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Participación Ciudadana y Consulta PreviaDatos adicionales

Soc. Miguel Tejada Herrera

Octubre 2013

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Índice • Qué es y qué no es la Consulta Previa. La

Participación Ciudadana. • Posición inicial de Estado Peruano respecto al

tema de la Consulta.

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• Conceptualmente la PARTICIPACIÓN CIUDADANA es el DERECHO de TODOS LOS CIUDADANOS del país a:– estar INFORMADOS de las actividades que realiza el Estado, – OPINAR y presentar sugerencias sobre cómo deben realizarse

actividades que realiza el Estado, – PARTICIPACIÓN de los ciudadanos en las actividades que realiza

el Estado. • Metodológicamente, la Participación Ciudadana implica un mayor

número de personas afectadas por una actividad: todos los ciudadanos del área.

• Usualmente la participación ciudadana está relacionada con los instrumentos de Gestión Ambiental

• Para la Participación Ciudadana, basta el establecer mecanismos de información, y si acaso de recolección de opinión.

Consulta y Participación CiudadanaQué es la participación ciudadana

1. Explicación de actividades del EIA, solicitud de permisos

Informa de situación social y ambiental

2. Elaboración de Líneas de Base Social y Ambiental

Borrador Final de EIA

3-Evaluación de Impactos; Elaboración del Plan de Manejo ambiental y de Plan de Cierre

Terceros Talleres

Audiencia Pública

Contratista ambiental/EmpresaPoblación local

IMPORTANTE: MONITOREO Y VIGILANCIA POST APROBACION EIA

Segundos Talleres

Primeros Talleres

Observaciones a Línea de Base Social y Ambiental

Observaciones a Plan de Manejo Ambiental

Observaciones a todo el Estudio de Impacto Ambiental

Evaluación y aprobación/Desaprobación

por Entidad Competente

Consulta y Participación CiudadanaParticipación ciudadana en EIA

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• Conceptualmente el derecho a la consulta está restringido al subgrupo dentro de los pueblos indígenas u originarios, cuyos derechos colectivos podrían verse afectados directamente por una medida administrativa o legislativa promovida desde el Estado.

• Afectación directa implica la posibilidad de modificación en derechos colectivos.

• Metodológicamente, un proceso de Consulta Previa implica:– un número menor de personas dentro del área afectada por la

medida, en relación a la Participación Ciudadana.– Un mayor número de reuniones, en relación a la Participación

Ciudadana.

Consulta y Participación CiudadanaQué es la Consulta Previa

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Ciudadanos

Pueblos Indígenas

Pueblos Indígenas

Pueblos Indígenas

• Todos los peruanos• Tienen derecho a la PARTICIPACIÓN

CIUDADANA

• Aquellos cuyos derechos colectivos no son afectados directamente por una medida administrativa

• Tienen derecho a la Participación Ciudadana

• Aquellos cuyos derechos colectivos pueden ser afectados directamente (es decir modificados) por una medida administrativa

• Tienen derecho a la CONSULTA PREVIA

• Aquellos que pueden ser sujeto de desplazamiento por una medida administrativa

• Tienen derecho al CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO

Consulta y Participación CiudadanaUniversos

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Consulta y Participación CiudadanaEjemplo Sector Hidrocarburos

Esfuerzo de Participación Ciudadana por un Proceso de Licitación de Lotes de hidrocarburos

Acuerdo de Directorio PERUPETRO que delimita Lotes de una Licitación

Evento Presencial de Participación Ciudadana

Lote sin Postor

Licitación Pública Internacional

Lote con Postor

Proyecto de Decreto Supremo

Firma de Contrato

Actividades de Exploración y Explotación de Hidrocarburos

Evento Presencial de Presentación de Operador

Participación Ciudadana en EIA

Impactos =modificaciones en Derechos Colectivos de Pueblos Indígenas

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Planificación General

Identificación de Medida

Administrativa y de Pueblos Indígenas:

• Identificación en gabinete•Reunión Previa•Trabajo de campo:

•Logística•Viaje de Trabajo de Campo

•Opinión por VMI-MC

Elaboración de Plan de Consulta:

•Trabajo de Gabinete•Reuniones Preparatorias:

•Logística•Viaje a Reuniones Preparatorias

•Opinión por VMI-MC de Plan de consulta consensuado

Preparación Logística de

Consulta

•Traducciones•Contrataciones y Logística

Realización de Consulta (120 días)

Decisión

•Viaje de Información y Publicidad de la Medida•Evaluación Interna (Logística de reuniones de Pueblos Indígenas)

•Diálogo Intercultural

Consulta y Participación CiudadanaEjemplo Sector Hidrocarburos

Esfuerzo de Consulta Previa por un Proceso de Licitación de Lotes de hidrocarburos

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• Desde 1998-1999 AIDESEP, sus regionales y sus federaciones base han venido solicitando al Estado peruano el desarrollo de la Consulta Previa, por actividades que generan impactos en los pueblos indígenas.

