Fortalecimiento de la
función fiscal frente al
delito de trata de
personas Documento conceptual
Se describen las dificultades, ventajas y propuestas para
el abordaje de la problemática
Elaborado por la Oficina de Proyectos y Cooperación
Técnica Internacional, con el aporte de los fiscales
penales, de familia y personal de medicina legal.
24/06/2011
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica Internacional 2
Documento de proyecto
Fortalecimiento de la función fiscal frente al delito de trata de personas
Contenido INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 4
1. Hoja Resumen .............................................................................................................................. 5
2. Justificación ................................................................................................................................. 6
3. Marco conceptual del delito de trata de personas ..................................................................... 6
3.1 Legislación internacional y nacional .................................................................................... 6
3.2 Definición del delito de Trata y su diferencia de delitos afines .......................................... 7
4. Datos cuantitativos sobre las denuncias ingresadas al Ministerio Público ................................. 9
5. Rol del Ministerio Público en la lucha contra la trata de personas ........................................... 10
5.1 Acciones de prevención .................................................................................................... 10
5.2 Acciones de persecución: hacia una investigación proactiva del delito de Trata ............. 10
5.2.2 Organización .............................................................................................................. 10
5.2.3 Tipo de investigación ................................................................................................. 11
5.2.4 Herramientas y servicios institucionales ................................................................... 12
6. Definición del Problema ............................................................................................................ 14
7. Objetivos .................................................................................................................................... 14
8. Líneas de Acción (componentes) ............................................................................................... 15
8.1 Línea de acción: Capacitación y formación ....................................................................... 15
Fundamentación: ...................................................................................................................... 15
Pautas básicas para la implementación de la línea de acción: ................................................. 15
Las acciones previstas son: ........................................................................................................ 16
8.2 Línea de acción: Organización institucional ...................................................................... 16
Fundamentación: ...................................................................................................................... 16
Pautas básicas para la implementación de la línea de acción: ................................................. 16
Las acciones previstas son: ........................................................................................................ 17
8.3 Línea de acción: Organización institucional ...................................................................... 17
Fundamentación: Mejoramiento del registro de la información .............................................. 17
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Pautas básicas para la implementación de la estrategia .......................................................... 18
Las acciones previstas son: ........................................................................................................ 18
9. CONDICIONES CRÍTICAS ............................................................................................................. 18
ANEXOS ............................................................................................................................................. 20
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INTRODUCCIÓN
El presente documento conceptual ha sido trabajado de manera conjunta con fiscales penales,
fiscales de familia, personal de medicina legal y del Observatorio de Criminalidad, para
identificar las dificultades que presenta el Ministerio Público en el abordaje de la problemática
de trata de personas con diversos fines.
La metodología utilizada fueron talleres de trabajo con los actores claves identificados, siendo
estos parte del proceso de investigación, de manera directa e indirecta, aportando su
experiencia desde la perspectiva del servicio que brindan y contribuyendo a la identificación de
las principales dificultades y el abordaje al interior de la institución, insumos con los cuales se
han identificado los medios necesarios para el fortalecimiento de la función fiscal orientada a
prevenir, investigar y lograr la sanción del delito de trata en sus diversas manifestaciones.
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Fortalecimiento de la función fiscal frente al delito de trata de personas
1. Hoja Resumen
1.1 Título del Proyecto : Fortalecimiento de la función fiscal frente al delito de trata de personas
1.2 Localidades : A definir
1.3 Institución : Ministerio Público
1.4 Dirección : Av. Abancay cdra. 5 s/n - Lima
1.5 Teléfono Central : 625-5555
1.6 Contacto : Dra. Rosario López Wong – Fiscal Superior Penal 1º Fiscalía Superior Penal [email protected] 625-5555 anexo 7301
Dra. Miluska Romero Pacheco – Fiscal Provincial Penal 23º Fiscalía Provincial Penal [email protected] 625-5555 anexo 5423
Lic. Carmen Condorchúa Vidal Gerente de la Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica Internacional [email protected] 625-5555 anexo 6040
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2. Justificación
El Ministerio Público tiene un papel determinante en el proceso de investigación de los
delitos de trata, así como también contribuye a erradicar los factores que podrían resultar
elementos causantes de dicho delito.
Por ello es de vital importancia fortalecer la función fiscal para lograr procesos de
investigación más eficientes, contribuir a proteger los derechos de las víctimas de forma
integral y colaborar con la prevención de este delito, en el entendido que el problema es
multicausal y requiere la participación de otros actores.
Como primer paso ha sido necesario identificar los principales aspectos a trabajar tanto a
nivel interno como externo, con el fin de optimizar los procesos en los cuales el Ministerio
Público se constituye en actor relevante en la lucha frontal contra el delito de trata de
personas.
3. Marco conceptual del delito de trata de personas1
3.1 Legislación internacional y nacional
La trata de personas es uno de los delitos más reprochables de nuestra legislación penal, que
si bien está concebido para proteger principalmente la libertad personal, en realidad vulnera
otros bienes jurídicos, entre ellos, la vida, la integridad física y sexual e incluso la dignidad de
las personas, de ahí que muchos la cataloguen como una violación a los derechos humanos.
En efecto, la persona o personas que cometen este delito cosifican a su víctima o la tratan
como una mercancía, a la cual negocian con la finalidad de obtener un provecho posterior,
llegando a compararse por ello, al delito de Trata con los delitos de tráfico ilícito de drogas y
de armas por su rentabilidad y la modalidad de su comisión. Sin embargo, el delito de Trata
de Personas es el único que tiene como objeto del delito un ser humano; es decir, un hombre,
una mujer, un niño, niña, o adolescente, a quien para extraer su valor se le trata como un
objeto, se le explotada en su humanidad, y se la introduce a mercados humanos que generan
riquezas indebida.
