siguientes:

1. Definir las caractersticas diferenciales de las public-private partnerships en la financiacin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos, con especial referencia al caso del Reino Unido, que se configura en un marco para otros pases interesados en la puesta en marcha de iniciativas PPP.

2. Analizar el alcance, en Espaa, de mtodos de financiacin de infraestructuras, en los que la incorporacin de la iniciativa privada supone un cambio respecto al sistema presupuestario tradicional.

3. Estudiar las repercusiones que los nuevos modelos de provisin de equipamientos pblicos con participacin del sector privado tienen sobre las cuentas pblicas, analizando la problemtica contable que las nuevas frmulas han originado en su reflejo por parte de la Administracin y sus consecuencias econmicas.

4. Comparar el grado de conciliacin de los planteamientos tericos en los que se sustentan las asociaciones pblico-privadas, con la realidad prctica, y analizar la influencia de variables socioeconmicas en la utilizacin de estos instrumentos.

Los objetivos presentados han sido desarrollados en cinco captulos, a travs de los cuales se estructura nuestro trabajo.

As, en el Captulo I abordamos la conceptualizacin del trmino public-private partnerships, para delimitar su contenido, estudiar sus caractersticas y las actuaciones necesarias para la puesta en marcha de la participacin de los sectores pblico y privado. Asimismo, establecemos una tipologa de asociaciones pblico-privadas y examinamos las experiencias internacionales que permiten conocer la evolucin de este enfoque de gestin pblica.

En el Captulo II se analizan en profundidad las etapas, configuracin institucional y alcance por sectores del que puede considerarse como el programa ms avanzado en el campo de las colaboraciones pblico-privadas en la financiacin y gestin de servicios pblicos: la Private Finance Initiative.

En el Captulo III nos aproximamos a la realidad de modelos en los que se utilizan tcnicas privadas, en el mbito de la construccin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos. El anlisis pormenorizado del mtodo denominado peaje sombra, que por sus caractersticas es el que representa con mayor fidelidad a las PPPs, se ha complementado con el estudio de casos reales puestos en marcha en Espaa.

El Captulo IV nos permite aglutinar el esfuerzo realizado por diversos pases como el Reino Unido y Australia, as como el IASB, para dotar de un marco contable estable dentro de la Administracin Pblica a la informacin econmico-financiera de proyectos PPP. Esta perspectiva se completa con las consideraciones que desde la contabilidad nacional se han tenido presentes respecto a operaciones en las que la construccin y explotacin de infraestructuras pblicas es realizada por el sector privado.

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En el Captulo V realizamos una contrastacin emprica de los criterios utilizados en las concesiones de Ayuntamientos de ciudades espaolas, para la construccin y explotacin de aparcamientos municipales por la iniciativa privada. El objetivo es analizar el grado de correlacin entre los objetivos tericos de las asociaciones pblico-privadas y la realidad prctica y obtener conclusiones sobre la homogeneidad de las Administraciones Locales a la hora de incorporar a operadores privados en el servicio observado. Adems se examinan las variables socioeconmicas que propician la puesta en marcha de asociaciones pblico-privadas en el caso particular que presentamos.

Finalmente, presentamos las Conclusiones que sintetizan las principales aportaciones que el desarrollo anterior ha generado. Asimismo incorporamos la Bibliografa consultada para la realizacin del presente trabajo.

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CAPTULO I

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O

ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

1.1.

1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIN DE ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

La provisin de equipamientos y prestacin de servicios pblicos, tradicionalmente se han realizado desde dos perspectivas extremas [IPPR1 (2001)]:

Con un enfoque de monopolio pblico, basado en el principio de que los servicios pblicos deben ser prestados por el sector pblico.

Bajo una visin privatizadora, cuyo propsito es incrementar el protagonismo del sector privado en la prestacin y financiacin de servicios pblicos.

La primera perspectiva ha desempeado el papel predominante en la prestacin de servicios y equipamientos pblicos y se relaciona directamente con el modelo tradicional basado en la intervencin casi exclusiva del sector pblico. La segunda categora ha sido sustituta de la primera en situaciones coyunturales en las que ha sido necesaria la utilizacin de recursos privados o en los procesos de externalizacin y privatizacin de servicios pblicos.

Sin embargo, concurren circunstancias que inciden negativamente en que ambos sectores desarrollen sus prcticas por separado, en torno a modelos casi antagnicos:

Insostenibilidad de un modelo dependiente de recursos pblicos para afrontar las ingentes inversiones necesarias en infraestructuras y servicios pblicos.

Corriente reformista de la funcin pblica (New Public Management), en una bsqueda por mejorar la eficiencia incorporando los mecanismos de mercado.

Limitaciones a la participacin privada exclusiva en muchos proyectos, debido a la escasa rentabilidad proporcionada por stos2, sus caractersticas particulares3, o, el rechazo social.

En la medida en que se implican bienes y servicios de inters general los responsables pblicos deben asegurar una provisin adecuada por parte de los operadores privados, por lo que su intervencin es necesaria.

As, se estima necesaria la colaboracin entre los sectores privado y pblico, conciliando una relacin calificada muchas veces como antagnica. Estos nuevos vnculos entre Administracin

1 Institute of Public Policy Research. 2 Vase Soto Ibaez, V. (2000). Segn este autor en Espaa abundan en nmero y presupuesto, proyectos que ofrecen una rentabilidad ajustada o baja, frente a proyectos que justifiquen holgadamente una inversin. 3 [Lloveras y Soler (1988)] Los proyectos de infraestructuras y equipamientos tienen caractersticas especficas:

Perodos largos de gestacin. Condicionantes econmicos, polticos y administrativos. Grandes necesidades financieras. Relacin con otros proyectos. Irreversibilidad de la inversin. Difcil evaluacin de las variables de demanda, ingresos y otras. Riesgos asociados al proyecto.

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Pblica y agentes privados se han denominado Public-Private Partnerships PPPs, o Asociaciones Pblico-Privadas4.

Esta relacin complementaria entre sectores pblico y privado trata de hacer viables proyectos que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad5:

Las PPPs operan en el lmite de los sectores pblico y privado, de manera que no son activos o servicios nacionalizados, ni tampoco son privados representan una tercera va para que los gobiernos presten ciertos servicios pblicos [Gerrard (2001)].

La frmula PPP puede adoptar mltiples modalidades, permitiendo su adaptacin a los objetivos de la Administracin y a la propia naturaleza del proyecto. Las infraestructuras de transporte es uno de los campos en los que su aplicacin es frecuente.

Desde un punto de vista terico, las PPPs representan formas de colaboracin mediante las cuales los sectores pblico y privado pretenden lograr actuando conjuntamente lo que cada uno por separado no alcanza.

La lgica existente en la puesta en prctica de Public-Private Partnerships [Allan (2000)] es que combinando en una PPP los incentivos privados que conducen a maximizar la eficiencia, con una preocupacin directa por el inters pblico, es posible conseguir un resultado ptimo.

1.2. QU SON LAS PPPs?DEFINICIN

En la expresin Public-Private Partnership se aglutinan una serie de estructuras y conceptos que implican la colaboracin entre los sectores pblico y privado en la concepcin y puesta en marcha de proyectos de infraestructuras y equipamientos pblicos, para el reparto de riesgos y responsabilidades.

Las PPPs pueden adoptar mltiples formas como el diseo, construccin y mantenimiento, o edificacin, propiedad, explotacin y transferencia. La eleccin del modelo depende de factores como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la disponibilidad de financiacin y la actividad que el sector privado pueda desarrollar [Webb y Pulle (2002)].

Las PPPs no son nicamente una alternativa a las restricciones presupuestarias de los Gobiernos, sino que tambin tratan de ser un medio para la mejora de la calidad y del nivel de servicios pblicos prestados. Algunas de las definiciones ms relevantes son las siguientes:

4 Partnership, de forma general, se puede traducir por asociacin. En el caso particular de la Economa y la empresa, partnership es una organizacin comercial tpica del mundo anglosajn; equivale parcialmente, en algunas ocasiones, a una sociedad colectiva, sociedad civil o a una comunidad de bienes [Alcaraz y Hughes (1996)]. En cualquier caso, se debe tener presente la idea de colaboracin entre los sectores pblico y privado implcita. En ocasiones se traduce por el neologismo partenariado, con el fin de intentar una traduccin ms prxima al trmino original. 5 Lloveras y Soler (1988), casi una dcada antes de que se institucionalizasen las PPPs ya abogaban por la utilizacin de sistemas semejantes, si bien, se centraban en formentar la participacin privada consolidando medidas destinadas a asegurar su rentabilidad financiera.