• La posición inicial del Estado peruano respecto al tema de la Consulta solicitada por AIDESEP y sus bases, ha sido que ella se realizaba a través de las actividades de participación ciudadana.

• La posición del Estado peruano se basaba en la creencia que la Consulta por actividades que generan impactos negativos en los pueblos indígenas, o que no les generan beneficios tangibles, iba a terminar en un rechazo a las actividades, deslegitimándolas.

• En adición, existe una preocupación en las empresas extractivas mineras, petroleras, madereras, que la Consulta o la aplicación de las normas ambientales y los consiguientes permisos, generan retrasos en la inversión.

Consulta y Participación CiudadanaHistoria

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• La apelación del Estado peruano a la participación ciudadana como símil de la Consulta, se basa en que la participación no requiere ni consentimiento ni llegar a acuerdos con los pueblos indígenas.

• La participación ciudadana sólo requiere de que la población esté informada, y a lo más el anotar sus preocupaciones y posiciones: no es vinculante.

Consulta y Participación CiudadanaHistoria

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• La afirmación que los permisos ambientales (EIA, EIAsd, DIA, PMA, permisos de desbosque, etc.), sociales (como el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos o CIRA) o la consulta hacen menos competitiva a las actividades extractivas en el Perú es falsa.

• Cualquier revisión de la práctica internacional, muestra que incluso a nivel sudamericano los estándares peruanos no son los más elevados, y las exigencias en términos de permisos no son desproporcionadas ni exigen tanto tiempo como se afirma.

Consulta y Participación CiudadanaHistoria

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Consulta y Participación CiudadanaExperiencias de Consulta en el Exterior

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Consulta y Participación CiudadanaExperiencias de Consulta en el Exterior

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• Los procesos de Consulta en el exterior pueden durar años, y no se circunscriben a pueblos indígenas.

• Los procesos de permiso en el exterior pueden también durar años.

• Las multinacionales están acostumbradas a estos procesos fuera del Perú, pero presionan al gobierno para que no se realicen en el país. También están acostumbradas a que los procesos de permisos sociales y ambientales lleven tiempo, pero presionan al gobierno para que se les acorte en el país. O se les convierta en meros trámites administrativos (silencio administrativo positivo).

Consulta y Participación CiudadanaExperiencias de Consulta en el Exterior

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•En la Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema recaída en el expediente Nº 2232-2012, expedida el 23 de mayo de 2013 y hecha pública en agosto pasado, señala la diferencia radical entre la Consulta y la Participación Ciudadana, expulsando del ordenamiento jurídico artículos de las normas de Participación Ciudadana en Minería (artículo 4 del D.S. Nº 028-2008-MEM) e hidrocarburos (artículo 2.1 del D.S. Nº 012-2008-MEM), al señalar que estos artículos confunden inconstitucional e indebidamente la Consulta con la Participación Ciudadana.•La Corte Suprema señala en sus considerandos 3.1 a 5.8 que esta sentencia tiene carácter de Control de Constitucionalidad de las normas de participación ciudadana en hidrocarburos y minería.•La Corte Suprema dice textualmente en su considerando 6.1 “…no es lo mismo el derecho a la consulta, el derecho de participación de los pueblos indígenas, y el derecho de participación ciudadana…”, pues en su fundamento 6.5 señala que ”…(la Consulta) no se puede limitar a una sola actividad informativa, sino que la información plena, es para obtener un fin mayor, esto es el acuerdo…la oportunidad de la consulta … es previamente a adoptar o aplicar una medida, no simultáneamente ni después…”

Consulta y Participación CiudadanaSentencia Corte Suprema

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•El proceso de Consulta se inicia cuando la entidad competente identifica que una medida administrativa tiene consecuencias que pueden generar afectaciones directas a los derechos colectivos de los pueblos indígenas.•Algunos sectores y algunos Gobiernos Regionales ya han indicado el proceso de identificar cuáles de sus medidas administrativas pueden generar eventualmente impactos en los derechos colectivos de los pueblos indígenas

El Ministerio de energía y Minas mediante la Resolución Ministerial 350-2012-EM/DM ha identificado medidas administrativas,

oportunidad de Consulta y entidad competente para realizarla en los subsectores de hidrocarburos y energía.