1 El marco conceptual ha sido elaborado por la Dra. Miluska Romero Pacheco – Fiscal Provincial Penal de la 23° Fiscalía Penal y Representante Institucional ante el Grupo de Trabajo Permanente contra la trata de personas.
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica Internacional 7
En atención a ello, es que diversos organismos internacionales hallan preocupados por
generar instrumentos idóneos y útiles, para hacer frente a este fenómeno delictivo,
encontrándose entre ellos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 4° y
13°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 8°), la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (artículo 62°), la Convención sobre la eliminación de
todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) (artículo 63°), la Convención
sobre los Derechos del Niño (artículo 34°, 35° y 364°), Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional cuyo objetivo principal es promover la
cooperación para prevenir y combatir de forma más eficaz la delincuencia organizada
transnacional; el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas,
especialmente mujeres y niños que complementa a la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Transnacional (Protocolo de Palermo) cuyo objetivo principal es
prevenir y combatir la trata de personas, prestando especial atención a mujeres y niños. Otro
objetivo fundamental es proteger y ayudar a las víctimas de trata de personas, a recuperar,
plenamente sus Derechos Humanos, entre otros instrumentos y acciones importantes5
3.2 Definición del delito de Trata y su diferencia de delitos afines
.
En el ámbito nacional contamos con el Código Penal Peruano (artículo 153 y 153-A), el
Reglamento del Programa de Asistencia a Víctimas y Testigos del Ministerio Público, el
Reglamento del Programa Integral de Protección a testigos, peritos, agraviados y
colaboradores que intervengan en el proceso penal, la Ley del Servicio de Defensa Pública y
su reglamento; la Resolución Ministerial que institucionaliza el Sistema de Registro y
Estadística del Delito de Trata de Personas y Afines (RETA); la Ley que protege a los menores
de edad de la mendicidad; la Ley N° 28950, Ley contra la trata de personas y el tráfico ilícito
de migrantes y su reglamento, Decreto Supremo N° 007-2008-IN.
El delito de Trata se encuentra definido en nuestra legislación en el artículo 153° del Código
Penal y viene a ser aquella conducta que consiste en captar, transportar, trasladar, acoger,
recibir y retener a otro, con fines de explotación (que puede ser de tipo laboral, sexual, para
venta de niños, mendicidad y tráfico de órganos), para lo cual el agente deberá emplear los
2 Artículo 6° Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre, y tanto éstas como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas. 3 Artículo 6° Los Estados parte tomarán las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotación de la prostitución de la mujer. 4 Artículo 34° Los Estados parte se comprometen a proteger al niño contra todas las formas de explotación y abusos sexuales. Artículo 35° Los Estados parte tomarán todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias para impedir el secuestro, la venta o la trata de niños para cualquier fin o en cualquier forma. Artículo 36° Los Estados parte protegerán al niño contra todas las demás formas de explotación que sean perjudiciales para cualquier4 aspecto de su bienestar. 5 Para mayor información ver: CHS Alternativo. “Manual para defensores Públicos y otros operadores de justicia. Asistencia legal a víctimas de Trata de Personas-especialmente niños, niñas y adolescentes. Pp.21-26.
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siguientes medios (comisivos): la violencia, la amenaza u otras formas de coacción, la
privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso de poder o de una situación de
vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o beneficios, siendo importante señalar
que en caso de Trata de niños, niñas y adolescentes no es necesario que el agente haya
recurrido a estos medios comisivos para que se cometa el delito.
Al respecto, resulta necesario señalar que para que se produzca la consumación del delito
basta con la realización de cualquiera de las conductas anteriormente descritas sin que sea
necesario haya completado todo el circuito delictivo (captación-traslado-acogida)o producido
la explotación que viene a ser un elemento subjetivo del tipo (dolo específico). Esto es, basta
que una persona capte a otra con la finalidad de explotarla para que cometa el delito de
Trata, sin que sea necesario, se produzca la referida explotación.
En ese sentido, la doctrina extranjera sobre la materia lo define como un delito de peligro, en
el que resulta suficiente, que el comportamiento del actor sea idóneo para amenazar el bien
jurídico, sin que se requiera que efectivamente que este sea lesionado.
“(…) El tipo penal de Trata tiene elementos objetivos en los cuatro verbos rectores -
captar, trasladar, recibir y acoger- y subjetivos por el propósito de la conducta, el
“fin de explotación”.
Así, el tipo penal apunta tanto a la conducta que antecede a la explotación, es decir, el peligro
de explotación efectiva de la persona que ha sido captada, trasladada, recibida y acogida,
como a la finalidad de explotarla. Sin embargo, el tipo no exige la prueba misma de la
explotación, dado que basta con que la conducta tenga esa finalidad para que se configure la
adecuación típica del delito de Trata”6
“(…) El autor puede realizar tan solo una de estas conductas o varias, como captar
y luego trasladar a una persona, pero no es necesario que éstas sigan una
secuencia, pues cada una tiene un valor jurídico propio. En efecto cada conducta es
separable y autónoma. No obstante sí es indispensable que el acto se haga con el
fin de explotar a una persona”
.
Asimismo, con relación al circuito delictivo señala:
7
Es precisamente la presencia de esta finalidad ulterior (dolo específico) y la de este circuito
delictivo (aunque sea potencialmente) lo que diferencia a la Trata de Personas de otros
delitos afines como el proxenetismo, la coacción laboral, etc., existiendo adicionalmente un
elemento que, si bien no está comprendido en el tipo penal peruano, la doctrina y
.
6 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO-UNODC-COLOMBIA, Proyecto Anti-Trata de Personas. Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de delitos de Trata de personas y explotación sexual/laboral- Manual de Procedimiento Penal y de Protección. P. 30. 7 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO-UNODC-COLOMBIA. Ob.cit. p.. 32.