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Las Public Private Partnerships (PPPs) renen a los sectores pblico y privado para su beneficio mutuo, y son uno de los mecanismos de la estrategia del Gobierno para la provisin de mayores niveles de desarrollo. Por medio de la gestin, financiacin y dominio del sector privado, las PPPs ayudarn a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios pblicos y a proporcionar mayores beneficios al resto de la economa desde activos y negocios actualmente en manos pblicas. El objetivo global de las PPPs es asegurar que se generan ciertamente beneficios para los agentes implicados. [Public Enterprise Partnerships Team (1999)].

Una PPP puede definirse generalmente como una forma de colaboracin o esfuerzo comn entre los sectores pblico y privado con el propsito de desarrollar, construir, explotar y financiar. Una PPP est consignada por una serie de acuerdos interrelacionados entre los agentes pblicos y privados por los que se definen sus respectivos derechos y obligaciones segn la configuracin legal y poltica existente. [Naciones Unidas Comisin Econmica para Europa (2000a)].

En lugar de que sea la Administracin Pblica quien provea un activo fijo pagando su coste inicial, el efecto de una estructura PPP tpica es, normalmente, crear un negocio independiente, financiado y gestionado por el sector privado. La finalidad es que [el sector privado] construya el activo y luego preste el servicio a la sociedad, a cambio de la recepcin de pagos por el servicio prestado durante la vida til del activo. [Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002a)].

Public-Private Partnerships (PPPs) son una frmula de prestacin de servicios por la que el sector privado y la administracin son responsables, respectivamente, de aquellos aspectos del proyecto para los cuales cada uno est ms capacitado. Por ejemplo, el sector privado participa diseando, construyendo, explotando, manteniendo, financiando y aportando su capacidad de gestin de riesgos mientras que la Administracin Pblica es responsable de la planificacin estratgica y la estructura industrial, obtencin de permisos, algunos aspectos sobre los derechos de los clientes, control, cumplimiento de caractersticas de los servicios comunitarios y (en ocasiones) pago en nombre de los usuarios. [Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002b)].

Asociacin entre los sectores pblico y privado, que se fundamenta en la capacidad de cada parte para cumplir de la mejor manera posible ciertas necesidades pblicas a travs del adecuado reparto de recursos, riesgos y compensaciones. [Canadian Council for Public-private partnerships].

Las PPPs pueden definirse como acuerdos en los que entidades pblicas participan en acuerdos contractuales a largo plazo con agentes privados para que stos realicen la construccin o explotacin de infraestructuras pblicas o la provisin de servicios (utilizando equipamientos pblicos) a la sociedad en nombre de las Administraciones Pblicas. [Lewis (2001)].

Las citas anteriores aportan una descripcin parcial, ya que cada una pone el nfasis en un aspecto diferente de las PPPs. En el Reino Unido, cuya experiencia es tomada como referente por mltiples pases, en nuestra opinin, encontramos la definicin ms completa:

Public Private Partnerships (PPPs) son un medio de utilizacin de financiacin y tcnicas privadas para la ejecucin de proyectos tradicionalmente realizados por el sector pblico. Estos incluyen proyectos intensivos en el uso de capital tales como colegios,

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hospitales, carreteras y equipamientos de agua. En lugar de que sea una entidad pblica quien desarrolle activos fijos y posteriormente detente su propiedad, los gestione y regule, las PPPs generalmente implican que el sector privado sea su responsable y los gestione y la Administracin Pblica adquiera el servicio al contratista durante un perodo de tiempo determinado. [The Scottish Parliament (2001)].

De las anteriores definiciones se deducen las caractersticas comunes a cualquier proyecto PPP:

La Administracin Pblica y el sector empresarial establecen acuerdos en los que ambos desempean funciones complementarias.

La base de la relacin son acuerdos con vigencia en el largo plazo.

Los fines a lograr se refieren tanto a aspectos econmicos como sociales, de forma que ambos sectores obtienen beneficios.

El sector privado adopta ms funciones que en el modelo tradicional de provisin de infraestructuras y servicios pblicos.

Operador privado es remunerado por los usuarios, o, por la propia Administracin, de acuerdo a la actividad desempeada.

Cada uno de los agentes desarrolla aquellas tareas en las que dispone, en principio, de una ventaja comparativa, con el propsito de obtener resultados eficientes.

A travs de la colaboracin pblico-privada y el desarrollo de las respectivas capacidades, se intentan lograr mejores resultados al mismo coste o los mismos resultados a un menor coste.

Los contratos deben definir de forma precisa las responsabilidades de cada parte, los costes y riesgos implicados y a quin corresponde su gestin.

La importancia de estos elementos, que caracterizan a las PPPs, puede diferir de una partnership a otra dependiendo de las particularidades de cada proyecto y de las capacidades de los agentes participantes.

Las PPPs, el contracting-out y la privatizacin de servicios comparten la caracterstica de que el sector pblico no es un prestador directo de servicios, sino que simplemente se encarga de la regulacin de los mismos. Sin embargo, hay claras diferencias entre ellos. Desde algunas posturas tericas el contracting-out y la privatizacin se consideran modalidades de PPPs. Por ejemplo, el Public Enterprise Partnership Team del Ministerio de Hacienda britnico, considera la venta de participaciones pblicas en el capital social de empresas estatales como una estructura PPP. Sin embargo, desde nuestro planteamiento y dado que se trata de elementos que no implican una novedad en las relaciones pblico-privadas, hemos preferido no incluirlos dentro de lo que consideramos PPPs [Allan (2000)].

A travs de un acuerdo de contracting-out, el operador privado interviene, normalmente, en la realizacin de una nica actividad, por ejemplo mantenimiento, que previamente era desempeada por la propia Administracin. Una PPP, sin embargo, implica que el sector privado se ocupe de diversas tareas. En el contracting-out el traspaso de responsabilidades al operador privado es mnimo, mientras que la transferencia de riesgos es uno de los principios bsicos de las PPPs. Con el

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contracting-out la Administracin es responsable de los equipamientos y el operador privado realiza los servicios anexos, mientras que en una PPP el sector privado no slo presta el servicio sino que tambin se ocupa de la provisin de los activos fijos necesarios.

Con una PPP la Administracin conserva un papel importante en la gestin y regulacin, mientras que la privatizacin significa la transferencia de empresas y servicios pblicos al sector privado, sin que la Administracin Pblica participe en su gestin, con la excepcin de actividades que necesiten una regulacin, que en cualquier caso ser temporal.

1.3. OBJETIVOS POTENCIALES

No existe un listado cerrado de objetivos a conseguir con una PPP ya que dependen, en gran medida, de los propsitos perseguidos por la Administracin Pblica promotora y del tipo de proyecto sobre el que acte.

Farrell Grant Sparks (1998) en su estudio sobre las posibilidades de la aplicacin de PPPs en Irlanda identific los siguientes objetivos:

Incremento de value for money respecto a las frmulas de contratacin tradicional.

Provisin de servicios que en otro caso sin esa colaboracin no podran ser prestados.

Implicacin ms directa del sector privado en la provisin de activos y servicios pblicos.

Adquisicin de las capacidades comerciales, de gestin e innovacin del sector privado.

Traspaso de riesgos relevantes al agente que sea capaz de realizar una mejor gestin de los mismos.

Incentivos al sector privado para que realice la prestacin de servicios de acuerdo a un estndar.

Reduccin de los gastos de capital pblicos.

Allan (2000) identifica los objetivos que persigue la Administracin canadiense en la configuracin de PPPs con sus beneficios potenciales:

Vehculo para la introduccin de financiacin privada y liberacin de recursos pblicos para usos alternativos.

Mejora de la gestin y reparto de riesgos entre los agentes participantes.

Mejora de la eficiencia a travs de la intervencin de agentes al margen de la burocracia y que cuentan con mayor flexibilidad de actuacin.

Introduccin de fuentes de ingresos alternativas, principalmente, implementando sistemas en los que pagan los usuarios.

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Acceso a economas de escala y alcance, incorporando actividades que van ms all del proyecto inicial.