El Consejo Regional de amazonas ha emitido una Ordenanza Regional mediante la cual se identifican las medidas administrativas y

legislativas de carácter regional, que deben ser sometidas a Consulta.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Si el Sector ha identificado las medidas administrativas que deberían someterse a Consulta si en el ámbito de su aplicación existen pueblos indígenas cuyos derechos colectivos podrían verse afectados directamente por la prosecución de la medida, cada vez que deba adoptarse la referida medida, debe procederse a la Consulta.•En caso un sector no haya identificado normativamente la medida administrativa a ser sometida a consulta, es obligación de los funcionarios públicos el evaluar toda medida, a efectos de prever si su implementación puede acarrear afectaciones directas a derechos colectivos de pueblos indígenas, bajo responsabilidad.•Si un pueblo indígena considera que la entidad no está respetando su derecho a la consulta, puede exigirla mediante petición según lo establece el artículo 9 de la Ley de consulta.•Ujna vez identificada la medida, se pasa al siguiente paso: la identificación del pueblo indígena.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•El proceso de Consulta requiere de acciones adicionales a lo exigido normativamente. Incluso aspectos que en la norma son opcionales, como las reuniones preparatorias, deviene en indispensables para poder llevar a cabo un proceso de Consulta adecuado.•Por ejemplo, si bien las normas establecen que la identificación de los pueblos indígenas debería hacerse a partir de la Base de Datos de Pueblos Indígenas del Ministerio de Cultura, en los hechos esta Base de Datos no ha sido publicada, y el ministerio de Cultura ha señalado a las instituciones que inician procesos de consulta, que deben hacer identificación en campo de los pueblos indígenas.•Llevar a cabo visitas de trabajo de campo para identificación in situ de los pueblos indígenas requiere de reuniones con las organizaciones indígenas, no previstas en la legislación o las normas, a las que denominaremos reuniones previas. Sin estas reuniones el proceso de consulta pierde legitimidad.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Por otro lado, en el caso de la Amazonía, la variabilidad social hace que las bases de datos puedan quedar obsoletas frente a una realidad cambiante. Ello exige que se realice la visita de identificación in situ de pueblos indígenas mediante un trabajo de campo.

Ejemplo: En la identificación de pueblos indígenas en gabinete para una Consulta por un Lote se tuvo 13 centros

poblados indígenas y sólo 3 pueblos indígenas. Con el trabajo de campo, se identificó en el área 23 centros

poblados indígenas y 5 pueblos indígenas (incluso 2 que no están en la Base de Datos del Ministerio de Cultura).

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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Para el Trabajo de campo de identificación in situ de los pueblos indígenas, el Viceministerio de Interculturalidad ha desarrollado 4 instrumentos de recolección de información, los cuales incluyen temas relativos a autoidentificación, conexión territorial, continuidad histórica, y persistencia de patrones culturales:–Mapa Parlante–Entrevistas no estructuradas–Ficha Comunal–Grupo focal

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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Ministerio de Cultura: Temas clave para la identificación de un pueblo indígena, presente en los 4 instrumentos:• Autoreconocimiento• Lengua/idioma• Historia• Organización social• Organización política• Actividad económica• Uso del territorio• Cosmovisión y creencias

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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• La Entrevista semiestructurada permite obtener información sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, idioma, historia, organización social, organización política, actividades económicas, uso del territorio y cosmovisión y creencias.

• El Mapa parlante permite obtener información sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, historia, organización social, y uso del territorio.

• La Ficha comunal permite obtener información sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, idioma, organización social, organización política, actividades económicas, y uso del territorio.