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica Internacional 9
jurisprudencia internacional lo tienen en cuenta para determinar si un caso se trata o no. Este
elemento viene a ser el desarraigo, que consiste en el traslado de la victima de su lugar de
origen a otro ajeno a fin de crear una situación de extrema vulnerabilidad y dependencia de la
víctima con el autor.
En la práctica, el delito de trata es sumamente complejo en cuanto a su definición por lo que
resulta imperativo que los operadores de justicia manejen un mismo criterio al momento de
tipificarlo para no generar situaciones de impunidad. Igualmente, el delito de trata no sólo es
complejo en cuanto a su definición sino también en cuanto a la manera de cómo abordarlo
operativamente.
4. Datos cuantitativos sobre las denuncias ingresadas al Ministerio Público
El Ministerio Público a través del Observatorio de Criminalidad ha realizado un análisis, caso
por caso, respecto a la trata de personas desde los años 2009 y 2010, lo cual ha permitido
contar con información específica sobre las víctimas, los(as) presuntos(as) autores(as) y las
modalidades de comisión de este delito.
Así, entre los principales hallazgos del referido análisis podemos mencionar que se han
registrado un total de 422 casos de trata de personas, de los cuales 124 corresponden al año
2009 y 298 al año 2010. De igual manera, se ha advertido que los distritos judiciales de mayor
incidencia son Lima, Madre de Dios, Cusco, Puno y Moquegua. Estos 5 distritos judiciales
representan el 51.6% del total de los delitos registrados.
Respecto a las víctimas se han registrado 805 víctimas, de las cuales el 81.4% son mujeres y
en su mayoría adolescentes, ya que el 54,3% del total tiene entre 13 y 17 años. En cuanto a la
nacionalidad de las víctimas, el 81,7% es peruana y el 7% es extranjera (china, boliviana,
colombiana, ecuatoriana y brasileña).
Sobre los presuntos autores se han registrado 688 presuntos(as) autores(as) de nacionalidad
peruana y el 2% de nacionalidad extranjera (china, boliviana, colombiana, chilena, cubana,
ecuatoriana, estadounidense, italiana y rusa).
También se ha podido obtener información respecto a las modalidades de captación
resultando que en el 51,4% de casos, las víctimas fueron captadas a través del ofrecimiento
de puestos de trabajo. Asimismo, en relación con el tipo de explotación, el 54,7% de las
victimas fue objeto de explotación sexual.
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5. Rol del Ministerio Público en la lucha contra la trata de personas8
5.1 Acciones de prevención
En lo que respecta a la labor de prevención, el Ministerio Público, a través de las fiscalías de
prevención del delito vienen realizando, conjuntamente con la Policía Nacional, diversos
operativos destinados a identificar lugares de explotación o acogida de víctimas de trata de
personas, en los que se ha podido rescatar a muchas víctimas y detener a algunos tratantes.
De igual modo, las fiscalías de familia brindan charlas informativas sobre diversos temas,
entre los cuales se encuentran los vinculados a trata, a población infantil y adolescentes de
instituciones educativas.
Asimismo se han llevado a cabo sesiones informativas en las que los fiscales escolares
apoyados por representantes del Ministerio Público, han replicado lo aprendido respecto al
delito de trata. En total, en el año 2010, se han realizado réplicas en aproximadamente 1715
instituciones educativas, a nivel nacional, sobre este tema.
Finalmente, dentro de las acciones de prevención que realiza el Ministerio Público debe
destacarse la creación del “Observatorio de la Criminalidad”. Esta es una unidad orgánica del
Ministerio Público que en el tema de Trata viene elaborando un reporte estadístico en base a
indicadores que permitirá programar operativos o acciones de prevención, atendiendo a los
perfiles del autor, la víctima y las modalidades de captación más comunes en nuestro país.
5.2 Acciones de persecución: hacia una investigación proactiva del delito de
Trata
5.2.2 Organización
En lo que respecta a este aspecto, el Ministerio Público ha dividido la investigación del delito
de trata en 2 tipos de Fiscalías: las especializadas y las comunes. En efecto, mediante
Resolución N° 333-2007-MP-FN del 16 de marzo de 2007 se crearon las Fiscalías
Especializadas contra la Criminalidad Organizada con competencia a nivel nacional para
investigar entre otros delitos, el delito de trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes,
siempre que sean cometidos por organizaciones criminales y que revistan especial
complejidad, entendiéndose por “organización criminal” al grupo estructurado de tres o más
personas, permanente en el tiempo y que actúa concertadamente con el propósito de
cometer uno o más delitos, manteniéndose las Fiscalías Provinciales Penales comunes para la
investigación de los delitos de trata no complejos y en los que no interviene una organización
criminal.
8 Elaborado por la Dra. Miluska Romero Pacheco – Fiscal Provincial Penal de la 23° Fiscalía Penal y Representante Institucional ante el Grupo de Trabajo Permanente contra la trata de personas.
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5.2.3 Tipo de investigación
Respecto a las acciones de persecución o investigación propiamente dichas, se debe señalar
que los principales actores de esta tarea son el Ministerio Público y la Policía Nacional, pues
resultan los encargados de realizar la investigación preliminar del delito.
En efecto, la finalidad de la investigación del delito de trata no sólo está dirigida a detener al
tratante sino también existe la obligación de proteger a la víctima, dada su especial condición
de vulnerabilidad. Esto en atención, a la naturaleza pluriofensiva del referido delito, pues
vulnera diversos bienes jurídicos como son la libertad personal, sexual y hasta la vida, siendo
en función a ello que la víctima del delito de trata merece una especial protección del Estado,
más aún si se conoce que las principales víctimas son mujeres, niños, niñas y adolescentes,
por lo cual los funcionarios del Estado tienen un deber de protección especial, consagrado en
el artículo 4° de la Constitución Política del Estado.