Fomento del uso mltiple de los equipamientos, estimulando un uso ms intensivo de los activos de capital.

Mejora en el cumplimiento de los fines atribuidos al servicio.

Completando el espectro de experiencias internacionales, en Australia los objetivos a cumplir con el desarrollo de partnerships se fijan en los siguientes trminos [Partnerships Victoria (2000)]:

Maximizar el nivel de gasto en infraestructuras a partir del uso responsable de los recursos de los sectores pblico y privado.

Asegurar que las infraestructuras y servicios auxiliares son prestados en las mejores condiciones.

Promover las oportunidades de desarrollo.

Mejorar la prestacin de servicios para la sociedad.

Fomentar la innovacin en la provisin de infraestructuras y servicios vinculados.

Maximizar la rentabilidad social y econmica del gasto pblico.

Vincular resultados y responsabilidades por los mismos.

Estas relaciones nos permiten agrupar los objetivos de las PPPs en torno a cuatro categoras:

Evolucin de los procedimientos de desarrollo de proyectos pblicos hacia frmulas que buscan una mayor eficiencia y eficacia (value for money).

Implicacin ms directa del sector privado, incorporando sus mecanismos de gestin.

Aumentar y mejorar la cantidad y calidad de los equipamientos y servicios pblicos.

Soslayar las restricciones financieras pblicas.

Sin embargo, de la misma manera que el sistema convencional adolece de ciertas carencias, tambin es posible encontrar una serie de deficiencias potenciales asociadas a la implementacin de las PPPs y que desvan a stas de la consecucin de los objetivos anteriores [Industry CanadaService Industries (2001)]:

Prdida del control de la Administracin: las PPPs por naturaleza implican compartir la toma de decisiones, lo que impide percibir a priori quin ejerce el control sobre la prestacin de servicios; por tanto, es necesario delimitar claramente en el inicio del proceso este tenor. En cualquier caso, la Administracin detenta en ltimo trmino la responsabilidad y autoridad para asegurar que el inters pblico est consolidado.

Pago por los usuarios: en la prestacin de algunos servicios directamente por el sector pblico, el pago de los usuarios a veces no contempla el coste real del servicio, por ejemplo, el coste por depreciacin de los activos no se suele considerar. Sin embargo, en una PPP todos aquellos costes en que incurra el operador van a ser in

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cluidos en los pagos de los usuarios, lo que puede suponer un incremento significativo en las tarifas y un rechazo.

Riesgos polticos: pocos gobiernos cuentan con una experiencia consolidada con PPPs; esta inexperiencia junto con la novedad de las relaciones pblico-privadas puede suscitar riesgos, como el rechazo por parte de los sindicatos, del propio personal administrativo o de la sociedad que las asimila con privatizacin.

Rendicin de cuentas: con las PPPs la delimitacin de la accountability es difusa respecto al modelo tradicional de prestacin de servicios.

Servicio de mala calidad: los compromisos iniciales del operador privado pueden no alcanzarse debido a problemas financieros, disputas laborales u otras circunstancias.

Falta de competencia: no existen suficientes operadores para asegurar cierto grado de competencia, de manera que la PPP no difiera excesivamente de un monopolio.

Errores en el proceso de seleccin: como en el procedimiento convencional, hay riesgo de acusar a la Administracin de sesgo en el proceso de seleccin de la oferta privada, especialmente cuando el criterio de seleccin no es cuantitativo.

1.3.1. Tipos de proyectos

El alcance de las PPPs abarca un amplio abanico de proyectos, cubriendo todos los sectores, que se pueden agrupar en los siguientes conjuntos [Public Private Partnerships Working Group (2002)]:

Infraestructuras: de manera genrica engloba carreteras, abastecimiento de aguas, aeropuertos, ferrocarriles, gestin de residuos... En estos proyectos normalmente el sector privado se ocupa de la prestacin de los servicios pblicos, quedando sujeto a la normativa especfica. La duracin de estos contratos es a largo plazo, superior a 20 aos.

Equipamientos inmobiliarios: incluye la construccin de los equipamientos, especialmente inmuebles, a travs de los que proporcionar servicios pblicos relacionados con educacin, sanidad, viviendas sociales, edificios pblicos. Tambin suele ser frecuente que, adems, el sector privado se ocupe de prestar servicios auxiliares asociados (limpieza, mantenimiento, asistencia informtica, etc.). El importe de los contratos es variable y suelen ser a largo plazo, con una duracin superior a los 20 aos.

Tecnologa: implica la prestacin por el sector privado de servicios con un sustrato formado por componentes tecnolgicos equipos, informticos, telecomunicaciones, parque mvil, material fungible, industria de tecnologa de la informacin, etc. Aunque los activos afectados no suelen ser de un gran valor, la duracin de los contratos tambin es a largo plazo. No obstante, al ser sectores sujetos a rpidos cambios y afectados por el riesgo de obsolescencia, no sobrepasan los 10 aos de vigencia.

1.3.2. Value For Money

El objetivo principal en cualquier experiencia de utilizacin de PPPs es ofrecer un mayor value for money, es decir, debe proporcionar una mejora significativa respecto a los mecanismos

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pblicos tradicionales de provisin y prestacin de infraestructuras y servicios. La traduccin literal de esta expresin sera valor del dinero y puede definirse como el uso eficaz de fondos pblicos en un proyecto de capital a partir de la combinacin ptima de costes, calidad, eficiencia y eficacia6. Value for money es un concepto que debe entenderse como una filosofa de gestin que busca obtener el uso ms eficiente de los recursos econmicos, especialmente pblicos.

Desde diferentes planteamientos tericos se considera que el objetivo de value for money se materializa, especficamente, a travs de diferentes drivers o indicadores [Farrell Grant Sparks (1998), Partnerships Victoria, (2001a) Department of Finance and Administration of Australia (2002)]:

La administracin de riesgos se considera el indicador ms importante de la participacin de la iniciativa privada en proyectos pblicos.

La capacidad del sector privado de aportar soluciones innovadoras.

Utilizacin intensiva de los equipamientos, permitiendo la obtencin de ingresos de terceros.

Sinergias originadas por la integracin de propiedad y gestin bajo la direccin de la misma entidad.

Todos estos factores en un entorno de competencia entre agentes privados interesados en participar en acuerdos PPP, se consideran la mejor garanta para la reduccin de costes.

1.3.2.1. Transferencia de Riesgos

El elemento ms importante para identificar autnticas asociaciones pblico-privadas, en el sentido desarrollado en la presente Tesis Doctoral, es la asuncin de riesgos por el sector privado. As, no todo acuerdo entre una Administracin Pblica y una entidad privada, por el que sta desempea ms de una funcin respecto a equipamientos o servicios pblicos, puede calificarse como PPP, sino slo aquellos contratos o relaciones que involucran una transferencia autntica de riesgos al sector privado. Por todo ello, la distribucin de riesgos se configura en un aspecto fundamental en el desarrollo de cualquier partenariado.

La razn para el traspaso de riesgos al sector privado es que ste cuenta con mayor experiencia en su gestin y la utilizacin de procedimientos para mitigarlos o atenuarlos.

En la medida en que se traspasa al sector privado la competencia sobre los equipamientos y servicios, la similitud entre riesgos de proyectos pblicos y privados es coincidente. La tipologa de riesgos que afectan a cualquier proyecto de inversin y comercializacin puede ser muy amplia y la importancia que tiene cada uno de ellos es diferente en cada proyecto. La financiacin y gestin de infraestructuras y servicios pblicos no son ajenas a estas circunstancias. Por ejemplo, en un proyecto de carreteras el riesgo ms importante ser el de demanda, mientras que en acuerdos que involucren equipamientos informticos el riesgo de obsolescencia goza del protagonismo principal.

El concepto clave es la gestin del riesgo [Allan (2000)] risk management, de manera que se logre un reparto ptimo de riesgos entre los agentes participantes y cada riesgo sea responsabilidad de aqul mejor capacitado para gestionar ese riesgo. Si una parte tiene experiencia en cier-

Es difcil encontrar una expresin en castellano que resuma dicha locucin britnica, por lo que se ha preferido mantener la terminologa originaria.

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6

to tipo de riesgo exigir una compensacin inferior a otra parte que no est tan acostumbrada, lo que redunda en un menor coste.