• El Grupo focal permite obtener información sobre los siguientes temas clave: autoreconocimiento, historia, organización social, y cosmovisión y creencias.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Para la aplicación de los instrumentos, es conveniente que participen no sólo personal de la entidad promotora de la medida a consultar, sino también del Ministerio de Cultura y de las organizaciones indígenas del área.•Es conveniente coordinar en reuniones previas con las organizaciones indígenas, cómo se va a realizar el proceso de identificación in situ, y que ellas participen en el proceso, para darle legitimidad.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Una vez realizada la identificación de los pueblos indígenas en gabinete y mediante trabajo de campo, se debe elaborar el Plan de Consulta.•El Plan de consulta es un instrumento de trabajo, el cual incluye lo siguiente:–Medida Administrativa, con explicación de porqué se la consulta–Identificación de Pueblos Indígenas a ser consultados–Cronograma y lugares donde se realizarán las siguientes etapas: publicidad, información, evaluación interna y diálogo intercultural–Explicación de los métodos que se adoptarán para cada una de estas etapas.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•El Plan de Consulta debe ser consensuado, recibir los aportes de las organizaciones indígenas del área, a efectos de darle legitimidad. Ello se realiza las reuniones preparatorias.•La entidad promotora debe facilitar los medios económicos para que las entidades representativas de los pueblos indígenas participen en las reuniones preparatorias.•Las reuniones preparatorias requieren que se traduzca a las lenguas indígenas el Plan de Consulta, así como de intérpretes y facilitadores en la misma reunión.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•A efectos de lograr que los pueblos indígenas en el área afectada por la medida administrativa den su acuerdo a la misma, es necesario un esfuerzo de la entidad promotora para socializar la medida y sus beneficios durante la etapa de publicidad de la medida administrativa, en la cual se debe explicar la medida.•De igual manera, en la etapa de información, durante la cual se debe explicar la motivación de la medida, sus consecuencias e implicancias, debe quedar claro para los pueblos indígenas los beneficios que se espera lograr para el país con la medida promovida.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•El principio de buena fe exige que en ambas etapas la entidad promotora explique a los pueblos indígenas cuáles son las consecuencias de adoptar la medida y cómo estas consecuencias pueden implicar afectaciones a los derechos colectivo de los pueblos indígenas.•Se debe explicar las medidas normativas que existen para mitigar las afectaciones negativas y potenciar las positivas.•No se puede ocultar las afectaciones negativas que puede implicar la adopción de una medida administrativa

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•El principio de buena fe exige que en ambas etapas la entidad promotora explique a los pueblos indígenas cuáles son las consecuencias de adoptar la medida y cómo estas consecuencias pueden implicar afectaciones a los derechos colectivo de los pueblos indígenas.•Se debe explicar las medidas normativas que existen para mitigar las afectaciones negativas y potenciar las positivas.•No se puede ocultar las afectaciones negativas que puede implicar la adopción de una medida administrativa

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•La quinta etapa del proceso de Consulta es la de evaluación interna. •La entidad promotora de la medida debe proporcionar los medios económicos para que los pueblos indígenas se reúnan a efectos que, con la información proporcionada por la entidad, puedan evaluar la conveniencia de la medida, y puedan elaborar propuestas para modificar la medida a efectos de minimizar sus afectaciones negativas y potenciar las positivas.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•En esta etapa de evaluación interna, los pueblos indígenas deben adoptar una posición respecto a la medida administrativa consultada, pudiendo se ser:–Aceptación total de la medida–Aceptación parcial de la medida–Rechazo de la medida

•Los resultados de la evaluación interna deben constar en Acta. Los pueblos indígenas deben sustentar sus posiciones.•Si el pueblo indígena manifiesta su acuerdo total con la medida, termina el proceso de Consulta.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Si el pueblo indígena manifiesta acuerdo parcial o desacuerdo con la medida promovida, es obligación de la entidad promotora realizar los diálogos interculturales, en los que participan la entidad promotora y los representantes acreditados de los pueblos indígenas.•Estos diálogos interculturales requieren de intérpretes y facilitadores, así como de la logística para trasladar a los representantes de los pueblos indígenas a consultar al lugar del diálogo.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•Luego de cada reunión de diálogo intercultural (la Ley establece que puede haber hasta dos por pueblo indígena), se levanta un acta con los resultados de la misa: acuerdo total, acuerdo parcial o desacuerdo. En todos los casos los pueblos indígenas deben sustentar sus posiciones.•Finalizada esta etapa, la entidad promotora debe elaborar un Informe del proceso de consulta, que detalle los pormenores del desarrollo del mismos. •Luego de ello, la entidad toma la decisión de continuar promoviendo la medida, o desistir de la misma.

Procedimientos y aspectos organizativos referidos a la Consulta

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•El proceso de Consulta Previa exige al Estado una evaluación de la conveniencia de las medidas que propone.•El proceso de consulta requiere de recursos monetarios y de personal capacitado. La entidad promotora debe considerar ello en sus políticas de contratación de personal y en la elaboración de sus presupuestos.•La escasez de presupuesto no es una justificación para no realizar procesos de consulta

Consulta PreviaConclusiones

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•El proceso de Consulta Previa permite a los pueblos indígenas incidir en las decisiones que se tomen en el Estado.•En términos económicos, el proceso de consulta deviene en un mecanismo para internalizar las externalidades de los proyectos propuestos por privados o desde el Estado. Asimismo, requiere que se empiece a contabilizar las externalidades en la justificación interna de las medidas.

Consulta PreviaConclusiones