Se debe tomar en cuenta que el delito de trata de personas no sólo es especial por la
naturaleza de los bienes jurídicos que lesiona sino también por lo complejo de la conducta
típica que lo constituye, pues involucra una serie de actividades que van desde la captación,
transporte, traslado, acogida, recepción o retención de la víctima, lo que configura una
auténtica ruta del delito que, por la clandestinidad en la que se realiza, resulta muchas veces
difícil de detectar y de identificar a los autores.
De ahí que el papel de las autoridades encargadas de perseguir este delito no pueda
encasillarse en una investigación reactiva, es decir, aquella que se realiza ante la existencia
de la víctima o de un denunciante, pues tal como lo ha señalado la ONU, usualmente este tipo
de investigaciones no suelen ser eficaces, pues las víctimas pueden retractarse, frustrando así
toda posibilidad de obtener elementos probatorios que permitan no sólo atrapar al
delincuente, sino también desarticular su grupo delictivo.
Lo que actualmente se viene recomendando es asumir un tipo de investigación denominada
proactiva, que consiste en la investigación, detención y enjuiciamiento satisfactorios de los
traficantes sin tener que depender de la cooperación ni el testimonio de la víctimas, pudiendo
recurrirse en cambio, a una combinación de información confidencial, vigilancia por medios
humanos (agentes encubiertos) y técnicas habituales de investigación, para hacer frente a la
trata en sus lugares de origen y rutas de tránsito.
Actualmente, el Ministerio Público viene impulsando la investigación proactiva del delito de
trata, de ahí que en enero de 2011 el Ministerio Público y el Ministerio del Interior con el
apoyo de la UNOCD han inaugurado una mesa operativa de trabajo conformada por la Policía
Nacional y el Ministerio Público, a fin de identificar los problemas que se presentan durante
las investigaciones y brindar herramientas para superarlos.
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5.2.4 Herramientas y servicios institucionales
Se describen a continuación los instrumentos que tiene el Ministerio Público para investigar el
delito de trata de personas. Al respecto, en la práctica, no todos son empleadas en su
totalidad, ello se debe en parte al desconocimiento de algunos operadores de justicia y por
otra a problemas de orden logístico o del mismo sistema que torna ineficaz su aplicación, las
cuales son:
a) Las denominadas medidas limitativas de derechos, contempladas en la Ley 27379, Ley de
procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en
investigaciones preliminares, en la que se señala que el Fiscal Provincial, en casos de
estricta necesidad y urgencia, siempre que el delito se cometa por una pluralidad de
personas, podrá solicitar al Juez Penal las siguientes medidas limitativas de derechos:
− Detención preliminar, hasta por el plazo de 15 días.
− Impedimento de salida del país o de la localidad.
− Incomunicación.
− Secuestro y/o incautación de objetos del delito o los instrumentos con que se hubiere
ejecutado así como los efectos.
− Embargo u orden de inhibición para disponer o gravar bienes.
− Levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria.
− Exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas o privadas.
− Allanamiento de inmuebles o lugares cerrados fuera de los casos de flagrante delito o
de peligro inminente de su perpetración.
− Inmovilización de bienes muebles y clausura temporal de locales.
b) El agente encubierto, contemplado en la Ley 27934, que regula la intervención de la
Policía Nacional y el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito. Esta figura
se empleará a fin de optimizar el resultado de la investigación preliminar y cuando se trate
de diligencias preliminares que afecten actividades propias de la delincuencia organizada,
y en tanto existan indicios de su comisión. Según esta figura, el Fiscal podrá autorizar a
miembros especializados de la Policía Nacional a actuar bajo identidad supuesta y adquirir
y transportar los objetos, efectos e instrumentos de delito y diferir su incautación.
Asimismo, el Fiscal, cuando las circunstancias así lo requieran podrá disponer la utilización
de un agente especial, entendiéndose como tal al ciudadano que, por el rol o situación en
que está inmerso dentro de una organización criminal, opera para proporcionar las
evidencias incriminatorias del ilícito penal. El agente encubierto estará exento de
responsabilidad penal por aquellas actuaciones que sean consecuencia necesaria del
desarrollo de la investigación, siempre que guarden la debida proporcionalidad con su
finalidad y no constituyan una manifiesta provocación al delito.
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c) El Programa Nacional de Asistencia a Víctimas y Testigos: el Ministerio Público ha
buscado brindar una atención especial a la víctima, a la cual ya no se le considera un
objeto o fuente de prueba sino un sujeto de derechos; esta orientación se vincula a los
lineamientos del modelo adversarial y garantista que introduce el nuevo Código Procesal
Penal.
Este programa tiene por finalidad apoyar a la labor fiscal adoptando las medidas de
asistencia legal, psicológica y social a favor de las víctimas y testigos que se encuentren en
situación de riesgo a consecuencia de su participación en una investigación, un proceso
penal o un caso de violencia familiar. De ahí que esté integrado por un equipo
multidisciplinario de las tres áreas profesionales en mención.
La asistencia legal que brinda el Programa consiste en informar a las víctimas y testigos
sobre los derechos que les asiste durante la investigación y el proceso judicial, darles a
conocer las medidas de protección que pueden recibir de las instituciones
correspondientes, así como orientarlos para su debida participación en las diligencias
cuando el fiscal a cargo del caso lo disponga. La asistencia psicológica ayuda a la víctima y
testigo a enfrentar las consecuencias emocionales del delito y las perturbaciones que
puedan generarse a raíz de su intervención en la diligencias. Además le brinda el soporte
emocional necesario a las víctimas y testigos para que su declaración no sufra
interferencias y sea un elemento probatorio idóneo en la actuación procesal. La asistencia
social se refiere a la evaluación de la situación familiar y socio económica de la víctima o
testigo con la finalidad de organizar y aplicar adecuadamente las medidas de asistencia
que se dicten a su favor.