De forma general, la gestin del riesgo comprende las tareas de identificacin, anlisis, cuantificacin, reparto y establecimiento de las frmulas de minoracin de los riesgos asociados a un proyecto concreto.

La identificacin, lo ms exhaustiva posible, de los riesgos que pueden intervenir en un proyecto es fundamental. En principio, los riesgos a considerar se pueden clasificar en dos grupos [Treasury Committee (2001)]:

Riesgos genricos, aqullos que son comunes a cualquier tipo de proyecto pblico-privado; y,

Riesgos especficos de cada proyecto sobre servicios/infraestructuras pblicas, que dependen de las caractersticas particulares de cada proyecto.

Otra sistematizacin genrica de los riesgos en estos proyectos, los clasifica en [Grimsey y Lewis (2002)]:

Riesgos globales: aqullos que normalmente pueden ser distribuidos por medio del acuerdo contractual, entre los que se suelen incluir aquellos relacionados con aspectos polticos, legales, comerciales y medioambientales.

Riesgos elementales: aqullos asociados con la construccin, gestin, financiacin y generacin de ingresos.

Dada la amplitud de sectores en los que se aplican PPPs (transporte, sanidad, defensa, regeneracin urbana, sistemas informticos, prisiones, educacin, tratamiento de aguas), no es posible establecer un registro pormenorizado de los riesgos especficos, ya que en cada sector surgen riesgos que no aparecen en otras actividades.

En cuanto a los riesgos genricos, la clasificacin tampoco es invariable. No obstante se puede identificar un conjunto de riesgos como comn denominador7:

Diseo y construccin:

Los estudios previos del contratista no identifican correctamente las necesidades o requerimientos del servicio.

Retraso en el plazo de finalizacin de la construccin de la infraestructura y/o puesta en funcionamiento del servicio.

Los equipamientos construidos o gestionados por el operador privado no son los idneos para cumplir las condiciones del contrato.

Desfases en el coste de construccin.

Clasificaciones de riesgos genricos en este tipo de proyectos las encontramos en documentos elaborados por Private Finance Panel (1995), Treasury Private Finance Taskforce (1997b), House of Commons (2001b), es especialmente interesante el trabajo desarrollado por la National Audit Office (1999b) en el Apndice 2.

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7

Riesgos operativos:

Los costes de explotacin son mayores, o menores, a los inicialmente previstos.

Interrupciones de la disponibilidad del activo.

Prestacin del servicio por debajo de los estndares de calidad recogidos en el contrato.

Los activos asociados a los servicios no son mantenidos conforme a los estndares de calidad necesarios.

Riesgo de demanda: el uso que efectivamente se produce de la infraestructura est por debajo, o por encima, de la actividad prevista.

Valor residual: posibilidad de que al finalizar el contrato el valor de los activos fijos utilizados no sea el que, en buena lgica, les correspondera; por ejemplo, porque no tiene otro uso que aqul para el cual fue diseado originariamente.

Riesgo tecnolgico o de obsolescencia: eventualidad de que los activos utilizados dejen de ser los ms adecuados para la prestacin del servicio a lo largo de la duracin del contrato, por mejoras tcnicas alcanzadas en otros equipamientos.

Cambios en la legislacin: riesgo de que se modifique la normativa aplicable a algn elemento relacionado con la actividad que se desarrolle o al propio contrato.

Estos cambios legales pueden producirse en la normativa especfica del sector en que se enmarque el servicio, como en la normativa general que afecta a la Economa. En este riesgo tambin se incluyen los riesgos de obtencin de los permisos urbansticos pertinentes.

Riesgo de financiacin externa: principalmente, se identifica con las circunstancias que provocan que el operador privado no sea capaz de lograr en los mercados o instituciones financieras, los recursos necesarios para poder llevar a cabo el proyecto de inversin.

Riesgo medioambiental: debido a las malas condiciones o impacto medioambiental.

Fuerza mayor: hechos imprevisibles que afectan considerablemente al desarrollo del proyecto.

Otros riesgos: incumplimiento del contrato por el operador privado o la Administracin, traspaso de activos por la Administracin, concesin de licencias de urbanizacin y construccin, riesgo poltico.

Inviabilidad del proyecto: el proyecto no puede ser llevado a cabo como consecuencia de la ocurrencia de una combinacin de varios de los anteriores riesgos enumerados.

El proceso de anlisis de los riesgos es complejo y suele realizarse a travs de simulaciones de los posibles resultados de que ocurran. A partir de la identificacin de resultados se cuanti

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fica el impacto de los riesgos, asignando el coste que suponen y probabilidades, e incorporndolos a la previsin de la corriente econmica del proyecto.

Una vez identificados y cuantificados, la siguiente tarea es la asignacin de riesgos a la parte ms capacitada para su gestin y as reducir o eliminar su repercusin.

En la medida en que el objetivo primordial de las PPPs es obtener el mayor rendimiento posible de los recursos econmicos pblicos8, es decir, incrementar el value for money de los proyectos, es deseable reducir las posibles fluctuaciones en los costes que la presencia de riesgos pueden producir y, por ello, el reparto de riesgos desempea un papel principal en este tipo de acuerdos.

Los riesgos y su distribucin no slo desempean un papel fundamental en la configuracin de una PPP. Tambin se les ha otorgado una destacada importancia en aspectos colaterales como es el tratamiento contable de estos acuerdos, como veremos en el Captulo IV.

1.3.2.2. Public Sector Comparator

La construccin de un Public Sector Comparator (PSC) es necesaria en casi todos los proyectos PPP para comprobar si una oferta de inversin con participacin de la iniciativa privada ofrece value for money, es decir, mejora la frmula ms eficiente desarrollada conforme a los procedimientos convencionales de prestacin pblica de infraestructuras y servicios.

El PSC es la evaluacin hipottica de todos costes susceptibles de acaecer durante la vida del proyecto, si ste fuera desarrollado por la propia Administracin Pblica, ajustada por la valoracin de los riesgos. El PSC permite una comparacin cuantitativa teniendo en cuenta:

La frmula ms eficiente de prestar el output deseado por el sector pblico.

Todos los costes y riesgos.

Se expresa en trminos del coste actual neto que supone a la Administracin Pblica la prestacin del servicio y que es comparado con las ofertas realizadas por los operadores privados.

A la hora de construir el PSC hay que considerar los siguientes componentes:

El coste bsico de la prestacin de los servicios especificados bajo el sistema convencional pblico, donde el activo subyacente es propiedad de la Administracin o el servicio es responsabilidad de sta (A).

La cuanta de las ventajas o desventajas de un servicio o infraestructura por el hecho de que sea de propiedad pblica (B).

La valoracin de los riesgos, diferenciando dos partes, tanto de aqullos que son susceptibles de ser transferidos al sector privado (C), como aqullos que, en principio, son mantenidos bajo gestin pblica (D).

El fundamento ltimo de esta orientacin no slo es meramente econmico, de ahorro de gastos pblicos, sino que ese posible ahorro en unas actividades se destine a usos alternativos, tal y como pone de manifiesto Timms (2001): buscamos ahorros en costes que puedan ayudar a prestar ms servicios por cada libra del dinero de los contribuyentes.

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8

FIGURA 1

PUBLIC SECTOR COMPARATOR VS. PPPS

COSTES ESPERADOS

D

A

B

C

D

E

D

E

PSC Oferta 1 Oferta 2 ALTERNATIVA Fuente: Partnerships Victoria (2001c). (E) Coste neto actualizado de los pagos por el servicio.

En la anterior figura observamos la comparacin efectiva entre el PSC y distintas ofertas PPP privadas, de manera que la Oferta 1 supondra un coste inferior a la frmula tradicional y la Oferta 2 supondra unos costes superiores.

Esta comprobacin proporcionada por el PSC se reduce a trminos monetarios y da respuesta a la cuestin value for money desde el punto de vista exclusivamente cuantitativo. Para lograr un anlisis value for money completo sera necesario considerar factores cualitativos, los cules, por definicin, no se incluyen directamente en el PSC. Entre esos factores cualitativos se incluyen [Partnerships Victoria (2001c)]:

La estimacin de costes que no son cuantificables en un proyecto, incluidos ciertos riesgos.

La reputacin del contratista privado.

Cualquier diferencia respecto al servicio inicial que no haya sido cuantificada o ajustada.