De otro lado, no debe perderse de vista el importante aporte del Programa Nacional de
Asistencia respecto a su obligación de supervisar la adecuada ejecución de las medidas de
protección dispuestas a favor de los usuarios- víctimas y testigos- admitidos al Programa,
pues con dicha intervención se efectivizan las medidas de protección, lo cual es
fundamental especialmente en el caso de las víctimas vulnerables, entre las cuales se
hallan las agraviadas por el delito de trata. (Art. 16 del Reglamento de Asistencia a
Víctimas y Testigos)
d) Finalmente, un logro directamente relacionado a la mejora del procedimiento de atención
de niños, niñas y adolescentes víctimas de delitos de violencia sexual, explotación sexual y
trata con fines de explotación, es la aplicación de la entrevista única como toma de
declaración, debido a que en los procesos de investigación de este tipo de casos, las
victimas se ven obligadas a brindar sus testimonios en repetidas ocasiones ante personal
no competente y no capacitado en entrevista a niños, niñas y adolescentes, con el objetivo
de esclarecer los hechos, lo que las afecta psicológicamente, generando revictimización y.
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entorpeciendo el proceso de investigación. A esta problemática se suma la carencia de
profesionales especializados en el tratamiento diferenciado a favor de las víctimas.
6. Definición del Problema
Dado que el Ministerio Público tiene un rol protagónico en la investigación de los delitos
que se presentan en la sociedad, resulta imperativo fortalecer la función fiscal con todo lo
que ello implica, lo que va desde la recopilación de pruebas, seguimiento de los casos hasta
la sustentación de la investigación. Es por ello de suma importancia definir el problema
central, el cual se encuentra vinculado a la “inadecuada respuesta fiscal frente a los delitos
de trata de personas”.
Este problema central tiene causas como el insuficiente conocimiento del delito de trata de
personas, lo que impide que los operadores puedan abordar la investigación óptimamente y
por tanto, favorece la impunidad. Esto a su vez ha sido ocasionado por una cobertura de
capacitación limitada y el marco normativo impreciso que genera confusión para los
operadores intervinientes.
Por otro lado, al interior del Ministerio Público la organización no es la más adecuada,
condicionado a su vez por la inexistencia de fiscalías especializadas en el delito de trata de
personas. La falta de visibilidad de la dimensión del problema ha generado que no existan
manuales, protocolos de investigación, procedimientos periciales y fiscales específicos,
entre otros aspectos que tienen implicancia en la función fiscal.
De igual modo, el registro de información con el que cuenta el Ministerio Público carece de
mecanismos adecuados que permitan contar con mayor amplitud de datos, lo que a su vez
influye en el diseño óptimo de la estrategia de prevención, detección y persecución de este
delito.
7. Objetivos
Jerarquía de objetivos Fin
(Objetivo de desarrollo)
Disminución de los casos de trata de personas con diversos fines de explotación, a nivel nacional
Propósito (Objetivo general)
Respuesta fiscal fortalecida frente a los delitos de trata de personas.
Resultados (Objetivos
R1. Operadores especializados en el delito de trata de personas.
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Jerarquía de objetivos específicos) R2. Organización interna diferenciada y óptima para el abordaje
del delito de trata de personas. R3. Información sistematizada y oportuna para afrontar la trata de personas.
8. Líneas de Acción (componentes)
8.1 Línea de acción: Capacitación y formación
Fundamentación:
Uno de los aspectos básicos a abordar es la capacitación, ello implica no sólo el conocimiento de los conceptos principales del delito de trata de personas en sus diversas modalidades, sino el conocimiento sobre las diferencias con los delitos o la problemática social relacionada a la trata con fines de explotación sexual, tales como el proxenetismo, rufianismo, delitos contra la libertad sexual, etc., y otras vinculadas a trata en agravio de niños, niñas, adolescentes y personas adultas.
La falta de conocimiento especializado puede generar que los operadores involucrados presten servicios de atención que carezcan de lineamientos o cuidados especiales para el tratamiento de estos casos. Más aún en el ámbito judicial, este desconocimiento puede llevar a interpretaciones erróneas de las sanciones o leyes existentes, lo que genera como consecuencia, una deficiente investigación fiscal y por tanto, un gran margen de error que conlleve al cuestionamiento de los actores del sistema de justicia y favorezca la estrategia de defensa de los autores del delito de trata. Es por ello necesario mejorar el marco normativo nacional, para lo cual el Ministerio Público tiene la ventaja de contar con la prerrogativa constitucional de la iniciativa legislativa.
Es fundamental entonces fortalecer los conocimientos relacionados con este delito, tanto por parte de fiscales como médicos y psicólogos del Instituto de Medicina Legal, pues estos últimos brindan el soporte pericial forense.
Pautas básicas para la implementación de la línea de acción:
Las actividades de capacitación y formación deben diseñarse teniendo como base principal los roles y funciones del Ministerio Público, tomando en consideración la labor de los fiscales en sus distintas especialidades (mixto, familia y penal), como los servicios que brindan otros operadores, tales como los psicólogos y médicos de medicina legal, así como también, los profesionales de las Unidades de Asistencia a Víctimas y Testigos.
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica Internacional 16
Se deberá promover a su vez, el involucramiento desde el inicio de la Escuela del Ministerio Público, por ser el área competente en materia de capacitación y contar con la experiencia para convocar a expertos en la problemática.
Es necesario además que la capacitación se realice con la participación de expertos en el tema (nacional o internacional), con experiencia acreditada en el abordaje de estos casos.
Las acciones previstas son:
Realización de actividades de capacitación altamente especializada en el abordaje de los delitos de trata de personas dirigido a todos los operadores del Ministerio Público.
Elaboración de materiales de capacitación.