Los beneficios o costes externalidades que la provisin de infraestructuras a travs de un acuerdo PPP, puede originar.

La exactitud de la informacin utilizada en el clculo del PSC.

La evaluacin de los factores cualitativos es especialmente importante en aquellos casos en los que las ofertas privadas tienen un valor prximo al PSC o cuando existen aspectos significativos que no pueden ser cuantificados, debiendo realizarse paralelamente a la elaboracin del PSC.

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1.4. TIPOLOGA DE ASOCIACIONES PBLICO-PRIVADAS

En la literatura especializada encontramos diversos principios para el establecimiento de clasificaciones de PPPs. Rodal y Mulder (1992) y Kernaghan (1993) describen 4 categoras de partnerships de acuerdo con el nivel de reparto de potestades entre los agentes participantes:

Consultivas: las entidades pblicas reciben asesoramiento para la obtencin de inputs que nutran de ideas el desarrollo de polticas y programas de actuacin pblicos y para el diseo, prestacin, evaluacin y correccin de servicios.

Contributivas: uno de los agentes aporta fondos econmicos, con una escasa o nula participacin en la fase operativa, liberando recursos para la prestacin de otros servicios.

Operativas: los agentes participantes comparten recursos y tareas e intercambian informacin en la prestacin de servicios.

Colaboradoras: fomentan la toma de decisiones conjunta con respecto al desarrollo de polticas, planteamientos estratgicos y diseo, prestacin, evaluacin y mejora de servicios.

Esta primera aproximacin proporciona un fundamento para la clasificacin de PPPs desde la ptica de la gestin pblica y de planteamientos tericos.

En la lnea de la prctica organizacional el Treasury Board of Canada Secretariat (1998), presenta una tipologa que vincula las partnerships al logro de resultados por las mismas:

Crear, sustituir, reformar o mantener infraestructuras pblicas.

Mejora de servicios a travs del agrupamiento de servicios y prestacin a travs de ventanillas nicas.

Adquisicin de informacin para nutrir la toma de decisiones y el proceso de desarrollo de polticas.

Reducir el coste conjunto de inversiones pblicas.

Comercializacin de recursos pblicos o aprovechamiento de capacidades infrautilizadas.

Asistir a determinados grupos sociales a tener acceso de capital del sector privado para promover el desarrollo social, econmico o cultural.

Aprovechar las ideas de grupos sociales para mejorar el bienestar.

Maximizar la eficiencia y racionalizacin de los recursos del sector pblico para el bienestar social; y,

Emprender proyectos e iniciativas para lograr el mayor desarrollo econmico o social.

Variaciones de estas frmulas pueden ser utilizadas en la consecucin de, virtualmente, cualquier output. Dado que el abanico de resultados susceptibles de ser alcanzados es prcticamente ilimitado, no parece una propuesta de clasificacin muy til.

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Desde un punto de vista prctico, encontramos la sistematizacin de las PPPs segn los trminos que se reflejan en los acuerdos pblico-privados y la combinacin de tareas en ellos recogidas. Las tareas contempladas, fundamentalmente, son [Allan (2000)]: Design (diseo), Build/Construct (construir), Finance (financiar), Operate (gestionar), Mantain (mantenimiento), Own (poseer), Transfer (transferir), Lease/Rent (alquilar), Develop (desarrollar), Buy (adquirir). La combinacin de las anteriores funciones origina multitud de frmulas que permiten ese reparto, tal que:

El espectro de posibles PPPs va desde negocios controlados casi en su totalidad por el sector privado, en un extremo, a aqullos controlados casi por completo por el sector pblico, en el otro. [Webb y Pulle (2002)].

La variedad de sistemas puede ser prcticamente tan amplia como el nmero de variantes susceptibles de combinar distintas tareas en el reparto de riesgos, por lo que tampoco podemos decir que exista un listado definitivo de PPPs. En cualquier caso esta es la frmula de clasificacin ms extendida y las siguientes podran considerarse las combinaciones ms relevantes9:

Build-Operate-Transfer (BOT)

Un consorcio privado recibe licencia de la Administracin para financiar y construir un equipamiento, concedindole al mismo tiempo la concesin para explotarlo comercialmente durante un determinado perodo. Finalizado el plazo de concesin, la instalacin pasar a depender de la Administracin Pblica, quien deber decidir si se encarga directamente de su explotacin o la cede a un operador privado.

El plazo de concesin se intenta establecer a priori de forma que la entidad privada haya obtenido una rentabilidad adecuada sobre la inversin inicial realizada.

Build-Transfer-Operate (BTO)

Se trata de un sistema similar al anterior, pero en esta ocasin las instalaciones para la prestacin del servicio pasan a ser propiedad de la Administracin contratante, inmediatamente, tras finalizar su construccin por el operador privado. ste tendr el derecho a explotarlas durante un cierto perodo, en virtud de un acuerdo de arrendamiento a largo plazo que deber concederle la Administracin Pblica, al final del cual la Administracin debe decidir entre explotar el proyecto directamente o volver a arrendarlo a un operador privado, que ahora no tiene que ser la entidad que inicialmente lo desarroll.

Build-Rent-Operate-Transfer (BROT)

Se trata de una variante de los proyectos BOT BTO, en la que el operador privado explota las instalaciones pero arrienda los bienes fsicos por la duracin del acuerdo.

Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT)

Variedad del anterior mtodo en la que en el arrendamiento se contempla la posibilidad de que el arrendatario ejercite una opcin de compra.

Como fuentes de las que se ha recopilado el listado que a continuacin presentamos cabe citar: Private Finance Panel (1995); Australian Accounting Research Foundation (1997), en este documento se remite al informe elaborado por Price Waterhouse, Structuring the Public-Private Partnership (1993); Rodrguez Sandis (1999); particularmente tiene inters el trabajo desarrollado por las Naciones Unidas a travs de su Comisin para el Derecho Mercantil Internacional: United Nations (1999)United Nations (1999); Allan J.R. (2000).

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9

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT)

En este caso, el operador privado se compromete a financiar, construir, explotar y mantener una infraestructura, a cambio del derecho a cobrar por ello a los usuarios. En virtud de este acuerdo la entidad privada es propietaria de las instalaciones y los bienes hasta el final de la concesin. En cualquier caso, puede estar sujeta a restricciones legales sobre su gestin o las tarifas a cobrar.

Build-Own-Operate (BOO)

Es una variacin de la frmula BOOT, en la que el operador privado es propietario perpetuo del equipamiento y no tiene obligacin de traspasarlo a la Administracin.

Buy-Build-Operate (BBO)

Un operador privado adquiere un activo a la Administracin Pblica. Aqul se ocupa de la renovacin o ampliacin necesarias del equipamiento para la prestacin de un servicio pblico, segn la demanda, sin que se establezca un momento de finalizacin. La entidad pblica puede utilizar el acuerdo de licencia para la prestacin del servicio para establecer las condiciones de acceso al servicio, seguridad, tarifas e incluso qu instalaciones auxiliares se deben desarrollar.

Lease-Develop-Operate (LDO)

Este caso es equivalente al anterior salvo en que en lugar de adquirir los activos, el operador privado los arrienda a la Administracin. La inversin inicial es menor y el inters por la participacin del sector privado reside en las mejoras en eficiencia en la prestacin del servicio por su capacidad de gestin.

Design-Construct-Manage-Finance (DCMF)

Denominacin de los proyectos de prisiones en la Private Finance Initiative britnica; implica su reversin al final del contrato.

Wraparound Addition (WAA)

Un operador privado financia y construye la ampliacin de una infraestructura pblica ya existente. Posteriormente gestiona y explota comercialmente ambas partes, bien por un perodo establecido, o bien hasta que haya recuperado la inversin inicial y una rentabilidad sobre la misma.

Desde la unidad de gestin de PPPs creada por el Gobierno del Territorio de Victoria, en Australia, se plantean tres consideraciones a la hora de elegir una frmula u otra [Partnerships Victoria (2000)]:

Si cualquier parte del servicio propuesto puede ser prestada por la propia Administracin.

Si la participacin del sector privado va a promover value for money; y,

Si el proyecto satisfar el inters pblico.

1.4.1. Participacin de las Administraciones Pblicas

De lo expuesto hasta el momento se concluye que la mayor parte de la responsabilidad en la implementacin de partenariados recae sobre el sector privado. En cierta medida, este argumento resulta evidente por cuanto, las empresas privadas desempean las tareas principales.