Elaboración de propuesta legislativa para delimitar el tipo penal.
8.2 Línea de acción: Organización institucional
Fundamentación:
Uno de los principales aspectos a fortalecer es la organización interna del Ministerio Público, lo que implica realizar el diagnóstico de los procesos implicados en la investigación de este delito, así como también, en los procesos de atención y protección de las víctimas. De esta forma podrían visibilizarse los principales vacíos normativos y deficiencias operativas, y proponer las alternativas necesarias para fortalecer la investigación fiscal.
Precisamente de este análisis se deriva la necesidad de contar con protocolos especializados para atención de víctimas, siendo éstas muchas veces quienes forman parte del proceso en calidad de testigos. Asimismo, se hace necesaria la formulación de una estrategia óptima de intervención en la persecución, detección y prevención del delito de trata, ésta última desde la perspectiva institucional de establecer elementos que permitan disuadir a los tratantes o colaboradores directos para la ejecución de este delito.
Para ello será necesario sensibilizar a las autoridades institucionales, así como también, a los operadores que brindan atención directa, como el personal fiscal, de medicina legal o administrativos.
Pautas básicas para la implementación de la línea de acción:
La organización interna requiere primordialmente la identificación de los procesos existentes para la atención de los casos, para lo cual es necesario que éste se desarrolle de forma articulada con todos los operadores que intervienen en el proceso de investigación de este tipo de delitos, con acompañamiento técnico adecuado.
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Asimismo, es indispensable sensibilizar a los operadores para la implementación de una estrategia óptima de investigación que permita reducir el margen de error en el sustento de los casos, más aún con la próxima culminación de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal. De igual modo, permitirá diseñar con mayor precisión las actividades de prevención del Ministerio Público.
La implementación de tal estrategia óptima, a su vez, obliga la formulación de manuales, guías, entre otros documentos técnicos.
Las acciones previstas son:
Procesos de difusión y sensibilización a operadores directamente involucrados sobre las consecuencias y otros aspectos relevantes del delito de trata de personas.
Procesos de difusión y sensibilización sobre la problemática de trata dirigida a la población en riesgo.
Diagnóstico de los procesos implicados en la atención de casos de trata de personas y prevención de este tipo de delitos.
Formación de fiscalías especializadas en el delito de trata de personas
Talleres de trabajo para unificar criterios de actuación en la investigación fiscal.
Formulación o reformulación de guías de procedimientos fiscales y periciales relacionados a trata de personas.
Diseño de estrategia de prevención y manuales relativos.
Formación de un equipo especializado de profesionales forenses.
8.3 Línea de acción: Organización institucional
Fundamentación: Mejoramiento del registro de la información
La información con que cuenta el Ministerio Público, a pesar de ser la mayor fuente consultada entre instituciones públicas y privadas, resulta insuficiente como contribución que sirva de base para planificar, organizar y diseñar estrategias de intervención, así como también para dimensionar el real alcance de la problemática y permitir visibilizar las necesidades de información.
Por ello es de suma importancia fortalecer el registro de información, así como también las fuentes de las cuales se obtiene tanto del área fiscal, como del Instituto de Medicina Legal y áreas administrativas pertinentes.
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Pautas básicas para la implementación de la estrategia
De la misma forma que en la estrategia anterior, es necesario identificar los procesos específicos en los cuales se requiere información verídica y altamente eficaz, así como también, mayor o menor cantidad de datos, sean estos cuantitativos o cualitativos.
Asimismo, es importante involucrar a las áreas técnicas especializadas, ya que se debe analizar y proponer las posibles soluciones para el mejoramiento de la calidad de información con la que cuenta el Ministerio Público.
Las acciones previstas son:
Inclusión de datos relevantes para la investigación fiscal en los registros informáticos (datos de filiación y perfil de la víctima, modalidades de trata, etc.)
Conexión de datos de registros informáticos entre las áreas especializadas de tecnologías de información, planificación y observatorio de la criminalidad.
Revisión y modificación de los registros informáticos existentes.
Inclusión de indicadores en los registros informáticos existentes.
9. CONDICIONES CRÍTICAS
Continuidad de las políticas públicas a favor de la infancia en la problemática de trata de
personas
Desde el año 2002 se planteó en el Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia la
incorporación de un resultado específico para abordar la problemática de explotación sexual
de niños, niñas y adolescentes. Si bien ha habido un avance importante a nivel de políticas,
éstas no han sido prioridad para el Estado, tal es así que no han estado presupuestadas y no
se han definido procesos claros para la prevención y detección de este tipo de delitos. Más
aún, no se cuenta con instituciones o sistemas de protección que procuren la recuperación de
víctimas de explotación sexual y trata con fines de explotación sexual.
En el proceso de formulación del Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia que
regirá a partir del año 2011 hasta el 2021, se ha incorporado con mayor detalle un resultado
orientado a abordar este problema social, por lo que se espera que siga siendo un tema de
interés para el Estado.
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Recortes presupuestales que impidan cubrir las demandas de capacitación
Una de las principales dificultades que enfrentan las instituciones públicas son los frecuentes
recortes presupuestales a los que están sujetas las intervenciones, por lo que en muchas
ocasiones las actividades retrasan su ejecución y por tanto, afectan al resultado propuesto.
Estas situaciones han dificultado la realización de iniciativas que podrían haber contribuido a
fortalecer la intervención fiscal, una de las cuales está vinculada a la necesidad de
capacitación para un óptimo dominio de la problemática y por ende, lograr investigaciones
fiscales más fortalecidas.
Desinterés del Poder Judicial en crear procedimientos análogos a los del Ministerio Público.
Una de las mayores aspiraciones institucionales es la formación de fiscalías especializadas en
trata de personas, por lo que se hace necesario que estas actúen de forma coordinada con el
Poder Judicial, a efectos de lograr una sanción efectiva para este delito, con la participación
efectiva del Ministerio Público.
Actualmente las fiscalías tienen juzgados análogos en la justicia penal ordinaria o común, lo
que facilita la fluidez en la información, coordinación estrecha y otros aspectos que derivan
de la investigación fiscal y judicial, siendo que esta situación positiva debería extenderse al
tratamiento de los casos de trata.
Desinterés de la Policía Nacional del Perú en fortalecer lazos de coordinación con el
Ministerio Público.
Las denuncias por trata y por otro tipo de delitos ingresan inicialmente por las Comisarías a
nivel nacional, por lo que la Policía Nacional del Perú es el primer filtro en la derivación de
denuncias hacia el Ministerio Público. De no establecerse óptimas coordinaciones con esta
institución, las denuncias no llegarían al Ministerio Público y además, no podría contarse con
el apoyo de la PNP para el proceso de investigación. La información que pueda brindar la PNP
adquiere relevancia, en la medida que ésta puede contribuir en el diseño de intervenciones
que permitan abordar este delito desde el aspecto de prevención, detección y protección.
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ANEXOS
ANEXO 1: ÁRBOL DE PROBLEMA Y CAUSAS
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ANEXO 2: ÁRBOL DE FINES – MEDIOS (OBJETIVOS)
ANEXO 3: MATRIZ DE CAPACIDADES Y OPORTUNIDADES
Capacidades Oportunidades
1. Cobertura de acción a nivel nacional.
2. Facultad para generar procesos de
investigación más eficientes.
3. Facultad para generar normativas
internas.
4. Se cuenta con el soporte técnico de los
peritos forenses.
5. Capacidad de gestión ante las fuentes
cooperantes que permite contar con
recursos que contribuyan a la ejecución de
acciones.
6. Existen fiscalías especializadas en materia
penal, de familia y civil
7. Se cuenta con servicios de atención
especializados para víctimas.
1. Interés de la cooperación internacional
para fortalecer la intervención del Estado
en los delitos de trata de personas.
2. Apoyo de las autoridades institucionales
para el abordaje adecuado de la
problemática.
3. Existen instituciones privadas que brindan
atención integral a víctimas.
4. Existe una división especializada de la
Policía Nacional del Perú para investigar
los delitos de trata de personas ubicada en
Lima.
5. Existen normas internacionales que
regulan el alcance del delito de trata.
6. El Estado Peruano está incorporado en
convenios internacionales que procuran la
protección de derechos humanos y de
derechos del niño.
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ANEXO 4: MATRIZ DE ALTERNATIVAS A PARTIR DEL ANÁLISIS ENTRE CAUSAS,
CAPACIDADES Y OPORTUNIDADES
Problema 1 Capacidades Oportunidades Alternativas
Insuficiente conocimiento sobre el delito de trata de personas
1. Cobertura de acción a nivel nacional.
2. Capacidad de gestión ante las fuentes cooperantes que permite contar con recursos que contribuyan a la ejecución de acciones.
1. Interés de la cooperación internacional para fortalecer la intervención del Estado en los delitos de trata de personas.
2. Existen normas internacionales que regulan el alcance del delito de trata.
3. El Estado Peruano está incorporado a convenios internacionales que procuran la protección de derechos humanos y de derechos del niño.
1. Realización de actividades de capacitación altamente especializada en el abordaje de los delitos de trata de personas dirigido a todos los operadores del Ministerio Público.
2. Elaboración de materiales de capacitación.
3. Elaboración de propuesta legislativa para delimitar tipo penal.
Problema 2 Capacidades Oportunidades Alternativas
Inadecuada organización interna para abordar los delitos de trata de personas
1. Cobertura de acción a nivel nacional.
2. Facultad para generar procesos de investigación más eficientes.
3. Facultad para generar normativas internas.
4. Se cuenta con el soporte técnico de
1. Interés de la cooperación internacional para fortalecer la intervención del Estado en los delitos de trata de personas.
2. Apoyo de las autoridades institucionales para el abordaje adecuado de la
1. Procesos de difusión y sensibilización a operadores sobre las consecuencias y otros aspectos relevantes del delito de trata de personas.
2. Procesos de difusión y sensibilización sobre la problemática de trata a la población en riesgo.
3. Formación de fiscalías
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Problema 2 Capacidades Oportunidades Alternativas
los peritos forenses.
5. Capacidad de gestión ante las fuentes cooperantes que permite contar con recursos que contribuyan a la ejecución de acciones.
problemática.
3. Existen instituciones privadas que brindan atención integral a víctimas.
4. Existe una división especializada de la Policía Nacional del Perú para investigar los delitos de trata de personas ubicada en Lima.
5. Existen normas internacionales que regulan el alcance del delito de trata.
6. El Estado Peruano está adherido a convenios internacionales que procuran la protección de derechos humanos y de derechos del niño.
7. Creación de fiscalías especializadas.
especializadas en el delito de trata de personas.
4. Diagnóstico de los procesos implicados en la atención de casos de trata de personas.
5. Talleres de trabajo para unificar criterios en la investigación fiscal.
6. Formulación o reformulación de guías de procedimientos fiscales y periciales relacionados a trata de personas.
7. Diseño de estrategia de prevención y manuales relativos.
8. Formación de un equipo especializado de profesionales forenses.
Problema 3 Capacidades Oportunidades Alternativas
Información no disponible sobre los casos atendidos
1. Facultad para generar normativas internas.
2. Capacidad de gestión ante las fuentes cooperantes que permite contar
1. Interés de la cooperación internacional para fortalecer la intervención del Estado en los delitos de trata de personas.
2. Intención de otros
1. Inclusión de datos relevantes para la investigación fiscal en los registros informáticos (datos de filiación y perfil de la víctima, modalidades de trata, etc.)