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No obstante, la participacin de la iniciativa privada en las partnerships de forma predominante no exime de obligaciones a las Administraciones Pblicas, como garantes del inters general, para contribuir en la puesta en marcha de estos proyectos.

En la medida en que el sector privado con las PPPs se desprende de la mayora de las funciones que desempeaba, la principal tarea de la Administracin debe ser la del control de los operadores privados y de las actividades que desarrollan, para garantizar el inters general en servicios y equipamientos que siguen teniendo el calificativo de pblicos:

La Administracin mantiene en todo momento la titularidad del servicio, una capacidad de decisin relevante y un control significativo sobre las condiciones con que se presta, as como la responsabilidad de rendir cuentas y garantizar que se proporciona en cantidad y calidad adecuada [Pina, Torres, y Acerete (2003)].

No obstante, el sector pblico debe ejercer otras intervenciones que tengan un carcter ms prximo al desarrollo de los proyectos en cualquiera de sus fases10.

Uno de los principales escollos para atraer a la iniciativa privada a participar en PPPs es el dficit de rentabilidad financiera del cual adolecen gran parte de los proyectos pblicos, o, la incertidumbre generada por los riesgos asociados. Sin embargo, la mayor parte de esos proyectos son deseables desde el punto de vista social. Por lo tanto, la intervencin ms inmediata de las Administraciones se identifica con una serie de actuaciones que incrementen el valor de los ingresos futuros de los proyectos.

La justificacin de estas aportaciones se basa en considerarlas compensaciones o pagos a cambio de los beneficios sociales que son obtenidos adelanto en la puesta de marcha de infraestructuras y servicios, mejoras en la prestacin de servicios, eliminacin de congestin, etc.

Por otra parte, las infraestructuras pblicas se consideran condicin necesaria para el desarrollo econmico y el crecimiento de la actividad econmica. Por lo tanto, los beneficios recibidos por la Administracin no se limitan a los efectos sociales, sino que muchos de los equipamientos e infraestructuras permiten la generacin de rentas adicionales que revierten en las arcas pblicas a travs de impuestos y otros ingresos, de forma que las aportaciones econmicas pblicas pueden ser recuperadas. Es el conocido efecto multiplicador de las nuevas infraestructuras [Izquierdo Bartolom (1997)].

Por ejemplo, en la construccin de una autopista de peaje, el IVA que se repercute sobre los usuarios y el Impuesto de Sociedades que debe pagar la empresa concesionaria, seran ingresos inmediatos que obtendra la Administracin, as como los gravmenes repercutidos sobre las rentas generadas por el efecto multiplicador: actividad generada por la creacin de nuevos servicios, mayor consumo de combustible, aumento de la actividad de empresas beneficiadas por la nueva infraestructura, crecimiento de los establecimientos comerciales, etc.

Estas medidas se pueden concretar en los siguientes aspectos [Unin Europea (1997), Izquierdo Bartolom (1997)]:

10 Un caso prctico y muy prximo a nuestro pas es el conjunto de medidas potenciadas desde la Comisin Europea para el desarrollo de las Redes Transeuropeas de Transporte. Los grupos de trabajo confirman un consenso sobre el importante papel de las asociaciones pblico-privadas para el desarrollo de estos proyectos. A estos efectos la Comisin Europea ha desarrollado una serie de medidas para que la Administracin Europea pueda potenciar las partnerships. Vase Unin Europea (1997), Gonzlez-Finat (1998).

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Subvenciones a la inversin por el empleo creado o a la explotacin, subvencin a las tarifas, como en el caso de los peajes blandos.

Anticipos reintegrables, similares a las subvenciones, pero que deben ser reembolsados en algn momento.

Avales, seguros de cambio y garantas sobre prstamos.

Aportaciones de capital, cuya finalidad es atraer la participacin de capitales privados; una frmula prxima es la deuda subordinada.

Prstamos estructuralmente subordinados, cuya amortizacin puede diferirse hasta que se haya reembolsado una cierta cuanta de deuda comercial.

Garantas subsidiarias que garanticen que, en el caso de que no se generen los ingresos para atender al servicio de la deuda, la Administracin se har cargo de la misma, o que aseguren un cierto nivel de ingresos.

Clusulas de rescisin, que permiten al operador privado transferir el proyecto a la Administracin y recuperar su inversin ms un rendimiento determinado, si el uso del equipamiento no alcanza los niveles previstos en un plazo inicial.

Aportacin de terrenos, inmuebles, equipamientos y otros elementos complementarios relacionadas con la explotacin de la infraestructura.

En los casos en los que intervenga la Administracin, estas participaciones deben tratar de no distorsionar la percepcin de los potenciales inversores y que realmente exista un compromiso por parte de stos. En caso contrario la intervencin de la Administracin puede entenderse como una mera contribucin subsidiaria de manera que no haya incentivos en los agentes privados por mantener un nivel de eficiencia y que uno de los grandes objetivos de las PPPs quede relegado.

En cualquier caso, la participacin de los agentes pblicos no debe limitarse al aspecto meramente financiero o de resultados del negocio. Los sectores pblico y privado deben no slo asociarse para elaborar un plan de financiacin, sino tambin y sobre todo para concebir el proyecto y gestionar la explotacin correspondiente [Unin Europea (1997)].

Las actuaciones de las Administraciones Pblicas tambin deben orientarse a incitar la participacin de operadores privados con medidas que disminuyan los riesgos del proyecto, o proporcionar los suficientes incentivos para su puesta en marcha. Estas medidas se concretan en:

La elaboracin de un marco normativo adecuado que permita el desarrollo de modelos pblico-privados con una seguridad jurdica y la adecuacin de la normativa a la nueva realidad11.

Una regulacin que permita el acceso a nuevos mecanismos de financiacin, como es el caso de la titulizacin de activos.

11 Este ha sido un aspecto demandado por el sector privado en Espaa, especialmente es reseable el caso del sector del transporte que desde diversos foros ha realizado un llamamiento a las autoridades para subsanar la ausencia de un marco regulatorio comn a todas las Administraciones y la falta de un modelo unificado, que servira para fomentar las colaboraciones pblico-privadas. Vase Santos Sabrs (2000).

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Debido a que algunos proyectos son muy complejos y dadas las dificultades iniciales para definirlos, la cofinanciacin pblica de los estudios iniciales y estudios de viabilidad resulta una medida fundamental para la promocin de proyectos.

Ampliacin de la duracin de un acuerdo pblico-privado para que el operador realice nuevas inversiones o reducir las tarifas con el propsito de atraer demanda.

Concesin de otro proyecto ya en fase de explotacin que permita al concesionario obtener unos ingresos, en tanto que se alcanza el rendimiento ptimo en el nuevo proyecto.

1.4.2. Actuaciones del sector privado: Project Finance

Las caractersticas de los proyectos pblicos12 les confieren el carcter de inversiones poco atractivas para los inversores privados, lo que impide su financiacin exclusiva con capital propio de los promotores. Por otra parte, aunque stos dispongan de capacidad para financiar operaciones de envergadura, el elevado apalancamiento de este tipo de operaciones no aconseja la asuncin de la totalidad de la financiacin por los promotores [Franco y Muoz (1998a)].

Este contexto requiere del recurso a fondos ajenos, lo que, por otra parte supondra una distorsin de la imagen financiera de las empresas privadas que acometen el proyecto13. Ante estas circunstancias, aparece el project finance14 como tcnica financiera que permite obtener los fondos necesarios para implementar sistemas en los que la iniciativa privada participe en la financiacin y gestin de equipamientos pblicos.

En el project finance los costes del proyecto operativos y financieros, deben quedar cubiertos con los recursos generados por la explotacin, para aislar a los promotores de compromisos por riesgos derivados del proyecto. De esta forma, las garantas financieras las aporta el propio proyecto con su capacidad para generar flujos de caja, sin necesidad de recurrir a avales adicionales [Prez de Herrasti (1997)]:

En trminos prcticos podemos identificar el Project Finance con un sistema de financiacin que se sustenta bsicamente en la bondad y viabilidad del Proyecto a financiar, tanto tcnica como econmicamente, y, por tanto, en su capacidad para generar los recursos suficientes, incluso ante escenarios desfavorables, para garantizar el repago de sus obligaciones por s mismo, ya que la decisin de acometerlo no est sujeta, en trminos generales, ni a la capacidad financiera de los promotores ni al valor de los activos del Proyecto.

12 Vase nota a pie de pgina 3, pg. 24. 13 Como promotores privados de proyectos de este tipo encontramos personas fsicas o jurdicas, que proveen bienes y servicios, que poseen un inters econmico en el desarrollo de proyectos pblicos por medio de la iniciativa privada, como si fuese una oportunidad de negocio: compaas constructoras, proveedores de equipos industriales y de materias primas, compaas comerciales y operativas, entidades financieras [Prez de Herrasti (1997)].

De las entidades mencionadas, las compaas no financieras, especialmente las constructoras, veran comprometida su imagen financiera por asuntos no relacionados con su propia actividad. 14 Para profundizar en el project finance vase: Instituto de Crdito Oficial (1995); Prez de Herrasti (1997); Revista Actualidad Financiera, nmero monogrfico 2/98. Rodriguez Sandis (1999), su tesis doctoral tuvo por ttulo El Project Finance como sistema de financiacin de proyectos, y su especial consideracin en el desarrollo de infraestructuras y servicios pblicos.

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Bajo estas premisas, los promotores constituirn una sociedad con personalidad jurdica propia, Sociedad Vehculo del Proyecto SVP, que concentrar los contratos relacionados con la concesin financieros, suministros, construccin, gestin, seguros..., y ser el medio a travs del cual aslan sus actividades originarias. El endeudamiento no figurar en el balance de los partcipes sino en el de la sociedad vehculo. La responsabilidad de aqullos se limitar a sus aportaciones de capital social y compromisos operativos, conformando un sistema de financiacin sin recurso o con recurso limitado a los socios.

La proporcin de fondos propios en project finance oscila, en general, entre 10% y 30% del valor total de la inversin, dependiendo de las caractersticas del proyecto y de las garantas exigidas por los fondos ajenos. Junto a la resistencia de las empresas privadas a comprometer su patrimonio, se encuentra el inconveniente de que un porcentaje superior encarecera el coste de financiacin de proyectos, dada la mayor rentabilidad exigida por el capital propio debido al mayor riesgo soportado. Por el contrario, los agentes financieros que aporten el resto de fondos abogaran por una mayor participacin de los socios por cuanto supondra reforzar las garantas, aun cuando el propio proyecto avale la deuda.

Para conciliar mayor implicacin de los promotores en la SVP y contencin del coste financiero, es idneo el uso de deuda subordinada, normalmente suscrita por los accionistas y que se sita a caballo entre el capital social y el endeudamiento ordinario. Se ubica por detrs del resto de deudores financieros en el orden de prelacin y tiene como remuneracin un tipo de inters inferior al coste del capital propio, favoreciendo los costes financieros ms bajos. El menor coste es debido al menor riesgo percibido por los inversores, al recuperar antes los fondos traspasados. La deuda subordinada se considera como quasi-capital y para los prestamistas computa como recursos propios en el clculo de la ratio de endeudamiento en sus anlisis previos para el estudio de la viabilidad del proyecto. Al valerse de los mecanismos del project finance se consigue un doble objetivo:

Asegurar la viabilidad econmico-financiera del proyecto, al mostrar capacidad para generar ingresos suficientes que respalden adquisicin y reembolso de recursos; y,

Limitar el impacto sobre la capacidad financiera de los negocios de los promotores.

1.5. FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP

Las PPPs se desarrollan a travs de un proceso propio que se diferencia de los mecanismos de contratacin pblica tradicional y que tratan de ajustarse a las peculiaridades de los proyectos pblico-privados. En principio, cualquier proyecto PPP seguir unas directrices similares, dado que se trata de un planteamiento flexible alejado de las rigideces de los procesos administrativos tradicionales en cada equipamiento y servicio el procedimiento ser diferente.

En este proceso identificamos las siguientes fases15:

15 HM Treasury (1999c), Partnerships Victoria (2001b). El desarrollo posterior se ha realizado tomando como base estos mismos documentos.

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FIGURA 2

FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP

ESTABLECER NECESIDADES DE SERVICIO

EVALUACIN DE ALTERNATIVAS

ESQUEMA DEL PROYECTO

DESARROLLO DEL EQUIPO DIRECTOR

FORMALIZACION DE ESTRATEGIA

PRECALIFICACION DE OPERADORES PRIVADOS

SELECCIN DE OPERADORES

REVISIN DE LA ALTERNATIVA

PRESENTACION DE OFERTAS

VALORACION DE OFERTAS

NEGOCIACION FINAL

FIRMA DEL ACUERDO

SEGUIMIENTO DEL ACUERDO

Fuente: Elaboracin propia.

FASE 1

FASE 2

FASE 3

FASE 4

FASE 5

FASE 6

FASE 7

FASE 8

FASE 9

FASE 10

FASE 11

FASE 12

FASE 13

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Identificacin de necesidades

La primera etapa ser la identificacin de una necesidad en los servicios o equipamientos pblicos: posibilidad de que el nivel de servicio deba aumentarse, objetivo de lograr mejoras en la eficiencia, reforma del equipamiento.

Evaluacin de alternativas

Si como consecuencia de la reflexin llevada a cabo en el apartado anterior se considera que es necesario hacer una inversin deben identificarse y evaluarse las diferentes opciones de que se lleve a cabo, que pueden incluir:

Utilizacin de un activo existente que est bajo el dominio de otro departamento pblico.

No es necesaria la creacin de un nuevo activo al incrementar el uso de equipos infrautilizados o ampliacin del tiempo de utilizacin.

Es necesario acometer una nueva infraestructura.

Esquema del proyecto

Si la opcin es la realizacin de una inversin en capital, debe examinarse la posibilidad de utilizar una PPP y la Administracin debe proceder con el anlisis necesario para desarrollarla. Debe realizar un bosquejo del proyecto que desea realizar definiendo en trminos del servicio que quiere conseguir, de que medios se va a servir. No se trata de describir un activo en particular, sino de los resultados que espera obtener.

El proyecto de referencia debe ser una valoracin realista de la opcin contemplada, no una proposicin hipottica pero irrealizable. Se deben incluir todos los costes de inversin, explotacin, mantenimiento y servicios auxiliares, as como todos los riesgos previstos. El objetivo es demostrar que existe una alternativa PPP factible. La construccin del PSC debe ser iniciada en este momento.

En este estadio debe examinarse la affordability, es decir, la capacidad de la Administracin para afrontar los pagos que el planteamiento PPP supondra, sujeta a las restricciones presupuestarias. En caso de que el proyecto desarrollado no fuera affordable, debera replantearse la opcin elegida en la segunda etapa o revisar la dimensin del servicio que se pretende obtener.

Tambin debe realizarse un anlisis de los operadores privados a fin de determinar si existiran agentes interesados en optar a la prestacin del servicio en unas condiciones aceptables y si existen recursos financieros privados disponibles o dispuestos a participar.

El esquema del proyecto es elaborado por el departamento pblico correspondiente y debe ser sometido a la aceptacin de las entidades ministeriales implicadas, para la obtencin de los correspondientes fondos en su caso.

Configuracin del equipo responsable del proyecto

A partir de la especificacin de los resultados que se esperan obtener y del esquema del proyecto se inicia formalmente el proceso de contratacin. El primer paso es la creacin de un equipo rector de todo el proceso que siga de cerca las evoluciones del proyecto, encargndose de centralizar

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la documentacin necesaria y la seleccin del operador en su momento. Este equipo recibir el asesoramiento de profesionales externos respecto a temas legales, tcnicos, financieros, de gestin, etc.

En funcin de esta informacin se detalla la planificacin del proyecto, elaborando el calendario temporal a cumplir para la realizacin de tareas. En esta fase el PSC es desarrollado de manera ms pormenorizada, sin que sea del todo definitivo.

Formalizacin de estrategias

Se debe planificar cuales son los objetivos a cubrir en cada una de las fases, en especial se debe contestar a:

Qu informacin va a ser la solicitada para precalificar a los contratistas privados?.

Cundo se van a solicitar las propuestas definitivas de costes?.

En cuntas fases se va seleccionar la oferta preferida?.

Esta ltima cuestin hace referencia a la posibilidad de que se realice una preseleccin entre las primeras ofertas presentadas y con ellas continuar una negociacin ms detallada.