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Problema 3 Capacidades Oportunidades Alternativas
con recursos que contribuyan a la ejecución de acciones.
3. Existen fiscalías especializadas en materia civil, penal y de familia
4. Se cuenta con servicios de atención especializados para víctimas.
sectores de contar con información objetiva y veraz sobre las denuncias y casos existentes.
3. Los datos que registra y reporta el Ministerio Público son percibidos por otros sectores como veraces.
2. Conexión de datos de registros informáticos entre las áreas especializadas de tecnologías de información, planificación y observatorio de criminalidad.
3. Revisión y modificación de los registros informáticos existentes.
4. Inclusión de indicadores en los registros informáticos existentes.
ANEXO 6: MATRIZ DE CONCEPTUALIZACIÓN POR OBJETIVOS
PROPÓSITO IDEA FUERZA CONCEPTUALIZACIÓN Fortalecimiento de la respuesta fiscal frente a los delitos de trata de personas
Respuesta fiscal fortalecida Se entiende por “fortalecida” a la investigación fiscal realizada por el Ministerio Público que cuenta con elementos probatorios válidos y suficientes para sostener el caso durante la investigación judicial.
RESULTADO 1 IDEA FUERZA CONCEPTUALIZACIÓN Operadores especializados en el delito de trata de personas
Conocimiento de la problemática
Amplio dominio del aspecto conceptual de la problemática de trata de personas, identificando las modalidades y diferenciándola de otros delitos o situaciones similares.
RESULTADO 2 IDEA FUERZA CONCEPTUALIZACIÓN Organización interna diferenciada para el abordaje del delito de trata de personas
Organización diferenciada Estructura organizacional interna especializada para investigar, prevenir la presentación de este delito, diseñar estrategias adecuadas para la persecución de los casos de trata de personas y atender a las víctimas o testigos.
RESULTADO 3 IDEA FUERZA CONCEPTUALIZACIÓN Información sistematizada y oportuna para afrontar la trata de personas
Información adecuada Contar y procesar datos relevantes y pertinentes en el tiempo y momento adecuados para contribuir a la adecuada intervención del Ministerio Público.
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ANEXO 7: MATRIZ DE
Jerarquía de objetivos Indicador Fuente de verificación
Supuestos
Fin Disminución de los casos de trata de personas con diversos fines de explotación, a nivel nacional.
Propósito Respuesta fiscal fortalecida frente a los delitos de trata de personas.
- Número de investigaciones fiscales sobre el delito de trata que son admitidas ante la instancia judicial.
- Presidencias de las Juntas de Fiscales Superiores
- Gerencia Central de Tecnologías de la Información
- Oficina Central de Presupuesto y Planificación
Continuidad de las políticas públicas a favor de la infancia en la problemática de trata de personas.
Resultado 1 Operadores especializados en el delito de trata de personas.
- Número de operadores capacitados que aprueban satisfactoriamente el programa de capacitación.
- Escuela del Ministerio Público
Recortes presupuestales que impidan cubrir las demandas de capacitación
Resultado 2 Organización interna diferenciada para el abordaje del delito de trata de personas.
- Número de procesos o procedimientos especializados.
- Número de documentos
- Presidencias de las Juntas de Fiscales Superiores
- Oficina de
Desinterés del Poder Judicial en crear procedimientos análogos a los del
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Jerarquía de objetivos Indicador Fuente de verificación
Supuestos
especializados. Proyectos y Cooperación Técnica Internacional
- Unidad Central de Asistencia a Víctimas y Testigos
Ministerio Público.
Resultado 3 Información sistematizada y oportuna para afrontar la trata de personas.
- Número de sedes que implementan registros de información con datos amplios.
- Observatorio de Criminalidad
- Unidad Central de Asistencia a Víctimas y Testigos
Desinterés de la Policía Nacional del Perú en fortalecer lazos de coordinación con el Ministerio Público.
ANEXO 6: LISTA DE PARTICIPANTES EN TALLER DE TRABAJO
Apellidos y Nombres Cargo
1. Bustamante Gutiérrez,
Miriam
Psicóloga División Médico Legal – Lima Este
2. Castro Olaechea, Nelly Fiscal Provincial Penal – 8° Fiscalía Provincial Penal
de Lima
3. Díaz Bendivel, José Saúl Médico Legista Gerencia de Calidad – IML
4. Durán Ponce de León,
Humberto
Fiscal Provincial Penal – 3° Fiscalía Provincial Penal
de San Juan de Miraflores
5. Gonzales Barbadillo,
Miguel
Fiscal Provincial de Familia – 1° Fiscalía Provincial
de Familia de Lima Norte
6. Huambachano Carbajal,
Juan
Gerente del Observatorio de Criminalidad
7. López Wong, Rosario Fiscal Superior 1° Fiscalía Superior Penal de Lima
Coordinadora de la Unidad Central de Asistencia a
Víctimas y Testigos del Ministerio Público
8. Malca Pérez, Shirley Unidad Central de Asistencia a Víctimas y Testigos
9. Mandujano Santivañez,
Jorge Luis
Fiscal Provincial Penal – 6° Fiscalía de Prevención
del Delito
10. Mieses Fernández, Katia
Inés
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica
Internacional
11. Morales Benavente,
Lourdes
Fiscal Provincial de Familia – 14° Fiscalía Provincial
de Familia de Lima
12. Morillas Neira, Vilmer Ibán Fiscal Provincial Penal – 1° fiscalía Especializada en
Criminalidad Organizada
13. Palomino Pinedo, María
Teresa
Oficina de Proyectos y Cooperación Técnica
Internacional
14. Romero Pacheco, Miluska Fiscal Provincial Penal – 23° Fiscalía Provincial
Penal de Lima y representante institucional ante el
grupo de trabajo permanente contra la trata de
personas.