Precalificacin de operadores privados

A partir de aqu se solicita formalmente desde la Administracin Pblica la presentacin de ofertas desde el sector privado, incluyendo el hecho de que se piensa desarrollar una PPP. Se debe aportar la informacin suficiente para que todo operador privado que pueda estar interesado participe en el proceso de seleccin.

Seleccin de operadores

Aquellos operadores que hayan mostrado su inters deben ser evaluados respecto a la capacidad para desarrollar el proyecto segn las aspiraciones de la Administracin respecto al servicio y para poder mantener una relacin a largo plazo. A su vez, se deben ponderar la situacin financiera de las entidades privadas.

En funcin de esta evaluacin, del listado inicial de operadores que responden a la publicacin del anuncio del proyecto, se realiza una seleccin, normalmente de 2 a 4, que sern con los se contine el proceso hasta elegir una nica. Para aquellos operadores rechazados se suele establecer la posibilidad de debatir sus propuestas.

Revisin de las alternativas

Durante todo el proceso descrito la Administracin recaba ms informacin que se puede aadir a los supuestos iniciales. El esquema del proyecto y el PSC son completados a la luz de nuevos datos.

Presentacin de ofertas

La presentacin de ofertas por los operadores seleccionados inicialmente se har en funcin de los datos requeridos por un memorndum elaborado por el equipo director que, entre otros aspectos, contempla:

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El servicio requerido, en trminos de los resultados a obtener.

Las restricciones del servicio, su alcance o su lmite inferior.

Los trminos contractuales, en especial duracin del acuerdo y mecanismo de pago.

Calendario de eventos y del proceso de negociacin de condiciones, as como para la presentacin de ofertas.

Criterios para la evaluacin de ofertas; y,

Posibilidades de que los consorcios privados puedan emitir variantes respecto al proyecto inicial.

Tambin suelen ser facilitados el PSC y el esquema del proyecto desarrollados por el propio departamento pblico, para que los contratistas puedan comparar sus ofertas.

En cualquier caso, suele solicitarse la presentacin de una oferta estndar que permita establecer un punto de referencia en la evaluacin de las ofertas.

Las negociaciones con cada oferente suelen ser comunes con el fin de que la Administracin explique de manera directa su razonamiento para ciertas condiciones, as como los agentes privados expresen sus puntos de vista respecto a los aspectos planteados. Estos debates son confidenciales y la experiencia demuestra que ayudan a reducir el tiempo para el acuerdo definitivo, ya que problemas que puedan surgir por falta de entendimiento se resuelven por adelantado.

Evaluacin de ofertas

El equipo director del proyecto debe evaluar las ofertas de acuerdo a los criterios expresados en el memorandum que, en particular, deben fijar el value for money del proyecto.

Puede ser necesario que el equipo mantenga debates con cada uno de los consorcios privados que han presentado sus propuestas, en especial en aquellas que suponen variaciones respecto al proyecto base.

El resultado final debe ser la eleccin de la oferta final, que se considera la mejor entre todas las presentadas. No obstante, debe de haber constancia de que los agentes que aportan sus fondos al consorcio aprueban el reparto de riesgos que la oferta comporta.

Negociacin final

La oferta seleccionada debe ser comparada respecto los criterios de affordability y value for money, este ltimo por medio de su comparacin con el PSC.

En este estadio ya se ultiman los ltimos flecos respecto a la documentacin de la transaccin y los requerimientos de los agentes financieros para sustentar la oferta, por lo que antes de la firma del contrato la autoridad competente debe mostrar la aprobacin del proyecto.

Firma del acuerdo

El operador seleccionado firma el contrato con la Administracin, y sus subcontratistas y prestamistas deben de hacer lo propio con sus respectivos compromisos. Antes de que el equipo

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director y sus asesores finalicen su relacin con el proyecto debe de revisarse todo el proceso, con el fin de obtener aprendizaje para proyectos subsiguientes y mejora continua.

Seguimiento del contrato

La firma del contrato no significa que se finalicen las tareas a realizar desde la Administracin. Debe realizarse un seguimiento del proyecto y del servicio con el fin de confirmar si los objetivos iniciales son alcanzados.

1.6. PANORAMA INTERNACIONAL

1.6.1. Programas nacionales

Desde la dcada de los 90 la aplicacin de PPPs se ha extendido internacionalmente. El listado de experiencias pblico-privadas sera extenso y su configuracin parte de la elaboracin de un programa que considera a las partnerships como una herramienta estratgica para la ordenacin de la provisin de infraestructuras y prestacin servicios pblicos y su financiacin.

De la experiencia internacional se deduce que el proceso de formacin de un modelo de PPPs en un pas est caracterizado por 4 fases [Public Private Partnerships Working Group (2002)]:

Preparacin: El propsito de afrontar dicho programa PPP debe figurar en los objetivos fundamentales de cualquier Gobierno. Para ello, se establecen las entidades organizativas para el desarrollo del programa PPP, denominadas como grupos consultivos y grupos de trabajo que se encargarn de guiar el proceso taskforce. Son creadas dentro de los ministerios y departamentos que se prevn estarn ms afectados por la aplicacin de PPPs hacienda, obras pblicas, sanidad, educacin, medioambiente.

Sus funciones comprenden las siguientes tareas:

El establecimiento de los principios y objetivos en los que se sustenta la poltica.

Confeccin del cambio organizativo dentro del sector pblico.

Elaboracin de la normativa pertinente para facilitar la utilizacin de PPPs.

Atribucin de competencias a los responsables del proceso.

Transmisin de los planteamientos tericos a las entidades institucionales.

Campaas de promocin y concienciacin respecto a la nueva iniciativa y sus efectos en trminos del trabajo que debe ser desarrollado.

Los taskforces deben aglutinar expertos en diferentes materias financiacin, legislacin, obras pblicas, poltica econmica y que sean capaces de aportar la visin de ambos sectores implicados, pblico y privado.

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Bajo estas caractersticas encontramos a las siguientes entidades institucionales:

Private Finance Panel, Private Finance Taskforce, Partnerships UK, UK Government Commerce, en Reino Unido.

Partnerships Victoria, territorio de Victoria, Australia.

Partnerships S.A., territorio de South Australia, Australia.

Unit Tecnica Finanza di Progetto, Italia.

The Public-private partnerships Office, Canad.

Irish Central PPP Unit, Repblica de Irlanda; y,

Dutch PPP Knowledge Centre, Holanda.

Proyectos piloto: posteriormente a la fase de preparacin sigue una fase preliminar de desarrollo de un grupo reducido de proyectos, con el fin de establecer pruebas reales, mejor que modelos tericos, para atraer a inversores privados y fomentar su confianza, as como la de los propios responsables pblicos respecto al compromiso con la nueva poltica. El objetivo final es comprobar el xito de los planteamientos tericos iniciales y obtener conclusiones y denotar los posibles fallos para subsanarlos en proyectos posteriores.

Expansin: el programa PPP se hace extensivo a otros equipamientos y servicios.

Madurez: el programa partnerships se puede considerar que ha sido completamente desarrollado, ya que en esta fase ya hay proyectos completamente implementados. Las estructuras necesarias para desarrollar de manera continua PPPs y lograr el mejor value for money estn asentadas.

El Reino Unido ha sido el pas en el que el progreso de la iniciativa PPP ha obtenido un mayor grado de desarrollo y que se puede considerar el nico que ha alcanzado la fase de madurez, siendo objeto de estudio ms pormenorizado en el siguiente Captulo. Adems al examinar las experiencias de otros pases encontramos claras referencias al caso britnico en muchas de las facetas que implica el desarrollo de PPPs.

Si bien el desarrollo de las PPPs tuvo su impulso definitivo en los 90, en los aos que llevamos de siglo XXI el progreso alcanzado es importante, tanto en aquellos pases relativamente nuevos en el uso de PPPs, como en aquellos ms avanzados [Middlenton (2002b)]:

Los pases, en los que las PPPs son relativamente recientes, tratan de beneficiarse de los avances realizados por los pioneros y ponen en marcha sus actuaciones aprovechando el desarrollo ya realizado por otros, evitando errores iniciales y considerando las adaptaciones necesarias a sus casos particulares,

En los pases ms experimentados tras alcanzar un desarrollo importante de las PPPs se observa una doble